MATERI MUATAN PERATURAN PERUNDANGUNDANGAN

Istilah materi muatan pertama kali dipergunakan oleh A.Hamid S

Attamimi, yang menurut pengakuannya mulai diperkenalkan oleh
masyarakat sejak tahun 1979 sebagaimana dimuat dlam majalah hukum
dan pembangunan No. 3 tahun 1979.
Menurutnya istilah materi muatan sebagai pengganti atau alih
bahasa dari istilah 9kata) Belanda het onderwep dalam ungkapan
Thorbecke het eingeneerding onderwep der wetyang diterjemahkan
dengan materi muatan yang khas dari undang-undang, yakni materi
pengaturan yang khas yang hanya dan semata-mata dimuat dalam
undang-undang dan oleh karena itu menjadi materi muatan undangundang. Yang dimaksud adalah isi kandung atau subtansi yang dimuat
dalam undang-undang khususnya dan peraturan perundang-undangan
Sebagaimana dimaklumi, setiap jenis peraturan perundangundangan memuat materi tertentu,. Yang satu berbeda dengan yang
lain. Hal ini mengandung arti bahwa secara substansial pembedaan
jenis suatu peraturan perundamg-undangan. Tidak semata-mata
didasarkan kepada bentuk, syarat, dan cara pembentukan, serta badan
pembentuknya, tetapi juga isi yang terkandung didalamnya. Pada
hakekatnya jenis peraturan perundang-undangan mencerminkan suatu
wadah disebabkan oleh pembuatan yang diwadahi.
A. Materi Muatan Undang-Undang Dasar Dan Ketetapan
MPR (S)
Pada dasarnya suatu undang-undang dasar hanya memuat aturanaturan pokok, baik berupa prinsip-prinsip hukum maupun berupa
norma-norma hukum. Apa yang dimuat dalam pembukaan ? misalnya,
pada dasarnya berupa prinsip-prinsip hukum yang kemudian dijabarkan
dalam batang tubuh manjadi norma-norma hukum. Walaup[un
demikian, mungkin saja dalam batang tubuh masih ditemukan prinsip1

prinsip hukum. Lalu apa isi dari ketetapan MPR ? ketetapan MPR pun
berisi aturan-aturan dasar Negara, karena ketetapan MPR mengandung
norma-nor,ma hukum yang pada hakekatnya sama dengan namun
setingkat lebih rendah dari norma hukum UUD 1945. Oleh karena
kedudukan ketetapan MPR berada di bawah UUD 1945. Maka
seyogianya ketetapan MPR lebih rinci dari UUD 1945. Bila demikian,
apabedanya dengan undang-undang ? itulah masalahnya, karena
Indonesia, dibawah UUD selain undang-undang terdapat ketetapan
MPR, yang terkadang berisi dan berfungsi seperti undang-undang.1
Secara garis besar undang-undang dasar berisi tujuan dan cita-cita
politik dari suatu Negara atau bangsa.oleh karena undang-undang dasar
merupakan a legal document yang berisi atuuran-aturan hukum yang
pokok, maka kedudukannya adalah supreme, membawwahkan aturanaturan yang lebih rendah
Sri Soemitra dengan mengutip pendapat Stryucken menyatakan
bahwa undang-undang dasar sebagai dokumen formal berisi:
a) Hasil perjuangan politik bangsa diwaktu yang lampau
b) Tingkat-tingkat yang tertinggi perkembangan ketatanegaraan
c) Pandangan tokoh-tokoh bangsa yang hendak diwujudkan
baik waktu untuk sekarang maupaun masa yang akan datnag
d) Suatu keinginan, dengan mana perkembangan kehidupan
ketatanegaraan bangsa hendak dipimpin2
Dalam kaitan dengan isi undang-undang dasar, Steenbeek
berpendapat lain, ia menguraikan lain tentang tiga hal poko yang
menjadi materi muatan undang-undang, yaitu :

1 A. Hamid S Attamimi, Peranan Keputusan Presiden Republic Indonesia Dalam

Penyelenggaraan Pemerintah Negara, Disertasia, Pascaserjana Universitas Indonesia,
Jakarata, 1990 hal. I93-289

2 Sri Soemitra, Prosuder Dan System Perubahan Konstitusi, Penerbit, Alumni,

Bandung 1979 hal 2

a) Adanya jaminan terhadap hak-hak asasi manusia dan warga

Negara
b) Ditetapkan susuna ketatanegaraan suatu Negara yang bersifat
fundamental
c) Adanya pembagian dan pembatasan tugas ketatanegaraan yang
juga bersifat fundamental
Jadi dalam konstitusi dimuat pernyatan politik dan moral bangsa,
juga cita serta tujuan Negara. Hal itu dimuat dalam pembukaan,
sedangkan dalam batang tubuhnya dimuat mengenai hal atau materi
yang harus diatur lebih lanjut dengan undang-undang.
Dimuka sudah dipertanyakan mengenai materi muatan ketetapan
MPR. Menurut Bagir Manan dan Kuntana Magnar.3 Ketetapan MPR
delihat dari sifat materinya dapat dibedakan kedalam :
1.
2.
3.
4.

Yang bersifat mengatur

Yang sifat materinya mengikat umum secara langsung
Yang materinya merupakan penetapan
Yang materinya bersifat pernyataan

Ketetapan MPR(S) yang bersifat mengatur didalamnya berisi

aturan-aturan yang mengikat secara umum, seperti halnya undangundang. Demikian pula dengan ketetapan MPR(S) yang sifat materinya
mengikat umum secara langsung.
Apakah ketetapan MPR(S) dapat menjelaskan atau menjabarkan
semua ketentuan dalam UUD 1945 ? berangkat dari wewenang MPR,
sebagaiman ditetapkan dalam peraturan tata tertib, yakni kewenangan
melakukan penafsiran, yang menyatkan bahwa MPR berwenang
melakukan penafsiran terhadapn putusan-putusan MPR, maka MPR
dapat menjabarkan semua ketentuan yang ada dalam UUD 1945.

3 Bagir Manan Dan Kuntana Magnar, Peraturan Perundang-Undangan Dalam

Pembinaan Hukum Nasional, Penerbit, Armico, Bandung 1987 hal 31-34

B. Materi Muatan Undang-Undang, Peraturan Pemerintah

Sebagai Pengganti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah
Dan Peraturan Pelaksanaan Lainnya.
Mengenai materi muatan yang dapat diatur dengan undang-undang
terdapat berbagai pendapat. Salah satu pendapat menyatakan bahwa
semua aspek kehidupan manusia baik dalam rangka kehidupan
bernegara maupun kehidupan kemasyarakatan, baik dalam hubungan
antar sesame warga Negara, maupun dalam rangka penyelenggaraan
ppemerintah Negara (hubungan pemerinyah dalam warga Negara dan
antar alat kelengkapan Negara) dapat diatur dengan undang-undang.
Undang-undang adalah kunci pokok dalam pelaksanaan berdasarkan
hukum. Dengan demikian semua aspek kehidupan dapat diatu dengan
undang-undang.
Ada pendapat lain yang menytakan bahwa materi muatan undangundang tertentu lingkupnya. Undang-undang cukup mengatur hal-hal
yang pokok nsaja, riciannya diatur dalam peraturan perundangundangan yang lebih rendah. Jadi, tidak segala aspek kehidupan dalam
masyarakat harus diaturt dengan undang-udang. Oleh karenanya materi
muatan undang-undang perlu ditentukan. Dengan diketahuinya materi
muatan undang-undang maka seyogianya tidak terjadi tumpak tindih
pengaturan oleh berbagai jenis peraturan peundang-undangan yang ada,
hingga sekarang sulit menentukan batas-batas tersebut.
Menurut Soehino ada empat hal yang menjadi materi muatan
undang-undang, yaitu :
1. Materi yang menurut undang-undang dasar 1945 harus diatu
dengan undang-undang
2. Materi yang menurut ketetapan MPR yang memuat garis besar
dalambidang legeslaif harus dilaksanakan undang-undang
3. Materi yang menurut ketentuan undang-undang poko atau
undang-undang tentang pokok-pokok, harus dilaksakan undangundang

4. Materi

lain

yang

mengikat

umum,

seperti

yang

mebenkankewajiban kepada penduduk, yang mengurangi

kebebasan warga Negara, yang memuat keharusan dan atau
larangan.4
Menurut A Hamid S Attamimi pendapat Soehino dianggap tidak
tuntas. Pendapat Hamid sendiri materi muatan undang-undang yang
ditentukan oleh UUD 1945 dan asas-asa yang dianutnya, yaitu meliputi
:
1. Petunjuk batang tubuh UUD 1945 menurut petunjuk batang
tubuh UUD 1945 ada tiga kelompok yang menjadi materi
muatan undang-undang, yaitu hal-hal yang mengenai hak asasi
manusia,

mengenai

pembagian

kekuasaan

Negara

dan

mengenai penetapan organisasi serta alat kelengkapan Negara

2. Petunjuk penjelasan UUD 1945 dengan mengacu
kepadawawasan Negara berdasarkanhuykum dan wawasan
system konstitusi, maka undang-undang adalah pemahaman
pokok sehingga undang-undang merupakan dasar dan batas
bagi tindakan-tindakan pemerintah.
Menurut A Hammid S Attamimi, butir-butir materi muatan undangundang Indonesia adalah :
a. Yang tegas-tegas diperintahkan oleh UUD 1945 dan ketetapan
b.
c.
d.
e.
f.

MPR
Yang mengatur lebih lanjut ketentuan UUD
Yang mengatur hak-hak asasi manusia
Yang mengatur hak dan kewajiban warga Negara
Yang mengatur pembagian kekuasaan Negara
Yang
mengatur
organisasi
pokok
lembaga-lembaga

tertinggi/tinggi Negara
g. Yang mengatur pembagian wilayah/daerah Negara
h. Yang
mengatur
siapa
warga
Negara
dan
memperoleh/kehilangan kewarganegaraan
4 Soehino, Hukum Tatanegara, Teknik Perundang-Undangan, Penerbit, Liberty,
Yogyakarta, 1981 hal. 37-38

cara

i. Yang nyatakan oleh suatu undang-undang untuk diatur dengan

undang-undang
Demikianlah pendapat mengenai kriteri atau tolak ukur tentang
materi muatan undang-undang. Rasaanya akan sulit sekali menetapkan
secara enuratif dan limitative materi muatan undang-undang dimaksud,
selain masalah atau urusan pemerintah yang sangat kompeleks juga
karena dinamika kepentinagn dan perkembangan jaman. Oleh karena
itu jika ada yang berpendapat bahwa perlu ada undang-undang yang
mengatur

mengenai

muatan

undang-undang,

hanya

akan

mempersempit ruang gerak Negara dalam undang-undang. Apakah

tidak sebaiknya hal itu dikembangkan dalam prakteknya saja.
C. Materi Muatan Peraturan Daerah Dan Keputusan Daerah
Apakah materi muatan yang dapat diatur dalam peraturan daerah
dan keputusan kepala daerah ? pasal 38 undang-undang nomor 5 tahun
1974menyatakan bahwa kepala daerah dengan persetujuan dewan
perwakilan rakyat daerah berwenang menetapkan peraturan daerah.
Jadi peraturan daerah merupak produk hukum dari pemerintah daerah.
Keberadaan pemerintah daerah (otonom) adalah dalam rangka
pelaksanaan otonomi daerah. Dengan demikian maka peraturan daerah
adalah produk hukum dalam eangka pelaksanaan otonomi daerah, yaitu
dalam rangka dalam pelaksanaan otonomi daerah yaitu dalam rangka
melaksanakan hak dan wewenang untuk mengatur dan mengurus
urusan rumah tangga daerah. Akahirnya dapat disimpulkan bahwa
materi muatan peraturan daerah pertama-tama adalah materi ytang
berkaitan dengan urusan rumah tangga daerah, Karena hal-hal yang
menjadi urusan rumah tangga daerah diatur oleh daerah sendiri.
Pengaturan yersebut dituangkan dalam peraturan daerah. Hal-hal y6ang
berkaitan dengan organisasi pemerintah daerah antara lain tentang
secretariat daerah, dinas daerah, pengawai/aparatur daerah, perusahaan
daerah, keuangan daerah dan APBD.

Hal kedua yang dapat diatur atau menjadi materi muatan peraturan
daerah adalah hal-hal yang berkaitan dengan urusan tugas pembentuan
(medebewind).5 Mengapa urusan tugas pembantuan harus diatur
peraturan daerah ? sebagaimana dimaklumi bahwa tugas pembantuan
adalah tugas yang diberikan kepada pemerintah daerah (pasal 1 jo.
Pasal 12). Oleh karena tugas pembantuan diberikan kepada pemerintah
daerah sementara pemerintah daerah meliputi kepala daerah dan dewan
perwakilan rakyat daerah, maka pelaksanaan tugas pembantuan harus
dilakukan oleh kedua unsure tersebut. Hal-hal yang memerlukan
pengaturan lebih lanjut dalam rangka melaksanakan tugas pembantuan
harus diature dengan peraturan yang berbentuk oleh pemerintah daerah.
Peraturan dimaksud tiada lain adalah peraturan daerah, dan bukan
keputusan kepala daerah.
Dari uraian tersebut diatas dapat disimpulkan bahwa materi muatan
peraturan

daerah

dan

keputusan

daerah

adalah

materi

yang

berhubungan dengan urusan otonomi daerah (disentralisasi) dan materi

yang berhubungan dengan tugas pembantuan

Daftar Pustaka
H.Rosjidi Ranggawidjaja, SH,MH Pengantar Ilmu PerundangUndangan, Penrbt, Cv Mandar Maju, Bandung, 1998
A. Hamid S Attamimi, Peranan Keputusan Presiden Republic
Indonesia Dalam Penyelenggaraan Pemerintah Negara, Disertasia,
Pascaserjana Universitas Indonesia, Jakarata, 1990
Sri Soemitra, Prosuder Dan System Perubahan Konstitusi, Penerbit,
Alumni, Bandung 1979

5 Menurut undang-undang nomor 5 tahun 1974 yang dimaksud dengan

tugas untuk turut serta dalam melaksanakan urusan pemerintah yang
ditugaskan kepada pemerintah daerah oleh pemerintah atau pemerintah
daerah tingkat atasnya dengan kewajiban mempertanggung jawabkan
kepada yang menugaskan
7

Bagir Manan Dan Kuntana Magnar, Peraturan PerundangUndangan Dalam Pembinaan Hukum Nasional, Penerbit, Armico,
Bandung 1987
Soehino,

Hukum

Tatanegara,

Penerbit, Liberty, Yogyakarta, 1981

Teknik

Perundang-Undangan,