BAB I

PENDAHULUAN

1.1 Latar Belakang Penelitian

Kapasitas organisasi merupakan semua komponen yang diperlukan

organisasi untuk mencapai misinya. Pemerintah sebagai organisasi publik terbesar

memiliki misi memberikan pelayan yang responsif terhadap publik. Ancaman

yang dihadapi dalam era globalisasi dan dampaknya terhadap apa yang harus

dilakukan pemerintah melalui organisasi publiknya agar mampu beradaptasi serta

menanggapi tren ekonomi, sosial, politik dan teknologi yang berubah dengan

cepat. Tantangan globalisasi tersebut menuntut organisasi publik dengan

mengerahkan segala komponennya untuk dapat mengatasi segala tantangan serta

mampu meningkatkan pelayanan yang memberikan kepuasaan di antara warga

negara dengan fungsi pemerintah serta layanan yang disediakan.

Pelayanan yang disediakan oleh organisasi publik adalah pelayanan yang

diberikan untuk memenuhi kebutuhan warga negara. Salah satu kebutuhan warga

negara meliputi kebutuhan dasar yaitu pangan. Pangan merupakan kebutuhan

dasar yang sangat strategis. Hal ini dikarenakan pemenuhannya yang harus

dipenuhi setiap saat oleh pemerintah. Melalui Undang-undang No 18 Tahun 2012

Tentang Pangan mengatur bahwa, dalam penyelenggaraan pangan dilaksanakan

guna memenuhi kebutuhan dasar manusia serta memberikan manfaat secara adil,

merata dan berkelanjutan berdasarkan kedaulatan pangan, kemandirian pangan

dan ketahanan pangan.

1
 2

Kebutuhan pangan yang utama bagi warga negara Indonesia adalah beras.

Hal ini dikarenakan beras merupakan konsumsi mayoritas warga negara

Indonesia. Beras di sisi lain juga merupakan komoditas strategis di Indonesia yang

menjadikannya memiliki resiko dan potensi sebagai masalah nasional dan politik.

Disebut masalah politik karena kelangkaan beras serta tingginya harga beras di

pasaran oleh menurunnya produksi padi. Tentu ini akan dirasakan berat bagi

masyarakat yang berdampak terhadap kedudukan pemerintah karena kebijakannya

tidak dapat mengendalikan harga beras.

Hal ini pula yang mendasari pemerintahan Jokowi untuk memberikan

pelayanan seperti yang tercantum dalam nawacita. Di dalam penjabaran agenda

ketujuh pembangunan nasional visi dan program aksi nawacita yang berisi,

mewujudkan kemandirian ekonomi dengan menggerakkan sektor-sektor strategis

ekonomi dan domestik dengan salah satunya adalah ketahanan pangan. Dengan

arah kebijakan umum pemantapan ketahanan pangan menuju kemandirian pangan

dengan peningkatan produksi pangan pokok, stabilisasi harga bahan pangan,

terjaminnya bahan pangan yang aman dan berkualitas dengan nilai gizi yang

meningkat serta meningkatnya kesejahteraan pelaku usaha pangan. Sasaran

utamanya adalah: 

1. Tercapainya peningkatan ketersediaan pangan yang bersumber dari

produksi dalam negeri; 
2. Terwujudnya peningkatan distribusi dan aksesibilitas pangan yang
didukung dengan pengawasan distribusi pangan untuk mencegah
spekulasi, serta didukung peningkatan cadangan beras pemerintah dalam
rangka memperkuat stabilitas harga; (Kementerian Pertanian, 2018)

Seiring bertambahnya jumlah penduduk menyebabkan kebutuhan akan

beras semakin meningkat tiap tahunnya. Namun di sisi lain peningkatan

 3

kebutuhan akan beras tidak diimbangi dengan bertambahnya areal luas sawah,

sebagai lahan produksi padi melainkan makin menyusut tiap tahunnya.

Penyusutan areal sawah ini dikarenakan alih fungsi lahan sawah menjadi

bangunan seperti rumah tinggal, gedung-gedung perkantoran serta bangunan

usaha lainnya. Lim Sanny (2010) menjelaskan bahwa 95 % dari produksi padi

nasional berasal dari lahan sawah. Maka apabila penyusutan tersebut dibiarkan

akan berdampak terhadap penurunan produksi beras di Indonesia. Lim Sanny

(2010) lebih lanjut memproyeksikan bahwa, “Jika produksi padi tidak meningkat,

berarti pada tahun 2020 akan terjadi kekurangan beras sebanyak 4,5 juta ton atau

setara dengan 8,5 juta ton gabah kering giling”.

Penyusutan areal sawah terjadi hampir di seluruh wilayah Indonesia.

Provinsi Jawa Barat sebagai daerah yang dikenal lumbung padi juga tidak luput

dari penyusutan areal sawah, hal tersebut dapat di lihat pada tabel 1 dibawah ini.

Grafik 1.1
Produktivitas Padi di Provinsi Jawa Barat

(Sumber: Data Badan Pusat Statistik 2012-2017)

 4

Dalam rentang waktu enam tahun terakhir, areal lahan sawah di Provinsi

Jawa Barat mengalami penyusutan. Penyusutan luas lahan sawah di tahun 2017

berkurang 3,20% terhadap tahun 2012 atau berkurang seluas 30.180 hektar.

Penyusutan areal sawah di Jawa Barat berdampak langsung pada penurunan

produksi padi dengan rata-rata penurunan sebesar 0,38% atau 52.149 ton padi.

Penurunan produktivitas padi berdampak pada harga padi di penggiling seperti

terlihat pada tabel 2 dibawah ini.

Grafik 1.2
Harga Beras di Tingkat Penggilingan Pada Provinsi Jawa Barat

(Sumber: Data Badan Pusat Statistik tahun 2013-2018)

Dalam waktu 2013 hingga 2018 harga beras di tingkat penggilingan

mengalami kenaikan. Beras premium rata-rata mengalami kenaikan harga sebesar

4% atau sebesar Rp. 368,-. Pada beras medium kenaikan harga per tahun sebesar

5% atau sebesar Rp. 385,-. Sedangkan pada beras kualitas rendah mengalami

kenaikan sebesar 4% pertahun atau naik sebesar Rp. 335,-.

 5

Grafik 1.3
Harga Beras di Tingkat Perdagangan Besar di Jawa Barat

(Sumber: Data Badan Pusat Statistik Tahun 2012-2017)

Kenaikan harga di penggilingan mempengaruhi kenaikan harga di tingkat

grosir. Seperti dilihat pada tabel 3, harga beras terus mengalami kenaikan sebesar

7% pertahun atau naik sebesar Rp. 648,-. Untuk meningkatkan produksi padi dari

ancaman penyusutan lahan areal sawah dengan mengoptimalkan lahan yang

tersedia, salah satu caranya dengan menggunakan benih padi bermutu/

bersertifikat. Hasanuddin (2016:73) menjelaskan bahwa, “Sumbangan

peningkatan produksi VUB terhadap produksi padi nasional mencapai 56%”. Hal

ini dikarenakan penggunaan benih padi bermutu (VUB) dari banyak hasil

penelitian membuktikan bahwa penggunaan benih padi bermutu dapat

meningkatkan persatuan luas, homogenitas pertanaman dengan mutu hasil yang

baik dan ketepatan waktu dalam penentuan umur atau saat panen dapat diprediksi

sebelumnya.

Benih padi bermutu dari keunggulan suatu varietas dapat meningkatkan

hasil produksi padi di Jawa Barat. Apabila melihat pada tabel 1, perbandingan

antara luas lahan sawah dengan produksi padi maka produktivitas padi di Jawa

Barat rata-rata 5,9 ton/hektar. Ini menunjukkan bahwa tiap hektar sawah

menghasilkan produksi padi sebesar 5,9 ton. Dengan menggunakan benih padi
 6

bermutu hasil produksi padi dapat ditingkatkan menjadi lebih dari 10% dari hasil

panen selama ini, yaitu mampu menghasilkan 6,50 ton/hektar atau lebih

(BPSBTPH, 2018). Selain menekan biaya produksi serta meningkatkan hasil

produksi padi manfaat lain dari penggunaan benih padi bermutu bagi petani dapat

meningkatkan pendapatan terlebih bila ada jaminan pasar dengan harga yang

rasional (Limbong, 2016:9-10).

Dalam Undang-Undang No. 23 tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah

khususnya pasal 11 dan pasal 12 bahwa urusan pemerintahan wajib yang tidak

berkaitan dengan pelayanan dasar yaitu salah satunya pangan menjadi

kewenangan daerah. Untuk menghasilkan produksi benih padi bermutu dalam

memenuhi kebutuhan para petani di Jawa Barat, Lembaga yang menentukan

perbenihan dan menerapkan strategi sistem perbenihan adalah Dinas Pertanian

Tanaman Pangan dan Hortikultura.

Berdasarkan Peraturan Gubernur Jawa Barat Nomor 69 Tahun 2016

Tentang Tugas Pokok, Fungsi, Rincian Tugas Unit dan Tata Kerja Dinas

Tanaman Pangan dan Hortikultura menjelaskan bahwa Dinas Pertanian Tanaman

Pangan dan Hortikultura Provinsi Jawa Barat mempunyai tugas pokok

melaksanakan urusan pemerintahan bidang pertanian, aspek tanaman pangan dan

hortikultura, meliputi sumber daya, produksi tanaman pangan, produksi tanaman

hortikultura dan bina usaha yang menjadi kewenangan Provinsi, melaksanakan

tugas dekonsentrasi dan melaksanakan tugas pembantuan sesuai bidang tugasnya

berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan.

 7

Dalam proses pengelolaan perbanyakan benih padi, diperlukan adanya

upaya untuk memberdayakan secara maksimal lembaga-lembaga yang terkait dan

mengupayakan tenaga-tenaga yang memiliki pengetahuan dan keterampilan yang

tinggi mengenai pengelolaan benih padi. Upaya tersebut diperlukan agar proses

perbanyak dan penyebaran benih padi dapat terlaksana sesuai dengan kebutuhan

pasar dalam penyediaan benih padi. Dinas Pertanian Tanaman Pangan dan

Hortikultura sebagai institusi yang melaksanakan urusan pemerintahan di bidang

pertanian, dalam pelaksanaan tugas khususnya mengenai benih padi bermutu

dilaksanakan oleh Unit Pelaksana Teknis Dinas (UPTD).

UPTD sebagai unsur pelaksana teknis Dinas Pertanian Tanaman Pangan

dan Hortikultur diatur berdasarkan Keputusan Gubernur Provinsi Jawa Barat

Nomor 82 Tahun 2017 Tentang Tugas Pokok, Fungsi, Rincian Tugas Unit dan

Tata Kerja Unit Pelaksana Teknis Dinas Di Lingkungan Dinas Pertanian Tanaman

Pangan Provinsi Jawa Barat. Tugas pokok UPTD yaitu menyelenggarakan

kegiatan teknis operasional dan/atau kegiatan teknis penunjang tertentu di bidang

benih tanaman pangan, meliputi benih padi dan palawija. Kegiatan perbanyak

benih padi di UPTD itu sendiri dilaksanakan oleh seksi benih padi BPB Padi

Induk Cihea.

Seksi Benih Padi memiliki tugas pokok melaksanakan kegiatan teknis

operasional dan/atau kegiatan teknis penunjang tertentu di bidang benih padi,

meliputi penyusunan bahan kebutuhan produksi budidaya, prosesing benih dan

pengajuan pengujian mutu, distribusi dan pemasaran produksi serta budidaya dan
 8

percontohan produksi benih padi. Selanjutnya seksi benih padi memiliki rincian

tugas, antara lain:

a. Melaksanakan penyusunan program kerja seksi benih padi.

b. Melaksanakan penyusunan bahan kebijakan teknis benih padi.
c. Melaksanakan kegiatan teknis operasional, fasilitasi, pengendalian dan
evaluasi di bidang benih padi.
d. Melaksanakan penyusunan bahan kebutuhan produksi budidaya benih
padi.
e. Melaksanakan prosesing benih dan pengajuan pengujian mutu benih
padi.
f. Melaksanakan distribusi dan pemasaran produksi benih padi.
g. Melaksanakan budidaya dan percontohan produksi benih padi.
h. Melaksanakan penyusunan data dan informasi benih padi.
i. Melaksanakan penyusunan Standar Pelayanan (SP) dan Standar
Operasional Prosedur (SOP) benih padi.
j. Melaksanakan telaah staf sebagai bahan pertimbangan pengambilan
kebijakan.
k. Melaksanakan penyusunan bahan tindak lanjut laporan hasil pemeriksaan
lingkup seksi benih padi.
l. Melaksanakan penyusunan bahan verifikasi, kajian teknis dan
meyelenggarakan pemantauan terhadap permohonan dan realisasi
bantuan keuangan dan hibah/bantuan sosial di bidang benih padi.
m Melaksanakan penyampaian bahan saran pertimbangan mengenai benih
. padi sebagai bahan perumusan kebijakan pemerintah daerah provinsi.
n. Melaksanakan pengendalian pelaksaan tugas pokok dan fungsi seksi
benih padi.
o. Melaksanakan evaluasi dan pelaporan seksi benih padi.
p. Melaksanakan tugas lain sesuai dengan tugas pokok dan fungsinya.

Kebutuhan benih padi di Jawa Barat per musim adalah sebesar 6.533.588

Ton. Berdasarkan target Provinsi Jawa Barat, Balai Pengembangan Benih (BPB)

Padi Induk diberikan target pertahun sebesar 1.213 ton benih padi. Namun dalam

rentang waktu 2014-2017 BPB Padi Induk belum mencapai target.

Grafik 1.4
Pencapaian BPB Padi Induk Cihea Terhadap Target Dinas Pertanian
Tanaman Pangan dan Hortikultura
 9

(Sumber: Penulis, 2019)

Berdasarkan observasi awal yang dilakukan penulis, menemukan beberapa

indikasi masalah mengenai Kapasitas Organisasi Pengembangan Benih Padi

Induk dalam upaya pencapaian target, diantaranya:

1. Tingginya pergantian pimpinan Balai Pengembangan Benih Padi Induk.

Dalam kurun waktu 2016-2017 telah terjadi 3 kali pergantian Kepala BPB

Padi Induk. Pemimpin yang berbeda maka pandangan serta penerapan

kebijakan terhadap pencapaian target juga akan berbeda, sehingga akan

mempengaruhi upaya di dalam pencapaian target. Pergantian kepala BPB

Padi Induk terjadi dikarenakan tidak sesuai dengan spesifikasi jabatan yang

dibutuhkan. Untuk menempati posisi Kepala UPTD dibutuhkan lulusan

pertanian atau teknik serta dengan tingkat pendidikan S2. Mengingat dalam

kegiatan perbanyak benih padi bermutu selain berkaitan dengan manajerial

juga berkaitan dengan teknis.

2. Tenaga-tenaga (SDM) yang melakukan kegiatan dalam perbanyak benih padi

kurang memiliki pengetahuan dan keterampilan tinggi. Jumlah pegawai yang

melaksanakan kegiatan perbanyak benih padi sebanyak 12 orang.

 10

Tabel 1.1
Jumlah Pegawai Seksi Benih Padi
No. Jabatan Pendidikan
1 Kasi Benih Padi S2
2 Pengolah data S1
3 Pengolah data S1
4 Pengolah data S1
5 Pulahta D3
6 Pengolah Data S1
7 Pengadministrasi Umum SLTP
8 Pengadministrasi Umum SLTP
9 Koordinator S1
10 Fungsional Umum S1
11 Fungsional Umum SLTA
12 Operator Mesin SD
(Sumber: Dinas Pertanian Tanaman Pangan dan Hortikultura, 2017)

Dari aspek pendidikan 12 pegawai yang definitif, masih ditemukan pegawai

dengan latar belakang pendidikannya terdiri dari SLTP dan SD. Mengenai

peningkatan kemampuan pegawai melalui pendidikan dan latihan (diklat)

teknis yang telah dilaksanakan di lingkungan dinas maupun balai,

berdasarkan wawancara awal dengan kepala bagian kepegawaian Dinas

Pertanian Tanaman Pangan dan Hortikultura Provinsi Jawa Barat

 11

menjelaskan bahwa, “Saat ini pendidikan dan pelatihan (diklat) diberikan

kepada pegawai yang menduduki jabatan bendahara, pengadaan barang dan

jasa serta jabatan fungsional angka kredit”. Sehingga untuk itu pegawai di

seksi benih padi belum mengikuti pendidikan dan latihan khususnya

mengenai proses kegiatan perbanyak benih padi. Dengan kondisi seperti ini

Balai Pengembangan Benih Padi Induk menemui kesulitan untuk

meningkatkan kemampuan organisasi yang berorientasi pada target

dikarenakan terbentur oleh kemampuan SDM yang ada. Di sisi lain seksi

balai benih padi induk memiliki tugas melaksanakan budidaya dan

percontohan produksi benih padi dan melaksanakan penyampaian bahan

saran pertimbangan mengenai benih padi sebagai bahan perumusan kebijakan

pemerintah daerah provinsi, dalam pelaksanaan tugas tersebut dibutuhkan

keahlian di dalam pengambilan keputusan yang berkaitan dengan pelaksanaan

kegiatan perbanyak benih padi.

3. Kurangnya jumlah alat (infrastruktur) yang mendukung kegiatan perbanyak

benih padi.

Tabel 1.2
Fasilitas Infrastruktur Balai Pengembangan Benih Padi Induk
No
Nama Alat Jumlah
.
1 Traktor 2 unit
2. Mesin Pembersih Calon Benih 4 unit
Mesin Pengering (Sead Processing
3. 2 unit
Unit)
4. Kendaraan:  
   Mini Bus 2 unit
   Double Cabin 1 unit
   Pickup 6 unit
 12

   Truck 1 unit
   Forklift 3 unit
5. Alat Laboratorium 1 paket

Sehubungan dengan belum terpenuhinya target disebabkan tidak lulusnya uji

benih padi dikarenakan kurangnya alat pengering sehingga mempengaruhi

proses pengeringan benih kurang baik yang mengakibatkan calon benih padi

tidak memenuhi syarat standar mutu benih yang ditetapkan (kadar air

melebihi 13%).

4. Anggaran yang saat ini digunakan dalam kegiatan perbanyak benih padi

belum sesuai dari anggaran yang dibutuhkan. Dengan luas areal lahan untuk

perbanyak benih padi seluas 485,2566 hektar dengan 2 kali masa panen maka

membutuhkan anggaran sebesar Rp. 3.882.052.800,- untuk menghasilkan

727,885 ton. Untuk realisasi anggaran dapat dilihat ada tabel 6 dibawah ini.

Grafik 1.5
Realisasi Anggaran

(Sumber: Olahan Data Lakip Dinas Pertanian Tanaman Pangan Dan Hortikultura
Provinsi Jawa Barat, 2017)
Dilihat dari grafik diatas anggaran yang dikeluarkan untuk kegiatan

perbanyak benih belum sesuai dengan anggaran yang dibutuhkan, yaitu berada di
 13

bawah 50% dari nilai anggaran yang dibutuhkan. Sehingga nilai anggaran yang

dikeluarkan tidak relevan dengan kebutuhan di dalam pencapaian target benih

padi.

Melihat kelemahan-kelemahan tersebut, maka untuk melakukan

peningkatan hasil produksi benih harus diupayakan melalui analisa kapasitas

organisasi. Mengingat kapasitas organisasi merupakan kemampuan sebuah

organisasi dalam menggunakan sumber dayanya untuk mencapai tujuan yaitu

memenuhi kebutuhan akan benih padi bermutu.

Beberapa penelitian terdahulu menjelaskan mengenai benih padi sebagai

referensi riset dalam penelitian tesis ini. Musaqa (2006) menjelaskan jumlah

produksi benih padi yang dilakukan oleh Balai Benih Induk dan kelompok petani

penangkar belum memenuhi kebutuhan benih padi. Arningsih (2017) selanjutnya

menemukan petani yang bergerak dibidang usaha penangkaran benih padi

mengalami keuntungan. Namun di sisi lain pemerintah belum dapat menyediakan

benih bersubsidi yang terjangkau oleh petani. Fitriani (2018) menemukan dalam

melaksanakan prosedur dan teknis penangkaran benih padi masih terdapat atribut

yang tidak diperhatikan sehingga hasil yang diperoleh tidak maksimal.

Semua penelitian diatas membahas mengenai benih padi. Begitupun tesis

ini akan meneliti mengenai benih padi bermutu, akan tetapi penelitian ini berbeda

karena melihat dari sisi kapasitas organisasi pada UPTD BPB Padi Induk Dinas

Pertanian Tanaman Pangan dan Provinsi Jawa Barat.

Berdasarkan uraian indikasi masalah yang telah penulis kemukakan,

penulis tertarik untuk melakukan penelitian secara lebih mendalam mengenai

 14

kapasitas organisasi di Balai Pengembangan Benih Padi induk Dinas Pertanian

Tanaman Pangan dan Holtikultura Provinisi Jawa Barat karena Kapasitas

Organisasi tersebut sangat penting yang menyangkut penyelesaian permasalahan

benih padi bermutu yang dihasilkan oleh Balai Pengembangan Benih padi Induk

yang dituangkan dalam bentuk Tesis yang berjudul “Kapasitas Organisasi

Pengembangan Benih Padi Induk Dinas Pertanian Tanaman Pangan dan

Hortikultura Provinsi Jawa Barat”.

1.2 Identifikasi Masalah

Berdasarkan latar belakang yang telah penulis uraikan sebelumnya, maka

penulis merumuskan masalah dalam penelitian ini sebagai berikut : “Bagaimana

Kapasitas Organisasi Pengembangan Benih Padi Induk Dinas Pertanian Tanaman

Pangan dan Hortikultura Provinsi Jawa Barat?”

1.3 Maksud dan Tujuan Penelitian

1.3.1 Maksud Penelitian

Maksud dari penelitian ini adalah untuk memenuhi syarat dalam

menyelesaikan studi di Program Studi Administrasi Publik Fakultas Ilmu Sosial

dan Ilmu Politik Universitas Padjadjaran dan akan dipertahankan pada seminar

usulan penelitian di Program Studi Administrasi Publik.

1.3.2 Tujuan Penelitian

 15

Penelitian ini dimaksudkan adalah untuk mengkaji secara mendalam

mengenai kapasitas organisasi sebagai cara untuk melihat kinerja di Balai

Pengembangan Benih Padi Induk Dinas Pertanian Tanaman Pangan dan

Hortikultura Provinsi Jawa Barat.

1.4 Manfaat Penelitian

Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan masukan baik secara

teoritis maupun praktis.

1.4.1 Manfaat Teoritis

Secara teoritis, hasil penelitian ini diharapkan dapat menjadi salah

satu sumbangan pemikiran dalam rangka pengembangan ilmu Administrasi

publik yang berkenaan dengan masalah kinerja dalam kaitannya dengan

perbanyak benih padi bermutu.

1.4.2 Manfaat Praktis

Secara praktis, hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan

masukan bagi aktor-aktor kebijakan khususnya di lembaga legislatif dan

pemangku jabatan, dalam melakukan perubahan dan kontinuitas perbanyak

benih padi bermutu untuk meningkatkan produksi padi di Indonesia.