BAB I

I. PENDAHULUAN
a. Latar Belakang

Dengan diterapkannya Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang Otonomi Daerah

dan Undang-undang No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara
Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, telah terjadi pergeseran dalam sistem
pengelolaan keuangan publik di Indonesia. Pergeseran sistem pengeloalaan tersebut terjadi
berkaitan dengan hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah yaitu tentang
pergeseran pengalihan kewenangan dan pembiayaan penyelenggaraan pemerintahan yang
lebih desentralistik dan tidak lagi terpusat. Selain terjadi pergeseran pada pengelolaan
pembiayaan, pengelolaan sumber-sumber keuangan atau pendapatan juga mengalami
pergeseran, banyak sumber-sumber keuangan publik yang disentralisasikan kepada daerah
kabupaten dan kota, seiring dengan pengalihan kewenangan yang dibebankan kepada
daerah sesuai dengan prinsip money follows function, demi terselenggaranya rumah tangga
daerah otonomi dan terciptanya kesejahteraan masyarakat.
Adanya optimalisasi pengelolaan keuangan di daerah dimaksudkan agar
pemerintah daerah sebagai penyelenggara otonomi tidak mengalami kesulitan pembiayaan
dalam rangka pemenuhan tugas pemerintah daerah sesuai dengan kewenangan yang
didelegasikan oleh pusat dan pemenuhan kebutuhan daerah. Oleh karena hal tersebut,
maka dilaksanakan reformasi di segala bidang meliputi reformasi kelembagaan dan
reformasi manajemen sektor publik terutama yang berkaitan dengan pengelolaan keuangan
publik demi untuk mendukung terciptanya good governance.Tuntutan terhadap pembaruan
sistem keuangan publik dimaksudkan agar pengelolaan uang rakyat secara transparan
sehingga tercipta akuntabilitas publik. Reformasi manajemen keuangan publik terkait
dengan perlunya digunakan modul pengelolaan keuangan publik yang baru yang sesuai
dengan tuntutan perkembangan zaman. Reformasi keuangan daerah berhubungan dengan
perubahan sumber-sumber penerimaan keuangan daerah.

b. Tujuan
1. Mengetahui pelaksanaan hubungan keuangan pemerintah pusat dan daerah
sesuai dengan paradigma keuangan publik
2. Mengetahui dampak pelaksanaan hubungan keuangan pemerintah pusat dan
daerah tersebut

BAB II
I. Isi
 Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah 2011

Pengertian dan Konsep Desentralisasi

Desentralisasi merupakan sebuah alat untuk mencapai salah satu tujuan bernegara,
khususnya dalam rangka memberikan pelayanan umum yang lebih baik dan menciptakan
proses pengambilan keputusan publik yang lebih demokratis. Desentralisasi dapat
diwujudkan dengan pelimpahan kewenangan kepada tingkat pemerintahan di bawahnya
untuk melakukan pembelanjaan, kewenangan untuk memungut pajak (taxing power),
terbentuknya Dewan yang dipilih oleh rakyat, Kepala Daerah yang dipilih oleh DPRD, dan
adanya bantuan dalam bentuk transfer dari Pemerintah Pusat.
Desentralisasi tidaklah mudah untuk didefinisikan, karena menyangkut berbagai
bentuk dan dimensi yang beragam, terutama menyangkut aspek fiskal, politik, perubahan
administrasi dan sistem pemerintahan dan pembangunan sosial dan ekonomi. Secara
umum, desentralisasi mencakup aspek-aspek politik (political decentralization); administratif
(administrative decentralization); fiskal (fiscal decentralization); dan ekonomi (economic or
market decentralization).
1. Desentralisasi Politik
Pelimpahan kepada daerah kewenangan yang lebih besar menyangkut berbagai
aspek pengambilan keputusan, termasuk penetapan standar dan berbagai peraturan.
2. Desentralisasi administratif
Desentralisasi administratif merupakan pelimpahan wewenang untuk
mendistribusikan kewenangan, tanggung jawab, dan sumber-sumber keuangan dalam
penyediaan pelayanan umum. Pelimpahan tanggung jawab tersebut terutama menyangkut
perencanaan, pendanaan, dan manajemen fungsi–fungsi pemerintahan dari Pemerintah
Pusat kepada aparatnya di Daerah, tingkat pemerintahan yang lebih rendah, badan otoritas
tertentu, atau perusahaan tertentu. Desentralisasi administratif pada dasarnya dapat
dikelompokkan menjadi 3 bentuk, yaitu:
• Dekonsentrasi (deconcentration), yaitu pelimpahan wewenang dari Pemerintah Pusat
kepada pejabat di daerah yang berada dalam garis hirarkinya.
• Devolusi (devolution), yaitu pelimpahan wewenang kepada tingkat pemerintahan yang
lebih rendah dalam bidang keuangan atau tugas pemerintahan dan pihak Pemerintah
Daerah mendapat discretion yang tidak dikontrol oleh Pemerintah Pusat. Dalam hal
tertentu dimana Pemerintah Daerah belum sepenuhnya mampu melaksanakan
tugasnya, Pemerintah Pusat akan memberikan supervisi secara tidak langsung atas
pelaksanaan tugas tersebut. Pemerintah Daerah memiliki wilayah administratif yang
jelas dan legal dan diberikan kewenangan sepenuhnya untuk melaksanakan fungsi
publik, menggali sumber-sumber penerimaan serta mengatur penggunaannya.
Dekonsentrasi dan devolusi dilihat dari sudut konsepsi pemikiran hirarki organisasi
dikenal sebagai distributed institutional monopoly of administrative decentralization.

2
 Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah 2011

• Pendelegasian (delegation or institutional pluralism) yaitu pelimpahan wewenang untuk

tugas tertentu kepada organisasi yang berada di luar struktur birokrasi reguler yang
dikontrol secara tidak langsung oleh Pemerintah Pusat. Pendelegasian wewenang ini
biasanya diatur dengan ketentuan perundang-undangan. Pihak yang menerima
wewenang mempunyai keleluasaan (discretion) dalam penyelenggaraan pendelegasian
tersebut, walaupun wewenang terakhir tetap pada pihak pemberi wewenang (sovereign-
authority).
1. Desentralisasi Fiskal
Desentralisasi fiskal, merupakan komponen utama dari desentralisasi. Apabila
Pemerintah Daerah melaksanakan fungsinya secara efektif dan mendapat kebebasan dalam
pengambilan keputusan pengeluaran di sektor publik, maka mereka harus mendapat
dukungan sumber-sumber keuangan yang memadai baik yang berasal dari Pendapatan Asli
Daerah (PAD), Bagi Hasil Pajak dan Bukan Pajak, Pinjaman, maupun Subsidi/Bantuan dari
Pemerintah Pusat.
• Pelaksanaan desentralisasi fiskal akan berjalan dengan baik kalau didukung faktor-
faktor berikut: Pemerintah Pusat yang mampu melakukan pengawasan dan
enforcement;
• SDM yang kuat pada Pemda guna menggantikan peran Pemerintah Pusat;
• Keseimbangan dan kejelasan dalam pembagian tanggung jawab dan kewenangan
dalam melakukan pungutan pajak dan retribusi daerah.
Dimensi Ekonomi dari Desentralisasi Fiskal
Dimensi yang ekonomi baku dari suatu kebijakan keuangan publik adalah stabilitas
makro ekonomi, keadilan (equity), dan efisiensi (Musgrave dan Musgrave, 1989). Menurut
para ahli ekonomi, aspek efisiensi merupakan raison d'etre untuk desentralisasi fiskal.
Karena preferensi setiap individu terhadap barang publik berbeda, maka dalam suatu sistem
fiskal yang terdesentralisasi, setiap individu dapat memilih untuk tinggal di sebuah
komunitas atau masyarakat yang sesuai dengan preferensi mereka dalam rangka untuk
memaksimalkan kesejahteraan sosial.
Argumentasi ekonomi tentang efisiensi berasal dari fakta bahwa Pemerintah
Daerah dapat memenuhi berbagai kepentingan dan pendapat dari para penduduk dan dapat
mengalokasikan berbagai sumber daya (resources) secara lebih efisien dibandingkan
Pemerintah Pusat. Namun demikian, aspek efisiensi tidaklah satu-satunya dimensi ekonomi
untuk mengevaluasi desentralisasi fiskal. Disain fiskal antar pemerintahan juga memiliki
implikasi penting atas] keadilan dan stabilitas makro ekonomi.
Efisiensi
Teori desentralisasi didasarkan pada asumsi bahwa Pemerintah Pusat hanya dapat
menyediakan barang dan jasa secara lintas wilayah secara konsisten. Oleh karenanya,

3
 Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah 2011

sesuai dengan argumen ini, terdapat keuntungan efisiensi potensial dari desentralisasi
fiskal, yaitu:
a. Efisiensi Alokasi Sumber Daya (Efficient Allocation of Resources)
Desentralisasi akan meningkatkan efisiensi karena Pemerintah Daerah memiliki
informasi yang lebih baik mengenai kebutuhan penduduknya dibandingkan Pemerintah
Pusat. Keputusan mengenai pengeluaran publik yang dibuat oleh Pemerintah daerah akan
lebih responsif terhadap keinginan konstituennya dibandingkan dengan keputusan yang
dibuat oleh Pemerintah Pusat.
b. Persaingan Antar Pemerintah Daerah (Competition Among Local Governments)
Persaingan antar daerah dalam memberikan pelayanan kepada masyarakatnya akan
mendorong pemerintah lokal untuk meningkatkan inovasinya. Suatu analogi argumen untuk
menjelaskan hal ini dikemukakan oleh Tiebot (1956) yang kemudian dikenal sebagai "The
Tiebout Model". Tiebout menekankan bahwa tingkat dan kombinasi pembiayaan barang
publik bertaraf lokal dan pajak yang dibayar oleh masyarakat merupakan kepentingan politisi
masyakarat lokal dengan Pemerintah Daerahnya. Masyarakat akan memilih untuk tinggal di
lingkungan yang anggaran daerahnya memenuhi preferensi yang paling tinggi antara
pelayanan publik dari Pemerintah Daerahnya dengan pajak yang dibayar oleh masyarakat.
Ketika masyarakat tidak senang pada kebijakan pemerintah lokal dalam pembebanan pajak
untuk pembiayaan barang publik bersifat lokal, maka hanya ada dua pilihan bagi warga
masyarakat, yaitu meninggalkan wilayah tersebut atau tetap tinggal di wilayah tersebut
dengan berusaha mengubah kebijakan pemerintah lokal melalui DPRD-nya (Hyman, 2002).
Hipotesis tersebut memberikan petunjuk bahwa terdapat potensi untuk mencapai efisiensi
ekonomi (maximizing social welfare) dalam penyediaan barang publik pada tingkat lokal.
Stabilitas Makro Ekonomi
Penelitian empiris tentang desentralisasi dan pengelolaan makro ekonomi
(macroeconomic governance) memberikan sedikit dukungan bahwa desentralisasi inheren
dengan destabilisasi. Studi terkini mengenai hubungan antara desentralisasi fiskal dengan
pengelolaan makro ekonomi menemukan bahwa “sistem desentralisasi fiskal menawarkan
perbaikan potensial yang lebih besar terhadap perbaikan pengelolaan makro ekonomi
dibandingkansistem fiskal yang tersentralisasi”. Faktanya, negara-negara federal yang
terdesentralisasi secara tinggi seperti Swiss, Jerman, Austria, dan Amerika Serikat memiliki
kinerja makro ekonomi yang sangat stabil dan tingkat inflasi yang rendah.
Namun demikian, khusus bagi negara-negara berkembang, stabilitas makro
ekonomi bukanlah hal yang otomatis dapat terwujud dengan diterapkannya desentralisasi
fiskal. Pengalaman internasional memperlihatkan bahwa jika suatu negara
mendesentralisasikan tanggung jawab pengeluaran lebih besar dibandingkan dengan
sumber-sumber yang tersedia, maka tingkat pelayanan akan menurun. Atau, Daerah akan
menekan Pusat untuk mendapatkan tambahan kucuran dana yang lebih besar, atau

4
 Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah 2011

pinjaman yang lebih besar, atau kedua-duanya. Salah satu contoh terjelas adalah kasus-
kasus di negara Federasi Rusia. Sebaliknya, jika lebih banyak penerimaan daripada
pengeluaran yang didesentralisasikan, maka mobilisasi dana Daerah dapat menurun dan
ketidakseimbangan makro ekonomi dapat kembali muncul.
Keadilan (Equity)
Aspek keadilan dari sebuah kebijakan keuangan publik berkaitan dengan
redistribusi pendapatan untuk mencapai keadilan sosial. Dalam definisi klasik, redistribusi
biasanya berupa suatu transfer dana kepada rumah tangga berpendapatan rendah untuk
mencapai keseimbangan dalam distribusi pendapatan.
Dalam konteks desentralisasi, isu redistribusi memiliki dua dimensi: keadilan
horisontal (horizontal equity) dan keadilan lokal (within-locality equity). Keadilan horizontal
merujuk pada tingkat kapasitas Pemerintah Daerah (subnational governments) dalam
memenuhi pelayanan publik. Terdapat dua faktor utama yang memberikan kontribusi
munculnya ketidakadilan horizontal: (1) basis pajak (taxes bases) sangat berbeda secara
signifikan antara daerah satu dengan daerah yang lain dan (2) karakteristik regional yang
mengakibatkan perbedaan biaya penyediaan pelayanan. Untuk mengurangi ketidakadilan
horisontal ini, maka perlu dirancang kebijakan untuk memberikan sumber daya (resources)
yang lebih besar kepada Daerah yang lebih miskin. Bantuan pemerataan (equalization
grant), adalah alat yang biasa digunakan untuk mengoreksi ketidakadilan horisontal
tersebut.
Namun demikian, penyediaan resources yang lebih banyak kepada daerah miskin
hanyalah satu aspek dari problem keadilan. Kesuksesan dalam kebijakan redistribusi juga
memerlukan perhatian yang khusus terhadap keadilan dalam wilayah lokal setempat (within-
locality equity). Dalam merancang kebijakan redistribusi, Pemerintah Daerah memerlukan
dukungan dari Pemerintah Pusat.
Dengan kata lain, Pemerintah Daerah tidak dapat mengambil kebijakan redistribusi
secara efektif. Mobilitas rumah tangga adalah hambatan riil Pemerintah Daerah untuk
menggunakan kebijakan redistribusi. Jika Pemerintah Daerah mengeluarkan program
redistribusi pendapatan secara agresif, ia akan menciptakan suatu insentif yang kuat bagi
penduduk berpendapatan rendah untuk datang dan akan mendorong penduduk
berpenghasilan tinggi untuk pindah kemana saja. Sebab, dengan program redistribusi
pendapatan, itu berarti pajak bagi penduduk kaya dan subsidi bagi penduduk miskin.
Syarat Keberhasilan Desentralisasi Fiskal
Bird dan Vaillancourt (1998) mengisyaratkan ada dua prasyarat penting bagi
kesuksesan desentralisasi, terlepas dari keseimbangan makro atau efisiensi mikro. Pertama,
proses pengambilan keputusan di daerah harus demokratis, yaitu pengambilan keputusan
tentang manfaat dan biayanya harus transparan dan pihak-pihak yang terkait harus memiliki
kesempatan untuk mempengaruhi keputusan-keputusan tersebut. Kedua, biaya-biaya dari

5
 Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah 2011

pengambilan keputusan tersebut sepenuhnya harus ditanggung oleh masyarakat. Untuk itu,
seharusnya tidak perlu terjadi “ekspor pajak” dan tidak ada tambahan transfer dari level
pemerintahan yang lain.
Sementara itu, Sidik (2002) menyebutkan bahwa keberhasilan pelaksanaan
desentralisasi akan sangat tergantung pada desain, proses implementasi, dukungan politis
baik pada tingkat pengambilan keputusan di masing-masing tingkat pemerintahan, maupun
masyarakat secara keseluruhan, kesiapan administrasi pemerintahan, pengembangan
kelembagaan dan sumber daya manusia, mekanisme koordinasi untuk meningkatkan kinerja
aparat birokrasi, perubahan sistem nilai dan perilaku birokrasi dalam memenuhi keinginan
masyarakat khususnya dalam pelayanan sektor publik. Di samping itu, Sidik (2002) juga
berpendapat untuk mendukung pelaksanaan desentralisasi, maka Pemerintah Daerah harus
didukung sumbersumber keuangan yang memadai, baik yang berasal dari local revenue,
pinjaman, maupun transfer dari pemerintah pusat. Pelaksanaan desentralisasi fiskal akan
berjalan dengan baik dengan mempedomani hal-hal sebagai berikut: (1) adanya Pemerintah
Pusat yang kapabel dalam melakukan pengawasan dan enforcement dan (2) terdapat
keseimbangan antara akuntabilitas dan kewenangan dalam melakukan pungutan pajak dan
retribusi Daerah.
Tujuan desentralisasi fiskal
Kebijakan desentralisasi fiskal di Indonesia sesuai dengan UU Nomor 22 dan UU
Nomor 25 Tahun 1999 serta UU-APBN, pada dasarnya bertujuan untuk :
1. Kesinambungan kebijaksanaan fiskal (Fiscal Sustainability) dalam konteks
kebijaksanaan ekonomi makro.
2. Mengoreksi vertical imbalance, yaitu untuk memperkecil ketimpangan yang terjadi
antara keuangan Pemerintah Pusat dan keuangan Daerah yang dilakukan dengan
memperbesar taxing power Daerah.
3. Mengkoreksi horizontal imbalance yaitu ketimpangan antar Daerah dalam kemampuan
keuangannya, dimana relatif masih sangat bervariasi
4. Akuntabilitas, efektivitas, dan efisiensi dalam rangka peningkatan kinerja pemerintah
Daerah.
5. Peningkatan kualitas pelayanan kepada masyarakat.
6. Adanya partisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan di sektor publik
(demokratisasi).

Desentralisasi politik dan administrasi secara bersamaan diyakini menjadi prasyarat

awal bagi peningkatan kualitas layanan publik, terutama untuk kelompok miskin. Sebab,
partisipasi masyarakat (miskin) dalam proses pengambilan keputusan dan akuntabilitas
pemerintah daerah hanya dapat terjadi apabila desentralisasi politik sudah berlangsung.
Desentralisasi administrasi kemudian memperkuat kondisi tersebut lewat pembentukan

6
 Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah 2011

kelembagaan yang bertanggung jawab menjalankan proses itu. Kemudian, desentralisasi

fiskal menjadi bagian yang melengkapi persyaratan awal tadi agar ada kepastian bahwa
semua program dan target dapat dilaksanakan. Walaupun demikian, dengan desentralisasi
bukan berarti semua proses pengambilan keputusan di setiap tingkat pemerintahan
dilakukan terpisah (sendiri-sendiri) secara independen. Untuk banyak sektor, tidak jarang
keputusan dilakukan mixed oleh berbagai tingkat pemerintahan. Misalnya, bisa saja
keputusan mengenai pembiayaan keuangan suatu kegiatan layanan publik dilakukan oleh
pemerintah pusat sedangkan penentuan mengenai penyediaannya dilakukan oleh daerah.
Apabila peraturan perundangan tidak mengaturnya secara jelas dan eksplisit, hal ini sering
memunculkan kerancuan dalam tanggung jawab dan kewenangan akan pendapatan
perpajakan dan belanja publik serta transfer. Jadi kejelasan mengenai “siapa melakukan
apa dan bagaimana pendanaannya” sangat krusial di sini, meskipun memang amat tidak
mudah melakukan pengaturannya. Bentuk lain dari desentralisasi fiskal dan administrasi
adalah dekonsentrasi, dimana pusat menempatkan aparatnya di daerah untuk
melaksanakan fungsi-fungsi dan tugasnya, serta delegasi, dimana beberapa fungsi
didelegasikan ke daerah meskipun tanggung jawab dan kewenangan secara keseluruhan
tetap di pusat.
Lebih jauh dalam kaitannya dengan penyediaan layanan publik, pemerintah (pusat
maupun daerah) bisa juga menyerahkan fungsi kepada swasta lewat deregulasi dan
privatisasi. Ini menjadi pilihan yang menarik. Apalagi kalau dikaitkan dengan kenyataan
bahwa kemampuan keuangan pemerintah dan pemerintah daerah itu relatif terbatas jika
dibandingkan dengan kebutuhan untuk menyediakan infrastruktur dasar dan berbagai
fasilitas layanan publik di seluruh negeri.
Makalah ini membahas aspek ekonomi dan keuangan dari pelaksanaan
desentralisasi serta bagaimana dampaknya pada kesejahteraan masyarakat secara umum.
Kaitan dengan kesejahteraan di sini dicoba dilihat dari bagaimana perkembangan kualitas
layanan publik dasar, yakni pendidikan, kesehatan dan infrastruktur yang dianggap akan
memiliki pengaruh kuat terhadap tingkat kemiskinan di dalam masyarakat. Jadi perihal
bagaimana desentralisasi bisa berperan dalam pengentasan kemiskinan juga akan dibahas.
Namun, patut diberikan catatan di sini bahwa pola dan penyebab kemiskinan yang mungkin
spesifik di suatu negara (misalnya: diskriminasi dan sumber daya yang sangat kurang),
bersama dengan kondisi tata kelola pemerintahannya akan sangat mempengaruhi
efektivitas peran desentralisasi.
Besley (1997) mengelompokkan berbagai pendekatan pengentasan kemiskinan
dalam dua jenis, yakni pendekatan teknokratis dan institusional/ kelembagaan. Pendekatan
pertama menekankan pada penentuan target dan eksplorasi dari desain program yang
mencoba untuk mengarahkan sumber daya dan dana yang terbatas kepada masyarakat
yang paling membutuhkan. Sedangkan pendekatan kedua menekankan bahwa orang

7
 Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah 2011

miskin tidak berdaya secara politis, dan bahwa rendahnya kemampuan SDM pemerintah
ditambah dengan korupsi menyebabkan rendahnya kualitas layanan publik. Dengan
demikian, upaya mengentaskan kemiskinan membutuhkan pengembangan kelembagaan,
perubahan struktur politik, perbaikan tata kelola, dan juga perubahan sikap terhadap
kelompok miskin. Kebijakan desentralisasi akan punya implikasi atau kaitan yang erat
dengan kedua pendekatan ini.
Desentralisasi dapat memfasilitasi desain program teknokratis agar lebih efektif,
sebab pentargetan daerah bisa dilakukan, akuntabilitas birokrat bisa diperkuat, dan
manajemen program pengentasan kemiskinan dapat dikembangkan. Lalu, desentralisasi
juga bisa melahirkan kerangka legal yang akan menjadi alat untuk memfasilitasi pendekatan
kelembagaan dalam upaya pengentasan kemiskinan, dimana partisipasi publik (termasuk
rakyat miskin) menjadi signifikan.

Pelaksanaan Desentralisasi Fiskal

Meskipun perimbangan keuangan antara Pusat dan Daerah telah disempurnakan
sejalan dengan paradigma baru yang berkembang dewasa ini (UU Nomor 25 Tahun 1999)
dan mengingat Indonesia tergolong negara dalam usia yang relatif muda, kita harus banyak
belajar dari sukses dan kegagalan negara-negara lain khususnya negara maju. Oleh karena
itu sistem disentralisasi fiskal yang baru, masih memerlukan peninjauan secara teratur untuk
menjamin kepekaannya terhadap perubahan-perubahan baik yang menyangkut aspek
sosial, politik, ketatanegaraan, ekonomi dalam negeri, maupun pengaruh globalisasi politik
dan ekonomi dunia.
Tujuan umum pelaksanaan desentralisasi fiskal harus dapat: (1) meningkatkan
efisiensi pengalokasian sumber daya nasional maupun kegiatan Pemerintah Daerah; (2)
dapat memenuhi aspirasi dari Daerah, memperbaiki struktur fiskal, dan memobilisasi
pendapatan secara regional maupun nasional; (3) meningkatkan akuntabilitas, transparansi,
dan partisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan di tingkat Daerah; (4)
memperbaiki keseimbangan fiskal antar Daerah dan memastikan adanya pelayanan
masyarakat yang berkualitas di setiap Daerah; (5) menciptakan kesejahteraan sosial bagi
masyarakat. Dalam pelaksanaan desentralisasi fiskal diperlukan keberadaan Pemerintah
Pusat yang kapabel dalam melakukan pengawasan dan enforcement.
Prinsip money follows function harus dilaksanakan secara konsisten dan secara
eksplisit tertuang didalam pasal-pasal baik pada revisi UU Nomor 22 Tahun 1999 maupun
revisi UU Nomor 25 Tahun 1999. Hal ini untuk menghindari terjadinya transfer sumber
keuangan yang sudah dikuasai oleh Daerah tetapi tidak diikuti oleh tugas desentralisasi
yang menjadi tanggung jawab Daerah.
Terdapat keseimbangan antara akuntabilitas dan kewenangan dalam melakukan
pungutan pajak dan retribusi Daerah (taxing power), sehingga penyimpangan penggunaan

8
 Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah 2011

anggaran Daerah terutama yang berupa transfer dari Pusat dapat diperkecil atau bahkan
ditiadakan.
Pemerintah Pusat harus tetap mempertahankan komitmennya terhadap pelaksanaan
desentralisasi dengan mematuhi perundang-undangan yang berlaku, sehingga kegiatan-
kegiatan dalam rangka desentralisasi sepenuhnya kewenangan diberikan kepada Daerah.
Bantuan Pemerintah Pusat yang berbentuk general grants (DAU) maupun revenue sharing
(bagi hasil) diarahkan untuk (i) penciptaan keseimbangan fiskal baik vertikal maupun
horizontal; (ii) menumbuhkan insentif dan/atau adanya kendali bagi Pemerintah Daerah
dalam melaksanakan segala fungsi/ kewenangan yang menjadi tanggung jawabnya dengan
baik.
Sementara untuk specific grants (DAK) diarahkan kepada pemberian insentif kepada
Pemerintah Daerah untuk turut mensukseskan program-program nasional yang bersifat
prioritas.
Konsep perhitungan DAU harus mengacu pada konsep Fiscal Gap (Kebutuhan
Daerah – Kapasitas Daerah), dimana kebutuhan Daerah diukur dengan pendekatan
pengukuran Standar Pelayanan Minimal (SPM) dan Standar Analisa Belanja (SAB) masing-
masing Daerah.

Kendala dalam Pelaksanaan Desentralisasi Fiskal

Banyak yang mengatakan bahwa UU No 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah dan
UU No 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, yang direvisi menjadi
UU No 32/2004 dan UU No 33/2004, adalah cetak biru pelaksanaan otonomi daerah di
Indonesia. Akan tetapi, beberapa hal nampaknya masih perlu disempurnakan, karena
beberapa peraturan pemerintah (PP) yang krusial untuk mendukung pelaksanaan UU
tersebut masih belum terbit, seperti misalnya PP tentang kewenangan daerah. Disamping
itu, sosialisasi nampaknya masih perlu dilakukan lebih intensif lagi, karena baru beberapa
waktu setelah UU No 32 dan 33 tahun 2004 terbit, sudah ada pihak-pihak yang menuntut
untuk dilakukan revisi. Isu koordinasi yang kurang baik nampak menonjol disini. Namun
demikian, pelaksanaan desentralisasi yang dimulai sejak 1 Januari 2001 tersebut ternyata
cukup lancar, meskipun banyak pihak sebelumnya merasa skeptis mengingat adanya
beberapa perubahan drastis yang dilakukan dalam berbagai bidang.
Implementasi desentralisasi fiskal di Indonesia ditandai dengan proses pengalihan
sumber keuangan bagi daerah dalam jumlah yang sangat signifikan. Dibandingkan dengan
era sebelum desentralisasi, transfer dari pusat kepada daerah dalam bentuk Dana
Perimbangan, melonjak drastis, baik secara proporsi maupun jumlah absolut.
Seiring dengan itu, juga terjadi perubahan jumlah daerah otonom. Sejak tahun 2001
sampai dengan tahun 2004 terjadi peningkatan jumlah Kota, Kabupaten dan Provinsi, dari
total 362 menjadi 467 daerah, atau bertambah sekitar 29%. . Banyak pertimbangan atau

9
 Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah 2011

alasan yang digunakan sebagai dasar keputusan pemekaran daerah ini. Tetapi yang jelas,
implikasi fiskalnya cukup terasa ke APBN, karena daerah-daerah baru tersebut pada
umumnya amat menggantungkan penerimaan APBD-nya kepada bantuan transfer dari
APBN yang berwujud Dana Perimbangan.
Indikasi juga menunjukkan adanya inefisiensi di dalam sistem administrasi daerah-
daerah baru, sebab belanja per kapita daerah-daerah ini sangat tinggi untuk kualitas
layanan yang tidak berbeda dengan daerah lain.
Persoalan lain yang sangat serius adalah, khususnya di sebagian besar daerah-
daerah baru, kapasitas SDM yang kurang memadai menyebabkan kinerja mereka (dalam
arti efisiensi dan efektivitas) terutama di sektor dasar seperti pendidikan, kesehatan dan
penyediaan fasilitas umum sangat lemah. Ketergantungan yang amat sangat terhadap
transfer dari pemerintah pusat, diringi dengan besarnya fungsi atau kewenangan di era
desentralisasi ini justru memunculkan satu dampak kurang bagus bagi perekonomian.
Sebagian daerah berkeinginan untuk meningkatkan peran pendapatan asli daerah (PAD)-
nya, sebagai refleksi otonomi fiskal mereka. Namun, karena kurangnya pemahaman akan
prinsip-prinsip perpajakan yang baik, maka banyak upaya yang mereka lakukan justru
mengganggu (distortif) terhadap aktivitas perekonomian daerah tersebut, dan juga terhadap
perekonomian kawasan secara keseluruhan.
Berbagai penelitian yang pernah dilakukan menemukan bahwa pungutan-pungutan
yang dilakukan daerah justru mengganggu iklim investasi dan dunia usaha di daerah.
Sebagai konsekuensi logis, daya saing dan iklim investasi nasional pun sangat terganggu.
Keadaan ini tentu tidak sejalan dengan tujuan kebijakan desentralisasi fiskal. Desentralisasi
secara umum, dan desentralisasi fiskal secara khusus, pada hakekatnya bertujuan
mendekatkan pemerintah dengan masyarakat sedemikian sehingga akan meningkatkan
efisiensi sektor publik, dari sisi tranparansi dan akuntabilitas pengambilan kebijakan untuk
penggunaan dana publik dalam rangka penyediaan layanan masyarakat dan peningkatan
kesejahteraan masyarakat lokal. Disinilah krusialnya pengaturan mengenai pembagian
kewenangan dan urusan pemerintah yang PP-nya masih dinantikan. Masih kurang jelasnya
pembagian urusan dapat menimbulkan kesimpang-siuran, ketidakpastian dan fragmentasi
pendanaan. Dapat saja terjadi suatu fungsi didanai dari berbagai sumber, dan beberapa
observasi cukup memberi indikasi yang kuat tentang hal ini. Misalnya, satu kegiatan fisik
tertentu yang menjadi urusan daerah didanai dari (dan atas beban) APBN melalui Dokumen
Isian Pelaksanaan Anggaran Kementerian dan Lembaga (DIPA-K/L). Atau, kegiatan fisik
tertentu yang menjadi urusan pusat didanai dari (dan atas beban) APBD melalui Dokumen
Pelaksanaan Anggaran Satuan Kerja Perangkat Kerja Daerah (DPA-SKPD). Itulah
sebabnya, UU No 32 Tahun 2004 (Pasal 155) pun secara umum menggariskan perlunya
pemisahan sumber-sumber pendanaan dalam rangka penyelenggaraan urusan/fungsi
pemerintahan. Penyelenggaraan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah

10
 Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah 2011

didanai dari dan atas beban APBD. Sedangkan yang menjadi kewenangan pemerintah di
daerah didanai dari dan atas beban APBN. Ini dipertegas lagi dalam Pasal 4 UU No 33
Tahun 2004.

Desentralisasi dan Good Governance

Secara sederhana, sejumlah pihak menerjemahkan governance sebagai Tata
Pemerintahan. Tata pemerintahan disini bukan hanya dalam pengertian struktur dan
manajemen lembaga yang disebut eksekutif, karena pemerintah (government) hanyalah
salah satu dari tiga aktor besar yang membentuk lembaga yang disebut governance. Dua
aktor lain adalah private sektor (sektor swasta) dan civil society (masyarakat madani).
Karenanya memahami governance adalah memahami bagaimana integrasi peran
antara pemerintah (birokrasi), sektor swasta dan civil society dalam suatu aturan main yang
disepakati bersama. Lembaga pemerintah harus mampu menciptakan lingkungan ekonomi,
politik, sosial budaya, hukum dan keamanan yang kondusif. Sektor swasta berperan aktif
dalam menumbuhkan kegiatan perekonomian yang akan memperluas lapangan kerja dan
meningkatkan pendapatan, sedangkan civil society harus mampu berinteraksi secara aktif
dengan berbagai macam aktifitas perekonomian, sosial dan politik termasuk bagaimana
melakukan kontrol terhadap jalannya aktifitas-aktifitas tersebut. United National
Development Programme (UNDP,1997) mendefinisikan governance sebagai “penggunaan
wewenang ekonomi, politik dan administrasi guna mengelola urusan-urusan negara pada
semua tingkat. Tata pemerintahan mencakup seluruh mekanisme, proses dan lembaga-
lembaga dimana warga dan kelompok-kelompok masyarakat mengutarakan kepentingan
mereka, menggunakan hak hukum, mematuhi kewajiban dan menjembatani perbedaan-
perbedaan diantara mereka”.
Selanjutnya berdasarkan pemahaman kita atas pengertian governance tadi maka
penambahan kata sifat good dalam governance bisa diartikan sebagai tata pemerintahan
yang baik atau positif. Letak sifat baik atau positif itu adalah manakala ada pengerahan
sumber daya secara maksimal dari potensi yang dimiliki dari masing-masing aktor tersebut
atas dasar kesadaran dan kesepakatan bersama terhadap visi yang ingin dicapai.
Governance dikatakan memiliki sifat-sifat yang good, apabila memiliki ciri-ciri atau
indikator tertentu. Secara rinci World Bank memberikan 19 indikator good governance,
namun para akademisi biasanya tidak menggunakan kesemua indikator tersebut untuk
mengukur good governance. Pusat Studi Kependudukan dan Kebijakan UGM misalnya
hanya menggunakan 9 indikator yakni: partisipasi, penegakan hukum, transparansi,
responsifitas, efektifitas, efisiensi, akuntabilitas, keadilan dan manajemen konflik. Pemilihan
indikator secara selektif ini biasanya didasarkan pada relalitas empirik yang objektif yang
terjadi selama ini dalam pengembangan governance di tingkat lokal.
Hubungan Antara Desentralisasi dan Good Governance

11
 Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah 2011

Desentralisasi atau pendesentralisasian governance merujuk pada suatu upaya

restrukturisasi atau reorganisasi dari kewenangan yang yang menciptakan tanggung jawab
bersama diantara lembaga-lembaga di dalam governance baik di tingkat pusat, regional
maupun lokal sesuai dengan prinsip saling menunjang yang diharapkan pada akhirnya
adalah suatu kualitas dan efektifitas keseluruhan dari sistem governance tersebut termasuk
peningkatan kewenangan dan kemampuan dari governance di tingkat lokal (UNDP, 1997).
Desentralisasi bukan sekedar memindahkan sistem politik dan ekonomi yang lama
dari pusat ke daerah, tetapi pemindahan tersebut harus pula disertai oleh perubahan kultural
menuju arah yang lebih demokratis dan beradab. Melalui desentralisasi diharapkan akan
meningkatkan peluang masyarakat untuk berpartisipasi dalam proses pengambilan
kebijakan yang terkait dengan masalah sosial, politik, ekonomi. Hal ini sangatlah
dimungkinkan karena karena lokus pengambilan keputusan menjadi lebih dekat dengan
masyarakat. Melalui proses ini maka desentralisasi diharapkan akan mampu meningkatkan
penegakan hukum; meningkatkan efisiensi dan efektifitas pemerintah dan sekaligus
meningkatkan daya tanggap, transparansi dan akuntabilitas pemerintah daerah.
Beberapa pengalaman empirik memang telah membuktikan bahwa desentralisasi
tidak selalu berbanding lurus dengan terwujudnya good governance. Keberhasilan beberapa
pemerintah daerah dalam membangun kinerja pelayanan publiknya hingga saat ini masih
bisa dihitung dengan jari. Namun demikian pilihan untuk kembali ke arah sentralisasi
tentunya bukanlah pilihan yang bijaksana dan hanya akan bersifat kontraproduktif belaka.
Pilihan pada desentralisasi sesungguhnya haruslah disikapi dengan penuh
optimisme dan menjadikannya sebagai sebuah tantangan. Caranya adalah melalui
kampanye yang terus menerus akan pentingnya implementasi good governance di level
pemerintahan daerah. Tentu saja perwujudan desentralisasi yang nyata dan bertanggung
jawab serta keberhasilan good governance di daerah bukanlah suatu hal yang instan
semudah membalikan telapak tangan. Diperlukan komitmen yang kuat, proses
pembelajaran yang terus menerus serta kesabaran kolektif dari segenap pemangku
kepentingan baik di pusat maupun di daerah.

Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah Dalam Perspektif Balanced Scorecard

Balance Scorecard (BSC) adalah sistem manajemen (bukan hanya sebuah sistem
pengukuran) yang dapat membantu organisasi untuk menjelaskan visi dan strategi mereka
dan menerapkannya dalam kegiatan operasinya. BSC memberikan umpan balik, baik dari
sisi proses kegiatan internal maupun hasil-hasil dari luar, dalam rangka perbaikan kinerja
dan hasil suatu organisasi secara terus menerus. Ketika diimplementasikan, BSC
mentransformasikan perencanaan strategis dari hanya sekedar wacana akademis menjadi
sesuatu yang membumi.

12
 Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah 2011

BSC pun dapat dipergunakan di dalam pemerintahan. Karena dengan BSC pimpinan
pemerintahan dapat mengetahui apa harapan rakyat dan apa kebutuhan pegawai
pemerintah untuk memenuhi harapan rakyat itu.
Ada beberapa keuntungan bagi pemerintahan apabila menggunakan BSC, diantaranya:
1. BSC menempatkan seluruh organisasi dalam proses pembelajaran;
2. Keputusan penganggaran yang lebih rasional;
3. Memfasilitasi perbaikan kinerja;
4. Memperbaiki komunikasi kepada stakeholders;
5. Memberikan data untuk acuan (benchmark).
Sedangkan Robert S.Kaplan dan David P.Norton dalam bukunya Balanced
Scorecard Translating Strategy Into Action membahas konsep BSC dengan lebih
menekankan pada perspektif bisnis (private). Namun dalam perkembangannya, konsep
BSC sudah mulai diadopsi dalam sektor publik. BSC digunakan sebagai suatu alat
manajemen untuk mencapai tujuan yang berbasis pada perencanaan stratejik, yang
menekankan pada pencapaian tujuan yang berbasis pada visi dan misi. Penjabaran visi dan
misi dalam suatu rencana stratejik dilakukan dalam empat persprektif yang meliputi
keuangan, pelanggan, proses bisnis internal, serta pembelajaran dan pertumbuhan.
Penerapan BSC pada sektor publik dimaksudkan untuk pemberdayaan institusi,
pengambilan keputusan penganggaran yang lebih rasional, peningkatan kinerja,
meningkatkan komunikasi kepada pihak-pihak berkepentingan (stakeholders), dan
penyediaan data untuk benchmarking. Pada dasarnya, pengembangan BSC baik pada
sektor swasta maupun publik dimaksudkan untuk memberikan peningkatan kepuasan untuk
para pelanggan. Perbedaannya dapat dilihat dari tujuan maupun pihak-pihak yang
berkepentingan.
Penerapan BSC untuk sektor bisnis dimaksudkan untuk meningkatkan persaingan
(competitiveness), sedangkan untuk sektor publik lebih menekankan pada nilai misi dan
pencapaian (mission value and effectiveness). Dari aspek keuangan, untuk sektor bisnis
akan mengutamakan keuntungan, pertumbuhan dan pangsa pasar, sedangan pada sektor
publik dimaksudkan untuk pengukuran produktivitas dan tingkat efisiensi. Demikian juga
halnya dengan pihak-pihak yang berkepentingan, sektor bisnis akan lebih mengutamakan
para pemegang saham, pembeli, dan manajemen, sedangkan untuk sektor publik akan
meliputi para pembayar pajak, pengguna jasa (recipients), dan legislatif.
Secara umum, penerapan konsep BSC dalam organisasi publik dapat dilakukan
mulai dari proses pembelajaran dibidang keahlian, pengetahuan, data, maupun masyarakat.
Proses pembelajaran ini akan mempengaruhi proses internal organisasi. Proses internal
akan mewarnai mutu pelayanan yang diberikan kepada masyarakat maupun para wakil
rakyat, mempengaruhi nilai dan manfaat, serta mempengaruhi keuangan dan biaya sosial,

13
 Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah 2011

dan secara keseluruhan akan bermuara pada misi organisasi yang telah ditetapkan terlebih
dahulu.
Secara konsepsional, kebijakan Pemerintah di bidang hubungan keuangan Pusat
dan Daerah akan mengacu pada berbagai konsep pembaruan untuk mewujudkan clean and
good governance. Salah satunya akan dapat dikembangkan konsep BSC. Konsep BSC
yang meskipun tidak 100% tapi secara filosofis dapat dianalogkan, seperti halnya dengan
perencanaan stratejik yang telah menjadi acuan dalam perencanaan pemerintah baik di
tingkat Pusat mapun Daerah. Secara formal hal ini sudah diatur dalam Inpres 7 Tahun 1999
tentang Pedoman Penyusunan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah. Sama halnya
dengan tujuan BSC, yaitu untuk meningkatkan kinerja organisasi, Inpres 7/1999
mengamanatkan agar setiap pengalokasian atau pengeluaran anggaran pemerintah harus
didasarkan pada pencapaian tujuan sesuai dengan visi dan misi setiap unit organisasi yang
telah ditetapkan terlebih dahulu. Ukuran kinerja didasarkan pada pencapaian output,
outcome, benefit, dan impact.
Di bidang hubungan keuangan Pusat dan Daerah, khususnya berkaitan dengan
kebijakan perimbangan keuangan pusat dan daerah telah ditetapkan berbagai tujuan
stratejik yang meliputi pemerataan kemapuan keuangan antar daerah (horizontal equity)
maupun pemerataan antar tingkat pemerintahan (vertical equity). Untuk mencapai tujuan
tersebut telah ditetapkan suatu rumus yang transparan, pasti, dan adil, sehingga setiap
daerah yang akan menerima dana alokasi umum dari Pusat akan dapat mengetahui secara
pasti bari segi jumlah dan waktu maupun cara memperoleh angka atau jumlah DAU
dimaksud. Tentunya, kebijakan dimaksud bukan hanya menekankan pada aspek
pencapaian hasil, hal yang tidak kalah penting juga dengan menekankan pada aspek
partisipatif dan aspiratif dalam proses perumusan. Artinya, dalam proses perumusan
kebijakan DAU tidak lagi semata-mata hanya melibatkan unsur pemerintah tetapi sudah
melibatkan para stakeholders, termasuk perguruan tinggi, pemerintah daerah sebagai
penerima dana perimbangan, dan legislatif.

Pendekatan yang telah ditetapkan khususya sejak otonomi daerah dijalankan

diharapkan akan dapat memuaskan seluruh pihak khususnya Pemda sebagai penerima
DAU. Tentunya pemberian DAU dimaksud bukanlah menjadi tujuan akhir, akan tetapi yang
lebih penting lagi adalah bagaimana dana tersebut dialokasikan untuk meningkatkan
pelayanan kepada masyarakat dan pada akhirnya dapat menyejahterakan kehidupan
masyarakat secara umum. Perlu kita pahami bersama, bahwa untuk mencapai tujuan
tersebut bukanlah sesuatu hal yang mudah dan dapat dicapai dalam waktu singkat. Masih
diperlukan waktu dan pemikiran yang lebih komprehensif secara berkesinambungan. Untuk
ini keterlibatan berbagai pihak baik secara langsung maupun tidak langsung dalam

14
 Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah 2011

pengembangan kebijakan Pemerintah di bidang hubungan keuangan Pusat dan Daerah

masih tetap dibutuhkan.

Konsep balanced scorecard (BSC) yang secara substansial dimaksudkan untuk

meningkatkan kinerja pelayanan konsumen (masyarakat), sangat relevan diadopsi dalam
pengembangan manajemen keuangan daerah ke depan. Secara konsepsional BSC sudah
sejalan dengan arah kebijakan pengelolaan keuangan daerah saat ini, yaitu dalam rangka
mencapai kinerja pemerintahan yang baik, APBD harus disusun dengan anggaran kinerja.
Penyusunan APBD harus dilakukan untuk mencapai output, outcome, benefit, dan impact,
sesuai dengan visi dan misi yang telah ditetapkan.

BAB III

I. Penutup
a. Kesimpulan

Sejalan dengan tuntutan reformasi dan demokratisasi di segala bidang, kebijakan

pemerintah di bidang hubungan keuangan pusat daerah juga mengalami reformasi, dan
secara bertahap akan terus disempurnakan sesuai dengan perkembangan zaman. Arah
reformasi hubungan keuangan Pusat dan Daerah adalah untuk meningkatkan kinerja
pengelolaan keuangan negara dan daerah serta meningkatkan akuntabilitas publik.
Reformasi dimaksud meliputi pengaturan dana perimbangan, pajak dan retribusi daerah,
pinjaman daerah, serta pengelolaan keuangan daerah.
Meskipun perimbangan keuangan antara Pusat dan Daerah telah disempurnakan
sejalan dengan paradigma baru yang berkembang dewasa ini, masih diperlukan adanya
peninjauan secara teratur untuk menjamin kepekaannya terhadap perubahan-perubahan

15
 Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah 2011

baik yang menyangkut aspek sosial, politik, ketatanegaraan, ekonomi dalam negeri, maupun
pengaruh globalisasi politik dan ekonomi dunia.
Pelaksanaan hubungan keuangan pemerintah pusat dan daerah harus
memperhatikan berbagai aspek demi terjadinya keseimbangan nasional. Selain itu,
hubungan pemerintah pusat dan daerah, walaupun dalam pelaksanaannya menemui
berbagai macam kendala, pemerintah harus dapat belajar dari berbagai pihak sehingga
kendala-kendala tersebut dapat diatasi dan tercipta hubungan pemerintah yang baik yang
baik secara langsung maupun tidak langsung akan berdampak pada meningkatnya
kesejahteraan masyarakat.
Hubungan keuangan pemerintah pusat dan daerah yang berupa desentralisasi
harus dapat menjadi titik awal dari terciptanya pemerintahan yang baik. Desentralisasi harus
membawa perubahan kultural menuju arah yang lebih demokratis dan beradab karena saat
ini tidak ada pilihan lain untuk mencapai pemerintahan yang baik selain pelaksanaan
desentralisasi yang tepat dan seimbang karena pemerintah tidak mungkin menerapkan
kembali sistem desentralisasi yang terbukti tidak mampu membawa perbaikan terhadap
pemerintahan dan negara.

16