Proposal Penelitian

Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan tentang Rumah Negara

guna Menjamin Kepastian Pemenuhan Kebutuhan Perumahan Bagi
Pegawai Negeri Sipil

Oleh:
Andry Marulitua, SH
NIM: 207142008

Diajukan kepada
PROGRAM MAGISTER ILMU HUKUM FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS TARUMANAGARA
JAKARTA
TAHUN 2015

A. Latar Belakang
Dalam

pembangunan

nasional

yang

pada

hakekatnya

adalah

pembangunan manusia Indonesia seutuhnya dan pembangunan seluruh

masyarakat

Indonesia, perumahan dan permukiman yang layak, sehat,

aman, serasi dan teratur merupakan faktor penting dalam peningkatan harkat
dan martabat, mutu kehidupan serta kesejahteraan Pegawai Negeri dan
Pejabat Pemerintah atau Pejabat Negara yang adil dan makmur berdasarkan
Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945.1
Untuk menambah semangat dan kegairahan kerja bagi Pegawai
Negeri, disamping gaji dan tunjangan lainnya sesuai dengan peraturan
perundang-undangan

yang

berlaku, Pemerintah

memberikan

fasilitas

berupa rumah. Rumah ini diberikan kepada Pegawai Negeri dan Pejabat
Pemerintah atau Pejabat Negara selama yang bersangkutan masih
berstatus sebagai Pegawai Negari dan Pejabat Pemerintah atau Pejabat
Negara. Apabila yang bersangkutan tidak lagi berstatus sebagai Pegawai
Negeri, Pejabat Pemerintah atau Pejabat Negara, maka Rumah Negara
tersebut dikembalikan kepada instansinya.2
Yang dimaksud Rumah Negara adalah bangunan yang dimiliki negara
dan berfungsi sebagai tempat tinggal atau hunian dan sarana pembinaan

1 Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1992 tentang Perumahan dan

Permukiman.
2 Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1994 tentang Rumah Negara.

keluarga

serta

menunjang pelaksanaan tugas Pejabat dan/atau Pegawai

Negeri.
Rumah Negara dibagi menjadi 3 (tiga), yaitu: 3
1. Rumah Negara Golongan I, yaitu Rumah Negara yang dipergunakan
bagi pemegang jabatan tertentu dan karena sifat jabatannya harus
bertempat tinggal di rumah tersebut, serta hak penghuniannya terbatas
selama pejabat yang bersangkutan masih memegang jabatan tertentu
tersebut;
2. Rumah Negara Golongan II, yaitu Rumah Negara yang mempunyai
hubungan dengan yang tidak dapat dipisahkan dari suatu instansi
dan hanya disediakan untuk didiami oleh Pegawai Negari dan apabila
telah berhenti atau pensiun rumah dikembalikan kepada Negara;
3. Rumah Negara Golongan III, yaitu Rumah Negara yang

tidak

termasuk Golongan I dan Golongan II yang dapat dijual kepada

penghuninya.
Rumah Negara Golongan II tertentu dapat dialihkan statusnya
menjadi Rumah Negara Golongan III dan Rumah Negara Golongan III
dapat dapat dialihkan haknya beserta atau tidak beserta tanahnya kepada
penghuni.

3 Peraturan Menteri Pekerjaan Umum Nomor 22/PRT/M/2008 tentang

Pedoman Teknis Pengadaan, Pendaftaran, Penetapan Status,
Penghunian, Pengalihan Status, dan Pengalihan Hak Atas Rumah
Negara.

STANDAR LUASAN RUMAH NEGARA

TIPE

LUAS(m2)

PENGGUNA

BANGUNAN

TANAH

400

1.000

250

600

Direktur/Kepala Pusat/Kepala Biro

Pejabat yang setingkat
Pegawai Negeri Sipil Golongan IV/d dan IV/e

120

350

Kepala Sub Direktorat/Kepala Bagian/Kepala Bidang

Pejabat yang setingkat
Pegawai Negeri Sipil Gol. IV/a dan IV/c

70

200

Kepala Seksi/Kepala Sub Bagian/Kepala Sub Bidang

Pejabat yang setingkat
Pegawai Negeri Sipil Gol. III

50

120

Pegawai Negeri Sipil Gol I dan Gol II

36

100

KHUSUS

Menteri
Pimpinan Lembaga Tinggi Negara
Sekretaris Jenderal/Direktur Jenderal/Inspektur Jenderal
Pejabat yang setingkat
Anggota Lembaga Tinggi Negara/Dewan

Kementerian Keuangan telah menetapkan Peraturan Menteri Keuangan

Nomor 138/PMK.06/2010 tentang Pengelolaan Barang Milik Negara Berupa
Rumah Negara, dimana peraturan ini memerlukan harmonisasi dengan
Peraturan Menteri Pekerjaan Umum Nomor 22/PRT/M/2008 tentang
Pedoman Teknis Pengadaan, Pendaftaran, Penetapan Status, Penghunian,
Pengalihan Status, dan Pengalihan Hak Atas Rumah Negara, kedua peraturan
ini mengatur tentang objek yang sama yaitu Rumah Negara.
Kementerian Keuangan menganggap adanya kekosongan hukum yang
mengatur secara rinci mengenai Barang Milik Negara berupa Rumah Negara,
sedangkan Kementerian Pekerjaan Umum sebagai instansi yang secara

khusus memiliki kewenangan dan sebagai Pembina rumah negara sesuai yang
dituangkan dalam Hierarki Peraturan tentang Rumah Negara memiliki tugas
sebagai pelaksana penjualan rumah negara kepada pegawainya untuk
membantu Pegawai Negeri, khususnya pegawai Negeri Sipil untuk bisa
memiliki rumah sebagai tempat tinggal.
Setelah disahkannya PMK 138 / 2010, proses pembelian Rumah Negara
Golongan III oleh Pegawai Negeri menjadi tersendat. Terdapat 610 proses
pengalihan Rumah Negara Golongan III tertunda prosesnya menunggu
persetujuan dari Kementerian Keuangan.
Pembatasan masalah : proses permohonan persetujuan pengalihan hak
Rumah Negara Golongan III oleh Menteri Keuangan.

B. Rumusan Masalah
Dengan mengacu pada judul penelitian yaitu "Harmonisasi Peraturan
Perundang-undangan tentang Rumah Negara guna Menjamin Kepastian
Pemenuhan Kebutuhan Perumahan Bagi Pegawai Negeri Sipil", maka dalam
penelitian ini permasalahan yang akan diteliti adalah:
1. Bagaimana mekanisme pemenuhan kebutuhan perumahan bagi Pegawai
Negeri Sipil yang berlaku saat ini.
2. Faktor-faktor apakah yang mempengaruhi mekanisme pemenuhan
kebutuhan perumahan bagi Pegawai Negeri Sipil.
3. Bagaimana peraturan perundang-undangan tentang rumah negara
menurut sudut pandang Kementerian Keuangan.
4. Bagaimana peraturan perundang-undangan tentang rumah negara
menurut sudut pandang Kementerian Pekerjaan Umum.

C. Tujuan dan Kegunaan Penelitian

Tujuan penelitian adalah target yang ingin dicapai dalam penelitian, baik
sebagai solusi atas masalah yang dihadapi (disebut sebagai tujuan obyektif)
maupun sebagai pemenuhan atas sesuatu yang diharapkan (disebut sebagai
tujuan subyektif). Oleh karena itu tujuan penelitian ini adalah sebagai berikut:
1. Tujuan obyektif dalam penelitian ini adalah:
a. Untuk mengetahui mekanisme pemenuhan kebutuhan perumahan
bagi Pegawai Negeri Sipil yang berlaku saat ini.
b. Untuk mengetahui faktor-faktor apa yang mempengaruhi mekanisme
pemenuhan kebutuhan perumahan bagi Pegawai Negeri Sipil.
c. Untuk mengetahui peraturan perundang-undangan tentang rumah
negara menurut sudut pandang Kementerian Keuangan.
d. Untuk mengetahui peraturan perundang-undangan tentang rumah
negara menurut sudut pandang Kementerian Pekerjaan Umum.
2. Sedangkan tujuan subyektif adalah untuk mendapatkan jawaban atas
permasalahan yang diteliti.
Dengan dilaksanakannya penelitian ini, maka diharapkan dapat
memberikan kegunaan, yaitu:
1. Kegunaan teoritis, penelitian ini diharapkan dapat mendeskripsikan
mekanisme pemenuhan kebutuhan perumahan bagi Pegawai Negeri Sipil
dan faktor-faktor yang mempengaruhi munculnya hambatan serta upaya
penyelesaian terhadap hal tersebut.
2. Kegunaan praktis, hasil dari penelitian ini diharapkan dapat membuka
cakrawala pikir dan menjadi bahan sumbangan pemikiran bagi
pemerintah baik Pemerintah Pusat maupun Pemerintah Daerah dalam
memenuhi kebutuhan perumahan bagi Pegawai Negeri Sipil.

D. Tinjauan Pustaka
1. Kerangka Teoritis
a. Teori Hukum Positivisme
Teori yang menjelaskan bahwa hukum adalah suatu perintah
yang berbentuk peraturan perundang-undangan yang dibuat secara
formal oleh lembaga yang mempunyai kewenangan seperti negara.
b. Teori Hukum Murni
Teori yang menjelaskan bahwa hukum merupakan sistem norma
yang mempunyai hierarkhi di mana norma yang di bawah harus
bersumber dan tidak boleh bertentangan dengan norma di atasnya,
demikian seterusnya hingga sampai pada norma tertinggi yang
disebut Norma Dasar (Basic Norm).
2. Kerangka Konseptual
Dari judul Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan tentang
Rumah Negara guna Menjamin Kepastian Pemenuhan Kebutuhan
Perumahan bagi Pegawai Negeri Sipil dapat dilihat adanya beberapa
istilah :
a. Harmonisasi
pengharmonisan; upaya mencari keselarasan.4
b. Peraturan perundang-undangan
peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara
umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau
pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam
Peraturan Perundang-undangan.5
4Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, Kamus Besar Bahasa
Indonesia (Jakarta: Balai Pustaka, 1990), 1060.
5 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-undangan.

c. Rumah Negara
bangunan yang dimiliki negara dan berfungsi sebagai tempat
tinggal atau hunian dan sarana pembinaan keluarga serta
menunjang pelaksanaan tugas Pejabat dan/atau Pegawai Negeri.6
d. Menjamin
1) menanggung (tt keselamatan, ketulenan, kebenaran dr orang,
2)

barang, harta benda, dsb);

berjanji akan memenuhi kewajiban (membayar utang dsb)
orang lain yg membuat perjanjian apabila perjanjian itu tidak

ditepati;
3) menyediakan kebutuhan hidup.7
e. Kepastian
perihal (keadaan) pasti; ketentuan; ketetapan;~ hukum perangkat
hukum suatu negara yg mampu menjamin hak dan kewajiban setiap
warga negara.8
f. Pemenuhan
proses, cara, perbuatan memenuhi.9
g. Kebutuhan
yg dibutuhkan.10
h. Perumahan
kumpulan rumah sebagai bagian dari permukiman, baik perkotaan
maupun perdesaan, yang dilengkapi dengan prasarana, sarana, dan
6 Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1994 tentang Rumah Negara.
7 Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, Kamus Besar Bahasa
Indonesia (Jakarta: Balai Pustaka, 1990), 1151.
8 Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, Kamus Besar Bahasa
Indonesia (Jakarta: Balai Pustaka, 1990), 1095.
9 Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, Kamus Besar Bahasa
Indonesia (Jakarta: Balai Pustaka, 1990), 1297.
10 Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, Kamus Besar Bahasa
Indonesia (Jakarta: Balai Pustaka, 1990), 1085.

utilitas umum sebagai hasil upaya pemenuhan rumah yang layak

huni.11
i. Pegawai Negeri Sipil
mereka yang setelah memenuhi syarat-syarat yang ditentukan dalam
peraturan perundang-undangan yang berlaku, diangkat oleh pejabat
yang berwenang dan diserahi tugas dalam sesuatu jabatan Negeri
atau diserahi tugas Negara lainnya yang ditetapkan berdasarkan
sesuatu peraturan perundang-undangan dan digaji menurut peraturan
perundang-undangan yang berlaku.12

E. Metode Penelitian
1. Metode Pendekatan
Permasalahan pokok dalam penelitian ini adalah harmonisasi
peraturan perundang-undangan tentang rumah negara guna menjamin
kepastian pemenuhan kebutuhan perumahan bagi Pegawai Negeri Sipil,
sehingga akan melihat 2 (dua) entitas penting yaitu tidak saja
memandang hukum dalam arti peraturan perundang-undangan semata
tetapi lebih dari itu adalah memandang hukum dalam arti realitas sosial.
Oleh sebab itu akan membawa konsekuensi pada penggunaan
pendekatan yaitu pendekatan yuridis sosiologis.
Pendekatan yuridis dimaksudkan untuk menggali dan mengkaji
peraturan perundang-undangan sebagai dasar berpijak dalam meneliti
sedangkan pendekatan sosiologis ini dimaksudkan untuk menggali
11 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2011 tentang Perumahan dan
Kawasan Permukiman.
12 Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok
Kepegawaian.

faktor-faktor

di

balik

fenomena-fenomena

yang

muncul

dalam

pemenuhan kebutuhan perumahan bagi Pegawai Negeri Sipil.

Suatu penelitian dianggap sebagai bentuk kegiatan ilmiah, oleh
sebab itu maka harus dilakukan dengan suatu metode ilmiah menurut
kriteria sebagai berikut:13
a. Berdasarkan fakta, artinya keterangan yang ingin diperoleh dalam
penelitian, baik yang dikumpulkan dan yang dianalisis harus
berdasarkan fakta-fakta, dan bukan merupakan penemuan atau
pembuktian yang didasarkan pada daya khayal, kira-kira, legenda,
atau kegiatan sejenis;
b. Bebas dari prasangka, dalam hal ini metode ilmiah harus memiliki
sifat bebas dari prasangka, bersih dan jauh dari pertimbanganpertimbangan subyektif;
c. Menggunakan prinsip analisis, dalam hal ini setiap masalah harus
dicari dan ditemukan sebab-sebab permasalahan itu terjadi dan
pemecahannya dengan menggunakan analisis yang logis;
d. Menggunakan hipotesis, dalam hal ini hipotesis digunakan untuk
mengakumulasi permasalahan serta memadu jalan pikiran ke arah
tujuan yang ingin dicapai sehingga hasil yang ingin diperoleh akan
mengenai sasaran yang tepat;
e. Menggunakan ukuran obyektif, dalam hal ini ukuran ini tidak
diperkenankan menggunakan hati nurani, melainkan harus dibuat
secara obyektif dan menggunakan prinsip pikiran sehat;
f. Menggunakan teknis kuantifikasi, dalam hal ini ukuran kuantifikasi
harus

digunakan

kecuali

untuk

atribut

yang

tidak

dapat

dikuantifikasi.
13 Moh. Nazir, Metode Penelitian (Jakarta: Ghalia Indonesia,1988), 43.

2. Spesifikasi/Sifat Penelitian
Penelitian ini bersifat deskriptif analitis yaitu menyajikan gambaran
tentang pemenuhan kebutuhan perumahan bagi Pegawai Negeri Sipil dan
upaya penyelesaiannya dan menganalisis permasalahan tersebut secara
cermat dan objektif guna menemukan faktor-faktor penyebabnya dan
bagaimana penyelesaian persoalan tersebut.
3. Jenis dan Sumber Data
Penelitian ini membutuhkan 2 (dua) jenis data, yaitu data primer dan
data sekunder. Penelitian ini juga berusaha menggali data primer dan data
sekunder secara sekaligus dengan harapan keduanya saling mendukung.
Data yang diambil dan telaah pustaka berasal dan bahanbahan
hukum primer berupa peraturan-peraturan perundangundangan yang
berkaitan dengan masalah yang diteliti baik dalam bentuk Undangundang, peraturan pemerintah, peraturan menteri dan lain-lain. Bahanbahan sekunder, yaitu berupa buku-buku, makalah atau jurnal-jurnal,
bahan-bahan tulisan Iainnya yang ada kaitannya dengan masalah yang
diteliti. Data yang diambil dari studi dokumen berupa dokumen-dokumen
yang menunjukkan atau dianggap ada kaitannya dengan pemenuhan
kebutuhan perumahan bagi Pegawai Negeri Sipil. Data yang selanjutnya
diambil dari penelitian lapangan sebagai rangkaian dalam penelitian
untuk menemukan fakta-fakta di lapangan baik dalam bentuk data primer
maupun data sekunder.
4. Metode/Teknik Pengumpulan Data

10

Menurut Ronny Hanitijo Soemitro14, dalam bukunya Metodologi

Penelitian Hukum dan Yurimetri, teknik pengumpulan data dalam suatu
penelitian dapat dilakukan melalui 4 (empat) cara, yaitu (a) Studi
Kepustakaan, (b) Observasi, (c) Interview, dan (d) Kuesioner.
Dalam rangka pengumpulan data primer ditempuh dengan
menggunakan 2 (dua) teknik yaitu 1) wawancara mendalam (depth
interview); dan 2) teknik observasi partisipasi (participant observation).
Sebelum dilakukan pengumpulan data dengan dua teknik tersebut,
terlebih dahulu dilakukan apa yang oleh Spradly dipakai sebagai
penciptaan rapport untuk meminimalisir transfer peneliti dengan para
responden penelitian dan sekaligus menjajaki fisibilitas untuk dapat
bekerja sama.
Hal ini menjadi sangat penting karena responden dalam memberikan
informasi belum tentu dapat memberikan apa adanya secara natural,
karena kemungkinan terdapat hal-hal yang sifatnya sensitif untuk
diungkapkan.
Melalui teknik wawancara akan digali selengkap - lengkapnya tidak
hanya tentang apa yang diketahui, apa yang dialami informan dan
responden penelitian, tetapi juga apa yang ada di balik pandangan,
pendapat dan atas perilaku yang terobservasi. Oleh sebab itu alat-alat
bantu wawancara disiapkan secara maksimal. Sedangkan teknik
observasi partisipasi dilakukan untuk mengumpulkan data-data yang
tidak dapat diperoleh meialui wawancara seperti situasi, sikap atau
14 Ronny Hanitijo Soemitro, Metodologi Penelitian Hukum dan Yurimetri
( Jakarta: Ghalia Indonesia, 1983), 21.

11

aktivitas-aktivitas dalam struktur sosial dalam rangka bekerjanya

lembaga pembentuk hukum, untuk itu observasi dilakukan dari hal yang
paling umum hingga terfokus pada hal-hal yang paling khusus.
Sedangkan untuk pengumpulan data sekunder ditempuh dengan
penelitian kepustakaan (studi Pustaka) dan studi dokumen.
5. Metode/Teknik Analisis Data
Analisa data penelitian ini dengan menggunakan metode kualitatif,
cara ini dilakukan untuk memenuhi kecukupan data, mengantisipasi
resiko bias karena obyek penelitian non random.
Data yang dikumpulkan dengan cara observasi dan interview yang
mendalam dari sumber data yang sesuai dengan level pendekatannya.
Data dari sampel pertama langsung dianalisis dengan mencoba mencari
penjelasan secara komprehensif terhadap aktifitas yang terjadi dalam
pemenuhan kebutuhan perumahan bagi Pegawai Negeri Sipil.

F. Sistematika Penelitian
Sistematika penelitian tesis ini dibagi dalam beberapa tahapan yang
disebut dengan bab, dimana masing-masing bab diuraikan masalahnya secara
tersendiri, namun masih dalam konteks yang saling berkaitan antara satu
dengan yang lainnya. Secara sistematis penulis menempatkan materi
pembahasan keseluruhannya ke dalam 4 (empat) bab yang secara terperinci
sebagai berikut :
BAB I:

PENDAHULUAN

Merupakan bab yang memberikan ilustrasi guna memberikan informasi yang

bersifat umum dan menyeluruh serta sistematis, terdiri dari latar belakang,

12

rumusan masalah, tujuan dan kegunaan penelitian, tinjauan pustaka, metode

penelitian dan sistematika penulisan.
BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

Di dalam bab ini dipaparkan mengenai tinjauan pustaka terhadap penelitian

Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan tentang Rumah Negara guna
Menjamin Kepastian Pemenuhan Kebutuhan Perumahan Bagi Pegawai
Negeri Sipil.
BAB III :

PEMBAHASAN

Pada bab ketiga ini diuraikan tentang pembahasan penelitian Harmonisasi

Peraturan Perundang-undangan tentang Rumah Negara guna Menjamin
Kepastian Pemenuhan Kebutuhan Perumahan Bagi Pegawai Negeri Sipil.
BAB IV :

PENUTUP

Bab ini merupakan bab penutup yang terdiri dari kesimpulan atas seluruh
rangkaian bab-bab sebelumnya yang dibuat berdasarkan uraian tesis ini, serta
saran agar dapat dimanfaatkan di masa yang akan datang.

G. Daftar Pustaka
Departemen Pendidikan dan Kebudayaan. Kamus Besar Bahasa Indonesia.
Jakarta: Balai Pustaka, 1990.
Nazir, Moh. Metode Penelitian. Jakarta: Ghalia Indonesia,1988.
Soemitro, Ronny Hanitijo. Metodologi Penelitian Hukum dan Yurimetri. Jakarta:
Ghalia Indonesia, 1983.

13

Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian.

Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1992 tentang Perumahan dan Permukiman.
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2011 tentang Perumahan dan Kawasan
Permukiman.
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan.
Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1994 tentang Rumah Negara.
Peraturan Menteri Pekerjaan Umum Nomor 22/PRT/M/2008 tentang Pedoman
Teknis Pengadaan, Pendaftaran, Penetapan Status, Penghunian, Pengalihan Status,
dan Pengalihan Hak Atas Rumah Negara.

14