Review 21 September 2012

Review 21 Oktober 2012
BUKU MATERI POKOK

EDISI 1
MODUL PELAYANAN PUBLIK (Draft)

Dr. Roy Valiant Salomo, M.Soc,Sc
Dr. Amy Y. S Rahayu, M.Si
Penerbit Universitas Terbuka
1
Hak cipta © pada Penulis dan dilindungi Undang-undang.
Hak Penerbitan pada Pusat Penerbitan Universitas terbuka
Departemen Pendidikan Nasional
Kotak Pos 6666 – Jakarta 10001
Dilarang mengutip sebagian ataupun seluruh buku ini dalam bentuk apapun tanpa
izin dari penerbit.
Edisi 1
Cetakan pertama 2012
Penulis :
Penelaah Materi :
Pengembang Desain Instruksional :
Desain Cover dan Ilustrator :
Lay-outer :
Copy editor :
2
DAFTAR ISI
Tinjauan Mata Kuliah .........................................................................................

Modul 01 Pelayanan Publik dan Sektor Publik ...............................................
Kegiatan Belajar 01:
Konsep Pelayanan Publik ............................................................................
Latihan .........................................................................................................
Rangkuman .................................................................................................
Tes Formatif 1 ..............................................................................................
Kegiatan belajar 02:

Paradigma Administrasi Publik dan Pelayanan Publik ..................................
Latihan .........................................................................................................
Rangkuman .................................................................................................
Tes Formatif 2 ..............................................................................................

Customer vs Citizen (Pelanggan atau Warga Negara)
Latihan .........................................................................................................
Rangkuman .................................................................................................
Tes Formatif 3 ..............................................................................................
Kegiatan Belajar 4 :
Public Domain and Purposes (Wilayah dan Tujuan Pelayanan Publik) ........
Latihan .........................................................................................................
Rangkuman .................................................................................................
Tes Formatif 4 ..............................................................................................
Kunci Jawaban Tes Formatif .......................................................................

Daftar Pustaka .............................................................................................
3
Modul 02 Manajemen Strategi dalam Pelayanan Publik
Kegiatan Belajar 1 .......................................................................................
Pemikiran dan Prinsip Manajemen Publik ....................................................
Latihan .........................................................................................................
Rangkuman .................................................................................................
Tes Formatif 1 ..............................................................................................
Kegiatan Belajar 2 .......................................................................................

Manajemen Strategi dalam Pelayanan Publik .............................................
Latihan .........................................................................................................
Rangkuman .................................................................................................
Tes Formatif 1 ..............................................................................................

Daftar Pustaka .............................................................................................
Modul 03 Pembiayaan Pelayanan Publik

Model Klasik ................................................................................................
Latihan .........................................................................................................
Rangkuman .................................................................................................
Tes Formatif 1 ..............................................................................................

Model Pembiayaan dalam Berbagai Jenis Kewenangan .............................
Latihan .........................................................................................................
Rangkuman .................................................................................................
Tes Formatif 2 ...............................................................................................

Daftar Pustaka .............................................................................................
Modul 04 Manajemen Kinerja Pelayanan Publik

4
Manajemen Kualitas Pelayanan Publik ........................................................
Latihan .........................................................................................................
Rangkuman .................................................................................................
Tes Formatif 1 ..............................................................................................
Kegiatan Belajar 02
Minimum Standard of Services (Standar Pelayanan Minimal-SPM) ............
Latihan .........................................................................................................
Rangkuman ................................................................................................
Tes Formatif .................................................................................................

Daftar Pustaka .............................................................................................
Modul 05 Inovasi Pelayanan Publik

Inovasi .........................................................................................................
Latihan .........................................................................................................
Rangkuman .................................................................................................
Tes Formatif 1 ..............................................................................................

E-Services ...................................................................................................
Latihan .........................................................................................................
Rangkuman .................................................................................................
Tes Formatif 2 ..............................................................................................
Modul 06 Privatisasi dan Manajemen Publik

Teori Manajemen Publik ..............................................................................
Latihan .........................................................................................................
Rangkuman ..................................................................................................
Tes Formatif 1 ...............................................................................................
5
Privatization of Public Services (Privatisasi dalam Pelayanan Publik) .........
Latihan .........................................................................................................
Rangkuman .................................................................................................
Tes Formatif .................................................................................................

Daftar Pustaka .............................................................................................
Modul 07 Manajemen Publik Kolaboratif

Konsep Collaborative Public Management (Konsep Manajemen Publik
Kolaborasi)....................................................................................................
Latihan .........................................................................................................
Rangkuman .................................................................................................
Tes Formatif 1 ..............................................................................................

Kriteria Keberhasilan CPM SINGAKATAN ...? ........................................
Latihan .........................................................................................................
Rangkuman .................................................................................................
Tes Formatif 2 ..............................................................................................

Daftar Pustaka .............................................................................................
Modul 08 Partisipasi Publik dan Reformasi dalam Pelayanan Publik

Partisipasi dalam Pelayanan Publik ..............................................................
Latihan .........................................................................................................
Rangkuman .................................................................................................
Tes Formatif 1 ..............................................................................................
6
Citizen and Stakeholders Engagement ( ? ) ................................................
Latihan .........................................................................................................
Rangkuman .................................................................................................
Tes Formatif 2 ..............................................................................................
Modul 09 Reformasi Pelayanan Publik

Etika dalam Manajemen Publik ....................................................................
Latihan .........................................................................................................
Rangkuman .................................................................................................
Tes Formatif 1 ..............................................................................................

Reformasi Pelayanan Publik (Reformasi Administrasi dalam Pelayanan Publik)
Latihan .........................................................................................................
Rangkuman .................................................................................................
Tes Formatif .................................................................................................

Daftar Pustaka .............................................................................................
7
Tinjauan Mata Kuliah
Memberikan pemahaman dan pengetahuan kepada mahasiswa tentang

pendekatan-pendekatan akademis dan praktis yang berhubungan dengan
Manajemen Pelayanan Publik. Pemahaman tersebut akan memberikan
pengetahuan kepada mahasiswa untuk mampu mengoperasionalkan teknik-teknik
(konsep-konsep) dan prinsip-prinsip dalam pengelolaan Pelayanan Publik
Tujuan Kompetensi Khusus Mata Kuliah

1. Menjelaskan Konsep Pelayanan Publik
2. Menjelaskan tentang perubahan paradigma peran dan fungsi pemerintah
serta menjelaskan dampaknya terhadap pelayanan publik
3. Menjelaskan Konsep Pelanggan dan Masyarakat
4. Menjelaskan Konsep Sektor Publik
5. Menjelaskan Pemikiran dan Prinsip Manajemen Publik
6. Menjelaskan Manajemen Strategi dalam Pelayanan Publik
7. Menjelaskan Pembiayaan Pelayanan Publik
8. Menjelaskan Manajemen Kinerja dalam Pelayanan publik termasuk
menjelaskan alat ukur kualitas pelayanan publik dan standar pelayanan
minimal.
9. Memahami inovasi pelayanan publik dengan membahas e-servcices.
10. Menjelaskan Privatisasi dalam Manajemen Publik
11. Menjelaskan Manajemen Publik Kolaboratif
12. Menjelaskan Partisipasi Publik dan Reformasi dalam Pelayanan Publik
13. Menjelaskan Reformasi Pelayanan Publik
8
MODUL 01
PELAYANAN PUBLIK DAN SEKTOR PUBLIK
9
KEGIATAN BELAJAR 01
KONSEP PELAYANAN PUBLIK
Pelayanan merupakan proses maupun aktifitas yang selalu terkait dengan

proses kehidupan manusia setiap hari. Dalam memahami pelayanan publik, setiap
ahli memiliki beberapa definisi pelayanan publik yang berbeda. The American
Management Association (1960) memberikan definisi pelayanan sebagai aktifitas,
manfaat atau kepuasan yang diberikan atas transaksi barang dan jasa.
“Activities, benefits, or satisfactins which are offered for sale, or are provided in
connection with the sale of goods. Examples are hotel service, electrical
service, transportation, the service of babershops and beauty shops, etc”.
(The American Management Association, 1960)
Sementara itu, Quinn et al mendefinisikan pelayanan sebagai aktifitas

ekonomi. Aktifitas ekonomi yang dimaksud bukan berupa barang atau konstruksi,
namun aktifitas yang secara umum dikonsumsi, diproduksi dan disediakan setelah
mendapatkan nilai tambah dari bentuk barunya yang pada dasarnya tidak terlihat
oleh pembeli pertamanya (Quinn, 1990:60). Sementara Lehtinen mendefinisikan
pelayanan sebagai aktifitas atau seri aktifitas yang melibatkan interaksi dengan
orang atau mesin secara fisik dengan tujuan memberikan kepuasan kepada
pelanggan (Lehtinen, 1983:6). Kotler memberikan definisi pelayanan sebagai
aktifitas atau manfaat, yaitu ketika salah satu pihak dapat memberikan penawaran
kepada pihak lainnya yang pada dasarnya bersifat tidak nyata (intangible) dan tidak
menghasilkan kepemilikan (Kotler, 1988:477). Penulis lainnya mendefinisikan
pelayanan bervariasi misalnya sebagai ‘personal performance’ (levitt, 1972) ; ‘a
product which is a process’ (henkoff, 1994; shostack, 1987); dan ‘processes
involving customer contact’ (chase, 1978).
Dari berbagai definisi di atas maka dapat dipahami bahwa pelayanan publik
melibatkan adanya interaksi dan transfer pelayanan berupa barang atau jasa dari
pemerintah baik dari pemerintah pusat maupun pemerintah daerah kepada
masyarakat. Indonesia dalam UU No 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik
mendefinisikan pelayanan publik sebagai berikut:
“Pelayanan publik adalah kegiatan atau rangkaian kegiatan dalam rangka
pemenuhan kebutuhan pelayanan sesuai dengan peraturan perundang-
undangan bagi setiap warga negara dan penduduk atas barang, jasa, dan /
10
atau pelayanan administratif yang di8sediakan oleh penyelenggara pelayanan
publik.” (UU No 25 Tahun 2009, Pasal 1 ayat (1))
Secara konseptual pelayanan memiliki beberapa karakteristik antara lain,

yaitu:
a. Service are Intangible (Pelayanan adalah tidak kasat mata)
Karakteristik pertama ini menunjukkan bahwa pelayanan atau jasa
sesungguhnya bersifat intangible, tidak dapat dilihat, atau tidak dapat
disentuh karena tidak tampak dalam wujud phisik sebagaimana barang.
Sifat utama ini kemudian dilengkapi dengan komplemen wujud phisik atau
barang agar penilaian pelanggan terhadap suatu pelayanan menjadi lebih
pasti, Contoh pelayanan kesehatan secara intangible adalah hanya bisa
dinilai baik setelah pasien sembuh dari sakitnya, namun agar calon pasien
dapat memastikan bahwa pelayanan kesehatan di suatu RS itu baik, maka
disertakan pula komplemen ruang tunggu, obat-obat, sosok dokter, dan
seterusnya. Contoh lain pelayanan hotel, komplemen yang melekat adalah
kondisi kamar dan fasilitasnya. Bila dilihat dari range dibawah ini pelayanan
atau jasa sifat atau karakteristiknya bisa kombinasi keduanya.
Gambar 1.1 Combine Tangible-Intangible
b. Services are Inseparable and Co-Productive

Pelayanan tidak dapat dipisahkan antara proses produksi dan
konsumsi. Oleh karena itu, baik penyedia pelayanan maupun penerima
pelayanan secara aktif terlibat dalam proses penyediaan pelayanan baik
input maupun output pelayanan (Carlzon, 1987; Gronroos, 2000). Misalnya,
pada proses pelayanan pengobatan atau jasa Rumah Sakit, pelangan
dapat dilibatkan dalam pemilihan dokter, obat-obatan, bahkan ruang rawat
inap yang dikehendaki oleh pelanggan. Demikian juga dalam jasa
11
pelayanan perjalanan atau traveling, pelanggan terlibat dalam memilih
tujuan, biaya,dan design perjalanan.
c. Services are variable (for heterogeneous)

Oleh karena sifatnya yang intangible dan selalu melibatkan partisipasi
pelanggan dalam prosesnya, maka pelayanan jasa menjadi sangat
bervarias, sesuai dengan keinginan dan kebutuhan pelanggan.. Sementara
karakteristik utama dari barang produksi masal khususnya proses yang
dilaksanakan di sistem pabrikan atau dari line produksi misalnya mobil,
baju, makanan dan lain-lain, berada secra detail dibawah standarisasi baku
(homogenity),
d. Services are pherisable

Karakteristik pelayanan ini trekait dengan sifatnya yang tidak dapat
disimpan, seperti halnya barang. Hal ini terkait dengan sifatnya yang selain
intangible juga memiliki design yang variatif, sehingga tidak memungkinkan
untuk disimpan. Contoh pelayanan Rumah sakit dan hotel, akan habis
dengan sendirinya pada saat si pelanggan selesai menikmatinya. Sangat
berbeda dengan pelayanan barang, misalnya makanan, pakaian
danseterusnya, pelanggan masih bisa menyimpan barang-barang tersebut
untuk dinikmati pada waktu yang berbeda tanpa harus mengulangi
membeli pada produsen.
Kemudian Lovelock membuat pembagian dari konsep pelayanan dalam bentuk

dimensi. Pelayanan yang dibagi menjadi empat dimensi, yaitu (Lovelock, 1983,
1996):
1. Mempengaruhi pemikiran manusia (people’s minds, misalnya pendidikan,
hiburan, dan psikologi.
2. Mempengaruhi tubuh manusia (people’s body), misalnya kesehatan, dan
transportasi.
3. Mempengaruhi kepemilikan manusia (people’s belonging), misalnya
pencucian pakaian, reparasi, dan bercocok tanam.
4. Mempengaruhi informasi manusia (people’s information), misalnya asuransi,
investasi, dan penasehat hukum.
12
Dalam pelayanan, fokusnya adalah bagaimana mempertemukan kapabilitas
organisasi (organization’s capabilities) dengan kebutuhan pelanggan (the needs of
customers). Kebutuhan manusia adalah suatu keadaan yang dirasakan ingin
diperoleh seseorang. Suatu keadaan dimana seseorang membutuhkan sesuatu
dalam dirinya. Pola kebutuhan manusia dibentuk oleh kebudayaan dan individualitas
seseorang, misalnya orang jawa yang lapar membutuhkan dan menginginkan nasi,
sedangkan orang amerika membutuhkan dan menginginkan roti. Kebutuhan dan
keinginan yang didukung oleh daya beli merupakan permintaan. Perusahaan atau
organisasi akan memproduksi barang-jasa berdasarkan permintaan pasar atau
masyarakat/konsumen. Produk adalah sesuatu yang dapat ditawarkan pada suatu
pasar untuk mendapatkan perhatian, untuk digunakan, dan untuk dikonsumsi, agar
bisa memuaskan keinginan dan kebutuhan.
Kapabilitas organisasi pada kenyataannya men dapat dukungan dan hambatan
dari lingkungan untuk dapat memenuhi kebutuhan manusia. Semua ini dipengaruhi
oleh faktor lingkungan yang positif dan negatif. Faktor-faktor ini dapat mempengaruhi
kapabilitas organisasi yang akhirnya dapat membuat kapabilitas organisasi bertemu
dengan kebutuhan pelanggan apabila mendapat dukungan lingkungan yang positif
atau sebaliknya jika mendapat hambatan dari lingkungan yang negatif.
Gambar 1.2 Hakikat Pelayanan
Adapun pelayanan publik merupakan bagian dari bentuk pelayanan yang

bertujuan untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat. Chapman dan Cowdell
menyatakan bahwa pelayanan publik merupakan pelayanan yang ditemukan dan
13
dibiayai oleh negara (Chapman dan Cowdell, 1998:2-3). Demikian pula proses
tersebut dilakukan untuk kepentingan negara dan masyarakatnya.
“These institutions are founded and funded by state, in the interest of state and,
through the state, in the interest of its citizens. Their aims are politically
determined by the state. Their budgets are sourced from taxation, both
nationally and locally. Funding is determined by allocation, rather than by use,
and they are controlled, or at least regulated, by state. The state is responsible
for the legal obligation given to such institutions and for the legal controls over
what they do”. (Chapman dan Cowdell, 1998:2-3)
Kemudian Farnham dan Horton (1993) mendefinisikan pelayanan publik

sebagai pelayanan yang dilakukan oleh sektor publik. Pelayanan publik lebih banyak
dibiayai dari pajak daripada melalui penjualan pelayanan.
“The public services are broadly defined as those major public sector
organizations whose current and capital expenditures are funded primarily by
taxation, rather than by raising revenue through the sale of their services to
either individual or corporate consumers. The public services so defined,
include the civil service, local government, the National Health Service (NHS),
and the educational and police services.” (Farnham dan Horton,1993)
Pelayanan publik juga dapat diartikan sebagai pemberian layanan (melayani)

keperluan orang atau masyarakat yang mempunyai kepentingan pada organisasi itu
sesuai dengan aturan pokok dan tata cara yang telah ditetapkan. Sebagaimana
telah dikemukakan terdahulu bahwa pemerintahan pada hakekatnya adalah
pelayanan kepada masyarakat. Ia tidaklah diadakan untuk melayani dirinya sendiri,
tetapi untuk melayani masyarakat serta menciptakan kondisi yang memungkinkan
setiap anggota masyarakat mengembangkan kemampuan dan kreativitasnya demi
mencapai tujuan bersama (Rasyid, 1998). Oleh karena itu, birokrasi publik
berkewajiban dan bertanggung jawab untuk memberikan layanan yang baik dan
profesional. Pelayanan publik (public services) oleh birokrasi publik tadi merupakan
salah satu perwujudan dari fungsi aparatur negara sebagai abdi masyarakat di
samping sebagai abdi negara. Pelayanan publik (public services) oleh birokrasi
publik dimaksudkan untuk mensejahterakan masyarakat (warga negara) dari suatu
negara kesejahteraan (welfare state).
Sementara itu, kondisi masyarakat saat ini telah terjadi suatu perkembangan
yang sangat dinamis, tingkat kehidupan masyarakat yang semakin baik, merupakan
indikasi dari empowering yang dialami oleh masyarakat (Thoha dalam Widodo,
2001). Hal ini berarti masyarakat semakin sadar akan apa yang menjadi hak dan
14
kewajibannya sebagai warga negara dalam hidupbermasyarakat, berbangsa dan
bernegara. Masyarakat semakin berani untuk mengajukan tuntutan, keinginan, dan
aspirasinya kepada pemerintah. Masyarakat juga semakin kritis dan semakin berani
untuk melakukan kontrol terhadap apa yang dilakukan oleh pemerintah.
Dalam kondisi masyarakat seperti digambarkan di atas, birokrasi publik harus
dapat memberikan layanan publik yang lebih profesional, efektif, sederhana,
transparan, terbuka, tepat waktu, responsif, dan adaptif serta sekaligus dapat
membangun kualitas manusia dalam arti meningkatkan kapasitas individu dan
masyarakat untuk secara aktif menentukan masa depannya sendiri (Effendi dalam
Widodo, 2001). Arah pembangunan kualitas manusia tadi adalah memberdayakan
kapasitas manusia dalam arti menciptakan kondisi yang memungkinkan setiap
anggota masyarakat mengembangkan kemampuan dan kreativitasnya untuk
mengatur dan menentukan masa depannya sendiri.
Berdasarkan atas penjelasan di atas, maka dibutuhkan adanya pelayanan
publik yang profesional, artinya pelayanan publik yang dicirikan oleh adanya
akuntabilitas dan responsibilitas dari pemberi layanan (aparatur pemerintah) kepada
penerima layanan (masyarakat). Adapun ciri-ciri dari pelayanan publik yang
professional, yaitu:
1. efektif, lebih mengutamakan pada pencapaian apa yang menjadi tujuan dan
sasaran;
2. sederhana, mengandung arti prosedur/tata cara pelayanan diselenggarakan
secara mudah, cepat, tepat, tidak berbelit-belit, mudah dipahami dan mudah
dilaksanakan oleh masyarakat yang meminta pelayanan;
3. kejelasan dan kepastian (transparan), mengandung arti adanya kejelasan dan
kepastian mengenai:
a. prosedur/tata cara pelayanan;
b. persyaratan pelayanan, baik persyaratan teknis maupun persyaratan
administratif;
c. unit kerja dan atau pejabat yang berwenang dan bertanggung jawab
dalam memberikan pelayanan;
d. rincian biaya/tarif pelayanan dan tata cara pembayarannya;
e. jadwal waktu penyelesaian pelayanan.
4. keterbukaan, mengandung arti prosedur/tata cara persyaratan, satuan
kerja/pejabat penanggung jawab pemberi pelayanan, waktu penyelesaian,
15
rincian waktu/tarif serta hal-hal lain yang berkaitan dengan proses pelayanan
wajib diinformasikan secara terbuka agar mudah diketahui dan dipahami oleh
masyarakat, baik diminta maupun tidak diminta;
5. efisiensi, mengandung arti :
a. persyaratan pelayanan hanya dibatasi pada hal-hal berkaitan langsung
dengan pencapaian sasaran pelayanan dengan tetap memperhatikan
keterpaduan antara persyaratan dengan produk pelayanan yang
berkaitan;
b. dicegah adanya pengulangan pemenuhan persyaratan dalam hal proses
pelayanan masyarakat yang bersangkutan mempersyaratkan adanya
kelengkapan persyaratan darisatuan kerja/instansi pemerintah lain yang
terkait.
6. ketepatan waktu, kriteria ini mengandung arti pelaksanaan pelayanan
masyarakat dapat diselesaikan dalam kurun waktu yang telah ditentukan;
7. responsif, lebih mengarah pada daya tanggap dan cepat menanggapi apa
yang menjadi masalah, kebutuhan dan aspirasi masyarakat yang dilayani;
8. adaptif, cepat menyesuaikan terhadap apa yang menjadi tuntutan, keinginan
dan aspirasi masyarakat yang dilayani yang senantiasa mengalami tumbuh
kembang.
Selain itu, dalam kondisi masyarakat yang semakin kritis diatas, birokrasi
publik dituntut harus dapat mengubah posisi dan peran (revitalisasi) dalam
memberikan pelayanan publik. Dari yang suka mengatur dan memerintah berubah
menjadi suka melayani, dari yang suka menggunakan pendekatan kekuasaan,
berubah menjadi suka menolong menuju ke arah yang fleksibel kolaboratis dan
dialogis dan dari cara-cara yang sloganis menuju cara-cara kerja yang realistik
pragmatis (Thoha dalam Widodo, 2001). Dengan revitalitas birokrasi publik
(terutama aparatur pemerintah daerah) ini, pelayanan publik yang lebih baik dan
profesional dalam menjalankan apa yang menjadi tugas dan kewenangan yang
diberikan kepadanya dapat terwujud.
Secara teoritis sedikitnya ada tiga fungsi utama yang harus dijalankan oleh
pemerintah tanpa memandang tingkatannya, yaitu fungsi pelayan masyarakat
(public service function), fungsi pembangunan (development function) dan fungsi
perlindungan (protection function). Hal yang terpenting kemudian adalah sejauh
16
mana pemerintah dapat mengelola fungsi-fungsi tersebut agar dapat menghasilkan
barang dan jasa (pelayanan) yang ekonomis, efektif, efisien dan akuntabel kepada
seluruh masyarakat yangmembutuhkannya. Selain itu, pemerintah dituntut untuk
menerapkan prinsip equity dalam menjalankan fungsi-fungsi tadi. Hal ini berarti
pelayanan pemerintah tidak boleh diberikan secara diskriminatif. Pelayanan
diberikan tanpa memandang status, pangkat, golongan dari masyarakat dan semua
warga masyarakat mempunyai hak yang sama atas pelayanan-pelayanan tersebut
sesuai dengan peraturan yang berlaku.
Zeithaml, Valarie A., (et.al) (1990) mengatakan bahwa ada 4 (empat) jurang
pemisah yang menjadi kendala dalampelayanan publik, yaitu sebagai berikut :
1. Tidak tahu apa yang sebenarnya diharapkan oleh masyarakat;
2. Pemberian ukuran yang salah dalam pelayanan masyarakat;
3. Keliru penampilan diri dalam pelayanan publik itu sendiri;
4. Ketika membuat perjanjian terlalu berlebihan atau pengobralan.
Oleh karena itu dalam pelayanan publik harus mengandung unsur-unsur

dasar sebagai berikut :
1. Hak dan kewajiban bagi pemberi maupun pelayanan umum harus jelas dan
diketahui secara pasti oleh masing-masing pihak;
2. Pengaturan setiap bentuk pelayanan umum harus disesuaikan dengan
kondisi kebutuhan dan kemampuan masyarakat untuk membayar
berdasarkan ketentuan perundang-undangan yang berlaku dengan tetap
berpegang teguh pada efisiensi dan efektivitas;
3. Kualitas, proses dan hasil pelayanan umum harus diupayakan agar dapat
memberi keamanan, kenyamanan, kepastian hukum yang dapat
dipertanggungjawabkan;
Apabila pelayanan publik yang diselenggarakan oleh pemerintah terpaksa

harus mahal, maka instansi pemerintah yang bersangkutan berkewajiban memberi
peluang kepada masyarakat untuk ikut menyelenggarakannya.
Latihan
Untuk memperdalam pemahaman Anda mengenai materi di atas, kerjakanlah latihan
berikut:
17
1. Sebutkan definisi pelayanan publik dan berikan contohnya!
2. Bagaimana karakteristik pelayanan?
3. Bandingkan pelayanan publik oleh pemerintah pusat dan pemerintah daerah!
4. Bagaimana hakikat fungsi pemerintah?
Rangkuman
 Pelayanan merupakan proses maupun aktifitas yang selalu terikait dengan
proses kehidupan manusia setiap hari, dalam memahami pelayanan publik,
setiap ahli memiliki beberapa definisi pelayanan publik yang berbeda. Dari
berbagai definisi di atas maka dapat dipahami bahwa pelayanan publik
melibatkan adanya interaksi dan transfer elayanan berupa barang dan jasa
dari pemerintah bauj oemerintah pusat maupun pemerintah daerah.
 Pelayanan memiliki beberapa karakteristik yaitu intangible, inseparable, co
productive, variable (for heterogeneous), dan pherisbale.
 Seiring perkembangan jaman, pelayanan publik dituntut untuk terus
berkembang dan dinamis.
Tes Formatif 1
Jawablah pertanyaan-pertanyaan berikut ini!
Cocokkan jawaban Anda dengan kunci jawaban tes formatif 1 yang terdapat di
bagian akhir modul ini. Hitunglah jawaban yang benar. Kemudian, gunakan rumus
berikut untuk mengetahui tingkat penguasaan Anda terhadap materi Kegiatan
Belajar 1.
Tingkat Penguasaan : Jumlah Jawaban Benar X 100%

Jumlah Soal
Arti penguasaan:
90-10% = baik sekali
80-89% = baik
70-9% = cukup
<70% = kurang
18
KEGIATAN BELAJAR 02
PERKEMBANGAN PARADIGMA ADMINISTRASI PUBLIK DAN PELAYANAN
PUBLIK
Perkembangan paradigma pelayanan publik merupakan hasil dari

berkembangnya paradigma administrasi publik. Untuk itu, dalam bagian ini
dijelaskan perkembangan paradigma ilmu administrasi publik dari sejarah dan
perkembangan ilmu administrasi tradisional yang biasa disebut sebagai old public
administration, serta pendekatan kontemporer yaitu new public administration.
Paradigma pelayanan publik mengalami perkembangan dalam beberapa alternatif
paradigma sehingga muncullah paradigma new public service serta pemerintahan
yang baik (good governance).
Muncul dan berkembangnya paradigma dalam ilmu administrasi publik
disebabkan oleh, pertama, berkembangnya secara kumulatif the body of knowledge
dalam bidang adminstrasi publik. Kedua, munculnya sejumlah pertanyaan klasik
secara terus menerus seperti: apa yang harus dilakukan pemerintah? Bagaimana
seharusnya pemerintah menjalankan tugasnya? Siapa yang harus mengawasi
pemerintah? Siapa yang mendapat keuntungan dari adanya pemerintah?
(Bowornwathana, 1997).
19
1. Paradigma Administrasi Publik Tradisional (Old Public Administration) &
Peran Negara sebagai Welfare State
Jika dilihat dari perkembangannya, maka administrasi publik tradisional dalam
teori dan praktiknya dipengaruhi secara kuat oleh sejumlah teori yang berkembang
pada masa kemunculannya sebagai administrasi publik modern. Teori-teori yang
sangat penting mempengaruhi administrasi publik tradisional adalah teori birokrasi
Marx Weber (1864 -1920), teori scientific management dari Frederick Taylor (1911)
dan teori human relations dari Elton Mayo (1930).
Teori birokrasi Weber merupakan teori yang paling besar pengaruhnya
terhadap administrasi publik di negara-negara modern setelah runtuhnya berbagai
monarki di dunia. Weber mengutarakan tiga jenis otoritas yang terdiri atas
charismatic authority, yaitu munculnya seorang pemimpin yang luar biasa
(extraordinary leader); traditional authority, yaitu otoritas yang terdapat pada
masyarakat suku terasing; dan rational-legal authority, yaitu otoritas yang rasional
dan legal berdasarkan hukum yang berlaku. Jenis otoritas yang ketigalah yang
menjadi dasar teori birokrasi.
Berikut ini adalah interpretasi Owen terhadap teori birokrasi Weber, yaitu
(Hughes, 1998:29 ; Harmon dan Mayer, 1986:69-71):
(a) The principle of fixed and official jurisdictional areas, which are generally
ordered by rules, that is by laws or administrative regulations.
(b) The principles of office hierarchy and of levels of graded. Authority mean
a firmly ordered system of super- and sub-ordination in which there is a
supervision of the lower offices by the higher ones.
(c) the management of the modern office is based upon written documents
(‘the files’) which are preserved. The body of the officials actively
engaged in ‘public’ office, a long with the respective apparatus of material
implements and the files, make up a ‘bureau’. In general, bureaucracy
segregates official activity as something distinct from the sphere of private
life. Public monies and equipment are divorced from the private property
of the official.
(d) Office management, at least all specialised office management – and
such management is distinctly modern – usually presupposes thorough
and expert training.
(e) When the office is fully developed, official activity demands the full
working capacity of the official. Formerly, in all cases, the normal state of
affairs was reversed: official business was discharged as secondary
activity.
(f) The management of the office follows general rules, which are more or
less stable, more or less exhaustive, and which can be learned.
Knowledge of these rules represents a special technical learning which
20
the officials possess. It involves jurisprudence, or administrative or
business management.
Prinsip pertama adalah otoritas hanya dapat bersumber dari hukum formal.
Prinsip kedua adalah birokrasi dibangun dengan struktur hirarki. Prinsip ketiga
berkaitan dengan konsistensi dalam menerapkan peraturan dan bersifat impersonal.
Prinsip keempat berkaitan dengan profesionalisme. Prinsip kelima berkaitan dengan
prinsip full time job sebagai pekerja dalam birokrasi. Prinsip keenam atau terakhir
adalah office management merupakan kegiatan yang dapat dipelajari karena segala
sesuatunya dicatat dan diatur dengan peraturan perundangan. Keenam prinsip di
atas dianggap oleh Weber sebagai tipe ideal dari suatu birokrasi dan dapat
mengemban prinsip efisiensi.
Birokrasi dalam konsep Weber meliputi elemen struktur, elemen prosedur,
dan elemen perilaku. Elemen struktural bersifat spesialisasi, hirarki, berdasarkan
karier, permanen dan merupakan organisasi yang besar. Elemen prosedur bersifat
impersonal, formal, berdasarkan aturan dan secara ketat dibatasi oleh aturan main,
dan otoritas yang terstruktur. Elemen perilaku bersifat sangat efisien, sangat
berkuasa, dan terus berkembang. Rosenbloom dan Goldman menyimpulkan
birokrasi yang dikemukakan oleh Weber bersifat impersonal atau dehumanizing,
formalistic, rule-bound dan highly disciplined (Rosenbloom dan Goldman, :130–132).
Teori kedua yang berpengaruh terhadap keberadaan administrasi publik
adalah the scientific management movement dengan tokohnya Frederick Taylor.
Scientific management terkenal dengan dua hal, yaitu pertama, time and motion
studies yang kelak dipakai sebagai penentu standar bekerja dan kedua, sistem
insentif gaji. Teori Taylor ini berpendapat bahwa pekerjaan harus dilakukan secara
sistematis, sangat cocok dengan prinsip birokrasi Weber, dan sangat penting dalam
perkembangan administrasi publik (Hughes, 199:37).
Teori ketiga adalah human relation oleh Elton Mayo. Teori ini sangat
bertentangan dengan scientific management dari Taylor. Fokus teori Mayo ada pada
konteks sosial dari pekerjaan. Mayo mengatakan bahwa pekerja tidak semata-mata
bereaksi terhadap insentif uang yang diberikan kepadanya. Hal ini dikarenakan
hubungan sosial antar pekerja memegang peran penting dalam tingkat
produktivitasnya. Teori human relation mengakar pada teori psikologi sosial.
21
Signifikansi teori human relation dalam administrasi publik ataupun
administrasi bisnis bahwa hubungan informal di dalam ataupun di luar organisasi
cukup penting. Bukan hal-hal yang bersifat formal saja yang perlu mendapat
perhatian seperti hubungan antara atasan dan bawahan, distribusi kekuasaan dan
cara bekerja sistem di atas kertas. Perasaan, nilai, kelompok informal, latar belakang
sosial pegawai juga merupakan hal yang penting untuk diperhatikan.
Terjadi perdebatan antara pendekatan scientific management dan
pendekatan human relation. Dalam perjalanan administrasi publik tradisional, ajaran
scientific management dianggap lebih cocok dan mendapat tempat lebih baik
dibandingkan dengan ajaran human relation. Hal ini diperkuat dengan munculnya
POSDCORB (Planning, Organising, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting,
Budgeting) yang dihasilkan oleh studi Gulick dan Urwick pada tahun 1937 yang
dianggap bertentangan dengan ajaran human relation (Hughes, 1998:41). Namun,
pada dekade delapan puluhan dan sembilan puluhan pendekatan human relation
yang berkembang dengan sangat pesat pada sektor bisnis mulai diterapkan di
sektor publik. Konsep Reinventing Government memperlihatkan hal tersebut secara
eksplisit dalam konsep management empowering dan team work-nya.
Administrasi publik yang didasarkan oleh teori birokrasi Weber, Taylor dan
Wilson berkembang menjadi paradigma besar yang berkaitan dengan fungsi atau
keberadaan sektor publik itu sendiri. Hughes mengatakan bahwa dalam administrasi
publik modern pertama-tama dikenal paradigama yang dikenal dengan the traditional
model of public administration. Lebih jauh Hughes mengatakan karateristik dari
administrasi publik model tradisional adalah:
“an administration under the formal control of the political leadership,
based on a strictly hierarchical model of bureaucracy, staffed by permanent,
neutral and anonymous officials, motivated only by the public interest,
serving any governing party equally, and contributing to policy but
merely administering those policies decided by the politicians.” (Hughes,
1998:23)
Ilchman secara detail membahas perkembangan birokrasi Weber dan

menggambarkan bahwa Weber sesungguhnya membagi konsep birokrasi dalam
dua tipe. Pertama adalah legal-rational bureaucracy, dan kedua adalah rational-
productivity bureaucracy. Jenis yang pertama sangat mementingkan hirarki dengan
derajat yang sangat tinggi; otoritas sering bersifat formal dan substansial;
komunikasi melalui saluran formal dan bersifat sentralistis; pre-entry education pada
22
posisi yang akan diduduki secara umum kurang relevan; orientasi kariernya adalah
life time in general position; sumber legitimasinya adalah hukum; kekuasaan adalah
kedudukan, orientasi waktunya adalah masa kini, kriteria pilihan adalah efisiensi;
tujuannya adalah administrasi tanpa memandang manusia atau orangnya
(administration without regard to persons); kemampuan untuk berubah rendah.
Sedangkan jenis kedua kurang mementingkan hirarki dan berderajat rendah; otoritas
sering bersifat formal namun jarang bersifat substansial; komunikasi formal yang
bersifat sentralistis tidak terlalu penting; pre-entry education sebelum menduduki
suatu posisi sangat relevan; orientasi kariernya adalah life time in profession;
sumber legitimasinya adalah knowledge; kekuasaan adalah keahlian; orientasi
waktunya adalah masa depan; kriteria pilihan adalah produktivitas, efektivitas dan
efisiensi; tujuannya adalah maximum output of goods and services; dan kemampuan
untuk berubahnya tinggi.
Konstruksi mental dari Weber di atas berkembang pesat di berbagai negara di
dunia, terutama Eropa Barat yang setelah perang dunia pertama mengalami ‘the
great depression’ sehingga secara cepat lalu menganut pemikiran Keynes. Keadaan
ini berkembang terus sampai periode tahun 1980 yang dikenal dengan ‘the growing
Influence of Keynesianism’ (Tanzi dan Schuknecht, 2000:10-11). Pemikiran Keynes
didukung oleh ekonom terkenal lainnya seperti Galbraith dengan bukunya yang
terkenal End of Laissez-Faire. Pada hakekatnya, kedua tokoh tersebut
mengemukakan bahwa terjadi market failure dalam mensuplai sejumlah barang dan
jasa terutama yang dibutuhkan untuk mengentaskan kemiskinan (public poverty),
mengembangkan pendidikan dan meningkatkan taraf kesehatan masyarakat.
Musgrave juga mengatakan bahwa dalam era modern, pemerintah justru harus
menjalankan fungsi alokasi (allocative functions), fungsi redistribusi (redistributive
functions), dan fungsi stabilisasi (stabilize functions) (Tanzi dan Schuknecht,
2000:10-11). Pendapatnya ini dikemukakan pasca perang dunia kedua dimana
negara-negara Eropa menghadapi berbagai masalah ekonomi dan kesejahteraan
masyarakatnya. Pemikiran Keynes, Galbraith dan Musgrave ini berkembang menjadi
pendekatan yang penting dalam proses pembangunan di negara-negara
berkembang. Dalam World Development Report 1988, Bank Dunia menyatakan
sebagai berikut:
“Since World War II the growing importance of public sector has been seen
by many development economist and policy makers as a natural and even
23
necessary ingredient of development. In what can be called the ‘public
interest’ view, the government must intervene to foster development: the
unmodified interaction of private agents will not achieve the goals of
economic efficiency, growth, macroeconomic stability, and poverty
alleviation.“ (World Bank, 1988:48-49)
Public interest berpandangan bahwa pasar bebas akan menyebabkan under-

provide dari sejumlah barang dan jasa yang masuk kategori public goods dan mixed
goods yang sarat dengan eksternalitas seperti pendidikan, kesehatan dasar (basic
health), infrastruktur, air bersih dan listrik. Pendekatan ini memberi ruang gerak bagi
pemerintah untuk melakukan fungsi redistribusi pendapatan dan pengentasan
kemiskinan.
Sejak itulah peran pemerintah semakin besar dan mencapai puncaknya
dalam bentuk welfare state pada tahun 1960-an dan 1970-an di Eropa Barat. Oleh
karena itu, administrasi publik yang berkembang di negara-negara Eropa Barat,
Amerika, Kanada, Australia dan New Zealand dikenal pula sebagai administrasi
publik dengan paradigma welfare state, yakni administrasi publik dengan ruang
lingkup yang sangat luas dan bertujuan untuk mensejahterakan masyarakatnya
melalui intervensi yang cukup intensif melalui subsidi yang sangat besar.
Terdapat sejumlah indikator yang dipakai untuk melihat besar kecilnya sektor
publik. Pertama adalah besarnya birokrasi dan luasnya pekerjaan yang dijalankan
oleh pemerintah. Fukuyama menyebutnya sebagai the role of the state atau the
scope of the state, yakni berbagai fungsi dan tujuan yang dijalankan oleh pemerintah
(Fukuyama, 2004:6-7). Kedua, adalah persentase pengeluaran pemerintah terhadap
Gross Domestic Product (GDP) dan, ketiga, jumlah pegawai yang bekerja di sektor
pemerintah yang secara terus menerus memperlihatkan angka yang meningkat dari
tahun ke tahun. Lane memperlihatkan data statistik yang cukup mencengangkan
mengenai pertumbuhan sektor publik dari di bawah 25% menjadi lebih dari 45% dari
GDP di negara-negara OECD setelah perang dunia kedua (Lane, 1997:2). Keadaan
ini mencapai puncaknya pada dekade 1970an dan dekade 1980an, serta
pertengahan 1990-an (Farnham dan Horton, 1993:5-7).
Kondisi puncak yang diperlihatkan oleh berbagai tulisan ilmiah menunjukkan
bahwa tingkat kepercayaan masyarakat di negara-negara maju turun secara
signifikan terhadap pemerintahnya. Hal ini antara lain terjadi di Amerika Serikat,
Kanada, Inggris Raya, Spanyol, Belgia, Belanda, Norwegia, Swedia, Irlandia dan
24
Jepang (Nye, 1997:1-18). Turunnya kepercayaan ini antara lain karena sangat
besarnya birokrasi yang mengakibatkan turunnya produktivitas, lamban, tidak efisien
dan tidak efektif.
2. Paradigma Manajemen Sektor Publik (New Public Management)

Secara teoritis pada tahun 1960an dan 1970an berturut-turut muncul
sejumlah buku yang sangat terkenal dalam aliran teori Public Choice antara lain the
Politics of Bureaucracy ditulis oleh Tullock, The Calculus of Consent oleh Buchanan
dan Tullock, Inside Bureaucracy oleh Downs serta Bureaucracy and Representative
Government oleh Niskanen. Melalui berbagai tulisannya Tullock berkesimpulan
bahwa (Parsons, 1995:307-308):
 Parties make excessive promise to win votes;
 In power politicians have to cut deals so as to secure support, and this
pushes up the budget;
 Bureaucrats are just interested in maximizing their own self-interest rather
than in the public interest. This means that they want ever-bigger bureaux
and more and more money for their departments.
 The political processes of liberal democracy are failing to control the
growth of political and bureaucratic power.
Pada hakekatnya Tullock ingin mengatakan bahwa mekanisme politik melalui

birokrasi merupakan mekanisme yang sangat riskan dalam mengalokasikan barang
dan jasa kepada masyarakat karena para politisi dan birokrat lebih mementingkan
dirinya sendiri dibandingkan masyarakat. Oleh karena itu, Tullock berpendapat
bahwa solusi terhadap masalah besarnya pemerintah atau birokrasi adalah dengan
memperkenalkan kekuatan pasar atau kompetisi dalam birokrasi. Hal ini dapat
dilakukan melalui contracting-out, swastanisasi dan meningkatkan kompetisi di
antara departemen atau unit-unit yang ada di bawahnya melalui pemberian
penghargaan terhadap mereka yang mempunyai kinerja yang baik.
Pemikiran berikutnya disumbangkan oleh Downs dalam Inside Bureaucracy,
yang mengemukakan pemikirannya tentang teori pengambilan keputusan dalam
birokrasi yang didasarkan pada pengenalan terhadap perilaku birokrat (Downs,
1966:1-4). Downs mengemukakan sejumlah hipotesis berdasarkan sejumlah asumsi
yang sangat bertentangan dengan apa yang dikemukakan oleh Weber. Downs
mengatakan premis dasar yang dipakai dalam teorinya bahwa birokrat secara
signifikan dimotivasi oleh kepentingan pribadinya sendiri. Oleh karena itu, teori yang
25
dikembangkannya adalah berdasarkan pemikiran ekonomi dari Adam Smith. Downs
mengemukakan tiga hipotesa yaitu (Downs, 1966:2):
a. Bureaucratic officials (and all other social agents) seek to attain their goals
rationally. Hence all agents in our theory are utility maximizers;
b. Bureaucratic officials in general have a complex set of goals Including
power, income, prestige, security, convenience, loyalty, pride in excellent
work, and desire to serve the public interest. But regardless of the
particular goals involve, every official is significantly motivated by his own
self-interest even when acting in a purely official capacity;
c. Every organization’s social functions strongly influence its Internal structure
and behavior, and vise versa.
Hipotesa pertama dan kedua pada intinya berpendapat bahwa semua

manusia pada hakekatnya adalah mahluk rasional dan egois termasuk para birokrat.
Dalam konteks ini manusia selalu berusaha untuk memaksimumkan utilitasnya,
sedangkan hipotesa ketiga ingin mengatakan bahwa setiap organisasi, termasuk
birokrasi di dalamnya bersifat tidak dehumanisasi seperti yang dikemukakan oleh
Weber.
Dari ketiga hipotesis di atas, Downs kemudian menghasilkan 16 “‘hukum”.
Sebagian dari 16 hukum tersebut dikutip di bawah ini (Downs, 1966 : 262-263):
a. Law of Increasing Conservatism: as organizations get older they become
more conservative, unless they experience rapid growth or turnover.
b. Law of Hierarchy: large-scale organization without markets require
hierarchical authority for co-ordination to be possible.
c. Law of increasing Conservatism: there is an inherent long-run tendency for
official to become conservers.
d. Law of Imperfect Control: in large organization no one can control
behaviour.
e. Law of Diminishing Control: the larger the organization, the weaker is the
control exercised at the top.
f. Law of decreasing Co-ordination: the larger the organization, the poorer
the co-ordination.
g. Law of Control Duplication: attempts to control large organizations tend to
result in generation of another organization.
h. Law of Self-serving Loyalty: officials are loyal to the organization that
controls their job security and promotion.
Delapan ‘hukum’ yang dikemukakan Downs di atas pada hakekatnya merujuk

pada karakter birokrasi yang berkembang ke arah negatif. Hipotesis dan “hukum”
yang dikembangkan oleh Downs sangat relevan dalam mendorong perkembangan
teori public choise yang berkaitan dengan perilaku birokrasi. Model teori yang
dikembangkan oleh Downs dikenal dengan the pluralist model of bureaucracy.
26
Pada tahun 1971 muncul teori public choice lainnya tentang perilaku
birokrat yang ditulis oleh Niskanen dalam bukunya yang berjudul Bureaucracy and
Representative Government. Dengan menggunakan asumsi yang sama dengan
Downs, yaitu asumsi yang diambil dari teori ekonomi mikro klasiknya Adam Smith,
Niskanen membuat teori perilaku birokrat yang disebutnya sebagai budget
maximizer (Lean, 1987:81-102 dan Dunleavy, 1991:154-161). Niskanen
mengembangkan teorinya dari teori supply dan demand pada ekonomi mikro, dan
berkesimpulan bahwa para birokrat dalam mensuplai barang jasa ke masyarakat
melalui anggaran pemerintah cenderung untuk melampaui permintaan ‘pasar’ yang
sesungguhnya. Terdapat unsur mark-up dalam pengertian jumlah barang atau jasa
yang disuplainya. Teori Niskanen dikenal pula dengan the new right model of
bureaucracy.
Inti pemikiran yang dikemukakan oleh teori public choice yang berkenaan
dengan birokrasi dan birokrat adalah, pertama, bahwa birokrasi bukanlah
mekanisme alokasi sumber daya yang efisien dan efektif. Kedua, birokrat
mempunyai sifat-sifat negatif yang yang memperburuk birokrasi sebagai mekanisme
mengalokasikan barang dan jasa ke dalam masyarakat. Oleh karena itu, baik
birokrat ataupun birokrasi tidak dapat dipercaya.
Dalam perjalanan sejarah, studi ilmu administrasi publik mengalami
perkembangan paradigma yang luar biasa yang dimulai pada dekade 80an.
Perkembangan ini memunculkan paradigma the new public management
(Mascarenhas, 1994; Hughes, 1998:58-57 ; dan Peters, 2001), suatu paradigma
dalam ilmu administrasi publik yang berkembang dari paradigma public choice yang
ada dalam ilmu ekonomi politik (Walsh, 1995:15-28; Hughes, 1998:77). Pada intinya,
ide-ide dan prinsip-prinsip reformasi yang dicakup dalam hampir semua reformasi di
tingkat nasional ataupun subnasional selama dua dekade terakhir dapat
dikategorikan ke dalam paham manajerial (managerialism). Paham manajerial ini di
dasarkan pada teknik dan praktik sektor swasta dan digunakan lalu dipopulerkan
oleh teori public choice dan teori pasar.
Peningkatan efisiensi merupakan tujuan utama dari proses reformasi dalam
managerialism, sedangkan desentralisasi dan swastanisasi merupakan sejumlah
strategi yang dipakainya. Lebih lanjut, Ingraham mengatakan bahwa pada
pemerintahan yang dipengaruhi oleh sistem Westminster (sistem Inggris atau
Commonwealth Countries) dilakukan pemisahan antara unit yang membuat
27
kebijakan dan unit yang mengimplementasikan kebijakan. Hampir pada semua
kasus target reformasi adalah pada pegawai negeri tingkat senior, penerapan sistem
kontrak kinerja dengan kombinasi otonomi dan diskresi yang lebih besar pada
masalah penganggaran dan kepegawaian.
Managerialism yang bercirikan fleksibilitas dan berorientasi pasar merupakan
paradigma yang muncul sebagai respons dari ketidakpuasan terhadap paradigma
lama yang sering disebut sebagai traditional bureaucratic paradigm yang bersifat
rigid, hirarkis dan birokratis yang merupakan fenomena yang mendominasi abad ke
20 (Hughes, 1998:1; Lane, 1995:53-60), dan dikenal sebagai produk dari post-
Keynesian welfare state (Mascarenhas, 1993:319). Secara makro, pendekatan
The New Public Management berorientasi pada slimming the state antara lain
melalui swastanisasi dan contracting out, sedangkan secara mikro dapat dilihat
adanya penerapan manajemen stratejik, perencanaan stratejik, manajemen kinerja
(performance management), anggaran kinerja (performance based budgeting) serta
penerapan sistem kompetisi pada proses penyediaan pelayanan publik (Hughes,
1998:68-69).
Selain karena tuntutan efisiensi, NPM juga muncul sebagai respons untuk
memperbaiki kualitas pelayanan publik. Seperti dikemukakan dibagian terdahulu
welfare state telah membuat birokrasi menjadi sangat besar, lamban (tidak
responsif), dan mahal. Oleh karena itu, NPM beranggapan bahwa masyarakat
penerima pelayanan publik harus diperlakukan sama seperti customer yang
berhubungan dengan institusi pasar (swasta). Dengan melakukan hal ini maka
pelayanan publik akan dipacu sebaik yang disediakan oleh swasta. Alasan ketiga
munculnya NPM adalah alasan ideologi neo-liberlisme, yang mempertajam
ideologi ekonomi neo-klasik, yang percaya bahwa mekanisme pasar jauh lebih
baik dibandingkan dengan mekanisme politik dalam mengalokasikan barang dan
jasa (pelayanan publik) dalam masyarakat (Minogue, 1998:19-20).
Dalam perjalanannya NPM dapat dibedakan menjadi beberapa model
masing-masing dengan penekanan yang berbeda pula. Berikut ini dideskripsikan
secara singkat empat model dari NPM. New Public Management model pertama
didorong oleh tujuan untuk melakukan efisiensi (the efficiency drive). Model pertama
merupakan model yang muncul paling awal. Asumsi yang dipakai adalah birokrasi
bersifat wasteful, overbureaucratic dan underperforming. Usaha-usaha yang
dilakukan adalah menjadikan birokrasi menjadi lebih business-like yang didorong
28
oleh nilai ‘efisiensi’. Praktik-praktik yang muncul antara lain kontrol keuangan yang
semakin ketat, marjinalisasi serikat buruh, melakukan empowerment terbatas dan
menekankan entrepreunerial management, tetapi tetap dengan pertanggungjawaban
secara hirarki yang ketat. Pada model pertama sifat hirarki dan rigid untuk
mengontrol efisiensi terasa sangat kental. Kritik terhadap model pertama ini bahwa
model ini tetap mengacu pada paradigma Taylor, sehingga Pollitt menamakannya
sebagai neo-Taylorian approach (Ferlie,et al. 1996:10-11).
New Public Management model kedua adalah downsizing dan
decentralization. Hal yang dituju adalah keluwesan dalam organisasi dan juga
efisiensi dengan melakukan organizational unbundling dan downsizing. Langkah
tersebut untuk memerangi vertical integrated organizations yang masif dalam
birokrasi, mengurangi high degree of standardization, meningkatkan desentralisasi
terhadap tanggungjawab yang bersifat strategis dan terhadap pengelolaan
anggaran, meningkatkan contracting-out, serta memisahkan bagian kecil yang
bersifat strategis (pembuatan kebijakan) dan bagian lainnya yang lebih besar dan
bersifat operasional. Model kedua ini dikenal pula sebagai tindakan meninggalkan
management by hierarchy menuju management by contract (Ferlie, 1996:11-12).
New Public Management model ketiga adalah In search of Excellence. NPM
model ketiga sangat berkaitan dengan gelombang the excellence yang muncul pada
dekade 80an. Model ini memperlihatkan bagaimana penerapan human relations
school, yang sangat menekankan kultur/budaya organisasi pada pelayanan publik.
Model ketiga ini menolak dengan tegas model pertama dengan pendekatan yang
sangat rasional. Sebaliknya model ketiga sangat menekankan peranan nilai dan
budaya dalam organisasi. Terdapat kepedulian yang tinggi bagaimana organisasi
menata perubahan dan inovasi (how organisation manage change and innovation)
(Ferlie, 1996:13-14).
New Public Management model keempat adalah public service orientation.
Model ini memunculkan kembali total quality management dalam sektor publik dan
kepedulian yang tinggi kepada pemakai pelayanan publik. Lebih lanjut model
terakhir ini menginginkan kembalinya kekuasaan dari appointed pada elected local
bodies, serta bersikap skeptis terhadap peran pasar dalam penyediaan pelayanan
publik (Ferlie, 1996:14-15).
NPM merupakan paradigma pelayanan publik yang memiliki ide dan praktik
menggunakan pendekatan sektor privat dan bisnis. Praktik NPM yang cukup
29
terkenal yaitu praktik yang dilakansakan oleh Amerika Serikat yang dapat dipelajari
dari buku Ted Gaebler dan David Osborne, Reinventing Government (1992).
Berdasarkan best practise osborne dan gaebler (1992) menyusun beberapa prinsip
dalam NPM yaitu:
a. Pemerintahan Katalis (Catalytic Government, Steering Rather than
Rowing)
Prinsip ini merupakan gambaran peran pemerintah yang hanya
mengarahkan kayuhan atau bisa diartikan memberikan regulasi atas suatu
pelayanan publik. Sementara pelayanan publik sendiri dilaksankan oleh pihak
lain. E. S Savas mengatakan bahwa kata pemerintahan berasal dari sebuah
kata Yunani yang berarti mengarahkan. Tugas pemerintah adalah
mengarahkan bukan mengayuh perahu. Memberikan pelayanan diartikan
sebagai mengayuh perahu, dan pemerintah tidaklah pandai mengayuh
perahu.
Di Amerika, prinsip ini dapat dibuktikan dengan berhasilnya beberapa
kota dalam mengembangkan daerahnya, misalnya upaya Walikota George
Latimer dan deputinya Broeker yang mengupayakan kerjasama dengan
swasta dalam menyelenggarakan pemerintahan. Dengan terus menerus
mempercepat solusi di luar sektor pemerintah, Latimer mampu meningkatkan
kontribusi pemerintah dengan memangkas 12% stafnya. Hal ini diupayakan
agar anggaran dan pertumbuhan pajak kekayaan tetap di bawah tingkat
inflasi serta mengurangi hutang kota tanpa perlu PHK besar-besaran dengan
memakmurkan kehidupan pegawai negeri dan mengabulkan keinginan
pemilik modal maka Latimer mewujudkan suatu pemerintahan yang lebih
banyak berbuat dengan menghabiskan (dana) lebih sedikit.
Berdasarkan tindakan yang telah dilakukan oleh Latimer dan contoh
lainnya, secara tidak langsung muncul definisi baru atas peran pemerintah
yaitu antara sebagai fasilitator atau katalisator. Pemerintah (kota) akan lebih
sering mendefinisikan berbagai masalah kemudian menyusun berbagai
sumber daya untuk digunakan oleh yang lain dalam menghadapi masalah
tersebut.
b. Pemerintah Milik Masyarakat (Community-Owned Government,

Empowering Rather than Serving)
30
Prinsip ini berupaya memberikan sebuah peran aktif bagi masyarakat
untuk turut serta mendukung berhasilnya sebuah pelayanan publik. George
Latimer, Mantan Walikota St. Paul mengatakan bahwa:
“Semakin tua saya semakin yakin bahwa agar benar-benar berjalan,
semua program harus dimiliki oleh masyarakat yang akan dilayani. Ini
bukan sekadar retorika melainkan kenyataan, jadi harus ada
kepemilikan”.
Dalam hal ini, pemerintah memberikan kapasitas kepada masyarakat

untuk memiliki wewenang. Pemberian wewenang kepada masyarakat tidak
hanya mengubah harapan dan membangkitkan kepercayaan yang biasanya
memberikan solusi-solusi jauh lebih baik terhadap setiap masalah mereka
daripada terhadap layanan umum biasa. Walaupun pemerintah mendorong
kepemilikan dan kontrol ke dalam masyarakat, namun tanggung jawab
mereka belum berakhir. Pemerintah tidak lagi memproduksi jasa, tetapi
pemerintah masih bertanggungjawab untuk memastikan bahwa kebutuhan-
kebutuhan telah terpenuhi.
c. Pemerintah yang Kompetitif (Competitive Government, Injecting

Competition into Service Delivery)
Prinsip ini menerapkan semangat kompetisi antar penyelenggara
pelayanan agar dapat mencapai sebuah pelayanan publik yang optimal.
Prinsip ini cukup berhasil karena memberikan kompetisi yang tidak bersifat
monopoli. John Moffitt, Sekretaris Kepala Gubernur Massachusetts William
Weld mengatakan bahwa:
“Persoalannya bukanlah negeri versus swasta melainkan kompetisi
monopoli. Kompetisi yand dimaksud dapat berupa kompetisi antara
pemerintah versus swasta, swasta versus swasta, dan publik versus
publik”.
Kompetisi ini dapat digunakan dalam pemerintahan untuk

meningkatkan kualitas dan perbaikan pelayanan pemerintahan. Akan tetapi
kompetisi yang dimaksud adalah kompetisi antar tim atau antar organisasi
yang dapat membangun semangat dan mendiring kreativitas. Terkait
keuntungannya, kompetisi memiliki beberapa keuntungan misalnya efisiensi
yang lebih besar atau mendatangkan uang yang lebih banyak, memaksa
monopoli pemerintah atau swasta untuk merespon segala kebutuhan
31
pelanggannya, menghargai inovasi karena tanpa inovasi monopoli akan
melumpuhkannya, dan kompetisi membangkitkan rasa harga diri dan
semangat juang pegawai negeri. Dalam perkembangannya, Amerika telah
mengembangkan beberapa metode yang hampir tidak terbatas, misalnya
kompetisi publik melawan swasta, kompetisi sawsta melawan swasta, dan
kompetisi publik melawan publik.
d. Pemerintah yang Digerakkan oleh Misi (Mission-Driven Government,

Transforming Rule Driven Organization)
Prinsip pemerintahan yang digerakkan misi memiliki prinsip untuk
menentukan tujuan yang ingin dicapai terlebih dahulu daripada menentukan
caranya. Misi menggerakan cara dan mekanisme yang dilaksanakan oleh
penyelenggara pelayanan publik. Jenderal George S.Patton menyatakan
bahwa:
“Jangan memberitahu orang cara melakukan sesuatu. Beritahukanlah
keinginan Anda yang harus mereka capai, maka Anda pun akan
terkejut melihat kepintaran mereka”.
Organisasi yang digerakkan oleh misi memberi kebebasan kepada

para karyawan dalam mencapai misi organisasi dengan metode paling efektif
yang dapat mereka temukan. Keunggulan dari proses yang mengedepankan
misi antara lain organsiasi yang digerakkan oleh misi lebih efisien daripada
organsiasi yang digerakkan oleh peraturan, organisasi yang digerakkan oleh
misi juga lebih efektif daripada organisasi yang digerakkan oleh peraturan dan
mereka juga dapat mendatangkan hasil yang lebih baik, organisasi yang
digerakkan oleh misi lebih inovatif daripada yang digerakkan oleh peraturan,
dan organisasi yang digerakkan oleh misi lebih fleksibel daripada yang
digerakkan oleh peraturan. Salah satu metode yang dapat digunakan adalah
anggaran berdasarkan misi
Dalam anggaran berdasarkan misi ini terdapat beberapa kelebihan
antara lain anggaran yang digerakkan oleh misi memberikan dorongan
kepada setiap pekerja untuk menghemat uang, anggaran yang digerakkan
oleh misi membebaskan sumber-sumber daya untuk menguji berbagai
gagasan, anggaran yang digerakkan oleh misi memberikan otonomi kepada
32
para manajer yang diperlukan untuk merespon setiap kondisi lingkungan yang
berubah, anggaran yang digerakkan oleh misi menciptakan lingkungan yang
dapat diramalkan, anggaran yang digerakkan oleh misi sangat
menyederhanakan proses anggaran, anggaran yang digerakkan oleh misi
menghemat jutaan dolar untuk auditor dan pegawai anggaran, serta
membebaskan anggota legislatif untuk memfokuskan pada isu-isu penting.
e. Pemerintah yang Berorientasi Hasil (Results-Oriented Government,

Funding Outcomes, Not Onputs)
Prinsip dari pemerintah berorientasi hasil berupaya mengubah
paradigma, yaitu menjadi menitikberatkan pada outcome bukan input. Hal ini
dikarenakan pada sejumlah pendekatan sebelumnya dalam birokrasi
tradisional masih memfokuskan pada masukan bukan outcome. Manajer
Perumahan Minneapolis, Tom Fulton menyatakan bahwa:
“Yang Saya catat mengenai program birokratis adalah semua
peraturan atau prosedurnya sedikit sekali mencatat kejadian
sebenarnya mengenai masyarakat yang dilayani. Jika kebiasaan
terbina sejak awal, jika Anda mencatat hasil-hasilnya,maka Anda akan
membuang banyak sekali prosedur rumit”.
Pada pemerintah tradisional, besarnya alokasi anggaran pada suatu

unit kerja ditentukan oleh kompleksitas masalah yang dihadapi. Semakin
kompleks masalah yang dihadapi, maka semakin besar pula dana yang
dialokasikan. Kebijakan seperti ini kelihatannya logis dan adil, tapi yang
terjadi adalah unit kerja tidak punya insentif untuk memperbaiki kinerjanya.
Hal ini dapat dilihat dari mereka yang memiliki peluang baru, semakin lama
permasalahan dapat dipecahkan, maka semakin banyak pula dana yang
dapat diperoleh. Oleh karena itu, pemerintah wirausaha berusaha mengubah
bentuk penghargaan dan insentif itu, yaitu dengan membiayai hasil dan bukan
masukan.
Pemerintah wirausaha akan mengembangkan suatu standar kinerja
yang mengukur seberapa baik suatu unit kerja mampu
memecahkan permasalahan yang menjadi tanggung jawabnya. Semakin
baik kinerjanya maka semakin banyak pula dana yang
33
akan dialokasikan untuk mengganti semua dana yang telah dikeluarkan oleh
unit kerja tersebut (Irani dan Aswanto, 2010).
f. Pemerintah Berorientasi Pelanggan (Customer Driven Government,

Meeting the Needs of the Customer, Not the Bureaucracy)
Prinsip ini berupaya menghargai pelanggan dari pelayanan publik.
Penghargaan diberikan untuk menstimulai peningkatan kualitas pelayanan
publik melalui feedback dari pelanggan maupun orientasi kepuasan
pelanggan.
g. Pemerintahan Wirausaha (Entreprising Government, Earning Rather

than Spending)
Prinsip ini mengupayakan tidak hanya pengeluaran, tetapi juga adanya
pemasukan dari usaha pemerintah. Gale Wilson, mantan manajer kota
California mengatakan bahwa:
“Penentangan terhadap pajak, cukup sampai disini karena Kami harus
menjamin pendapatan yang akan datang dengan menciptakan
sumber-sumber pendapatan baru”.
h. Pemerintahan Antisipatif (Anticipatory Government, Prevention Rather

than Cure)
Prinsip ini mengarahkan pelayanan publik untuk melakukan pelayanan
yang bersifat pencegahan sebelum tindakan kuratif, misalnya ada saatnya
pemerintah memusatkan pada pembangunan sistem air dan pembuangan air
kotor untuk mencegah penyakit. Penyelenggara pelayanan publik ini
melakukan tindakan yang bersifat mencegah suatu kondisi lebih buruk terjadi.
Pemerintah tradisional yang birokratis memusatkan diri pada produksi
pelayanan publik untuk memecahkan masalah publik, serta cenderung
bersifat reaktif. Pemerintah wirausaha tidak reaktif tetapi proaktif. Ia tidak
hanya mencoba untuk mencegah masalah, tetapi juga
berupaya keras untuk mengantisipasi masa depan. Ia menggunakan
perencanaan strategis untuk menciptakan visi.
i. Pemerintahan Desentralisasi (Decentralized Government, from

Hierarchy to Participation and Teamwork)
34
Prinsip ini mengurai sistem pemerintahan yang cenderung sentralisasi
sehingga menyebabkan production dan distribution cost yang tinggi.
Penyelenggara pelayanan publik melakukan pendistribusi pelayanan di
tingkat yang lebih terdesentralisasi sehingga mendekatkan pelayanan publik
kepada pelanggan. Beberapa dekade lalu, pemerintahan yang sentralistis dan
hirarkis sangat diperlukan. Pengambilan keputusan harus berasal dari
pusat, mengikuti rantai komando hingga sampai pada staf yang paling
berhubungan dengan masyarakat dan bisnis. Pada masa itu, sistem
tersebut sangat cocok karena teknologi informasi masih
sangat primitif, komunikasi antar lokasi masih lamban, dan aparatur
pemerintah masih sangat membutuhkan petunjuk langsung.
Pada saat sekarang, keadaan sudah berubah, perkembangan
teknologi sudah sangat maju dan keinginan masyarakat sudah semakin
kompleks, sehingga pengambilan keputusan harus digeser ke tangan
masyarakat, asosiasi-asosiasi, pelanggan, dan lembaga swadaya
masyarakat.
j. Pemerintah Berorientasi Pasar (Market Oriented Government,

Leveraging Change Trough the Market)
Prinsip ini memberikan pilihan kepada pemerintah untuk melakukan
mekanisme pasar dalam pengambilan kebijakan pelayanan publik mereka.
Misalnya Amerika menggunakan mekanisme pasar melalui pajak untuk
mempengaruhi pengeluaran individu atau perusahaan. Perubahan dilakukan
dengan mekanisme pasar (sistem insentif) dan bukan dengan mekanisme
administratif (sistem prosedur dan pemaksaan).
Manajemen pemerintahan yang mengimplementasikan pemikiran
NPM ini sangat berorientasi pada jiwa dan semangat kewirausahaan, maka
manajemen publik baru di tubuh pemerintah dapat disebut sebagai
Manajemen Kewirausahaan. Di dalam doktrin NPM atau Reinventing
Government, pemerintah dianjurkan untuk meninggalkan paradigma
administrasi tradisional yang cenderung
mengutamakan sistem dan prosedur, kemudian menggantikannya dengan
orientasi pada kinerja atau hasil kerja.
35
Paradigma NPM yang sangat populer sekarang ini bukannya tanpa kritik.
Hughes mengemukakan tujuh kritik terhadap NPM (Hughes, 1998:77-84). Pertama,
teori ekonomi dianggap sebagai dasar yang lemah bagi paham manajerial. Terlebih
lagi bagi penerapan paham manajerial dalam sektor publik. Kedua, sektor publik
tidak identik dengan sektor bisnis. Oleh karena itu, penerapan paham manajerial di
sektor publik adalah suatu yang tidak relevan. Ketiga, pada hakekatnya NPM
merupakan Neo-Taylorism yang juga telah menuai banyak kritik. Keempat,
penerapan NPM sampai batas-batas tertentu merupakan politisasi birokrasi. Kelima,
penerapan NPM mengurangi akuntabilitas karena diperkenalkannya konsep
konsumerisme. Keenam, definisi NPM tidak jelas.
Schick menambahkan pula keterbatasan dari NPM, khususnya NPM model
Westminster. Schick mengatakan bahwa model Westminster hanya dapat
diterapkan di negara-negara maju dimana tidak terdapat ‘sektor informal’, pasar
sudah berjalan dengan baik, dan rule of law mudah diterapkan. Schick lebih jauh
memperingatkan negara-negara berkembang untuk tidak mengikuti model
Westminster khususnya yang diterapkan New Zealand (Schick, 1998).
3. New Public Services

Lahirnya konsep mengenai New Public Services ini juga dilatarbelakangi atas
kritik terhadap NPM yang dianggap sebagai paradigma yang telah melupakan tugas
utama pemerintah seharusnya, yaitu melayani masyarakat karena administrasi
negara tidaklah sama dengan organisasi bisnis. Administrasi negara harus
digerakkan sebagaimana menggerakkan pemerintahan yang demokratis. Hal ini
dikarenakan misi organisasi publik tidak hanya sekedar memuaskan pengguna jasa
(customer), tetapi juga menyediakan pelayanan barang dan jasa sebagai
pemenuhan hak dan kewajiban publik (Denhardt, 2003). Nilai yang dipromosikan
sangat menekankan pada semangat privat karena pada dasarnya negara tidak bisa
seperti itu, entrepreneurship bertolak belakang dengan nilai-nilai demokrasi, dan
masyarakat hanya dianggap sebagai pelanggan sehingga dalam pengambilan
keputusan masyarakat tidak pernah dilibatkan. Oleh karena itu, muncullah
paradigma selanjutnya, yaitu new public service.
Pembahasan mengenai new public service mengemuka setelah Janet V
Denhardt dan Robert B Denhardt membuka pemahaman baru tentang new public
service. Denhardt & Denhardt (2007) berharap adanya sebuah pandangan baru
36
dalam pelayanan publik yaitu berkembangnya demokrasi. New Public Service
mengajak pemerintah untuk melayani masyarakat sebagai warga negara, bukan
pelanggan; memenuhi kepentingan publik; mengutamakan warganegara di atas
kewirausahaan; berpikir strategis dan bertindak demokratis yang artinya pemerintah
harus mampu bertindak cepat dan menggunakan pendekatan dialog dalam
menyelesaikan persoalan publik; menyadari komplekstitas akuntabilitas dimana
pertanggungjawaban merupakan proses yang sulit dan terukur sehingga harus
dilakukan dengan metode yang tepat; melayani bukan mengarahkan karena fungsi
utama pemerintah adalah melayani warga negara bukan mengarahkan; serta
mengutamakan kepentingan masyarakat bukan produktivitas (Denhardt, 2003).
Denhardt & Denhardt (2007) menyatakan bahwa dengan munculnya
paradigma new public service diharapkan dapat membuat kata seperti “democracy’,
‘citizen’, dan ‘pride’ lebih lazim digunakan daripada terminologi ‘market’,
‘competition’, dan ‘customer’. Pemikiran ini dilatarbelakang adanya perubahan
paradigma bahwa pelayanan publik tidak seharusnya dijalankan layaknya bisnis
tetapi seharusnya dijalankan layaknya demokrasi.
Paradigma new public service ini meletakkan dasar pergerakannya dari
kepentingan publik, ide pemerintahan demokrasi, dan kegiatan sebagai hak warga
negara yang diperbaharui. Dasar ini ditunjukkan dalam interaksi dengan pimpinan
partai politik, pelibatan masyarakat, dan mekanisme dalam membawa perubahan
positif dalam organisasi dan komunitas.
Public servants do not deliver customer service; they deliver democracy. (Denhardt &
Denhardt, 2007)
Menurut Denhardt dan Denhardt terdapat beberapa prinsip dari new public
service, yaitu:
a. Melayani Warga Negara, bukan melayani pelanggan (Serve Citizens, Not
Customers)
Dalam prinsip ini, New Public Service memandang publik sebagai
‘citizen’ atau warga negara yang mempunyai hak dan kewajiban publik yang
sama. Citizen adalah penerima dan pengguna pelayanan publik yang
disediakan pemerintah dan sekaligus juga subyek dari berbagai kewajiban
publik seperti mematuhi peraturan perundang-undangan, membayar pajak ,
membela negara, dan sebagainya. Oleh karena itu, abdi negara tidak hanya
37
responsif terhadap ‘customer’ (pelanggan), tetapi juga fokus pada
pemenuhan hak-hak publik serta upaya membangun hubungan kepercayaan
(trust) dan kolaborasi dengan warga negara.
b. Berdasarkan Kepentingan Publik (Seeks the Public Interest)

Administrator publik berperan dalam membangun nilai kolektif dan
kebersamaan dalam kepentingan publik. Tujuannya bukan hanya untuk
menemukan solusi berdasarkan pada pilihan individu, tetapi merupakan hasil
kepentingan bersama dan berbagi tanggung jawab. Dalam New Public
Service berpandangan bahwa administrator publik adalah aktor penting dalam
sistem kepemerintahan lebih luas yang terdiri dari warga negara (citizen),
kelompok, wakil rakyat, dan lembaga-lembaga lainnya. Administrator publik
mempunyai peran membantu warga negara mengartikulasikan kepentingan
publik. Administrator publik juga berkewajiban memfasilitasi forum bagi
terjadinya dialog publik. Argumen ini berpengaruh terhadap peran dan
tanggung jawab administrasi publik yang tidak hanya berorientasi pada
pencapaian tujuan-tujuan ekonomis tapi juga nilai-nilai yang menjadi
manifestasi kepentingan publik seperti kejujuran ,keadilan, kemanusiaan, dan
sebagainya.
c. Menghargai Kewarganegaraan lebih daripada Kewirausahaan (Value

Citizenship over Entrepreneurship)
New Public Service memandang keterlibatan citizen dalam proses
administrasi dan pemerintahan lebih penting ketimbang pemerintahan yang
digerakkan oleh semangat wirausaha. New Public Service berargumen
kepentingan publik akan lebih baik bila dirumuskan dan dikembangkan oleh
aparatur negara bersama-sama dengan warga negara yang mempunyai
komitmen untuk memberi sumbangan berarti pada kehidupan bersama
daripada oleh manajer berjiwa wirausaha yang bertindak seolah uang dan
kekayaan publik itu milik mereka.
Prinsip ini berimplikasi pada peran pemerintah dan relasinya dengan

masyarakat. Peran pemerintah di masa lalu lebih bersifat mengarahkan
masyarakat melalui fungsi-fungsi yang bersifat langsung dan pengendalian
38
seperti fungsi pengaturan atau regulasi, pemberian layanan, menetapkan
aturan dan insentif. Kehidupan masyarakat modern yang makin kompleks
menuntut peran pemerintah bergeser dari fungsi controlling ke agenda
setting, fasilitasi, negosiasi atau “brokering” solusi untuk memecahkan
masalah publik. Oleh karena itu, administrator publik tidak hanya menguasai
keahlian kontrol manajemen tapi juga keahlian bernegosiasi dan resolusi
konflik.
d. Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis (Think Strategically, Act

Democratically)
Ide utama prinsip ini adalah kebijakan dan program untuk menjawab
kebutuhan publik akan dapat efektif dan responsif apabila dikelola melalui
usaha kolektif dan proses kolaboratif. Prinsip ini berkaitan dengan bagaimana
administrasi publik menerjemahkan atau mengimplementasikan kebijakan
publik sebagai manifestasi dari kepentingan publik. Dalam New Public
Service, focus utama implementasi kebijakan terletak pada keterlibatan
citizen dan pembangunan komunitas (community building). Keterlibatan
citizen dilihat sebagai bagian penting dari implementasi kebijakan dalam
sistem demokrasi. Keterlibatan disini mencakup keseluruhan tahapan
perumusan dan proses implementasi kebijakan agar warga negara merasa
terlibat dalam proses kepemerintahan bukan hanya menuntut pemerintah
untuk memuaskan kepentingannya.
e. Mengakui bahwa Akuntabilitas Bukan Hal Sederhana (Recognize that

accountability is not Simple).
Aparatur publik seharusnya tidak hanya mengutamakan kepentingan
pasar, tetapi mereka juga harus mengutamakan ketaatan pada konstitusi,
hukum, nilai masyarakat, nilai politik, standard profesional, dan kepentingan
warga negara. Dalam New Public Service melihat bahwa administrasi publik
tidak hanya bertanggung jawab pada customer, tetapi juga harus
mempertanggungjawabkan kinerjanya dari sisi etika, prinsip demokrasi, dan
kepentingan publik. Administrator publik dalam hal ini bukanlah wirausaha
dimana konsekuensi ataupun kegagalan akibat keputusan yang diambilnya
akan ditanggungnya sendiri. Resiko atas kegagalan suatu implementasi
39
kebijakan publik akan ditanggung semua warga masyarakat. Oleh karena itu,
akuntabilitas administrasi publik bersifat komplek seperti pertanggungjawaban
profesional, legal, politis dan demokratis.
f. Melayani Ketimbang Mengarahkan (Serve Rather than Steer)

Prinsip ini berkenaan dengan peran atau kepemimpinan manajer di
organisasi sektor publik. Kepemimpinan dalam New Public Service
berlandaskan pada nilai yang disebut dengan ‘moral atau transformational
leadership’ dimana kepemimpinan ini mampu menjadi aspirasi dan
keteladanan moral baik bagi pimpinan, bawahan, maupun publik secara
keseluruhan. Kepemimpinan moral juga menghasilkan tindakan yang
konsisten dengan kebutuhan, kepentingan, dan aspirasi pengikut maupun
tindakan-tindakan yang secara fundamental merubah moral dan kondisi
sosial. Pada akhirnya, kepemimpinan ini mempunyai kapasitas untuk
menggerakkan kelompok, organisasi, dan masyarakat menuju pencapaian
tujuan yang lebih tinggi. Selain itu, kepemimpinan dalam New Public Service
juga merupakan ‘shared leadership’ dimana kendali kepemimpinan tidak
terpusat di tangan atasan tapi melibatkan banyak orang, banyak kelompok.
Kedudukan pimpinan disini bukan sebagai pemilik tapi pelayan publik atau
abdi masyarakat (servant, not owner).
g. Menghargai Orang tidak hanya berdasarkan Produktivitas (Value People,

Not Just Productivity)
Dalam prinsip ini, New Public Service tidak melihat manusia sebagai
pemalas atau hanya mementingkan dirinya sendiri. Perilaku manusia juga
didorong oleh faktor martabat manusia (human dignity), rasa memiliki dan
dimiliki (belongingness), perhatian pada orang lain, pelayanan, dan
kepentingan publik. Oleh karena itu, ukuran kinerja pegawai tidak semata
parameter ekonomi, tetapi juga nilai-nilai kejujuran, kesetaraan, responsivitas,
pemberdayaan, dan sebagainya.
40
Berdasarkan atas penjelasan di atas, dapat dilihat bahwa Denhardt &
Denhardt ingin memunculkan ide-ide yang melawan model arus utama dalam teori
administrasi publik yang sangat pro-pasar karena bagaimanapun organisasi publik
mempunyai alasan yang jelas berbeda dengan organisasi bisnis, sehingga tidak bisa
dikendalikan seolah-olah lembaga bisnis. Ada nilai yang lebih penting dibandingkan
sekadar nilai ekonomi yang harus diwujudkan organisasi publik, yaitu sifat dan misi
publik yang melayani masyarakat sebagai warga negara yang mempunyai hak dan
kewajiban publik sama terlepas dari identitas dan kapasitas sosial, politik maupun
ekonomi yang dimiliki warga negara tersebut.
4. Paradigma Kepemerintahan Yang Baik (Good Governance)

Paradigma terakhir yang muncul dalam perkembangan ilmu administrasi
publik adalah good governance. Hal yang sangat baru dari paradigma ini adalah
munculnya peran stakeholders yang disejajarkan dengan peran pemerintah dan
pasar. Paradigma ini muncul sebagai reaksi terhadap ketidakpuasan dominasi peran
pemerintah dan pasar. Sampai dengan akhir dekade 90-an tarik menarik pemikiran
yang ada hanya pada dua kutub, yaitu peran pemerintah dan peran swasta
(Kooiman, 1993:1). Paradigma ini memunculkan pula peran baru dari pihak ketiga
yaitu masyarakat sipil (civil society).
Good governance sebagai paradigma dalam administrasi publik muncul di
era dekade 90-an dimana Pemerintah dan Swasta tidaklah dipandang sebagai pihak
yang dominan dalam kepemerintahan. Masyarakat, lebih tepatnya civil society, diberi
tempat sejajar dengan pemerintah dan dunia bisnis. Paradigma good governance
muncul antara lain sebagai reaksi terhadap beberapa kelemahan yang ada
pada paradigma new public management. Paradigma good governance
menganggap bahwa masyarakat penerima jasa pelayanan umum tidak dapat hanya
ditempatkan sebagai consumers atau customers saja seperti yang dianut dalam new
public management, melainkan harus diperlakukan sebagai citizen, yang
mempunyai hak untuk menuntut akuntabiliti dari pemerintahnya. Masyarakat ingin
dilindungi hak-haknya, didengar suaranya dan dihormati nilai-nilai dan keinginannya
(Minogue, Polidano dan Hulme, 1998:5). Lebih jauh, Minogue dan kawan-kawan
mengatakan bahwa akuntabilitas dalam sistem pemerintahan lemah. Pada akhirnya
41
paradigma ini mengatakan bahwa isu seperti akuntabilitas, transparansi, partisipasi
dan cepat tanggap merupakan isu yang sama pentingnya dengan isu the three Es
(efisiensi, ekonomi dan efektifitas).
Akhir-akhir ini, good governance sudah menjadi konsep yang biasa dipakai
dalam ilmu politik, administrasi publik dan secara khusus dalam pengembangan
manajemen. Konsep good governance seringkali muncul bersama dengan konsep
demokrasi, civil society, populer participation, human rights serta pembangunan
sosial yang berkesinambungan. Dalam dekade terakhir good governance seringkali
dikaitkan dengan public sector reform (Agere, 2000:1).
Oleh karena itu, dalam paradigma ini elemen-elemen utamanya adalah
partisipasi, transparansi, akuntabilitas dan tanggap (responsive). Dengan demikian,
pengertian dari good governance itu sendiri adalah suatu sistem kepemerintahan
yang transparan, akuntabel, mengandung kebenaran, adil, demokratis, partisipatif
dan responsive terhadap kebutuhan masyarakat (Agere, 2000:7-8 dan Loffler,
2003:165). Untuk melihat secara lebih rinci bagaimana prinsip-prinsip good
governance diterapkan dalam pelayanan publik yang dikemukakan oleh The
Independent Commission for Good Governance in Public Service lihat lampiran 1
(The Independent Commission, 2004:5).
Ketiga paradigma yang telah dibahas muncul sebagai konsekuensi dari
adanya proses reformasi administrasi.
Latihan
Untuk memperdsalam pemahaman Anda mengenai materi di atas, kerjakanlah
latihan berikut!
Rangkuman
Tes Formatif 1
Tes Formatif 1
Belajar 1.
42
Jumlah Soal
Arti penguasaan:
80-89% = baik
70-9% = cukup
<70% = kurang
43
Kegiatan Belajar 3
The Public Domain: Purposes and Conditions
Pemahaman atas sektor publik penting dalam memahami dasar pelayanan

publik. Sektor publik merupakan penyelenggara pelayanan publik. Perdebatan
tentang batasan sektor publik terjadi sejak lama. Literatur mempersempit
permasalahan sektor publik menjadi dua yaitu jalan alternatif dari penyelenggaraan
pelayanan publik, privatisasi dan fisibilitas public privat partnership yang
digabungkan dengan bentuk alokasi pasar dengan birokrasi (Bridge, 1977; Ostrom
dan Ostrom, 1977; Savas, 1982 dalam Lane, 1995) atau diskusi teknik keputusan
yang akan berisi pertumbuhan pemerintahan (Wildavsky, 1980 dalam Lane, 1995).
Dalam pelayanan publik, perdebatan terjadi yaitu mengapa perlu adanya peran
sektor publik untuk menyelenggarakan pelayanan publik dan bagaimana cara
melaksanaan pelayanan publik oleh sektor publik. Untuk mendapatkan pemahaman
tentang sektor publik maka dalam kegiatan belajar ini, akan dijelaskan konsep sektor
publik, teori barang dan jasa, dan market failure.
Konsep Sektor Publik

Sektor publik memiliki karakteristik dasar yang mudah ditandai yakni dengan
melihat institusi atau lembaga yang diciptakan dan didanai oleh negara baik melalui
pajak, subsidi, hibah, pinjaman, dan sebagainya yang pada dasarnya bertujuan
untuk memenuhi tuntutan dan kebutuhan rakyat. Apapun yang dilakukan oleh sektor
publik dapat dipastikan selalu berada pada domain atau proses politik.
44
Dalam hal ini, Chapman dan Cowdell (1998:2-3) mempertegas karakteristik
sektor publik sebagai berikut:
“These institutions are founded and funded by state, in the interest of state and,
through the state, in the interest of its citizens. Their aims are politically
determined by the state. Their budgets are sourced from taxation, both
nationally and locally. Funding is determined by allocation, rather than by use,
and they are controlled, or at least regulated, by state. The state is responsible
for the legal obligation given to such institutions and for the legal controls over
what they do. Indeed it is one of characteristics of public sector organizations
that they are bounded by and operate within extensive legislation which creates
an often creaking bureaucracy, much of which is concerned with the ‘proper’
use of public money”
Ditinjau dari karakteristik kelembagaan, Chapman dan Cowdell melihat sektor

publik sebagai suatu organisasi yang memberikan manfaat pada masyarakat luas
dalam berbagai cara. Kebutuhan dan hajat hidup masyarakat luas dipertemukan
dengan konsep permintaan dan pelayanan barang – jasa oleh pemerintah secara
keseluruhan melalui mekanisme politik. Karena orientasinya pada kemanfaatan
masyarakat luas tersebut, maka sifat sektor publik dikatakan altruistic dan tidak
berorientasi keuntungan.
“Public sector institutions are usually understood in the sense of the first
category. They are generally organizations, the purpose of which is to benefit
society in some way. They are concerned with satisfying social wants and
needs – that is, with meeting demands for services or support which benefit
society as a whole. They may therefore be said to be ‘altruistic’, with concern
for others as a guiding principle. As a result, they are generally non-profit-
making organizations”. (Chapman & Cowdell, 1998)
Untuk membedakan organisasi privat dan publik, Farnham dan Horton (1993:28)
menyatakan bahwa:
“Private organizations are those created by individuals or groups for market or
welfare purposes. There are ultimately accountable to their owners or members.
Private organizations take the forms of unincorporated associations, companies,
partnerships, and voluntary bodies”.
“Public Organizations are created by government for primarily collectivistor
political purposes. They ultimately accountable to political representatives and
the law. Their criteria for succsess are less easy to define than are those of
private organizations. Public organizations cover a wide range of activities and
encompass all those public bodies which are involved in making, implementing
and applying public policy.”
45
Organisasi prifat adalah organisasi yang dibentuk individu untuk pasar atau
tujuan kesejahteraan. Sementara organisasi publik dibentuk oleh pemerintah untuk
tujuan politik kolektif atas dasar kepentingan umum.
Lane (1995) mendefinisikan sektor publik dalam beberapa konsep. Pertama,
sektor publik merupakan kegiatan pemerintah dan konsekuensinya. Konsep pertama
ini mengindikasikan keterlibatan pendekatan tradisional terhadap sektor publik
sebagai administrasi publik atau kewenangan publik. Kedua, aktifitas pemerintah
dan segala konsekuensinya tersebut membawa implikasi aktifitas sektor publik tidak
hanya berupa output kebijakan maupun aturan semata, melainkan juga barang dan
jasa. Ketiga, pada kenyataannya output sektor publik tidak sebatas pada barang-
jasa public goods (government transfer of social payment), melainkan juga private
goods. Keempat, hal ini jelas menggambarkan bahwa sektor publik melakukan
aktifitas pengalokasian anggaran dan sumber-sumber lain untuk private goods
(government consumtion and investment). Kelima,untuk memenuhi permintaan
barang-jasa publik maupun private, sektor publik dapat bertindak sebagai produser
yakni memproduksi sendiri barang-jasa tersebut (government production). Keenam,
dengan alasan tertentu pemerintah dapat bertindak sebagai penyedia barang-jasa
bagi masyarakat, sedangkan produsernya adalah swasta (government provision).
Tomkins (dalam Farnham dan Horton, 1993: 29) menyampaikan suatu
spektrum untuk mengelompokkan tipe organisasi dari yang sepenuhnya private (fully
private) hingga sepenuhnya publik tanpa kompetisi (public without competition).
•Fully private Privately

•Private with part ownership
•Joint private and public ventures
•Private regulated
•Public infrastructure, operating
privately
•Contracted out
•Public with managed competition
•Public without competition Publicly
Konsep sektor publik tidak terlepas dari sejarah perkembangan teori ekonomi,
dimana peran dan kontribusi bapak ekonomi klasik Adam Smith (1776) sedemikian
besar didalamnya. Melalui pekerjaan monumental dalam bukunya yang sangat
46
dikenal “The Wealth of Nations” mengulas tentang 3 (tiga) peran dasar suatu
negara.
Adanya sektor publik dalam penyelenggaraan pelayanan publik karena hakikat
manusia yang memiliki demand. Manusia memiliki kebutuhan tertentu baik berupa
barang publik atau campuran (mix goods) dalam hidupnya yang tidak dapat dipenuhi
sendiri. Untuk itu diperlukan pelayanan publik. Pelayanan publik ini dapat dipenuhi
melalui penyediaan pelayanan publik oleh pemerintah maupun pasar. Dalam hal ini,
peran pemerintah dapat dilakukan melalui mekanisme birokrasi dan politik. Terdapat
peran pemerintah dalam menyelenggarakan pelayanan publik karena dalam waktu
tertentu pasar dalam mengalami kegagalan pasar (market failure).
Teori Barang dan Jasa

Untuk lebih memahami konsep dasar pelayanan publik, maka terlebih dahulu
perlu dipahami karakater dari barang dan jasa.
Konsep “consumer sovereignty” oleh Pinch (1985 ; 5) menyatakan bahwa
kewenangan sektor publik dapat dipahami melalui mata rantai produksi-konsumsi-
distribusi barang jasa yang diperlukan masyarakat. Kecuali Negara sosialis-
komunis, penyediaan barang-jasa melalui sektor publik tentunya merupakan bentuk
pemenuhan ‘consumer sovereignty’ dan secara filosofis, basisnya adalah ‘individual
utility maximisation’. Asumsi dasarnya tetap mengacu pada ketidakmungkinan pasar
untuk menjamin tersedianya jenis barang-jasa publik murni (pure public goods)
seperti keamanan dan pertahanan, jalan raya, penerangan umum dijalan, dimana
siapapun tanpa terkecuali dapat menikmatinya. Mengapa harus barang publik
murni?
•Masalah ‘free raider’.
•Terkait dengan jurisdictional partitioning (pembagian wilayah hukum)
•Tapering (daya jangkau pelayanan), dan
•Externality effects (efek eksternalitas),
Sehingga secara esensial jenis barang-jasa collective goods seperti itu hanya
negara yang mampu menyediakannya.
Savas (1987: 35) menyatakan 2 karakteristik yang membedakan barang-jasa
public – private berdasarkan degree of exclusion dan berdasarkan degree of
consumption. Dari degree of exclusion kita dapat menilai suatu barang atau jasa dari
47
tingka feasible hingga infeasible. Kemudian dari degree of consumption kita dapat
melihat suatu barang atau jasa dari sisi jointness hingga individual.
Degree of Exclusion
Feasible Infeasible
Degree of Consumption
Jointness Individual
Dari kategorisasi tersebut, terdapat empat jenis barang dan jasa yaitu private
goods, tool goods,collective goods, dan common pool goods.
1. Private Goods yakni barang dan jasa yang dikonsumsi secara individual dan
ditunjukkan dengan pembayaran/harga.karakteristik lain : non-joint
consumption dan rivalry, contoh : mobil pribadi, coca cola, dsb. Private goods
48
tidak memiliki masalah supply, mekanisme pasar adalah sangat cocok untuk
penyediaan private goods. Private goods kadang-kadang juga di supply oleh
pemerintah.
2. Common Pool-Goods yakni barang –jasa publik yang dapat dikonsumsi
secara individual dan sulit untuk menjagakonsumsinya dari pihak atau orang
lain. Contoh : ikan di laut, air laut, udara segar, dan sebagainya. Terdapat
masalah supply, di mana mekanisme pasar tidak cocok untuk mengaturnya
satu-satunyanya cara adalah melalui ‘collective action’ yakni berupa kontrol
pemerintah atau regulasi transformasi menjadi barang private dapat
dilakukan dengan melalui penciptaan ‘property rights’ (misal hak mengambil
hasil laut/ikan, hasil hutan/hph, dan sebagainya).
3. Toll-Goods yakni barang-jasa publik yang dikonsumsi secara bersama-sama,
tetapi para penggunanya harus membayar, siapa yang tidak membayar dapat
dikecualikan dari penggunaan barang-jasa tersebut. contoh : listrik rumah
tangga, air-pam, iuran tv, telephone, dan sebagainya. Dapat disupply oleh
pasar, sebab pengecualiannya sangat mungkin dilakukan (dengan harga dan
iuran) di beberapa negara toll goods disupply oleh negara.
4. Collective Goods yakni barang-jasa publik yang dikonsumsi secara bersama-
sama, dan tidak mungkin konsumsinya dikecualikan dari pihak lain. contoh :
jalan raya/umum, listrik di jalan raya, taman-taman umum, keamanan yang
disediakan pemerintah, dan sebagainya. Karakteristik lain : joint consumption
dan non-rivalry. Pasar tidak akan mampu mesupply jenis barang-jasa ini,
sebab karena sifatnya, barang – jasa ini adalah memenuhi hajad hidup orang
banyak dan tidak mungkin untuk dibuat pengecualian konsumsinya. Oleh
karena itu satu-satunya yang dapat mengatur adalah negara.
Kegagalan Pasar (Market Failure)

Argumentasi dasar atas peran pemerintah dalam menyediakan barang dan
pelayanan karena dalam beberapa kondisi tertentu pasar gagal untuk menyedikan
keputusan yang efektif terhadap kondisi yang bertujuan sosial. Dengan demikian,
peran negara diperlukan untuk mengambil langkah mengisi kegagalan pasar
tersebut. Meskipun terdapat argumentasi bahwa pemerintah harusnya memiliki
peran yang sedikit dalam pemerintahan, tetapi hanya negara libertarian yang paling
anarkis yang mampu memberikan kebebasan untuk semua tanpa peran pemerintah
49
(Friedman, 1973), bahkan bagi seorang teoris misalnya Nozick (1974) menerima
peran pemerintah dalam level minimal.
Peran pemerintah diperlukan karena diakui bahwa kegagalan pasar dapat
terjadi. Terdapat beberapa set kondisi yang dapat menyebabkan kegagalan pasar
antara lain:
a. Pasar privat tidak akan menyediakan barang publik dengan cukup. Barang
publik yaitu barang yang tidak dapat dipisahkan ketersediaannya untuk
semua orang dimana penggunaan satu orang tidak menghalangi
ketersediaanya untuk orang lain.
b. Pasar akan gagal ketika terdapat kenaikan return to scale, yaitu kondisi
yang menyebabkan adanya penurunan nilai dari unit cost karena produksi
yang meningkat.
c. Eksternalitas yaitu dampak yang diakibatkan oleh adanya suatu kondisi
tertentu baik positif maupun negatif.
d. Pemerintah perlu memberikan jaminan atas merit goods. Karena pasar
tidak mampu memberikan jaminan bahwa pelayanan atas merit goods akan
dapat diterima oleh semua warga negara. Merit goods yaitu sebuah
pelayanan yang perlu dijamin ketersediaannya agar semua orang bisa
mengaksesnya, misalnya kesehatan dan pendidikan. Dalam hal ini ada juga
demerit goods yaitu barang yang tidak seharusnya tersebar luas tanpa
pengawasan misalnya obat-obatan terlarang dan minuman keras.
e. Informasi asimetris yaitu informasi yang tidak merata.
Sementara itu Aronson (1985) menilai terdapat beberapa peran negara yang
lain yaitu:
1).Melindungi rakyat dari segala bentuk penjajahan dan penindasan bangsa lain,
dimana manifestasi tugas ini terlihat pada kekuatan militer yang diciptakan oleh
negara.
2). Melindungi masyarakat dari aspek hukum dan ketidakadilan, wujud dari tugas ini
terlihat pada diciptakannya berbagai peraturan dan perangkat lembaga peradilan
dan hukum untuk melindungi rakyat dari ketidakadilan.
3). Menegakkan serta memelihara lembaga-lembaga publik untuk melakukan tugas-
tugas perlindungan terhadap rakyat. Bentuk aktivitasnya adalah berupa
pelayanan publik. (Aronson, 1985:14)
50
Walsh (1995) menyatakan bahwa pemerintah perlu menciptakan kerangka
institusional dan struktur hukum yang dapat menjamin kehidupan sosial warga
negara bisa berjalan bersandingan dengan kegiatan pasar. Terdapat beberapa
argumentasi yang melatarbelakangi diperlukannya peran pemerintah dalam
mengatasi kegagalan pasar antara lain:
1. Pemerintah memiliki peran dalam memberikan kewenangan dan
perencaaan politik
Peran pemerintah diperlukan meskipun dalam level minimal hingga
maksimal untuk memberikan intervensi dalam proses produksi maupun
distribusi. Dalam hal produksi, peran pemerintah dalam dilakukan karena
pasar memiliki keterbatasan dalam memproduksi dalam jumlah output yang
optimum. Sementara dalam bidang produksi, peran pemerintah diperlukan
untuk menentukan keputusan yang harus diambil atau tidak diambil terkait
dengan distribusi sumber daya pasar. Kondisi ini diperlukan karena dalam
bidang tersebut, peran pemerintah diperlukan terkait dengan kewenangan
dan perencanaan politik untuk menentukan apa yang seharusnya diproduksi
dan didistribusikan.
2. Signifikansi Moral dan Hak Asasi Manusia
Terdapat beberapa aktifitas yang secara moral tepat untuk dilaksanakan
oleh pemerintah daripada diserahkan kepada pasar. Meskipun pasar bisa
menyelenggarakan peran tersebut, tetapi secara moral, pemerintah lebih
tepat menyediakan pelayanan publik tersebut. Dalam hal ini, pemerintah
tidak hanya memiliki peran dalam mengoordinasikan proses produksi dan
distribusi tetapi cenderung memberikan pelayanan yang efektif atas barang
kolektif. Sehubungan dengan hal ini, Walzer (1983) sependapat karena
berpandangan bahwa dalam pelayanan publik yang berbeda harus
didistribusikan melalui prinsip yang berbeda. Sehingga dalam beberapa
pelayanan publik tertentu, peran pasar tidak bisa diterima misalnya dalam
bidang pendidikan dan kesehatan.
Dalam beberapa kondisi, peran pemerintah diperlukan dalam menyediakan
pelayanan publik tertentu karena sifat pelayanan tersebut merupakan hak
asasi bagi setiap individu. Apabila pelayanan publik tersebut dilakukan oleh
pasar, seperti halnya pemikiran Walsh (1995), dikhawatirkan tujuan pasar
51
akan mengganggu hak asasi setiap manusia, misalnya produksi dan
distribusi tranfusi darah.
3. Pemerintah sebagai Pengambil Keputusan
Pemerintah tidak hanya memiliki peran dalam menyelenggarakan
pelayanan publik secara langsung tetapi juga dalam membuat peraturan
yang melindungi warga negara. Keputusan dari pemerintah hendaknya
dapat mengatur, melindungi, dan mempertegas penyelenggaraan
pelayanan publik.
Dengan demikian, peran pemerintah diperlukan dalam menyediakan pelayanan

publik. Sehingga pelayanan publik dapat dipahami sebagai sistem / proses
penyerahan barang dan atau jasa yang diatur disediakan langsung dan dibiayai oleh
pemerintah (pemda) atau pihak kedua lainnya atas nama negara atau pemerintah
dan diserahkan kepada masyarakat.
Latihan
Untuk memperdalam pemahaman Anda mengenai materi di atas, kerjakanlah latihan
berikut:
1. Identifikasi pelayanan publik yang disediakan oleh pemerintah, swasta
penuh, dan masuk kategori pihak kedua lainnya?
2. Bagaimana latar belakang adanya sektor publik?
3. Jelaskan penyebab market failure!
4. Jelaskan jenis barang berdasarkan degree of consumption dan degree of
exclusion
Rangkuman
Tes Formatif 3
Belajar 1.

Jumlah Soal
52
Arti penguasaan:
80-89% = baik
70-9% = cukup
<70% = kurang
KUNCI JAWABAN TES FORMATIF
DAFTAR PUSTAKA
Agere, Sam. 2000. Promoting Good Governance: Principles, Practices and

Perspective. London: Commonwealth Secretariat.
Bovaird, Tony dan Elke Loffer. 2003. “Understanding Public Management and
Governance”, dalam Tony Bovaird dan Elke Loffler, ed, Public Management
and Governance. London: Routledge.
Bowornwathana, Bidhya. Transforming Bureaucracies For The 21 st Century: The

New Democratic Governance Paradigm, Public Administration Quarterly,
Jurnal, Vol. 21, No. 3, Fall 1997.
Carlzon, Jan.1987. Moments Of Truth. Cambridge: Ballinger Pub. Co.
Chapman, david dan Theo Cowdell. 1998. New Public Sector Marketing. Great
Britain : Financial Times Pitman Publishing.
Denhardt, Janet V. dan Robert B. Denhardt. 2003. The New Public Service: Serving,
not Steering. Armonk, New York: M.E Sharpe.
Denhardt, Robert B. dan Janet V. Denhardt. 2000. “The New Public Service: Service
Rather than Steering”. Public Administration Review 60 (6).
53
Denhardt, Robert B. dan Janet V. Denhardt. 2003. “The New Public Service: An
Approach to Reform”. International Review of Public Administration 8 (1).
Downs, Anthony. 1966. Inside Bureaucracy. Boston: Little Brown and Company.
Dunleavy, Patrick. 1991. Democracy, Bureaucracy and Public Choice: Economic

Explanations in Political Science. London: Havester Wheatscheaf.
Farnham, D. dan S. Horton. 1993. “The Political Economy of Public Sector Change”,
dalam D. Farham dan S. Horton, ed, Managing The New Public Services.
London: THE MACMILLAN PRESS LTD.
Ferlie, Ewan, et.al. 1996. The New Public Management in Action. Oxford: Oxford
University Press.
Fukuyama, Francis Fukuyama. 2004. State-Building: Governance and World Order

in the 21st Century. Ithaca: Cornell University Press.
Gronroos, M. 2000. Dynamic Intellectual Capital — Knowledge Management in

Theory and Practice. WSOY: Porvoo, Helsinki, Juva.
Harmon, Michael M. dan Richard T. Mayer. 1986. Organization Theory For Public
Administration. London: Scott, Foresman and Company.
Henkoff, Ronald. 1994. Delivering The Goods. Fortune, November 28, 1994.
Hughes, Owen E. 1998. Public Management and Administration: An Introduction

(Second Edition). New York: St. Martin Press.
Kooiman, Jan. 1993. “Social-Political Governance: Introduction “, dalam Jan

Kooiman, ed, Modern Governance: New Government- Society Interactions.
London: SAGE Publications.
Kotler, Philips .2000. Marketing Management : Analysis, Planning, Implementation
and Control. Edisi ke-12. Prantice-Hall : Englewood Cliff.
Kotler, Philips .2000. Marketing Management : Analysis, Planning, Implementation

and Control. Edisi ke-12. Prantice-Hall : Englewood Cliff.
54
Kotler. Philip. (1994). Marketing Management: Analysis, Planning, Implementation
And Control, Prentice Hall Int, Millenium edition,Englewood Clifss, New Jersey.
Kotler. Philip. (1994). Marketing Management: Analysis, Planning, Implementation

And Control, Prentice Hall Int, Millenium edition,Englewood Clifss, New
Jersey.
Lane, Jan-Erik. 1995. The Public Sector: Concepts, Models and Approaches.
London: SAGE Publications.
Lane, Jan-Erik. 1997. “Public Sector Reform: Only Deregulation, Privatization and
Marketization?”, dalam Jan-Erik Lane, ed, Public Sector Reform: Rationale,
Trends and Problems. London: SAGE Publications Ltd.
Lean, Iain Mc. 1987. Public Choice An Introduction. Oxford: Basil BlacwellInc.
Loffler, E. 2003. ”Governance And Government: Networking With External

Stakeholders, dalam T. Bovaird dan E. Loffler, ed, Public Management And
Governance. London: Routledge.
Lukman, Sampara, 1998. Reformasi Pelayanan Publik dalam Menghadapi Era
Globalisasi, Jurnal Widyapraja No 13, IIP Depdagri, Jakarta.
Lukman, Sampara, 1998. Reformasi Pelayanan Publik dalam Menghadapi Era

Globalisasi, Jurnal Widyapraja No 13, IIP Depdagri, Jakarta.
Mascarenhas, R.C. 1993. “Building an Enterprise Culture in Public Sector: Reform of

the Public Sector in Australia, Britain, and New Zealand,” dalam Public
Administration Review, Jurnal, Vol. 53, No. 4, Juli/Agustus 1993.
Minogue, M. , C. Polidano dan D. Hulme. 1998. ‘Introduction : The Analysis of Public

Management and Governance’, dalam M Minogue, C. Polidano, dan D.
Hulme, ed, Beyond The New Public Management: Changing Ideas and
Practices in Governance. Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited.
Minogue, Martin. 1998. “Changing The State: Concepts and Practice in the Reform
of Public Sector,” dalam Martin Minogue, et.al., Beyond The New Public
55
Management: Changing Ideas and Practices in Governance. Cheltenham:
Edward Elgar Publishing Ltd.
Nye, Joseph S, Jr. 1997 “Introduction: The Decline of Confidence in Government”,

dalam Joseph S Nye, Jr., et.al, ed, Why People Don’t Trust Governmen.
Massachusetts: Harvard University Press.
Osborne, David dan Ted Gaebler. 2003. Reinventing Government (Mewirausahakan

Birokrasi): Sepuluh Prinsip untuk Mewujudkan Pemerintahan Wirausaha.
Jakarta: PPM.
Parasuraman A, 1998, Assesment of Expectations as A Comparison Standart in
Measure of Quality: Implications for Further Research, Journal Organisasi
Market Services, Januari, pp.111-124.
Parasuraman A, 1998, Assesment of Expectations as A Comparison Standart in

Measure of Quality: Implications for Further Research, Journal Organisasi
Market Services, Januari, pp.111-124.
Parsons, Wayne. 1995. Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of
Policy Analysis. Aldershot: Edward Elgar.
Peters, B. Guy Peters. 2001. “ From Change to Change : Patterns of Continuing

Administrative Reform in Europe,” Public Organization Review, Jurnal, Vol. I,
No. 1, 2001.
Rosenbloom, D. H. dan D. D. Goldman, Op.Cit., hal 130-132.
Schick , Allen. 1998. “Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand
Reforms,” dalam The World Bank Research Observer, Jurnal, Vol. 13, No. 1,
Februari 1998.
Tanzi, Vito Tanzi dan Ludger Schuknecht. 2000. Public Spending in The 20th
Century: A Global Perspective. Cambridge: Cambridge University Press.
The American Management Association. 1960.
The Independent Commission on Good Governance in Public Service. 2004. The

Good Governance Standard for Public Services. London: OPM and CIPFA.
56
Walsh, Kieron. 1995. Public service and market mechanisms: Competition,
contracting and the new public management. New York: St. Martin's Press.
Widodo, Joko. 2001. Good Governance, Telaah dari Dimensi Akuntabilitas dan
Kontrol Birokrasi pada era Desentralisasi dan Otonomi Daerah. Surabaya: CV
Cutra Media.
Widodo, Joko. 2001. Good Governance, Telaah dari Dimensi Akuntabilitas dan
Kontrol Birokrasi pada era Desentralisasi dan Otonomi Daerah. Surabaya: CV
Cutra Media.
World Bank. 1988. World Development Report 1988. Washington D.C.: Oxford
University Press.
Zeithmal, Valerie A. 2004. Service Marketing. New York : Prentice-Hall.
Zeithmal, Valerie A. 2004. Service Marketing. New York : Prentice-Hall.
57
MODUL 2
MANAJEMEN STRATEGI DALAM PELAYANAN PUBLIK
58
Kegiatan Belajar 01
Pemikiran dan Prinsip Manajemen Publik
Kegiatan Belajar 02
Manajemen Startegi dalam Pelayanan Publik
59
MODUL 3
PEMBIAYAAN PELAYANAN PUBLIK
60
Kegiatan Belajar 1
Model Klasik
Pembahasan pembiayaan dalam pelayanan publik tidak bisa dipisahkan dari

pembahasan jenis barang dan jasa. Sebagaimana disampaikan dalam modul
sebelumnya terdapat beberapa jenis barang dan jasa sesuai dengan tingkat
eksklusifitas dan konsumsinya. Savas membagi jenis barang dan jasa menjai barang
privat, barang common pool-goods, toll goods, dan collective goods.
Dalam pembahasan pembiayaan pelayanan publik, kita dapat
menyederhanakan jenis barang dan jasa berdasarkan penyelenggaranya. Jenis
barang dan jasa tersebut yaitu barang publik, barang privat, dan barang campuran
(mix goods). Barang publik yaitu barang yang disediakan oleh pemerintah untuk
kebutuhan masyarakat. Barang privat yaitu barang yang disediakan oleh sektor
swasta ataupemerintah hanya untuk pelanggan yang telah membayar tarif.
Sedangkan barang canpuran (mix goods) yaitu barang yang disediakan oleh dan
dengan kerjasama dengan pihak lain misalnya swasta.
Berdasarkan pembagian jenis barang dan jasa tersebut maka pembiayaan
dalam pelayanan publik juga dapat dibedakan menjadi tiga yaitu sebagai berikut:
a. Barang Publik dibiayai dengan anggaran penuh dari pemerintah.
b. Barang Privat dibiayai dengan anggaran dari tarif yang dikenakan kepada
pelanggan
61
c. Barang Campuran (mix goods) dibiayai dari tarif yang dikenakan kepada
pelanggan dikurangi dengan nilai subsidi yang disediakan oleh pemerintah
untuk barang tersebut.
Pembiayaan dalam pelayanan publik juga dapat dijelaskan berdasarkan bentuk

kelembagaan institusi tersebut. Pembahasan bagian ini dapat dibagi dalam dua
bagian pembahasan yaitu model kelembagaan tradisional dan model kelembagaan
berkembang.
Model kelembagaan tradisioanal yaitu model kelembagaan pemerintah yang
membagi institusi pemerintahannya dalam unit-unit pemerintah. Pembagian
kelembagaan pemerintah ini dapat dibagi menjadi institusi pemerintah misalnya
departemen, BUMN, dinas, dan unit pemerintah lainnya. Masih terkait dengan model
pembiayaan sesuai dengan jenis barang dan jasa, maka pembiayaan untuk model
kelembagaan ini juga sesuai dengan jenis barang dan jasa tersebut. Perbedaan
hanya terletak pada institusi mana proses penyelenggaraan pelayanan publik
tersebut. Contohnya adalah dalam penyediaan bahan bakar bersubsidi, barang
tersebut merupakan barang campuran sehingga pembiayaannya dibebankan
kepada pelanggan sesuai dengan tarif yang dikenakan setelah dikurangi subsidi
yang diberikan oleh pemerintah.
Perkembangan model penyelenggaraan pelayanan publik menampilkan model
baru dalam pembiayaan pelayanan publik. Misalnya konsep asuransi sosial.
Kesejahteraan sosial dinilai menjadi tujuan negara, hal tersebut dimaknai dalam
sebuah sistem proteksi atau perlindungan sosial di sejumlah negara yaitu dalam
sebuah asuransi sosial.
Sistem asuransi sosial ini menyaratkan adanya konsep kontribusi bersama dan
solidaritas sosial. Prinsip ini diterjemahkan dalam pembiayaan asuransi sosial yaitu
dengan melibatkan kontribusi sosial seluruh pesertanya dengan memberikan
charging berupa premi yang dibayar oleh peserta. Kontribusi ini juga didukung oleh
kontribusi premi dari pemerintah dan pemberi kerja. Dana premi ini akan
dikumpulkan dalam sebuah pooling purchase yang menjadi sumber pembiayaan dan
investasi dari sistem asuransi yang berjalan. Dari sistem ini dapat dipahami bahwa
proses pembiayaan mengalami perkembangan sesuai dengan sistem yang berlaku.
Latihan
62
Rangkuman
Tes Formatif 1
Kegiatan Belajar 02
Model Pembiayaan dalam Berbagai Jenis Kewenangan
Pembiayaan dalam pelayanan publik dapat ditinjau dari jenis kewenangan

yang dimiliki oleh suatu unit pemerintah. Oleh karena itu pembahasan pembiayaan
pelayanan publik dapat dimulai dengan pembahasan jenis kewenangan dari suatu
negara.
Kewenangan suatu pemerintahan dapat dibedakan menjadi :
a. Sentralisasi : Pemusatan kewenangan pemerintahan di tingkat pemerintah
pusat.
b. Desentralisasi: Pendelegasian kewenangan pemerintahan di tingkat
pemerintah daerah.
c.Dekonsentrasi :
d.Medebewind (Tugas pembantuan)
63
MODUL 04
MANAJEMEN KUALITAS
PELAYANAN PUBLIK
64
Kegiatan Belajar 01
ManajemenKualitas Pelayanan Publik
Pelayanan publik dituntut untuk terus meningkatkan kualitasnya demi

memenuhi kepuasan masyarakat. Untuk itu muncul paradigma kualitas pelayanan.
Sejumlah ahli berpendapat bahwa kualitas merupakan kado dari NPM yang selalu
mengedepankan kualitas sebagai degree of excellent. Performance atau kinerja
berkaitan dengan hasil akhir (output) yang dapat dicapai organisasi. Manfaat hasil
akhir yang dapat dinikmati oleh pelanggan atau stakeholder (outcome). Pencapaian
prestasi seseorang atau kelompok dalam organisasi
Terdapat lima perdebatan utama dalam wilayah kualitas pelayanan. Pertama,
perdebatan terjadi dalam hal persamaan dan perbedaan antara konstruksi kualitas
pelayanan dan kepuasan (misalnya Anderson dan Sullivan, 1993; Bolton dan Drew,
1991; Cronin dan Taylor, 1992, 1994; Oliver, 1993; Patasuraman et al, 1988; taylor,
1993; Zeithaml,et al., 1993). Terdapat konsensus yang muncul bahwa kepuasaan
terkait dengan outcome dari traksasi pelayanan individu dan segala feedbacknya.
Sementara kualitas pelayanan adalah impresi keseluruhan dari penerima layanan
terkait dengan organisasi dan pelayanannya (Bitner dan Hubbert, 1994).
Perdebatan kedua yaitu tentang keefektifan dari gap antara ekspektasi-
persepsi untuk melihat kualitas pelayanan yang mirip dengan teori disconfirmation
yang ada dalam literatur perilaku konsumen (Berry, et al. 1985; Gronroos, 1984,
1990; Haywood-Farmer dan Nollet, 1991). Ketiga, perdebatan terjadi terkait dengan
65
perkembangan model yang dapat membantu memahami bagaimana gap persepsi
muncul dan bagaimana manajer dapat mengurangi efeknya (Brogowicz et al., 1990;
Grönroos, 1990; Gummesson and Grönroos, 1987; Parasuraman et al., 1985).
Perdebatan keempat, yaitu tentang definisi dan penggunaan zona toleransi. Berry
dan Parasuraman (1991) menyarankan bahwa zona toleransi adalah wilayah kinerja
pelayanan yang dianggap dari kepuasan pelanggan. Menjadi penting dari konsep ini
yaitu pelanggan dapat berbeda-beda dalam menerima tingkat kepuasan dari
pelayanan, dan peningkatan kualitas pelayanan dalam wilayah ini hanya akan
memberikan efek marjinal dari persepsi (Strandvik, 1994). Tetapi apabila pelanggan
meninggalkan pelayanan yang diberikan maka akan memberikan dampak langsung
terhadap kualitas pelayanan yang dipersepsikan. (Johnston, 1995; Liljander and
Strandvik, 1993). Perdebatan kelima yaitu wilayah kepentingan yang dibutuhkan
untuk mengidentifikasi penentu kualitas pelayanan.
Kualitas Pelayanan
Brumbrach (1988, dalam Armstrong dan Baron, 1998:16) menilai kinerja
sebagai berikut:
“Performance means both behaviours and results. Behaviour emanate from
the performer and transform performance from abstraction to action. Not just
the instruments for results, behaviours are also outcomes in their own right –
the product of mental and physical effort applied to task – and can be judged
apart from results” .
Sementara arti kualitas menurut pandangan Buzzel dan Gale (1987), sebagaimana
dikutip oleh Gronroos (1990:36) : “…..quality is whatever the customer say it is, and
the quality of a particular product or service is whatever the customer perceives it to
be” serta ‘what counts is quality as it is perceived by the customers’
Bates dan Holton (1995, dalam Armstrong dan Baron,1998:15), menilai kinerja
bahwa: “Performance is a multi-dimensional construct, the measurement of which
varies, depending on a variety of factors. They also state that it is important to
determine whether the measurement objectives is to assess performance outcomes
or behaviour”. Kane (1996, ibid:15) yang secara tegas mengemukakan bahwa:
”There are of course different views on what performance is. It can be ragarded as
simply the record of outcomes achieved. On an individual basis, it is a record of a
66
person’s accomplishments”. Institute of Personnel Management pada tahun 1993
(dalam Armstrong dan Baron, 1998: 44).
“A strategy which relates to every activity of the organization set in the context
of its human resources policies, culture, style, communications systems. The nature
of strategy depend on the organizational context and can vary from organization to
organization”.
Selanjutnya perhatian manajemen kinerja mencakup seluruh aspek dalam
organisasi. Dalam salah satu aspek yakni proses produksi, perhatian manajemen
kinerja meliputi sisi input, proses, output, dan outcome. Pada sisi input, kinerja
dapat diukur dari kualitas masukan atau input baik berupa sumber-sumber material,
pembelajaran, dan kapabilitas sumber daya manusia (knowledge, skill, dan
competence). Pada sisi output kinerja dapat diukur dari aspek hasil yang dapat
dicapai oleh suatu organisasi, yang kelak hasil ini membawa pengaruh terhadap
kinerja outcome.(Armstrong dan Baron, 1998:9).
Benang merah dari ragam batasan kinerja yang dikemukakan para ahli
tersebut adalah, bahwa kinerja dapat diukur baik secara individual, yakni melalui
hasil perilaku individu dalam organisasi, maupun secara organisasional, yakni
melalui hasil yang dapat dicapai oleh organisasi. Dengan demikian juga dapat
dikatakan bahwa kinerja individu adalah bagian dari kinerja organisasi. Penekanan
individual disini dimaksudkan mengacu pada kinerja para pegawai, atau ‘the
workers’ di dalam organisasi. Berdasarkan pemahaman tersebut, maka kinerja
pegawai sesungguhnya menjadi dasar atau fondasi keberhasilan organisasi, hal ini
sebagaimana diungkapkan oleh Rosen (1993:42) yang menggarisbawahi pentingnya
kinerja pegawai sebab : “At the foundation of the organizational triangle are the
workers who actually produce and deliver public services”
“Performance is not only about what is achieved but also about how it is
achieved”.
Manajemen kinerja dapat mengarahkan berbagai konteks kinerja yang ada,

yakni :
1. Berkaitan dengan penetapan indikator (indicator of performance),
2. Berkaitan dengan pengukurannya (performance measurement),
3. Berkaitan dengan evaluasi (performance evaluation),
67
4. Berkaitan dengan pengembangan (performance development) dan
5. Berkaitan dengan perbaikan kinerja (performance improvement) .
Kinerja dapat diukur dari berbagai aspek menurut kepentingannya:

1. Aspek input
2. Aspek output
3. Aspek outcome
4. Aspek proses operasi/produksi
5. Aspek internal dan eksternal
6. Aspek keuangan dan non keuangan
7. Aspek pelaksana pengukur kinerja, dapat dilakukan oleh pelaksana internal,
dan dapat dari luar, dan lain-lain.
Manajemen kinerja untuk menghasilkan pelayanan publik yang berkualitas dapat

dilakukan melalui tiga perspektif, antara lain:
a. Perspektif Akuntansi (The Accounting Perspective)
Perhitungan akuntansi dari kinerja telah menjadi pendekatan kuantitaif
tradisional dalam pengkuran kinerja organisasi. Tujuan dari perspektif ini
adalah untuk menganalisis ukuran finansial dari kinerja organisasi. Tujuan
analisis ini adalah untuk mengetahui peran dan fungsi dari ukuran finansial
dari kinerja organisasi. Terdapat tiga fungsi utama yang terlibat yaitu:
1. Ukuran finansial dari kinerja sebagai alat manajemen keuangan.
Fokusnya adalah dalam fungsi spesialisasi dari keuangan dan
manajemen keuangan khususnya dalam penggunaan keuangan
secara efisien dan penggunaan sumber daya finansial untuk
memperluas dukunganterhadap kinerja organisasi serta untuk
mengatur operasional yang efektif dan efisien dari fungsi keuangan.
2. Kinerja keuangan sebagai tujuan uatama dari organisasi bisnis. Hal
ini melalui pengukuran kinerja keuangan misalnya dari laba, return of
investment, atau ‘eva’ (economic value added). Indikator ini
digunakan untuk mengukur signifikansi pencapaian dari tujuan
organisasi yang penting.
68
3. Pengukuran keuangan dari kinerja merupakan mekanisme untuk
motivasi dan kontrol organisasi. Informasi keuangan akan
memberikan jendela untuk organisasi melalui operasi spesifik yang
diatur menggunakan input dan output sesuai dengan kaidah
keuangan.
b. Perspektif Pemasaran (The Marketing Perspective)
Terdapat banyak organisasi yang mencari pertumbuhan bagus dalam laba
melalui penjualan. Perspektif pemasaran meningkatkan perhatian terhadap
pengukuran kinerja dalam bidang non-keuangan. Dari studi awal pada 1970-
an, perkembangan pengukuran kinerja melalui pemasaran dilihat sebagai
produktifitas pemasaran. Upaya ini dilihat dalam mengukur output per unit
dari input sebagai kontribusi pemasaran terhadap suksesnya organsasi. Dari
perspektif pemasaran, terdapat beberapa pendekatan, yaitu:
1. The market orientation perspective
Pendekatan ini menyarankan bahwa pemasaran yang baik
melibatkan aktifitas yang mengembangkan dan menggunakan
kecerdasan atau pengetahuan tentang pasar. Pengetahuan tentang
pasar seharusnya menjadi aset yang penting untuk usaha pemasaran
di masa yang akan datang.
2. Customer satisfaction
Pelanggan merupakan aset yang penting dalam pemasaran karena
pemasaran kepada pelanggan seharusnya mengarahkan mereka
untuk meningkatkan kesetiaan yang akan menghasilkan pendapatan
meningkat dan biaya pemasaran menurun.
3. Customer loyalty
Pelanggan yang setia dapat mengurangi biaya akusisi untuk
pelanggan baru melalui word of mouth yang positif.
c. Perspektif Operasional (The Operations Perspective)

Pada awal 1980-an, dari komunitas manajemen operasional mulai
berargumentasi bahwa pengukuran secara tradisional yang digunakan oleh
manajer tidak sesuai diberikan untuk lingkungan manfaktur. Perubahan
teknologi dan kebiasaan kerja, misalnya tugas dasar untuk buruh langsung
menghasilkan biaya produksi yang keliru. Jika tidak dapat diukur maka
69
kinerja tidak dapat diatur. Maka dari itu, terdapat beberapa pengukuran
kinerja yang semuanya diasumsikan menjadi bagian yang penting. Bagian
spesifik yang akan diukur tergantung dari perspektif fungsional.
Manajemen kinerja sangat diperlukan dalam sektor publik. Pentingnya

manajemen kinerja pada sektor publik karena berkaitan dengan sistem akuntabilitas
publik. Konsep akuntabilitas berkaitan dengan pertanggung jawaban kinerja sektor
publik terhadap masyarakat yang dilayaninya (Wilson dan Hinton, 1993:123)
Dalam sektor publik dikenal beberapa konsep akuntabilitas, antara lain adalah,
akuntabilitas politik, akuntabilitas manajerial, akuntabilitas legal, akuntabilitas
konsumen, dan akuntabilitas profesional (Lawton dan Rose, 1991, dalam Wilson dan
Hinton, 1993:126).
a) Akuntabilitas Politik : Berkaitan dengan pertanggungjawaban terhadap
pemberi otoritas atau kewenangan secara terstruktur dalam politik. Dalam
hal ini misalnya seorang menteri bertanggung jawab terhadap presiden,
selanjutnya presiden bertanggung jawab terhadap parlemen.
Akuntabilitas politik juga mencakup berbagai issue yang terkait secara
konstitutional, misalnya masalah kesejahteraaan, keadilan, subsidi, dan
sebagainya. Dalam hubungannya dengan pelayanan publik, akuntabilitas
politik berarti pertanggungjawaban terhadap mandat yang diterima dari
rakyat untuk menyelenggarakan pelayanan bagi rakyat (Day dan
Klein,1987, dalam Wilson dan Hinton, 1993:126).
b) Akuntabilitas Manajerial : Berhubungan dengan manajemen kinerja atau
penilaian terhadap kinerja maupun audit terhadap pelaksanaan suatu
kewenangan yang telah didelegasikan dalam suatu tugas pelayanan
publik yang mencakup akuntabilitas fiskal secara rutin, akuntabilitas
terhadap proses atau efisiensi, dan akuntabilitas terhadap efektifitas
program. Metcalfe dan Richard (1990) kemudian menyatakan bahwa
akuntabilitas manajerial banyak diaplikasikan dalam sektor publik. Di
Inggris hal ini cenderung kearah desentralisasi inisiatif manajemen
keuangan yang diciptakan oleh pemerintahan Thatcher pada tahun 1982.
c) Akuntabilitas Legal dan Administratif : Biasanya berhubungan dengan
akuntabilitas politik. Istilah legal disini melebihi ‘mandat’, karena
kewenangan yang diterima adalah berdasarkan hukum dan aturan yang
70
ada. Sedangkan akuntabilitas administratif memiliki arti yang lebih luas,
Peters (1984:241) menekankan pada kontrol birokrasi, termasuk
diantaranya adalah tugas dan peran para pegawai pelayanan publik yang
mengacu pada tanggung jawab administratif.
d) Akuntabilitas Konsumen : Mengacu pada konteks pertanggungjawaban
terhadap para pengguna pelayanan publik termasuk dalam hal ini
pelaksanaan dari pada berbagai prosedur penggunaan komplain, praktik-
praktik maladministration, dan ombudsman. Dengan kata lain bahwa
responsiveness dari pelayanan publik terhadap masyarakat adalah
menjadi ukuran akuntabilitas pelayanan publik. (Lawton dan Rose,
1991:21)
e) Akuntabilitas Profesional : Pertanggungjawaban pelayanan publik secara
profesional, mencakup profesionalisme para pegawainya, profesionalisme
pelayanan, dan penanganan klaim. Dalam arti bahwa karakteristik
profesionalisme dalam pelayanan publik harus terdapat didalam ukuran
kinerja akuntabilitas profesional. Karakteristik profesional tersebut oleh
Metcalfe dan Richard (1990 :124) mencakup antara lain, kepemilikan
suatu ‘badan’ yang mencerminkan kekhususan yang terstandarisasi,
terlihat pada pelatihan yang bersertifikasi, otonomi dalam bidang
keahlian, kontrol terhadap pengantaran pelayanan, kode etik dan
standard aturan yang jelas, dan menekankan pada kompetensi dan etik
perilaku
Ingraham dan Romzek (1994 : 269) memberikan karakteristik terhadap tipologi

akuntabilitas berdasarkan pada ‘sumber pengawasan’ dan ‘tingkatan pengawasan’.
Dimensi sumber pengawasan biasanya berhubungan dengan dari mana suatu
pengawasan berasal, misalnya apakah eksternal atau internal. Pengawasan internal
biasanya ada di dalam agen-agen pelayanan publik itu sendiri, sedangkan
pengawasan eksternal berada diluar agen pelayanan publik. Sedangkan tingkatan
pengawasan berhubungan dengan tinggi atau rendahnya suatu pengawasan.
Kombinasi dua dimensi tersebut menghasilkan 4 (empat) model akuntabilitas
yakni:
 Akuntabilitas berdasarkan mekanisme birokratik yang bercirikan sumber
pengawasan internal karena lebih menekankan efisiensi, dengan tingkat
71
pengawasan tinggi yang menekankan pada aturan, prosedur, dan standard
operasional yang rigid.
 Akuntabilitas legal, kombinasi dari sumber pengawasan berasal dari eksternal
(auditor, atau lembaga peradilan) dan tingkatan pengawasan yang tinggi
melalui monitoring secara berkala dan menekankan pada rule and law.
 Akuntabilitas profesional, yang dicirikan oleh tingkatan pengawasan yang
rendah dengan penekanan pada konsep keahlian, profesionalism yang telah
diatur dalam suatu kode etik, serta sumber pengawasan dari internal.
 Akuntabilitas politik, yakni bercirikan sumber pengawasan eksternal (pemilih,
voter, constituent,) dan tingkatan pengawasan yang rendah karena lebih
memberlakukan nilai-nilai responsiveness
Diakui bahwa terdapat beberapa fakta adanya kegagalan kinerja. Kegagalan

kinerja tersebut dapat disebabkan oleh beberapa hal antara lain:
1. Keterhubungan antara kinerja dengan penghargaan/reward. Para pegawai
gagal mewujudkan peningkatan kinerja mereka sebab mereka merasa bahwa
pimpinan tidak menghargai dan menghubungkan pencapaian kinerja terbaik
mereka dengan reward atau penghargaan. Para pimpinan menunda-nunda,
mengelak, bahkan mengambil waktu yang sangat panjang untuk urusan
reward ini, sehingga pegawai menjadi tidak percaya dan menganggap
peningkatan kinerja mereka tidak ada hubungannya sama sekali atau tidak
ada implikasinya dengan penghargaan yang seharusnya diterima. Pandangan
ini disebut sebagai performance/reward disconnect.
2. Prinsip yang kedua adalah tidak menutupi hasil kinerja pegawai dengan dalih
apapun. Para pegawai perlu mengetahui seberapa jauh atau seberapa
banyak hasil kinerja mereka, agar mereka dapat menentukan prioritas
langkah-langkah apa yang harus diperbuatnya untuk meningkatkan atau
memperbaiki kinerja berikutnya. Dalam masalah ini bukan kinerja pegawai
yang salah, melainkan ketidakmampuan para pimpinan untuk
mengkomunikasikan dengan para pegawai. Hal ini sering disebut sebagai
‘performance whitewashing’
3. Kegagalan kinerja SDM juga disebabkan karena inspection failure yakni
kelalaian para pimpinan organisasi untuk mengontrol pekerjaan pegawai.
Pimpinan yang hanya mengalokasikan sedikit waktu untuk mengontrol kinerja
72
pegawainya akan menemui kegagalan dalam pencapaian kinerja SDM yang
diharapkannya.
Masalah manajemen kinerja yang dihadapi oleh sektor publik, adalah masalah
pengukuran. Sektor publik pada umumnya tidak memiliki standard kinerja yang baku
sebagaimana dalam sektor prifat. Standard kinerja yang ada umumnya bersifat ad
hoc dan jauh dari sistematik. Hal ini sebagaimana diungkapkan oleh Hughes
(1994:205) sebagai berikut :
“By any standard, performance management in the tradisional model of public
administration was inadequate, and this applies to either the performance of
individuals or organization. Measures which did exist were ad hoc and far
from systematic”.
Hughes (ibid:206) mengakui bahwa memang benar sangat sulit mengukur
kinerja di sektor publik sebab disana tidak ada ide tentang apa yang diproduksi,
bagaimana memproduksinya, apakah pekerja bekerja dengan baik, bagaimana
mengukur produktifitas mereka, apakah pelanggan puas, jika tidak siapa yang harus
menghadapi keluhan pelanggan, dan seterusnya. Bahkan dibanyak kasus, seorang
administrator tidak perlu bersusah payah memikirkan kinerja anak buahnya, menurut
mereka pengukuran kinerja hanya menimbulkan masalah.
Untuk dapat menilai sejauh mana kualitas pelayanan publik yang diberikan
oleh aparatur pemerintah, perlu ada kriteria yang menunjukkan apakah suatu
pelayanan publik yang diberikan dapat dikatakan baik atau buruk. Zeithaml (1990)
mengemukakan dalam mendukung hal tersebut, ada 10 (sepuluh) dimensi yang
harus diperhatikan dalam melihat tolok ukur kualitas pelayanan publik, yaitu:
1. Tangible, terdiri atas fasilitas fisik, peralatan, personil dan komunikasi;
2. Realiable, terdiri dari kemampuan unit pelayanan dalam menciptakan
pelayanan yang dijanjikan dengan tepat;
3. Responsiveness, kemauan untuk membantu konsumen bertanggung jawab
terhadap kualitas pelayanan yang diberikan;
4. Competence, tuntutan yang dimilikinya, pengetahuan dan ketrampilan yang
baik oleh aparatur dalam memberikan pelayanan;
5. Courtesy, sikap atau perilaku ramah, bersahabat, tanggap terhadap keinginan
konsumen serta mau melakukan kontak atau hubungan pribadi;
6. Credibility, sikap jujur dalam setiap upaya untuk menarik kepercayaan
masyarakat;
73
7. Security, jasa pelayanan yang diberikan harus bebas dari berbagai bahaya
dan resiko;
8. Access, terdapat kemudahan untuk mengadakan kontak dan pendekatan;
9. Communication, kemauan pemberi pelayanan untuk mendengarkan suara,
keinginan atau aspirasi pelanggan, sekaligus kesediaan untuk selalu
menyampaikan informasi barukepada masyarakat;
10. Understanding the customer, melakukan segala usaha untukmengetahui
kebutuhan pelanggan.
Sementara dari determinan kualitas pelayanan tersebut jika kita rujuk pendapat
Gaspersz (dalam Lukman, 1998:8) yang mendefinisikan dimensi kualitas pelayanan
meliputi:
1) Ketepatan waktu pelayanan;
2) Akurasi pelayanan;
3) Kesopanan, keramahan dalam memberikan pelayanan;
4) Tanggung jawab;
5) Kelengkapan;
6) Kemudahan mendapatkan pelayanan;
7) Variasi model pelayanan;
8) Pelayanan pribadi;
9) Kenyamanan dalam memperoleh pelayanan; dan
10) Atribut pendukung pelayanan lainnya.
Alat Ukur Kualitas Pelayanan

Perkembangan manajemen kinerja menghasilkan adanya alat ukur kualitas
pelayanan. Terdapat beberapa alat ukur yang digunakan untuk menilai kualitas
pelayanan publik. Dalam bagian ini akan dijelaskan dua alat ukur yang bisa
digunakan untuk menilai kualitas pelayanan publik yaitu servqual dan balanced
scorecard.
1. Servqual (Parasuraman, Zeithaml, Barry)

Adapun dimensi yang menjadi indikator dari servqual antara lain:
a. Tangibelity
74
Tangible adalah aspek fisik yang tampak dalam mendukung pelayanan
jasa (ruang yang nyaman, tempat atau sarana bertanya, atau
memperoleh informasi secara cepat, dll).
Dimensi ini melihat atas tersedianya fasilitas fisik, perlengkapan, dan
sarana komunikasi serta yang lainnya yang dapat dan harus ada dalam
proses jasa. Adapun atribut-atribut yang ada dalam dimensi ini adalah
(Parasuraman, 2005 ):
 Peralatan yang modern
 Fasilitas yang menarik
b. Empathy
Empati adalah kepedulian petugas secara tulus pada pelanggan (ramah,
tersenyum dalam melayani, care dan siap membantu, tidak mengeluh)
Empati ini meliputi sikap kontak personel maupun perusahan untuk
memahami kebutuhan maupun kesulitan konsumen, komunikasi yang
baik, perhatian pribadi, kemudahan dalam melakukan komunikasi atau
hubungan. Atribut-atribut yang ada dalam dimensi ini adalah
(Parasuraman, 2005):
 Memberikan perhatian individu kepada konsumen
 Karyawan yang mengerti keinginan dari para konsumennya
c. Responsibility
Responsibility adalah tanggung jawab dan tanggap terhadap kebutuhan
dan keinginan pelanggan (bersedia menerima komplain, kritikan,
masukan tanpa menunda-nunda waktu untuk menindaklanjutinya). Daya
tanggap yaitu kemauan atau keinginan para karyawan untuk membantu
dan memberikan jasa yang dibutuhkan konsumen. Membiarkan
konsumen menunggu, terutama tanpa alasan yang jelas, akan
menimbulkan kesan negative yang tidak seharusnya terjadi. Kecuali jika
kesalahan ini ditanggapi dengan cepat, maka bisa menjadi suatu yang
berkesan dan menjadi pengalaman yang menyenangkan. Atribut-atribut
yang ada dalam dimensi ini adalah (Parasuraman, 2005):
 Memberikan pelayanan yang cepat
 Kerelaan untuk membantu / menolong konsumen
75
 Siap dan tanggap untuk menangani respon permintaan dari
para konsumen
d. Reliability
Reliability adalah adanya petugas yang dapat dihandalkan dari aspek
kompetensi, profesionalisme, dan kecekatan dalam melayani
(profesional dibidangnya, menguasai pekerjaannya, bekerja dengan
cepat, tepat dan akurat). Reliability atau kehandalan yaitu kemampuan
untuk memberikan pelayanan yang dijanjikan dengan tepat (accurately)
dan kemampuan untuk dipercaya (dependably), terutama memberikan
jasa secara tepat waktu (ontime), dengan cara yang sama sesuai
dengan jadual yang telah dijanjikan dan tanpa melakukan kesalahan
setiap kali. Adapun atribut-atribut yang berada dalam dimensi ini antara
lain adalah (Parasuraman, 2005):
 Memberikan pelayanan sesuai janji
 Pertanggung jawaban tentang penanganan konsumen akan
masalah pelayanan
 Memberi pelayanan yang baik saat kesan pertama kepada
konsumen
 Memberikan pelayanan tepat waktu
 Memberikan informasi kepada konsumen tentang kapan
pelayanan yang dijanjikan akan direlisasikan
e. Assurance
Assurance adalah keterjaminan terhadap mutu pelayanan yang terkait
dengan keamanan, keadilan, ketepatan waktu, kerusakan/kecacatan
dan kesesuaian prosedur dan harga (keamanan gangguan calo, tidak
membeda-bedakan antar pelanggan, kesempurnaan pelayanan dari
aspek prosedur yang benar tidak berlebihan, dan harga yang sesuai
sebagaimana telah ditetapkan).
Assurance dapat diartikan jaminan, jaminan ini meliputi pengetahuan,
kemampuan, keramahan, sopan, dan sifat dapat dipercaya dari kontak
personel untuk menghilangkan sifat keragu-raguan konsumen dan
76
merasa terbebas dari bahaya dan resiko. Atribut-atribut yang ada dalam
dimensi ini adalah (Parasuraman, 2005):
 Karyawan yang memberi jaminan berupa kepercayaan diri
kepada konsumen
 Membuat konsumen merasa aman saat menggunakan jasa
pelayanan perusahaan
 Karyawan yang sopan
 Karyawan yang memiliki pengetahuan yang luas sehingga dapat
menjawab pertanyaan dari konsumen
2. Balanced Scorecard
Balance Scorecard yaitu penilaian yang menggambarkan
keseimbangan diantara beberapa elemen penting dari kinerja. Hasil dari
scorecard dapat dilihat tidak hanya sebagai hasil yang dicapai. Hal yang
sama pentingnya dari score ini yaitu dapat untuk melihat hasil yang
diharapkan.
Kaplan dan Norton (1992), yaitu seorang peneliti dan konsultan yang
telah bekerja dengan banyak orang untuk mengembangkan metode dalam
mengukur kinerja menyatakan bahwa balance scorecard sebagai sebua
siklus proses.
77
Clarifying &
Translating
Vision and
Strategy
Startegic Communicat
Feedback & BS ing and
Learning Linking
Planning
and Target
STrategy
Balance Scorecard Cycle Process

Sumber : Kaplan & Norton (1992)
Balanced scorecard berorientasi pada visi, misi dan tujuan strategis

organisasi. Balanced scorecard menyediakan suatu parameter yang
lengkap terdiri dari perspektif keuangan (masa lalu), proses internal (masa
kini), pelanggan (masa depan), dan pembelajaran- pertumbuhan (masa
depan). Keseluruhan hasil pengukuran mampu memberikan gambaran
secara komprehensif dari kinerja sebuah organisasi. Balanced scorecard
juga telah dipraktikan di sejumlah organisasi pelayanan publik di negara-
negara maju seperti Kanada, Amerika Serikat, Jepang, dan Belanda
(Kaplan dan Norton, 1996, Niven, 2003). Sementara itu di Indonesia,
walaupun belum tercatat ada yang menggunakannya, namun beberapa
praktisi dan ilmuwan merekomendasikan Balanced scorecard (Maarif,
2002).
Dalam bidang penelitian, tercatat beberapa penelitian tesis dan
disertasi telah menggunakan pengukuran kinerja dengan metode balanced
78
scorecard. Penggunaan balanced scorecard yang dikombinasikan dengan
metode system dinamik akan menghasilkan cara berpikir sistemik dalam
melihat hubungan variabel-variabel kinerja secara tidak terpisah, namun
melihat sebagai hubungan kausalitas. Parameter generik dari balanced
scorecard tidak rumit, mudah untuk diimplementasikan, dan jumlah indikator
yang dianjurkan tidak lebih dari 5 (kecuali diperlukan)
Perspektif
Pelanggan
Visi Misi
Perspektif Perspektif
Keuangan
dan Proses Internal
Strategi
Perspektif
Pembelajaran
Pertumbuhan
Gambar Alat Ukur Kinerja Balanced Scorecard
Dalam balanced scorecard terdapat empat aspek alat ukur untuk

menilai yaitu perspektif pelanggan, perspektif proses internal, perspektif
pembelajaran pertumbuhan, dan perspektif keuangan. Perspektif
Pelanggan yaitu sudut pandang yang berfokus pada kepuasan pelanggan,
menjaga dan meningkatkan loyalitas pelanggan, menjaring pelanggan baru,
misalnya melalui survei pelanggan. Perspektif proses internal yaitu sudut
pandang yang berfokus pada proses produksi, kualitas material/input,
kualitas sumber daya manusia, kualitas teknologi, kualitas prosedur kerja,
dan kualitas hasil, misalnya melalui evaluasi proses internal. Perspektif
79
pembelajaran pertumbuhan yaitu sudut pandang yang berfokus pada
pegawai /sumber daya manusia, pendidikan-pelatihan, pengembangan
karier, reward dan punishment, budaya kerja/organisasi, dan capacity
building, misalnya melalui survei pegawai atau SDM. Perspektif keuangan
melihat sehat tidaknya suatu perusahaan dapat dinilai dari aspek ‘lrs’
keuangannya. Efisiensi diberbagai resources (termasuk sumber daya
manusia), contohnya adalah audit keuangan.
Pengalaman pengukuran kinerja menggunakan BS untuk sektor publik
sebenarnya serupa dengan konsep yang dipakai untuk sektor bisnis.
Bagaimanapun juga, terdapat beberapa perubahan yang dperlukan untuk
mengadaptasikan scorecard untuk persyaratan operasional sektor publik.
1. Logik dari konsep balance scorecard didominasi oleh notion yang
berbeda-beda yang menyeimbangkan perspektif dan pengukuran yang
berbeda yang seharusnya mempromosikan long-term survive dan
profitability. Untuk negara kota, atau agen pemerintah pusat, tujuan
berbeda. Sehingga perlu ada penyesuaian dalam perspektif finansial.
2. Proses pengambilan keputusan yang dinilai re;evansinya berbeda dri
rational choice startegy.
80
Yesterday
Performance
Focus
Relathionsip Future Today

Focus Focus
Activity Tommorow
Focus
Dalam sektor publik, sama halnya dengan sektor privat, dibagi dalam
beberapa perspektif yaitu yesterday-today-tomorrow.
Latihan
Untuk memperdalam materi, kerjakan latihan berikut!
Rangkuman
Referensi
Tes Formatif
81
Kegiatan Belajar No. 02
Minimum Standard of Services (Standar Pelayanan Minimal-SPM)
Pelayanan publik yang optimal menjadi kebutuhan utama baik di sektor

publik maupun privat. Untuk dapat memenuhi tujuan tersebut maka muncullah
konsep tolok ukur yang dibuat untuk menilai pelaksanaan pelayanan publik atau
yang biasa disebut dengan Standar Pelayanan Minimum (SPM).
Standar pelayanan minimum bukan merupakan istilah yang asing lagi di
ranah publik. Penetapan standar pelayanan publik merupakan fenomena yang
berlaku baik di negara maju maupun di negara berkembang. Di Amerika Serikat,
misalnya, ditandai dengan dikeluarkannya executive order 12863 pada era
pemerintahan Clinton, yang mengharuskan semua instansi pemerintah untuk
82
menetapkan standar pelayanan konsumen (setting customer service standard). Isi
dari executive order tersebut adalah sebagai berikut “Identify customer who are, or
should be, served by the agency, survey the customers to determine the kind and
quality of service they want and their level of satisfaction with existing service, post
service standards and measure result against the best bussiness, provide the
customers with choice in both sources of services, and complaint system easily
accesible, and provide means to adress customer complaints” (S,Yogi & M. Ikhsan,
2006).
Inti isi executive order tersebut di atas adalah adanya upaya identifikasi
pelanggan yang (harus) dilayani oleh instansi, mensurvei pelanggan untuk
menentukan jenis dan kualitas pelayanan yang mereka inginkan dan untuk
menentukan tingkat kepuasan pelanggan dengan pelayanan yang sedang berjalan,
termasuk standar pelayanan pos serta mengukur hasil dengan yang terbaik,
menyediakan berbagai pilihan sumber-sumber pelayanan kepada pelanggan dan
sistem pengaduan yang mudah diakses, serta menyediakan sarana untuk
menampung dan menyelesaikan keluhan/pengaduan.
Di Inggris juga diperkenalkan Service First the New Charter Programme,
yang berisi 9 prinsip penyediaan pelayanan publik yang merupakan wujud dari visi
pemerintah yang dilaksanakan oleh setiap pegawai negeri. Prinsip-prinsip tersebut
adalah (S,Yogi & M. Ikhsan, 2006) :
a. Menentukan standar pelayanan;
b. Bersikap terbuka dan menyediakan informasi selengkap-lengkapnya;
c. Berkonsultasi dan terlibat;
d. Mendorong akses dan pilihan;
e. Memperlakukan semua secara adil;
f. Mengembalikan ke jalan yang benar ketika terjadi kesalahan;
g. Memanfaatkan sumber daya secara efektif;
h. Inovatif dan memperbaiki; dan
i. Bekerjasama dengan penyedia layanan lainnya.
Standar pelayanan minimal sendiri menurut Istyadi Insani (2009)
sebenarnya terkait dengan konsep manajemen kinerja. Mengutip tulisan Hodge,
Istyadi Insani menuliskan pengertian manajemen kinerja sebagai “the systematic
assessment of how well services are being delivered to community both efficiently
and how effectively”. Sedangkan dalam buku Sistem Manajemen Kinerja Otonomi
83
Daerah, LAN (2004:8) menyatakan bahwa sebagai sebuah sistem yang terintegrasi,
manajemen kinerja diyakini dapat digunakan untuk mendukung pengambilan
keputusan, peningkatan kualitas pelayanan dan pelaporan.
Terkait dengan pengertian manajemen kinerja tersebut, maka dalam
pencapaian standar pelayanan minimal untuk jangka waktu tertentu ditentukan
berdasarkan batas awal pelayanan (minimum service baselines) dan target
pelayanan yang akan dicapai (minimum service target). Minimum service baselines
adalah spesifikasi kinerja pada tingkatan awaal berdasarkan data indikator standar
pelayanan minimal yang terakhir. Sedangkan minimum service target adalah
spesifikasi peningkatan kinerja pelayanan yang harus dicapai dalam periode waktu
tertentu dalam siklus perencanaan multi tahun untuk mencapai atau melebihi
standar pelayanan minimal. Dengan demikian maka standar pelayanan minimal
bersifat dinamis dan akan terus mengikuti perubahan yang terjadi pada masyarakat
dan perubahan target pelayanan yang ingin dicapai secara kualitas dan kuantitas
kerja yang diperlukan (Istyadi Insani, 2009.)
Manfaat dari keberadaan Standar Pelayanan Minimal (SPM) adalah (S,Yogi
& M. Ikhsan, 2006):
a. Dengan SPM akan lebih terjamin penyediaan pelayanan publik yang
disediakan oleh pemerintah daerah kepada masyarakat.
b. SPM akan bermanfaat untuk menentukan Standar Analisis Biaya (SAB) yang
sangat dibutuhkan pemerintah daerah untuk menentukan jumlah anggaran
yang dibutuhkan untuk menyediakan suatu pelayanan publik.
c. SPM akan menjadi landasan dalam penentuan perimbangan keuangan yang
lebih adil dan transparan (baik DAU maupun DAK).
d. SPM akan dapat dijadikan dasar dalam menentukan anggaran kinerja dan
membantu pemerintah daerah dalam melakukan alokasi anggaran yang lebih
berimbang.
e. SPM akan dapat membantu penilaian kinerja (LPJ) Kepala Daerah secara
lebih akurat dan terukur sehingga mengurangi kesewenang-wenangan dalam
menilai kinerja pemerintah daerah.
f. SPM akan dapat menjadi alat untuk meningkatkan akuntabilitas pemerintah
daerah kepada masyarakat, karena masyarakat akan dapat melihat
keterkaitan antara pembiayaan dengan pelayanan publik yang dapat
disediakan pemerintah daerah.
84
g. SPM akan menjadi argumen dalam melakukan rasionalisasai kelembagaan
pemerintah daerah, kualifikasi pegawai, serta korelasinya dengan pelayanan
masyarakat.
Dalam pelaksanaannya, SPM menganut beberapa prinsip, yakni:
a. SPM merupakan standar yang dikenakan pada urusan wajib, sedangkan
untuk urusan lainnya pemerintah daerah boleh menetapkan standar sendiri
sesuai dengan kondisi daerah masing-masing.
b. SPM berlaku secara nasional, yang berarti harus diberlakukan di seluruh
daerah Provinsi, Kabupaten/ Kota di seluruh Indonesia.
c. SPM harus dapat menjamin akses masyarakat terhadap pelayanan tertentu
yang harus disediakan oleh pemerintah daerah dalam rangka
penyelenggaraan urusan wajibnya.
d. SPM bersifat dinamis dan perlu dikaji ulang dan diperbaiki sesuai dengan
perubahan kebutuhan nasional dan perkembangan kapasitas daerah secara
merata.
e. SPM ditetapkan pada tingkat minimal yang diharapkan secara nasional untuk
pelayanan jenis tertentu. Yang dianggap minimal dapat merupakan rata-rata
kondisi daerah-daerah, merupakan konsensus nasional, dan lain-lain.
f. SPM harus diacu dalam perencanaan daerah, penganggaran daerah,
pengawasan, pelaporan, dan merupakan salah satu alat untuk menilai
Laporan Pertanggungjawaban (LPJ) Kepala Daerah serta menilai kapasitas
daerah.
Sebagaimana yang telah disebutkan sebelumnya, standar pelayanan

minimum juga diterapkan di Indonesia. Istyadi Insani (2009) dalam tulisannya
menyatakan bahwa standar pelayanan minimal atau SPM merupakan kebijakan
pemerintah yang digulirkan bersamaan dengan reformasi penyelenggaraan
pemerintahan daerah berdasarkan Undang-Undang nomor 22 tahun 1999 tentang
pemerintahan daerah. Kebijakan ini kemudian ditindaklanjuti dalam Peraturan
Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan
Kewenangan Propinsi sebagai Daerah Otonom pada Penjelasan pasal 3 ayat (2)
yang menyatakan bahwa “pelaksanaan kewenangan wajib merupakan pelayanan
minimal… sesuai dengan standar yang ditentukan Provinsi bredasarkan pedoman
85
yang ditetapkan oleh pemerintah”. Peraturan Pemerintah ini kemudian ditindaklanjuti
dengan Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor 100/757/OTDA/2002, tertanggal
8 Juli 2012 yang ditujukan kepada gubernur dan bupati/walikota se-Indonesia
mengenai Pelaksanaan Kewenangan Wajib dan Standar Pelayanan Minimal (SPM).
Kebijakan SPM tersebut terus dilanjutkan meski UU No. 22/1999 telah
diganti dengan UU No. 32 Tahun 2004. Tindaklanjut tersebut tidak hanya berhenti
sampai di situ saja, pemerintah juga menerbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 65
Tahun 2005 serta Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2007 Tentang Petunjuk
Teknis Penyusunan dan Penetapan Standar Pelayanan Minimal (Istyadi Insani
2009).
Standar pelayanan minimal, apabila mengacu pada Peraturan Menteri
Dalam Negeri Nomor 6 Tahun 2007 Tentang Petunjuk Teknis Penyusunan dan
Penetapan Standar Pelayanan Minimal, adalah ketentuan tentang jenis dan mutu
pelayanan dasar yang merupakan urusan wajib daerah yang berhak diperoleh setiap
warga secara minimal. SPM sendiri berisi mengenai berbagai indikator atau biasa
disebut indikator SPM. Indikator SPM adalah tolak ukur prestasi kuantitatif dan
kualitatif yang digunakan untuk menggambarkan besaran sasaran yang hendak
dipenuhi dalam pencapaian SPM, berupa masukan, proses, keluaran, hasil dan/atau
manfaat pelayanan dasar.
Penyusunan SPM sendiri, sesuai dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri
Nomor 6 Tahun 2007 Tentang Petunjuk Teknis Penyusunan Dan Penetapan
Standar Pelayanan Minimal pasal 12, dilakukan oleh masing-masing
Menteri/Pimpinan LPND dilakukan melalui konsultasi yang dikoordinasi oleh Menteri
Dalam Negeri. Konsultasi tersebut dilakukan dengan tim konsultasi dengan
melibatkan Menteri/Pimpinan LPND. Hasil konsultasi tersebut disampaikan oleh
Menteri Dalam Negeri cq. Direktur Jenderal Otonomi Daerah kepada Dewan
Pertimbangan Otonomi Daerah melalui Sekretariat DPOD untuk mendapatkan
rekomendasi. Kemudian berdasarkan rekomendasi Dewan Pertimbangan Otonomi
Daerah, usulan SPM tersebut disampaikan oleh Tim Konsultasi Penyusunan SPM
kepada Menteri/Pimpinan Lembaga Pemerintah Non-Departemen untuk ditetapkan
oleh Menteri terkait sebagai SPM jenis pelayanan dasar yang bersangkutan.
Sebelum Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 6 Tahun 2007 dikeluarkan,
pembuatan SPM didasarkan pada PP No. 65 Tahun 2005. Ketika PP No. 65 Tahun
2005 juga belum muncul maka untuk mengatasi kelangkaan peraturan perundangan
86
mengenai SPM, sedangkan SPM harus sudah dilaksanakan, dikeluarkan Surat
Edaran Menteri Dalam Negeri No. 100/756/OTDA Tahun 2002 tentang Pelaksanaan
Kewenangan Wajib dan Standar Pelayanan Minimal. Berdasarkan SE Mendagri
tersebut, beberapa departemen telah mengeluarkan Pedoman Standar Pelayanan
Minimal (S,Yogi & M. Ikhsan, 2006). Pedoman tersebut digunakan untuk
menjabarkan SPM ke dalam aturan yang lebih spesifik, seperti penjabaran definisi
operasional, cara perhitungan pencapaian kinerja, rumus indikator, sumber data,
target, maupun langkah-langkah kegiatan yang harus dilakukan.
Standar pelayanan minimal sendiri sebenarnya tidak bisa diterapkan ke
dalam semua jenis pelayanan. Terdapat beberapa kriteria tertentu bagi senuah
pelayanan untuk memiliki SPM sebagai pedoman pelaksanaannya, yaitu (S,Yogi &
M. Ikhsan, 2006):
a. Jenis pelayanan dasar yang berpedoman pada SPM merupakan bagian dari
pelaksanaan urusan wajib daerah
b. Pelayanan dasar yang di-SPM-kan merupakan pelayanan yang sangat
mendasar yang berhak diperoleh setiap warga Negara secara minimal
sehingga dijamin ketersediannya oleh konstitusi, rencana jangka panjang
nasional dan konvensi internasional yang sudah diratifikasi tanpa
memandang latar belakang pendapatan, sodial, ekonomi dan politik warga
c. Penyelenggaraan pelayanan dasar tersebut didukung dengan data dan
informasi terbaru yang lengkap secara nasional serta latar belakang
pengetahuan dan keterampilan yang dibutuhkan dalam penyelenggaraan
pelayanan dasar dengan berbagai implikasinya, termasuk implikasi
kelembagaan dan pembiayaannya
d. Pelayanan dasar yang di-SPM-kan terutama yang tidak menghasilkan
keuntungan materi
Hingga saat ini berdasarkan analisis yang dilakukan oleh Istyadi Insani
(2009), dinyatakan bahwa terdapat dua puluh enam bidang pelayanan yang wajib di-
SPM-kan, yaitu perencanaan pembangunan; penataan ruang; kesatuan dan politik
dalam negeri; pekerjaan umum; perhubungan; perumahan; komunikasi dan
informatika; kesehatan; pendidikan; kebudayaan; kepemudaan dan olah raga; sosial;
ketahanan pangan; pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak;
ketenagakerjaan; koperasi dan usaha kecil dan menengah; lingkungan hidup;
pertanahan; kependudukan dan catatan sipil; keluarga berencana dan keluarga
87
sejahtera; otonomi daerah, pemerintahan umu, administrasi keuangan daerah,
perangkat daerah, kepegawaian dan persandian; penanaman modal; statistik;
kearsipan; perpustakaan.
Selanjutnya untuk menentukan indikator SPM seyogyanya dapat menggambarkan
kondisi (Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 6 Tahun 2007):
a. Tingkat atau besaran sumber daya yang digunakan, seperti sarana dan
prasarana, dana dan personil
b. Tahapan yang digunakan, termasuk upaya pengukurannya, seperti program
atau kegiatan yang dilakukan, mencakup waktu, lokasi, pembiayaan,
penetapan, pengelolaan dan keluaran, hasil dan dampak
c. Wujud pencapaian kinerja, meliputi pelayanan yang diberikan, persepsi dan
perubahan perilaku masyarakat
d. Tingkat kemanfaatan yang dirasakan sebagai nilai tambah, termasuk kualitas
hidup, kepuasan konsumen atau masyarakat, dunia usaha, pemerintah dan
pemerintahan daerah
e. Keterkaitannya dengan keberadaan system informasi, pelaporan dan evaluasi
penyelenggaraan pemerintah daerah yang menjamin pencapaian SPM dapat
dipantau dan dievaluasi oleh pemerintah secara berkelanjutan
Selanjutnya ada pula yang disebut batas waktu pencapaian SPM yaitu kurun
waktu yang ditentukan untuk mecapai SPM secara nasional. Dalam penentuan
batas waktu pencapaian SPM, harus dipertimbangkan (S,Yogi & M. Ikhsan, 2006):
a. Status jenis pelayanan dasar yang bersangkutan pada saat ditetapkan
b. Sasaran dan tingkat pelayanan dasar yang hendak dicapai
c. Variasi factor komunikasi, demografi dan geografi daerah
d. Kemampuan, potensi serta prioritas nasional dan daerah
Dalam SPM terdapat pula proses monitoring serta evaluasi. Kegiatan ini
dilakukan oleh Menteri Dalam Negeri dengan bekerja sama dengan
Menteri/Pimpinan LPND serta Tim Konsultasi Penyusunan (Peraturan Menteri
Dalam Negeri Nomor Nomor 6 Tahun 2007).
Keberadaan standar pelayanan minimal ini seharusnya dapat memberikan
jaminan bagi masyarakat akan adanya pelayanan dengan kualitas yang baik serta
merata di tiap daerah. Tapi keadaan yang terjadi adalah jangankan pelayanan publik
yang baik, standar pelayanan publik yang ada saja seringkali tidak mampu
dipertahankan keberadaannya. Sebaliknya, di bidang pelayanan publik, biaya ekstra
88
atau pungutan liar merupakan gambaran sehari-hari yang umum terlihat pada
kantor-kantor pelayanan masyarakat. Masyarakat dapat melihat dengan kasat mata
dan merasakan praktik korupsi yang semakin marak dan meluas. Lihat saja pada
saat masyarakat mengurus Kartu Tanda Penduduk (KTP), Kartu Keluarga (KK), Akte
Kelahiran, Izin Mendirikan Bangunan (IMB), Surat Izin Usaha Perdagangan (SIUP),
sertifikat tanahdan sebagainya. Laporan dan pengaduan pun banyak mengalir dari
masyarakat. Melalui survei yang dilakukan oleh Lembaga Studi Pembangunan
Kebijakan dan Masyarakat pada tahun 1999/2000, ditemukan bahwa terdapat 4
(empat) sektor pelayanan publik yang memungut biaya tidak resmi yaitu sektor
perumahan, industri dan perdagangan, kependudukan dan pertanahan. Dalam
sektor-sektor tersebut, antara 56–70 persen pegawainya dituding menerima suap
oleh para responden yang merupakan rekan kerjanya sendiri. Namun sayangnya
berbagai praktik korupsi yang dilakukan oleh aparat pelayanan publik seringkali tidak
ditindaklanjuti dengan pemberian sanksi bagi oknum pelakunya (S,Yogi & M. Ikhsan,
2006).
Selain adanya penyimpangan-penyimpangan terhadap standar pelayanan minimal
yang telah dibuat, terdapat pula kasus dimana penerapan sebuah SPM berbeda di
tiap daerah. Hal ini terjadi karena pemerintah daerah menginterpretasikannya secara
berbeda sesuai dengan kondisi masing-masing. Hal ini karena terdapat berbagai
kendala dalam pelaksanaan SPM. Kegagalan dalam mengatasi kendala-kendala
tersebut mengakibatkan ketidakakuratan pengukuran, sehingga SPM tidak akan
mencerminkan kondisi yang sesungguhnya. Kendala-kendala tersebut antara lain
adalah sebagai berikut (S,Yogi & M. Ikhsan, 2006):
a. Data yang tidak akurat dan dapat dipercaya, sedangkan data BPS yang ada,
bila dapat dipercaya, terlambat beberapa tahun.
b. Data keuangan tidak disajikan dalam bentuk yang dapat dianalisa dengan
baik.
c. Data statistik yang ada seringkali tidak sesuai dengan jenis data yang
dibutuhkan. Misalnya, data BPS yang tersedia adalah jumlah penduduk usia
0-14 tahun, sedangkan jenis data yang dibutuhkan adalah jumlah penduduk
usia 7-16 tahun.
d. Kurangnya kemampuan staf pemerintah daerah untuk mengumpulkan dan
mengelolola data secara sistematis.
89
e. Kurangnya kemampuan staf pemerintah daerah untuk melakukan analisa dan
perencanaan strategis.
f. Indikator-indikator SPM yang ada tidak mencerminkan problem sebenarnya
yang terjadi di daerah/desa; dan
g. Dalam mengevaluasi pelaksanaan SPM, satuan kerja perangkat daerah tidak
menjelaskan kondisi yang ada secara objektif. Misalnya, bila dinas melakukan
evaluasi, hasil evaluasi bias untuk kepentingan dinas. Sedangkan Bawasda
maupun Bappeda tidak dapat melakukan evaluasi karena kemampuan
teknikal yang rendah.
Berbagai kendala menyebabkan implementasi SPM tidak berjalan secara

maksimal sehingga pemerintah pusat serta pemerintah daerah seyogyanya dapat
lebih berkoordinasi dalam hal penyediaan data yang valid dan benar. Selain itu
diperlukan pula adanya kebebasan untuk berinovasi dalam hal pemberlakuan
standar pelayanan minimal di tiap daerah sebab kondisi yang terjadi di tiap daerah
berbeda-beda sehingga diperlukan pula adanya penyesuaian standar pelayanan
minimal di tiap daerah.
Latihan
Rangkuman
Tes Formatif
Daftar Pustaka
Pusat Kajian Kinerja Otonomi Daerah. 2010. Kajian Strategi Penerapan Standar
Pelayanan Minimal di Indonesia.
<http://www.pkkod.lan.go.id/index.php?mod=6&d=9> diunduh 5 Agustus 2012
S,Yogi&M.Ikhsan.2006. Standar Pelayanan Publik di Daerah.
http://www.pkai.lan.go.id/pdf/standar%20pelayanan%20publik.pdf> diunduh 5
Agustus 2012 Sistem Manajemen Kinerja Otonomi Daerah, LAN (2004:8),
Jakarta : Pusat Kajian Kinerja Otonomi Daerah
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 6 Tahun 2007 Petunjuk Teknis Penyusunan
Dan Penetapan Standar Pelayanan Minimal
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan
Daerah
Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 65 Tahun 2005 Tentang
Pedoman Penyusunan Dan Penerapan Standar Pelayanan Minimal
Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor 100/757/OTDA/2002 mengenai
Pelaksanaan Kewenangan Wajib dan Standar Pelayanan Minimal (SPM)
90
MODUL 05
INOVASI PELAYANAN PUBLIK
91
Kegiatan Belajar No 01
Inovasi
Konsep Inovasi
Startegi Inovasi
Transformasi Manajemen Publik
Best Practises
92
Kegiatan Belajar 02
E-Services
E-services atau pelayanan publik berbasis elektronik mulai dikenal seiring

perkembangan teknologi informasi dan komunikasi. Konsep pelayanan publik
melalui elektronik ini berkembang dari konsep dasar e-government yaitu proses
penyelenggaraan pemerintahan melalui sistem elektronik.
E-Governance terdiri dari dua elemen penting yaitu ‘governance’ sebagai
konsep utama dan ‘electronic’ atau ICTs (Information and Communication
Technologies) sebagai alat untuk meningkatkan proses governance. Konsep
governance berkembang sejak tahun 1980-an (Bevier,2007:364), sedangkan konsep
e-Government pertamakali berkembang di Amerika pada tahun 1993
(Gronlund,2007:364), sementara konsep penggunaan internet dalam government
mulai diidentifikasi sejak 1970-an (Gronlund,2007:364). Sejalan dengan
berkembangannya konsep governance dan perkembangan ICTs berkembang pula
93
konsep e-Governance, seiring dengan itu pula konsep e-Government dan e-
Governance menjadi tumpang tindih. E-governance seringkali didefinisikan sangat
sederhana mirip dengan e-Government yaitu bagaimana pemerintah menggunakan
ICTs untuk meningkatkan efisien terutama pada pelayanan publik. Kebanyakan
penelitian e-Governance terkonsentrasi pada sektor publik, padahal konsep
governance sesungguhnya yaitu terdiri dari banyak sektor yang saling berhubungan
dalam berbagai level/tingkat governance. Belakangan konsep e-Government terus
berkembang, dengan menambahkan makna meningkatkan proses demokrasi,
sehingga pendefinsian eGovernment menjadi tumpang tindih pula dengan konsep e-
Demokrasi (Nurhadryani, 2009).
Pengembangan media elektronik untuk pelayanan publik sudah berkembang di
berbagai negara termasuk Indonesia. Misalnya E-Russia sebagai sistem eletronik
terpadu yang mengakomodir proses penyelenggaraan pemerintahan dari tingkat
pemerintah federal hingga negara bagian. Demikian juga di beberapa negara lainnya
yang sebagian besar sudah mengembangkan sistem pemerintahan elektronik.
Indonesia juga mulai mengembangkan pemerintahan elektronik semenjak
adanya Inpres No.6 Tahun 2001. Namun diakui pengembangan pemerintahan
elektronik di Indonesia masih menjumpai banyak masalah yang secara umum
berpangkal dari kesalahan pandangan atau paradigma tentang pemerintah
elektronik (Istiyanto & Sutanta, ). Faktor teknis dan non teknis juga ditemukan
sebagai penghambat dalam beberapa kajian.
Pada dasarnya, pemerintahan elektronik adalah penggunaan teknologi
informasi yang dapat meningkatkan hubungan antara pemerintah dan pihak-pihak
lain. Di dalamnya melibatkan otomisasi dan komputerisasi pada prosedur paper-
based yang akan mendorong cara baru dalam mendengarkan warga dan komunitas,
serta cara baru dalam mengorganisasi dan menyampaikan informasi (Pascual,
2003). Kemudian Ahmadjayadi (2006) mengartikan pemerintahan elektronik sebagai
kegiatan yang terkait dengan upaya seluruh lembaga pemerintah dalam bekerja
bersama-sama memanfaatkan teknologi informasi dan komunikasi sehingga dapat
menyediakan jasa elektronik dan informasi yang akurat kepada individu masyarakat
dan dunia usaha. Seementara The World Bank Group (2001) mendefinisikan e-
government sebagai penggunaan teknologi informasi oleh instansi pemerintah yang
dapat digunakan untuk membangun hubungan dengan masyarakat, dunia usaha,
dan instansi pemerintah lainnya.
94
E-Government merupakan suatu upaya untuk memanfaatkan teknologi
informasi dan komunikasi yang dimaksud untuk meningkatkan efisiensi, efektifitas,
transparansi, dan akuntabilitas penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan
publik.
Paradigma Birokratis Paradigma E-Government
Orientasi Efisiensi biaya produksi Fleksibel, pengawasan dan
kepuasaan penguna
(customer)
Proses Merasionalisasi peranan, Hirarki horisontal, jaringan
organisasi pembagian tugas dan organisasi dan tukar informasi
pengawasan hirarki
vertikal
Prinsip Manajemen berdasarkan Manajemen bersifat fleksibel,
manajemen peraturan dan mandat team work, antar departemen
(perintah) dengan koordinasi pusat
Gaya Memerintah dan Fasilitator, koordinatif, dan
kepemimpinan mengawasi entrepreneuship, inovatif
Komunikasi Hirarki (berperingkat) dan Jaringan banyak tujuan
internal top down dengan koordinasi pusat dan
komunikasi langsung
Komunikasi Terpusat, formal, dan Formal dan infomral, umpan
eksternal saluran terbatas balik langsung, cepar dan
banyak saluran
Cara Dokumen dan interaksi Pertukaran elektronik dan
penyampaian antar personal inetraksi non face to face
pelayanan
Prinsip-prinsip Terstandarkan, keadilan Penyeragaman bagi semua
penyampaian dan sikap adil pengguna an bersifat personal
pelayanan
Implementasi e-government adalah sebagai suatu upaya untuk meningkatkan

efisiensi, efektifitas, dan transparansi dan akuntabilitas penyelenggaraan
pemerinahan diperlukan pemanfaatan teknologi infomrasi dan komunikasi dalm
proses pemerintahan. Paradigma pelayanan pemerintah yang bercirikan pelayanan
melalui birokrasi yang lamban, prosedur yang berbelit, dan tidak ada kepastian
berusaha diatasi melalui peneriaan egovernment
Paradigma pelayanan publik bergeser dari paradigma birkoratis menjadi
paradigma egovernment yang mengedepankan efisiensi, transparanis, dan
fleksibilitas yang akhirnya bermuara pada keupuasan pengguna layanan publik.
Pergerseran paradigma ini telah dikaji oleh Alfred (2002) tabel.
E-Government menurut definisi dari The World Bank Group adalah: E-
Government refers to the use by government agencies of information technologies
95
(such as Wide Area Networks, the Internet, and mobile computing) that have the
ability to transform relations with citizens, businesses, and other arms of
government. Definisi dari referensi lain mengatakan: E-Government refers to the
use of information technology to free movement of information to overcome the
physical bounds of traditional paper and physical based system in government
services to benefit citizens, business partner and employees (Lapan, 2010). Dalam
hal ini Bhatnagar(2009,1-3) menyatakan bahwa E-Government adalah terminologi
yang digunakan untuk untuk mendeskripsikan legalitas penggunaan komuniksi dan
informasi dalam sektor publik.
Pada intinya E-Government adalah penggunaan TIK pada berbagai platform
pelayanan yang dapat meningkatkan hubungan antara pemerintah dan pihak-pihak
lain. E-gov mengacu pada penggunaan TIK dalam mekanisme penyampaian
kebebasan informasi untuk menanggulangi batas pelayanan pemerintah yang masih
menggunakan kertas dan sistem tradisional agar lebih bermanfaat bagi masyarakat,
bisnis dan antar pemerintah sendiri.
Adapun tujuan dari dibangunnya E-Government itu adalah pembentukan
jaringan dan transaksi layanan publik yang tidak dibatasi sekat waktu dan lokasi,
serta dengan biaya yang terjangkau masyarakat. Beberapa manfaat dari E-
Government,diantaranya sebagai berikut:
 Memberikan layanan yang lebih baik pada masyarakat.
 Pemberdayaan masyarakat dilaksanakan melalui informasi yang mudah
diperoleh.
 Adanya E-Government diharapkan pelaksaan pemerintah akan berjalan
lebih efisien karena koordinasi pemerintah dapat dilakukan melalui
pemanfaatan teknologi informasi.
Dalam E-government dikenal empat jenis klasifikasi yaitu G-to-C, G-to-B, G-to-
G(Indrajit,2002:41)
a. Government to Citizen(G-to-C)
Tipe ini merupakan aplikasi e-government yang paling umum dimana
pemerintah membangun dan menerapokan berbagai portofolio teknologi
informasi dengan tujuan utama untuk memperbaiki hubungan interaksi
dengan masyarakat. dengan kata lain tujuan utama aplikasi G-toC ini adalah
96
untuk mendekatkan pemerintah dengan rakyatnya melalui kanal-0kanal akses
yang beragam agar masyarakat dapat dengan mudah menjangkau
pemerintahnya untuk pemenuhan berbagai kebutuhan pelayanan sehari-hari.
b. Government to Business(G-to-B)
Tipe ini terkait dengan tugas pemerintah untuk membentuk sebuah
lingkungan bisnis yang kondusif agar roda perekonomian sebuah negara
dapat berjalan sebagaimana mestinya. Dalam melakukan aktifitas sehari-
harinya, entiti bisnis semacam perusahaan swasta membutuhkan banyak
sekali data dan informasi yang dimiliki pemerintah. Diperlukannya hubungan
yang baik antara pemerintah dan kalangan bisnis disamping bertujuan untuk
memperlancara para praktisis bisnis dalam memperlancar roda
perusahaannya, namun juga banyak hal yang dapat menguntungkan
pemerintah apabila tercipta hubungan interaksi yang baik dan efektif dengan
industri swasta.
c. Government to Government
Di era globalisasi ini terdapat kebutuhan bagi negara-negara untuk saling
berkomunikasi secara lebih intens dari hari ke hari. Kebutuhan untuk
berinteraksi antar satu sama lain tidak hanya berkisar pada hal-hal yang
berakitan dengan masalah diplomatis semata, namun lebih jauh lagi untuk
memperlancar kerjasama antar negara dan kerjasama antar entiti-entiti
negara(masyarakat, industri, perusahaan, dll) dalam melakukan hal-hal yang
berkaitan dengan perdagangan, mekanisme hubungan sosial budaya, proses-
proses politik, dan lain-lain).
E-government dinilai berperan dalam menunjang kinerja pemerintahan yang

lebih baik. Holmes (2001) menjelaskan bahwa terdapat beberapa peran dari e-
government yaitu:
1. Penggunaan teknologi informasi misalnya internet yang dapat digunakan
untuk menyelenggarakan pelatanan publik secara lebii nyaman, berorientasi
pelanggan, biaya yang lebih efektif, dan dengan cara yang berbeda dan
lebih baik.
2. Mempengaruhi perlakuan pemerintah dengan masyarakat, bisnis, dan
lembaga pemerintah lainnya sebaik proses bisnis internalnya termasuk
dengan pegawainya.
97
3. Penggunaan e-government dapat mendorong dan sekaligus didorong atas
kebutuhan pemerintah unt7uk mengurangi biaya dan meningkatkan
efisiensi, bertemu dengan ekspektasi masyarakar dan meningkatkan
hubungan dengan masyarakat serta mendukung pembangunan ekonomi.
Secara lebih terperinci, Bhatnagar (2009) menjelaskan terdapat manfaat

potensial dari e-government untuk masyarakat dan bisnis, pegawai negeri, dan
instansi pemerintah. Dengana danya e-government maka pelayanan publik dapat
ditingkatkan kinerjanya sehingga menguntungkan bagi masyarakat dan bisnis
karena waktu transaksi pelayanan menjadi semakin sedikit, mengurangi biasa
pelayanan, meningkatkan kualitas dan kenyamanan, memperluas cakupan
geografis, dan mengurangi korupsi. Penggunaan e-government juga dapat
meningkatkan kinerja sehingga dapat menguntungkan pegawai negeri karena dapat
membantu untuk meningkatkan kemampuan dari manajer untuk mengontrol
kecepatan pemenuhan tugas dari pegawainya serta meningkatkan efisiensi pegaeai
negeri dengan membuat otomatis dari kerja yang melelahkan. Di sisi lain,
penggunaan e-government juga dapat meningkatkan keuangan pemerintah
sehingga menguntungkan pemerintah karena dapat mengurangi unit cost dari
transaksi, meningkatkan pendapatan pajak dan non pajak, mencegah peniopuan
dan kebocoran pendapatan, meningkatkan kontrol atas praktek korupsi,
menyediakan kontrol yang lebih baik untuk pengeluaran pemerintah, meningkatkan
kecepatan dan efisiensi dari alur kerja antar instansi dan pertukaran data,
mengeliminasi tumpang tindih staf dan kemampuan untuk mengatur pertumbuhan.
Sejalan dengan peran e-government tersebut, maka saat ini e-government
merupakan salah satu terobosan baru yang dapat digunakan sebagai inovasi dalam
pelayanan. Di Indonesia sendiri, sistem e-government sudah digunakan di berbagai
bentuk pelayanan publik baik di tingkat nasional maupun daerah.
Latihan
Sebutkan dan jelaskan contoh pelayanan publik di tingkat pemerintah pusat dan
pemerintah daerah yang dilakukan berdasarkan konsep e-government!
Rangkuman
Tes Formatif
98
Daftar Pustaka
Bhatnagar, Subhash, 2009, Unlocking E-Government Potential: Concepts, Cases
and Practical Insights, New Delhi, SAGE Publication India
Holmes, Douglas. 2001. E-Gov: E0Business Startegies for Government. London:
Nicholas Braley Publishing
MODUL 06
PRIVATISASI DAN MANAJEMEN PUBLIK
99
Teori Manajemen Publik
Teori Public Choices

Teori Principal Agent
Teori Transactional Cost
Institutional Economy
Interorganizatiopnal Theory
100
Kegiatan Belajar 02
Privatization of Public Services
Privatisasi merupakan konsep yang muncul dan popular di sejumlah negera.

Privatisasi memberikan kewenangan lebih kepada sector privat yaitu dengan
meningkatkan peran sektor privat dan mengurangi peran di sektor public. Kelompok
yang tidak menyetujui privatisasi menilai privatisasi hanya akan mermberikan
kesempatan bagi pihak yang memiliki kemampuan lebih untuk bertahan tetapi tidak
bersahabat dengan kalangan menengah ke bawah (Savas, 1987). Perdebatan
privatisasi tetap berlanjut dengan berbagai penelitian yang saling menambah
pembahasan.
Perkembangan diskusi tentang privatisasi menghadirkan definisi yang beragam
dari privatisasi. Sebagian mengartikan Privatisasi sebagai swastanisasi berbagai
BUMN dengan berbagai cara, misalnya pengalihan kepemilikan (ownership transfer)
baik secara total atau dalam bentuk saham melibatkan sektor private, misalnya
dalam manajemen atau operasional; franchising of public goods, dan sebagainya.
Savas (1987) mendefinisikan privatisasi sebagai tindakan untuk mengurangi peran
pemerintah dan meningkatkan peran sektor prifat dalam kepemilikan aset.
101
Privatization is the act of reducing the role of government increasing the role
of private sector the ownership of assets of public denationalization (Savas,
1987).
Privatisasi bertujuan untuk memberikan efek positif pada kinerja keuangan dan
proses operasional dengan mengacu pada kerangka kerja institutional dan legal
serta mengacu pada struktur pemerintahan yang eksis. Tujuan spesifik adalah
perbaikan kinerja bumn, dan pada umumnya ditangani dengan metode privatisasi
secara kasus per kasus.
A. Latar Belakang Privatisasi

Beberapa tenakan mendorong adanya privatisasi. Savas (1987) menyatakan
ada empat tekanan yang mendorong adanya priatisasi. Tekanan tersebut berasal
dari tekanan pragmatis, ideologis, komersial dan populis. Ringkasan karakteristik
keempat tekanan tersebut dapat dilihat dalam tabel.
Tekanan dibelakang Privatisasi

Tekanan Tujuan Alasan
Pragmatis Better Mengarah kepada pelayanan public yang
government lebih cost-effective
Ideologis Less Pemerintah terlalu besar dan terlalu
government kerkuasa. Keputusan pemerintah adalah
langkah politis, dan selanjutnya.
Komersial More Pengeluaran pemerintah adalah bagian yang
Business besar dari ekonomi, sebagian dari ini
hendaknya diarahkan ke sektor privat.
Populis Better society Masyarakat harus memiliki lebih banyak
pilihan dalam pelayanan publik.
Tekanan pragmatis berangkat dari isu cost effective. Pemerintah menghadapi

berbagai tekanan fiskal karena bertanggung jawab atas berbagai isu di masyarakat.
Di sisi lain masyaraat memiliki resistansi yang tinggi untuk menghadapi peningkatan
pajak. Dalam menghadapi ini, sektor public akan berusaha mencari solusi yang
menjanjikan misalnya menjaga disparitas antara pendapatan dan pengeluaran,
menutupi gap dengan pinjaman. Tetapi tidak semua langkah ini sesuai untuk
102
Negara berkembang maupun Negara maju. Oleh karena itu, privatisasi menjadi satu
pilihan yang memberikan keuntungan dan beralasan untuk tetap melaksanakan
tanggung jawab penyelenggaraan pelayanan publik tetapi tetap cost effective.
Privatisasi dinilai oleh secara pragmatis merupakan pendekatan startegis untuk
meningkatkan produktifitas dari instansi pemerintah sehingga memberikan
masyarakat lebih keuntungan.
Tekanan ideologis memiliki landasan dasar bahwa peran pemerintah berbeda
di lingkungan yang berbeda. Batasan antara peran pemerintah dan peran privat di
berbagai Negara akan berbeda. Perbedaan ini ditentukan berdasarkan ideolog
masing-masing Negara misalnya Uni Soviet peran pemerintah hampir di semua
sektor, kondisi ini berbeda dengan Amerika Serikat. Perbedaan ini menunjukkan
bahwa latar belakang ideolog menentukan apakah suatu tanggung jawab
pemerintahan dilaksanakan oleh pemerintah secara penuh atau memberikan
kesemapatan bagi pihak swasta.
Tekanan ketiga atas privatisasi yaitu kepentingan komersial. Pemerintah
menghabiskan angagran yang besar, sebagian besar pengeluaran ini untuk gaji
pegawai. Tekanan komersial berpikiran bahwa penyelenggaraan pelayanan publik
melalui sector swasta akan dapat memperbaiki beberapa isu misalnya manajemen
yang salah, dan underutilized asset. Privatisasi juga merupakan sebuah kesempatan
bisnis dalam proyek pemerintah yang memiliki jumlah model yang besar bagi pelaku
bisnis. Alas an komersial inilah yang mendorong adanya privatisasi pelayanan
publik.
Dukungan yang terakhir yaitu dari tekanan populis. Tekanan populis
menentang adanya peran pemerintah maupun peran swasta yang besar. Populis
menilai perlu adanya peran institusi local yang lebih banyak dan pemberdayaan
masyarakat. Tekanan ini menilai bahwa masyarakat seharusnya memiliki pilihan
yang lebih baik dalam pelayanan publik daripada yang sekarang ada dan mereka
seharusnya diberdayakan untuk mendefisinikan kebutuhan umum mereka dan
mengatasinya tanpa struktur yang birokratis.
Disamping tekanan tersebut, fakta saat ini menunjukkan adanya tren bahwa
pemerintah terus berkembang menjadi besar baik di Negara demokratis maupun
totaliter, di Negara kapitalis maupun sosialis. Pertumbuhan Negara terjadi mulai dari
jumlah, pengeluaran, level pajak, dan pegawai.
103
Jumlah institusi pemerintah semakin tumbuh dan bertambah dari tahun ke
tahun. Beberapa orang menilai bahwa pemerintah merupakan sebuah pemerintah
raksasa, tetapi ada pula yang menilai fakta saat ini pemerintah merupakan terdiri
dari banyak institusi pemerintahan. Tren di sejumlah Negara menunjukkan semakin
hari jumlah pemerintah local makin bertambah.
Di sisi lain, pengeluaran pemerintah juga makin bertambah dari tahun ke tahun.
Pertumbuhan ini tidak segaram dari pemerintahan federal maupun republik.
Pertumbuhan pengeluaran pemerintah ini karena peningkatan peran pemerintah
dalam memenuhi kebutuhan masyarakat. Pengeluaran ini juga diakibatkan oleh
pertumbuhan jumlah pegawai.
Pertumbuhan pemerintah ini disebabkan oleh tiga faktor pendudukung yaitu:
1. Permintaan pelayanan publik yang meningkat, oleh masyarakat sebagai
penerima layanan.
2. Keinginan untuk memberikan pelayanan publik yang lebih banyak, oleh
pemerintah sebagai produser pelayanan.
3. Peningkatan inefisiensi yang menghasilkan pengeluaran pemerintah yang
meningkat untuk menghasilkan
Di Indonesia, berbicara privatisasi pasti berbicara tentang BUMN. BUMN

(badan usaha milik negara) atau ‘soes’ (state owned enterprises) adalah badan
usaha yang seluruh atau sebagian modalnya dimiliki oleh negara melalui penyertaan
langsung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan.
Di indonesia, bumn terdiri dari :
1. Perusahaan perseroan atau persero
yakni BUMN yang berbentuk perseroan terbatas yang modalnya terbagi
dalam saham yang seluruh atau paling sedikit 51 % sahamnya dimiliki
oleh negara, yang tujuan utamanya adalah mengejar keuntungan.
2. Perusahaan perseroan terbuka atau persero terbuka
Perusahaan perseroan terbuka, persero terbuka adalah persero yang
modal dan jumlah pemegang sahamnya memenuhi kriteria tertentu atau
persero yang melakukan penawaran umum sesuai dengan peraturan
perundang-undangan di bidang pasar modal.
3. Perusahaan umum atau perum
104
Perusahaan umum yang selanjutnya disebut perum, adalah bumn yang
modalnya dimiliki negara dan tidak terbagi atas saham, yang bertujuan
untuk kemanfaatan umum berupa penyediaan barang-jasa yang bermutu
tinggi dan sekaligus mengejar keuntungan berdasarkan prinsip
pengelolaan perusahaan
Gambar Model-model BUMN di Indonesia
Di indonesia, privatisasi masih dalam kondisi pro dan kontra. Pihak proponent
privatisasi mencatat beberapa manfaat privatisasi, yakni :
1. menciptakan persaingan
2. masyarakat memiliki pilihan
3. efisiensi
4. diyakini dapat meningkatkan atau memperbaiki kinerja
5. perbaikan perekonomian negara (mengurangi beban negara)
Tetapi kalangan penentang paham privatisasi memiliki beberapa konsep

diantaranya:
• Bertentangan dengan social philanthropi (pemenuhan hajad hidup orang
banyak)
• Bertentangan dengan semangat nasionalisme
• Menyebabkan dualisme tujuan bumn
• Monopoli swasta lebih buruk
105
• Menghilangkan lapangan kerja
Syarat keberhasilan privatisasi:
1. Kerangka kerja hukum, institusi, dan keuangan yang jelas
2. Implementasi yang transparan
3. Kemampuan implementasi privatisasi
4. Komitmen politik
5. Arah kebijakan yang jelas
6. Strategi yang jelas
7. Dukungan masyarakat.
8. Metode privatisasi yang diterapkan sesuai dengan setting negara ybs
Institutional arrangement dalam pelayanan publik

Savas memberikan beberapa alternatif penataan penyediaan barang-jasa
publik berdasarkan pada hubungan pada 3 komponen berikut ini:
1. Konsumen, yakni pihak atau individu yang secara langsung menerima
layanan
2. Produser layanan, yakni agen yang secara langsung mengantarkan layanan
kepada konsumen. mereka bisa unit pemerintah, swasta, atau asosiasi, LSM,
dan sebagainya.
3. Penyedia layanan (service arranger or service provider) yakni agen yang
menunjuk produser .
Gambar Konsep Dasar Penataan Penyediaan Barang Jasa Publik
Masing-masing pihak memiliki peran tersendiri dalam penataan penyediaan

barang jasa publik. Arranger berperan dalam menunjuk producer yang mamu
menjalankan tugasnya. Adapun producer bertugas untuk mengantar barang jasa
106
publik kepada konsumen. Sementara consumer membayar kepada producer atas
barang dan jasa yang diterima.
Terdapat beberapa alternatif penyediaan barang dan jasa publik diantaranya

sebagai berikut:
a. Model Government Services
Model ini menata penyediaan barang dan jasa
publik dalam tatanan pemerintah (G)
memproduksi dan mengantar langsung barang
jasa publik pada konsumen (C). Pembayaran
dilakukan melalui pajak. Pada model ini peranan
privat (PF) tidak ada. Contoh : jalan umum.
b. Model Government Services with User Fee
Pemerintah (G) memproduksi dan
mengantar langsung barang jasa
publik pada konsumen (C).
Pembayaran dilakukan secara
langsung oleh konsumen. Pada
model ini peranan privat (PF)
tidak ada. Contoh : listrik, air pam.
c. Model Government Vending
Pemerintah (G) memproduksi dan

mengantar langsung barang jasa publik
pada konsumen (C) atas permintaan
langsung konsumen. Pembayaran
dilakukan secara langsung oleh
107
konsumen. Pada model ini tidak
terdapat peran prifat (PF). Contoh:
bensin, gas, batubara.
d. Model Intergovernmental Arrangement
Pemerintah pusat (g1) menunjuk

pemerintah daerah (g2) untuk
memproduksi dan mengantar
langsung barang-jasa publik pada
konsumen (c), yang dibayar
secara langsung oleh pem.pusat
(g1) pada model ini peranan
private (pf) absen. Contoh:air pam, sampah, dan lain-lain.
e. Model Government Contract

Pemerintah (g) menunjuk private firm (pf)
untuk mengantar langsung barang-jasa
publik pada konsumen (c), yang dibayar
langsung oleh pemerintah
contoh: jalan umum yang
pengerjaannya oleh private, dan
sebagainya
f. Model
Government Franchises
Pemerintah (g) menunjuk private firm
(pf) untuk mengantar langsung barang-
108
jasa publik pada konsumen (c), yang dibayar langsung oleh konsumen (c )
Contoh: jalan tol yang pengerjaannya oleh private, dan sebagainya.
Latihan
Rangkuman
Referensi
Tes Formatif
109
MODUL 7
MANAJEMEN PUBLIK KOLABORATIF
110
Konsep Collaborative Public Management
Latihan
Rangkuman
Tes Formatif 1
Kegiatan Belajar 02
Kriteria Keberhasilan CPM
Latihan
Rangkuman
Tes Formatif 2
Kunci Jawaban Tes Formatif

Daftar Pustaka
Walsh, Kieron. (1995). Public Service and Market Mechanisms. London:
Macmillan Press, Ltd.
111
MODUL 08
PARTISIPASI PUBLIK
112
Public Participation In Public Services (Partisipasi dalam Pelayanan Publik)
Partisipasi publik merupakan salah satu aspek yang diperlukan dalam

manajemen pelayanan publik yang lebih efektif dan efisien. Perkembangan
paradigma pelayanan publik yang menempatkan penerima layanan sebagai pusat
kontrol kualitas pelayanan membuat partisipasi publik memiliki nilai dukung yang
signifikan. Untuk itu dalam kegiatan belajar ini akan dipelajari konsep partisipasi
publik.
Partisipasi publik sebagai sebuah konsep telah didefinisikan secara berbeda
oleh berbagai ahli. Pring dan Noe (2002) mendefinisikan partisipasi publik sebagai
label yang mencakup semua yang digunakan untuk menjelaskan berbagai
mekanisme bahwa seseorang atau kelompok dapat melakukan komunikasi dan
pandangan mereka terhadap masalah publik. Mereka berpendapat bahwa partisipasi
publik digunakan untuk membangun, memfasilitasi kapasitas dan kemandirian di
kalangan masyarakat. Oleh karena itu, partisipasi publik adalah keterlibatan warga
negara dalam inisiatif yang mempengaruhi kehidupan mereka. White (1995)
mendefinikan partisipasi publik sebagai keterlibatan aktif dari populasi lokal dalam
pengambilan keputusan mengenai proyek-proyek pembangunan serta
implementasinya. Definisi lain juga dikemukakan oleh UNDESA yang menyoroti
lebih lanjut bahwa dalam partisipasi publik, masyarakat diberikan kesempatan untuk
memperbaiki kondisi hidup mereka dengan bergantung pada inisiatif mereka sendiri.
113
Partisipasi masyarakat sebagai pemberdayaan diri memerlukan mobilisasi
dan kontrol publik. Demikian pula, Clapper (1993:14) mendefinisikan partisipasi
masyarakat sebagai upaya semua orang termasuk dalam "publik" untuk
mempengaruhi kegiatan pemerintah, apakah mereka menikmati hak dan kewajiban
kewarganegaraan atau tidak. Partisipasi masyarakat juga mengacu pada partisipasi
formal dari kelompok di lembaga pemerintah.
Partisipasi publik memiliki beberapa prinsip. Prinsip-prinsip partisipasi publik
antara lain sebagai berikut:
 involvement
 transparency and traceability
 joint responcibility
 room for manoevre
 balance and equal opportunities
 mutual respect
 fairness
 information
 clear languange
 deadlines
 organization
 decision and feedback
 legal scope
Sebagai bentuk keikutsertaan masyarakat/kelompok terdapat beberapa wujud

dari partisipasi. Vaneklasen dan Miller membagi partisipasi atas menjadi,
(Handayani, 2006)
a. Partisipasi Simbolis
Masyarakat duduk dalam lembaga resmi tanpa melalui proses pemilihan dan
tidak mempunyai kekuasaan yang sesungguhnya.
b. Partisipasi Pasif
Masyarakat diberi informasi atas apa yang sudah diputuskan dan apa yang
sudah terjadi. Pengambil keputusan menyampaikan informasi tetapi tidak
mendengarkan tanggapan dari masyarakat sehingga informasi hanya berjalan
satu arah.
114
c. Partisipasi Konsultatif
Masyarakat berpartisipasi dengan cara menjawab beberapa pertanyaan.
Hasil jawaban dianalisis pihak luar untuk identifikasi masalah dan cara
pengatasan masalah tanpa memasukkan pandangan masyarakat.
d. Partisipasi dengan Insentif Material
Masyarakat menyumbangkan tenaganya untuk mendapatkan makanan, uang
atau imbalan lainnya. Masyarakat menyediakan sumber daya, namun tidak
terlibat dalam pengambilan keputusan sehingga mereka tidak memiliki
keterikatan untuk meneruskan partisipasinya ketika masa pemberian insentif
selesai.
e. Partisipasi Fungsional
Masyarakat berpartisipasi karena adanya permintaan dari lembaga eksternal
untuk memenuhi tujuan. Mungkin ada keputusan bersama tetapi biasanya
terjadi setelah keputusan besar diambil.
f. Partisipasi Interaktif
Masyarakat berpartisipasi dalam mengembangkan dan menganalisa rencana
kerja. Partisipasi dilihat sebagai hak, bukan hanya sebagai alat mencapai
tujuan, prosesnya melibatkan metodologi dalam mencari perspektif yang
berbeda dan serta menggunakan proses belajar yang terstruktur. Karena
masyarakat terlibat dalam pengambilan keputusan maka mereka akan
mempunyai keterikatan untuk mempertahankan tujuan dan institusi lokal yang
ada di masyarakat juga menjadi kuat.
g. Pengorganisasian Diri
Masyarakat berpartisipasi dengan merencanakan aksi secara mandiri.
Mereka mengembangkan kontak dengan lembaga eksternal untuk sumber
daya dan saran-saran teknis yang dibutuhkan, tetapi kontrol bagaimana
sumber daya tersebut digunakan berada di tangan masyarakat sepenuhnya.
Secara ideal partisipasi semestinya berwujud partisipasi interaktif ataupun
pengorganisasian diri, tetapi tentunya hal tersebut menuntut kapabilitas
sumber daya manusia yang optimal. Di negara dunia ketiga yang umumnya
berpemerintahan totaliter menggunakan model partisipasi simbolis, pasif
ataupun konsultatif.
115
Sementara, menurut Sherry Arnstein (1969) pada makalahnya yang termuat
di Journal of the American Institute of Planners dengan judul “A Ladder of Citizen
Participation”, bahwa terdapat 8 tangga tingkat partisipasi berdasarkan kadar
kekuatan masyarakat dalam memberikan pengaruh perencanaan.
Gambar: Tangga Partisipasi Arnstein
Sumber: Arnstein 1969
1. Manipulation (manipulasi)
Tingkat partisipasi ini adalah yang paling rendah, yang memposisikan masyarakat
hanya dipakai sebagai pihak yang memberikan persetujuan dalam berbagai
badan penasehat. Dalam hal ini tidak ada partisipasi masyarakat yang
sebenarnya dan tulus, tetapi diselewengkan dan dipakai sebagai alat publikasi
116
dari pihak penguasa. Masukan masyarakat hanya digunakan untuk memajukan
agenda yang ada.
2. Theraphy (terapi/penyembuhan)
Dengan berkedok melibatkan partisipasi masyarakat dalam perencanaan, para
ahli memperlakukan anggota masyarakat seperti proses penyembuhan
pasiendalam terapi. Rakyat berpartisipasi dengan diberitahu apa yang telah
diputuskan atau telah terjadi. Ini melibatkan pengumuman sepihak oleh
administrator tanpa mendengarkan tanggapan masyarakat. Contoh terapi dapat
dilihat dalam program perumahan publik di mana kelompok penyewa digunakan
sebagai kendaraan untuk mempromosikan kampanye pembersihan. Para
penyewa dibawa untuk membantu "menyesuaikan nilai-nilai dan sikap untuk
orang-orang dari masyarakat yang memiliki kekuasaan lebih besar."
3. Informing (informasi)
Memberikan informasi kepada masyarakat tentang hak-hak mereka,
tanggungjawab dan berbagai pilihan, dapat menjadi langkah pertama yang sangat
penting dalam pelaksanaan partisipasi masyarakat. Meskipun yang sering terjadi
adalah pemberian informasi satu arah dari pihak pemegang kekuasaan kepada
masyarakat, tanpa adanya kemungkinan untuk memberikan umpan balik atau
kekuatan untuk negosiasi dari masyarakat. Dalam situasi saat itu terutama
informasi diberikan pada akhir perencanaan, masyarakat hanya memiliki sedikit
kesempatan untuk mempengaruhi rencana. Alat yang paling sering digunakan
untuk berkomunikasi (satu arah) adalah media berita, pamphlet, poster, dan
tanggapan pertanyaan.
4. Consultation (konsultasi)
Masyarakat diberikan informasi tentang proyek atau masalah dan diminta untuk
memberikan komentar atau masukan. Tangga partisipasi ini masih palsu karena
tidak memberikan jaminan bahwa keprihatinan warga dan idenya akan
diperhitungkan. Tetapi pihak powerholders membatasi masukan dari warga
negara semata-mata untuk membuat sekana-akan ada partisipasi. Orang-orang
hanya dianggap sebagai abstraksi statistic dan partisipasi diukur dengan berapa
banyak datang ke pertemuan, membawa pulang brosur, atau menjawab
kuesioner. Capaian dalam tangga ke-4 ini adalah bahwa mereka telah ikut serta
dalam partisipasi. sementara itu yang dicapai powerholders adalah bukti bahwa
117
publik telah terlibat dalam partisipasi. Metode yang sering digunakan adalah
survei, pertemuan lokal, dan dengar pendapat dengan masyarakat.
5. Placation (penentraman/perujukan)
Pada tingkat ini masyarakat mulai mempunyai beberapa pengaruh meskipun
beberapa hal masih tetap ditentukan oleh pihak yang mempunyai kekuasaan.
Dalam pelaksanaannya beberapa anggota masyarakat dianggap mampu
dimasukkan sebagai anggota dalam badan-badan kerjasama pengembangan
kelompok masyarakat yang anggota-anggotanya merupakan wakil dari berbagai
instansi pemerintah. Walaupun usulan dari masyarakat diperhatikan sesuai
dengan kebutuhannya, namun suara masyarakat seringkali tidak didengar karena
kedudukannya relatif rendah atau jumlah mereka terlalu sedikit dibanding anggota
dari instansi pemerintah. hak-hak dan tanggungjawab berbagai elemen struktur
tersebut tidak didefinisikan dan ambigu. Ambiguitas tersebut kemungkinan akan
menyebabkan konflik yang cukup besar pada akhir proses perencanaan tahunan.
Dalam hal ini masyarakat sudah berpartisipasi luas tetapi belum mendapat
keuntungan yang besar dari powerholder.
6. Partnership (kerjasama)
Pada tingkat ini, atas kesepakatan bersama, kekuasaan dalam berbagai hal
dibagi antara pihak masyarakat dengan pihak pemegang kekuasaan. Dalam hal
ini disepakati bersama untuk saling membagi tanggung jawab dalam perencanaan
dan pembuatan keputusan serta pemecahan berbagai masalah. Telah ada
kesamaan kepentingan antara pemerintah dan masyarakat.
7. Delegated Power (pelimpahan kekuasaan)
Dalam hal ini pemerintah melakukan proses pengambilan keputusan dan
pendanaan. Di sisi lain masyarakat diberikan beberapa delegasi kekuasaan untuk
membuat keputusan. Publik akan berpartisipasi dalam analisis bersama,
pengembangan rencana aksi dan pembentukan atau penguatan lembaga lokal.
Proses ini melibatkan metodologi interdisipliner yang mencari berbagai perspektif
dan membuat penggunaan proses belajar sistemik dan terstruktur. Sebagai
kelompok mengambil keputusan-keputusan daerah dan menentukan bagaimana
sumber daya yang tersedia yang akan digunakan, sehingga mereka memiliki
kepentingan dalam mempertahankan struktur atau praktek dalam melaksanakan
program pemerintah.
8. Citizen Control (kontrol masyarakat)
118
Pada tingkat ini masyarakat memiliki kekuatan untuk mengatur program atau
kelembagaan yang berkaitan dengan kepentingan mereka. Mereka mempunyai
kewenangan dan dapat mengadakan negosiasi dengan pihak-pihak luar yang
hendak melakukan perubahan. Dalam hal ini usaha bersama warga dapat
langsung berhubungan dengan sumber-sumber dana untuk mendapat bantuan
atau pinjaman tanpa melalui pihak ketiga. Jadi masyarakat memiliki kekuasaan
untuk merencanakan, melaksanakan dan mengawasi program yang dibuatnya.
Pada tingkat 1 dan 2 disimpulkan sebagai tingkat yang bukan partisipasi atau
non participation. Tingkat 3, 4, dan 5 disebut tingkatan penghargaan/tokenisme atau
Degree of Tokenism. Dan tingkat 6, 7, 8 disebut tingkatan kekuatan masyarakat atau
Degree of Citizen Power.
Sedangkan menurut Goethert (1998) dalam Imparato dan Ruster (2003:22-
23) membagi 5 tingkat partisipasi yaitu:
1. None, artinya outsider semata-mata bertanggung jawab pada semua pihak,
dengan tanpa keterlibatan masyarakat
2. Information or Indirect, sama dengan tidak ada partisipasi tetapi informasi
merupakan sesuatu yang spesifik.
3. Consultation, outsider mendasarkan atas informasi dengan tidak langsung
diperoleh dari masyarakat.
4. Shared Control, masyarakat dan outsider berinteraksi sejauh mungkin secara
bersamaan.
5. Full Control, masyarakat mendominasi dan outsider membantu ketika
diperlukan.
Sementara itu The International Association for Public Participation (IAP2)

telah mengembangkan spektrum partisipasi publik untuk menunjukkan kemungkinan
jenis keterlibatan dengan para stakeholder dan masyarakat. Spektrum ini juga
menunjukkan meningkatnya level dampak publik dari informing hingga empowering.
Berikut ini spektrum partisipasi publik menurut IAP2:
Gambar Spektrum partisipasi publik menurut IAP2
INCREASING LEVEL OF PUBLIC IMPACT
inform consult Involve Collaborate
119
Public To provide the public To obtain public To work directly with the To partner with the
participati with balanced and feedback on analysis, public throughout the public in each aspect
on goal objective information alternatives and/or process to ensure that of the decision
to assist them in decisions public concerns and including the
understanding the aspiration are consistently development of
problem, alternatives, understood and alternatives and the
opportunities and/or considered identification of the
solution preferred solution
Promise We will keep you We will keep you We will work with you to We will look to your
to the informed informed, listen to ensure that your concerns advice and innovation
public and aknowledge and aspiration are directly in formulating solutions
concerns and reflected in the and incorporate your
aspiration and alternatives developed advice and
provide feedback on and provide feedback on recommendations into
how public input how public input the decisions to the
influenced the influenced the decision maximum extent
decision possible
Example  fact sheet  public  workshops  citizen
technique  web site comment  deliberatives advisory
 open house  focus group polling committees
 surveys  consensus-
 public building
meeting  participatory
decision
making
Sumber: The International Association for Public Participation (IAP2), 2007

Menurut Conyers (1994:154), ada tiga alasan utama mengapa partisipasi
masyarakat mempunyai sifat sangat penting. Pertama, partisipasi masyarakat
merupakan suatu alat guna memperoleh informasi mengenai kondisi, kebutuhan dan
sikap masyarakat setempat, yang tanpa kehadirannya program pembangunan serta
proyek-proyek akan gagal. Kedua, masyarakat akan lebih mempercayai proyek atau
program pembangunan jika merasa dilibatkan dalam proses persiapan dan
perencanaannya, karena mereka akan lebih mengetahui seluk beluk proyek tersebut
dan akan mempunyai rasa memiliki terhadap proyek tersebut. Ketiga, timbul
anggapan bahwa merupakan suatu hak demokrasi bila masyarakat dilibatkan dalam
pembangunan masyarakat mereka sendiri. Dapat dirasakan bahwa mereka
mempunyai hak untuk turut memberikan saran dalam menentukan jenis
pembangunan yang akan dilaksanakan termasuk pelayanan yang akan
diselenggarakan.
120
Peningkatan partisipasi masyarakat dalam proses pengambilan keputusan
yang menyangkut diri dan masyarakatnya merupakan unsur yang sungguh penting
dalam pemberdayaan masyarakat. Dengan dasar pandang demikian, maka
pemberdayaan masyarakat amat erat kaitannya dengan pemantapan,
pembudayaan, dan pengamalan demokrasi (Kartasasmita, 1996:145). Menurut
Siahaan (2002:4), partisipasi masyarakat memiliki keuntungan sosial, politik,
planning dan keuntungan lainnya, yaitu:
 Dari pandangan sosial, keuntungan utamanya adalah untuk mengaktifkan
populasi perkotaan yang cenderung individualistik, tidak punya komitmen dan
dalam kasus yang ekstrim teralienasi. Di dalam proses partisipasi ini, secara
simultan mempromosikan semangat komunitas dan rasa kerjasama dan
keterlibatan.
 Dari segi politik, partisipasi lebih mempromosikan participatory dibanding
demokrasi perwakilan (representative democracy) sebagai hak demokrasi
dari setiap orang dan dengan demikian publik secara umum, untuk
berpartisipasi dalam proses pengambilan keputusan. Partisipasi publik juga
akan membantu dewan (counsellors) dan para pembuat keputusan lainnya
untuk mendapatkan gambaran lebih jelas mengenai permintaan-permintaan
dan aspirasi konstituen mereka atau semua pihak yang akan terpengaruh,
dan sensitivitas pembuatan keputusan dapat dimaksimalkan jika ditangani
secara tepat.
 Dari segi planning, partisipasi menyediakan sebuah forum untuk saling tukar
gagasan dan prioritas, penilaian akan public interest dalam dinamikanya serta
diterimanya proposal-proposal perencanaan.
 Keuntungan lain dan public participation adalah kemungkinan tercapainya
hubungan yang lebih dekat antara warga dengan otoritas kota dan
menggantikan perilaku they/we menjadi perilaku us.
Sementara itu menurut Sanoff (2000:9), tujuan utama partisipasi adalah: (1)
untuk melibatkan masyarakat dalam proses pembuatan desain keputusan; (2) untuk
melengkapi masyarakat dengan suatu suara dalam membuat desain keputusan
untuk memperbaiki rencana; dan (3) untuk mempromosikan masyarakat dengan
membawanya bersama sebagai bagian dari tujuan umum. Dengan partisipasi,
121
masyarakat secara aktif bergabung dalam proses pembangunan, lingkungan fisik
yang lebih baik, semangat publik yang lebih besar, dan lebih puas hati. Partisipasi
mengandung pengertian lebih dari sekedar peran serta. Partisipasi memiliki peran
yang lebih aktif dan mengandung unsur kesetaraan dan kedaulatan dari para pelaku
partisipasi. Sedangkan peran serta bisa diartikan sebagai
pelengkap dan tidak harus kesetaraan.
Menurut Abe (2005:91), suatu perencanaan yang berbasis prakarsa
masyarakat adalah perencanaan yang sepenuhnya mencerminkan kebutuhan
konkrit masyarakat dan dalam proses penyusunannya benar-benar melibatkan
masyarakat. Melibatkan masyarakat secara langsung dalam proses perencanaan
akan membawa dampak penting yaitu: (1) terhindar dari peluang terjadinya
manipulasi, dan memperjelas apa yang sebetulnya dikehendaki masyarakat; (2)
memberi nilai tambah pada legitimasi rumusan perencanaan. Semakin banyak
jumlah mereka yang terlibat akan semakin baik; (3) meningkatkan kesadaran dan
ketrampilan politik masyarakat.
Schubeller (1996:3) menyatakan, bahwa partisipasi tidak dapat dipisahkan
dari pemberdayaan dan menurutnya ada 4 pendekatan strategi partisipasi yaitu:
1. Community –Based Strategies
Merupakan bentuk paling dasar dari pembangunan partisipatif.
2. Area-Based Strategies
Merupakan bentuk umum dari program-program pemerintah.
3. Functionally-Based Strategies
Merupakan struktur fungsional dari sistem infrastruktur sebagai kerangka
referensi.
4. Process-Based Strategies
Dimana memerlukan seluruh proses manajemen infrastruktur sebagai
kerangka referensi.
Salah satu hal yang pantas untuk tetap dikaji adalah signifikansi partisipasi publik
untuk meningkatkan kualitas pelayanan publik. Hal ini perlu untuk tetap ditingkatkan
karena partisipasi publik menyentuh elemen penting dalam pelayanan, yaitu
penerima pelayanan publik.
Latihan
122
Rangkuman
Tes Formatif
Daftar Pustaka
Citizen and Stakeholders Engagement
Urgensi Citizen and Stakeholders Engagement

Pemetaan Stakeholders
Manajemen Konsultasi Publik
Citizen Charter
Latihan
Rangkuman
Tes Formatif 02
Kunci Jawaban Tes Formatif

Daftar Pustaka
123
MODUL 09
REFORMASI PELAYANAN PUBLIK
124
Kegiatan Belajar 01
Etika dan Manajemen Publik
Syafie dkk (1999) menyatakan bahwa etika sebenarnyasama artinya dengan

kesusilaan dalam bahasa Indonesia. Kesusilaan berasal dari kata dasar bahasa
sansekerta yaitu susila. Su artinya baik dan sila artinya norma kehidupan. Jadi etika
berartimenyangkut kelakuan yang menuruti norma-norma kehidupan yang baik.etika
dapat diartika sebagai suatu atau setiapo kesediaan jiwa seseorang untuk
senantiasa taat danpatuh kepada seperangkat peraturan-peraturan kesusilaan.
Pada prinsipnya, batas-batas tersebut dalam pelayanan publik bertujuan
sebagai penghormatan kepada keberadaan asasi individunya. Namun demikian
pelayanan tersebut hendaknya bukan terhadap dekadensi moral (Syafie dkk, 1999).
Latihan
Rangkuman
Tes Formatif 01
125
Kegiatan Belajar 02
Reformasi Pelayanan Publik
Reformasi administrasi (administrative reform), atau dikenal pula di negara-negara

maju dengan reformasi sektor publik (public sector reform), sebagai suatu fokus kajian
belum lama umurnya, tetapi sudah sangat populer tidak saja pada negara-negara maju,
tetapi juga pada negara-negara berkembang. Namun reformasi administrasi sebagai praktek
dan dalam bentuk perkembangan paradigma telah terjadi sejak keberadaan administrasi
publik itu sendiri. Namun sampai saat ini belum terbentuk suatu definisi umum yang pasti
tentang reformasi administrasi yang bersifat universal. Teori yang membahas tentang
subyek inipun belum berkembang dengan baik. Caiden mengatakan sebagai berikut :
‘The study of administrative reform is handicapped by the absence of a

universally accepted definition. The indiscriminate use of the term has led to
confusion and to difficulties in setting parameters for research and
theorizing.’1
Ada banyak ahli yang menulis tentang reformasi administrasi publik dan masing-
masing memberikan definisi dan pengertiannya sendiri-sendiri. Definisi yang
dikemukakanpun bervariasi dilihat dari kesederhanaan atau kekompleksan yang
dikemukakan. Berikut ini akan di bahas beberapa pengertian dan contoh substansi tentang
reformasi administrasi publik. Schacter mendefinisikannya secara sangat sederhana. Ia
mengatakan sebagai berikut :
1 Caiden, op.cit., 1969, hal 43.
126
“Public sector reform is about strengthening the way that the public sector is
managed. The public sector may be overextended - attempting to do too
much with too few resources. It may be poorly organized; its decision-making
process may be irrational; staff may be mismanaged;accountability may be
weak; public programs may be poorlydesigned and public services poorly
delivered. Public Sector Reform is the attempt to fix these problems.” 2
Pendapat di atas menjelaskan bahwa reformasi administrasi adalah usaha untuk

memperkuat manajemen sektor publik. Mungkin saja sektor publik dalam kondisi terlalu
besar yaitu berusaha untuk melakukan berbagai hal secara berlebihan dengan sumber daya
yang terlalu kecil. Dapat pula sektor publik dikelola secara buruk. Proses pengambilan
keputusannya tidak rasional, pegawainya dikelola dengan buruk, akuntabilitasnya lemah,
program-programnya didesain secara buruk, demikian pula dengan kondisi pelayanan
publiknya. Oleh karenanya reformasi adalah usaha untuk memperbaiki masalah-masalah
tersebut di atas.
Definisi di atas merupakan salah satu contoh dari definisi yang bersifat sederhana.
Schacter hanya mengacu atau menekankan pada strengthening the way that the public
sector is managed atau penguatan manajemen sektor publik dan tidak membedakan
perbaikan atau perubahan biasa dengan
perubahan yang bersifat fundamental.
Demikian pula dalam konteks pembangunan di negara-negara berkembang muncul
konsep administrasi pembangunan yang mencakup dua aspek. Aspek pertama, the
development of administration, dan aspek kedua, the administration of development. Aspek
yang pertama, yang relevan dengan topik reformasi administrasi, bermakna improvement of
the administrative capability for development. Administrative capability adalah the capacity to
obtain intended results through organization. Administrative capability ini mengacu pada the
management capacity of government or of the public sector as a whole.3 Pengertian
administrasi pembangunanpun tidak cukup kuat untuk dapat dijadikan definisi reformasi
administrasi, karena improvement of the administrative capability for development tidak
mengindikasikan suatu perubahan yang bersifat fundamental, walaupun dapat saja suatu
administrative improvement dalam rangka development administration dilakukan melalui
administrative reform.
Ada banyak kegiatan dalam administrasi publik yang pada hakekatnya adalah upaya
peningkatan kapasitas institusi, tetapi tidak selalu dapat dikatakan sebagai reformasi
administrasi publik. Oleh karena itu, definisi Schacter dan pengertian administrasi
2Mark Schacter, Public Sector Reform in Developing Countries: Issues, Lessons and Future Directions, Makalah
yang dipersiapkan bagi Policy Branch, CIDA, December 2000, Otawa, Canada.
3United Nations, Development Administration: Current Approaches And Trends In Public Administration For
National Development, (New York: United Nations Publication, 1975), hal 32.
127
pembangunan yang dikemukakan oleh UN dapat dikatakan sebagai definisi yang lemah
untuk dipakai sebagai definisi reformasi administrasi dalam buku ini.
Berikut ini adalah pendapat Caiden tentang reformasi administrasi publik. Caiden
mengatakan administrative reform sebagai the artificial inducement of administrative
transformation against resistance.4 Definisi Caiden tersebut sekilas nampak lebih sederhana
namun, mengandung makna atau pengertian yang lebih dalam dari definisi yang
dikemukakan oleh Schacter. Makna pertama yang sangat penting dari definisi Caiden
adalah bahwa secara tegas Caiden menyatakan reformasi administrasi sebagai suatu yang
dibuat secara sengaja (merupakan hasil rekayasa) dan tidak bersifat alamiah. Hal ini juga
berarti bahwa perubahan atau transformasi dalam reformasi administrasi merupakan suatu
kegiatan yang disengaja, karena itu direncanakan. Makna lain yang penting adalah bahwa
reformasi administrasi merupakan transformasi administrasi, yakni suatu perubahan yang
bersifat mendasar atau fundamental.
Secara tegas pula Caiden membedakan reformasi administrasi (administrative
reform) dengan perubahan administrasi (administrative change).5 Administrative change
merupakan perubahan administrasi sebagai penyesuaian organisasi (self-adjusting
organisational response) terhadap kondisi yang berubah-ubah dan bersifat alami.
Munculnya administrative reform disebabkan terjadi malfunctioning dari administrative
6
change yang bersifat alami. Buku ini tidak bermaksud untuk membahas perbedaan
administrative reform dari administrative change secara panjang lebar, namun perlu
kejelasan terhadap perbedaan dari kedua konsep yang dapat terlihat sama tersebut.
Menurut Robbins ada dua jenis organizational change. Jenis yang pertama adalah first-
order-change, yaitu perubahan organisasi yang bersifat linier dan terus menerus dan tidak
terdapat perubahan yang bersifat fundamental. Sebaliknya adalah second-order change,
yaitu perubahan organisasi secara fundamental, multi-dimensional, multi-level,
discontinuous dan radikal.7 Berdasarkan pendapat Robbins di atas tentulah kesimpulan
sementara yang dapat dibuat bahwa reformasi administrasi merupakan second-order
change dalam perubahan organisasi. Sedangkan Leemans yang mengutip pendapat
Caiden tentang administrative reform berpendapat bahwa administrative reform sebagai
salah satu spesies (bagian) dari administrative (organisational) change.8
Pendapat Caiden tentang pengertian administrative reform dapat dibandingkan
dengan pendapat Dror yang mendefinisikannya sebagai directed change of main features of

5 A.F. Leemans (b), “Overview”, dalam A.F. Leemans, ed, The Management of Change In Government, (The
Hague: Martinus Nijhoff, 1976), hal 7.
6 Ibid.
7Stephen P. Robbins, Organizational Behaviour, (New Jersey: Prentice-Hall, Inc., 2001), Edisi ke IX, hal. 542
8 Leemans (b), op.cit.
128
an administrative system. Dengan demikian ada kesamaan atau penekanan yang sama
dalam definisi dari kedua ahli tersebut yaitu perubahan yang direncanakan. Namun Dror-pun
membedakan antara administrative improvement dengan administrative reform.9 Di sini
terlihat bahwa keduanya ingin membedakan perubahan yang sifatnya tidak fundamental,
bersifat otomatis dan natural dengan perubahan yang bersifat fundamental, sulit dan
direncanakan. Namun terdapat pula ahli lainnya seperti Considine dan Painter10 yang
dalam menjelaskan administrative reform di Australia lebih banyak menggunakan
terminologi organisational change untuk menggambarkan transformasi yang bersifat
revolusioner, yang berkaitan dengan perubahan prinsip dan ideologi.
Kesimpulan sementara yang dapat dibuat adalah bahwa reformasi administrasi jelas
merupakan suatu proses rekayasa sosial yang bersifat fundamental, multi-dimensional dan
multi-tingkat. Lebih jauh Caiden mengatakan:11
Administrative reform is power politics in action; it contains ideological

rationalizations, fights for control of areas, services, and people, political
participants and institution, power drives, campaign strategies and
obstructive tactics, compromises and concessions.
Dengan demikian dapat dikatakan bahwa reformasi administrasi mempunyai

spektrum yang cukup luas, berkaitan dengan berbagai hal yang bersifat politis dan ideologis,
sampai dengan hal-hal yang bersifat teknis administratif. Walaupun Caiden tidak
menyatakannya secara eksplisit namun dapat diterjemahkan bahwa reformasi administrasi
berkaitan dengan penjelasan-penjelasan yang bersifat fundamental. Reformasi administrasi
juga berkaitan dengan banyak subyek, lembaga dan berkaitan dengan strategi, taktik
kompromi dan konsesi. Caiden bahkan mengutip pendapat Montgomery yang mengatakan
bahwa reformasi administrasi adalah suatu proses politik yang dirancang untuk memperbaiki
berbagai hubungan yang ada antara birokrasi dan berbagai elemen dalam masyarakat, atau
bahkan dalam birokrasi itu sendiri.12
Pengertian reformasi administrasi dapat diperkaya dengan mengutip pendapat de
Guzman dan Reforma yang mengatakan bahwa reformasi administrasi adalah, pertama
merupakan perubahan yang direncanakan atau disengaja terhadap birokrasi pemerintahan.
Kedua, merupakan hal yang sama dengan inovasi. Ketiga, perbaikan terhadap efisiensi dan
efektifitas pelayanan publik merupakan hasil yang ingin dicapai dari proses reformasi.
9 Dror, op cit., hal 127.

10 M. Considine dan M. Painter, “Introduction,” dalam M. Considine dan M. Painter, ed, Managerialism: The Great
Debate, (Melbourne: Melbourne University Press, 1997), hal1.
129
Keempat, urgensi reformasi didorong oleh adanya kebutuhan untuk mengatasi
ketidakpastian dan perubahan yang cepat pada lingkungan organisasi.13
Sekali lagi reformasi administrasi diperlihatkan sebagai suatu proses politik yang
dirancang dengan sengaja, yang menyangkut birokrasi itu sendiri atau hubungan antara
birokrasi dengan masyarakat, serta adanya kebutuhan yang datangnya dari faktor
lingkungan yang terus berubah dan terdapat ketidakpastian. Namun dapat terlihat bahwa
definisi yang dikemukakan oleh Caiden tidak menyinggung cakupan organisasi atau luasan
organisasi yang terkena reformasi administrasi itu sendiri.
Pada dekade 1980an sampai saat ini (dekade 2000an) muncul terminologi baru
yang berkaitan dengan administrative reform yakni public (sector) management reform.
Namun ada baiknya dijelaskan terlebih dahulu pengertian public management. Menurut
Perry dan Kraemer, public management is a merger of the normative orientation of
traditional public administration and the instrumental orientation of general management.14
Dapat dikatakan manajemen publik merupakan hasil penyatuan dari administrasi publik
tradisional yang bersifat normatif atau legalistik dengan manajemen yang lebih
berorientasi pada fungsi. Lebih jauh Pollitt mengatakan bahwa studi tentang
manajemen biasanya studi tentang bagaimana menyelesaikan pekerjaan secepat
mungkin, semurah mungkin, seefektif mungkin. Sedangkan studi tentang administrasi publik
selain berorientasi pada efektifitas, secara kontras berorientasi pada nilai-nilai sektor publik
seperti demokrasi, akuntabilitas, dan keadilan. Kembali pada pendapat Perry dan Kraemer,
maka manajemen publik tetap mempertahankan nilai-nilai demokratis, akuntabilitas, dan
keadilan. Namun pada sisi lain diberi karakter tambahan seperti fleksibilitas, memakai
ukuran kinerja dan berorientasi pada hasil. Hal di atas terjadi karena pesatnya
perkembangan ilmu manajemen dan praktek administrasi bisnis di sektor swasta yang
secara menonjol meningkatkan efisiensi dan efektivitas organisasi. Yang menarik adalah
pendapat Pollitt yang mengatakan bahwa manajemen publik dianggap sebagai simptom
modernisasi dan sebuah kekuatan dinamis bagi perubahan.15
Uraian di atas memberikan cukup dasar untuk menyimpulkan manajemen publik
sebagai konsep yang menggambarkan administrasi publik yang berorientasi pada fungsi
dan bersifat fleksibel dan dinamis. Oleh Pollitt, negara dengan manajemen publik seperti di
atas dikategorikan sebagai berkultur public interest atau mission driven. Hal ini tidak perlu
dipertentangkan dengan administrasi publik tradisional karena yang terakhir lebih
menggambarkan kondisi kultur administrasi publik di negara-negara tertentu yang oleh Pollitt
13Mark Turner dan David Hulme, Governance, Administration and Development, (London: MACMILLAN PRESS
LTD, 1997), hal 106.
14 Pollitt dan Bouckaert, op.cit., hal 8.
15 Pollitt dan Bouckaert, op.cit., hal. 15.
130
dikategorikan sebagai rechtsstaat.16 Oleh karena itu, pengertian administrative reform dan
public management reform merupakan konsep yang dapat dipakai secara inter-changeable
namun mengacu pada kultur administrasi publik yang berbeda.
Kembali pada pembahasan terhadap definisi reformasi administrasi pada sektor
publik sejauh ini lebih bersifat abstrak. Berikut ini dikemukakan definisi reformasi
manajemen publik dari Pollitt dan Bouckaert yang bersifat lebih operasional, karena
dipengaruhi oleh konsep manajemen yang dipakainya. Kedua ahli di atas berpendapat
bahwa:17
“Public management reform consists of deliberate changes to the structures

and processes of public sector organizations with the objective of getting
them (in some sense) to run better.
Definisi Pollitt dan Bouckaert sudah lebih operasional dan secara spesifik menyebut
dua kategori penting dalam organisasi yaitu struktur dan proses dalam kelembagaan.
Keduanya merinci dan memberi contoh apa yang dimaksud dengan definisi di atas sebagai
berikut:18
“Structural change may include merging or splitting public sector
organizations (creating a smaller number of big departments to improve co-
ordination or a larger number of smaller departments to sharpen focus and
encourage specialization). Process change may include the redesign of the
systems by which applications for licences or grants or passports are
handled, the setting of quality standards for health care or educational
services to citizens or the introduction of new budgeting procedures which
encourage public servants to be more cost conscious and/or to monitor more
closely the results their expenditures generate.
Management reform frequently also embraces changes to the systems by
which public servants themselves are recruited, trained, appraised,
promoted, disciplined and declared redundant- these would be another kind
of process change.”
Maknanya adalah perubahan struktur digambarkan sebagai penggabungan ataupun

pemisahan organisasi dalam sektor publik (administrasi publik). Sedangkan perubahan
proses digambarkan sebagai usaha melakukan disain ulang terhadap sistem pelayanan
publik yang dicontohkannya antara lain dengan pemberian ijin (application for licences),
pembuatan paspor, penetapan standar kualitas dalam pelayanan kesehatan ataupun
pendidikan, atau memperkenalkan prosedur penganggaran baru yang mendorong pegawai
negeri untuk lebih memperhatikan biaya yang dikeluarkan serta melakukan monitoring
secara lebih ketat terhadap kinerja dari pengeluaran-pengeluaran yang telah dilakukan.
16 Pollitt dan Bouckaert, op.cit., hal. 40.

131
Pollitt dan Bouckaert menambahkan dalam definisinya perubahan yang berkaitan
dengan pengelolaan sumber daya manusia yang ada dalam organisasi sektor publik. Hal
tersebut biasanya disebut pula dengan civil service reform.19 Terlihat bahwa definisi Caiden
dan definisi Pollitt serta Bouckaert berbeda pada tingkat abstraksinya, namun keduanya
mempunyai pengertian yang sama. Kedua definisi tersebut sama pentingnya dalam konteks
buku ini.
Berdasarkan berbagai pendapat ahli di atas maka dapat disimpulkan bahwa
reformasi administrasi publik adalah:
“Reformasi administrasi publik adalah perubahan yang terjadi dalam sistem

administrasi publik yang dilakukan secara sengaja, bersifat fundamental atau
radikal, terhadap sejumlah dimensi dan aspek pemerintahan, yang dapat
terjadi pada beberapa tingkatan pemerintahan serta mempunyai tujuan
tertentu.”
Yang dimaksud dengan dimensi pemerintahan adalah organisasi atau tatanan

organisasi seperti yang dijelaskan oleh Pierre pada bab II. Sedangkan aspek pemerintahan
mencakup antara lain struktur organisasi, proses dalam organisasi, sistem dan kualitas
sumber daya manusia, sistem penganggaran, dan budaya organisasi dalam sistem
administrasi publik.
LATIHAN
RANGKUMAN
TES FORMATIF 02
19Patricia W. Ingraham,“The Reform Game”, dalam Patricia W. Ingraham dan David H. Rosenbloom, ed, The
Promise and Paradox of Civil Service Reform, (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press), hal 8.
132
KUNCI JAWABAN TES FORMATIF
DAFTAR PUSTAKA
Atkinson, Hugh dan Stuart Wilks-Heeg, 2000. Local Government from Thatcher to Blair: The
Politics of Creative Autonomy. Cambridge: Polity Press.
Burns, John P., “Public Sector Reform And The State: The Case Of China”, Public
Administration Quarterly, Vol. 24, No.4, Winter 2001.
Campo, Salvatore Schiavo dan Pachampet Sundaram, ed. 2000. To Serve and To Preserve:
Improving Public Administration in a Competitive World. Manila: Asian Development
Bank.
Clarke, Thomas dan Stewart Clegg, 1998. Changing Paradigms: The Transformation of
Management Knowledge for the 21st Century. London: Harper Collins Publisher.
Considine, Mark, dan Martin Painter. 1997. “Introduction,” dalam Mark Considine Dan Martin
Painter, ed, Managerialism: The Great Debate. Carlton South: Melbourne University
Press.
Cooper, Phillip J., et.al., 1998. Public Administration For The Twenty First Century.
Philadelphia: Harcourt Brace College Publishers.
Dror, Yehezkel, 1976. “Strategies For Administrative Reform,” dalam A.F. Leemans, ed, The
Management Of Change In Government. The Hague: Martinus Nijhoff.
Farazmand, Ali. 1991. Handbook of Comparative and Development Public Administration.
Madison Avenue, New York : Marcel Dekker,Inc.
French, Wendell L., et. Al.. 2005. Organization Development and Transformation Managing
Effective Change. New York: McGraw-Hill. Edisi ke-6.
Hwang, Yunwon. 2005. ”Administrative Reform of Bureaucracy: Korean Experience on IMF
Financial Crisis”. Makalah dibawakan dalam seminar ‘Reformasi Administrasi Publik
Indonesia, Jakarta 17 Maret 2005.
Ingraham, Patricia W. “The Reform Game”, dalam Patricia W. Ingraham dan David H.
Rosenbloom, eds. The Promise and Paradox of Civil Service Reform. Pitsburg:
University of Pittburgh Press.
Kettl, Donald F., 2000. The Global Public Management Revolution: A Report On The
Transformation Of Governance. Washington D.C.: The Brookings Institution.
133
Leemans, A.F ed. 1976. ”Overview,” dalam A.F. Leemans, ed, The Management
Of Change In Government. The Hague: Martinus Nijhoff.
Minztberg, et.al., 2003. The Strategy Process: Concepts Contexts and Cases New Jersey:
Prentice Hall, Edisi ke IV.
Nelissen, Nico. “The Administrative Capacity of New Types of Governance”, Public
Organization Review. Jurnal, Vol. 2, No. 1, Maret 2002.
Peter, Guy B , 2001. The Future of Governing. Kansas: University Press of Kansas.
Pollitt, Christopher, dan Geert Bouckaert, 2000. Public Management Reform: A
Comparative Analysis, Oxford: Oxford University Press.
Riggs, Fred W.,1964. Administration in Developing Countries: The Theory of Prismatic
Society. Boston: Houghton Mifflin Company.
Robbins, Stephen P. 2001. Organizational Behaviour ,New Jersey: Prentice Hall,
Inc., Edisi ke IX.
Savas, E.S., 1987, Privatization: The Key To Better Government. New York: Chatham
House Publishers.
Schecter. Mark. 2000. “Public Sector Reform in Developing Countries: Issues, Lessons
and Future Directions”. Makalah dipersiapkan bagi Policy Branch, CIDA, December
2000, Ottawa Canada.
Schick, Allen. 1998. A Contemporary Approach to Public Expenditure Management.
Washington D.C.: The International Bank for Reconstruction and Development.
Syafiie, Inu Kencana, Djamaludin Tandjung, dan Supardan Modeong. 1999. Ilmu
Administrasi Publik. Jakarta: PT Rineka Cipta
Tong, C. H. “Civil Service Reform in the Peoples’s Republic of China: Case Studies of
Early Implementation”, Public Administration & Development, Jurnal, Vol. 19, No.2, Mei
1999.
Turner, Mark dan David Hulme. 1997. Governance, Administration and Development:
Making the State Work. London: MACMILAN Press Ltd.UNDP. Administrative
Reform: A Synthesis of Countries Profiles. www.org.undp.id.
United Nations, 1975. Development Administration: Current Approaches And Trends In
Public Administration For National Development. New York: United Nations
Publication.
Work, Robertson. 2000. “The Role of Participation and Partnership in Decentralized
Governance: A Brief Synthesis of Policy Lessons and Recommendations of Nine
Country Studies on Service Delivery for the Poor “, Paper. New York: UNDP.
134
135

Review 21 September 2012

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Review 21 September 2012

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

Review 21 Oktober 2012

BUKU MATERI POKOK

MODUL PELAYANAN PUBLIK (Draft)

Penerbit Universitas Terbuka

Tinjauan Mata Kuliah .........................................................................................

Kegiatan belajar 02:

Kegiatan Belajar 03:

Kunci Jawaban Tes Formatif .......................................................................

Kegiatan Belajar 2 .......................................................................................

Kunci Jawaban Tes Formatif .......................................................................

Modul 03 Pembiayaan Pelayanan Publik

Kegiatan Belajar 02:

Kunci Jawaban Tes Formatif .......................................................................

Modul 04 Manajemen Kinerja Pelayanan Publik

Kunci Jawaban Tes Formatif .......................................................................

Modul 05 Inovasi Pelayanan Publik

Kegiatan Belajar 02:

Modul 06 Privatisasi dan Manajemen Publik

Kunci Jawaban Tes Formatif .......................................................................

Modul 07 Manajemen Publik Kolaboratif

Kegiatan Belajar 02:

Kunci Jawaban Tes Formatif .......................................................................

Modul 08 Partisipasi Publik dan Reformasi dalam Pelayanan Publik

Kegiatan Belajar 02:

Modul 09 Reformasi Pelayanan Publik

Kegiatan Belajar 02:

Kunci Jawaban Tes Formatif .......................................................................

Memberikan pemahaman dan pengetahuan kepada mahasiswa tentang

Tujuan Kompetensi Khusus Mata Kuliah

Pelayanan merupakan proses maupun aktifitas yang selalu terkait dengan

Sementara itu, Quinn et al mendefinisikan pelayanan sebagai aktifitas

Secara konseptual pelayanan memiliki beberapa karakteristik antara lain,

Gambar 1.1 Combine Tangible-Intangible

b. Services are Inseparable and Co-Productive

c. Services are variable (for heterogeneous)

d. Services are pherisable

Kemudian Lovelock membuat pembagian dari konsep pelayanan dalam bentuk

Gambar 1.2 Hakikat Pelayanan

Adapun pelayanan publik merupakan bagian dari bentuk pelayanan yang

Kemudian Farnham dan Horton (1993) mendefinisikan pelayanan publik

Pelayanan publik juga dapat diartikan sebagai pemberian layanan (melayani)

Oleh karena itu dalam pelayanan publik harus mengandung unsur-unsur

Apabila pelayanan publik yang diselenggarakan oleh pemerintah terpaksa

Tingkat Penguasaan : Jumlah Jawaban Benar X 100%

Perkembangan paradigma pelayanan publik merupakan hasil dari

Ilchman secara detail membahas perkembangan birokrasi Weber dan

Public interest berpandangan bahwa pasar bebas akan menyebabkan under-

2. Paradigma Manajemen Sektor Publik (New Public Management)

Pada hakekatnya Tullock ingin mengatakan bahwa mekanisme politik melalui

Hipotesa pertama dan kedua pada intinya berpendapat bahwa semua

Delapan ‘hukum’ yang dikemukakan Downs di atas pada hakekatnya merujuk

b. Pemerintah Milik Masyarakat (Community-Owned Government,

Dalam hal ini, pemerintah memberikan kapasitas kepada masyarakat

c. Pemerintah yang Kompetitif (Competitive Government, Injecting

Kompetisi ini dapat digunakan dalam pemerintahan untuk

d. Pemerintah yang Digerakkan oleh Misi (Mission-Driven Government,

Organisasi yang digerakkan oleh misi memberi kebebasan kepada

e. Pemerintah yang Berorientasi Hasil (Results-Oriented Government,

Pada pemerintah tradisional, besarnya alokasi anggaran pada suatu

f. Pemerintah Berorientasi Pelanggan (Customer Driven Government,

g. Pemerintahan Wirausaha (Entreprising Government, Earning Rather

h. Pemerintahan Antisipatif (Anticipatory Government, Prevention Rather

i. Pemerintahan Desentralisasi (Decentralized Government, from

j. Pemerintah Berorientasi Pasar (Market Oriented Government,