BAB II

DESKRIPSI TEORI DAN HIPOTESIS PENELITIAN

2.1. Deskripsi Teori

2.1.1. Ilmu Pemerintahan

Menurut Inu Kencana, Ilmu Pemerintahan adalah ilmu yang

mempelajari bagaimana melaksanakan pengurusan (eksekutip),
pengaturan (legislatif), kepemimpinan dan koordinasi pemerintah (baik
pusat dengan daerah maupun antara penguasa dengan rakyatnya) dalam
berbagai peristiwa dan gejala pemerintahan yang diharapkan secara baik
dan benar. (2003:6)

Dalam ilmu pemerintahan, pembagian wilayah Negara ke dalam

daerah-daerah besar dan kecil, baik daerah tersebut berstatus otonom
maupun administratif belaka dengan susunannya sendiri, dikenal dengan
asas kedaerahan atau asas kewilayahan. Asas ini apabila dikaitkan
dengan asas desentralisasi menghasilkan daerah-daerah otonom dan
apabla dikaitkan dengan asas dekonsentrasi menghasilkan wilayah
administratif. (Pamudji, 1992:36)

Secara umum, pemerintah dapat didefinisikan sebagai organisasi

yang memiliki kekuasaan untuk membuat dan menerapkan hukum serta
undang-undang di wilayah tertentu. Pemerintah Merupakan suatu
organisasi yang memiliki :

1. Otoritas memerintah dari sebuah unit politik

2. Kekuasaan yang memerintah suatu masyarakat politik

3. Aparatus yang merupakan badan pemerintahan yang berfungsi dan

menjalankan kekuasaan

4. Kekuasaan untuk membuat peraturan perundang-undangan, untuk

menangani perselisihan dan membicarakan putusan administrasi dan
dengan monopoli atas kekuasaan yang sah. .( Sumaryadi, 2013:16)

12
 13

Finner dalam Sumaryadi (2013:18), mengklasifikasikan

pemerintah kedalam empat pengertian, yaitu:

1. Pemerintah mengacu pada proses pemerintah, yakni pelaksanaan

kekuasaan oleh yang berwenang.
2. Istilah ini juga bisa dipakai untuk menyebut keberadaan proses itu
sendiri, kepada kondisi adanya tata aturan
3. Pemerintah acapkali berarti orang-orang yang mengisi kedudukan
otoritas dalam masyarakat atau lembaga, artinya kantor atau
jabatan-jabatan dalam pemerintahan.
4. Istilah ini juga bisa mengacu pada bentuk, metode, sistem
pemerintah dalam suatu masyarakat, yakni struktur dan
pengelolaan dinas pemerintah dan hubungan antara yang
memerintah dan yang diperintah

Selain kata pemerintahan, ada juga kata kepemerintahan, yang

menurut Ndraha dalam Sumaryadi (2013:19), diartikan sebagai segala

sesuatu yang menyangkut pemerintah.

Taliziduhu Ndraha (1997:6) memberikan pengertian

pemerintahan sebagai berikut : Pemerintahan adalah gejala sosial,

artinya terjadi didalam hubungan antar anggota masyarakat, baik

individu dengan individu, kelompok dengan kelompok maupun

individu dengan kelompok. Gejala ini terdapat pada suatu saat

didalam suatu masyarakat .

Dalam pandangan Taliziduhu, apabila didalam kehidupan

masyarakat terjadi hubungan baik antar individu maupun kelompok,

maka akan terjadi individu atau kelompok yang dominan dan yang

mendominasi adalah yang memerintah, sedangkan yang tidak

 14

mendominasi adalah yang diperintah. Dalam keadaan semacam itu

maka lahir apa yang disebut peristiwa pemerintahan.

Sedangkan Diponolo (1975 : 53) memberikan pengertian

pemerintah baik dalam arti luas maupun sempit sebagai berikut:

Dalam arti luas pemerintah adalah keseluruhan dari badan

pengurus Negara dengan segala organisasinya, segala
bagian-bagiannya dan segala pejabat-pejabatnya yang
menjalankan tugas negara dari pusat sampai ke pelosok-
pelosok daerah. Dalam arti sempit pemerintah berarti suatu
badan pimpinan terdiri seorang atau beberapa orang yang
mempunyai peranan pimpinan dan menunjukkan dalam
pelaksanaan tugas negara. Jelasnya pemerintah dalam arti
ini adalah Kepala Negara dengan para mentri yang sekarang
lazim diisebut kabinet.
Berdasarkan pendapat Diponolo tersebut, apabila kabinet atau

dewan menteri melaksanakan kegiatan, fungsi atau rangkaian tugas,

maka dinamakan sebagai pemerintahan dalam arti yang terbatas,

Sedangkan apabila keseluruhan tugas, kegiatan atau fungsi

pengurusan negara dari pusat sampai ke daerah-daerah, maka

dinamakan pemerintahan dalam arti luas.

Wijaya (1997:15) memberikan pengertian pemerintah sebagai

berikut :

Pengertian pemerintah dapat dibedakan antara pemerintah

sebagai organ (alat, tool) negara yang menjalani tugas
(fungsi) dan pemerintah sebagai fungsi dari pemerintah.
Pemerintah dalam pengertian pertama sebagai organ.
Negara dapat dibedakan pula antara pemerintah dalam arti
luas (macro) dan pemerintah dalam arti sempit (micro) .
Pemerintah dalam arti sempit (micro) dimaksudkan khusus
kekuasaan eksekutip, sedangkan dalam arti luas (macro)
disamping kekuasaan eksekutip adalah juga kekuasaan
legislatif dan kekuasaan yudikatif.
 15

Dari apa yang disampaikan Wijaya tersebut, memberikan

gambaran tentang pengertian pemerintah bahwa menurutnya

perbedaan yang substansial dapat dilihat dari pemerintah adalah

melihat pekerjaan apa yang dilaksanakannya dan kategori produk hasil

kegiatannya. Bila hanya melaksanakan saja suatu ketentuan

perundang-undangan maka dia bertindak sebagai eksekutip saja, bila

membuat perundang-undangan baik sendiri maupun bersama-sama

dengan DPR maka fungsi dia sebagai legislatif dan bila melaksanakan

fungsi pengamanan, penegak dan pelaksanakan pemberi sangsi

perundang-undangan maka dia berperan sebagai yudikatif. Pemerintah

menurut Kansil (1995 : 48) adalah “ alat untuk bertindak demi

kepentingan rakyat, untuk mencapai tujuan organisasi negara, antara

lain kesejahteraan, pertahanan, keamanan, tata tertib, keadilan,

kesehatan dan sebagainya “.

Sesuai dengan pendapat tersebut, didalam mencapai tujuan

organisasi negara, maka perlu alat yang dapat digunakan baik sebagai

institusi atau organisasinya maupun sebagai fungsi dan peranan yang

dimiliki dan dapat dilaksanakannya untuk kepentingan rakyat, maka

alat tersebut itulah yang dimaksudkan sebagai pemerintah.

Pendapat lain dikemukakan oleh John Locke, seperti yang

dikutip oleh Suradinata (1998:6) , memisahkan lembaga yang

memiliki kekuasaan dalam menjalankan tujuan negara kedalam tiga

lembaga, yakni:
 16

1. Kekuasaan legislatif, yaitu kekuasaan dalam pembuatan undang-

undang.
2. Kekuasaan eksekutip, kekuasaan melaksanakan atau
menjalankan Undang-undang.
3. Kekuasaan federatif, yaitu kekuasaan dalam bidang hubungan
luar negeri, perjanjian atau perserikatan dengan orang-orang,
lembaga atau negara lain.

Montesquieu, seperti yang ditulis kembali oleh Suradinata

(1998:7) juga memisahkan badan-badan kekuasaan ini kedalam tiga

lembaga walaupun memiliki sedikit perbedaan dengan pendapat John

Locke. Montesquieu memisahkan ketiga lembaga tersebut sebagai

berikut :

1. Pouvoir Legislatif, yaitu kekuasaan dalam bidang pembuatan

undang-undang.
2. Pouvoir Eksekutip, yaitu kekuasaan dalam bidang melaksanakan
segala sesuatu yang diamanatkan undang-undang.
3. Pouvoir Yudikatif, yaitu kekuasaan untuk menjaga agar undang-
undang tersebut dapat dijalankan drngan sebaik-baiknya sesuai
dengan tujuannya.

Tujuan fundamental dari pemerintahan adalah pemeliharaan

keamanan (basic security) dan keteraturan umum (public order) agar

individu-individu dapat menemukan kebahagiaan. Sebagaimana

masyarakat kita menjadi lebih kompleks, pemerintah juga menjadi

lebih kompleks, lebih berkuasa, dan lebih mendominasi.

Berkaitan dengan tujuan pemerintahan, dalam konteks

kybernology, Ndraha (dalam Sumaryadi, 2013:21) berpendapat bahwa

pemerintahan bertujuan melindungi hak-hak eksistensi (asasi)

 17

manusia, melestarikan lingkungannya, dan memenuhi kebutuhan

dasarnya melalui proses interaksi tiga peran, yaitu :

1. Meningkatkan nilai Sumber Daya yang ada dan menciptakan

Sumber Daya Baru sebagai peran Sub Kultur Ekonomi (SKE)

2. Mengontrol SKE, memberdayakan, dan meredistribusikan nilai-

nilai yang telah berhasil ditingkatkan atau dibentuk oleh SKE,

melalui pelayanan kepada pelanggan oleh Sub Kultur

Kekuasaan (SKK)

3. Mengontrol SKK oleh peran Sub Kultur Pelanggan (SKP).

Jika tujuan tersebut tercapai, pemerintahan berkualifikasi baik

Dari pengertian - pengertian yang telah dikemukakan oleh

beberapa ahli diatas, penulis lebih cenderung dapat mengatakan

bahwa yang dimaksud dengan pemerintah adalah orang-orang,

institusi atau lembaga publik yang mempunyai kewenangan untuk

dapat melakukan atau tidak melakukan sesuatu dalam organisasi

negara untuk melindungi kepentingan rakyatnya. Dalam hal ini

pemerintah dapat berbentuk orang atau kelompok orang maupun

sebagai lembaga organisasi negara. Dalam pengertian lain, pemerintah

sebagai orang – orang adalah sebagai penyelenggara negara atau yang

menyelenggarakan tugas-tugas negara, sedangkan sebagai institusi

adalah organisasi atau lembaga yang menjadi wadah orang-orang

tersebut bernaung dan melaksanakan pekerjaannya sesuai dengan

tugas pokok dan fungsinya.

 18

2.1.2 Definisi Manajemen

Horold Koontz dan Cyril O’donnel memberikan pengertian

manajemen adalah usaha untuk mencapai suatu tujuan tertentu melalui
kegiatan orang lain. Selanjutnya R. Terry mengungkapkan bahwa
Manajemen merupakan suatu proses khas yang terdiri dari tindakan-
tindakan perencanaan, pengorganisasian, penggerakan dan
pengendalian yang dilakukan untuk menentukan serta mencapai
sasaran yang telah ditentukan melalui pemanfaatan sumberdaya
manusia dan sumberdaya lainnya.

Pendapat lainnya diungkapkan oleh Lawrence A. Appley,

dimana Manajemen adalah seni pencapaian tujuan yang dilakukan
melalui usaha orang lain. Pengertian manajemen sebagai seni juga
dijabarkan secara lebih luas oleh Drs. Oey Liang Lee, dimana
Manajemen adalah seni dan ilmu perencanaan pengorganisasian,
penyusunan, pengarahan dan pengawasan daripada sumberdaya
manusia untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan.

Manajemen adalah suatu proses perencanaan,

pengorganisasian, kepemimpinan, dan pengendalian upaya dari
anggota organisasi serta penggunaan sumua sumber daya yang ada
pada organisasi untuk mencapai tujuan organisasi yang telah
ditetapkan sebelumnya. Ricky W. Griffin, memberikan pengertian
manajemen sebagai berikut :

Manajemen sebagai sebuah proses perencanaan,

pengorganisasian, pengkoordinasian, dan pengontrolan
sumber daya untuk mencapai sasaran (goals) secara efektif
dan efesien. Efektif berarti bahwa tujuan dapat dicapai
sesuai dengan perencanaan, sementara efisien berarti bahwa
tugas yang ada dilaksanakan secara benar, terorganisir, dan
sesuai dengan jadwal.(2002:15)
 19

Manajemen mengandung gagasan lima fungsi utama yaitu,

merancang, mengorganisasi, memerintah, mengoordinasi, dan
mengendalikan.

Istilah manajemen mengandung 3 pengertian, sebagai

berikut :

1. Manajemen sebagai sebuah proses

2. Manajemen sebagai suatu kolektivitas orang-orang yang
melaksanakan manajemen
3. Manajemen sebagai suatu seni (art) dan sebagai suatu ilmu
Sebagaimana diketahui bahwa, pada dasarnya manajemen
dapat dikelompokkan menjadi 2 (dua) kelompok besar yaitu :

1) Manajemen sebagai ilmu :

Yakni suatu kumpulan pengetahuan yang sistematis, yang

kebenaran-kebenarannya diakui secara universal
(Menyeluruh).

2) Manajemen sebagai seni :

Yakni suatu pribadi atau perilaku kreatif yang disertai

dengan skill, dalam rangka melaksanakan fungsi-fungsi
manajemen.

Dengan perkataan lain dapat dikatakan, bahwa manajemen

sebagai ilmu mengajarkan kepada kita untuk mengetahui sesuatu
sedangkan manajemen sebagai seni mengajarkan kepada kita
mengenai apa yang perlu dilakukan. Selanjutnya menurut
beberapa pendapat sebagaimana dikutip dan diterjemahkan oleh
M.A. Mukhyi, dalam bukunya Pengantar Manajemen Umum,
sebagai berikut :

Encyclopedia of The Social Science, manajemen yaitu

suatu proses dimana pelaksanaan suatu tujuan tertentu
dilaksanakan dan diawasi,
 20

Menurut Haiman, manajemen yaitu fungsi untuk mencapai

suatu tujuan melalui kegiatan orang lain, mengawasi usaha-usaha
yang dilakukan individu untuk mencapai tujuan,

George R. Terry, mengatakan bahwa manajemen yaitu cara

pencapaian tujuan yang telah ditentukan terlebih dahulu dengan
melalui kegiatan orang lain. (2001 : 2).

Dari beberapa pengertian manajemen di atas, terlihat

bahwa pada dasarnya manajemen merupakan suatu ilmu dan seni.
Manajemen sebagai suatu ilmu pengetahuan karena telah
dipelajari sejak lama dan telah diorganisasikan menjadi suatu
teori. Hal ini dikarenakan di dalamnya menjelaskan tentang
gejala-gejala manajemen, gejala-gejala ini lalu diteliti dengan
menggunakan metode ilmiah yang dirumuskan dalam bentuk
prinsip-prinsip yang diwujudkan dalam bentuk suatu teori.

Sedang manajemen sebagai suatu seni, disini memandang

bahwa di dalam mencapai suatu tujuan diperlukan kerjasama
dengan orang lain. Sementara cara memerintahkan kepada orang
lain agar mau bekerja sama, pada hakekatnya kegiatan manusia
pada umumnya adalah mengatur (Managing), untuk mengatur
disini diperlukan suatu seni, bagaimana orang lain melakukan
pekerjaan untuk mencapai tujuan bersama.

Dengan demikian dapat diambil kesimpulan bahwa

manajemen adalah suatu proses untuk mencapai tujuan yang telah
ditetapkan, melalui penggunaan sumber-sumber yang ada,
terutama sumber daya manusia.

Sumber-sumber daya manajemen dimaksudkan di atas,

biasa juga disebut dengan tools of management. Adapun Tools of
management, yang perlu dikelola itu adalah :

1. Men (Manusia, orang, tenaga kerja),

 21

2. Money (Uang, Pembiayaan, modal),

3. Machines (Mesin-mesin),

4. Methods (Metoda, cara kerja),

5. Materials (Bahan-bahan, perlengkapan),

6. Market (pasar),

Agar di dalam penggunaan sumber-sumber dalam

manajemen lebih efektif dan efisien, maka dilaksanakan melalui
serangkaian fungsi-fungsi organik manajemen.

Sejalan dengan uraian di atas, maka fungsi–fungsi organik

manajamen, sebagaimana dikemukakan oleh Henry Fayol, yang
dikutip dan diterjemahkan oleh M.A. Mukhyi dalam bukunya
Pengantar Manajemen Umum, meliputi :

a. Planning (Perencanaan),
b. Organizing (Pengorganisasian),
c. Commanding (Komando/Perintah),
d. Coordinating (Pengkoordinasian),
e. Controlling (Pengawasan).

(Mukhyi, 2001:23).

2.1.3 Pelayanan Publik

Timbulnya pelayanan dari orang lain kepada seseorang, yang orang

lain itu tidak ada kepentingan langsung atas sesuatu yang dilakukannya,

merupakan suatu hal yang perlu dikaji tersendiri dari segi kemanusiaan. Jika

direnungkan lebih dalam akan terlihat bahwa pelayanan timbul karena ada

factor penyebab yang bersifat ideal mendasar dan yang bersifat material.

Factor yang bersifat ideal mendasar ada 3 jenis, yaitu :

 22

1. Adanya rasa cinta dan kasih saying

2. Adanya keyakinan untuk saling tolong menolong sesamanya

3. Adanya keyakinan bahwa berbuat baik kepada orang lain adalah

salah satu bentuk amal shaleh. (Moenir, 2008:12)

Desentralisasi telah mendorong menguatnya unsure-unsur subjektif

dalam penyelenggaraan layanan public (Dwiyanto, 2011: 30). Karena telah

lama terkungkung dalam system pemerintahan yang sentralistis yang

menghalangi system pelayanan public untuk merespon nilai-nilai dan tradisi

local, daerah pada akhirnya cenderung mengembangkan miskonsepsi terhadap

desentralisasi dengan memahaminya sebagai peluang dan kewenangan daerah

untuk melokalisasi system pelayanan public (Dwiyanto, 2011:30).

Kriteria yang sering digunakan dalam melokalisasi pelayanan public

adalah identitas kewargaan, seperti kesamaan asal daerah, etnis, agama, dan

sebagainya. Daerah sering mengaitkan praktek penyelenggaraan layanan

public dengan berbagai identitas kewargaan tersebut. Akibatnya, system

pelayanan public cenderung menjadi sangat subjektif, eksklusif dan

diskriminatif. Fenomena seperti ini dengan mudah dapat dijumpai di banyak

daerah di Indonesia.

Pelayanan secara etimologis berasal dari kata layan, yang berarti

membantu menyiapkan/mengurus apa-apa yang diperlukan seseorang,

kemudian pelayanan dapat diartikan sebagai perihal/cara melayani

sehubungan dengan jual beli barang atau jasa ( Poerwadarminta dalam

Hardiansyah, 2011:10).
 23

Istilah lain yang sejenis dengan pelayanan itu adalah pengabdian dan

pengayoman. Dari seorang administrastor diharapkan akan tercermin sifat-sifat

memberikan pelayanan public, pengabdian kepada kepentingan umum dan

memberikan pengayoman kepada masyarakat lemah dan kecil. Administrator

lebih menekankan pada mendahulukan kepentingan masyarakat/umum

ketimbang kepentingan sendiri (Thoha dalam Hardiansyah, 2011:11)

Pelayanan public atau pelayanan umum dapat didefinisikan sebagai

segala bentuk jasa pelayanan, baik dalam bentuk barang public maupun jasa

public yang pada prinsipnya menjadi tanggungjawab dan dilaksanakan oleh

instansi pemerintah di pusat, di daerah dan di lingkungan atau Badan Usaha

Milik Negara atau Badan Usaha Milik Daerah, dalam upaya pemenuhan

kebutuhna masyarakat maupun dalam rangka pelaksanaan ketentuan

peraturan perundang-undangan (Ratminto dalam Hardiyansyah, 2011:11)

Dari beberapa pengertian pelayanan dan pelayanan public yang telah

diuraikan diatas, dalam konteks pemerintah daerah, pelayanan public dapat

disimpulkan sebagai pemberian layanan atau melayani keperluan orang atau

masyarakat dan/atau organisasi lain yang mempunyai kepentingan pada

organisasi itu, sesuai dengan aturan pokok dan tata cara yang ditentukan dan

ditujukan untuk memberikan kepuasan kepada pelanggan. (Hardiyansyah,

2011:12)

Pelayanan public biasanya dilakukan oleh birokrat atau pejabat

pemerintahan merupakan perwujudan dari fungsi aparatur negara sebagai

 24

abdi masyarakat disamping sebagai abdi Negara. Pemerintahan pada

hakikatnya memberikan pelayanan kepada masyarakat. Pemerintahan

tidaklah diadakan untuk melayani masyarakat serta menciptakan kondisi

yang memungkinkan setiap anggota masyarakat mengembangkan

kemampuan dan kreativitasnya demi mencapai tujuan bersama (Rasyid

dalam Mulyadi, 2016:190)

Servis berasal dari orang-orang bukan dari perusahaan. Tanpa

memberi nilai pada diri sendiri, tidak akan mempunyai arti apa-apa.

Demikian halnya pada organisasi atau perusahaan yang secara esensial

merupakan kumpulan orang-orang. Oleh karena itu, harga diri yang tinggi

adalah unsur yang paling mendasar bagi keberhasilan organisasi yang

menyediakan jasa pelayanan yang berkualitas. Kata kualitas memiliki

banyak defmisi yang berbeda dan bervariasi mulai dari yang konvensional

hingga yang lebih strategis. Defmisi konvensional dari kualitas biasanya

menggambarkan karakteristik suatu produk seperti : kinerja (performance),

keandalan (reliability), mudah dalam penggunaan (easy of use), estetika

(esthetics), dan sebagainya.

Sedangkan dalam definisi strategis dinyatakan bahwa kualitas adalah

segala sesuatu yang mampu memenuhi keinginan dan kebutuhan pelanggan

(meeting theneeds of customers). Berdasarkan pengertian kualitas, baik yang

konvensional maupun yang lebih strategis oleh Gaspersz (1997) dinyatakan

bahwa pada dasarnya kualitas mengacu kepada pengertian pokok yaitu

kualitas terdiri dari sejumlah keistimewaan produk, baik keistimewaan

langsung, maupun keistimewaan atraktif yang memenuhi keinginan

 25

pelanggan dan dengan demikian memberikan kepuasan atas penggunaan

produk. Kualitas terdiri dari segala sesuatu yang bebas dari kekurangan atau

kerusakan.

Pada bagian lain Gaspersz (1997) dalam mengutip Juran memberikan

definisi manajemen kualitas sebagai suatu kumpulan aktivitas yang

berkualitas dengan kualitas tertentu yang memiliki karakteristik sebagai

berikut:

- Kualitas menjadi bagian dari setiap agenda manajemen

- Sasaran kualitas dimasukkan ke dalam rencana bisnis

- Jangkauan sasaran diturunkan dari benchmarking : fokus adalah pada

pelanggandan pada kesesuaian kompetisi; di sana adalah sasaran untuk

peningkatan kualitastahunan.

- Sasaran disebarkan ke tingkat mengambil tindakan

- Pelatihan ditetapkan pada setiap tingkat

- Pengukuran ditetapkan seluruhnya

- Manajer atas secara teratur meninjau kembali kemajuan dibandingkan

dengan sasaran

- Penghargaan diberikan untuk kinerja terbaik

- Sistem imbalan (reward system) diperbaiki

- Kualitas adalah menjaga janji pelayanan agar pihak yang dilayani

merasa puas dan diuntungkan. Meningkatkan kualitas merupakan

pekerjaan semua orang adalahpelanggan. Tanggung jawab untuk

kualitas produksi dan pengawasan kualitas tidakdapat didelegasikan

kepada satu orang, misalnya staf pada sebuah kantor.

 26

”Parasuraman et.al(1985) mengatakan ada dua factor utama yang

mempengaruhi kualitas jasa, yaitu expective service ( pelayanan
yang diharapkan) dan perceived service( pelayanan yang diterima).
Karena kualitas pelayanan berpusat pada upaya pemenuhan dari
keinginan pelanggan serta ketepatan penyampaian untuk
mengimbangi harapan pelanggan”.

Untuk itu maka, Zeitaml (1996: 177) mendefinisikan bahwa pelayanan

adalah penyampaian secara excellent atau superior dibandingkan dengan

harapan konsumen.

Dalam perkembangan selanjutnya , Parasuraman dkk ( dalam

Zeithamil dan Bitner, 1996:118) mengatakan bahwa konsumen dalam

melakukan penilaian terhadap kualitas jasa ada lima dimensi yang perlu

diperhatikan :

1. Tangible, yaitu meliputi fasilitas fisik, perlengkapan, pegawai dan

saranan komunikasi

2. Emphaty, yaitu meliputi kemudahan dalam melakukan

hubungan,komunikasiyang baik, perhatian pribadi, dan memahami

kebutuhan para pelanggan.

3. Responsiveness, yaitu keinginan para staf untuk membantu para

pelanggan danmemberikan pelayanan dengan tanggap.

4. Reliability, yaitu kemampuan memberikan layanan yang dijanjikan

dengan segera, akurat, kehandalan dan memuaskan .

5. Assurance, yaitu mencakup pengetahuan, kemampuan, kesopanan,

dan sifat yang dapat dipercaya yang dimiliki leh para staf( bebas

dari bahaya, resiko dan keragu-raguan).

 27

Bagi pelanggan kualitas pelayanan adalah menyesuaikan diri dengan

spesifikasi yang dituntut pelanggan. Pelanggan memutuskan bagaimana

kulaitas yang dimaksud dan apa yang dianggap penting. Pelanggan

mempertimbangkan suatu kualitas pelayanan. Untuk itu, kualitas dapat

dideteksi pada persoalan bentuk, sehingga dapat ditemukan:

1. Kualitas pelayanan merupakan bentuk dari sebuah janji

2. Kualitas adalah tercapainya sebuah harapan dan kenyataan sesuai

komitmen yang telah ditetapkan sebelumnya.

3. Kualitas dan integritas merupakan sesuatu yang tak terpisahkan. Ketika

pelanggan mempunyai suatu urusan / keperluan pada sebuah

organisasi, baik organisasi pemerintah maupun swasta, ia akan merasa senang

atau tidak senang saat dilayani oleh petugas. Jika pelanggan merasa senang

dilayani oleh petugas tersebut, maka pelayanan petugas sangat memuaskan

atau pelayanan petugas berkualitas. Sebaliknya, ketika pelanggan merasa

dirugikan aparat akibat pelayanannya berbelit-belit, tidak terbuka / transparan

tentang apa yang diinginkan oleh aparat itu, maka dapat dikatakan

pelayanannya tidak berkualitas. Suatu pertanyaan yang perlu mendapatkan

jawaban ialah mengapa pelanggan tidak mendapatkan pelayanan seperti yang

diharapkan? apakah semua persyaratan yang diperlukan telah dilengkapi? Jika

semua persyaratan telah dilengkapi tetapi pelanggan tidak mendapatkan

pelayanan yang memuaskan, maka dapat disimpulkan bahwa mungkin

terdapat sesuatu yang belum terbaca / atau belum terdapat dalam suatu
 28

memorandum of understanding antara pelayan di suatu pihak dan pelanggan

yang sedang dalam proses pelayanan di lain pihak.

Untuk mendapatkan jawaban kepastian kualitas pelayanan, diperlukan

kesepahaman tentang aturan main pelayanan yang diberikan, baik dari sisi

aparatur pelayan maupun pelanggan.

Gaspersz (1997) menyatakan bahwa kualitas adalah segala sesuatu

yang mampu memenuhi keinginan atau kebutuhan pelanggan (meeting the

needs of customers).

Sedangkan, kualitas seperti dijelaskan dalam Kamus Besar Bahasa

Indonesia diartikan sebagai tingkat baik buruknya sesuatu atau pribadi yang

baik dalam bentuk tingkah laku seseorang yang baik yang dapat dijadikan

teladan dalam hidup bermasyarakat dan bemegara.

Kualitas juga dapat diartikan sebagai kesesuaian dengan persyaratan,

kesesuaian dengan pihak pemakai atau bebas dari kerusakan / cacat. Untuk itu

kualitas pelayanan adalah suatu kegiatan pelayanan yang diberikan kepada

pelanggan sesuai dengan prinsip: lebih mudah, lebih baik, cepat, tepat, akurat,

ramah, sesuai dengan harapan pelanggan.

Kualitas pelayanan juga dapat diartikan sebagai kegiatan pelayanan

yang diberikan kepada seseorang atau orang lain, organisasi pemerintah /

swasta (sosial, politik, LSM, dll) sesuai dengan peraturan perundang-

undangan yang berlaku.

 29

Kualitas pelayanan sektor publik adalah pelayanan yang memuaskan

masyarakat sesuai dengan standar pelayanan dan azas-azas pelayanan publik /

pelanggan. Kualitas pelayanan adalah pelayanan yang diberikan kepada

pelanggan sesuai dengan standar pelayanan yang telah dibakukan sebagai

pedoman dalam pemberian layanan. Standar pelayanan adalah ukuran yang

telah ditentukan sebagai suatu pembakuan pelayanan yang baik.

Pengertian Layanan ialah suatu hal yang penting bagi sebuah

perusahaan terutama yang bergerak di bidang layanan. Keberhasilan

perusahaan ditentukan oleh kualitas layanan yang diberikan kepada konsumen.

Pengertian dari layanan adalah sebuah proses. Proses ini sendiri terdiri dari

interaksi beberapa aktivitas baik di depan atau di belakang konsumen dengan

organisasi yang memberikan layanan kepada konsumen. Tujuan interaksi

antara organisasi dengan konsumen adalah memberikan nilai tambah kepada

konsumen (Han,1996:55).

Pengertian pelayanan menurut menurut Gronroos (1990) bahwa

“Pelayanan adalah suatu aktivitas atau serangkaian aktivitas yang bersifat
tidak kasat mata (tidak dapat diraba) yang terjadi sebagai akibat adanya
interaksi antara konsumen dengan karyawan atau hal-hal lain yang
disediakan oleh perusahaan pemberi pelayanan yang dimaksudkan untuk
memecahkan permasalahan konsumen/ pelanggan”. (Ratminto dan Atik,
2005).

Menurut Moenir (2001: 26) menyimpulkan bahwa pelayanan umum

adalah kebiasan yang dilakukan oleh seseorang atau sekelompok orang dengan

landasan faktor material melalui sistem, prosedur dan metode tertentu dalam

rangka usaha memenuhi kepentingan orang lain sesuai dengan haknya. Beliau
 30

menyimpulkan juga bahwa pelayanannya hakikatnya adalah serangkaian

kegiatan, karena itu ia merupakan proses. Sebagai proses, pelayanan

berlangsung secara rutin dan berkesinambungan, meliputi seluruh kehidupan

orang dalam bermasyarakat.

Pelayanan yang secara umum didambakan menurut H.A.S Moenir

(2001: 26) ialah pelayanan seperti :

a. Kemudahan dalam pengurusan kepentingan.

b. Mendapatkan pelayanan yang wajar.
c. Mendapatkan perlakuan yang sama tanpa pilih kasih.
d. Mendapatkan perlakuan yang jujur dan terus terang.
Begitu juga dengan layanan yang baik dan memuaskan berdampak

positif pada masyarakat lain menurut H.A.S Moenir, (2001:26) ialah :

a. Masyarakat menghargai korps pegawai.

b. Masyarakat patuh terhadap aturan-aturan layanan.
c. Masyarakat bangga terhadap korps pegawai.
d. Ada kegairahan usaha dalam masyarakat.

Ada peningkatan dan pengembangan dalam masyarakat menuju segera

tercapainya masyarakat adil-makmur berlandaskan pancasila.

Menurut Pamuji (1994:21) mengatakan bahwa pelayanan publik

adalah berbagai kegiatan yang bertujuan untuk memenuhi kebutuhan

masyarakat akan barang dan jasa. Apabila ditinjau dari segi pemerintahan

maka pelayanan tidak lain adalah suatu proses kegiatan yang dilakukan oleh

pemerintah yang bertujuan untuk memenuhi kebutuhan masyarakat yang

berkenaan dengan hak-hak yang dimilikinya

“Jaenuri (2002:15) menyatakan bahwa salah satu fungsi pemerintah yaitu

dibidang Pelayanan Masyarakat merupakan fungsi yang dilakukan oleh
pemerintah dalam melayani masyarakat, fungsi ini antara lain meliputi
aktivitas-aktivitas masyarakat yang menyentuh kebutuhan hidup sehari-
hari”.
 31

“Dalam Kybernology definisi pelayanan diartikan oleh Ndraha (2003:65)

adalah: Sebagai proses pengubahan input menjadi output dan produksi
(output). Input dapat berupa kebutuhan - kebutuhan atau tuntutan –
tuntutan masyarakat kepada pemerintah yang selanjutnya pemerintah
memberikan pembertahuan, penawaran, janji sedangkan output adalah
proses produksi atau operasi jasa publik atau layanan civil yang dilakukan
oleh pemerintah kepada masyarakat sebagai consumer produk – produk
pemerintahan”.

Selanjutnya Untuk menilai kualitas pelayanan administrasi

pemerintahan dalam penelitian ini penulis memfokuskan pada dimensi proses

dan produk layanan. Pada dimensi proses menyangkut pada keadilan dalam

pelayanan, kecepatan dalam pelayanan, ketepatan waktu, biaya dan

keramahtamahan sedangkan pada dimensi produk layanan menyangkut pada

kewenangan, monopoli pemerintah, biaya tarif, penyesuaian diri dan tepat

sasaran.

“Segala kegiatan pelayanan yang dilaksanakan oleh penyelenggara

pelayanan publik sebagai upaya pemenuhan kebutuhan penerima pelayanan

maupun pelaksanaan ketentuan peraturan perundang-undangan”. (Keputusan

Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara (MenPAN) Nomor

63/KEP/M.PAN/7/2003).

Pelayanan publik dapat juga diartikan sebagai pemberian layanan

(melayani) keperluan orang atau masyarakat yang mempunyai kepentingan

pada organisasi itu sesuai dengan aturan pokok dan tata cara yang telah

ditetapkan. Pada hakikatnya, pemerintah adalah pelayanan kepada masyarakat.

Ia tidaklah diadakan untuk melayani dirinya sendiri, tetapi untuk melayani

 32

masyarakat serta menciptakan kondisi yang memungkinkan setiap anggota

masyarakat mengembangkan kemampuan dan kreativitasnya demi mencapai

tujuan bersama (Rasyid, 1998).

Oleh karena itu, birokrasi publik berkewajiban dan bertanggung jawab

untuk memberikan layanan baik dan profesional. Pelayanan publik (public

services) oleh birokrasi publik merupakan salah satu perwujudan dari fungsi

aparatur negara sebagai abdi masyarakat di samping sebagai abdi negara.

Pelayanan publik (public services) oleh birokrasi publik dimaksudkan untuk

mensejahterakan masyarakat (warga negara). Pelayanan umum oleh Lembaga

Administrasi Negara (1998) diartikan sebagai segala bentuk kegiatan

pelayanan umum yang dilaksanakan oleh Instansi Pemerintah di Pusat, di

Daerah dan di lingkungan Badan Usaha Milik Negara/Daerah dalam bentuk

barang dan atau jasa baik dalam rangka upaya kebutuhan masyarakat maupun

dalam rangka pelaksanaan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Pelayanan publik dengan demikian dapat diartikan sebagai pemberian layanan

(melayani) keperluan orang atau masyarakat yang mempunyai kepentingan

pada organisasi itu sesuai dengan aturan pokok dan tata cara yang telah

ditetapkan.

Unsur-Unsur Pelayanan Publik Menurut Keputusan Menteri

Pendayagunaan Aparatur Negara (MenPAN) Nomor 63/KEP/M.PAN/7/2003.

Berdasarkan berdasarkan Keputusan Menpan Nomor 63 Tahun 2003 bahwa di

dalam memberikan pelayanan publik harus mengandung unsur-unsur sebagai

berikut:
 33

1. Hak dan kewajiban bagi pemberi maupun penerima pelayanan umum

harus jelas dan di ketahui sacara pasti oleh masing-masing.

2. Pengaturan setiap bentuk pelayanan umum harus disesuaikan dengan

kondisi kebutuhan dan kemampuan masyarakat untuk membayar

berdasarkan ketentuan perundangan-undangan yang berlaku dengan

tetap berpegang pada efisiensi dan efektifitas.

3. Mutu proses dan hasil pelayanan umum harus diupayakan agar

memberi keamanan, kenyamanan, kelancaran, dan kepastian hukum

yang dapat dipertanggungjawabkan.

4. Apabila pelayanan umum yang oleh instansi pemerintah terpaksa

harus mahal, maka instansi pemerintah yang bersangkutan

berkewajiban memberi peluang kepada masyarakat untuk ikut

menyelenggarakannya sesuai dengan peraturan perundang-undangan

yang berlaku.

Asas Pelayanan Publik Menurut Keputusan Menteri Pendayagunaan

Aparatur Negara (MenPAN) Nomor 63/KEP/M.PAN/7/2003

1. Transparansi Bersifat terbuka, mudah dipahami dan dapat diakses oleh

semua pihak yang membutuhkan dan disediakan secara memadai serta

mudah dimengerti.

2. Akuntabilitas Dapat dipertanggungjawabkan sesuai dengan peraturan

perundang-undangan.

3. Kondisional Sesuai dengan kondisi dan kemampuan pemberi dan

penerima pelayanan publik dengan tetap berpegang pada prinsip efisiensi

dan efektifitas.
 34

4. Partisipatif Mendorong peran serta msayarakat dalam penyelenggaraan

pelayanan publik dengan memperhatikan aspirasi, kebutuhan, dan harapan

masyarakat.

5. Kesamaan Hak Tidak diskriminatif, dalam arti tidak membedakan suku,

ras, agama, golongan, gender, dan status ekonomi .

6. Keseimbangan Hak dan Kewajiban Pemberi dan penerima pelayanan

publik harus memenuhi hak dan kewajiban masing-masing pihak.

Prinsip Pelayanan Publik Menurut Keputusan Menteri Pendayagunaan

Aparatur Negara (MenPAN) Nomor 63/KEP/M.PAN/7/2003

a. Kesederhanaan proseduran pelayanan publik tidak berbelit-belit,

mudah dipahami dan mudah dilaksanakan.

b. Kejelasan

1. Persyaratan teknis dan administratif pelayanan publik

2. Unit kerja/pejabat yang berwenang bertanggung jawab dalam

memberikan pelayanan dan penyelesaian

keluhan/persoalan/sengketa dalam pelaksanaan pelayanan publik

3. Rincian biaya pelayanan publik tata cara pembayaran

c. Kepastian Waktu Pelaksanaan pelayanan publik dapat diselesaikan

dalam kurun waktu yang telah ditentukan.

d. Akurasi Produk pelayanan publik diterima dengan benar, tepat, dan

sah.

e. Keamanan Proses dan produk pelayanan publik rasa aman dengan

kepastian hukum.
 35

f. Tanggung Jawab Pimpinan penyelenggara pelayanan publik atau

pejabat yang ditunjuk bertanggung jawab atas penyelenggaraan

pelayanan dan penyelenggaraan pelayanan dan penyelesaian

keluhan/persoalan dalam pelaksanaan pelayanan publik.

g. Kelengkapan Sarana dan Prasarana, tersedianya sarana dan prasarana

kerja, peralatan kerja dan pendukung lainnya yang termasuk

penyediaan sarana teknologi telekomunikasi dan informatika.

h. Kemudahan Akses, tempat dan lokasi serta sarana pelayanan yang

memadai, mudah dijangkau oleh masyarakat, dan dapat memanfaatkan

teknologi dan informatika.

i. Kedislipinan, Kesopanan, Dan Keramahan, tempat dan lokasi serta

sarana pelayanan disiplin,sopan dan santun, ramah, serta memberikan

pelayanan ikhlas.

j. Kenyamanan, lingkungan pelayanan harus tertib, teratur, disediakan

ruang tunggu yang bersih, rapi, lingkungan yang indah dan sehat serta

dilengkapi dengan fasilitas pendukung pelayanan, seperti parkir, toilet,

tempat ibadah, dan lain-lain.

Standar Pelayanan Publik Menurut Keputusan Menteri Pendayagunaan

Aparatur Negara (MenPAN) Nomor 63/KEP/M.PAN/7/2003:

a. Prosedur Pelayanan, prosedur pelayanan yang dibakukan bagi pemberi

dan penerima pelayanan.

b. Waktu Penyelesaian, waktu penyelesaian yang ditetapkan sejak saat

pengajuan permohonan sampai dengan penyelesaian pelayanan.

 36

c. Biaya Pelayanan, Biaya/tarif pelayanan termasuk rinciannya yang

ditetapkan dalam proses pemberian pelayanan.

d. Produk Pelayanan, hasil pelayanan yang akan diterima sesuai dengan

ketentuan yang telah ditetapkan.

e. Sarana dan Prasarana, penyediaan sarana dan prasarana yang memadai

oleh penyelenggara pelayan publik.

f. Kompetensi Petugas Pemberi Pelayanan, petugas pemberi pelayanan

harus memiliki pengetahuan, keahlian, keterampilan, sikap, dan

perilaku yang dibutuhkan.

2.1.4 Konsep Kualitas Pelayanan Publik

Definisi konvensional dari kualitas biasanya menggambarkan

karakteristik langsung dari suatu produk, seperti :

1. Kinerja (Performance)

2. Keandalan (Reliability)

3. Mudah dalam penggunaan (easy to use)

4. Estetika (esthetics), dan sebagainya. (Mulyadi,2016:191)

Dalam Buku Penyusunan Standar Pelayanan Publik Lembaga

Administrasi Negara Republik Indonesia, disebutkan bahwa tantangan dan

kendala yang mendasar dalam pelayanan public adalah :

1. Kontak antara pelanggan dengan penyedia pelayanan

2. Variasi pelayanan

3. Para petugas pelayanan

 37

4. Struktur organisasi

5. Informasi

6. Kepekaan permintaan dan penawaran

7. Prosedur

8. Ketidakpercayaan public terhadap kualitas pelayanan. (Hardiansyah,

2011:44)

Kata kualitas memiliki banyak definisi yang berbeda dan bervariasi

mulai dari konvensional hingga yang lebih strategis. Definisi konvensional

dari kualitas biasanya menggambarkan karakteristik langsung dari suatu

produk yakni kinerja (performance), keandalan (reliability), mudah dalam

penggunaan (ease of use), dan estetika (esthetics). Adapun dalam definisi

strategis bahwa kualitas adalah segala sesuatu yang mampu memenuhi

keinginan atau kebutuhan pelanggan/masyarakat (Sinambela, 2006:6). Selain

itu kualitas merupakan suatu kondisi dinamis yang berhubungan dengan

produk, jasa, manusia, proses dan lingkungan yang memenuhi atau melebihi

harapan (Arief, 2007:117).

Menurut Brown dalam Moenir (1995:33) bahwa dimata masyarakat,

kualitas pelayanan meliputi ukuran-ukuran sebagai berikut:

1) Reability, yaitu kemampuan untuk memproduksi jasa sesuai yang

diinginkan secara tepat;

2) Assurance, yaitu pengetahuan dan kemampuannya untuk meyakinkan;

3) Empathy, yaitu tingkat perhatian dan atensi individual yang diberikan

kepada pelanggan;
 38

4) Responsiviness, yaitu kemampuan untuk membantu pelanggan

memberikan pelayanan yang tepat;

5) Tangibel, yaitu penyediaan fasilitas fisik dan kelengkapan serta

penampilan pribadi.

Menurut Van Looy (dalam Jasfar, 2005:50), suatu model dimensi

kualitas jasa yang ideal baru memenuhi beberapa syarat, apabila :

1. Dimensi harus bersifat satuan yang komprehensif, artinya dapat

menjelaskan karakteristik secara menyeluruh mengenai persepsi terhadap

kualitas karena adanya perbedaan dari masing-masing dimensi yang

diusulkan

2. Model juga harus bersifat universal, artinya masing-masing dimensi

harus bersifat umum dan valid untuk beberapa spectrum bidang jasa

3. Masing-masing dimensi dalam model yang diajukan haruslah bersifat

bebas

4. Sebaiknya jumlah dimensi dibatasi. (Hardiyansyah, 2011:45).

Sedangkan dalam definisi strategis dinyatakan bahwa kualitas adalah

segala sesuatu yang mampu memenuhi keinginan dan kebutuhan pelanggan

(meeting theneeds of customers). Berdasarkan pengertian kualitas, baik yang

konvensional maupun yang lebih strategis oleh Gaspersz dinyatakan bahwa

pada dasarnya kualitas mengacu kepada pengertian pokok yaitu kualitas

terdiri dari sejumlah keistimewaan produk, baik keistimewaan langsung,

maupun keistimewaan atraktif yang memenuhi keinginan pelanggan dan

 39

dengan demikian memberikan kepuasan atas penggunaan produk. Kualitas

terdiri dari segala sesuatu yang bebas dari kekurangan atau kerusakan.

Pada bagian lain Gaspersz menyatakan bahwa peningkatan kualitas

pelayanan meliputi dimensi-dimensi sebagai berikut :

1. Ketepatan waktu pelayanan, berkaitan dengan waktu tunggu dan proses

2. Akurasi atau ketepatan pelayanan

3. Kesopanan dan keramahan pelaku bisnis

4. Tanggungjawab dalam penanganan keluhan pelanggan

5. Sedikit banyaknya petugas yang melayani dan fasilitas pendukung

lainnya

6. Berkaitan dengan lokasi

7. Berhubungan dengan kondisi lingkungan (Mukarom dan Laksana,

2015:151)

”Parasuraman et.al(1985) mengatakan ada dua factor utama

yang mempengaruhi kualitas jasa, yaitu expective service
( pelayanan yang diharapkan) dan perceived service( pelayanan
yang diterima). Karena kualitas pelayanan berpusat pada upaya
pemenuhan dari keinginan pelanggan serta ketepatan penyampaian
untuk mengimbangi harapan pelanggan”.

Untuk itu maka, Zeitaml (1996: 177) mendefinisikan bahwa pelayanan

adalah penyampaian secara excellent atau superior dibandingkan dengan

harapan konsumen.

Dalam perkembangan selanjutnya , Parasuraman, Zeithami dan Bery

mengatakan bahwa konsumen dalam melakukan penilaian terhadap kualitas

jasa ada lima dimensi yang perlu diperhatikan :

 40

1. Reliability, yaitu kemampuan memberikan layanan yang dijanjikan dengan

segera, akurat, kehandalan dan memuaskan .

2. Responsiveness, yaitu keinginan para staf untuk membantu para pelanggan

danmemberikan pelayanan dengan tanggap.

3. Assurance, yaitu mencakup pengetahuan, kemampuan, kesopanan, dan

sifat yang dapat dipercaya yang dimiliki leh para staf( bebas dari bahaya,

resiko dan keragu-raguan).

4. Emphaty, yaitu meliputi kemudahan dalam melakukan

hubungan,komunikasiyang baik, perhatian pribadi, dan memahami

kebutuhan para pelanggan.

5. Tangible, yaitu meliputi fasilitas fisik, perlengkapan, pegawai dan saranan

komunikasi (Parasuraman, Zeithami dan Berry dalam Hardiyansyah : 2011

- 47)

”Tjiptono (1991:61) menyimpulkan bahwa citra kualitas

layan yang baik bukanlah berdasarkan sudut pandang /persepsi
penyedia jasa, melainkan berdasarkan sudut pandang /persepsi
konsumen. Hal ini disebabkan karena konsumenlah yang
mengkonsumsi serta yang menikmati jasa layanan , sehingga
merekalah yang seharusnya menentukan kualitas jasa. Persepsi
konsumen tehadap kualitas jasa merupakan penilaian yang
menyeluruh terhadap keunggulan suatu jasa layanan”.

Ada empat unsur penting dalam proses pelayanan publik, yaitu :

1. Penyedia Layanan, yaitu pihak yang dapat memberikan suatu layanan

tertentu kepada konsumen, baik berupa layanan dalam bentuk
penyediaan dan penyerahan barang (goods) atau jasa-jasa (service)
2. Penerima layanan, yaitu mereka yang disebut sebagai konsumen
(costumer) atau costumer yang menerima berbagai layanan dari penyedia
layanan.
3. Jenis layanan, yaitu layanan yang dapat diberikan oleh penyedia layanan
kepada pihak yang membutuhkan layanan.
4. Kepuasan pelanggan, dalam memberikan layanan penyedia layanan harus
mengacu pada tujuan utama pelayanan, yaitu kepuasan pelanggan. Hal
 41

ini sangat penting dilakukan karena tingkat kepuasan yang diperoleh

pelanggan itu biasanya sangat berkeitan erat dengan standar kualitas
barang atau jasa yang mereka nikmati. (Bharata dalam Mulyadi,
2016:195)

Bagi pelanggan kualitas pelayanan adalah menyesuaikan diri dengan

spesifikasi yang dituntut pelanggan. Pelanggan memutuskan bagaimana

kulaitas yang dimaksud dan apa yang dianggap penting. Pelanggan

mempertimbangkan suatu kualitas pelayanan. Untuk itu, kualitas dapat

dideteksi pada persoalan bentuk, sehingga dapat ditemukan:

1. Kualitas pelayanan merupakan bentuk dari sebuah janji

2. Kualitas adalah tercapainya sebuah harapan dan kenyataan sesuai

komitmen yang telah ditetapkan sebelumnya.

3. Kualitas dan integritas merupakan sesuatu yang tak terpisahkan.

Ketika pelanggan mempunyai suatu urusan / keperluan pada sebuah

organisasi, baik organisasi pemerintah maupun swasta, ia akan merasa senang

atau tidak senang saat dilayani oleh petugas. Jika pelanggan merasa senang

dilayani oleh petugas tersebut, maka pelayanan petugas sangat memuaskan

atau pelayanan petugas berkualitas. Sebaliknya, ketika pelanggan merasa

dirugikan aparat akibat pelayanannya berbelit-belit, tidak terbuka / transparan

tentang apa yang diinginkan oleh aparat itu, maka dapat dikatakan

pelayanannya tidak berkualitas. Suatu pertanyaan yang perlu mendapatkan

jawaban ialah mengapa pelanggan tidak mendapatkan pelayanan seperti yang

diharapkan? apakah semua persyaratan yang diperlukan telah dilengkapi? Jika

semua persyaratan telah dilengkapi tetapi pelanggan tidak mendapatkan

 42

pelayanan yang memuaskan, maka dapat disimpulkan bahwa mungkin

terdapat sesuatu yang belum terbaca / atau belum terdapat dalam suatu

memorandum of understanding antara pelayan di suatu pihak dan pelanggan

yang sedang dalam proses pelayanan di lain pihak.

Untuk mendapatkan jawaban kepastian kualitas pelayanan, diperlukan

kesepahaman tentang aturan main pelayanan yang diberikan, baik dari sisi

aparatur pelayan maupun pelanggan.

Gaspersz (1997) menyatakan bahwa kualitas adalah segala sesuatu

yang mampu memenuhi keinginan atau kebutuhan pelanggan (meeting the

needs of customers).

Sedangkan, kualitas seperti dijelaskan dalam Kamus Besar Bahasa

Indonesia diartikan sebagai tingkat baik buruknya sesuatu atau pribadi yang

baik dalam bentuk tingkah laku seseorang yang baik yang dapat dijadikan

teladan dalam hidup bermasyarakat dan bemegara.

Kualitas juga dapat diartikan sebagai kesesuaian dengan persyaratan,

kesesuaian dengan pihak pemakai atau bebas dari kerusakan / cacat. Untuk itu

kualitas pelayanan adalah suatu kegiatan pelayanan yang diberikan kepada

pelanggan sesuai dengan prinsip: lebih mudah, lebih baik, cepat, tepat, akurat,

ramah, sesuai dengan harapan pelanggan.

Kualitas pelayanan juga dapat diartikan sebagai kegiatan pelayanan

yang diberikan kepada seseorang atau orang lain, organisasi pemerintah /

swasta (sosial, politik, LSM, dll) sesuai dengan peraturan perundang-

undangan yang berlaku.

 43

Kualitas pelayanan sektor publik adalah pelayanan yang memuaskan

masyarakat sesuai dengan standar pelayanan dan azas-azas pelayanan publik /

pelanggan. Kualitas pelayanan adalah pelayanan yang diberikan kepada

pelanggan sesuai dengan standar pelayanan yang telah dibakukan sebagai

pedoman dalam pemberian layanan. Standar pelayanan adalah ukuran yang

telah ditentukan sebagai suatu pembakuan pelayanan yang baik.

Definisi manajemen menurut Manullang (1985: 17) ialah “Seni dan

ilmu perencanaan, pengorganisasian, penyusunan, pengarahan dan

pengawasan daripada sumberdaya manusia untuk mencapai tujuan yang telah

ditetapkan terlebih dahulu”.

Sementara itu Gibson, Donelly dan Ivancevich (1996:4)

mendefinisikan manajemen sebagai “suatu proses yang dilakukan oleh satu

atau lebih individu untuk mengkoordinasikan berbagai aktivitas lain untuk

mencapai hasil-hasil yang tidak bisa dicapai apabila satu individu bertindak

sendiri”. Dua definisi tersebut mempunyai prinsip yang sama dimaksudkan

dalam sebuah proses oleh Gibson, Donelly dan Ivancevich sebenarnya adalah

penerapan ilmu dan seni sebagaimana dimaksudkan oleh Manullang.

Sedangkan pengorganisasian, penyusunan, pengarahan dan pengawasan oleh

Gibson dan kawan-kawan disebut sebagai mengkoordinasikan berbagai

aktivitas lainnya.

Pengertian Layanan ialah suatu hal yang penting bagi sebuah

perusahaan terutama yang bergerak di bidang layanan. Keberhasilan

perusahaan ditentukan oleh kualitas layanan yang diberikan kepada konsumen.

Pengertian dari layanan adalah sebuah proses. Proses ini sendiri terdiri dari
 44

interaksi beberapa aktivitas baik di depan atau di belakang konsumen dengan

organisasi yang memberikan layanan kepada konsumen. Tujuan interaksi

antara organisasi dengan konsumen adalah memberikan nilai tambah kepada

konsumen (Han,1996:55).

Pengertian pelayanan menurut menurut Gronroos (1990) bahwa

“Pelayanan adalah suatu aktivitas atau serangkaian aktivitas yang bersifat

tidak kasat mata (tidak dapat diraba) yang terjadi sebagai akibat adanya
interaksi antara konsumen dengan karyawan atau hal-hal lain yang
disediakan oleh perusahaan pemberi pelayanan yang dimaksudkan untuk
memecahkan permasalahan konsumen/ pelanggan”. (Ratminto dan Atik,
2005).

Ivancevich, Lorenzi, Skinner dan Crosby (1997: 448) menjelaskan

pelayanan sebagai produk-produk yang tidak kasat mata (tidak dapat
diraba) yang melibatkan usaha-usaha manusia dan menggunakan
peralatan. Definisi tersebut dapat diketahui bahwa ciri pokok pelayanan
adalah tidak kasat mata (tidak dapat diraba) dan melibatkan upaya
manusia (karyawan) atau peralatan lain yang disediakan oleh perusahaan
penyelenggra pelayanan.

Menurut Moenir (2001: 26) menyimpulkan bahwa pelayanan umum

adalah kebiasan yang dilakukan oleh seseorang atau sekelompok orang dengan

landasan faktor material melalui sistem, prosedur dan metode tertentu dalam

rangka usaha memenuhi kepentingan orang lain sesuai dengan haknya. Beliau

menyimpulkan juga bahwa pelayanannya hakikatnya adalah serangkaian

kegiatan, karena itu ia merupakan proses. Sebagai proses, pelayanan

berlangsung secara rutin dan berkesinambungan, meliputi seluruh kehidupan

orang dalam bermasyarakat.

 45

Pelayanan yang secara umum didambakan menurut H.A.S Moenir

(2001: 26) ialah pelayanan seperti :

e. Kemudahan dalam pengurusan kepentingan.

f. Mendapatkan pelayanan yang wajar.
g. Mendapatkan perlakuan yang sama tanpa pilih kasih.
h. Mendapatkan perlakuan yang jujur dan terus terang.

Begitu juga dengan layanan yang baik dan memuaskan berdampak

positif pada masyarakat lain menurut H.A.S Moenir, (2001:26) ialah :

e. Masyarakat menghargai korps pegawai.

f. Masyarakat patuh terhadap aturan-aturan layanan.
g. Masyarakat bangga terhadap korps pegawai.
h. Ada kegairahan usaha dalam masyarakat.

Ada peningkatan dan pengembangan dalam masyarakat menuju segera

tercapainya masyarakat adil-makmur berlandaskan pancasila.

Menurut Pamuji (1994:21) mengatakan bahwa pelayanan publik

adalah berbagai kegiatan yang bertujuan untuk memenuhi kebutuhan

masyarakat akan barang dan jasa. Apabila ditinjau dari segi pemerintahan

maka pelayanan tidak lain adalah suatu proses kegiatan yang dilakukan oleh

pemerintah yang bertujuan untuk memenuhi kebutuhan masyarakat yang

berkenaan dengan hak-hak yang dimilikinya

“Jaenuri (2002:15) menyatakan bahwa salah satu fungsi pemerintah yaitu

dibidang Pelayanan Masyarakat merupakan fungsi yang dilakukan oleh
pemerintah dalam melayani masyarakat, fungsi ini antara lain meliputi
aktivitas-aktivitas masyarakat yang menyentuh kebutuhan hidup sehari-
hari”.
 46

“Dalam Kybernology definisi pelayanan diartikan oleh Ndraha (2003:65)

adalah: Sebagai proses pengubahan input menjadi output dan produksi
(output). Input dapat berupa kebutuhan - kebutuhan atau tuntutan –
tuntutan masyarakat kepada pemerintah yang selanjutnya pemerintah
memberikan pembertahuan, penawaran, janji sedangkan output adalah
proses produksi atau operasi jasa publik atau layanan civil yang dilakukan
oleh pemerintah kepada masyarakat sebagai consumer produk – produk
pemerintahan”.

Selanjutnya Untuk menilai kualitas pelayanan administrasi

pemerintahan dalam penelitian ini penulis memfokuskan pada dimensi proses

dan produk layanan. Pada dimensi proses menyangkut pada keadilan dalam

pelayanan, kecepatan dalam pelayanan, ketepatan waktu, biaya dan

keramahtamahan sedangkan pada dimensi produk layanan menyangkut pada

kewenangan, monopoli pemerintah, biaya tarif, penyesuaian diri dan tepat

sasaran.

“Segala kegiatan pelayanan yang dilaksanakan oleh penyelenggara

pelayanan publik sebagai upaya pemenuhan kebutuhan penerima pelayanan

maupun pelaksanaan ketentuan peraturan perundang-undangan”. (Keputusan

Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara (MenPAN) Nomor

63/KEP/M.PAN/7/2003).

Pelayanan publik dapat juga diartikan sebagai pemberian layanan

(melayani) keperluan orang atau masyarakat yang mempunyai kepentingan

pada organisasi itu sesuai dengan aturan pokok dan tata cara yang telah

ditetapkan. Pada hakikatnya, pemerintah adalah pelayanan kepada masyarakat.

Ia tidaklah diadakan untuk melayani dirinya sendiri, tetapi untuk melayani

 47

masyarakat serta menciptakan kondisi yang memungkinkan setiap anggota

masyarakat mengembangkan kemampuan dan kreativitasnya demi mencapai

tujuan bersama (Rasyid, 1998).

Oleh karena itu, birokrasi publik berkewajiban dan bertanggung jawab

untuk memberikan layanan baik dan profesional. Pelayanan publik (public

services) oleh birokrasi publik merupakan salah satu perwujudan dari fungsi

aparatur negara sebagai abdi masyarakat di samping sebagai abdi negara.

Pelayanan publik (public services) oleh birokrasi publik dimaksudkan untuk

mensejahterakan masyarakat (warga negara). Pelayanan umum oleh Lembaga

Administrasi Negara (1998) diartikan sebagai segala bentuk kegiatan

pelayanan umum yang dilaksanakan oleh Instansi Pemerintah di Pusat, di

Daerah dan di lingkungan Badan Usaha Milik Negara/Daerah dalam bentuk

barang dan atau jasa baik dalam rangka upaya kebutuhan masyarakat maupun

dalam rangka pelaksanaan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Pelayanan publik dengan demikian dapat diartikan sebagai pemberian layanan

(melayani) keperluan orang atau masyarakat yang mempunyai kepentingan

pada organisasi itu sesuai dengan aturan pokok dan tata cara yang telah

ditetapkan.

Unsur-Unsur Pelayanan Publik Menurut Keputusan Menteri

Pendayagunaan Aparatur Negara (MenPAN) Nomor 63/KEP/M.PAN/7/2003.

Berdasarkan berdasarkan Keputusan Menpan Nomor 63 Tahun 2003 bahwa di

dalam memberikan pelayanan publik harus mengandung unsur-unsur sebagai

berikut:
 48

1. Hak dan kewajiban bagi pemberi maupun penerima pelayanan umum

harus jelas dan di ketahui sacara pasti oleh masing-masing.

2. Pengaturan setiap bentuk pelayanan umum harus disesuaikan dengan

kondisi kebutuhan dan kemampuan masyarakat untuk membayar

berdasarkan ketentuan perundangan-undangan yang berlaku dengan

tetap berpegang pada efisiensi dan efektifitas.

3. Mutu proses dan hasil pelayanan umum harus diupayakan agar

memberi keamanan, kenyamanan, kelancaran, dan kepastian hukum

yang dapat dipertanggungjawabkan.

4. Apabila pelayanan umum yang oleh instansi pemerintah terpaksa

harus mahal, maka instansi pemerintah yang bersangkutan

berkewajiban memberi peluang kepada masyarakat untuk ikut

menyelenggarakannya sesuai dengan peraturan perundang-undangan

yang berlaku.

Asas Pelayanan Publik Menurut Keputusan Menteri Pendayagunaan

Aparatur Negara (MenPAN) Nomor 63/KEP/M.PAN/7/2003

7. Transparansi Bersifat terbuka, mudah dipahami dan dapat diakses oleh

semua pihak yang membutuhkan dan disediakan secara memadai serta

mudah dimengerti.

8. Akuntabilitas Dapat dipertanggungjawabkan sesuai dengan peraturan

perundang-undangan.

9. Kondisional Sesuai dengan kondisi dan kemampuan pemberi dan

penerima pelayanan publik dengan tetap berpegang pada prinsip efisiensi

dan efektifitas.
 49

10. Partisipatif Mendorong peran serta msayarakat dalam penyelenggaraan

pelayanan publik dengan memperhatikan aspirasi, kebutuhan, dan harapan

masyarakat.

11. Kesamaan Hak Tidak diskriminatif, dalam arti tidak membedakan suku,

ras, agama, golongan, gender, dan status ekonomi .

12. Keseimbangan Hak dan Kewajiban Pemberi dan penerima pelayanan

publik harus memenuhi hak dan kewajiban masing-masing pihak.

Prinsip Pelayanan Publik Menurut Keputusan Menteri Pendayagunaan

Aparatur Negara (MenPAN) Nomor 63/KEP/M.PAN/7/2003

a. Kesederhanaan proseduran pelayanan publik tidak berbelit-belit,

mudah dipahami dan mudah dilaksanakan.

b. Kejelasan

4. Persyaratan teknis dan administratif pelayanan publik

5. Unit kerja/pejabat yang berwenang bertanggung jawab dalam

memberikan pelayanan dan penyelesaian

keluhan/persoalan/sengketa dalam pelaksanaan pelayanan publik

6. Rincian biaya pelayanan publik tata cara pembayaran

c. Kepastian Waktu Pelaksanaan pelayanan publik dapat diselesaikan

dalam kurun waktu yang telah ditentukan.

d. Akurasi Produk pelayanan publik diterima dengan benar, tepat, dan

sah.

e. Keamanan Proses dan produk pelayanan publik rasa aman dengan

kepastian hukum.
 50

f. Tanggung Jawab Pimpinan penyelenggara pelayanan publik atau

pejabat yang ditunjuk bertanggung jawab atas penyelenggaraan

pelayanan dan penyelenggaraan pelayanan dan penyelesaian

keluhan/persoalan dalam pelaksanaan pelayanan publik.

g. Kelengkapan Sarana dan Prasarana, tersedianya sarana dan prasarana

kerja, peralatan kerja dan pendukung lainnya yang termasuk

penyediaan sarana teknologi telekomunikasi dan informatika.

h. Kemudahan Akses, tempat dan lokasi serta sarana pelayanan yang

memadai, mudah dijangkau oleh masyarakat, dan dapat memanfaatkan

teknologi dan informatika.

i. Kedislipinan, Kesopanan, Dan Keramahan, tempat dan lokasi serta

sarana pelayanan disiplin,sopan dan santun, ramah, serta memberikan

pelayanan ikhlas.

j. Kenyamanan, lingkungan pelayanan harus tertib, teratur, disediakan

ruang tunggu yang bersih, rapi, lingkungan yang indah dan sehat serta

dilengkapi dengan fasilitas pendukung pelayanan, seperti parkir, toilet,

tempat ibadah, dan lain-lain.

Standar Pelayanan Publik Menurut Keputusan Menteri Pendayagunaan

Aparatur Negara (MenPAN) Nomor 63/KEP/M.PAN/7/2003:

g. Prosedur Pelayanan, prosedur pelayanan yang dibakukan bagi pemberi

dan penerima pelayanan.

h. Waktu Penyelesaian, waktu penyelesaian yang ditetapkan sejak saat

pengajuan permohonan sampai dengan penyelesaian pelayanan.

 51

i. Biaya Pelayanan, Biaya/tarif pelayanan termasuk rinciannya yang

ditetapkan dalam proses pemberian pelayanan.

j. Produk Pelayanan, hasil pelayanan yang akan diterima sesuai dengan

ketentuan yang telah ditetapkan.

k. Sarana dan Prasarana, penyediaan sarana dan prasarana yang memadai

oleh penyelenggara pelayan publik.

l. Kompetensi Petugas Pemberi Pelayanan, petugas pemberi pelayanan

harus memiliki pengetahuan, keahlian, keterampilan, sikap, dan

perilaku yang dibutuhkan.

2.1.5 Dimensi Kualitas Pelayanan Publik

Agar pelayanan publik yang diberikan dapat memuaskan

masyarakat, maka pelaksanaannya perlu menerapkan dimensi kualitas

pelayanan, sebagaimana dikemukakan Handi Irawan, dalam bukunya

yang berjudul 10 Prinsip Kepuasan Pelanggan, yang meliputi :

1. Tangibles (berwujud)...
2. Reliability (kehandalan)...
3. Responsiveness (responsif)...
4. Assurance (keyakinan)...
5. Emphaty (empati)... (2003 : 57 – 73).

Untuk mempermudah pemahaman dimensi kualitas pelayanan di

atas, penulis mencoba menguraikannya sebagai berikut :

1. Tangibles (berwujud),
 52

Meliputi fasilitas fisik seperti gedung, perlengkapan

pegawai dan sarana komunikasi.

2. Reliability (kehandalan),

Yaitu kemampuan memberikan pelayanan yang dijanjikan,

terpercaya dan akurat konsisten serta kesesuaian antara

pelayanan yang diberikan kepada orang yang dilayani

dengan yang bentuk, jenis, kualitas pelayanan yang

dijanjikan.

3. Responsiveness (responsif),

Yaitu kemampuan dari pegawai dan organisasi / instansi

untuk membantu masyarakat dan memberikan pelayanan

dengan tanggap.

4. Assurance (keyakinan),

Yaitu berupa kemampuan pegawai untuk menimbulkan

keyakinan dan kepercayaan terhadap janji yang telah

dikemukakan kepada masyarakat.

5. Emphaty (empati),

Yaitu kesediaan pegawai dan Pimpinan organisasi / instansi

untuk lebih peduli memberikan perhatian secara pribadi

kepada masyarakat.
 53

Sesuai SK Menpan No. 61/1993 memuat pedoman dasar bagi

tata laksana pelayanan umum oleh lembaga pemerintah kepada

masyarakat. Semua layanan umum diharapkan dapat mengandung

unsur-unsur :

a) Kesederhanaan : pelayanan umum harus mudah, cepat, lancar, tidak

berbelit-belit, mudah dipahami, dan mudah dilaksanakan.

b) Kejelasan dan kepastian : dalam hal prosedur pelayanan,

persyaratan pelayanan, unit dan pejabat yang bertanggung jawab,

hak dan kewajiban petugas maupun pelanggan, dan pejabat yang

menangani keluhan.

c) Keamanan: proses dan hasil pelayanan harus aman dan nyaman,

serta memberikan kepastian hukum.

d) Keterbukaan: segala sesuatu tentang proses pelayanan harus disam-

paikan secara terbuka kepada masyarakat, diminta atau tidak

diminta.

e) Efisien: tidak perlu terjadi duplikasi persyaratan oleh beberapa

pelayanan sekaligus.

f) Ekonomis: biaya pelayanan ditetapkan secara wajar dengan

mempertimbangkan nilai layanan, daya beli masyarakat, dan

peraturan perundangan lainnya.

g) Keadilan: pelayanan harus merata dalam hal jangkauan dan peman-

faatannya.

h) Ketepatan waktu: tidak perlu berlama-lama.

 54

2.1.6 Konsep Pelayanan Prima

Pelayanan Prima menurut Swastika (2005:3) adalah :

Definisi pelayanan prima mengandung tiga hal pokok, yaitu

adanya pendekatan sikap yang berkaitan dengan kepedulian
kepada pelanggan, upaya melayani dengan tindakan yang
terbaik, dan adanya tujuan untuk memuaskan pelanggan
dengan beroreantasi pada standart layanan tertentu.

SESPANAS LAN dalam Nurhasyim, 2004:16 menyatakan bahwa

pelayanan prima adalah:

a) Pelayanan yang terbaik dari pemerintah kepada pelanggan

atau pengguna jasa.
b) Pelayanan prima ada bila ada standar pelayanan.
c) Pelayanan prima bila melebihi standar atau sama dengan
standar. Sedangkan yang belum ada standar pelayanan
yang terbaik dapat diberikan pelayanan yang mendekati
apa yang dianggap pelayanan standar dan pelayanan yang
dilakukan secara maksimal.
d) Pelanggan adalah masyarakat dalam arti luas; masyarakat
eksternal dan internal.
Definisi mengenai pelayanan prima yang seringkali diungkapkan oleh

para pelaku bisnis,terdapat dalam buku pelayanan prima Atep Adya Barata

(2003:27):

 Layanan prima adalah membuat pelanggan merasa

penting
 Layanan prima adalah melayani pelanggan dengan
ramah, tepat, dan cepat.
 Layanan prima adalah pelayanan dengan mengutamakan
kepuasan pelanggan
 Layanan prima adalah menempatkan pelanggan sebagai
mitra
 Layanan prima adalah pelayanan optima yang
menghasilkan kepuasan pelanggan
 Layanan prima adalah kepedulian kepada pelanggan
untuk memberikan rasa puas
 55

 Layanan prima adalah upaya layanan terpadu untuk

kepuasan pelanggan

Pengertian atau definisi pelayanan prima yang dikemukakan diatas

dapat dikatakan semuanya benar, karena pengertian pelayanan prima diatas

diungkapkan oleh berbagai pelaku bisnis dibidang yang berlainan. Namun

demikian, dalam suatu definisi pelayanan prima, palin tidak kesamaannya

terletak pada tujuan layanan, yaitu memuaskan pelanggan.

Keberhasilan dalam mengembangkan dan melaksanakan pelayanan

prima tidak terlepas dari kemampuan dalam pemilihan konsep pendekatannya.

Konsep pelayanan prima berdasarkan pada A6 (Atep adya Barata, 2003;31),

yaitu mengembangkan pelayanan prima dengan menyelaraskan factor-faktor

Sikap (Attitude), Perhatian (Attention), Tindakan (Action), Kemampuan

(Ability), Penampilan (Appearance), dan Tanggung iawab ( Accountability).

1. Sikap (Attitude)

Sikap (Attitude) adalah Perilaku atau perangai yang harus ditonjolkan

ketika menghadapi pelanggan, yang meliputi penampilan yang sopan dan

serasi, berpikir positif, sehat dan logis, dan bersikap menghargai

2. Perhatian ( Attention)

Perhatian (attention) adalah Kepedulian penuh kepada pelanggan, baik

yang berkaitan denagan perhatian akan kebutuhan dan keinginan pelanggan

maupun pemahaman atas saran dan kritknya, yang meliputi mendengarkan

dan memahami secara sungguh-sungguh kebutuhan para pelanggan,

 56

mengamati dan menghargai perilaku para pelanggan, dan mencurahkan

perhatian penuh kepada pelanggan.

3. Tindakan (Action)

Tindakan (Action) adalah Berbagai kegiatan nyata yang harus

dilakukan dalam memberikan layanan kepada pelanggan, yang meliputi

mencatat setiap pesanan para pelanggan, mencatat kebutuhan para pelanggan,

memegaskan kembali kebutuhan para pelanggan, mewujudkan kebutuhan para

pelanggan, dan menyatakan terima kasih dengan harapan pelanggan mau

kembali.

4. Kemampuan (Ability)

Kemampuan (Ability) adalah Pengetahuan dan keterampilan tertentu

yang mutlak diperlukan untuk menunjang program pelayanan prima, yang

meliputi kemampuan dlam bidang kerja ditekuni, melaksanakan komunikasi

yang efektif, mengembangkan mitovasi, dan mengembangkan public relation

sebagai instrument dalam membina hubungan kedalam dan keluar organisasi

atau perusahaan.

5. Penampilan (Appearance)

Penampilan (Appearance) adalah Penampilan seseorang baik yang

bersifat fisik saja maupun fisik atau non fisik, yang mampu merefleksikan

kepercayaan diri dan kredibilitas dari pihak lain.

6. Tanggung jawab (Accountability)

 57

Tanggung jawab (Accountability) adalah Suatu sikap keberpihakan

kepada pelanggan sebagai suatu wujud kepedulian untuk menghindarkan atau

meminimalkan kerugian atau ketidakpuasan pelanggan.

2.1.7 Konsep Perpajakan

2.1.7.1 Pajak

Pajak merupakan iuran rakyat kepada Negara berdasarkan undang-

undang (dapat dipaksakan) dengan taida mendapat kontraprestasi, yang
langsung dapat ditunjuk dan yang digunakan untuk mebiayai pengeluaran
umum (Rochmat Soemitro). Dari sudut pandang fisikal, pajak adalah
penerimaan Negara yang digunakan untuk meningkatkan kesejahteraan
masyarakat dengan prinsip dasar menghimpun dan yang diperoleh dari
danan untuk masyarakat melalui mekanisme yang mengacu pada peraturan
perundang-undangan yang berlaku (chaizi,1995:16.)
Soeparman Soemahamidjaja menyatakan pajak adalah iuran wajib
berupa uang atau barang yang dipungut oleh penguasa berdasarkan norma-
norma hukum, guna menutup biaya produksi barang-barang dan jasa-jasa
kolektif dalam mencapai kesejahteraan umum. (Waluyo, 2011: 2).
Menurut Priantara (2009) pajak diartikan sebagai iuran partisipasi seluruh
anggota masyarakat kepada negara.Atas pungutan tersebut negara tidak
memberikan kontraprestasi langsung kepada si pembayar pajak. Dengan
kata lain pajak merupakan iuran yang dibayarkan ke Negara berdasarkan
peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Dari pengertian di atas, ciri-ciri yang melekat pada pengertian
pajak adalah sebagai berikut:
1) Pajak dipungut berdasarkan undang-undang serta aturan
pelaksanaannya yang sifatnya dapat dipaksakan.
2) Dalam pembayaran pajak tidak dapat ditunjukkan adanya
kontraprestasi individual oleh pemerintah.
 58

3) Pajak dipungut oleh Negara baik pemerintah pusat maupun

pemerintah daerah.
4) Pajak diperuntukkan bagi pengeluaran-pengeluaran pemerintah,
yang bila dari pemasukannya masih terdapat surplus, dipergunakan untuk
membiayai public investment.
5) Pajak dapat pula mempunyai tujuan selain budgeter, yaitu
mengatur.

2.1.7.2 Fungsi Pajak

Fungsi pajak berkaitan erat dengan manfaat yang diperoleh dari
pemungutan pajak, ada dua fungsi pajak, yaitu :
1) Fungsi Penerimaan (Budgeter)
Pajak berfungsi sebagai sumber dana yang diperuntukkan bagi
pembiayaan pengeluaran-pengeluaran pemerintah. Sebagai contoh,
dimasukkanya pajak dalam APBN sebagai penerimaan dalam
negeri.Sebagai fungsi penerimaan, pajak merupakan sumber penerimaan
pemerintah yang dominan karena persentase penerimaan dari sektor ini
cukup besar jika dibandingkan dengan penerimaan dari sektor-sektor
lainnya.
2) Fungsi Mengatur (Reguler)
Pajak berfungsi sebagai alat untuk mengatur atau melaksanakan
kebijakan di bidang sosial dan ekonomi.Sebagai fungsi mengatur, pajak
bukan saja merupakan alatuntuk mengurangi kesenjangan sosial tetapi
juga mengarah pada pemerataan dalam masyarakat, karena secara tidak
langsung pajak dapat merupakan pembebanan pada barang publik.

2.1.7.3 Pajak Bumi dan Bangunan

Keberadaaan pajak bumi dan bangunan sebgaai salah satu jenis
pajak dapat dimengerti mengingat bumi dan bangunan telah memberikan
keuntungan dan /atau kedudukan social ekonomi yang lebih baik bagi
orang atau badan yang mempunyai sesuatu hak atasnya atas memperoleh
manfaat dari bumi dan/atau bangunan tersebut.Oleh karena itu wajar dan
 59

sudah sepantasnya apabila mereka yang memperoleh manfaat atas bumi

dan bangunan tersebut diwajibakan memberikan sebagian dari manfaat
atau kenikmatan yang diperolehnya kepada Negara untuk membayar
pajak.
Pajak bumi dan banguna yang merupakan pajak pusat dan
tercantum dalam Anggaran Penerimaan dan Belanja Negara (APBN)
namun hasil peneriaannya seluruhnya telah dialokasikan kepada
pemerintah daerah melalui mekanisme bagi hasil pajak.Hasil penerimaan
ini oleh pemerintah daerah digunakan untuk berbagai keperluan
pemerintah daerah terutama untuk pembangunan didaerah.
Melihat ke masalalu pajak bumi dan banguna merupakan pajak
yang paling tua di Indonesia.Pada masa prasejarah (sebelum adanya
kerajaan-kerajaan Hidnu di Indonesia) rakyat sudah dibebani dengan
persembahan upeti atau penyerahan wajib innatura oleh para penguasa
sebagai pengakuan atas kepemimpinan dan bukti rasa syukur atas
pengayoman dari para penguassa tersebut. Yang menjadi objek pungutan
adalah harta milik yang paling berharga dari masyarakat agraris pada masa
itu yaitu tanah pertanian (R.Sa’ban, 2006: 4)
Pada masa Indonesia-Hindu (abad ke-V-XVI) pengenaan pajak
atas tanah telah mulai tertib yang di berlakukan oleh kerajaan-kerajaan
pada masa tersebut.Pada masa tersebut telah ada peraturan perpajakan
yang berlaku umum, yang diketahui dan ditaati oleh rakyat wajib
pajak.Sudah ada pengaduan mengenai keberatan atas pajak yang
dikenanakan dan diselesaikan dengan peraturan yang berlaku. Obek
pengenaan pajak meliputi tanah sawah dan darat (lading,tegal, kebun) dan
yang dipungut adalah pajak bukan sewa tanah sesuai dengan anggapan
dalam hukum Hindu bahwa Raja bbukan pemilik mutlakatas tanah, akan
tetapi selaku penguasa yang mempunyai hak (drwyahaji)atas sebagian
hasil panen (R.Sa’ban, 2006: 16)
Pada masa kerajaan-kerajaan Islam (abad ke XIII-XIX) khusunya
Kerajaan Islam Mataram , yang menjadi dasar wewenang untuk memungut
atas pajak tanah adalah penguasaan mutlak oleh pribadi raja atas seluruh
 60

kekayaan alam dalam kerajaan, sehingga yang dipungut sifatnya mirip

sewa tanah. Pada saat itu pajak dipungut sebagai bagian dari beban-bebant
tanah atas pemanfaatan tanah milik raja yang merupakan sumber utama
pembiayaan kerajaan yang pelaksanaanya memanfaatkan lembaga adat
mengenai bagi hasil ( maro atau mertelu )yang bertindak sebagai fiskus,
disamping raja sendiri juga pribadi masing-masing pejabatmendapat
pelimpahan hak dari raja seperti para lurah patuh, kepala desa predikan
dan lain-lain dalam daerahnya sendiri-sendiri. Objek pajaknya adalah
tanah pertanian (padi dan palawija) dan dipungut bukan sebagai pajak
umum namun sebagai pungutan dengan peruntukan tertentu sesuai status
tanahnya (R.Sa’ban, 2006: 62)
Pada masa VOC/Kompeni (1600-1800) terdapat pungutan berupa
penyerahan dari seluruh panen dari suatu hasil bumi tertentu oleh rakyat
dengan harga rendah (mengarah kepada system tanam paksa).Selain itu
VOC sebagai penguasa politik pada waktu itu yang membawahi Bupati-
Bupati yang telah ditaklukan merasa berhak untuk memungut sebagian
hasil bumi dan tenaga kerja dari rakyat jajahanya sebagai jatah
persembahan mereka.Persembahan wajib tahunan ini berupa padi dan hasil
pertanian rakyat lainnya, termasuk hasil-hasil hutan dan lain-lain dan pada
dasarnya tanpa suatu pembayaran harga.Dalam pelaksanaan
persemmbahan wajib ini para Bupati bertanggung jawab untuk menagih
jatah pungutan tersebut dari rakyatnya dan menyetorkan kepada kompeni
seperti mereka mengolah pajak bumi untuk Raja Mataram.
Pada masa awal Hindia-Belanda (1800-1811) dikeluarkan oleh
pemerintah colonial pada waktu itu intruksi No. 2 Tahun 1800 yang
menetapkan dipungutnya pajak in natura atas tanah sawah sebesar 1/5
bagian dari hasil panen padi, diantara intruksi tersebut beberapa yang
penting adalah sebagai berikut (R.Sa’ban, 2006: 105) :
1. Setiap orang tanpa terkecuali wajib memenuhi kebutuhan
membayar pajak (belasting), yaitu mereka yang memiliki tanah
sawah,gaga atau tipar
 61

2. Komisi tidak diperkenankan memungut lebih atau kurang

dari 1/5 bagian dari hasil panen, disertai kewajiban untuk mengawasi,
bahwa 1/5 bagian yang diserahkan kepada pemerintah dikutf seketika
setelah padinya dipanen dan tidak akan menerima padi lama.
3. Komisi wajib pajak mengawasi bagian padi yang
diserahkan sebagai pajak, tidak lebih kecil atau ringan dari semestinya
dengan ancaman hukuman penjara 5 tahun bagi yang bersalah.
4. Komisi tidak diperkenankan menaksir tanaman padi dan
kemudian memungut 1/5 agiannya yang disebut pajak, demikian juga
mereka yang banyak hasil 1/10 bagian, demikian juga sebaliknya bagi
mereka yang hasil panennya merosot.
Pada masa pemerintahan inggris di Indonesia (1811 s/d 1816)
ketentuan perpajakan atas tanah diberlakukan pada masa Gubernur Jendar
Sir Thomas Standford Raffles (1811-1816) yang disebut dengan
namaLandrent. System milik raja dan kepala-kepala Desa dianggap
sebagai penyewa dari tanah-tanah yang dikelola oleh kepala desa itu.
Untuk itu mereka harus membayar sewa tanah (landrentI) dengan natura
secara tetap ( Atep,1991:2).
Pada masa kolonial belanda, pajak atas tanah yang telah dikenakan
kepada rakayt Indonesia oleh pemerintah kolonial Inggris dilanjutkan
hanya diganti dengan nama sesuai bahasa belanda yaitu Landrente
dengan beberapa perbaikan. Pada masa kolonial belanda ini juga, atas ide
Gubernur Jendral Belanda pada waktu itu, Van Den Bosch diberlakukan
Sistem Tanam Paksa (R.Sa’ban, 2006: 189). Kepada rakayat Indonesia
yang memiliki atau menggarap tanah harus menanam komoditas tertentu
dan hasilnya harus disreahkan Pemerintah Belanda.SIstem Tanam Paksa
yang banyak menelan korban rakyat Indonesia mendapat berbagai kritikan
sehingga dihapuskan pada tahun 1870.Landrente diberlakukan oleh
pemerintah kolonian Belanda sampai dengan masuknya jepang ke
Indonesia. Pada masas penjajahan jepang, nama Landrente diganti menjadi
pajak Tanah, namun system dan cara pemungutannya masih sama dengan
Landrente peninggalan Belanda.
 62

Pada masa Proklamasi Kemeredekaan, pajak Tanah berubah nama

lagi menjadi Pajak Bumi. Kemudian pajak bumi diganti dengan ajak
penghasilan atas tanah pertanian yang pengelolaan dan pemungutannya
dilakukan oleh jawatan Pajak Bumi.Pada tahun 1959, pemerintah
mengeluarkan peraturan pemerintah, pengganti undang-undang Nomor 11
Tahun 1959 yang mengatur tentang Pajak Hasil Bumi.Perpu ini kemudian
disahkan sebagai undang-undang berdasarkan undang-undang Nomor 1
Tahun 1961. Pada waktu itu pengelolaanya dilakukan oleh Direktrat Pajak
Hasil Bumi.
Berdasarkan Surat Keputusan Mentri Iuran Negara tanggal 29
November 1965 Nomor PMPPU. 1-1-3, nama Direktorat Pajak Hasil Bumi
diubah menjadi Direktorat Iuran Pembangunan Daerah, dan nama
pajaknya disebut Iuran Pembangunan Daerah (Ipeda) dengan objek sector
pedesaan, perkotaan, perkebunan, perhutanan, dan pertambangan. Pada
tanggal 27 Desember 1985 diterbitkan Undang-undang Nomor 12 Tahun
1985 tentang Pajak Bumi dan Bangunan yang mulai berlaku pada tanggal
1 Januari 1986.
Pajak Bumi dan Bangunan merupakan salah satu pajak pusat yang
wewenangnya akan dilimpahkan kepada daerah. Dengan diberlakukannya
Undang-Undang No. 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi
Daerah, PBB sektor perdesaan dan perkotaan dialihkan menjadi pajak
daerah. Dengan dijadikannya PBB perdesaan dan perkotaan menjadi pajak
daerah, maka penerimaan jenis pajak ini akan diperhitungkan sebagai
pendapatan asli daerah (PAD) yang menambah sumber pendapatan asli
daerah dan meningkatkan kemampuan daerah membiayai kebutuhan
daerahnya sendiri. Dengan mengoptimalkan sektor penerimaan pajak bumi
dan bangunan ini, diharapkan pemerintah daerah mampu berbuat banyak
untuk kepentingan masyarakat dan menyukseskan pembangunan.
Subjek pajak dalam PBB adalah orang atau badan yang secara
nyata mempunyai suatu hak atas bumi, dan atau memiliki, menguasai, dan
atau memperoleh manfaat atas bangunan.PBB merupakan pajak yang
potensial, karena objeknya meliputi seluruh bumi dan bangunan yang
 63

berada di wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia dan wajib pajak

PBB lebih besar dibanding pajak-pajak lainnya.

2.1.7.4 Wajib Pajak

Wajib pajak memiliki kewajiban membayar PBB yang terutang
setiap tahunnya.PBB harus dilunasi paling lambat 6 (enam) bulan sejak
tanggal diterimanya SPPT oleh WP. Surat Pemberitahuan Pajak Terutang
(SPPT) merupakan surat yang digunakan oleh Dirjen pajak untuk
memberitahukan besarnya pajak terutang kepada wajib pajak. Sedangkan
surat yang digunakan oleh wajib pajak untuk melaporkan data objek
pajaknya disebut Surat Pemberitahuan Objek Pajak (SPOP).
1) Penghitungan PBB
Dasar Pengenaan Pajak (DPP) adalah Nilai Jual Objek Pajak,
menurut Tjahjono (2005) NJOP adalah harga rata-rata yang diperoleh dari
transaksi jual beli yang terjadi secara wajar. Apabila tidak terdapat
transaksi secara wajar, NJOP ditentukan melalui perbandingan harga
dengan objek lain yang sejenis, atau nilai perolehan baru, atau NJOP
pengganti. NJOP ditetapkan setiap tiga tahun oleh Menteri Keuangan,
kecuali untuk daerah tertentu ditetapkan setiap tahun sesuai perkembangan
daerahnya.Pajak terutang juga harus diperhatikan, pajak terutang
ditentukan per 1 Januari pada tahun pajak bersangkutan.Jika terjadi
perubahan maka diakui atau diperhitungkan pada tahun pajak berikutnya.

E. Pembayaran Pajak
Pembayaran pajak dilakukann oleh wajib pajak yang memiliki
kewajiban membayar PBB yang terutang setiap tahunnya. PBB harus
dilunasi paling lambat 6 (enam) bulan sejak tanggal diterimanya SPPT
oleh WP. Surat Pemberitahuan Pajak Terutang (SPPT) merupakan surat
yang digunakan oleh Dirjen pajak untuk memberitahukan besarnya pajak
terutang kepada wajib pajak. Sedangkan surat yang digunakan oleh wajib
 64

pajak untuk melaporkan data objek pajaknya disebut Surat Pemberitahuan

Objek Pajak (SPOP).

2.2 Kerangka Pemikiran

Variabel dalam penelitian ini adalah Pelayanan,. Untuk

menyederhanakan penentuan modal penelitian, maka model penelitian

penulis sajikan dalam bentuk bagan seperti di bawah ini

Gambar 2.1
Alur Kerangka Berfikir

Pelayanan Pajak Bumi Dan Bangunan (PBB) Di Kelurahan

Muaraciujung Timur Kecamatan Rangkasbitung

Identifikasi Masalah :

1. Kurangnya kesadaran masyarakat akan kewajiban membayar pajak.

2. Kurang optimalnya pelayanan pembayaran PBB
3. Belum optimalnya target penerimaan PBB yang diharapkan

Pelayanan Prima

berdasarkan pada 6A

1. Sikap (Attitude)
2. Perhatian (Attention)
3. Tindakan (Action)
4. Kemampuan (Ability)
5. Penampilan (Appereance)
6. Tanggungjawab (Accountability)

Atep Adya Brata (2003:31)

Terciptanya
Pelayanan PBB yang Optimal
 65

2.3 Proposisi/Asumsi Dasar

Berdasarkan uraian yang telah dipaparkan diatas, penulis memiliki

Asumsi Dasar sebagai berikut:

”Terciptanya Pelayanan Pajak Bumi dan Bangunan (PBB) yang optimal

Di Kelurahan Muaraciujung TimurKecamatan Rangkasbitung apabila

Didasarkan Pada Faktor Sikap (Attitude), Perhatian (Attention),

Tindakan (Action), Kemampuan (Ability), Penampilan (Appereance)

Dan Tanggungjawab (Accountability)”.