Implementation Theory:

The Top-down/Bottom-up Debate

Pada tahun 1970-an, Erwin Hargrove (1975) menulis tentang 'missing link' dalam
studi roses ke!i"akan# $emikian haln%a dengan &e''re% Pressman dan Harun (ildavsk%
menulis se!uah !uku dengan "udul Implementation (197))# *aat ini intervensi emerintah
dalam mengtasi !er!agai masalah sosial semakin meningkat, namun terkadang intervensi
emerintah !elum e'ekti'# +ntuk itu dierlukan adan%a evaluasi agar ter,ita emerintahan
%ang le!ih !aik# -egiatan evaluasi terse!ut memungkinkan mun,uln%a !e!eraa masalah
namun, se!enarn%a kegiatan evaluasi terse!ut !ertu"uan untuk memer!aiki roses
administrasi antara 'em!entukan ke!i"akan' dan 'hasil ke!i"akan' %ang terkadang tidak
relevan, seerti ada model analisis ke!i"akan seerti %ang dikem!angkan oleh Easton, 19.5#
$ari !a! se!elumn%a mem!ahas mengenai asumsi %ang di!uat oleh mahasiswa !aru
%ang mana imlementasi terse!ut "ustru di a!aikan# *elan"utn%a ilmuwan olitik mulai
menggunakan konse !aru 'imlementasi' dalam analisis ke!i"akan dan studi administrasi#
/amun demikian, samai akhir tahun 19.0-an telah ter"adi ke,enderungan untuk menerima
!egitu sa"a mandat olitik dari emiminn%a# /amun, dalam ken%ataann%a egawai negeri
siil sering kali menga!aikann%a# Pegawai negeri siil sering kali menga!aikan roses
emeriksaan administrasi %ang "ustru dianggan%a menim!ulkan kesulitan#
$alam ,hater ) ini mem!ahas tentang !er!agai analisis mengenai ke!i"akan %ang
dikemukakan oleh ara ilmuan sehingga %ang ter"adi adalah mun,uln%a erde!atan antara
ara akar imlementasi# 0asalah utaman%a mengenai studi imlementasi# 1ni terutama
men%angkut isu-isu tentang hu!ungan antara em!entukan ke!i"akan dan imlementasin%a#
Pada awal-awal tahun,studi imlementasi digam!arkan se!agai ersekti' top down dan
bottom up# Penulis men%oroti tentang kun,i masalah %ang ter"adi terletak ada argumen
mereka (ara ilmuan) %ang menun"ukan ,ara-,ara tersendiri dalam memaknai imelementasi#
*ementara erde!atan top-down/bottom-up sangat diengaruhi oleh ertan%aan tentang
!agaimana ,ara untuk memisahkan imlementasi dari em!entukan ke!i"akan, %ang mana
han%a !agian dari masalah %ang le!ih luas tentang !agaimana mengidenti'ikasi 'itur dari
roses %ang sangat komleks, %ang melintasi ruang dan waktu, dan meli!atkan !e!eraa
aktor#
Penulis disini tidak men,o!a untuk menin"au !er!agai endekatan dari ertan%aan-
ertan%aan itu, tai mereka menemukan dan mengakui !ahwa ada !an%ak endekatan
terse!ut %ang miri dengan endekatan lain dalam literatur elaksanaan# Penulis !erusaha
untuk mengurangi "umlah varia!el %ang akan di!erikan, sedangkan %ang lain akan di!angun
model dengan memerhitungkan semua varia!el %ang daat diidenti'ikasi# *alah satu
kesulitan dari endekatan terse!ut %aitu memengaruhi andangan alternati' %ang
sistematisasi dan generalisasi %ang meruakan satu-satun%a endekatan %ang daat
mem!erikan laoran %ang akurat dari roses imlementasi khusus terse!ut#
2okusn%a, !a! ini menggam!arkan tentang !er!agai ola, elaksanaan serta %ang
ter"adi dari metode top down dan bottom up dari erskekti' masing-masing ahli %ang
!erkemamuan dalam !idangn%a# $alam ersekti' top down dan bottom up terdaat isu atau
masalah %ang ter"adi %aitu ola imlementasi dari suatu ke!i"akan#
$alam !a! ) ini, terdaat !e!eraa endaat ara ahli mengenai imlementasi
ke!i"akan, diantaran%a3
1# &e''re% Pressman dan 4aron (ildavsk%
&e''re% Pressman dan 4aron (ildavsk% adalah enulis klasik tentang 5 6he 6o-
$own7 dan diangga se!agai endiri studi imlementasi# 0enurut mereka, imlementasi
dide'inisikan se,ara "elas dalam hal hu!ungan dengan ke!i"akan %ang ditetakan dalam
dokumen-dokumen resmi# 0ereka mengatakan, '*e!uah kata ker"a seerti 8alat8 harus
memiliki o!"ek seerti 8ke!i"akan8 ' dan ke!i"akan !iasan%a mengandung tu"uan dan sarana
untuk men,aain%a (-ata Pengantar untuk edisi ertama, di,etak ulang dalam Edisi ketiga,
199:3 ;;i)#
*e!agian !esar analisis dalam !uku mereka adalah se!uah studi %ang diamanatkan
dari rogram em!angunan ekonomi di <akland =ali'ornia# 4nalisis terse!ut !erkaitan
dengan se"auh mana ke!erhasilan elaksanaan tergantung ada hu!ungan antara organisasi
%ang !er!eda dan deartemen di tingkat lokal# 0ereka !erendaat !ahwa tingkat
ketergantungan ada link dalam rantai elaksanaan sangat enting# +ntuk men,aai
ke!erhasilan maka tingkat ker"asama antara lem!aga %ang dierlukan untuk mem!uat link
terse!ut harus sangat dekat#
>umusan tertentu telah diandang se!agai !entuk tanggung "awa! dalam !an%ak
elaksanaan, karena menun"ukkan !ahwa tindakan urosive akan sangat sulit untuk
men,aai !e!eraa aktor# ?owen (199@) menun"ukkan !ahwa 'ormulasi menga!aikan
interaksi antara elaku %ang ter"adi di dalam konteks han%a 5one-o''7# <leh karena itu
mungkin le!ih teat untuk menggunakan teori ermainan dariada teori ro!a!ilitas untuk
menganalisa mereka# $alam hal ini daat dilihat !ahwa kola!orasi men"adi "auh le!ih
mungkin dan daat di!uat rekomendasi tentang ,ara-,ara untuk memerkuat kemungkinan
itu#
Pressman dan (ildavsk% !an%ak menggunakan Amodel endekatan rasionalB untuk
tu"uan ke!i"akan dan enelitian imlementasi %ang !ersangkutan dengan memertim!angkan
en,aaian tu"uan-tu"uan %ang sulit# /amun, ada edisi kedua (seerti %ang ditun"ukkan di
atas), (ildavsk% mulai memiliki keraguan tentang model itu# *elan"utn%a, dalam !a! !aru
menun"ukkan andangan alternati'n%a, melihat hu!ungan antara em!entukan ke!i"akan dan
imlementasi se!agai roses interakti'#
@# Ciandomeni,o 0a"one
0eruakan seorang ahli dari italia %ang mengatakan !ahwa imlementasi meruakan
se!uah evolusi %ang mengasumsikan !ahwa engalaman kontras antara em!uatan hukum
%ang kaku dan imlementasi %ang 'leksi!el dalam *istem administrasi di 1talia itu akan
men%e!a!kan sketisisme dalam model rasional#(em!uatan hukum dan imlementasi tidak
seim!ang)#
)# $onald Dan 0eter dan =arl Dan Horn
0eruakan emikir dari 4merika %ang mem!angun literatur dengan menawarkan model
analisis roses imlementasi %ang le!ih ma"u dari endekatan Pressman dan (ildavsk%# Dan
meter dan Dan Horn (19753 :5))3 menggam!arkan ada tiga !adan sastra dalam
mengem!angkan kerangka teoritis, %aitu3
6eori <rganisasi3 kesadaran tentang entingn%a kontrol terhada ara eker"a
dalam organisasi ketika ter"adi eru!ahan situasi se!uah organisasi#
*tudi tentang damak ke!i"akan u!lik dan khususn%a dari damak
keutusan eradilan#
Penelitian tentang hu!ungan antar emerintah#
0enurut mereka imlementasi akan sukses dimana han%a dierlukan eru!ahan
mar"inal dan tu"uan konsensus %ang tinggi (19753 :.1)# 0isal 3 $alam situasi erang dalam
konsensus %ang tinggi daat mem!awa eru!ahan %ang tinggi ula# Dan 0eter dan Dan Horn
"uga !erendaat !ahwa sangat enting !ahwa studi imlementasi dilakukan se,ara
longitudinal, hu!ungan diidenti'ikasi ada satu titik waktu tidak !oleh dieran"ang kausal
untuk eriode lain waktu# <leh karena itu mereka "elas melakukan endekatan 'to-down'#
1#1 0odel $ari Proses Pelaksanaan -e!i"akan
*64/$4>$* 4/$
<?&E=61DE*
Per'orman,e

P<E1=F

>E*<+>=E*
2igure )#1 A model of the policy-implementation process
Source: Van Meter and Van Horn, 1!": #$%
4. Eugene Bardach: memperbaiki permainan
Pada tahun 1977 orang 4merika lain, Eugene ?arda,h, menulis se!uah !uku
engaruh ada 1mlementasi dise!ut &he 'ame Implementasi( ?arda,h mengan"urkan !ahwa
roses elaksanaan erlu dirasakan se!agai meli!atkan 'ermainan', dan dia menguraikan
!er!agai ma,am game %ang daat dimainkan# <leh karena nasihatn%a ke 'atas' terdiri dari dua
enetaan rekomendasi# *alah satun%a men%angkut erlun%a erhatian !esar dalam roses
'skenario enulisan', sehingga untuk struktur ermainan dalam ,ara %ang teat untuk
ECONOMIC, SOCIAL
AND POLITICAL
CONDITIONS
CHARACTERISTICS OF
THE IMPLEMENTING
AGENCIES
THE DISPOSITION
OF IMPLEMENTERS
INTER-ORGANIZATIONAL
COMMUNICATION AND
ENFORCEMENT ACTIVITIES
men,aai hasil %ang diinginkan# $alam kar%a ?arda,h ini eksosisi sangat "elas !ahwa
imlementasi adalah roses 'olitik', dan itu 'sukses' imlementasi dari 'to-down' ersekti'
dimana harus meli!atkan 'engikutan terus'#
5. Paul Sabatier dan Mazmanian aniel: pemodelan pro!e!
0emoulerkan tentang konse 'dou!le di' se!agai se!uah teori %ang menawarkan
'to-down'# $alam menganalisis elaksanakan keutusan ada tingkat to down daat
memum,ulkan ertan%aan 3
*amai se"auh mana tindakan e"a!at dalam melaksankan dan menentukan
target sesuai dengan keutusan ke!i"akanG
*amai se"auh mana tu"uan %ang ingin di,aai dan aakah damak sesuai
dengan tu"uan ituG
2aktor-'aktor aa sa"a %ang memengaruhi outut ke!i"akan dan damak ,!aik
%ang relevan dengan ke!i"akan atau %ang !ersi'at olitisG
?agaimana ke!i"akan %ang dirumuskan atas dasar engalaman dari waktu ke
waktuG
4daun ) 'aktor %ang !erdamak ada roses elaksanaan ke!i"akan %aitu 3
tra,!ilit% memengaruhi masalah
varia!el nonstatutor% memengaruhi elaksanaan
kemamuan undang-undang untuk men%usun elaksanaan
". Brian #og$ood dan %e$i! &unn: rekomenda!i bagi para pembuat kebi'akan
4ntara varia!el (menentukan dukungan olitik) dan ua%a eneraan struktur
meruakan hal enting dalam roses imlementasi# $isini ada @ metodologi %aitu 3
0eli!atkan 'aktor tentang identi'ikasi %ang akan mendaatkan kesulitan
2aktor-'aktor %ang dikendalikan %ang !erisi langkah-langkah aa %ang harus diam!il
dalam imlementasi#
Hogwood dan Cun memun%ai emikiran seerti *a!atier dan 0aHmanian %aitu
terdaat roosi tawaran dalam em!uatan ke!i"akan#*ehingga em!uat ke!i"akan harus
memastikan3
- -eadaan eksternal dari se!uah lem!aga elaksana !ukan suatu kendala %ang
menim!ulkan kelumuhan
- Program akan tersedia !ila ada waktu dan sum!er da%a %ang ,uku
- *etia taha dalam roses imlementasi mem!utuhkan kola!orasi dengan sum!er
da%a %ang tersedia
- -e!i"akan %ang akan diterakan harus sesuai dengan teori %ang mendasar
- 6erdaat hu!ungan se!a! dan aki!at
- 4da lem!aga tunggal %ang tidak erlu !ergantung dengan lem!aga lain untuk
men,aai ke!erhasilan#&ika lem!aga-lem!aga lain terli!at makan harus diminimalkan
ketergantungan dan keentingann%a
- 4da emahaman %ang lengka dan ada keseakatan atas tu"uan %ang ingin di,aai
dalam kondisi !ertahan sean"ang roses imelementasi
Pendekatan 6o-down meli!atkan model a!strak dari masalah %ang dihadai oleh
orang-orang dari mekanisme sistem %ang ada#
Tantangan bottom(up
Michael %ip!ky: !truktur hirarki birokra!i
0i,hael Eisk% ini menganalisis tentang erilaku egawai dalam erumusan
ke!i"akan ada se!uah instansi %ang dia se!ut ' struktur hirarki !irokrat', telah memiliki
engaruh enting ada studi imlementasi# Eisk% !erendaat mengenai konsen%a tentang
'keutusan oleh !irokrat, mendirikan rutinitas mereka, dan erangkat %ang mereka adakan
untuk mengatasi ketidakastian dan adan%a tekanan ker"a, serta kee'ekti'an suatu ke!i"akan
u!lik %ang kemudian dilaksanakan(19903 ;ii)# 6ai dia melan"utkan dengan mengatakan
!ahwa ini roses dasar dalam em!uatan suatu ke!i"akan %ang tidak meli!atkan ,ita-,ita
!irokrasin%a %aitu mem!erikan ela%anan dan "ustru !an%ak mem!awa keentingan ri!adi
ara e"a!at dengan memaniulasi raktik sesungguhn%a dengan tu"uan mengatasi tekanan
dari !awahann%a#
Eisk% "uga !erendaat !ahwa untuk mengatasi tekanan dari atas, !irokrasi
mengem!angkan metode engolahan egawai dalam waktu %ang relati' rutin dan dengan ,ara
stereoti atau se!uah rasangka# 0ereka men%esuaikan ke!iasaan ker"an%a untuk
men,erminkan haraan %ang le!ih rendah dari diri mereka sendiri dan klien mereka# 0ereka
sering mengha!iskan hidu mereka untuk !eker"a di dunia %ang sistem la%anann%a itu rusak#
*ehingga mereka er,a%a diri untuk melakukan aa %ang ter!aik dan mereka !isa !erada
dalam keadaan %ang merugikan dan mereka mengem!angkan teknik untuk men%elamatkan
ela%anan dan engam!ilan keutusan nilai dalam !atas-!atas %ang dikenakan oleh struktur
ker"a# 0ereka mengem!angkan konsesi eker"aan mereka dan klien mereka %ang
memersemit kesen"angan antara ri!adi dan eker"aan dan la%anan %ang ideal# (Hal# ;ii)
&adi Eisk% menangani salah satu aradoks mengenai struktur hirarki dalam suatu
eker"aan# $emikian eker"a melihat diri mereka se!agai roda dalam suatu sistem, karena
ditekan oleh !irokrasi di mana mereka !eker"a# Pada tingkat !irokrat aradiman%a adalah
tentang enggunaan sum!er da%a %ang langka dengan tuntutan %ang !esar# -arena adan%a
tekanan terkait 'iskal, maka mana"er han%a melakukan suatu kontrol terhada egawain%a
dan ,endrung tidak memerhatikan tu"uan instansin%a# $alam arti ini ara egawai !awah
men"adi 'ahlawan' !irokrat tai ditengah kondisi 'undamental !irokrasi %ang ,endrung
tragis#
0engaa Eisk% diangga se!agai tokoh kun,i !agi engem!angan teori '!ottomu'
ada ersekti' studi imlementasi G
Pertama, enekanann%a ada si'at enting dari eran !irokrat tingkat "alanan %ang
digunakan oleh orang lain se!agai em!enaran untuk strategi metodologis %ang 'okus
ada eker"aan itu, !ukan di!andingkan ada inut ke!i"akan#
-edua, imlementasi ke!i"akan %ang !enar-!enar tentang struktur eker"a dengan
,ita-,ita tinggi la%anan !erolahraga ke!i"aksanaan di !awah tekanan tertahankan#
<leh karena itu ua%a untuk mengendalikan mereka se,ara hirarkis han%a
meningkatkan ke,enderungan mereka untuk stereoti dan menga!aikan ke!utuhan
dari klien mereka# 1ni !erarti !ahwa endekatan %ang !er!eda dierlukan untuk
mengamankan akunta!ilitas elaksana, endekatan !ahwa akan dalam haraan orang
di tingkat lokal#
Benny #'ern: Struktur Implementa!i
?enn% H"ern adalah seorang sar"ana dari *wedia %ang mengem!angkan endekatan
studi imlementasi# -ali ini kita memusatkan ada H"ern, enting untuk disadari !ahwa ide-
ide %ang dikem!angkann%a !erkaitan erat dengan %ang lain, terutama $avid Porter, -enneth
Han' dan =hris Hull#
Pentingn%a engem!angan metodologi H"ern adalah 'akta !ahwa ke!i"akann%a dan
rekan-rekann%a tergantung ada interaksi antar !er!agai organisasi# Perlu di,atat !ahwa
masalah ini adalah !erusat ada rintisan Pressman dan (ildavsk%# -ita akan menemukan
"uga se!agai tema dalam !an%ak eker"aan dari mereka, di!ahas dalam !a! !erikutn%a, %ang
!ertu"uan untuk mensintesis endekatan to-down dan !ottom-u# =atatan, misaln%a, kar%a
Elmore dan "uga *,har'#
Fang terakhir adalah engaruh terhada Pemikiran H"ern ini, er!edaan antara
mereka adalah !ahwa menurut H"ern, *,har' menekankan ada entingn%a "aringan dalam
khas '?ottom-u' arah# Hal ini "uga relevan !ahwa ada waktu H"ern mengem!angkan studi
endekatan teoretis sosiologin%a, organisasi mulai datang untuk mengatasi dengan ken%ataan
!ahwa enekanan ada !atas-!atas 'ormal organisasi mungkin mem!angun hu!ungan ker"a
tana harus menghormati !atas-!atas (4ldri,h, 197., ?enson, 1977)#
$alam se!uah artikel menin"au 0aHmanian dan *a!atier (1991) dia !erendaat3
86u"uan dari latihan untuk 0aHmanian dan *a!atier adalah untuk mem!antu 'ederal dan
negara olitisi untuk kontrol administrasi u!lik %ang le!ih !aik# 1ni adalah tidak teraksa
untuk memastikan elaksanaan %ang e'ekti' '(199@3 )0:)# 4akah H"ern men%arankan !ahwa
ada de'inisi elaksanaan 'e'ekti'' %ang harus indeenden dari setia masalah tentang kontrol,
atau dia han%a menantang todown endekatan %ang kedua G $ia melan"utkan dengan
mengatakan !ahwa eneraan tradisional eker"aan sema,am %ang ter"e!ak 'dalam
administrasi u!lik engertian hu!ungan %ang sta!il dan !erurutan antara olitik dan
administrasi '#
H"ern dan Hull !erendaat !ahwa eker"aan ini meli!atkan 'outut ke!i"akan
4nalisis '(199@3 107) dan !ahwa imlementasi studi %ang e'ekti' harus men"adi 'organisasi-
teori ,enderung' dengan ,ara %ang tidak hak setia sesi'ik aktor atau sekelomok aktor# 1ni
le!ih dari se!uah argumen tentang metodologi# H"ern dan Hull !erendaat !ahwa3
*etelah kita "elas tentang !agaimana dan siaa %ang !erartisiasi serta aa e'ek
dalam ke!i"akan roses, maka kita daat mulai !erikir tentang !agaimana olitik dan
administrasi !isa dan harus dikom!inasikan dalam roses ke!i"akan# $alam imlementasi
engertian enelitian terus tradisi an"ang ilmu olitik terhada konstitusi 4nalisis dan
konstitusionalisme se!agai emiris diharakan daat !er!uah tradisi itu# (Hal# 11:)
?erikut H"ern dan Hull menun"ukkan !ahwa enelitian imlementasi daat mengatasi
isu %ang diangkat oleh Eisk% tentang mekanisme akunta!ilitas !aru %ang menghu!ungkan
"alan-!irokrat tingkat dan u!lik# *a%angn%a mereka meninggalkan masalah di sana,
men"an"ikan !e!eraa ker"a !aru %ang !erhu!ungan dengan isu-isu 'iloso'is tentang
akunta!ilitas u!lik %ang !elum terwu"ud# 1ni meninggalkan se!agai inti dari kontri!usi
mereka %ang menantang '8tunggal otoritas, to-down8 endekatan organisasi olitik '(hal#
107)#
Su!an Barrett dan )olin *udge: +ebi'akan dan Tindakan
$alam diskusi mereka, seerti H"ern dan rekan-rekann%a, meman'aatkan
erkem!angan teori organisasi %ang meli!atkan menantang hirarkis ersekti' tentang ,ara
ker"a organisasi# 0ereka menekankan gagasan !ahwa !an%ak tindakan tergantung ada
komromi antara orang-orang di !er!agai !elahan organisasi tunggal, atau organisasi terkait#
*alah satu organisasi teori %ang kar%an%a mereka menemukan sangat enting adalah
4nselm *trauss# ?arrett dan 2udge meman'aatkan keada konse 'tawarann %ang
dinegosiasikan'# 0ereka !erendaat !ahwa ada ke,enderungan dalam literatur imlementasi
to-down untuk mendeolitisasi hu!ungan ke!i"akan-a,tion# 4lternati' andangan mereka
menekankan roses olitik terus ter"adi di seluruh imlementasi# $alam e'ek ini
menun"ukkan !ahwa sangat sulit untuk memisahkan imlementasi dari em!entukan
ke!i"akan#
+ESIMP,%-.
*eerti dise!utkan dalam endahuluan !a! ini, erde!atan antara ersekti' to-down
dan !ottom-u terdaat dalam ua%a untuk mensintesis endekatan dengan memilih ide-ide
kun,i dari masing-masing# +nsur-unsur metodologis dalam erde!atan tidak !erada dalam
diri sendiri# ?er!agai endaat ara ahli !eserta segala metode endekatan%a memun%ai
karakteristik sendiri#
Hal %ang sama "uga ter"adi ada elemen-elemen erde!atan %ang !ersangkutan roses
elaksanaan# Penulis !erendaat !ahwa endekatan ,amuran daat digunakan untuk
men%elesaikan masalah atau !isa dengan endekatan %ang teat untuk mengatasi masalah
dimana tergantung dari segi masalah itu# Perde!atan normati' tidak !isa !egitu sa"a
diselesaikan, seerti %ang ter"adi %aitu sika alternati' akunta!ilitas demokratis, di sini
tergantung ada toik legitimasi 'ormulasi %ang komleks# 1su-isu %ang diekslorasi melalui
emeriksaan enulis di"elaskan dalam !a! !erikutn%a se!agai 's%nthesiHer'#