BAB II

KAJIAN PUSTAKA DAN KERANGKA PIKIR

2.1. Landasan Teoretis

2.1.1. Konsep Pemerintahan

2.1.1.1. Pengertian Pemerintahan

Pemerintahan dalam bahasa lnggris disebut government yang berasal dari

bahasa Latin; gobernare, greek kybernan yang berarti mengemudikan, atau

mengendalikan. Tujuan pemerintah meliputi external security, internal order,

justice, general welfare dan fredom. Tidak berbeda jauh dengan pendapat S.E.

Finer yang melihat pemerintah mempunyai kegiatan terus-menerus (process),

wilayah negara tempat kegiatan itu berlangsung (state), pejabat yang memerintah

(the duty), dan cara atau metode serta sistem (manner, method, and system) dari

pemerintah terhadap masyarakatnya.

Pendapat tersebut berbeda dengan R. Mac Iver, yang memandang

pemerintah dari sudut disiplin ilmu politik, “government is the organization of

men under authority... how men can be governed”. Maksudnya, pemerintahan itu

adalah sebagai organisasi dari orang-orang yang mempunyai kekuasaan...

bagaimana manusia itu bisa diperintah. Jadi ilmu pemerintahan bagi R. Mac Iver

adalah sebuah ilmu tentang bagaimana manusia- manusia dapat diperintah (a

science of how men are governed)”.

10
 11

Selain kata pemerintahan, ada juga kata kepemerintahan, yang menurut

Ndraha diartikan sebagai segala sesuatu yang menyangkut keadaan pemerintah

(Ndraha, 2005: 141).

Lebih lanjut dikatakan bahwa kata government dapat diartikan sebagai

pemerintah (the governing body of persons in a state) dan bisa juga
diartikan pemerintahan (the political direction and control exercised over
the action of the members, citizens or inhabitans of communities, societies,
and state). Kata governance menurut leksikografi diartikan juga sebagai
government, exercise of authority, control; method or system of
government. Baik government maupun governance berasal dari kata
govern (memerintah, dari Latin; gubernare, gerik; kybernan, to steer,
mengemudi kapal, dan sebagainya).
 12

Governing terjadi dan terdapat di mana-mana dan kapan saja pada setiap

bentuk kehidupan sosial, termasuk kehidupan sosial khusus yang oleh Aristoteles

dikategorikan sebagai “polity”. Governing (dalam) “polity” disebut “openbaar

bestuur” (Soewargono, 1993 dalam Sumaryadi, 2010: 19). Masih menurut sumber

yang sama, hubungan antara government dengan governance diungkapkan oleh

Leo Fonseka dalam Good governance while the term government indicates a

political unit for the function of policy making as distinguished from the

administration of plicies, the word governance denotes an overall responsibility

for both the political and the administrative functions. It also implies ensuring

moral behavior and ethical conduct in the task of governing i.e. the continous

ethical exercise of authority on both the political and administrative units of

governments. Kata governance (policy making, regeren, mengatur dan

administration, besturen, mengurus) lebih luas daripada government (policy

making saja). Menurut Leo Fonseka, there are three main regimes involved in

good govenrnance. They are the State, the Civil Society, and the Private Sector.

Dalam The International Encyclopedia of Social Science (1974), pemerintah

diartikan sebagai sekelompok orang yang bertanggung jawab atas penggunaan

kekuasaan.
 13

Ilmu pemerintahan adalah sebuah cabang ilmu dari kajian ilmu politik.

Sampai saat ini masih terdapat beberapa perdebatan mengenai ilmu pemerintahan

dan ilmu politik. Kajian utama kepemimpinan pemerintahan adalah kebijakan

pemerintahan (publik policy). Pada intinya membuat suatu kebijakan

pemerintahan merupakan suatu studi tentang proses kebijakan itu sendiri karena

kebijakan publik merupakan decision making (memilih dan menilai informasi

yang ada untuk memecahkan masalah). Pemerintahan merupakan suatu ilmu dan

seni, dikatakan sebagai suatu disiplin ilmu pengetahuan karena pemerintahan

sudah memenuhi syarat- syarat ilmu pengetahuan seperti dapat dipelajari dan

diajarkan, memiliki objek baik material maupun formal, bersifat universal dan

sistematis serta spesifik (khas). Inu Kencana Syafiie (2011:8)

Menurut Budiarjo (2003:21) pemerintah adalah segala kegiatan

yang terorganisir yang bersumber pada kedaulatan dan kemerdekaan,
berlandaskan dasar Negara, rakyat atau penduduk dan wilayah suatu
Negara dan memiliki tujuan untuk mewujudkan Negara berdasarkan
konsep dasar Negara tersebut. Menurut (C.F Strong, 2014: 10)
mendefinisikan pemerintahan dalam arti luas sebagai segala aktivitas
badan-badan publik yang meliputi kegiatan legislatif, eksekutif, dan
yudikatif dalam usaha mencapai tujuan negara. Sedangkan pemerintahan
dalam arti sempit adalah segala kegiatan badan-badan publik yang hanya
meliputi kekuasaan eksekutif.

Menurut Syafiie (2011:23) Ilmu pemerintahan adalah ilmu yang

mempelajari bagaimana melaksanakan pengurusan (eksekutif), pengaturan
(legislatif), kepemimpinan dan koordinasi pemerintahan (baik pusat
dengan daerah, maupun rakyat dengan pemerintahnya) dalam berbagai
peristiwa dan gejala pemerintahan, secara baik dan benar. Menurut
ketentuan umum UU No. 32 ahun 2004, yang dimaksud dengan
Pemerintahan Daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh
pemerintah daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas
pembantuan dengan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia
sebagaimana dimaksud dalam Undang-undang Negara Republik Indonesia
tahun 1945.
 14

Ermaya Suradinata (dalam Zaidan Nawawi 2013:18) mengemukakan

pengertian Pemerintahan adalah semua kegiatan lembaga atau badan-badan publik

tersebut dalam menjalankan fungsinya untuk mencapai tujuan negara. Tujuan

utama dibentuknya pemerintahan adalah untuk menjaga suatu sistem ketertiban di

mana masyarakat bisa menjalani kehidupan secara wajar. Pemerintah diadakan

tidaklah untuk melayani dirinya sendiri, tetapi untuk melayani masyarakat,

menciptakan kondisi yang mungkin setiap anggota masyarakat mengembangkan

kemampuan dan kreativitasnya demi mencapai kemajuan bersama. Menurut

Rasyid (dalam Muhadam Labolo, 2011:35).

Peranan pemerintahan dalam kehidupan masyarakat telah mendunia secara

signifikan selama sejarah umat manusia. Peran pemerintah penting dalam

menciptakan keamanan dasar (basic security) hingga perhatian dalam urusan

keagamaan dan kepercayaan serta mengontrol ekonomi nasional dan secara

kekinian menjamin keamanan kehidupan sosial. Sebagaimana masyarakat kita

menjadi lebih kompleks, pemerintah juga menjadi lebih kompleks, lebih berkuasa,

dan lebih mendominasi. Kontroversi mengenai betapa besar, berkuasa, dan betapa

dominasinya pemerintah akan terus berlanjut dalam sisa sejarah hidup manusia.

Dengan pembentukan pemerintahan yang terstruktur dari pusat sampai ke

daerah, akan membuat pemerintah semakin dekat dengan rakyatnya sehingga

dapat mempermudah pelaksanaan tugas-tugas seperti pelaksanaan fungsi

pelayanan kepada masyarakat, karena pemerintah pada hakikatnya dibentuk bukan

untuk melayani dirinya sendiri, melainkan untuk melayani masyarakat.

 15

Dari penjelasan tersebut di atas, dapat diketahui bahwa dalam pelaksanaan

fungsi pemerintahan khususnya pelayanan kepada masyarakat, pemerintah perlu

memperhatikan dan menciptakan hubungan yang baik dengan masyarakat sebagai

subjek yang dilayani, agar kebutuhan dan tuntunan masyarakat yang kompleks

dan dinamik mampu dipenuhi.

2.1.1.2. Tugas Pemerintah

Sebelum mengetahui tugas pemerintah, terlebih dahulu akan dikemukakan

berbagai konsep atau definisi tentang pemerintah berdasarkan tinjauan pendekatan

kelembagaan dan pendekatan produk yang telah dijelaskan pada subbagian materi

sebelumnya. Konsep atau definisi pemerintah tersebut dapat diidentifikasi dalam

beberapa pengertian sebagaimana dikemukakan oleh Taliziduhu Ndraha (2003)

berikut ini.

a. Badan publik, yaitu semua badan yang bertanggung jawab dalam sebagian

atau seluruh rute providing suatu jasa atau layanan melalui otorisasi atau

privatisasi.

b. Pemerintah dalam arti terluas adalah semua lembaga negara, seperti diatur

dalam UU (konstitusi) suatu negara.

c. Pemerintah dalam arti luas adalah semua lembaga negara yang oleh konstitusi

negara yang bersangkutan disebut sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan.

Hal ini terdapat misalnya, di Indonesia di bawah UUD 1945; kekuasaan

pemerintahan, meliputi fungsi legislatif dan fungsi eksekutif. Bahkan kepada

presiden dilimpahkan “concentration of power and responsibility”.

 16

d. Pemerintah dalam arti sempit, yaitu lembaga negara yang memegang

kekuasaan eksekutif saja.

e. Pemerintah dalam arti tersempit, yaitu lembaga negara yang memegang fungsi

birokrasi. Birokrasi adalah aparat pemerintah yang diangkat atau ditunjuk dan

bukan yang dipilih atau terpilih melalui pemilihan oleh lembaga perwakilan.

Birokrasi dapat dianggap setara dengan, tetapi lebih luas daripada “pabrik”

pada perusahaan.

f. Pemerintah dalam arti pelayan, diambil dari konsep civil servant. Di sini

pemerintah dianggap sebagai sebuah warung (toko) dan pemerintah adalah

pelayan yang melayani pelanggan (pembeli).

g. Pemerintah dalam konsep pemerintah pusat, yaitu pengguna kekuasaan negara

pada tingkat pusat (tertinggi); pada umumnya dihadapkan pada konsep

pemerintah daerah.

h. Pemerintah dalam konsep pemerintah daerah. Berbeda dengan pemerintah

pusat yang dianggap mewakili negara, pemerintah daerah dianggap mewakili

masyarakat karena daerah adalah masyarakat hukum yang tertentu batas-

batasnya.

i. Pemerintah dalam konsep pemerintah wilayah. Pemerintah dalam arti ini

dikenal dalam negara yang menggunakan asas dekonsentrasi dan

desentralisasi, contohnya Indonesia di bawah UU No. 5 Tahun 1974 tentang

Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah. Kekuasaan (urusan) pusat di daerah

dikelola oleh pemerintah wilayah.

 17

j. Pemerintah dalam konsep pemerintahan dalam negeri. Konsep ini berasal dari

tradisi pemerintahan Belanda (binnenlandsbestuur, BB, pamong praja).

k. Pemerintah dalam konteks ilmu pemerintahan adalah semua lembaga yang

dianggap mampu (normatif) atau secara empirik memproses jasa publik dan

layanan civil.

Berdasarkan uraian diatas pemerintah memiliki fungsi regulating

(pengaturan) ialah pemerintah mengatur seluruh sektor dalam masyarakat dengan

kebijakan-kebijakan dalam bentuk perundang-undangan entah berupa peraturan

pemerintah, ataukah peraturan-peraturan yang lain. Sebagian maksud dari fungsi

ini ialah agar stabilitas negara terjaga, dan pertumbuhan negara sesuai yang

diinginkan.

2.1.1.3. Fungsi Pemerintahan

Fungsi pemerintah dalam pelayanan publik tidak lepas dari hakikat tujuan

negara pada mulanya, yaitu mengatur berbagai kepentingan masyarakat agar tidak

terjadi benturan antara masyarakat itu sendiri. Kemudian seiring semakin

kompleksnya kebutuhan masyarakat maka negara memerlukan suatu institusi

yang mengatur kepentingan itu. Hal ini diungkapkan oleh Ryaas Rasyid (1996)

bahwa pemerintah merupakan personifikasi negara, sedangkan birokrasi dan

aparaturnya merupakan personifikasi pemerintah. Ungkapan tersebut mungkin

terlalu sederhana dan tidak dapat dipungkiri bahwa pihak yang paling aktif dalam

kegiatan pengelolaan kekuasaan negara sehari-hari adalah birokrasi yang berperan

sebagai pelaksana keputusan-keputusan yang dirumuskan oleh pemimpin politik

 18

Menurut Taliziduhu Ndraha (2003) menjelaskan bahwa pemerintah

memiliki dua fungsi dasar, yaitu fungsi primer atau fungsi pelayanan dan
fungsi sekunder atau fungsi pemberdayaan. Fungsi primer, yaitu fungsi
pemerintah sebagai provider (penyedia) jasa-jasa publik yang tidak
diprivatisasikan termasuk jasa hankam, layanan civil dan layanan
birokrasi. Fungsi sekunder, yaitu sebagai provider kebutuhan dan tuntutan
yang diperintah akan barang dan jasa yang mereka tidak mampu penuhi
sendiri.

Kemudian kembali pada pembahasan fungsi pemerintahan, menurut Van

Vollenhoven (1934) dalam bukunya Staatsrecht Ovezee, (dalam Salam, 2002: 33),

pemerintah dibagi menjadi 4 (empat) fungsi, yaitu:

a. Fungsi besstur atau pemerintahan dalam arti sempit;

b. Fungsi preventive rechtszorg (pencegahan timbulnya pelanggaran-pelanggaran
terhadap tata tertib hukum dalam usahanya untuk memelihara tata tertib
masyarakat);
c. Fungsi peradilan yaitu kekuasaan untuk menjamin keadilan di dalam negara;
dan
d. Fungsi regeling yaitu kekuasaan untuk membuat peraturan- peraturan umum
dalam negara.

Berdasarkan uraian diatas fungsi pemerintah di bidang pemberdayaan

maupun di bidang pembangunan masyarakat secara keseluruhan. Maksudnya ialah

semakin meningkat taraf hidup masyarakatnya, maka semakin meningkat pula

bargaining position, akantetapi, semakin integrative masyarakatnya, tentu hal ini

akan mengurangi fungsi pemerintahnya.

2.1.1.4. Wewenang Pemerintah

Menurut Max Weber yang dikutip Ndraha (2003), ada tiga macam tipe

ideal wewenang, yaitu sebagai berikut.

a. Wewenang tradisional, yaitu wewenang yang dimiliki seseorang karena

diperolehnya secara tradisional, misalnya seorang raja memiliki wewenang
tertentu yang tidak dimiliki orang lain karena berdasarkan tradisi ia memang
memiliki wewenang tersebut dan rakyat mematuhi/mengakuinya.
 19

b. Wewenang kharismatik, yaitu wewenang yang dimiliki seseorang karena

orang tersebut memiliki kharisma, biasanya diperoleh secara supranatural.
Misalnya seorang kyai/pemuka agama/tokoh masyarakat yang diangkat jadi
pemimpin dan apa yang dikatakan dan dilakukannya selalu diikuti oleh
pengikut-pengikutnya.
c. Wewenang legal-rasional, yaitu wewenang yang dimiliki seseorang karena
diperolehnya secara legal dan rasional yang biasanya didominasi oleh
semangat formalistic-impersonality. Wewenang legal-rasional inilah yang
menjadi basis wewenang pemerintahan.

Pandangan formalistic-impersonality yang merupakan basis wewenang

pemerintahan ini, berubah terutama sejak Chester I. Barnard mengembangkan

konsep baru tentang wewenang. Barnard berpendapat bahwa batu ujian mutlak

buat suatu bangunan birokrasi adalah whether orders are accepted by those who

receive them dan tidak pada paradigma hierarchical, top to bottom model of

authority atau semacamnya.

Kesediaan itu dibangun antar pihak yang bersangkutan. Warren B. Brown

dan Dennis J Moberg sebagaimana dikutip oleh Taliziduhu Ndraha (2003)

mendefinisikan wewenang sebagai institutionalized form of power vested in a

position or office dan menjelaskan mengapa perintah atau aturan dari pihak yang

berwenang ditolak atau diterima. Kerangka pemikiran itu akhirnya bermuara pada

prinsip bahwa penggunaan wewenang harus dapat dipertanggungjawabkan.

Berdasarkan uraian diatas adalah yang penting bukan prinsip bahwa

bawahan harus mematuhi perintah atasan, tetapi apakah bawahan bersedia

menjalankan tugas yang diperintahkan kepadanya.

2.1.2. Konsep Kebijakan Publik

 20

2.1.2.1. Pengertian Kebijakan Publik

Menurut Budi Winarno (2007:15), istilah kebijakan (policy term) mungkin

digunakan secara luas seperti pada “kebijakan luar negeri Indonesia” , “kebijakan

ekonomi Jepang”, dan atau mungkin juga dipakai untuk menjadi sesuatu yang

lebih khusus, seperti misalnya jika kita mengatakan kebijakan pemerintah tentang

debirokartisasi dan deregulasi. Namun baik Solihin Abdul Wahab maupun Budi

Winarno sepakat bahwa istilah kebijakan ini penggunaanya sering dipertukarkan

dengan istilah lain seperti tujuan (goals) program, keputusan, undang-undang,

ketentuan- ketentuan, standar, proposal dan grand design (Suharno :2009:11).

Richard Rose sebagaimana dikutip Budi Winarno (2007:17) juga

menyarankan bahwa kebijakan hendaknya dipahami sebagai serangkaian kegiatan

yang sedikit banyak berhubungan beserta konsekuensi- konsekuensi bagi mereka

yang bersangkutan daripada sebagai keputusan yang berdiri sendiri. Pendapat

kedua ahli tersebut setidaknya dapat menjelaskan bahwa mempertukarkan istilah

kebijakan dengan keputusan adalah keliru, karena pada dasarnya kebijakan

dipahami sebagai arah atau pola kegiatan dan bukan sekadar suatu keputusan

untuk melakukan sesuatu.

 21

Secara terminologi pengertian kebijakan publik (public policy) itu ternyata

banyak sekali, tergantung dari sudut mana kita mengartikannya. Easton

memberikan definisi kebijakan publik sebagai the authoritative allocation of

values for the whole society atau sebagai pengalokasian nilai- nilai secara paksa

kepada seluruh anggota masyarakat. Laswell dan Kaplan juga mengartikan

kebijakan publik sebagai a projected program of goal, value, and practice atau

sesuatu program pencapaian tujuan, nilai-nilai dalam praktek-praktek yang

terarah.

Robert Eyestone sebagaimana dikutip Leo Agustino (2008:6)

mendefinisikan kebijakan publik sebagai “hubungan antara unit pemerintah

dengan lingkungannya”. Banyak pihak beranggapan bahwa definisi tersebut masih

terlalu luas untuk dipahami, karena apa yang dimaksud dengan kebijakan publik

dapat mencakup banyak hal.

Thomas R Dye sebagaimana dikutip Islamy (2009:19) mendefinisikan

kebijakan publik sebagai “is whatever government choose to do or not to do”

(apapaun yang dipilih pemerintah untuk dilakukan atau untuk tidak dilakukan).

Definisi ini menekankan bahwa kebijakan publik adalah mengenai perwujudan

“tindakan” dan bukan merupakan pernyataan keinginan pemerintah atau pejabat

publik semata. Di samping itu pilihan pemerintah untuk tidak melakukan sesuatu

juga merupakan kebijakan publik karena mempunyai pengaruh (dampak yang

sama dengan pilihan pemerintah untuk melakukan sesuatu.

 22

Seorang ahli Jerman lainnya, Crinson dalam Ayuningtyas (2014:8)

menyatakan kebijakan merupakan sebuah konsep, bukan fenomena spesifik

maupun konkret, sehingga pendefinisiannya akan menghadapi banyak kendala

atau dengan kata lain tidak mudah. Selanjutnya Crinson juga membenarkan bahwa

kebijakan akan jauh lebih bermanfaat apabila dilihat sebagai petunjuk untuk

bertindak atau serangkaian keputusan atau keputusan yang saling berhubungan

satu sama lain.

Sementara itu, Anderson dalam Agustino (2017:17) mendefinisikan

kebijakan publik sebagai serangkaian kegiatan yang mempunyai tujuan tertentu

yang diikuti dan dilaksanakan oleh seorang atau sekelompok aktor yang

berhubungan dengan permasalahan atau sesuatu hal yang diperhatikan.

Berdasarkan pendapat berbagai ahli tersebut dapat disimpulkan bahwa

kebijakan publik adalah serangkaian tindakan yang dilakukan atau tidak dilakukan

oleh pemerintah yang berorientasi pada tujuan tertentu guna memecahkan

masalah-masalah publik atau demi kepentingan publik. Kebijakan untuk

melakukan sesuatu biasanya tertuang dalam ketentuan- ketentuan atau peraturan

perundang-undangan yang dibuat pemerintah sehingga memiliki sifat yang

mengikat dan memaksa.

2.1.2.2. Proses Kebijakan Publik

Proses pengembangan kebijakan berlangsung sebagai sebuah siklus

kebijakan yang dimulai dari pengaturan agenda dengan penetapan atau

pendefinisian masalah publik hingga proses evaluasi atau penilaian kebijakan.

Berikut penjelasan proses pengembangan kebijakan publik yang dikemukakan

 23

dalam Ayuningtyas (2014: 30).

1. Pembuatan Agenda
Sebagai respon terhadap permasalahan publik, mesin legislatif dan birokrasi
pemerintah dapat bergerak dan terlibat dalam proses formulasi, adopsi, dan
implementasi kebijakan termasuk turut berperan untuk mengatasi masalah
yang muncul selama proses penyusunan kebijakan. Keterlibatan aktor, elite
atau pemangku kepentingan dapat terus berlanjut pada tahap analisis
efektivitas kebijakan, untuk menunjukkan kekurangan dalam formulasi
maupun implementasi sehingga dapat menjadi usulan agenda baru kebijakan.
Oleh karena itu, pembuatan agenda menempati urutan pertama dalam siklus
pengembangan kebijakan.

2. Formulasi Kebijakan
Proses formulasi kebijakan secara umum memiliki tahapan- tahapan
diantaranya yaitu pengaturan proses pengembangan kebijakan, penggambaran
permasalahan, penetapan sasaran dan tujuan, penetapan prioritas, perancangan
kebijakan, penggambaran pilihan- pilihan, penilaian pilihan-pilihan,
“perputaran” untuk penelaahan sejawat dan revisi kebijakan, serta akhirnya
upaya untuk mendapatkan dukungan formal terhadap kebijakan yang sedang
diajukan atau disusun.
3. Pengadopsian Kebijakan
Setelah formulasi kebijakan, tahap berikutnya adalah adopsi kebijakan yaitu
sebuah proses untuk secara formal mengambil atau mengadopsi alternatif
solusi kebijakan yang ditetapkan sebagai sebuah regulasi atau produk
kebijakan yang selanjutnya akan dilaksanakan. Pengadopsian kebijakan sangat
ditentukan oleh rekomendasi yang antara lain berisikan informasi mengenai
manfaat dan berbagai dampak yang mungkin terjadi dari berbagai alternatif
kebijakan yang telah disusun dan akan diimplementasikan.
4. Pengimplementasian Kebijakan Pengimplementasian merupakan cara agar
kebijakan dapat mencapai tujuannya. Definisi implementasi menurut Dunn
(2003) adalah pelaksanaan pengendalian aksi-aksi kebijakan di dalam kurun
waktu tertentu. Ada dua alternatif dalam implementasi kebijakan:
mengimplementasikan dalam bentuk program atau membuat kebijakan
turunannya. Kesiapan implementasi amat menentukan efektivitas dan
keberhasilan sebuah kebijakan. Penyusunan kebijakan berbasis data atau bukti
juga berpengaruh besar terhadap sukses tidaknya implementasi kebijakan.
5. Evaluasi Kebijakan
Evaluasi kebijakan merupakan penilaian terhadap keseluruhan tahapan dalam
siklus kebijakan, utamanya ketika sebuah kebijakan yang disusun telah selesai
diimplementasikan. Tujuannya adalah untuk melihat apakah kebijakan telah
sukses mencapai tujuannya dan menilai sejauh mana keefektifan kebijakan
dapat dipertanggungjawabkan kepada pihak berkepentingan.

2.1.2.3. Urgensi Kebijakan Publik

 24

Sholichin Abdul Wahab sebagaimana dikutip Suharno (2010: 16- 19)

dengan mengikuti pendapat dari Anderson (1978) dan Dye (1978) menyebutkan

beberapa alasan mengapa kebijakan publik penting atau urgen untuk dipelajari,

yaitu:

a. Alasan Ilmiah
Kebijakan publik dipelajari dengan maksud untuk memperoleh pengetahuan
yang luas tentang asal-muasalnya, proses perkembangannya, dan konsekuensi-
konsekuensinya bagi masyarakat. Dalam hal ini kebijakan dapat dipandang
sebagai variabel terikat (dependent variable) maupun sebagai variabel
independen (independent variable). Kebijakan dipandang sebagai variabel
terikat, maka perhatian akan tertuju pada faktor-faktor politik dan lingkungan
yang membantu menentukan substansi kebijakan atau diduga mempengaruhi
isi kebijakan piblik. Kebijakan dipandang sebagai variabel independen jika
focus perhatian tertuju pada dampak kebijakan tertuju pada sistem politik dan
lingkungan yang berpengaruh terhadapo kebijakan publik.
b. Alasan professional
Studi kebijakan publik dimaksudkan sebagai upaya untuk menetapkan
pengetahuan ilmiah dibidang kebijakan publik guna memecahkan masalah-
masalah sosial sehari-hari.
c. Alasan Politik
Mempelajari kebijakan publik pada dasarnya dimaksudkan agar pemerintah
dapat menempuh kebijakan yang tepat guna mencapai tujuan yang tepat pula.

2.1.2.4. Pembuatan kebijakan

Menurut Suharno (2010:52) proses pembuatan kebijakan merupakan

pekerjaan yang rumit dan kompleks dan tidak semudah yang dibayangkan.

Walaupun demikian, para adsministrator sebuah organisasi institusi atau lembaga

dituntut memiliki tanggung jawab dan kemauan, serta kemampuan atau keahlian,

sehingga dapat membuat kebijakan dengan resiko yang diharapkan (intended

risks) maupun yang tidak diharapkan (unintended risks).

Pembuatan kebijakan dipengaruhi oleh beberapa faktor. Hal pemting yang

turut diwaspadai dan selanjutnya dapat diantisipasi adalah dalam pembuatan

kebijakan sering terjadi kesalahan umum. Faktor-faktor yang mempengaruhi

 25

pembuatan kebijakan adalah:

a. Adanya pengaruh tekanan-tekanan dari luar

Tidak jarang pembuat kebijakan harus memenuhi tuntutan dari luar atau

membuat kebijakan adanya tekanan-tekanan dari luar.

b. Adanya pengaruh kebiasaan lama

Kebiasaan lama organisasi yang sebagaimana dikutip oleh Nigro disebutkan

dengan istilah sunk cost, seperti kebiasaan investasi modal yang hingga saat

ini belum professional dan terkadang amat birikratik, cenderung akan diikuti

kebiasaan itu oleh para administrator, meskipun keputusan/kebijakan yang

berkaitan dengan hak tersebut dikritik, karena sebagai suatu yang salah dan

perlu diubah. Kebiasaan lama tersebut sering secara terus-menerus pantas

untuk diikuti, terlebih kalau suatu kebijakan yang telah ada tersebut dipandang

memuaskan.

c. Adanya pengaruh sifat-sifat pribadi

Berbagai keputusan/kabijakan yang dibuat oleh para pembuat

keputusan/kebijakan banyak dipengaruhi oleh sifat-sifat pribadinya. Sifat

pribadi merupakan faktor yang berperan besar dalam penentuan

keputusan/kebijakan.

d. Adanya pengaruh dari kelompok luar

Lingkungan sosial dari para pembuat keputusan/kebijakan juga berperan

besar.

e. Adanya pengaruh keadaan masa lalu

Maksud dari faktor ini adalah bahwa pengalaman latihan dan pengalaman
 26

sejarah pekerjaan yang terdahulu berpengaruh pada pembuatan

kebijakan/keputusan. Misalnya,orang mengkhawatirkan pelimpahan

wewenang yang dimilikinya kepada orang lain karena khawatir

disalahgunakan (Suharno: 2010: 52-53).

2.1.3. Keluarga Berencana

2.1.3.1. Pengertian Keluarga Berencana

Keluarga berencana (KB) adalah upaya mengatur kelahiran anak, jarak

dan usia ideal melahirkan, mengatur kehamilan, melalui promosi, perlindungan,

dan bantuan sesuai dengan hak reproduksi untuk mewujudkan keluarga yang

berkualitas (BKKBN, 2015). Keluarga Berencana adalah gerakan untuk

membentuk keluarga yang sehat dan sejahtera dengan membatasi kelahiran

(Prijatni & Rahayu, 2016:192).

Menurut Hartanto (2004) mengemukakan keluarga berencana adalah

tindakan yang membantu individu atau pasangan suami istri untuk mendapatkan

objek tertentu, yaitu: (1) menghindari kelahiran yang tidak diinginkan, (2)

mendapatkan kelahiran yang diinginkan, (3) mengatur interval diantara

kehamilan, (4) menentukan jumlah anak dalam keluarga.

Keluarga berencana (KB) didefinisikan oleh WHO sebagai, cara berpikir

dan hidup yang diadopsi secara sukarela, berdasarkan pengetahuan, sikap dan

keputusan yang bertanggung jawab oleh individu dan pasangan, dalam rangka

meningkatkan kesehatan dan kesejahteraan kelompok keluarga dan dengan

demikian berkontribusi secara efektif terhadap pembangunan sosial suatu negara

(Kathpalia, 2018). Keluarga Berencana (KB) menurut Undang-undang (UU) No.

 27

52 tahun 2009 pasal 1 (8) adalah upaya untuk mengatur kelahiran anak, jarak dan

usia ideal melahirkan, kehamilan, melalui promosi perlindungan dan bantuan

sesuai dengan hak reproduksi untuk mewujudkan keluarga yang berkualitas

(Kemenkes RI, 2018).

Sesuai dengan (BKKBN,2015) keluarga berencana adalah upaya untuk

mewujudkan keluarga yang berkualitas melalui promosi, perlindungan, dan

bantuan dalam mewujudkan hak-hak reproduksi serta penyelenggaraan pelayanan,

pengaturan dan dukungan yang diperlukan untuk membentuk keluarga dengan

usia kawin yang ideal, mengatur jumlah, jarak, dan usi ideal melahirkan anak,

mengatur kehamilan dan membina ketahanan serta kesejahteraan anak.

Selanjutnya Mukti (2000) menyatakan keluarga berencana adalah sebagai upaya

ikhtiar untuk memberikan jaminan kesehatan, untuk sang anak maupun ibu,

jaminan pendidikan merupakan bekal yang sangat berharga untuk kehidupan

kelak dalam masyarakat, untuk memenuhi kesejahtraan dan kemakmuran keluarga

lahir dan batin.

Berdasarkan UU No 52 Tahun 2009, keluarga berencana adalah suatu

program masyarakat yang menghimpun dan mengajak segenap potensi

masyarakat untuk berpartisipasi aktif dalam melembagakan dan membudayakan

Norma Keluarga Kecil Bahagia dan Sejahtera dalam rangka meningkatkan mutu

sumber daya manusia melalui pendewasaan usia perkawinan (PUP), pengaturan

kelahiran, pembinaan ketahanan keluarga, peningkatan kesejahteraan keluarga

kecil bahagia dan sejahtera.

Menurut Koes irianto (2014:5) keluarga Berencana secara umum dapat

 28

diuraikan bahwa keluarga berencana ialah suatu usaha yang mengatur banyaknya

jumlah kelahiran sedemikian rupa sehingga bagi ibu maupun bayinya dan bagi

ayah serta keluarganya atau masyarakat yang bersangkutan tidak akan

menimbulkan kerugian sebagai akibat langsung dari kelahiran tersebut.

Menurut UU No 10 tahun 1992 dalam Handayani (2010) Keluarga

Berencana adalah upaya peningkatan kepedulian dan peran serta masyarakat

melalui pendewasaan usia perkawinan (PUP), pengaturan kelahiran, pembinaan

ketahanan keluarga, peningkatan kesejahteraan keluarga kecil yang bahagia

sejahtera.

2.1.3.2. Tujuan Keluarga Berencana

Tujuan dilaksanakan program KB yaitu untuk membentuk keluarga kecil

sesuai dengan kekuatan sosial ekonomi suatu keluarga dengan cara pengaturan

kelahiran anak agar diperoleh suatu keluarga bahagia dan sejahtera yang dapat

memenuhi kebutuhan hidupnya (Sulistyawati, 2013). Tujuan program KB lainnya

yaitu untuk menurunkan angka kelahiran yang bermakna, untuk mencapai tujuan

tersebut maka diadakan kebijakaan yang dikategorikan dalam tiga fase

(menjarangkan, menunda, dan menghentikan) maksud dari kebijakaan tersebut

yaitu untuk menyelamatkan ibu dan anak akibat melahirkan pada usia muda, jarak

kelahiran yang terlalu dekat dan melahirkan pada usia tua (Hartanto, 2002).

Menurut Peraturan Pemerintah Republik Indonesia nomer 87 tahun 2014

tentang Perkembangan Kependudukan dan Pengembangan Keluarga, Keluarga

Berencana, dan Sistem Informasi Keluarga, kebijakan KB bertujuan untuk :

a. Mengatur kehamilan yang diinginkan,

 29

b. Menjaga kesehatan dan menurunkan angka kematian ibu, bayi, dan anak,

c. Meningkatkan akses dan kualitas informasi, pendidikan, konseling, dan

pelayanan KB dan kesehatan reproduksi,

d. Meningkatkan partisipasi dan kesertaan pria dalam praktek Keluarga

Berencana, dan

e. Mempromosikan penyusuan bayi sebagai upaya untuk menjarangkan jarak

kehamilan.

Lebih jelas menurut Sulistyawati (2013), tujuan dilaksanakannya program

KB adalah untuk membentuk suatu keluarga kecil yang sesuai dengan kekuatan

sosial ekonomi suatu keluarga dengan cara pengaturan jumlah kelahiran anak agar

diperoleh suatu keluarga yang bahagia dan sejahtera yang dapat memenuhi

kebutuhan hidup suatu keluarga. Selain mengatur kelahiran anak, tujuan KB juga

untuk menekan jumlah kematian ibu, bayi, dan anak, menekan jumlah

pertumbuhan penduduk, meningkatkan kesehatan ibu, bayi, dan anak, serta

meningkatkan pelayanan kesehatan reproduksi. Keluarga Berencana juga dapat

mencegah munculnya bahaya-bahaya akibat :

 30

a. Kehamilan dini

Wanita yang sudah hamil saat umurnya belum mencapai 17 tahun sangat

berbahaya karena terdapat ancaman, salah satu contohnya adalah kematian

sewaktu persalinan. Karena tubuhnya belum sepenuhnya tumbuh dengan

cukup matang dan siap untuk dilewati oleh bayi. Sedangkan bayinya juga

terdapat ancaman kekurangan asupan gizi dan mengalami kematian saat

berada dalam kandungan (Sulistyawati, 2013)

b. Kehamilan yang terlambat

Wanita yang usianya sudah tergolong tua yaitu umur lebih dari 35 tahun untuk

mengandung dan melahirkan akan terancam lebih banyak lagi bahaya.

Khususnya apabila wanita yang berumur tua memiliki riwayat penyakit serius,

contohnya adalah penyakit diabetes (Sulistyawati,2013).

c. Kehamilan yang jaraknnya berdekatan

Wanita yang sedang mengandung dan nantinya melahirkan anak dituntut

untuk memakai banyak energi dan kekuatan dari tubuh wanita ini. Apabila

wanita yang barusan melahirkan kemudian mengalami kehamilan lagi maka

terjadi keletihan pada wanita ini karena belum sempat memulihkan stamina

dan kebugaran tubuh wanita. Hal ini sangat berbahaya karena bisa terancam

oleh kematian (Sulistyawati,2013).

d. Terlalu sering hamil dan melahirkan

 31

Wanita yang sudah punya lebih dari 4 anak maka akan dihadang oleh bahaya

kematian akibat perdarahan yang hebat dan macam-macam kelainan dan

komplikasi yang berbahaya apabila wanita terus saja mengalami kehamilan

dan melahirkan anak (Sulistyawati,2013).

2.1.3.3. Dampak Program Keluarga Berencana

Dampak dari program KB yang berhasil yaitu penurunan jumlah

penduduk, penurunan angka kematian pada ibu, bayi, dan anak, peningkatan

kesehatan dan kesejahteraan keluarga, serta peningkatan pelayanan kesehatan

reproduksi. Menurut Andini dkk (2012), dampak dari program KB yang berhasil

yaitu menurunnya wanita usia subur yang hamil dan melahirkan di luar waktu

kehamilan yang diinginkan dan mendapatkan jumlah anak dalam keluarga yang

sesuai dengan yang diinginkan.

Dampak bukan pengguna KB yaitu meningkatnya jumlah anak di

keluarga, peningkatan resiko kematian pada ibu dan janin, dan meningkatnya

jumlah kemiskinan. Hal ini disebabkan oleh kehamilan yang tidak diinginkan dan

tidak direncanakan. Dampak yang disebabkan dari kesehatan misalnya adanya

kecenderungan ibu tidak mau memeriksakan kehamilannya, tidak memberikan

imunisasi sacara rutin dan adekuat serta kurangnya perilaku ibu pada saat

menyusui.

Dari segi sosial ekonomi misalnya penurunan kesejahteraan ibu dan anak

serta keluarga, meningkatkan angka keguguran dan aborsi, serta berat badan bayi

lahir rendah dan kelahiran prematur, dan meningkatkan risiko kematian ibu dan
 32

anak (Saptarini & Suparmi, 2016). Menurut Uljanah, Khaerunnisa dkk. (2016),

bukan pengguna KB akan memberikan dampak pada kehamilan yang tidak

diinginkan oleh seorang perempuan yang sebenarnya belum atau sudah tidak

menginginkan kehamilan dan kehamilan tidak tepat waktu.

2.1.3.4. Ruang Lingkup Program Keluarga Berencana (KB)

Menurut Handayani (2010:29) dalam buku (Prijatni & Rahayu, 2016:114),

ruang lingkup program KB meliputi:

a. Komunikasi informasi dan edukasi

b. Konseling

c. Pelayanan infertilitas

d. Pendidikan seks

e. Konsultasi pra perkawinan dan konsultasi perkawinan

f. Konsultasi genetik

2.1.3.5. Manfaat Keluarga Berencana (KB)

Program keluarga berencana tidak semata-mata dibuat untuk memenuhi

target pemerintah saja. Jika dilihat dari kacamata medis, program ini sebenarnya

memiliki banyak keuntungan bagi kesehatan setiap anggota keluarga. Tak hanya

ibu, anak dan suami juga bisa merasakan efek dari program ini secara langsung.

Berikut berbagai manfaat menjalankan program keluarga berencana:

a. Mencegah kehamilan yang tidak diinginkan

Di Indonesia, ada sekitar 20% insiden kebobolan hamil (kehamilan yang tidak

direncanakan/diinginkan)  dari total jumlah kehamilan yang tercatat pada

populasi pasangan menikah. Ini menandakan bahwa akses informasi dan

 33

pengetahuan soal kontrasepsi masih tergolong rendah. Kehamilan yang tidak

direncanakan bisa terjadi pada wanita yang belum atau sudah pernah hamil

tetapi sedang tidak ingin punya anak. Kejadian ini juga bisa saja terjadi karena

waktu kehamilan yang tidak sesuai dengan yang diinginkan, misalnya jarak

usia anak pertama dan kedua terlalu dekat. Ada berbagai risiko komplikasi

kesehatan yang mungkin terjadi akibat kehamilan yang tidak diinginkan, baik

untuk sang ibu sendiri maupun jabang bayinya. Kehamilan yang tidak

direncanakan dan tidak diinginkan dapat meningkatkan risiko bayi lahir

prematur, berat rendah (BBLR), hingga cacat lahir. Sementara risiko pada ibu

termasuk depresi saat hamil dan setelah melahirkan (postpartum), hingga

komplikasi melahirkan yang bisa berujung fatal seperti toksemia, perdarahan

berat, hingga kematian ibu. Oleh karena itu, penting bagi setiap wanita dan

pria Indonesia untuk mengetahui tentang manfaat kontrasepsi dan pentingnya

merencanakan kehamilan sebelum memutuskan untuk berhubungan seksual.

 34

b. Mengurangi risiko aborsi

Kehamilan tidak diinginkan sangat berisiko meningkatkan angka aborsi ilegal

yang bisa berakibat fatal. Sebab pada dasarnya, hukum Indonesia menyatakan

aborsi adalah tindakan ilegal dengan beberapa pengecualian tertentu. Tindak

aborsi sangat diatur ketat dalam UU Nomor 36 tahun 2009 tentang Kesehatan

dan Peraturan Pemerintah Nomor 61 tahun 2014 tentang Kesehatan

Reproduksi. Berdasarkan dua aturan negara tersebut, aborsi di

Indonesia hanya boleh dilakukan di bawah pengawasan tim dokter setelah

didasari alasan medis yang kuat. Misalnya, karena kehamilan berisiko tinggi

yang mengancam nyawa ibu dan/atau janin, korban perkosaan, dan kasus

gawat darurat tertentu. Di luar itu, aborsi dinyatakan ilegal dan termasuk ranah

hukum pidana. Itu kenapa kebanyakan kasus aborsi di Indonesia dilakukan

sendiri diam-diam dengan prosedur yang tidak sesuai dengan standar medis.

Alhasil, risiko kematian ibu dan janin akibat aborsi sangatlah tinggi.

c. Menurunkan angka kematian ibu

 35

Merencanakan kapan waktu yang tepat untuk hamil dan punya anak nyatanya

menguntungkan buat kesehatan wanita. Kehamilan yang tidak diinginkan dan

tidak direncanakan dapat memperbesar peluang risiko berbagai komplikasi

kehamilan dan melahirkan, termasuk kematian ibu. Tren komplikasi

kehamilan dan melahirkan sebagian besar ditunjukkan oleh kelompok

perempuan yang menikah di usia terlalu dini. Data kolaborasi BPS dan

UNICEF Indonesia melaporkan, anak perempuan usia 10-14 tahun berisiko

lima kali lebih besar untuk meninggal saat masih hamil maupun selama

persalinan akibat komplikasinya daripada perempuan yang hamil di usia 20-24

tahun. Beberapa risiko komplikasi yang harus dihadapi oleh anak perempuan

yang hamil di usia belia adalah fistula obstetri, infeksi, perdarahan hebat,

anemia, dan eklampsia. Hal ini bisa terjadi karena tubuh anak perempuan

belum “matang” secara fisik maupun biologis. Alhasil, mereka akan lebih

berisiko untuk menerima dampak dari kehamilan yang tidak direncanakan

dengan matang. Risiko berbagai komplikasi ini juga tercermin dan mungkin

terjadi terlebih jika Anda semakin sering hamil dengan jarak yang berdekatan.

Kabar baiknya, berbagai penyebab kematian ibu akibat komplikasi kehamilan

dan persalinan sebenarnya dapat dicegah salah satunya dengan mengikuti

program KB. Sebab selain menekankan pentingnya kontrasepsi demi

mencegah kehamilan, program Keluarga Berencana juga menyediakan akses

layanan untuk merencanakan waktu, jumlah, dan jarak kehamilan yang tepat

bagi setiap pasangan.

d. Mengurangi angka kematian bayi

 36

Wanitayang hamil dan melahirkan di usia dini berisiko lebih tinggi melahirkan

bayi prematur, lahir dengan berat badan rendah, dan kekurangan

gizi. Berbagai laporan bahkan mengatakan bahwa bayi yang dilahirkan oleh

perempuan berusia sangat belia memiliki risiko kematian dini lebih tinggi

daripada ibu yang berusia lebih tua. Hal ini terjadi karena janin bersaing untuk

mendapatkan asupan gizi dengan tubuh ibunya, yang notabene juga sama-

sama masih dalam tahap tumbuh kembang. Bayi yang tidak mendapatkan

cukup asupan gizi dan darah bernutrisi akan terhambat atau bahkan gagal

berkembang dalam kandungan. 

e. Membantu mencegah HIV/AIDS

Salah satu metode kontrasepsi yang umum dan paling mudah ditemukan

adalah kondom. Ya, kontrasepsi ini bisa Anda temukan dengan mudah di

setiap minimarket dan toko swalayan. Sayangnya, banyak orang masih segan

menggunakan kontrasepsi satu ini karena merasa bahwa kondom justru

mengurangi kenikmatan saat berhubungan seksual. Padahal penggunaan

kondom tak hanya sebatas untuk mencegah kehamilan yang tidak diinginkan

saja. Kondom juga dapat mencegah penularan penyakit menular seksual,

termasuk HIV/AIDS. Pada wanita, kontrasepsi dapat mengurangi risiko

penyebaran virus HIV dari ibu yang terinfeksi kepada bayi. Alhasil, risiko

bayi terinfeksi HIV setelah dilahirkan pun menurun.

f. Menjaga kesehatan mental keluarga

 37

Meski pahit untuk didengar, kenyataannya tidak semua anak hasil kehamilan

di luar rencana tergolong sejahtera lahir batin selama hidupnya. Kehamilan

yang tidak diinginkan berpotensi merampas hak anak untuk bertumbuh

kembang secara maksimal dari segala aspek, mulai dari tumbuh kembang

secara biologis, sosial, dan pendidikan.

Ingat, setiap anak yang dilahirkan dari rahim seorang ibu berhak untuk

mendapatkan kasih sayang yang tulus dari orangtua. Jadi, tentu saja kehadiran

buah hati perlu dipersiapkan secara matang.

Di sisi lain, wanita juga sangat rentan mengalami depresi saat hamil dan

setelah melahirkan. Apalagi jika kehamilan tersebut terjadi pada usia belia atau

bahkan ketika Anda dan pasangan belum siap memiliki anak. Pria pun juga sudah

terbukti bisa mengalami depresi selama istrinya hamil atau melahirkan, karena

belum siap secara fisik, finansial, hingga mental untuk menjadi seorang ayah

sekaligus kepala keluarga.

Melalui program Keluarga Berencana, Anda dan pasangan bisa

menentukan sendiri kapan waktu yang tepat untuk memiliki momongan. Dengan

begitu, Anda berdua bisa mempersiapkan kehamilan secara fisik, finansial, dan

mental dengan lebih baik. Program Keluarga Berencana juga bahkan dapat

membantu Anda merencanakan masa depan si kecil dengan lebih matang. Nah,

persiapan yang matang ini tentu akan memengaruhi kondisi psikologis Anda

sekeluarga.

Lebih jauh lagi, program Keluarga Berencana bisa memberikan

 38

kesempatan seluas-luasnya bagi Anda dan pasangan untuk mengembangkan

potensi diri demi mencapai kesejahteraan pribadi sebelum merasa mantap untuk

membangun keluarga bahagia. Entah itu meniti karir, melanjutkan studi ke tingkat

yang lebih tinggi, atau mengasah kemampuan yang Anda miliki.

2.1.4. Penduduk

2.1.4.1. Pengertian Penduduk

Penduduk adalah orang dalam matranya sebagai pribadi, anggota keluarga,

anggota masyarakat, warga negara dan himpunan kuantitas yang bertempat

tinggal di suatu tempat dalam batas wilayah tertentu. (Mantra, 2009). Penduduk

adalah semua orang yang berdomisili di wilayah geografis Indonesia selama enam

bulan atau lebih mereka yang berdomisili kurang dari enam bulan tetapi bertujuan

menetap. Pertumbuhan penduduk diakibatkan oleh tiga komponen yaitu :

fertilitas, mortalitas dan migrasi.

Salah satu faktor yang menentukan keberhasilan pembangunan adalah

pelaksanaan pembangunan itu sendiri, namun demikian penduduk Indonesia

menurut strukturnya berbeda dengan struktur negara yang lebih maju. Struktur

penduduk Indonesia dikatakan masih muda, atau sebagian besar penduduk

Indonesia berusia muda. Mengingat hanya orang dewasa saja yang bisa bekerja,

dan pada umumnya dalam suatu keluarga hanya ada satu yang bekerja berarti

bahwa untuk setiap orang yang bekerja harus menanggung beban hidup dari

anggota keluarga dari yang cukup besar. Makin banyak orang yang harus

ditanggung oleh setiap orang yang bekerja makin rendah kesejahteraan penduduk

(Subagiarta, 2006:10).
 39

Malthus (2015) adalah orang pertama yang mengemukakan tentang

penduduk. Dalam “Essay on Population”, Malthus beranggapan bahwa bahan

makanan penting untuk kelangsungan hidup, nafsu manusia tak dapat ditahan dan

pertumbuhan penduduk jauh lebih cepat dari bahan makanan. Teori Malthus

menyebutkan bahwa pertumbuhan penduduk mengikuti deret ukur sedangakn

pertumbuhan ketersediaan pangan mengikuti deret hitung, pada kasus ini dimana

terdapat permasalahan meledaknya jumlah penduduk dikota yang tidak diimbangi

dengan ketersediaan pangan pun berkurang, hal ini merupakan perimbangan yang

kurang menguntungkan jika kita kembali kepada teori Malthus.

Kualitas penduduk adalah kondisi penduduk dalam aspek fisik dan

nonfisik yang meliputi derajat kesehatan, pendidikan, pekerjaan, produktivitas,

tingkat sosial, ketahanan, kemandirian, kecerdasan, sebagai ukuran dasar untuk

mengembangkan kemampuan dan menikmati kehidupan sebagai manusia yang

bertaqwa, berbudaya, berkepribadian, berkebangsaan dan hidup layak.

2.1.4.2. Komposisi Penduduk

Adapun beberapa komposisi penduduk, akan kita uraikan dibawah ini.

a. Komposisi Penduduk Berdasarkan Usia dan Gender

Sistem pengelompokkan usia dan gender digambarkan dalam sebuah grafik

berbentuk batang secara garis horizontal. Pengelompokan dengan usia ini

terbagi menjadi:

1) Struktur penduduk anak muda dengan usia 15 tahun mencapai angka 35%

sedangkan angka penduduk dewasa atau tua yang usianya mencapai 65

tahun keatas hanya mencapai trafik 3%.

 40

2) Struktur dari penduduk yang tua mencapai kebalikan dari penduduk yang

muda.

b. Komposisi Penduduk Berdasarkan Angkatan Kerja

Umumnya usia penduduk yang 15 tahun ke atas aktif melakukan kegiatan

ekonomi yang meliputi:

1) Penduduk yang masih aktif bekerja

2) Ada golongan penduduk yang usianya bekerja namun untuk sementara

waktu tidak bekerja.

3) Terdapat golongan peduduk yang aktif untuk berusaha mencari pekerjaan.

4) Terdapat analisis atau hal yang perlu diketahui saat akan mencari kerja

yaitu TPAK (Tingkat Partisipasi Angkatan Kerja).

5) TPAK = Jumlah Angkatan Kerja/Jumlah penduduk usia kerja x 100%

c. Komposisi Penduduk Berdasarkan Ketergantungan

Angka perbandingan yang dapat menunjukkan ukuran atau kapsitas besar

beban yang menjadi tanggungan kelompok golongan usia yang produktif atas

kelompok usia tidak atau belum produktif. Golongan penduduk yang

merupakan golongan penduduk yang produktif antara lain usia penduduk 15

sampai dengan 64 tahun, sedangkan usia golongan penduduk yang tidak

produktif mulai dari usia 15 tahun kebawah merupakan golongan penduduk

yang belum produktif dan 65 tahun keatas merupakan golongan penduduk

yang tidak lagi produktif.

2.1.4.3. Cara Mengatasi Jumlah Penduduk Didasarkan Atas Beberapa

Faktor
 41

Berikut ini adalah beberapa cara dalam mengatasi jumlah penduduk yang

secara meningkat

a. Menggalakkan program transmigrasi nasional.

b. Memberlakukan tarif tinggi bagi para imigran.

c. Menekan pertumbuhan penduduk dengan membuat program Keluarga

Berencana (KB).

d. Membuat Undang-Undang yang menetapkan usia minimal menikah.

e. Menyebarluaskan pendidikan tentang kependudukan ke semua jenjang

pendidikan.

f. Mempermudah serta meningkatkan pelayanan dalam bidang pendidikan.

g. Menyadarkan dan meningkatkan wajib belajar pendidikan dasar bagi

masyarakat.

h. Pemerataan dan perluasan lapangan pekerjaan.

i. Membatasi tunjangan anak bagi PNS dan ABRI hingga anak kedua

2.1.4.4. Pengendalian Jumlah Penduduk

Pengendalian penduduk adalah kegiatan membatasi pertumbuhan

penduduk, umumnya dengan mengurangi jumlah kelahiran. Dokumen dari Yunani

Kuno telah membuktikan adanya upaya pengendalian jumlah penduduk sejak

zaman dahulu kala. Salah satu contoh pengendalian penduduk yang dipaksakan

terjadi di Republik Rakyat Tiongkok yang terkenal dengan kebijakannya 'satu

anak cukup'; kebijakan ini diduga banyak menyebabkan terjadinya aksi

pembunuhan bayi, pengguguran kandungan yang dipaksakan, serta sterilisasi

wajib. Indonesia juga menerapkan pengendalian penduduk, yang dikenal dengan

 42

program Keluarga Berencana (KB), meski program ini cenderung bersifat

persuasif ketimbang dipaksakan. Program ini dinilai berhasil menekan tingkat

pertumbuhan penduduk Indonesia.

2.2. Hasil Penelitian Sebelumnya

Penelitian ini juga pernah diangkat sebagai topik penelitian oleh beberapa

peneliti sebelumnya. Maka peneliti juga diharuskan untuk mempelajari penelitian-

penelitian terdahulu atau sebelumnya yang dapat dijadikan sebagai acuan bagi

peneliti dalam melakukan penelitian ini.

1. Rahmat, Umi Chotimah, Sri Artati Waluyati (jurnal bhinneka tunggal ika,

volume 6, nomor 1, meI 2019) “Implementasi Program Keluarga Berencana

“Emas” Oleh DPPKB Dalam Menekan Jumlah Penduduk di Desa Tanjung

Serang Kabupaten Ogan Komering Ilir”. Berdasarkan hasil analisis data

dokumentasi, wawancara, dan observasi dapat diketahui implementasi

program KB EMAS ada eman yaitu pertama, melakukan pelayanan KB

langsung dan gratis, kedua, melakukan kerjasama dengan melibatkan dinas-

dinas terkait, selanjutnya ketiga, meningkatkan kemampuan tenaga ahli yang

keempat, melakukan penyuluhan terhadap masyarakat. Selanjutnya yang

kelima, memberikan pendidikan kepada remaja tentang bahayanya pergaulan

bebas dan pernikahan dini, dan yang terakhir keenam, mendistribusikan alat

kontrasepsi kepada bidan desa.

 43

a. Persamaan penelitian meneliti Program Keluarga Berencana (KB) dan

Menekan Jumlah Penduduk.

b. Perbedaan penelitian meneliti kemampuan tenaga ahli dan penyuluhan

terhadap masyarakat.

2. RBA Pradana (2019) “Implementasi Kebijakan Program Keluarga Berencana

Dalam Menekan Laju Pertumbuhan Penduduk” Hasil penelitian menunjukan

bahwa Implementasi program keluarga berencana dalam menekan tingkat

pertumbuhan penduduk belum maksimal diterapkan. Hal ini terlihat sejak

diberlakukan program tersebut masih banyak masyarakat khususnya ibu-ibu

yang realif muda yakni ada 18- 19 yang melahirkan anak karena menikah usia

muda yang seharusnya usia kelahiran bagi seorang ibu yakni 20 sampai 30

tahun dan juga jarak kelahiran anak yang terjadi rata-rata 2 tahun lebih pada

hal secara ideal dengan adanya program ini menghendaki jarak kelahiran anak

paling minimal 3 tahun. Disisi lain jumlah anak dari masing-masing ibu

melebihi apa yang diharapkan dalam program ini yakni 2 orang anak saja,

namun yang terjadi jumlah anak yakni 4 sampai 5 orang anak.

a. Persamaan penelitian meneliti program keluarga berencana

b. Perbedaan penelitian meneliti laju pertumbuhan penduduk.

 44

3. Kiki, Amalia Lifianti (2020) “Mplementasi Program Kampung Keluarga

Berencana (Kb) Di Indonesia” Hasil penelitian ini menunjukkan bahwa pada

masing – masing dimensi baik ukuran dan tujuan, sumber daya (manusia,

fasilitas, dana, dan waktu), komunikasi, Sikap Pelaksana, Karakteristik Agen

Pelaksana dan Lingkungan ekonomi, sosial dan politik belum sepenuhnya

terlaksana dengan baik. Masih terdapat kendala sumber daya yang kurang

mumpuni dan memadai, partisipasi masyarakat yang kurang, Fasilitas yang

belum memadai, serta dana yang juga kurang memenuhi kebutuhan program.

a. Persamaan penelitian meneliti program keluarga berencana

b. Perbedaan penelitian meneliti sumber daya, komunikasi dan sikap

pelaksana.
 45

4. Ismail Affandy Siregara dan Cholina Trisa Siregara (2018) “Faktor-Faktor

Penghambat Pelaksanaan Program KB Dalam Penggunaan Alat Kontrasepsi

Oleh Pasangan Usia Subur Di Kecamatan Sarudik Kabupaten Tapanuli-

Tengah” Hasil penelitian diperoleh mayoritas responden yaitu 89 responden

atau (59,3%) termasuk pada kategori pengetahuan kurang baik, pada faktor

sikap juga terdapat 95 responden atau (63,3%) termasuk pada kategori kurang

baik, faktor dukungan suami terdapat 112 responden (74,7%) termasuk pada

kategori tidak mendukung, faktor pendapatan keluarga terdapat 97 responden

atau (64,7%) termasuk pada kategori tidak mendukung program KB, faktor

karena efek samping juga tinggi yaitu terdapat 116 responden atau (77,3%)

termasuk pada kategori tidak mendukung program KB. Penelitian ini

menyarankan kepada instansi terkait untuk meningkatkan sosialisasi program

KB dan meningkatkan pelayanan kontrasepsi serta pendekatan kepada tokoh

masyarakat, tokoh agama untuk mempermudah sosialisasi pada masyarakat.

a. Persamaan penelitian meneliti program keluarga berencana

b. Perbedaan penelitian meneliti penggunaan alat kontrasepsi

5. Yulian Widya Saputra, Lukas, Titin A, Riska Susmei Rindantya (2019)

“Implementasi Program Kampung Keluarga Berencana (KB) di Kota

Samarinda” Hasil penelitian menunjukkan bahwa implementasi program

Kampung KB di Kota Samarinda telah berjalan dengan baik dari segi

perencanaan, koordinasi dengan BKBPP kota Samarinda, ketersediaan sarana

prasarana, alat kontrasepsi, dan pengawasan. Selain itu hambatan yang perlu

ditangani yaitu pendanaan dan tenaga PLKB di lapangan.

 46

a. Persamaan penelitian meneliti program keluarga berencana

b. Perbedaan penelitian meneliti ketersediaan sarana prasarana, alat

kontrasepsi dan pengawasan

2.3. Kerangka Pemikiran

Menurut Van Metter dan Van Horn (Indiahono, 2009: 38-40), ada enam

variabel yang mempengaruhi implementasi dan kinerja kebijakan publik, yaitu:

(1) Standar dan Sasaran Kebijakan; (2) Sumber daya; (3) Komunikasi Antar

Badan Pelaksana; (4) Karakteristik Badan Pelaksana; (5) Lingkungan Sosial,

Ekonomi, dan Politik; (6) Sikap atau Kecenderungan Pelaksana.

Komunikasi antar
organisasi dan
kegiatan pelaksanaan
Ukuran dan tujuan
kebijakan

Sikap Prestasi
Ciri badan pelaksana kerja
pelaksana

Sumber-sumber
kebijakan

Lingkungan : ekonomi
sosial dan politik

Gambar 2.1
Model implementasi kebijakan Van Metter dan Van Horn
(Indiahono, 2009: 38-40)
 47

Van Meter dan Van Horn (dalam Budi Winarno, 2008:146-147)

mendefinisikan implementasi kebijakan publik sebagai tindakan-tindakan dalam

keputusan-keputusan sebelumnya. Untuk memudahkan atau memberikan

gambaran pada pemikiran dalam penelitian ini, maka dapat dikemukakan

kerangka pemikiran yang tampak pada gambar berikut ini:

Analisis Implementasi Program Keluarga

Berencana Gratis Dalam Menekan Angka Peningkatan
Jumlah Penduduk Di Kelurahan Sukatani Pada Masa
Pandemic Covid 19

 UUD Nomor 52 Tahun 2009 Masih terdapat masalah seperti banyak

Tentang Perkembangan
Kependudukan Dan
Pembangunan Keluarga
 Peraturan pemerintah republik
Indonesia Nomor 87 tahun
2014 Tentang Perkembangan
kependudukan dan
pembangunan keluarga,
Keluarga berencana, dan
sistem informasi keluarga
masyarakat yang mengatakan tidak
berani berkunjung ke puskesmas
dikarenakan meningkatnya kasus covid
19, adanya social distancing dan physical
distancing menghambat kegiatan
konseling oleh penyuluh KB dan
dikarenakan adanya social distancing
membuat kader-kader kesulitan untuk
mengumumkan program KB gratis,
sehingga hanya ada beberapa masyarakat
saja yang mengetahui program tersebut.

Teori Implementasi Kebijakan

Hamdi, 2014, hlm 106
1. Produktivitas
2. Linearitas
3. Efisiensi

Kelurahan Sukatani

Analisis Implementasi Program Keluarga

Berencana Gratis Dalam Menekan Angka Peningkatan
Jumlah Penduduk Di Kelurahan Sukatani Pada Masa
Pandemic Covid 19
 48

Gambar 2.2
Kerangka Pemikiran
Sumber : Pengolahan Peneliti 2022
2.4. Hipotesis Kerja Penelitian

Berdasarkan uraian pada kerangka pemikiran di atas dan untuk menjawab

identifikasi masalah, maka penulis dapat merumuskan suatu hipotesa kerja

sebagai berikut:

Implementasi Program Keluarga Berencana Pada Masa Pandemic Covid

19 di Kelurahan Sukatani Kecamatan Rajeg Kabupaten Tangerang Banten

dilakukan dengan menganalisis dan mengenali produktivitas pencapaian

kebijakan, linearitas atau kesesuaian prosedur yang ada, serta efisiensi dari

pelaksanaan kebijakan Program Keluarga Berencana itu sendiri.” Hipotesa kerja

ini akan menjadi acuan dan pedoman bagi peneliti untuk dibuktikan kebenarannya

yang akan dibahas lebih lanjut pada bab pembahasan.