BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

2.1 Pemerintah dan Pemerintah Daerah

2.1.1 Pemerintah

Dalam suatu negara untuk menjalankan tugas sebuah negara tentu

diperlukan adanya penguasa yang dapat mengatur dan mengelola sumber daya alam

maupun sumber daya manusia dalam upaya mencapai tujuan suatu negara.

Penguasa yang mengatur dan mengelola negara tersebut secara terminilogi biasa

disebut dengan pemerintah. Secara etimologis pemerintah berasal dari kata

“perintah” yang kemudian mendapat imbuhan “pe” menjadi kata “pemerintah”

yang berarti badan atau organ elit yang melakukan pekerjaan mengurus suatu

Negara. Menurut Ramlan Surbakti dalam bukunya Memahami Ilmu Politik

pengertian pemerintah adalah sebagai berikut :

“Pemerintah secara etimologis berasal dari Yunani, Kubernan atau nahkoda

kapal. Artinya, menatap kedepan. Lalu “memerintah” berarti melihat
kedepan, menentukan berbagai kebijakan yang diselenggarakan untuk
mencapai tujuan masyarakat-negara, memperkirakan arah perkembangan
masyarakt pada masa yang akan datang, dan mempersiapkan langkah-
langkah kebijakan untuk menyongsong perkembangan masyarakat, serta
mengelola dan mengarahkan masyarakat ke tujuan yang ditetapkan”
(Surbakti 2010:214)

Kemudian, menurut Finer dalam Kuper (2000:418) dikutip oleh Muchlis

Hamdi (2013:15–17) menjelaskan bahwa isitilah pemerintah setidaknya menunjuk

pada 4 pengertian pokok yakni :

Pertama, pemerintah merujuk pada suatu proses pemerintahan dimana

kekuasaan dioperasionalkan oleh mereka yang memegang kekuasaan
secara sah.

24
 25

Kedua, Istilah pemerintahan menunjukan pada keberadaan dimana

proses pemerintahan tersebut berlangsung
Ketiga, pemerintah menunjukkan secara langsung person (orang) yang
menduduki jabatan-jabatan pemerintah sebagai pelaksana kekuasaan.
Keempat, istilah pemerintah juga mengacu pada aspek bentuk, metode
atau sistem pemerintahan dalam suatu masyarakat, yakni stuktur dan
pengelolaan badan pemerintah serta hubungan antara yang memerintah
dan yang diperintah.
(Hamdi 2013:15–17)

Selanjutnya Talizudin Ndraha, dalam bukunya Kybernology, memberikan

penjelasan pemerintah sebagai berikut:

“Pemerintah adalah organ yang berwenang memproses pelayanan publik

dan berkewajiban memproses pelayanan civil bagi setiap orang melalui
hubungan pemerintahan, sehingga setiap anggota masyarakat yang
bersangkutan menerimanya pada saat diperlukan, sesuai dengan tuntutan
(harapan) yang diperintah. Dalam hubungan ini bahkan warga negara asing
atau siapa saja yang pada suatu saat berada secara sah (legal) di wilayah
Indonesia, berhak menerima layanan civil tertentu, dan pemerintah wajib
melayaninya” (Ndraha 2011:6)
Berdasarkan penjelasan pemerintahan dari beberapa para ahli di atas,

penulis menyimpulkan bahwa pemerintah merupakan badan negara yang memiliki

wewenang untuk melaksanakan tugas dan tanggung jawab untuk mengurus negara

untuk mencapai tujuan negara.

2.1.2 Pengertian Pemerintahan

Dalam sebuah negara, tentu untuk menyelenggarakan dan melaksanakan

tujuan dari negara tersebut diperlukan pemerintah untuk melakukan kegiatan

pemerintahan tersebut. Secara etimologis pemerintahan berasal dari kata

pemerintah, sedangkan pemerintah berasal dari kata perintah.

Sejalan dengan pendapat Inu Kencana Syafie dalam bukunya Pengantar

Ilmu Pemerintahan sebagai berikut:

“Pemerintahan berasal dari kata pemerintah yang paling sedikit kata

“perintah” tersebut memiliki empat unsur yaitu, ada dua pihak yang
 26

terkandung, kedua pihak tersebut saling memiliki hubungan, pihak yang

memerintah memiliki wewenang, dan pihak yang diperintah memiliki
ketaatan.”
(Syafiie 2011:20)

Lebih lanjut Ndraha mendefinisikan pemerintahan sebagai berikut :

“Pemerintahan adalah organ yang berwenang memproses pelayanan publik

dan berkewajiban memproses pelayanan civil bagi setiap orang melalui
hubungan pemerintahan, sehingga setiap anggota masyarakat yang
bersangkutan menerimanya saat diperlakukan sesuai dengan tuntutan
(harapan) yang diperintah. Dalam hubungan ini, bahkan warga Negara asing
atau siapa saja yang pada suatu saat berada secara sah di wilayah Indonesia,
berhak menerima layanan civil tertentu, dan pemerintahan wajib
melayakanya” (Ndraha 2011:6)

Jika melihat pandangan Ndraha tersebut maka pemerintah berperan sebagai

pelayanan publik, melakukan aktivitas layanan terhadap masyarakat luas melalui

hubungan pemerintahan. Dalam hal ini pemerintahan menjadi sebuah sistem

multiproses yang bertujuan memenuhi dan melindungi kebutuhan dan tuntutan

yang diperintahkan akan jasa publik dan layanan civil (Ndraha 2011:5)

Selanjutnya, menurut Inu Kencana dalam bukunya Pengantar Ilmu

Pemerintahan menyebutkan bahwa pemeirntahan adalah sebagai berikut :

“Apabila dalam suatu negara kekuasaan pemerintahan, dibagi atau maka

terdapat perbedaan antara pemerintahan dalam arti luas dengan
pemerintahan dalam arti sempit. Pemerintahan dalam arti sempit hanya
meliputi lembaga yang mengurus pelaksanaan roda pemerintahan
(eksekutif), sedangkan pemerintahan dalam arti luas yaitu bahwa selain
eksekutif termasuk pula lembaga yang membuat peraturan perundang-
undangan (legislatif), dan yang melaksanakan peradilan (yudikatif)”
(Syafiie 2011:20)

Berdasarkan uraian penjelasan di atas, dapat disimpulkan bahwa

pemerintahan merupakan suatu proses yang dilakukan oleh pemerintah dalam

proses berjalanya negara untuk menciptakan kesejahteraan dalam hal ini penataan,
 27

pengaturan, pengamanan dan perlindungan terhada masyarakat dan guna mencapai

tujuan dari negara.

2.1.3 Pemerintah Daerah

Desentralisasi merupakan alternatif sistem pemerintahan yang menjelaskan

mengenai distribusi kekuasaan secara sistematis dari pemerintah pusat kepada

pemerintah daerah atau unit-unit organisasi yang berada di bawah otoritasnya.

Desentralisasi dimaknai sebagai penyerahan wewenang politik dan administrasi

oleh jenjang organisasi puncak (pusat) pada jenjang organisasi di bawahnya

(daerah). Sehingga, daerah memiliki kebebasan untuk mengatur dan mengurus

kepentingannya sendiri sesuai dengan aturan perundang-undangan.

Indonesia merupakan Negara Kesatuan yang memiliki luas wilayah yang

besar, yang membagi pemerintahan menjadi pemerintahan pusat dan pemerintahan

daerah. Dalam penyelenggaraan pemerintahan tersebut, negara kesatuan

menempatkan pemerintah pusat sebagai otoritas tertinggi sedangkan wilayah

administratif di bawahnya yakni pemerintah daerah, hanya menjalankan kekuasaan

yang dipilih oleh pemerintah pusat untuk didelegasikan. Sehingga dengan begitu,

pemerintah pusat maupun pemerintah daerah memiliki fungsi dan kewenangan

tersendiri dalam menjalankan kegiatan pemerintahan.

Menurut Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Pasal 1 menyebutkan

bahwa yang dimaksud Pemerintah Daerah adalah Kepala daerah sebagai unsur

penyelenggara Pemerintahan Daerah yang memimpin pelaksanaan urusan

pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah otonom.

 28

Talizuduhu Ndraha dalam bukunya yang berjudul Kybernologi:Ilmu

Pemerintahan Baru (Edisi 1) mengemukakan bahwa:

“Pemerintah dalam konsep pemerintah daerah berbeda dengan konsep

pemerintah pusat yang dianggap sebagai mewakili Negara, dalam hal ini
pemerintah dianggap sebagai wakil masyarakat, karena daerah itu sendiri
merupakan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas tertentu”
(Ndraha 2011:74–75)

2.1.4 Pengertian Pemerintahan Daerah

Menurut Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014, Pengertian Pemerintahan

Daerah adalah:

Pemerintahan Daerah adalah penyelenggaraan urusan Pemerintahan oleh

Pemerintahan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah menurut asas
otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya
dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana
dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun
1945.

Harris (dalam Nurcholis 2007:26) mengemukakan pengertian pemerintahan

daerah yaitu:

“Pemerintahan Daerah (local self government) adalah pemerintahan yang

diselenggarakan oleh badan-badan daerah yang dipilih secara bebas dengan
tetap mengakui supermasi pemerintahan nasional. Pemerintahan ini diberi
kekuasaan, diskreasi (kebebasan mengambil kebijakan), dan tanggung
jawab” Adapun bebas yang dimaksud oleh Harris ini dapat dipahami bahwa
dalam pemerintahan daerah terdapat kebebasan dalam pemilihan
pemerintahan daerah dimana kebebasan tersebut merupakan wujud dari
kebebasan masyarakat untuk menentukan pemerintahnya” (Nurcholis
2007:26)

Dalam penyelenggaran pemerintahan daerah terdapat unsur-unsur

pemerintahan daerah yang juga harus diperhatikan , adapun unsur-unsur

pemerintahan daerah yang dikemukakan oleh De Guzman dan Taples (Tjahja

Supriatna, 1993) seperti yang dikutip dalam (Nurcholis 2007:26) menyebutkan

bahwa terdapat 5 unsur-unsur pemerintahan daerah, yaitu:

 29

1. Pemerintahan daerah adalah subdivisi politik dari kedaulatan bangsa

dan negara;
2. Pemerintahan daerah diatur oleh hukum;
3. Pemerintahan daerah mempunyai badan pemerintahan yang dipilih
oleh penduduk setempat;
4. Pemerintahan daerah menyelenggarakan kegiatan berdasarkan
penganturan perundangan;
5. Pemerintahan memberikan pelayanan dalam wilayah jurisdiksinya.
(Nurcholis 2007:26)

Berdasarkan penjelasan di atas mengenai unsur-unsur pemerintahan daerah,

maka dapat dipahami bahwa dalam unsur pemerintahan daerah tersebut berkaitan

dengan aspek hukum, kewenangan dan penyelenggaran pemerintahan di daerah.

Berdasarkan Undang-Undang nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan

Daerah dikeluarkan untuk menggantikan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004

tentang Pemerintahan Daerah, yang dimana telah disempurnakan sebanyak 2 kali,

dalam perubahannya menyebutkan adanya perubahan susunan kewenangan

pemerintahan daerah. Adapun susunan pemerintahan daerah menurut Undang-

Undang tersebut meliputi pemerintahan daerah provinsi, pemerintahan daerah

kabupaten dan kota, DPRD. Pemerintahan daerah terdiri atas kepala daerah dan

DPRD yang dibantu oleh perangkat daerah. Pemerintahan daerah provinsi terdiri

atas pemerintah daerah provinsi dan DPRD provinsi. Adapun pemerintah

kabupaten/kota terdiri atas pemerintah daerah kabupaten/kota dan DPRD

kabupaten/kota.

Kemudian, berdasarkan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang

Pemerintah Daerah menyatakan bahwa Pemerintah Pusat memberikan wewenang

lebih luas kepada Pemerintah Daerah untuk mengatur dan mengurus urusan

pemerintahanya sendiri selain kewenangan pemerintahan pusat, dalam hal ini

 30

berkaitan juga dengan pengelolaan sumber daya, aset hingga ciri khas dari masing-

masing daerah. Salah satu ciri khas yang juga menjadi aset daerah yakni sektor

pariwisata yang dapat memberikan kontribusi untuk membangun daerah melalui

Pendapatan Asli Daerah (PAD) sektor pariwisata.

Dengan demikian, dapat ditarik kesimpulan bahwa Pemerintahan yang

diselenggarakan oleh badan-badan daerah yang diberikan kekuasan dan tanggung

jawab yang didalamnya juga memiliki kebebasan yang diberikan langsung oleh

pemerintah pusat untuk mengurus dan mengatur urusan pemerintahanya sendiri.

2.2 Teori Strategi

2.2.1 Pengertian Strategi

Kata strategi memiliki berbagai macam makna. Kata strategi berasal dari

kata “strategia” yang diartikan juga sebagai ”the art of the general” atau seni

seorang panglima yang biasanya digunakan dalam peperangan.

Pada umumnya istilah strategi ini digunakan untuk memenangkan suatu

peperangan dalam permasalahan di dunia militer. Sedangkan, terminologi strategi

banyak ahli yang telah mengemukakan sudut pandang yang berbeda-beda tentang

strategi, namun pada dasar hakikatnya strategi mempunyai makna yang sama yakni

untuk pencapaian tujuan secara efektif dan efisien.

Menurut Kuncoro (2006) menyatakan bahwa strategi merupakan bagian

dari proses yang mencangkup sejumlah tahapan yang saling berkaitan dan

berurutan membuat startegi yang dibentuk dapat memenuhi tujuan dari organisasi.

Hax dan Majluf (1991) dalam buku Salusu J yang berjudul Pengambilan

Keputusan Stratejik mencoba mengemukakan tentang strategi sebagai berikut:

 31

Strategi:
a) Ialah suatu pola keputusan yang konsisten, menyatu, dan integral;
b) menentukan dan menampilkan tujuan organisasi dalam artian sasaran
jangka panjang, program bertindak, dan priorits alokasi sumber daya;
c) menyeleksi bidang yang akan digeluti atau akan digeluti organisasi;
d) mencoba mendapatkan keuntungan yang mampu bertahan lama, dengan
memberikan respon yang tepat terhadap peluang dan ancaman dari
lingkungan eksternal organisasi, dan kekuatan serta kelemahannya;
e) melibatkan semua tingkat hierarki dari organisasi.
(Salusu 2004:100–101)

Berdasarkan penjelasan diatas dapat disimpulkan bahwa strategi ini menjadi

sebuah seni yang menggunakan sumber daya organisasi dan kecakapan untuk

mencapai sasarannya melalui hubungannya yang efektif dengan lingkungan dalam

kondisi yang paling menguntungkan.

2.2.2 Elemen-Elemen Strategi

Dalam sebuah strategi terdapat elemen-elemen penting yang harus

diperhatikan, elemen tesebut merupakan sebuah hubungan yang saling berkaitan

dalam suatu perencanaan yang baik sebagai upaya dalam mencapai sasaran. Salusu

J dalam bukunya Pengambilan Keputusan Strategik mengemukakan beberapa

elemen-elemen dalam strategi, yaitu:

a) Seni Situasional
Strategi dipandang sebagai suatu seni situasional, yakni berkaitan dengan
keterampilan bagaimana seseorang pejabat eksekutif mendesain keputusan
yang didasarkan pada sumber daya organisasi, nila-nilai marjinal, dan
kemungkinan adanya peluang, tetapi juga tantangan dari lingkungan.
b) Tujuan dan Sasaran
Menurut Chandler (1996) terdapat tiga kompenen penting dalam sebuah
strategi yakni adanya tujuan dan sasaran, adanya cara bertindak dan alokasi
sumber daya untuk mencapai tujuan.
c) Produk, Keunggulan Kompetitif
Ansoff (1965) memasukan unsur baru dalam pengertian strategi yakni
produk/lingkup pasar, keunggulan kompetitif dan sinergi. Keunggulan
kompetiti menjadi dan sinergi menjadi sebuah hal yang penting.
 32

d) Pola keputusan
Christensen, Andrews, dan Bower mengemukakan bahwa strategi itu
sesungguhnya adalah pola keputusan didalam suatu organisasi yang
membentuk dan menampilkan tujuan dan sasaran dari organisasi tersebut.
e) Kebijaksanaan dan Program
Dalam menjalankan sebuah strategi dengan misi dan tujuan serta adanya
sasaran, maka diperlukan juga program dan kebijaksanaan untuk menjamin
bahwa strategi tersebut dilaksanakan guna mencapai tujuan organisasi.
f) Destinasi
Strategi digunakan sebagai sebuah seni, selain itu Hatten dan Hatten (1998)
juga melihat bahwa strategi menjadi suatu rute, sehingga perlu untuk
menentukan destinasi yang merupakan pilihan sasaran untuk mencapai
tujuan.
g) Sumber Daya dan Lingkungan
Dalam menentukan sebuah strategi, lingkungan menjadi elemen yang
penting untuk diperhatikan, sehingga dengan memperhatikan lingkungan
dan sumber daya. Lingkungan yang dimaksud yakni lingkungan internal
dan eksternal, menjadi penting karena startegi ini menjadi sebuah jembatan
misi organisasi dan lingkungan nya, dan ketika sumber daya lingkungan
diperhatikan ini akan menjadi sebuah peluang dan memperkecil adanya
kerugian yang mungkin akan timbul.
h) Program Bertindak
Koontz (1997) mengemukakan bahwa startegi sebagai program bertindak
dengan tekad memanfaatkan sumber daya sebaik-baiknya untuk mencapai
misi utama organisasi.
i) Formulasi Strategi, Arus Keputusan
Mintzbreg menegaskan bahwa dalam startegi terdapat suatu pola arus
keputusan yang sedng berlangsung, dan Cope (1981) memandang konsep
formulasi strategi sebagai hal yang penting dalam sebuah strategi.
j) Deceptive Device
Mc Nichols (1997) memandang bahwa startegi merupakan deceptive device
( alat yang paling berbahaya dan riskan), berkitan dengan hal ini maka
dalam perjalanan sebuah strategi dibutuhkan keterampilan dan sumber daya
untuk mencapai sasaran dan mendapatkan keunggulan. Situasi kompetitif
dinilai sangat riskan dan dapat membawa kerugian besar, sehingga
dibutuhkan keberanian dalam mengambil langkah-langkah strategi.
k) Pemimpin
Pemimpin menjadi elemen yang penting, dalam perumusan strategi peran
pemimpin dapat menjadi pembuat keputusan, menetapkan sasaran
organisasi baik dalam jangka pendek, menengah hingga jangka panjang.
(Salusu 2004:88–96)
 33

2.2.3 Tipe-Tipe Strategi

Menurut Koteen (1991) dalam Salusu terdapat beberapa tipe strategi,

adapun tipe-tipe strategi yang dimaksud sebagai berikut:

1. Corporate Strategy (strategi organisasi)

Strategi ini berkaitan dengan perumusan misi, tujuan, nilai-nilai, dan
inisiatif-inisiatif staratejik yang baru. Pembatasan-pembatasan
diperlukan, yaitu apa yang dilakukan dan untuk siapa.
2. Program Strategy (strategi program)
Strategi ini lebih memberi perhatian pada implikasi-implikasi strategi
dari suatu program tertentu. Dampak apa yang kira-kira akan terjadi
apabila suatu program tertentu diperkenalkan, dan kemudian dampak
apa yang akan terjadi bagi sasaran organisasi.
3. Resource Support Strategy (strategi pendukung sumber daya)
Strategi sumber daya ini memusatkan perhatian pada memaksimalkan
pemanfaatan sumber-sumber daya esensial yang tersedia guna
meningkatkan kualitas kinerja ogranisasi. Sumber daya yang dimaksud
dapat berupa tenaga, keuangan, teknologi dan sebagainya.
4. Institutional Strategy (strategi kelembagaan)
Strategi insitusional ini fokus pada pengembangan kemampuan
organisasi untuk melaksanakan inisatif-inisiatif strategi.
(Salusu 2004:104–105)

2.3 Strategi Pemerintahan

Mulgan menyatakan “Public strategy is the systematic use of public

resources and powers, by public agencies, to achives public goals” (Mulgan

2009:19) Mulgan menyatakan bahwa strategi publik adalah penggunaan sistematis

sumber daya publik dan kekuasaan oleh badan-badan politik, untuk mencapai

barang-barang publik. Strategi yang diutarakan Mulgan sendiri lebih berbicara

mengenai strategi yang diperuntukan oleh organisasi pembuat kebijakan, yang

dimana strategi ini berguna sebagai sistem yang dapat mengatur kekuasaan dan

sumber daya yang ada lewat organisasi publik yang bertujuan untuk kepentingan

publik (Mulgan 2009:19)

 34

Selanjutnya Mulgan menyatakan bahwa strategi setidaknya membhas mengenai

pertanyaan sebagai berikut:

• Why actions are taken : the purposes, needs, values, aspirations,

and fears that most matter to a society, and which cannot be
provided without the help of the state. These are shaped and fought
over through politics and through the slow movement of culture.
• What the context is in whick these purposes can be achieved- the
possible opportunities and threats; the states of knowledge; and the
capacities of institutions.
• Where to go: from the interaction of these, definition of a small
number of board strategic directions which can sometimes be
translated into more precise goals.
• How to get there : policies and actions which take account of the
capabilities of the various agencies involved, and can be cascaded
down through public agencies, or provide the basis for negotations
between different tries of governance. These can be linear
deductuins from analysis or creative jumps that see problems and
solutions in new ways.
• Which : feedback loops-from users, public opinion, data and pilots-
providing information about which worked and wich didn’t leading
in turn to further improvements and adaptations. (Mulgan 2009:75)

Berdasarkan pertanyaan pokok yang dinyatakan Mulgan dalam

menjelaskan strategi, Mulgan kemudian merumuskan ke dalam lima tahapan yakni

purpose (tujuan), environment (lingkungan), directions (arahan) dan learning

(pembelajaran).

Berikut komponen-komponen yang menjadi tahapan dalam startegi

menurut Mulgan (2009:70):

1. Purposes (tujuan)
Pada tahapan pertama dalam sebuah strategi yakni merumuskan apa
yang akan dituju dari yang akan dilakukan. Sesuai dengan yang
dinyatakan Mulgan, kenapa suatu tindakan diambil: tujuan,
kebutuhan, nilai, harapan dan kekhwatiran, yang kebanyakan
merupakan hal yang penting bagi masyarakat. Sehingga, dalam
melakukan strategi yang dilakukan oleh pemerintah tentu haruslah
merupakan apa yang memang seharusnya dilakukan oleh
pemeirntah yang berdasarkan kepada tujuan yakni salah satunya
 35

menjalankn fungsi pemeirntah itu sendiri yang merupakan salah satu

upaya dalam memenuhi kebutuhan masyarakat secara umum.
Tujuan ini akan menjadi cerminan, atau mencerminakan kebutuhan
dari masyarak, nilai-nilai, aspirasi, ketakutan dan kekacauan hingga
gangguan yang diarasakan oleh masyarakat tersebut, sehingga
melalui adanya kbeutuhan dan situasi yang terjadi ditengah-tengah
masyarakat tersebut pemerintah berupaya untuk mewujudkan apa
yang diinginkan untuk dituju.
Indikator tujuan dapat diketahui melalui adanya visi dan misi serta
proses pembuatan nya dengan adanya misi, visi ini akan membantu
dalam proses implementasi, karena visi dan misi ini akan
memberikan gambaran alur untuk membantu mencapai apa yang
ingin dicapai oleh instansi terkait.
2. Enviroments (lingkungan)
Berbicara mengenai Enviroments (lingkungan) disini merupakan
bentuk memahami lingkungan, konteks, dan kapasitas dari suatu
organisasi. Hal ini juga berkaitan dengan apakah tujuan-tujuan
tersebut dapat dicapai. Jika berbicara mengenai strategi yang baik
tentu adalah strategi yang memiliki kecocokan dengan lingkungan
tersebut serta berjalan dengan banyaknya kemungkinan yang
dimilikinya.
Mulgan membagi lingkungan menjadi empat tipe lingkungan dalam
pembuatan strategi yaitu sebagai berikut :
1. Bidang kausalitas langsung, dalam bidang ini perubahan yang
terjadi satu variabel akan menyebabkan terjadinya perubahan
pada variabel lainnya dalam cara yang dapat diprediksi.
2. Bidang dengan variabel ganda/ variabel beragam, cenderung
lebih menantang dan tidak mudah untuk dilakukan. Dalam
bidang ini biasanya, beberapa interaksi antara variabel dapat
dipahami cukup baik namun dalam interaksi nya justru tidak.
Dalam menentukan kebijakan perlu memahami dengan baik
bidang ini dan hasilnya kebijakan akan lebih bervariasi untuk
mempengaruhinya
3. Bidang kompleks, diperlukan adanya pengalaman yang
didapatkan dari pembelajaran dan observasi dari suatu
fenomena. Biasanya dalam bidang ini pemerintah melakukan
nya dengan “learning by doing”
4. Bidang kekacauan dan krisis, masa krisis menyebabkan adanya
bentuk transisi dalam hal ini biasanya lingkungan berjalan
dengan peraturan yang tidak baik. Sehingga jika dalam keadaan
seperti itu kecepat tanggapan dalam bertindak merupakan hal
yang sangat penting.
(Mulgan 2009)
3. Directions (Arahan)
Berikutnya terdapat langkah arahan, langkah arahan ini merupakan
langkah dalam menentukan arah dan tujuan dari strategi tersebut.
 36

Dalam arahan ini mencangkup adanya kejelasan langkah-langkah

yang dituju serta waktu yang ditentukan dengan jelas. Menentukan
arahan akan melibatkan kejelasan mengenai pengurutan alur dan
juga rentan waktu seperti agenda, timeline, serta kejelasan
peraturan.
Penyusunan arahan ini mencerminkan bagaimana keinginan
pemeirntah dalam melangsungkan adanya peribahan. Arahan yang
dinilai paling baik adalah arahan yang jelas kemudian meyisihkan
ruang adaptasi karena perubahan akan tetap terus selalu terjadi,
sehingga sebenarnya akhirnya hal yang penting dalam startegi dalam
menentukan arahan ini menggunakan keterkaitan antara tujuan dan
lingkungan.
4. Action (Tindakan)
Dalam tindakan organisasi publik menurut Mulgan harus mengatur
mengenai stuktur, kebijakan, keuangan dan implementasi. Dalam
kebijakan di organisasi publik ini perlu memiliki policy tools,
kemudian strategi dan stuktur harus sesuai dengan organisasi publik.
Dalam implementasi strategi organissi publik ini diperlukan juga
adanya komunikasi yang efektif, dukungan politik dan dorongan
dari publik, kemudian perubahan sosial.
5. Learning (pembelajaran)
Pada tahapan akhir dari startegi yakni pembelajaran, pembelajaran
ini meliputi kegiatan evaluasi dan perbaikan. Dalam bagian
pembelajaran merupakan bagian yang menjadi penting karena pada
strategi menjadi hal yang wajar apabila terdapat kekurangan
didalamnya
Pada perjalananya dalam menghadapi gejala yang muncul dapat
diselesaikan melalui pola antisipasi yang telah disiapkan
sebelumnya, namun terkadang pola permasalahan tersebut juga
tidak dapat diprediksi. Dalam mencapai keberhasilan dibutuhkan
kunci melalui proses adaptasi yang cepat, belajar dari kegagalan dan
pengalaman yang sudah dilakukan kemudian berupaya untuk
kembali belajar untuk mencapai kesuksesan. Dengan adanya proses
alur pembelajaran tersebut maka akan terjadi pula umpan balik yang
menghasilkan informasi mengenai indikator mana yang berfungsi
dengan baik dan mana yang tidak baik sehingga akan
memungkinkan adanya peningkatan dan penyesuaian lebih lanjut.
(Mulgan 2009:70–76)
 37

Gambar 2.1 Pilihan Untuk pembentukan Strategi Efektif

(Sumber: (Mulgan 2009:76)

Berdasarkan Gambar 2.1 menunjukan mengenai hubungan setiap tahapan

proses yang ada, bagaimana memberikan gambaran pentingnya pembelajaran,

umpan balik, hingga hasil akhir. Melalui gambar tersebut juga diungkapkan

bagaimana pentingnya fokus dan prioritas, strategi ini merupakan suatu keputusan

dalam melakukan suatu hal.

Berkaitan dengan strategi pemerintah, dalam hal ini strategi pemerintah

merupakan sebuah langkah yang dapat diambil oleh pemerintah guna mencapai

tujuan-tujuan yang ditentukan, strategi pemerintah ini digunakan juga untuk

menyelesaikan permasalahan yang ada di masyarakat.

2.4 Pengembangan Pariwisata

2.4.1 Pengembangan

Secara etimologis, pengembangan berasal dari bahasa inggris yakni

“development”. Dalam kamus bahasa yang ditulis oleh Joyce M. Hawkins,

pengembangan diartikan sebagai “kemajuan, pembinaan, perkembangan,

pengembangan, pembangunan” Pengembangan dapat dipahami sebagai usaha

untuk memajukan atau memperbaiki atau meningkatkan sesuatu yang sudah ada
 38

Berkaitan dengan pengembangan, Adam Indrawijaya juga mengemukakan

ciri-ciri utama dari pengembangan, yaitu:

1. Merupakan suatu perubahan yang terencana

2. Berorientasi kepada persolan dalam usaha pemecahanya
3. Bersifat sistematis, yaitu selalu berusaha melihat hubungan antar
berbagai macam sub sistem dalam organisasi tersebut.
4. Merupakan usaha yang dilakukn secara terus menerus, jadi bukanlah
kegiatan yang diadakan secara khusus atau sewaktu-waktu
5. Memberikan pengertian utama kepada penungkatan
6. Berorientasi kepada pelaksanaan, artinya selalu berusaha melakukan
perbaikan pada apa yang mungkin diperbaiki, tidak ditunda-tunda
(Indrawijaya 1989:42)

Berdasarkan penjelasan para ahli, maka penulis menarik kesimpulan bahwa

pengembangan merupakan proses sebagai perubahan terarah menuju pada kondisi

lebih baik, dan pengembangan ini akan hadir dari proses belajar dan berusaha untuk

memperbaiki dan meningkatkan sesuatu yang ada. Pengembangan juga menjadi

sebuah hal yang penting untuk perjalanan roda pemerintahan,salah satu sektor yang

berkaitan dengan pengembangan yakni sektor pariwisata.

2.4.2 Pengertian Pariwisata

Pariwisata berasal dari bahasa sansekerta yang merupakan gabungan dari

dua kata yakni “pari” dan “wisata”. “Pari” memiliki arti berulang-ulang, berkali kali

dan berkeliling dari satu tempat ke tempat yang lain, sedangkan “wisata” memiliki

arti perjalanan dari satu tempat ke tempat yang lain.

Menurut Spillane dikutip dari buku Pengantar Ilmu Pariwisata “Pariwisata

adalah perjalanan dari suatu tempat ke tempat lain, bersifat sementara dilakukan

secara perorangan maupun kelompok, sebagai usaha untuk mencari keseimbangan

dan keserasian dan kebahagiaan dalam lingkungan hidup dalam dimensi sosial,

budaya, juga alam dan ilmu” (Maros and Juniar 2016)

 39

Kemudian, menurut Oka A. Yoeti mengemukakan bahwa pariwisata adalah

sebagai berikut:

“Pariwisata adalah suatu perjalanan yang dilakukan untuk sementara waktu

yang diselenggarakan dari suatu tempat ketempat lain dengan maksud
bukan untuk berusaha atau mencari nafkah ditempat yang dikunjungi, tetapi
semata-mata untuk menikmati perjalanan guna bertamasya dan rekreasi atau
memenuhi keinginan yang beraneka ragam” (Yoeti 2008:19)

Selanjutnya, pariwisata menurut Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2009

tentang Kepariwisataan, pariwisata adalah berbagai macam kegiatan wisata dan

didukung berbagai fasilitas serta layanan yang disediakan oleh masyarakat,

pengusaha, Pemerintah, dan Pemerintah Daerah.

Kemudian, menurut MacIntosh dalam Yoeti (2008) terdapat beberapa

istilah penting dalam konsep pariwisata yakni sebagai berikut:

1. Wisatawan (tourist), yaitu orang yang melakukan perjalanan wisata.

2. Para pemasok (business suppliers), yaitu perusahaan yang menyediakan
kebutuhan (needs) dan keinginan (wants) serta pelayanan (services).
3. Pemerintah (host government), yaitu yang berwenang menetapkan
kebijakan, mengatur dan mengarahkan agar wisatawan dapat dilayani
dengan baik.
4. Masyarakat (host communities) yaitu yang bertindak sebagai tuan rumah
untuk memberikan pelayanan yang baik kepada wisatawan. (Yoeti
2008:19)

Berdasarkan pengertian di atas, penulis menarik kesimpulan bahwa

pariwisata merupakan suatu kegiatan perjalanan yang dilakukan dari satu tempat

ketempat yang lain yang sifatnya hanya sementara dengan tujuan bertamasya,

rekreasi saja dan bukan untuk mencari nafkah.

2.4.3 Pengembangan Pariwisata

Pengembangan pariwisata umumnya selalu disesuaikan dengan selera

wisatawan dengan meningkatkan fasilitas, sarana, daya tarik yang dibutuhkan

 40

wisatawan agar merasa nyaman. Dengan demikian, akan menjadi sebuah daya tarik

dan menarik minat wisatawan untuk berkunjung ke daerah yang bersangkutan.

Prayogo dalam bukunya Budaya Pengantar Pariwisata Indonesia mengatakan

bahwa:

“Pengembangan pariwisata merupakan usaha yang terus-menerus,

pengembangan itu harus memberikan daya saing terhadap daerah tujuan
wisata lain baik segi pelayanan, atraksi, maupun objek wisata dan lain
sebagainya, sehingga dapat menyesuaikan dengan selera wisatawan”.
(Prayogo 1991:130)

Selanjutnya Oka A. Yoeti mengemukakan pendapatnya mengenai

pengembangan pariwisata dan upaya pengembangan pariwisata secara fisik

maupun non fisik dalam bukunya yang berjudul Pemasaran Pariwisata, yaitu

sebagai berikut :

“Pengembangan pariwisata diartikan sebagai usaha untuk mengembangkan

sektor pariwisata baik secara fisik maupun non fisik, sehingga diperoleh
manfaat yang optimal bagi daerah maupun masyarakat baik dari segi
ekonomi, sosial dan kultural” (Yoeti 2008:33)

Dalam proses pengembangan kawasan pariwisata, tentu terdapat berbagai

aspek yang perlu diperhatikan. Berdasarkan Undang-Undang Nomor 10 Tahun

2009 tentang Kepariwisataan disebutkan bahwa aspek-aspek dalam pengembangan

dan pembangunan kawasan pariwisata meliputi daya tarik wisata, aksesbilitas,

sarana-prasarana, dan masyarakat.

Menurut (Yoeti 2008:165) berpendapat bahwa “Berhasilnya suatu tempat

wisata hingga tercapainya kawasan wisata sangat bergantung pada 3A yakni

attraction, accesbility, dan amenities”

Aspek-aspek pengembangan kawasan pariwisata menjadi sebuah hal yang

penting untuk diperhatikan. Menurut Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2009

 41

tentang Kepariwisataan “daya tarik wisata adalah segala sesuatu yang memiliki

keunikan, keindahan dan nilai yang berupa keanekaragaman kekayaan alam,

budaya, dan hasil buatan manusia yang menjadi sasaran atu tujuan kunjungan

wisatawan”

Aksesbilitas menjadi bagian yang penting dalam menunjang pariwisata.

Berkaitan dengan aksesbilitas Oka A. Yoeti mengemukakan :

“Aktivitas kepariwisataan banyak tergantung pada transportasi dan

komunikasi karena faktor jarak dan waktu yang sangat mempengaruhi
keinginan seseorang untuk melakukan perjalanan wisata. Unsur yang
terpenting dalam akesbilitas adalah transportasi, maksudnya yaitu frekuensi
penggunaannya, kecepatan yang dimilikinya, dapat mengakibatkan jarak
seolah-olah menjadi dekat. Selain transportasi berkaitan juga dengan
aksesbilitas adalah prasarana meliputi jalan, jembatan, terminal, stasiun,
bandara. Prasarana ini berfungsi untuk menghubungkan suatu tempat
dengan tempat yang lain. Keberadaan prasarana transportasi akan
mempengaruhi laju tingkat transportasi itu sendiri. Kondisi prasarana yang
baik akan membuat laju transportasi optimal”
(Yoeti 2008:165)

Sarana-Prasarana merupakan bagian penting yang menjadi unsur pelengkap

untuk memudahkan berjalanya proses kegiatan pariwisata. Sarana dan prasarana

merupakan semua fasilitas umum atau dasar yang memungkinkan sarana

kepariwisataan dapat hidup dan berkembang sedemikian rupa dalam rangka

memberikan pelayanan kepada wisawatan (Hanief & Pramana 2018:56)

Selanjutnya aspek masyarakat, berkaitan dengan partisipasi dari masyarakat

dalam sektor pariwisata. Dalam hal ini partisipasi aktif dari masyarakat setempat

menjadi bagian dalam pengembangan dan pembangunan pariwisata yang ada

didaerah, kehadiran masyarakat sebagai kelompok sadar wisata juga merupakan

bagian dari hadirnya peran aktif masyarakat dalam sektor pariwisata.

 42

Menurut Oka A. Yoeti dalam bukunya Pemasaran Pariwisata dalam

pengembangan pariwisata mencangkup pengembangan fisik maupun non fisik yang

diantaranya adalah:

1. Penggalian sumber daya yang optimal:

2. Pembenahan potensi yang ada;
3. Peningkatan sarana dan prasarana objek wisata;
4. Penanganan kawasan tujuan wisata;
5. Penanganan industri wisata;
6. Penanganan sistem pengelolaan objek wisata”.
(Yoeti 2008:33)

Pengembangan pariwisata menjadi sebuah alternatif yang diharapakan

dapat mendorong berbagai potensi salah satunya ekonomi. Melalui pengembangan

pariwisata ini juga diharapkan akan memberikan dampak yang positif bagi

masyarakat lokal secara global diberbagai bidang. Berkaitan dengan pengembangan

pariwisata tentulah dibutuhkan adanya peran dri pemerintah daerah sebagai sebuah

organisasi yang memiliki wewenang dalam melaksanakan kebijakan salah satunya

juga pengembangan pariwisata, sehingga peran pemerintah harus dijalankan

dengan baik agar dapat menghasilkan pengembangan pariwisata yang dapat

mendorong dan berdampak pada berbagai bidang. Melalui pengembangan

pariwisata ini diharapkan akan dapat meningkatkan taraf hidup, membuka

pemikiran dan menjadi sebuah daya tarik dengan memperkenalkan budaya

masyarakat ke dunia luar.

2.5 Kerangka Pemikiran

Kabupaten Sumedang merupakan salah satu kabupaten di Jawa Barat yang

memiliki potensi pariwisata sehingga dicanagkan menjadi sebuah kabupaten

pariwisata. Berdasarkan peraturan daerah Kabupaten Sumedang Nomor 10 Tahun

 43

2020 tentang Rencana Induk Pembangunan Kepariwisataan Kabupaten Sumedang

Tahun 2021-2025 pasal 23, Jatigede menjadi kawasan pengembangan pariwisata

daerah ekonomi khusus dengan pengembangan produk wisata industri wisata

Jatigede yang representatif dengan sasaran pembangunan berupa pengembangan

kawasan industri wisata, pengembangan fasilitas pariwisata dengan pendukung

pariwisata dengan objek daya tarik primer dan sekunder.

Kehadiran Waduk Jatigede sebagai kawasan strategis untuk pariwisata

unggulan, maka menjadi sebuah prioritas untuk hadirnya pengembangan dan

pembangunan destinasi wisata sehingga akan memberikan kontribusi

kepariwisataan yang lebih memadai. Dalam hal ini terciptanya sebuah

pengembangan kepariwisataan tentu perlu memperhatikan berbagai aspek,

diantaranya Attraction (Daya Tarik Wisata), Accesability (Aksesbilitas), Amenities

(Fasilitas), dan Ancilliary (Kelembagaan yang menyediakan layanan tambahan).

Hingga saat ini, pengembangan wisata waduk Jatigede masih belum

optimal. Jika melihat berbagai aspek diatas, dalam proses perjalannya belum

sepenuhnya berjalan dengan baik masih terdapat berbagai permasalahan dalam

aspek-aspek tersebut. Berhubungan dengan aspek daya tarik wisata (Attraction)

yakni masih kurang nya tingkat kebersihan di objek wisata ini terlihat dari

banyaknya sampah yang berserakan disekitar objek wisata, sehingga mengurangi

estetika dan kebersihan objek wisata waduk Jatigede. Berhubungan dengan aspek

aksesbilitas (Accesbility) terdapat permasalahan akses jalan yang cukup sulit

menuju Waduk Jatigede dikarenakan kondisi permukaan jalan menuju beberapa

kawasan wisata di Waduk Jatigede ini masih kurang memadai seperti banyaknya
 44

jalan yang sempit dengan kondisi yang berlubang, banyaknya jalan-jalan yang juga

belum banyak diketahui oleh wisatawan. Berkaitan dengan aspek fasilitas

(Amenities) dalam hal ini sarana dan prasrana masih kurang memadai, ini terlihat

dari fasilitas tambahan yang masih kurang memadai, toilet di objek wisata yang

tidak terawat dengan baik, kurangnya tempat sampah di sekitaran objek wisata.

Kemudian berkaitan dengan aspek Kelembagaan yang menyediakan layanan

tambahan (Aniclliary) yakni masih kurangnya kesadaran dan tingkat partisipasi dari

masyarakat atau lembaga disekitar objek wisata Waduk Jatigede dalam upaya

menjaga dan melestarikan pariwisata tersebut.

Dengan melihat berbagai permasalahan tersebut maka diperlukan hadirnya

sebuah respon dan peran dari pemerintah daerah Kabupaten Sumedang, yakni salah

satunya dengan melaksanakan strategi yang tepat sebagai upaya pengembangan

kawasan Waduk Jatigede. Strategi ini menjadi sebuah upaya yang memiliki peranan

penting karena dengan hdirnya strategi yang dijalankan akan menghasilkan sebuah

hasil yang berdampak membawa perubahan.

Adapun seperti yang dijelaskan oleh Kooten (1991) dalam Salusu J,

menyatakan tipe-tipe strategi, sebagai berikut:

1. Corporate Strategy (strategi organisasi)

Strategi ini berkaitan dengan perumusan misi, tujuan, nilai-nilai, dan
inisiatif-inisiatif staratejik yang baru. Pembatasan-pembatasan
diperlukan, yaitu apa yang dilakukan dan untuk siapa.
2. Program Strategy (strategi program)
Strategi ini lebih memberi perhatian pada implikasi-implikasi strategi
dari suatu program tertentu. Dampak apa yang kira-kira akan terjadi
apabila suatu program tertentu diperkenalkan, dan kemudian dampak
apa yang akan terjadi bagi sasaran organisasi.
3. Resource Support Strategy (strategi pendukung sumber daya)
Strategi sumber daya ini memusatkan perhatian pada memaksimalkan
pemanfaatan sumber-sumber daya esensial yang tersedia guna
 45

meningkatkan kualitas kinerja ogranisasi. Sumber daya yang dimaksud

dapat berupa tenaga, keuangan, teknologi dan sebagainya.
4. Institutional Strategy (strategi kelembagaan)
Strategi insitusional ini fokus pada pengembangan kemampuan
organisasi untuk melaksanakan inisatif-inisiatif strategi.
(Salusu J 2004:104–105)

Seperti yang telah dikemukakan oleh Kooten dalam Salusu J terkait tipe-

tipe strategi, maka peneliti ingin mengidentifikasi dan menganalisis mengenai

bagaimana strategi yang dilakukan pemerintah daerah Kabupaten Sumedang dalam

upaya mengembangkan pariwisata Waduk Jatigede. Untuk menghadirkan

pengembangan pariwisata yang berdampak bagi masyarakat, pemerintah menjadi

pemegang peranan kunci dalam pengembangan sektor pariwisata.

 46

Adapun model penelitian dari kerangka pemikiran diatas dapat digambarkan

sebagai berikut :

Permasalahan :
Pemerintah Kabupaten Sumedang telah menerapkan
beberapa strategi namun belum efektif sehingga belum
meningkatkan pengembangan pariwisata dan kunjungan di
Objek Wisata Kawasan Jatigede Kabupaten Sumedang

Tipe Strategi, yaitu :

1. Corporate Strategy
2. Program Strategy
3. Resource Support Strategy
4. Insitutional Strategy
( Kooten (1991) dalam Salusu J)

1. Teridentifikasinya faktor-faktor yang mempengaruhi

strategi pengembangan pariwisata berdasarkan
Corporate Strategy, Program Strategy, Resource
Support Strategy dan Insitutional Strategy
2. Terwujdunya Strategi Pemerintah Kabupaten
Sumedang dalam Upaya Pengembangan Pariwisata
di Kawasan Jatigede secara optimal

Diagram 2.1 : Model Kerangka Pemikiran

Sumber : Olahan Penulis, 2022

 47

Berdasarkan pada penjelasan berbagai teori yang telah melandasi proses

berpikir peneliti dan kerangka pemikiran di atas, maka peneliti merumuskan

proposisi sebagai berikut :

1. Strategi Pemerintah Kabupaten Sumedang dalam pengembangan pariwisata

Kawasan Jatigede pada tahun 2021-2022 dapat berjalan dengan baik dan

optimal serta mencapai tujuan yang telah ditetapkan apabila strategi

organisasi (corporate strategy) dilaksanakan sesuai dengan visi, misi,

sassaran dan nilai yang telah ditetapkan dalam aspek daya tarik, aksesbilitas,

sarana-prasarana dan masyarakat.

2. Strategi Pemerintah Kabupaten Sumedang dalam pengembangan pariwisata

Kawasan Jatigede pada tahun 2021-2022 dapat berjalan dengan baik dan

optimal apabila strategi program ( program strategy) dilaksanakan sesuai

dengan rencana dan arah kebijakan yang telah ditentukan.

3. Strategi Pemerintah Kabupaten Sumedang dalam pengembangan pariwisata

Kawasan Jatigede pada tahun 2021-2022 dapat berjalan dengan baik dan

optimal apabila strategi pendukung sumber daya ( resource support strategy)

dimanfaatkan dengan sebaik mungkin.

4. Strategi Pemerintah Kabupaten Sumedang dalam pengembangan pariwisata

Kawasan Jatigede pada tahun 2021-2022 dapat berjalan dengan baik dan

optimal apabila strategi kelembagaan (insitutional strategy) dilaksanakan

dengan menjalin kolaborasi dan bekerja sama dengan berbagai pihak secara

efektif.