Buku Kebijakan Publik

BAB 1
PENDAHULUAN
A. Rasionalisasi
Sekitar tahun 1970-an mulai berkembang konsep public policy

dalam ilmu administrasi publik. Pokok perhatian utama administrasi
publik saat itu adalah public policy. Munculnya public policy dalam
administrasi publik disebabkan banyaknya teknisi administrasi
menduduki jabatan politik dan bertambahnya tuntutan masyarakat
untuk mendapatkan kebijakan yang lebih baik (Thoha, 2008: 101-
102).
Aktivitas analisis dalam kebijakan publik pada dasarnya terbuka
terhadap peran serta disiplin ilmu lain. Oleh karena itu, dalam
kebijakan publik akan terlihat suatu gambaran bersintesisnya
berbagai disiplin ilmu dalam satu paket kebersamaan. Berdasarkan
pendekatan kebijakan publik, akan terintegrasi antara kenyataan
praktis dan pandangan teoretis secara bersama-sama. Randal B. Ripley
(1985: 31) menyatakan bahwa dalam proses kebijakan telah termasuk
di dalamnya berbagai aktivitas praktis dan intelektual yang berjalan
secara bersama-sama.
Pertanyaan kebijakan publik penuh dengan komplikasi etis.
Oleh karena itu, mereka yang bertanggung jawab untuk membuat
keputusan tentang kebijakan tidak dapat menghindari mengambil
Kebijakan Publik Kebijakan Publik 13

sikap pada beberapa isu moral yang sulit. Banyak filsuf tidak ragu bahwa masyarakat terdiri atas beberapa kelompok kepentingan
untuk berpikir bahwa pembuatan kebijakan mungkin bermanfaat (interest-group) dan pemerintah “sebagai alat perekat” serta memiliki
jika lebih banyak perhatian dibayar untuk teorisasi filsafat. Hal pegangan yang kuat dari semua unsur kelompok kepentingan itu
tersebut mungkin benar, tetapi pembuat kebijakan tidak dapat menjadi suatu kekuatan yang terintegrasi.
diharapkan untuk bekerja melalui sejumlah besar bahan filosofis
3. Kewajiban Partisipasi Masyarakat dalam Penyusunan
kontemporer, navigasi semua perselisihan dan sering munculnya
Kebijakan
proposal revisionary ketika filsuf memanjakan pengetahuannya.
Melihat fungsi dari filsafat kebijakan, partisipasi masyarakat
Sebuah analisis filosofis kebijakan adalah diskusi berkelanjutan
wajib dalam penyusunan kebijakan di sebuah negara demokrasi.
tentang penalaran filosofis sebenarnya, yang dapat dimasukkan
Dalam konteks otonomi daerah pun, partisipasi masyarakat dijamin
untuk bekerja dengan cara langsung membantu pembuatan
melalui Undang-Undang No. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah.
kebijakan. Ragam masalah yang dihadapi oleh para pembuat
Pada Pasal 45 disebutkan bahwa anggota DPRD mempunyai
kebijakan, dalam setiap kasus memberikan penjelasan tentang
kewenangan menyerap, menampung, menghimpun dan
teorisasi filsafat dan dapat memberikan kontribusi yang berarti.
menindaklanjuti aspirasi masyarakat. Pasal 139 menegaskan bahwa
masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan atau tulisan
dalam rangka penyiapan atau pembahasan rancangan peraturan
B. Filosofi Kebijakan Publik
daerah. Dijaminnya kebebasan masyarakat menyampaikan aspirasi
dan berpartisipasi dalam penyusunan seperti kebijakan publik di
1. Pentingnya Kebijakan daerah, agar kebijakan publik memenuhi rasa keadilan dan tidak
Kebijakan (policy) umumnya digunakan untuk memilih dan menimbulkan kontroversi di masyarakat. Oleh karena itu, perumusan
menunjukkan pilihan terpenting untuk mempererat kehidupan, baik kebijakan publik dimulai dari dan oleh rakyat, serta untuk rakyat,
dalam kehidupan organisasi kepemerintahan maupun privat. terutama di sebuah negara demokrasi.
Kebijakan harus bebas dari konotasi atau nuansa yang dicakup dalam
kata politis (political), yang sering diyakini mengandung makna
keberpihakan akibat adanya kepentingan. Kebijakan sebuah C. Nilai-nilai Dasar Demokrasi: Telaah Filosofis
ketetapan berlaku dan dicirikan oleh perilaku yang konsisten serta dalam Perumusan Kebijakan
berulang, baik dari yang membuatnya maupun yang menaatinya
Secara harfiah, demokrasi berarti pemerintahan yang dilakukan
(yang terkena kebijakan). Adapun kebijakan publik (public policy)
dengan menjadikan rakyat (demos) sebagai pemegang kekuasaan
merupakan rangkaian pilihan yang lebih kurang saling berhubungan
(kratos) tertinggi. Secara formal, demokrasi dapat didefinisikan
(termasuk keputusan-keputusan yang tidak bertindak) yang dibuat
sebagai pemerintahan dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat. Di
oleh badan dan pejabat pemerintah.
negara-negara berpenduduk kecil, demokrasi bisa berjalan secara
2. Fungsi Filsafat Kebijakan langsung, yaitu rakyat secara langsung menentukan hal baik untuk
Dalam filsafat kebijakan (policy philosopies) memperkenalkan pribadinya melalui mekanisme diskusi publik. Di negara-negara
konsep pemerintahan dalam masyarakat yang pluralistis, seperti berpenduduk besar, seperti Indonesia, rakyat diwakili oleh orang-
Indonesia dan Amerika Serikat dengan teori Brokerism. Di antara orang yang duduk dalam perwakilan rakyat, dan mereka
penganut teori ini, yaitu David Easton dan Robert Dahl sangat memastikan bahwa seluruh kerja pemerintahan mengacu pada
membantu memahami pluralisme. Teori Brokerism beranggapan kepentingan rakyat. Berdasarkan sudut pandang ini, demokrasi
14 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 15

mengandaikan nilai-nilai moral tertentu dalam praktiknya, seperti menyelewengkan kehendak serta kepentingan rakyat. Karl Marx,
nilai kejujuran, keadilan, keterwakilan, dan keberpihakan pada filsuf politik asal Jerman, juga memiliki versi demokrasinya, yakni
kepentingan rakyat yang lebih tinggi, bukan pada kepentingan demokrasi yang digerakkan oleh kepentingan kaum pekerja serta
sebagian kecil kelompok ataupun golongan yang ada di masyarakat. diciptakan melalui revolusi politik dan perjuangan kelas.
Sejauh pengalaman di Indonesia pascareformasi pada tahun Pada masa Yunani Kuno, yang menggunakan demokrasi sebagai
1998 lalu, demokrasi dilihat dengan hati yang mendua. Di satu sisi, sistem pemerintahannya, para filsuf pun masih berdebat tentang
banyak orang memuja demokrasi sebagai satu-satunya sistem hakikat demokrasi, serta cara-cara penerapannya. Plato dan Aristoteles
pemerintahan yang sesuai untuk mengantarkan bangsa Indonesia tidak setuju menerapkan demokrasi sebagai sistem pemerintahan.
menuju keadilan dan kemakmuran. Di sisi lain, banyak juga orang Bagi Plato, pemimpin dari sebuah masyarakat harus seorang filsuf
mengutuk demokrasi karena membiarkan kekacauan terjadi atas raja, yakni pimpinan yang hidup untuk mencari “yang baik” dan
nama kebebasan berpendapat. Karena banyak kekacauan yang menerapkannya dalam pola pemerintahan (Wattimena, Reza A.A.,
bersembunyi di balik adagium kebebasan berpendapat, usaha-usaha 2012).
konkret untuk membangun keadilan dan kemakmuran di Indonesia Menurut Harrison (1993: 132), hal tersebut dikarenakan
terhambat. demokrasi memiliki nilai-nilai dasar yang memiliki aspek universal,
Pada level ontologis, konsep demokrasi juga telah mengundang dalam arti diakui oleh banyak orang sebagai nilai-nilai yang baik. Pada
pro dan kontra. Banyak orang mendukung nilai-nilai dasar bagian ini, dengan berpijak pada pemikiran Harrison, akan
demokrasi, seperti kebebasan dan kesetaraan antarmanusia. Akan dijabarkan nilai-nilai dasar yang menopang paham ataupun sistem
tetapi, banyak juga yang berpendapat bahwa nilai-nilai tersebut politik demokratis yang berpijak pada tiga nilai dasar, yakni
merusak tata sosial yang telah berabad-abad menyangga masyarakat pengetahuan yang memadai tentang hal-hal yang terjadi di
manusia (Harrison, Ros, 1993: 217). masyarakat, otonomi individu sekaligus otonomi masyarakat dalam
Sepanjang sejarah pemikiran manusia, konsep demokrasi pun membuat kebijakan publik, serta kesetaraan antarmanusia sebagai
terus mengundang perdebatan. Para filsuf politik, mulai dari masa subjek hukum yang memiliki harkat dan martabat yang sama.
Yunani Kuno hingga sekarang, tidak memiliki pendapat yang sama Argumen ini merupakan pengembangan dari pemikiran Ros
ketika berbicara tentang demokrasi. Seperti dicatat oleh Harrison, Harrison dalam bukunya tentang demokrasi.
Jeremy Bentham, filsuf utilitarian asal Inggris, setuju dengan ide-ide
1. Nilai Pengetahuan
dasar demokrasi, “In the first chapter it was remarked that throughout
Nilai pertama sebagaimana dinyatakan oleh Harrison (1993)
most of human history democracy has not been thought to be of value.
adalah nilai pengetahuan. Semua kebijakan dalam masyarakat
Even the selected group of philosophers discussed in the succeeding
demokratis harus berpijak pada pengetahuan yang bisa
historical chapters turned out to be equivocal about it. Bentham approved
dipertanggungjawabkan dan diterapkan dengan pengetahuan yang
of it, at least towards the end of his life” (Harrison, Ros, 1993: 132).
menyeluruh tentang konteks yang ada. Artinya, tidak hanya data
Jean-Jacques Rousseau, filsuf politik Prancis, menolak konsep
yang cocok dengan realitas, tetapi juga penerapan kebijakan publik
dan penerapan demokrasi, sebagaimana diterapkan di Indonesia
dalam masyarakat demokratis harus dengan cara-cara yang tepat.
sekarang ini. Baginya, dalam demokrasi, rakyat harus berpartisipasi
Dapat juga dikatakan bahwa masyarakat demokratis adalah
langsung dan tidak bisa diwakilkan. Perwakilan politik, seperti pada
masyarakat pengetahuan. Demokrasi tidak dapat berfungsi jika
DPR di Indonesia, hanya berujung pada penyelewengan kehendak
pengetahuan tidak dikembangkan melalui penelitian yang bermutu.
rakyat. Perwakilan rakyat menjadi aktor utama yang

2. Nilai Otonomi hal yang terjadi di luar dirinya, yakni di masyarakat. Moralitas yang
Menurut Harrison (1993: 162), otonomi adalah nilai yang bersifat ada di dalam diri manusia, tidak selalu bisa sejalan dengan hukum
universal baik. Dalam arti, manusia dengan berbagai latar yang berlaku di masyarakat. Jika hal ini terjadi, orang menjalankan
belakangnya adalah manusia yang utuh jika mampu menjadi tuan sesuatu karena hukum mengharuskannya, bukan karena kehendak
atas dirinya sendiri. Dengan demikian, otonomi adalah nilai yang baik dari dalam dirinya. Dengan kata lain, ketika orang terlibat dalam
karena membiarkan manusia mengatur dirinya sendiri. hidup sosial, otonominya terancam sehingga tidak lagi utuh, tetapi
tinggal separuh karena harus bernegosiasi dengan orang dan situasi
Otonomi adalah salah satu nilai dasar dari demokrasi. Tanpa
sekitarnya. Oleh karena itu, demokrasi adalah demokrasi deliberatif,
otonomi, tidak akan ada demokrasi. Pada level individual, orang-
yakni setiap kebijakan dibangun atas dasar diskusi rasional antara
orang yang hidup di alam demokrasi adalah individu-individu yang
semua pihak yang berkepentingan dengan kebijakan tersebut.
mengatur dirinya sendiri dan siap bertanggung jawab atas keputusan
Dengan pola ini, otonomi setiap individu bisa tetap terjaga walaupun
yang diambilnya dalam hidup. Pada level kolektif, masyarakat
status mutlaknya tidak bisa dipertahankan.
demokratis adalah masyarakat yang mengatur dirinya sendiri. “Ide
sentral dari demokrasi,” demikian tulis Harrison, “adalah tata kelola 3. Nilai Kesetaraan
diri sendiri, di dalam demokrasi rakyat mengatur dirinya sendiri.” Menurut Harrison (1993: 177), pada masa Yunani Kuno,
Dalam masyarakat demokratis, ada dua hal yang perlu kebebasan dan kesetaraan adalah ciri utama dari demokrasi. Dengan
diperhatikan dalam pembuatan kebijakan publik, yaitu sebagai kata lain, semakin besar kebebasan dan kesetaraan dalam suatu
berikut. masyarakat, semakin demokratislah masyarakat tersebut.
a. Isi dari kebijakan publik yang dibuat. Dalam masyarakat Dalam sejarah perkembangan masyarakat manusia, dorongan
demokratis, kebijakan publik harus dibuat dengan berpijak pada untuk menciptakan masyarakat demokratis sangat kuat. Hal ini
penelitian-penelitian bermutu yang telah dilakukan sebelumnya. terlihat dari semakin besarnya tuntutan atas kesetaraan di berbagai
b. Proses-proses dari pembuatan kebijakan publik. Proses tersebut bidang kehidupan, terutama bidang politik. “Setiap kekuasaan
harus terbuka untuk publik dan dibuat melalui proses diskusi penerus”, demikian tulis Harrison, “bertambah sebagai tanda
ataupun konsultasi dari masyarakat sekitar, yang terdiri atas meningkatnya kesetaraan, membuat kelompok-kelompok yang
orang-orang yang otonom, yakni mampu mengatur dirinya berbeda masyarakat memiliki kekuatan politik yang lebih setara”
sendiri. Konsep demokrasi radikal, yaitu setiap orang diajak ikut (Harrison, 1993: 177). Dengan status pengetahuan yang sahih dan nilai
serta dalam proses-proses pembuatan kebijakan publik, berdiri otonomi, kesetaraan adalah fondasi ketiga dari demokrasi. Dengan
di atas fondasi dasar bahwa setiap orang adalah manusia yang kata lain, ketiga konsep ini adalah kondisi bagi terciptanya demokrasi.
otonom, yakni yang mampu membuat keputusan dan Di sisi lain, kesetaraan adalah suatu nilai politis. Sama seperti nilai
mengontrol dirinya lalu bekerja sama untuk membuat politis lainnya, makna dari kata kesetaraan pun terus berubah dan
kebijakan publik yang baik untuk kepentingan bersama menjadi bagian dari perdebatan politik di masyarakat. Ada beragam
(Harrison, 1993: 177). tafsiran tentang makna sesungguhnya dari kesetaraan. Semua tafsiran
Dalam filsafat politiknya, Hegel melihat adanya masalah dalam tersebut mengklaim bahwa mereka adalah fondasi yang terpenting
pandangan ini. Baginya, hukum yang ada di masyarakat tidak pernah dari demokrasi. Sebagaimana dinyatakan oleh Harrison, kesetaraan
identik dengan moralitas, yang berada dalam hati individu. Secara memungkinkan terciptanya demokrasi dan demokrasi memperbesar
logika, ketika setiap orang mampu menentukan dan mengatur atmosfer kesetaraan di masyarakat.
dirinya sendiri, hal-hal yang dipikirkannya tidak identik dengan hal-

Secara konseptual, kesetaraan adalah ide dasar dari demokrasi, akan objek, melakukan simplifikasi (bahkan simplifikasi berlebihan
bahkan sudah inheren dalam konsep demokrasi. Di level penerapan, atas objek) yang bermuara pada ketidaklengkapan perspektif, dan
demokrasi pada akhirnya menjelma menjadi vooting dan suara berakibat sains implementatif yang berhulu atas ideologi, yang alih-
terbanyaklah yang menentukan keputusan tertinggi. Dengan kata alih berdasarkan wawasan akan kenusantaraan yang unik, justru
lain, demokrasi berakhir pada dominasi suara mayoritas atas suara menjerumuskan kebijakan yang jauh dari cerminan akan keunikan
minoritas. Hal ini tidak terelakkan karena prosedur demokrasi niscaya kenusantaraan tersebut
akan mengantarkan seluruh proses pembuatan keputusan pada Perkembangan terakhir ilmu-ilmu sosial telah menginsafi
situasi semacam itu. Demokrasi tidak mendorong terciptanya pengalaman ilmu-ilmu alam akan konflik yang empiris dan asumtif
kesetaraan, tetapi menciptakan kesenjangan antara kepentingan (jika tidak ingin menyebutnya ideologis). Sebagaimana Cf. Keen, S.
mayoritas dan kepentingan minoritas. Hal inilah yang disebut dengan (2004) menegaskan bahwa lahirnya ilmu-ilmu kompleksitas
demokrasi sebagai tirani mayoritas. berlandaskan pada hal ini, yaitu sistem apa pun yang didekati dengan
Lepas dari segala kekurangannya, demokrasi tetap merupakan metodologi ilmiah merupakan sistem yang kompleks, yaitu elemen-
bentuk pemerintahan yang terbaik di antara berbagai bentuk elemen penyusunnya memiliki interdependensi yang erat dalam tali-
pemerintahan lainnya, yang lebih buruk karena demokrasi memiliki temali yang rumit dan tidak sederhana. Ilmu-ilmu kompleksitas
mekanisme pengecekan kekuasaan yang paling tinggi sehingga tidak merupakan ilmu yang bersandar pada temuan empiris. Dalam hal
ada satu pun kekuasaan yang bisa diselewengkan untuk waktu yang ilmu ekonomi secara konvensional misalnya, peran ideologi ekonomi
lama. Dengan mekanisme pengecekan, proses-proses yang adil untuk politik sangat penting sehingga temuan empiris mengalah dengan
mendirikan masyarakat yang cerdas, adil, dan makmur bisa “keyakinan ideologis” akan konsep ekuilibrium, efisiensi pasar, dan
dipastikan berjalan. Proses-proses demokrasi dengan nilai-nilai keuntungan komparatif.
dasarnya, seperti pengetahuan yang mencukupi, kesetaraan, dan Padahal temuan empiris merupakan sesuatu yang nyata
otonomi warga negara, cukup kuat tertanam di masyarakat. ditemukan, dan membaca konsep Wawasan Nusantara sesuai dengan
perkembangan zaman (baca: perkembangan tren sains modern)
seharusnya sadar bahwa wawasan nusantara merupakan cara
D. Landasan Kebijakan: Wawasan Nusantara pandang yang empiris atas kehidupan orang-orang Indonesia yang
sebagai Landas Kebijakan Nasional unik. Konsep framing merupakan hal yang sangat penting dalam
penentuan nilai secara kognitif untuk keputusan yang dapat
1. Hakikat Wawasan Nusantara memberikan pengaruh secara makrososial. Berbagai contoh diulas
Dengan segala keunikannya, bangsa Indonesia meyakini bahwa Taleb, N. N. (2007). Hal inilah yang merupakan tantangan dasar dari
“cara pandang bangsa Indonesia atas dirinya dengan segala aspek generasi sekarang dalam memahami, kemudian memberikan standar
atau rujukan atas kehidupan berbangsa yang lebih baik untuk hari
geografis, fisis, geologis, biologis, ekonomis, dan sosial” merupakan
esok bangsa yang lebih baik.
satu-satunya pedoman dalam kehidupan berbangsa dan bernegara.
Cara pandang itu adalah wawasan nusantara. Ketika tren kacamata untuk wawasan nusantara adalah ikhwal
empiris, ilmu-ilmu yang empiris seyogianya menjadi landasan
2. Wawasan Nusantara sebagai Landas Kebijakan Nasional pembangunan kehidupan bernegara. Saat tren kacamata untuk
Perkembangan sains modern telah menunjukkan bahwa ilmu wawasan nusantara berbentuk interdisiplinaritas yang menyadari
pengetahuan modern tidak boleh berada pada kotak-kotak disiplin karakter kompleks dari bangsa Indonesia (bahwa yang sosiologis,
ilmu karena kotak-kotak tersebut tidak akan pernah melihat keutuhan antropologis, ekonomis, dan sebagainya saling berkaitan), wawasan

nusantara bersifat interdisiplin dalam memberikan dasar kebijakan diperluas dengan pemahaman akan persaudaraan sebangsa dan
nasional dan kehidupan berbangsa dan bermasyarakat secara umum. setanah air yang memiliki kekerabatan yang kuat, mulai dari hasil
Satu-satunya ideologi yang boleh menjadi napas kebijakan penelitian akan motif, ornamentasi, artisitektural, tarian, makanan
nasional seharusnya adalah hal-hal yang secara observasional empiris, tradisional, dan sebagainya dan pendekatan filomemetika sebagai
bukan spekulasi atau asumsi teoretis yang dibentuk entah di mana pohon kekerabatan yang tercermin dari pemetaan kognitif atas
dan kurang mencerminkan Indonesia. artifak-artifak budaya bangsa yang sangat bhineka (Dahlan R. dan
Situngkir H., 2009: 18-25).
3. Tren Ekonomi Modern dan Kebudayaan sebagai Panglima
Menariknya, tren ekonomi modern menunjukkan eksploitasi
Dalam buku Sjahrir, St. (1949) Transl. Wolf, C. Out of Exile,
utilitas ke arah ini. Inovasi dan kreativitas merupakan sebuah nilai
ditunjukkan tiang nasionalisme pada masa awal kemerdekaan
penentu yang penting pada era ekonomi untuk masa depan,
bertumpu pada aspek politis dan ekonomis, bukan budaya. Hal
sementara lanskap inovasi adalah kebhinekaan budaya. Diversitas
tersebut disebabkan suatu hal yang primal dan konsep geografis
merupakan hal yang sangat penting dalam satu kesatuan aktivitas
dengan perbedaan sosial atas elemen-elemen masyarakat (baik secara
kolektif, termasuk secara kognitif ditunjukkan oleh Page, S. (2007).
etnis, ideologi, maupun agama) yang sering digunakan untuk
memecah-belah harus dientaskan mulai dari kebangkitan secara Perlindungan yang disertai secara simultan dengan upaya
bersama-sama (1908), kemudian dideklarasikan sebagai satu karakter restorasi dan penggalian kebijaksanaan luhur budaya bangsa
kebangsaan (1928), yang menjadi tiang proklamasi kemerdekaan Indonesia, yang berpuncak pada berbagai kebudayaan etnis bangsa,
negeri yang tidak mau dijajah secara pemikiran dan fisik (1945). yang berbeda-beda ini menjadi agenda yang penting untuk
diperhatikan karena kebijaksanaan tradisional sering menyimpan
Jasa-jasa proklamator merupakan kerja keras pelaksana tiang-
alternatif solusi atas kemandegan modernitas, baik secara filosofis
tiang pembangunan kehidupan pada masa Orde Baru hingga pada
maupun hal-hal praktis, seperti ekologi misalnya. Sebagai contoh unik
masa Orde terkini merupakan hal yang harus dihargai.
adalah temuan yang menarik atas aspek matematis kontemporer
Wawasan nusantara bukan sebuah konsep yang statis, melainkan “fraktal” pada seni tradisi Indonesia (Dahlan R. dan Situngkir H.,
dinamis seiring dengan perkembangan kacamata atas aspek-aspek 2009).
yang digunakan dalam memahami Indonesia saat ini.
Hal ini merupakan tantangan perumusan kebijakan politik
Interdisiplinaritas ekonofisika merupakan sebuah contoh pendekatan
bangsa Indonesia yang berwawasan nusantara, yaitu berperspektif
empiris atas data yang dianalisis dengan berbagai abstraksi yang
empiris yang menerima kompleksitas sosial sebagai sebuah realita
interdisiplin dapat memberikan cara pandang alternatif yang dapat
yang sejati, dan pendekatan interdisiplin perlu sangat diperhatikan.
menjadi sandaran akan kebijakan sosial dan ekonomi.
Kita merupakan generasi yang beruntung karena dapat menyaksikan
Demikian pula, dengan hal-hal lain yang berkaitan dengan
kolaborasi antardisiplin ilmu yang memberikan acuan-acuan solusi
kehidupan berbangsa, seperti perubahan iklim dan berbagai dampak-
alternatif untuk mengatasi rumitnya kompleksitas tersebut, dan
dampak ekologisnya atas posisi bio-geografis yang kaya dengan
terlibat dalam konstruksi wawasan nusantara dari perspektif tersebut,
keanekaragaman plasma nutfah sebagai kekayaan biodiversitas.
atau jika memungkinkan memperjuangkan kebijakan publik yang
Dalam hal ini, kebudayaan merupakan tiang dari semua aspek menempatkan wawasan kebangsaan menjadi wiyatamandala bagi
sosial bangsa. Integritas persatuan dalam landasan politik dan perumusannya hingga implementasinya.
ekonomi yang disyaratkan sejak masa founding fathers selayaknya

rangka mengembangkan teori-teori umum yang dapat diandalkan
E. Kebijakan Publik dan Permasalahannya tentang kebijakan publik dan pembentukannya sehingga dapat
diterapkan di lembaga-lembaga dan bidang-bidang kebijakan yang
1. Teori dan Proses Kebijakan Publik berbeda. Analisis kebijakan publik sangat berguna dalam
merumuskan ataupun mengimplementasikan kebijakan publik. Teori-
Teori dan proses kebijakan publik memiliki definisi yang tidak
teori dalam analisis kebijakan publik pada akhirnya dapat digunakan
hanya menekankan pada hal-hal yang diusulkan pemerintah, tetapi
untuk mengembangkan kebijakan publik yang baik pada masa yang
juga mencakup arah tindakan yang dilakukan oleh pemerintah.
akan datang.
Perhatian para ilmuwan politik terhadap studi kebijakan publik juga
semakin besar. Menurut James Anderson (1963), adalah sah bagi 2. Permasalahan Kebijakan Publik
seorang ilmuwan politik memberikan saran-saran kepada pemerintah Masalah didefinisikan sebagai suatu kondisi atau situasi yang
ataupun pemegang otoritas pembuat kebijakan agar kebijakan yang menimbulkan kebutuhan atau ketidakpuasan pada sebagian orang,
dihasilkannya mampu memecahkan persoalan dengan baik. yang menginginkan pertolongan atau perbaikan.
Sifat kebijakan publik sebagai arah tindakan dapat dipahami Sementara itu, suatu masalah akan menjadi masalah publik jika
secara lebih baik apabila konsep ini diperinci menjadi beberapa melibatkan banyak orang dan mempunyai akibat tidak hanya pada
kategori, antara lain tuntutan kebijakan, keputusan kebijakan, orang-orang yang secara langsung terlibat, tetapi juga sekelompok
pernyataan kebijakan, hasil kebijakan, dan dampak kebijakan. orang yang secara tidak langsung terlibat.
Dengan mengacu pada tahap-tahap kebijakan yang ditawarkan Jones
a. Masalah-masalah Publik
dan beberapa ahli lainnya, domain kebijakan publik meliputi
penyusunan agenda, formulasi kebijakan, adopsi kebijakan, Suatu masalah akan menjadi masalah publik apabila ada orang
implementasi, dan penilaian kebijakan. atau kelompok yang menggerakkan ke arah tindakan untuk
mengatasi masalah tersebut. Suatu masalah akan menjadi masalah
Kebijakan publik dibedakan menjadi analisis kebijakan,
publik jika masalah tersebut diartikulasikan. Masalah-masalah publik
kebijakan publik, dan anjuran kebijakan. Kebijakan publik secara
adalah masalah-masalah yang mempunyai dampak luas dan
garis besar mencakup tahap-tahap perumusan masalah kebijakan,
mencakup konsekuensi bagi orang-orang yang tidak secara langsung
implementasi kebijakan, dan evaluasi kebijakan. Analisis kebijakan
terlibat.
berhubungan dengan penyelidikan serta deskripsi sebab dan
konsekuensi kebijakan publik. Dalam analisis kebijakan, dapat Masalah-masalah publik dapat dikategorikan ke dalam beberapa
dianalisis pembentukan, substansi, dan dampak dari kebijakan kategori. Kategori pertama, menurut Theodore J. Lowi (1972),
tertentu. Adapun anjuran kebijakan secara khusus berhubungan masalah publik dapat dibedakan menjadi masalah prosedural dan
dengan tindakan yang harus dilakukan oleh pemerintah dengan masalah substantif.
menganjurkan kebijakan tertentu melalui diskusi, persuasi atau Masalah prosedural berhubungan dengan cara pemerintah
aktivitas politik. diorganisasikan dan cara pemerintah melakukan tugas-tugasnya,
Ada tiga hal pokok yang perlu diperhatikan dalam analisis sedangkan masalah substantif berkaitan dengan akibat-akibat nyata
kebijakan publik. Pertama, fokus utamanya adalah penjelasan dari kegiatan manusia.
kebijakan, bukan anjuran kebijakan yang “pantas”. Kedua, sebab dan Kategori kedua, didasarkan pada asal-usul masalah. Berdasarkan
konsekuensi dari kebijakan publik diselidiki dan diteliti dengan kategori ini, masalah publik dapat dibedakan menjadi masalah luar
menggunakan metodologi ilmiah. Ketiga, analisis dilakukan dalam negeri dan masalah dalam negeri.

Lowi (1972) menyatakan bahwa masalah publik juga dapat 2) Masalah tersebut tidak dapat dipecahkan secara individual, tetapi
dibedakan berdasarkan kategori jumlah orang yang dipengaruhi serta kurang terorganisasi dan kurang mendapatkan dukungan.
hubungannya antara satu dengan yang lain. Berdasarkan kategori ini,
3. Masalah Publik dan Masalah Kebijakan
masalah publik dapat dibedakan menjadi masalah distributif, masalah
Pembahasan mengenai permasalahan publik tidak ada habisnya
regulasi, dan masalah redistributif.
karena setiap individu memiliki kepentingan yang berbeda-beda.
Masalah distributif mencakup sejumlah kecil orang dan dapat
Kepentingan yang berbeda-beda tersebut membuat pihak-pihak yang
ditanggulangi satu per satu, sedangkan masalah regulasi mendorong
berkepentingan (stakeholders) bersuara dan ikut “menitipkan”
timbulnya tuntutan-tuntutan yang diajukan dalam rangka
suaranya. Proses tawar-menawar (bargaining) antaraktor pembuat
membatasi tindakan-tindakan pihak lain. Adapun masalah
kebijakan dengan menggunakan kebebasan dan kewenangannya,
redistributif menyangkut masalah yang menghendaki perubahan
sering disalahgunakan bukan untuk menyinkronkan kepentingan
sumber-sumber antarkelompok atau kelas dalam masyarakat.
rakyat, melainkan untuk kekuasaan (power).
Kebijakan ini berawal dari konflik dan melibatkan konflik kelas.
Banyaknya kepentingan yang masuk membuat aktor-aktor
b. Ciri Pokok Masalah Kebijakan pembuat kebijakan sibuk dalam merumuskan kebijakan yang akan
William Dunn (1999) dalam bukunya Analisis Kebijakan Publik diterapkan. Para aktor tersebut harus menyeleksi satu per satu
mengemukakan empat ciri pokok masalah kebijakan, yaitu sebagai masalah yang ada. Butuh waktu dan tenaga ekstra dari para lembaga
berikut. pembuat kebijakan (eksekutif, legislatif, dan yudikatif ) untuk
1) Saling kebergantungan. Seperti yang dinyatakan oleh Ackoff membuat kebijakan. Setiap kebijakan yang keluar merupakan hasil
(1974), masalah-masalah kebijakan bukan merupakan suatu assessment dari masalah publik. Akan tetapi, apakah semua masalah
kesatuan yang berdiri sendiri, melainkan bagian dari seluruh publik adalah masalah kebijakan atau ada yang bukan masalah
sistem masalah. kebijakan?
2) Subjektivitas. Kondisi eksternal yang menimbulkan suatu Sebuah paradigma kebijakan publik yang kaku (rigid) dan tidak
permasalahan didefinisikan, diklarifikasikan, dijelaskan, dan responsif akan menghasilkan wajah negara yang kaku dan tidak
dievaluasi secara selektif. responsif pula. Sebaliknya, paradigma kebijakan publik yang
responsif akan menghasilkan wajah negara yang responsif pula
3) Sifat buatan. Masalah-masalah kebijakan dipahami,
(Fadillah Putra, 2003). Itulah sebuah gambaran betapa rumitnya suatu
dipertahankan, dan diubah secara sosial.
kebijakan publik.
4) Dinamika masalah kebijakan. Cara pandang orang terhadap
masalah akan menentukan solusi yang ditawarkan untuk a. Perbedaan antara Masalah yang Bukan Kebijakan dan
memecahkan masalah tersebut. Masalah Kebijakan
Seorang pakar kebijakan kenamaan Barat, William Dunn (1995),
c. Tipe-tipe Masalah Kebijakan
membedakan antara masalah yang bukan kebijakan dan masalah
Charles O. Jones (1963) membuat dua tipe masalah publik, yaitu
kebijakan. Menurutnya, terdapat perbedaan yang cukup signifikan
sebagai berikut.
antara masalah kebijakan dan masalah non-kebijakan.
1) Masalah tersebut dikarakteristikkan oleh adanya perhatian
1) Saling bergantung (interdependence), artinya bahwa masalah
kelompok dan warga kota yang terorganisasi yang bertujuan
kebijakan sering memengaruhi masalah kebijakan yang lainnya
untuk melakukan tindakan.
(complicated). Russel L. Ackroff menyebutnya dengan nama

messes, yaitu masalah kebijakan bukan sebuah masalah yang
berdiri sendiri, melainkan bagian dari keseluruhan sistem Metamasalah
masalah (Ackroff, 1974: 21). Karena rumitnya masalah tersebut,
Pencarian masalah Pendefinisian masalah
analisis terhadap masalah kebijakan pun tidak sesederhana yang
dibayangkan. Pendekatan yang digunakan harus menyeluruh
dan komprehensif.
2) Subjektif (subjective), artinya sebuah kondisi eksternal yang Situasi
Fase-fase perumusan masalah
Masalah
masalah substansif
menimbulkan masalah didefinisikan, diklasifikasikan, dijelaskan,
dan dievaluasi secara selektif. Sebuah masalah juga bisa bersifat
objektif, artinya dapat dipengaruhi oleh faktor yang datang dari
Pengenalan masalah Spesifikasi masalah
luar.
Para administrator diharapkan mampu memberikan pelayanan
yang memuaskan kepada customers, dalam hal ini adalah masyarakat. Masalah
formal
Publik sangat menaruh harapan yang besar kepada para
administrator publik, yaitu harapan agar para administrator publik
memberikan pelayanan yang baik kepadanya (Irfan Islamy, 1997). Gambar 1.1 Fase Perumusan Masalah Kebijakan
b. Perumusan Masalah Publik Sumber: William N. Dunn (1999: 226)
Dalam hal formulasi sebuah kebijakan, fase perumusan masalah Pencarian masalah menjadi awal ketika para perumus kebijakan
merupakan fase yang sangat krusial dan menentukan. Fase akan membuat kebijakan. Para analis kebijakan harus dapat
perumusan masalah menjadi fundamen dasar dan langkah awal membedakan antara masalah publik dan masalah privat. Jika
dalam membuat kebijakan. seseorang kehabisan bensin dalam sebuah perjalanan memakai
Langkah awal ini akan menentukan cara kebijakan tersebut kendaraan bermotor, hal tersebut dikatakan sebagai masalah privat.
akan disusun. Jika masalah yang diangkat salah, akan berakibat fatal. Jika terjadi kelangkaan minyak dan gas yang melanda masyarakat
Oleh karena itu, tidak jarang kebijakan publik yang pada akhirnya luas, hal itu disebut sebagai masalah publik. Ilustrasi tersebut
menyengsarakan, bukan berpihak pada rakyat. menggambarkan perbedaan yang sangat jelas antara masalah publik
Mengingat pentingnya fase ini, William Dunn (1999: 226) dan masalah privat. Para analis kebijakan pun harus siap dihadapkan
menyatakan ada empat tahap dalam perumusan masalah, antara lain pada metamasalah.
problem search (pencarian masalah), problem definition (pendefinisian Tahap selanjutnya pendefinisian masalah. Tahap ini merupakan
masalah), problem specification (menspesifikasi masalah), dan problem penganalisisan dari metamasalah ke masalah substantif, yaitu terjadi
sensing (pengenalan masalah). pengategorian masalah-masalah yang bersifat dasar dan umum.
Setelah itu, para analis kebijakan dapat merumuskan masalah formal
yang lebih terperinci dan spesifik. Melalui spesifikasi masalah, proses
perpindahan dari masalah substantif ke masalah formal dapat
dilakukan. Ketika masalah telah dispesifikasikan, pengenalan masalah
menjadi tahap selanjutnya. Dalam tahap ini, kesulitan akan

menghampiri pembuat kebijakan. Kesulitan tersebut terjadi karena 3) Capacity (kemampuan)
ketidaksesuaian masalah substantif dengan representasi formal dari Hal tersebut berkaitan dengan pertukaran yang disebabkan tidak
masalah yang ada. dapat memerintah para individu untuk melakukan hal-hal di
c. Munculnya Permasalahan: Telaah Metode ROCCIPI luar kemampuannya. Oleh karena itu, perlu adanya pemahaman
mengenai kondisi-kondisi dari setiap individu.
Merujuk pada banyaknya persoalan mengenai kebijakan publik,
Robert B. Seidman, Ann Seidman, dan Nalin Abeysekere (1999) 4) Communication (komunikasi)
mencoba merancang metode ROCCIPI. Munculnya perilaku bermasalah dapat diakibatkan
Mereka menyatakan bahwa suatu masalah dapat muncul akibat ketidaktahuan masyarakat tentang suatu peraturan.
dari adanya beberapa hal yang ditesiskannya tidak berjalan Ketidaktahuan tersebut dipicu oleh komunikasi yang tidak
sebagaimana mestinya. berjalan dengan baik (miss-communication). Permasalahan
komunikasi sebenarnya merupakan permasalahan klasik di
1) Rule (peraturan)
negara yang kaya akan budaya dan sangat plural ini.
Peraturan dimaksudkan untuk mengatur segala perilaku
5) Interest (kepentingan)
manusia. Peraturan dalam hal ini menyangkut semua masalah
publik atau masalah yang ditimbulkan oleh publik. Masalah Kategori ini dapat digunakan untuk menjelaskan pandangan
publik dapat muncul jika: individu tentang akibat dan manfaat dari setiap perilakunya.
Akibat dan manfaat yang ditimbulkannya bisa dalam bentuk
a) rancunya atau membingungkannya bahasa yang digunakan
materiil (keuntungan ekonomi) dan non-materiil (pengakuan dan
dalam peraturan, seperti tidak dijelaskannya hal-hal yang
penghargaan).
dilarang dan yang harus dilakukan oleh masyarakat;
b) beberapa peraturan berpeluang menyebabkan perilaku 6) Process (proses)
bermasalah; Proses merupakan sebuah instrumen yang digunakan dalam
c) peraturan sering memperluas penyebagian perilaku menemukan penyebagian perilaku bermasalah yang dilakukan
bermasalah, bukan menghilangkannya; dalam atau oleh suatu organisasi. Beberapa proses yang
digunakan untuk merumuskan masalah dalam organisasi, antara
d) peraturan membuka peluang bagi perilaku yang tidak
lain proses pengumpulan input, proses pengolahan input menjadi
transparan;
keputusan, proses output, dan proses umpan balik.
e) peraturan memberikan wewenang berlebih pada pelaksana
peraturan untuk bertindak represif. 7) Ideology (nilai dan/atau sikap)
Sekumpulan nilai yang dianut oleh suatu masyarakat untuk
2) Opportunity (kesempatan)
merasa, berpikir, dan bertindak. Suatu nilai yang berlaku dalam
Seorang individu akan dapat melakukan perilaku bermasalah
masyarakat merupakan hasil kesepakatan bersama dalam sebuah
jika kesempatan yang ada terbuka lebar. Jika kesempatan
kelompok. Kemungkinan terjadinya konflik sangat besar
terbuka, hal itu dapat memengaruhi seorang individu untuk
mengingat nilai tersebut hidup dalam masyarakat yang plural
berperilaku menyimpang. Dalam hal ini, lingkungan menjadi
dan heterogen (sebuah nilai yang dianut sering tidak sesuai
faktor yang dominan penyebab perilaku yang menyimpang.
dengan pandangan setiap kelompok).

Ketujuh hal tersebut (ROCCIPI) dimaksudkan untuk
mempersempit dan lebih menyistematiskan ruang lingkup
pandangan para aktor pembuat kebijakan atau para analis
kebijakan dalam mencoba menemukan penyebagian suatu
persoalan yang datang dari masyarakat.
Harapan tersebut hanya akan terwujud ketika semua pihak yang
terkait mengenai kebijakan meninggalkan egoisme masing-
masing dan lebih mementingkan urusan bersama.
F. Dinamika Kebijakan Publik
Memahami dinamika kebijakan publik berarti memahami

perubahannya. Fokus tersebut terletak pada perumusan kebijakan
dan proses implementasi kebijakan.
Tidak semua sistem dinamis, tetapi dinamika bisa terjadi dalam
suatu sistem. Robert Jervis mendefinisikan sistem sebagai serangkaian
unit elemen yang saling berhubungan sehingga perubahan dalam satu
elemen akan mengubah keseluruhan sistem tersebut (Jervis, 1997:
6). Berkaitam dengan dinamika, terdapat sistem yang terbuka dan
tertutup. Sistem yang tertutup merupakan sistem yang responsif
terhadap perubahan yang diawali dari dalam sistem tersebut. Sistem
yang terbuka merupakan sistem yang tidak hanya reponsif dari
dalam, tetapi juga dari lingkungan di sekitarnya. Struktur suatu sistem
terdiri atas konstituennya, peraturan yang mengatur masukan
tertentu ke dalam sistem, dan informasi yang dibutuhkan sistem
untuk menerapkan peraturan. Penyelenggaraan sistem menciptakan
feedback yang mengubah struktur pada sistem tersebut.
Kebijakan Publik 32 Kebijakan Publik

BAB 2
KONSEP DASAR
KEBIJAKAN PUBLIK
Kebijakan publik pada umumnya dipahami sebagai salah satu

upaya atau tindakan pemerintah yang dibuat dalam rangka
melaksanakan tugas-tugas pemerintahannya, dalam wujud
pengaturan ataupun keputusan. Pada praktiknya, kebijakan publik
merupakan hasil dari proses politik yang dijalankan dalam suatu
sistem pemerintahan negara, yang di dalammya terkandung langkah-
langkah atau upaya yang harus dilaksanakan oleh pemerintah selaku
penyelenggara negara. Dalam praktiknya, kebijakan publik tidak
terlepas dari peran dan fungsi aparat pemerintah yang disebut
birokrasi.
Kebijakan publik adalah keputusan yang mengikat bagi orang
banyak pada tataran strategis atau bersifat garis besar yang dibuat oleh
pemegang otoritas publik. Sebagai keputusan yang mengikat publik,
kebijakan publik harus dibuat oleh otoritas politik, yaitu mereka yang
menerima mandat dari publik atau orang banyak, umumnya melalui
suatu proses pemilihan untuk bertindak atas nama rakyat banyak.
Selanjutnya, kebijakan publik akan dilaksanakan oleh administrasi
negara yang dijalankan oleh birokrasi pemerintah.
Fokus utama kebijakan publik di negara modern adalah
pelayanan publik, yaitu segala sesuatu yang bisa dilakukan oleh negara
untuk mempertahankan atau meningkatkan kualitas kehidupan
Kebijakan Publik 33 Kebijakan Publik

orang banyak. Menyeimbangkan peran negara yang mempunyai
kewajiban menyediakan pelayan publik dengan hak untuk menarik A. Pengertian dan Hakikat Kebijakan Publik
pajak dan retribusi; dan menyeimbangkan berbagai kelompok dalam
masyarakat dengan berbagai kepentingan serta mencapai amanat 1. Pengertian Kebijakan Publik
konstitusi. Istilah kebijakan publik merupakan terjemahan istilah bahasa
Secara empiris, permasalahan yang berhubungan dengan Inggris, yaitu public policy. Kata policy ada yang menerjemahkan
kebijakan publik cukup kompleks. Fenomena kebijakan publik tidak menjadi “kebijakan” (Samodra Wibawa, 1994; Muhadjir Darwin,
hanya pada proses formulasi dilakukan atau cara substansi kebijakan 1998) dan ada juga yang menerjemahkan menjadi “kebijaksanaan”
publik dituangkan dan diimplementasikan, tetapi juga menyangkut (Islamy, 2001; Abdul Wahap, 1990). Meskipun belum ada kesepakatan
dampak atau implikasi yang ditimbulkan dari sebuah kebijakan bahwa policy diterjemahkan menjadi “kebijakan” atau
publik. Oleh karena itu, dalam proses perumusan kebijakan publik “kebijaksanaan”, kecenderungan untuk policy digunakan istilah
tidak hanya memberikan suatu tata aturan atau norma-norma yang kebijakan. Oleh karena itu, public policy diterjemahkan menjadi
harus ditaati, tetapi juga perlu diimbangi dengan kemampuan untuk kebijakan publik.
mengantisipasi dampak dan implikasinya, termasuk kapabilitas Menurut Thomas R. Dye (1992), “Public Policy is whatever the
responsif dari sebuah kebijakan publik. government choose to do or not to do” (kebijakan publik adalah apa pun
Kebijakan publik harus mampu mengakomodasikan berbagai pilihan pemerintah untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan
kepentingan yang berbeda. Kebijakan publik pun harus mampu sesuatu). Menurut Dye, apabila pemerintah memilih untuk
mengagregasikan berbagai kepentingan tersebut dalam suatu produk melakukan sesuatu, tentu ada tujuannya karena kebijakan publik
kebijakan yang bersifat prioritas, urgen, dan mengarah pada upaya merupakan “tindakan” pemerintah. Apabila pemerintah memilih
untuk menata kepentingan yang lebih luas. untuk tidak melakukan sesuatu, juga merupakan kebijakan publik
Studi kebijakan publik berusaha untuk meninjau berbagi teori yang ada tujuannya.
dan proses yang terjadi dalam kebijakan publik. Dapat dikatakan Sementara itu, Thomas Dye (1992: 2-4) mendefinisikan bahwa
bahwa kebijakan publik tidak lepas dari proses pembentukan kebijakan publik adalah segala sesuatu yang dikerjakan atau tidak
kebijakan. Dengan demikian, salah satu tujuan studi kebijakan publik dikerjakan oleh pemerintah, alasan suatu kebijakan harus dilakukan
adalah untuk menganalisis tahapan demi tahapan proses dan manfaat bagi kehidupan bersama harus menjadi pertimbangan
pembentukan kebijakan publik sehingga terwujud suatu kebijakan yang holistik agar kebijakan tersebut mengandung manfaat yang
publik tertentu. Tahapan demi tahapan tersebut terangkum sebagai besar bagi warganya dan tidak menimbulkan kerugian, di sinilah
proses siklus pembuatan kebijakan publik. Setiap tahapan dalam pemerintah harus bijaksana dalam menetapkan suatu kebijakan.
proses pembentukan kebijakan publik mengandung berbagai langkah James E. Anderson Anderson (1970) menyatakan bahwa, “Public
dan metode yang lebih terperinci lagi. Tahapan yang terdapat dalam policies are those policies developed by governmental bodies and officials”
pembuatan suatu kebijakan publik memiliki berbagai manfaat serta (kebijakan publik adalah kebijakan yang dikembangkan oleh badan
konsekuensi dari adanya proses tersebut, khususnya bagi para aktor dan pejabat pemerintah).
pembuat kebijakan publik.
Menurut David Easton, “Public policy is the authoritative
allocation of values for the whole society”(kebijakan publik adalah
pengalokasian nilai-nilai secara sah kepada seluruh anggota
masyarakat).

Berdasarkan beberapa pandangan para ahli tersebut, pada diartikan sebagai suatu hukum. Akan tetapi, tidak hanya hukum,
hakikatnya kebijakan publik dibuat oleh pemerintah berupa tetapi juga harus memahaminya secara utuh dan benar. Ketika suatu
tindakan-tindakan pemerintah. Kebijakan publik, baik untuk isu yang menyangkut kepentingan bersama dipandang perlu untuk
melakukan maupun tidak melakukan sesuatu mempunyai tujuan diatur, formulasi isu tersebut menjadi kebijakan publik yang harus
tertentu. Kebijakan publik ditujukan untuk kepentingan masyarakat. dilakukan dan disusun serta disepakati oleh para pejabat yang
Selanjutnya, Bridgeman dan Davis (2004) dalam Suharto (2008: berwenang. Ketika kebijakan publik ditetapkan menjadi suatu
5-8) menerangkan bahwa kebijakan publik sedikitnya memiliki tiga kebijakan publik, seperti menjadi undang-undang, Peraturan
dimensi yang saling bertautan, yakni sebagai tujuan (objective), Pemerintah atau Peraturan Presiden termasuk Peraturan Daerah maka
sebagai pilihan tindakan yang legal dan sah secara hukum kebijakan publik tersebut berubah menjadi hukum yang harus
(authoritative choice), dan sebagai hipotesis (hypothesisi). ditaati.
Tujuan kebijakan publik adalah seperangkat tindakan Aminullah dalam Muhammadi (2001: 371–372) menyatakan
pemerintah yang didesain untuk mencapai hasil-hasil tertentu yang bahwa kebijakan adalah suatu upaya atau tindakan untuk
diharapkan oleh publik sebagai konstituen pemerintah. Kebijakan memengaruhi sistem pencapaian tujuan yang diinginkan. Upaya dan
publik sebagai pilihan tindakan yang legal dan sah karena kebijakan tindakan tersebut bersifat strategis, yaitu berjangka panjang dan
publik dibuat oleh lembaga yang memiliki legitimasi dalam sistem menyeluruh.
pemerintahan. Kemudian, kebijakan publik sebagai hipotesis Menurut Said Zainal Abidin (2004: 23), kebijakan publik tidak
adalah kebijakan yang dibuat berdasarkan teori, model atau hipotesis bersifat spesifik dan sempit, tetapi luas dan berada pada strata
mengenai sebab dan akibat. Kebijakan senantiasa bersandar pada strategis. Oleh karena itu, kebijakan publik berfungsi sebagai
asumsi-asumsi mengenai perilaku. pedoman umum untuk kebijakan dan keputusan khusus di
Untuk keperluan praktis, Mustopodidjaja dalam Rakhmat (2009: bawahnya.
132) menawarkan working definition yang diharapkan dapat Kebijakan publik yang dibuat oleh pemerintah bertujuan
mempermudah pengamatan atas fenomena kebijakan yang aktual. mengatur kehidupan bersama untuk mencapai visi dan misi yang
Dikatakan bahwa kebijakan publik adalah suatu keputusan untuk telah disepakati, seperti dalam gambar berikut ini.
mengatasi permasalahan tertentu agar mencapai tujuan tertentu,
yang dilaksanakan oleh instansi yang berwenang dalam rangka Kebijakan Publik
penyelenggaraan tugas pemerintahan negara dan pembangunan.
Dalam kehidupan administrasi publik, secara formal keputusan
tersebut dituangkan dalam berbagai bentuk perundang-undangan. Masyarakat
Kebijakan publik dalam kepustakaan internasional disebut sebagai Dicita-
Awal Transisi citakan
public policy, yaitu suatu aturan yang mengatur kehidupan bersama
yang harus ditaati dan berlaku mengikat seluruh warganya. Setiap
pelanggaran akan diberi sanksi sesuai dengan pelanggaran yang
dilakukan dan sanksi dijatuhkan di depan masyarakat oleh lembaga Gambar 2.2 Kebijakan Publik
yang mempunyai tugas menjatuhkan sanksi (Nugroho R., 2004: 1-7). Sumber: Said Zainal Abidin (2004: 23)
Aturan atau peraturan tersebut secara sederhana dipahami Berdasarkan gambar di atas, bahwa kebijakan publik sebagai
sebagai kebijakan publik. Dengan demikian, kebijakan publik dapat manajemen pencapaian tujuan yang dapat diukur. Menurut Riant

Nugroho D. (2004: 52), kebijakan publik bukan berarti mudah menampung keinginan mereka adalah satu hal, tetapi sama
dibuat, mudah dilaksanakan, dan mudah dikendalikan karena pentingnya adalah kemampuan para pemimpin untuk menjelaskan
kebijakan publik menyangkut politik. kepada masyarakat alasan suatu keinginan tidak bisa dipenuhi.
2. Terminologi Kebijakan Publik Charles Lindblom (1939) menyatakan bahwa kebijakan berkaitan
erat dengan pengambilan keputusan karena sama-sama memilih di
Terminologi kebijakan publik menunjuk pada serangkaian
antara opsi yang tersedia. Adapun terminologi publik
peralatan pelaksanaan yang lebih luas dari peraturan perundang-
memperlihatkan keluasan yang luar biasa untuk didefinisikan. Akan
undangan, mencakup juga aspek anggaran dan struktur pelaksana.
tetapi, dalam hal ini publik berkaitan erat dengan state, market, dan
Siklus kebijakan publik bisa dikaitkan dengan pembuatan kebijakan,
civil society. Ketiganya menjadi aktor dalam arena publik sehingga
pelaksanaan kebijakan, dan evaluasi kebijakan. Keterlibatan publik
publik dapat dipahami sebagai sebuah ruang dimensi yang
dalam setiap tahapan kebijakan bisa menjadi ukuran tentang tingkat
kepatuhan negara pada amanat rakyat yang berdaulat atasnya. menampakkan interaksi di antara ketiga aktor tersebut.
Untuk menjadi agenda kebijakan, yakni serangkaian persoalan 4. Petunjuk Pelaksanaan dan Petunjuk Teknis
yang ingin diselesaikan dan prioritasnya, dapatkah publik Dalam pelaksanaannya, kebijakan publik harus diturunkan
memberikan masukan yang berpengaruh terhadap isi kebijakan dalam serangkaian petunjuk pelaksanaan dan petunjuk teknis yang
publik yang akan dilahirkan. Begitu juga pada tahap pelaksanaan, berlaku internal dalam birokrasi. Berdasarkan sisi masyarakat, yang
dapatkah publik mengawasi penyimpangan pelaksanaan, juga apakah penting adalah adanya suatu standar pelayanan publik yang
tersedia mekanisme kontrol publik, yakni proses yang menjabarkan kepada masyarakat tentang pelayanan yang menjadi
memungkinkan keberatan publik atas suatu kebijakan dibicarakan haknya, cara mendapatkannya, persyaratannya, dan bentuk layanan
dan berpengaruh secara signifikan. itu. Hal ini akan mengikat pemerintah (negara) sebagai pemberi
3. Rujukan Kebijakan Publik layanan dan masyarakat sebagai penerima layanan. Fokus politik
Kebijakan publik menunjuk pada keinginan penguasa atau pada kebijakan publik mendekatkan kajian politik pada administrasi
pemerintah yang idealnya dalam masyarakat demokratis merupakan negara karena satuan analisisnya adalah proses pengambilan
cerminan pendapat umum (opini publik). Untuk mewujudkan keputusan sampai dengan evaluasi dan pengawasan, termasuk
keinginan tersebut dan menjadikan kebijakan efektif, diperlukan pelaksanaannya. Dengan mengambil fokus ini, tidak menutup
sejumlah hal. Pertama, adanya perangkat hukum berupa peraturan kemungkinan untuk menjadikan kekuatan politik atau budaya
perundang-undangan sehingga publik dapat mengetahui kebijakan politik sebagai variabel bebas dalam upaya menjelaskan kebijakan
yang telah diputuskan. Kedua, kebijakan ini juga harus jelas struktur publik tertentu sebagai variabel terikat.
pelaksana dan pembiayaannya. Ketiga, diperlukan adanya kontrol 5. Prinsip-prinsip Kebijakan Publik
publik, yakni mekanisme yang memungkinkan publik mengetahui
Kebijakan publik dalam praktik ketatanegaraan dan
kebijakan ini yang dalam pelaksanaannya mengalami penyimpangan
atau tidak. Dalam masyarakat autoriter, kebijakan publik adalah kepemerintahan, menurut Nugroho (2004: 100-105), pada dasarnya
keinginan penguasa semata sehingga penjabaran di atas tidak berjalan. terbagi dalam tiga prinsip, yaitu:
Dalam masyarakat demokratis, yang sering menjadi persoalan a. cara merumuskan kebijakan publik (formulasi kebijakan);
adalah cara menyerap opini publik dan membangun suatu kebijakan b. cara kebijakan publik diimplementasikan;
yang mendapat dukungan publik. Kemampuan para pemimpin c. cara kebijakan publik dievaluasi.
politik untuk berkomunikasi dengan masyarakat, untuk

6. Kriteria Penentuan Kebijakan Publik Mengenai tingkatan kebijakan publik secara teknis, Lembaga
Menurut Said Zainal Abidin (2004: 56-59), tidak semua Administrasi Negara (1997) mengemukakan sebagai berikut.
kebijakan publik mempunyai prioritas yang sama untuk diproses. a. Lingkup Nasional
Hal tersebut ditentukan oleh proses penyaringan melalui serangkaian
1) Kebijakan Nasional
kriteria. Berikut ini kriteria yang dapat digunakan dalam menentukan
Kebijakan nasional adalah kebijakan negara yang bersifat
kebijakan.
fundamental dan strategis dalam pencapaian tujuan nasional/
a. Efektivitas, mengukur suatu alternatif sasaran yang dicapai
negara sebagaimana tertera dalam Pembukaan UUD 1945.
dengan suatu alternatif kebijakan dapat menghasilkan tujuan
MPR, Presiden, dan DPR adalah yang berwenang menetapkan
akhir yang diinginkan.
kebijakan nasional. Kebijakan nasional yang dituangkan dalam
b. Efisien, dana yang digunakan harus sesuai dengan tujuan yang peraturan perundang-undangan dapat berbentuk UUD,
dicapai. Ketetapan MPR, Undang-Undang (UU), Peraturan Pemerintah
c. Cukup, suatu kebijakan dapat mencapai hasil yang diharapkan Pengganti Undang-undang (PERPU).
dengan sumber daya yang ada. 2) Kebijakan Umum
d. Adil. Kebijakan umum adalah kebijakan Presiden sebagai pelaksanaan
e. Terjawab, kebijakan dibuat agar dapat memenuhi kebutuhan UUD, TAP MPR, UU, untuk mencapai tujuan nasional. Presiden
suatu golongan atau suatu masalah tertentu dalam masyarakat. berwenang menetapkan kebijakan umum. Kebijakan umum
yang tertulis dapat berbentuk Peraturan Pemerintah (PP),
7. Tingkatan Kebijakan
Keputusan Presiden, dan Instruksi Presiden.
Secara umum, menurut Said Zainal Abidin (2004: 31-33),
3) Kebijakan Pelaksanaan
kebijakan dapat dibedakan dalam tiga tingkatan, yaitu sebagai
Kebijaksanaan pelaksanaan merupakan penjabaran dari
berikut.
kebijakan umum sebagai strategi pelaksanaan tugas di bidang
a. Kebijakan umum adalah kebijakan yang menjadi pedoman atau
tertentu. Dalam menetapkan kebijakan pelaksanaan, yang
petunjuk pelaksanaan, baik yang bersifat positif maupun yang
berwenang adalah menteri/pejabat setingkat menteri dan
bersifat negatif, yang meliputi keseluruhan wilayah atau instansi
pimpinan LPND. Kebijakan pelaksanaan yang tertulis dapat
yang bersangkutan.
berbentuk peraturan, keputusan, atau instruksi pejabat.
b. Kebijakan pelaksanaan adalah kebijakan yang menjabarkan
b. Lingkup Wilayah Daerah
kebijakan umum. Untuk tingkat pusat, peraturan pemerintah
tentang pelaksanaan suatu undang-undang. 1) Kebijakan Umum
c. Kebijakan teknis adalah kebijakan operasional yang berada di Kebijakan umum di lingkup daerah adalah kebijakan
bawah kebijakan pelaksanaan. pemerintah daerah sebagai pelaksanaan asas desentralisasi dalam
rangka mengatur urusan Rumah Tangga Daerah. Dalam menetapkan
kebijakan umum di daerah provinsi, yang berwenang adalah

Gubernur dan DPRD Provinsi. Di daerah Kabupaten/Kota ditetapkan Setelah memaparkan makna kebijakan, secara sederhana
oleh Bupati Walikota dan DPRD Kabupaten/Kota. Kebijakan umum kebijakan publik digambarkan oleh Bill Jenkins dalam buku The
di tingkat daerah dapat berbentuk Peraturan Daerah Provinsi dan Policy Process adalah suatu keputusan berdasarkan hubungan kegiatan
Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. yang dilakukan oleh aktor politik untuk menentukan tujuan dan
mendapatkan hasil berdasarkan pertimbangan situasi tertentu.
2) Kebijakan Pelaksanaan
Selanjutnya, Bill Jenkins (Michael Hill, 1993: 34) mendefinisikan
Kebijakan pelaksanaan di lingkup Wilayah/Daerah ada tiga
kebijakan publik sebagai:
macam, yaitu:
“….A set of interrelated decisions taken by a political actor or group
a) kebijakan pelaksanaan dalam rangka desentralisasi merupakan
of actors concerning the selection of goals and the means of achieving
realisasi pelaksanaan Peraturan Daerah;
them within a specified situation where these decisions should, in
b) kebijakan pelaksanaan dalam rangka dekonsentrasi merupakan principle, be within the power of these actors to achieve.”
pelaksanaan kebijakan nasional di Daerah;
Dengan demikian, kebijakan publik sangat berkaitan dengan
c) kebijakan pelaksanaan dalam rangka tugas pembantuan administasi negara ketika public actor mengoordinasi seluruh kegiatan
(medebewind) merupakan pelaksanaan tugas Pemerintah Pusat berkaitan dengan tugas dalam rangka memenuhi berbagai kebutuhan
di Daerah yang diselenggarakan oleh Pemerintah Daerah. masyarakat melalui berbagai kebijakan publik/umum untuk
Berikut ini yang berwenang menetapkan kebijakan pelaksanaan, memenuhi kebutuhan masyarakat dan negara. Untuk itu, diperlukan
antara lain: suatu administrasi yang dikenal dengan “administrasi negara.”
(1) dalam rangka desentralisasi adalah Gubernur/Bupati/Walikota; Menurut Nigro dan Nigro (M. Irfan Islamy, 2001: 1) dalam
(2) dalam rangka dekonsentrasi adalah Gubernur/Bupati/Walikota; bukunya Prinsip-prinsip Kebijakan Negara, administrasi negara
(3) dalam rangka tugas pembantuan adalah Gubernur/Bupati/ mempunyai peranan penting dalam merumuskan kebijakan negara
Walikota; dan merupakan bagian dari proses politik. Administrasi negara dalam
mencapai tujuan dengan membuat program dan melaksanakan
(4) dalam rangka pelaksanaan desentralisasi dan tugas pembantuan
berbagai kegiatan untuk mencapai tujuan dalam bentuk kebijakan.
berupa Keputusan dan Instruksi Gubernur/Bupati/Walikota;
Oleh karena itu, kebijakan dalam pandangan Lasswell dan
(5) dalam rangka pelaksanaan dekonsentrasi berbentuk Keputusan
Kaplan (Said Zainal Abidin, 2004: 21) adalah sarana untuk mencapai
Gubernur/Bupati/Walikota;
tujuan atau sebagai program yang diproyeksikan berkenaan dengan
8. Aktivitas Kebijakan dalam Tataran Ilmiah tujuan, nilai, dan praktik.
Berdasarkan perspektif sejarah, aktivitas kebijakan dalam tataran Menurut Said Zainal Abidin (2004: 23), kebijakan publik
ilmiah yang disebut analisis kebijakan, berupaya menyinkronkan biasanya tidak bersifat spesifik dan sempit, tetapi luas dan berada
antara pengetahuan dan tindakan. Menurut William N. Dunn (2003: pada strata strategis. Oleh karena itu, kebijakan publik berfungsi
89), analisis kebijakan (policy analysis) dalam arti historis yang paling sebagai pedoman umum untuk kebijakan dan keputusan-keputusan
luas merupakan suatu pendekatan terhadap pemecahan masalah khusus di bawahnya.
sosial dimulai pada satu tonggak sejarah ketika pengetahuan secara
sadar digali untuk dilakukan pengujian secara eksplisit dan reflektif
dengan menghubungkan pengetahuan dan tindakan.

Dalam Kybernology dan konsep kebijakan pemerintahan, bahwa kebijakan adalah apa pun yang dipilih oleh pemerintah untuk
kebijakan publik merupakan suatu sistem nilai yang lahir dari melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu (public policy is
kearifan aktor atau lembaga yang bersangkutan seperti dalam gambar whatever government choose to do or not to do).
berikut. Selanjutnya, menurut Bullock et al. (PKP2A I LAN, 2009: 11),
untuk bisa disebut sebagai kebijakan, suatu keputusan perlu diikuti
KEARIFAN
Sumber berbagai pilihan langkah tindakan pelaksanaan yang bersasaran mencapai tujuan.
Oleh karena itu, kebijakan sebagai suatu konsep meliputi beberapa
hal berikut ini.
tercemar
a. Ketetapan, suatu kebijakan di dalamnya mengandung ketentuan-
ketentuan tertentu yang memiliki pengaruh mengikat, baik ke
dalam maupun keluar dari pembuat kebijakan.
b. Maksud, adanya kebijakan adalah untuk mencapai tujuan-
“KEBIJAKSANAAN” KEBIJAKSANAAN KEBIJAKAN
Cara/alat memecahkan Pilihan terbaik dalam Pilihan terbaik dalam batas tujuan tertentu atau mengatasi permasalahan tertentu.
masalah berbentuk memecahkan masalah kompetensi dan secara
tindakan negatif berdasarkan hati nurani, normal mengikat c. Keputusan, untuk melakukan ataupun tidak melakukan sesuatu.
secara etik dan moral
mengikat d. Suatu proses pelaksanaan dari hal-hal yang telah ditetapkan.
Berdasarkan dua pendapat di atas, kebijakan memiliki makna
Bagan 2.1 Sistem Nilai Kearifan yang berbeda dengan keputusan. Kebijakan pada dasarnya
Sumber: Said Zainal Abidin (2004: 23) merupakan hasil dari sebuah proses pengambilan keputusan yang
harus ditindaklanjutinya dengan pelaksanaan keputusan tersebut.
Setelah melalui analisis yang mendalam dan dirumuskan dengan
Dengan demikian, dapat dinyatakan bahwa setiap kebijakan
tepat menjadi suatu produk kebijakan publik.
merupakan keputusan, sedangkan keputusan belum tentu menjadi
sebuah kebijakan (apabila tidak diimplementasikan). Dalam hal
implementasi dimungkinkan mengandung suatu langkah tindakan
B. Aspek-aspek Penting dalam Kebijakan Publik
untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu.
Sementara itu, pendapat yang berbeda dikemukakan oleh
Untuk memahami konteks kebijakan publik, kita dapat
Mustopadidjaja (1994: 9) yang berpandangan bahwa masalah
melihatnya berdasarkan beragam perspektif yang berbeda,
“dengan atau tanpa” pelaksanaan, suatu keputusan agar dapat disebut
khususnya apabila ingin melihat kebijakan publik secara kontekstual
sebagai suatu kebijakan, perlu dilihat dalam konteks “sistem
berdasarkan substansinya, antara lain ekonomi, administrasi negara/
kebijakan” yang lebih luas, seperti tingkat keterlibatan organisasi
politik, hukum, dan sebagainya. Secara umum, membahas kebijakan
pengambil keputusan dalam proses pelaksanaan kebijakannya.
publik sebagai konsep atau teori maka perspektif yang mewarnainya
Khusus dalam kaitannya dengan konsep kebijakan publik, rumusan
lebih bersifat politis, legal formal, dan administratif.
definisi tersebut dilengkapi bahwa keputusan dimaksud diambil oleh
1. Kebijakan sebagai Suatu Konsep pemerintah sebagai pihak yang berwenang dalam rangka
Beragam definisi mengenai konsep kebijakan (publik) penyelenggaraan pemerintahan negara dan pembangunan (PKP2A I
sebagaimana dikemukakan oleh Thomas Dye (Mulyadi, 2010: 33) LAN, 2010: 112).

Melihat fenomena empiris yang sering terjadi dalam 2009: 13) merumuskan tiga elemen penting dalam sistem kebijakan
penyelenggaraan pemerintahan, dalam konteks ini penulis cenderung publik, yaitu sebagai berikut.
memersepsi batasan kebijakan secara kontekstual seperti a. Lingkungan kebijakan (policy environments), yaitu keadaan yang
dikemukakan oleh Mustopadidjaja (1994: 9) bahwa suatu keputusan melatarbelakangi atau peristiwa yang menyebabkan timbulnya
belum tentu menjadi sebuah kebijakan. Hal itu dapat dibenarkan sesuatu “isu (masalah) kebijakan”, yang memengaruhi dan
karena untuk menjadi suatu kebijakan harus ditindaklanjuti dengan dipengaruhi oleh para pelaku kebijakan dan kebijakan tersebut.
melegalformalkan keputusan.
b. Kebijakan publik (public policies), yaitu keputusan atas sejumlah
Adapun kebijakan itu dilaksanakan atau tidak sangat bergantung atau serangkaian pilihan yang berhubungan satu sama lain
pada cara pengelolaan terhadap implementasinya. (termasuk keputusan untuk tidak berbuat) yang dibuat oleh
Masih dalam konteks pengertian, Anderson (Tachjan, 2008: 16) badan-badan atau kantor-kantor pemerintah dan dimaksudkan
menyatakan bahwa, “Public policies are those policies developed by untuk mencapai tujuan tertentu.
government bodies and officials.” Dalam hal ini, kebijakan publik c. Pelaku kebijakan (policy stakeholders), yaitu individu atau
dinyatakan sebagai kebijakan yang dikembangkan oleh lembaga dan kelompok yang memengaruhi dan dipengaruhi oleh keputusan-
pejabat pemerintahan. Rumusan ini memberikan penjelasan bahwa keputusan pemerintah.
kebijakan publik dibuat oleh pemerintah sebagai organisasi yang
berwenang membuatnya sekaligus bersifat formal yang memiliki
4. Aspek-aspek yang Berkaitan dengan Sistem Kebijakan
kekuatan legal untuk dilaksanakan.
Publik
Burdock (Suaib, 1998) menyatakan perlunya memerhatikan
2. Kebijakan Publik Merupakan Produk Pemerintah aspek-aspek yang berkaitan dengan kebijakan. Menurut Burdock,
Meskipun pendapat yang dikemukakan berbeda-beda, pada terdapat tiga aspek kebijakan yang perlu diperhatikan, yaitu sebagai
intinya para ahli kebijakan memiliki kesepakatan yang sama, yakni berikut.
bahwa kebijakan publik merupakan produk dari pemerintah a. Aspek kesejarahan. Perubahan kebijakan terjadi dalam konteks
(termasuk lembaga-lembaga pemerintahan) yang ditujukan untuk kebijakan yang sama yang pernah dibuat pada masa lalu.
memberikan arah dan pedoman untuk melakukan suatu tindakan
b. Aspek lingkungan. Kebijakan publik tidak mungkin terlepas
atau tidak melakukan tindakan yang berkaitan dengan proses
dari pengaruh lingkungan, yaitu ketika kebijakan tersebut
penyelenggaraan pemerintahan (termasuk masalah-masalah yang
dibangun dan dilaksanakan.
berhubungan dengan masyarakat/warga negara).
c. Aspek kelembagaan. Suatu kebijakan publik pasti akan selalu
Dalam prosesnya, kebijakan publik hendaknya bersifat
berhubungan dengan berbagai lembaga/institusi.
komprehensif, yakni memerhatikan berbagai hal yang mungkin
Meskipun aspek-aspek penting yang dikemukakan di atas
dapat memengaruhi atau dipengaruhinya.
memiliki perbedaan konsep, secara kontekstual terdapat kesamaan
3. Elemen-elemen dalam Sistem Kebijakan Publik pandangan, yaitu lingkungan, materi–substansi kebijakan, dan
Melaksanakan atau mengimplementasikan kebijakan publik organisasi/lembaga (pengusul–stakeholders; shareholders). Ketiga aspek
bukan merupakan hal yang sederhana. Karena sifatnya yang dapat tersebut memiliki hubungan dan saling berkaitan satu sama lain.
berimplikasi luas, baik kepada pemerintah maupun masyarakat, Secara empiris lingkungan memiliki pengaruh yang kuat
proses kebijakan publik dalam formulasinya perlu memerhatikan terhadap proses dan dinamika kebijakan publik. Kebijakan publik
lingkungan. Berkaitan dengan proses tersebut, Dunn (PKP2A I LAN, akan mengatur secara normatif proses interaksi yang harus dilakukan

oleh publik dalam hubungannya dengan pihak lain. Lingkungan itu penting untuk dibangun secara maksimal mengakomodasikan
dibagi dalam dua batasan. Pertama, batasan ruang yang berupa kepentingan-kepentingan dimaksud.
lingkungan dalam (internal) dan lingkungan luar (eksternal). Kedua, Menurut Lasswell dan Kaplan (Said Zainal Abidin Abidin, 2004:
lingkungan dalam batasan waktu, yaitu: aspek sejarah dan aspek 21), kebijakan adalah sarana untuk mencapai tujuan. Kebijakan
futuristic oriented. sebagai program yang diproyeksikan berkenaan dengan tujuan, nilai,
Lingkungan dalam (internal) untuk konteks kebijakan publik dan praktik. Pendapat lain tentang kebijakan menurut Heinz Eulau
dalam bahasan ini menyangkut lingkungan dari organisasi pengusul dan Kenneth Prewit adalah suatu keputusan yang menuntut adanya
atau pengendali kebijakan yang karena otoritas dan wewenangnya perilaku yang konsisten dan pengulangan bagi pembuat dan
memiliki peran dan fungsi sebagai policy maker. pelaksana kebijakan.
Adapun lingkungan luar (eksternal) dalam bahasan kebijakan 2. Variabel-variabel dalam Menyusun Kebijakan
publik adalah menyangkut pihak-pihak di luar organisasi yang secara
langsung kepentingan dan perannya akan terkena implikasi atau Variabel-variabel dalam menyusun kebijakan pada dasarnya
pengaruh dari adanya kebijakan. dapat dikatakan sebagai elemen-elemen dasar kebijakan yang
menyangkut hal-hal yang mencerminkan keperluan terhadap adanya
Selain lingkungan dalam arti batasan ruang, kebijakan publik
suatu pemahaman logis, keterlibatan institusional, dan formalisasi dari
juga harus memerhatikan lingkungan dalam batasan waktu. Dalam
suatu proses atau mekanisme yang harus ditempuh dalam rangka
batasan waktu, aspek sejarah penting untuk diperhatikan sebagai
penyusunan kebijakan.
dasar untuk memformulasikan kebijakan agar dalam
implementasinya tidak terlalu mendapat hambatan/kendala. Merujuk pada pendapat Jones (1976) bahwa dalam perspektif
Adapun aspek orientasi masa depan (futuristic oriented), tidak konseptual, variabel-variabel yang perlu diperhatikan dalam
hanya untuk menyelesaikan (mengatur) permasalahan yang ada atau penyusunan suatu kebijakan adalah sebagai berikut.
sedang terjadi saat ini, tetapi juga harus mampu mengantisipasi dan a. Persepsi/Definisi
memprediksikan akomodasi kepentingan pada masa yang akan Substansi/materi kebijakan perlu diuraikan secara jelas,
datang. termasuk latar belakang dan permasalahan yang mendorong
perlunya mengangkat gagasan kebijakan tersebut. Pendefinisian
yang jelas dan tegas diharapkan tidak menimbulkan
C. Materi Substansi Kebijakan multipersepsi terhadap substansi kebijakan.
b. Agregasi
1. Hakikat Materi atau Substansi Kebijakan Identifikasi ruang lingkup dan kuantitas berbagai pihak yang
akan terkena dampak sebuah kebijakan. Materi kebijakan harus
Materi atau substansi kebijakan, menurut Jones (PKP2A I LAN,
2011), merupakan aspek penting lainnya bagi sebuah kebijakan, mampu mengakomodasikan berbagai kepentingan stakeholders
antara lain menyangkut muatan pokok yang berupa kepentingan dan shareholders secara proporsional dan berkeadilan, urgen, serta
(interesting) para pihak kebijakan publik sebagai bagian dari prioritas.
administrasi publik, baik dalam teori maupun praktik, tentu tidak c. Organisasi/Lembaga
akan terlepas dari pengaruh kepentingan para pihak yang terlibat atau Dalam hal ini perlu dicermati tentang record para pelaku (policy
terkena implikasi di dalamnya. Oleh karena itu, dalam susbstansi ini, maker) yang terlibat dalam pengusulan sebuah kebijakan. Usulan

kebijakan hendaknya sesuai dengan wewenang dan otoritas dan berkembang dalam masyarakat, kemudian dengan kebijakan
instansi/organisasi pengusul. tersebut akan menentukan nilai yang relevan dengan kepentingan
d. Agenda Setting masyarakat.
Tata cara atau prosedur yang ditempuh dalam mencapai status Dalam setiap kebijakan tidak hanya bertujuan untuk
agenda (dari gagasan hingga mencapai status agenda). Sosialisasi menciptakan adanya keseimbangan di antara kepentingan yang
dan internalisasi kepada para stakeholders dan shareholders berbeda, tetapi juga harus berfungsi sebagai pemberi nilai.
hendaknya dilakukan sejak proses perumusan, pembahasan, Untuk merumuskan suatu kebijakan publik dengan baik,
sampai dengan ditetapkannya suatu kebijakan. Hal ini penting terdapat faktor dominan lain yang dapat memengaruhinya, yaitu
untuk meminimalisasi ketidakpuasan dan pemahaman yang masalah kepercayaan (trust). Dalam bahasan ini, penulis akan
berbeda. menyebutnya dengan istilah kepercayaan publik (public trust), yaitu
e. Formulasi public dimaknai secara luas menyangkut para pihak yang terlibat dan
terimplikasi oleh kebijakan yang pamahamannya disesuaikan dengan
Dalam hal ini beberapa hal yang perlu diperhatikan adalah
kontekstual bahasan.
lembaga yang mengusulkan sebuah kebijakan, sumber data/
informasi termasuk ketersediaan anggaran, dasar hukum yang Sebagai pijakan dasar untuk memahami makna publik, merujuk
dijadikan acuan, dan prosedur penetapan kebijakan. Dalam pada pendapat Inu Kencana (Mulyadi, 2009: 33), bahwa publik
formulasi kebijakan, kepentingan dan ego sektoral harus adalah sejumlah manusia yang memiliki kebersamaan berpikir,
diminimalisasi. Lembaga pengusul (policy makers) harus perasaan, harapan, sikap, dan tindakan yang benar dan baik
mengartikulasikan dan mengagregasikan kepentingan dalam berdasarkan nilai-nilai norma yang mereka miliki.
rangka tugas pelayanannya. Selanjutnya, dalam konteks bahasan ini, istilah publik dibagi ke
dalam dua bagian, yaitu sebagai berikut.
a. Inner public, yaitu pihak yang membuat, melaksanakan, dan
D. Kebijakan Publik dan Kepercayaan Publik mengendalikannya, serta mengevaluasinya.
b. Outer public, mencakup masyarakat luas yang berkepentingan
1. Hakikat Sebuah Kebijakan Publik dan terimplikasi oleh kebijakan publik.
Kebijakan publik dan kepercayaan publik merupakan dimensi
Hakikat dari sebuah kebijakan publik pada dasarnya untuk
yang saling berkaitan. Keterkaitan di antara keduanya akan
memberikan keadaan yang kondusif dalam suatu sistem penyeleng-
memengaruhi efektivitas kebijakan dan kondusivitas publiknya.
garaan pemerintahan (administrasi negara). Oleh karena itu, di
Efektivitas kebijakan publik akan terwujud dalam bentuk lancarnya
dalamnya akan mengartikulasikan nilai, norma, dan etika sebagai
pelaksanaan tugas-tugas pelayanan, terciptanya tertib administrasi,
dasar moral praktik pemerintahan. Selain itu, tujuan dan sasaran
rendahnya mal-administrasi, mekanisme yang sederhana, dan
sebagai arah yang ingin dicapai dengan adanya kebijakan ini juga
mudahnya untuk diimplementasikan. Adapun kondusivitas publik
merupakan faktor lain yang tidak dapat diabaikan.
akan terbangun dalam wujud adanya kesamaan persepsi tentang
Keseluruhan faktor tersebut akan terelaborasikan dalam suatu
kebijakan, mudahnya memahami dan mengimplementasikan
bentuk kebijakan secara utuh. Mulyadi (2009: 43) mengemukakan
kebijakan, dan daya dukung yang tinggi terhadap kebijakan sebagai
bahwa pembuatan dan perumusan kebijakan berhubungan dengan
suatu pola (pattern) yang dibutuhkan untuk menyelesaikan masalah.
proses pengidentifikasian dan penganalisisan nilai-nilai yang tumbuh
Kondisi publik yang kondusif terhadap suatu kebijakan akan menjadi

dorongan dan spirit yang efektif bagi kebijakan tersebut, begitupun Keduanya harus mampu menunjukkan tanggung jawab,
sebaliknya. akuntabilitas, dan responsibilitas yang tinggi sesuai dengan
Pada sisi lain, kepercayaan publik secara luas akan memengaruhi kapasitasnya.
kebijakan dan kondusivitas publik. Ketika publik tidak lagi memiliki Di tengah krisis kepercayaan masyarakat terhadap pemerintah
kepercayaan (trust) kepada para pelaku kebijakan (policy makers), yang begitu tinggi, tidak mudah untuk dapat memformulasikan,
akan sulit bagi kebijakan tersebut untuk diimplementasikan secara mewujudkan, dan mengimplementasikan suatu produk kebijakan
benar. Daya dukung publik akan rendah, dan yang kemungkinan publik. Oleh karena itu, para pengambil kebijakan harus mampu
terjadi adalah apatis dan apriori terhadap kebijakan, dan lebih jauhnya memahami kondisi lingkungannya dengan baik. Kebijakan publik pada
lagi tidak ada kepatuhan atau ketaatan sebagaimana diharapkan. dasarnya dibuat untuk menyelesaikan masalah-masalah publik yang
Dalam situasi seperti ini, segala bentuk kebijakan yang dibangun akan teridentifikasi. Penyelesaiannya memerlukan tindakan-tindakan publik,
selalu dipermasalahkan. yaitu melalui pengaturan dan penetapan kebijakan (Dunn, 1994: 58).
Permasalahan lain adalah ketika pihak inner public tidak Dengan demikian, efektif tidaknya suatu kebijakan (ketika
memiliki kepercayaan terhadap publiknya (outer public). Publik diimplementasikan) tidak dapat dilepaskan dari ada tidaknya
(outer) akan selalu dianggap sebagai pihak yang harus selalu diatur kepercayaan publik terhadap pemerintah selaku policy maker dalam
secara formal, publik yang tidak disiplin, rendah kualitas tanggung proses formulasi kebijakan.
jawabnya, individualistis dan egosentris, dan sebagainya. Situasi
2. Prinsip-prinsip untuk Membangun Kepercayaan Publik
seperti ini tentunya akan menjadikan para pembuat kebijakan
terjebak pada pemikiran formalistis, detail, dan rigid dalam Upaya penciptaan kepercayaan publik perlu dilakukan sejak
memformulasikan kebijakan. Dampak yang muncul adalah detailnya usulan atau rancangan kebijakan dibuat. Antisipasi dan identifikasi
muatan kebijakan yang pada akhirnya menimbulkan rigiditas dan objektif terhadap kebutuhan dan nilai-nilai masyarakat merupakan
kekakuan dalam implementasinya. salah satu langkah penting bagi terciptanya kebijakan publik yang
efektif.
Kecenderungan ketidakpercayaan dari kedua belah pihak dalam
proses formulasi kebijakan publik ini hendaknya tidak dibiarkan Oleh karena itu, ada prinsip-prinsip yang perlu diperhatikan
mengalir mengikuti arus tanpa adanya upaya penghentiannya. dalam rangka membangun kepercayaan publik, yaitu:
Dalam memformulasikan suatu kebijakan, hendaknya tidak a. kebijakan publik harus diformulasikan karena adanya kebutuhan
didasarkan pada adanya motif “negatif”. Kebijakan harus dirumuskan masyarakat/publik untuk menyelesaikan masalah-masalah
dengan suasana objektif sebagai akibat dari adanya kebutuhan publiknya (responsibilitas);
bersama, baik pemerintah maupun masyarakat, tentang sesuatu hal b. kebijakan publik harus dibangun dengan memerhatikan nilai-
yang menjadi kepentingannya. nilai publik yang berlaku;
Pemerintah dan masyarakat harus saling “mengintrospeksi” diri c. muatan/materi kebijakan publik harus mampu meng–
agar kepercayaan di antara keduanya dapat tercipta dengan baik. Oleh akomodasikan keseimbangan kepentingan yang berbeda secara
karena itu, pemerintah hendaknya dapat menunjukkan dan proporsional, objektif, dan berkeadilan;
mengembangkan strategi yang efektif untuk membangun d. kebijakan publik juga harus bersifat antisipatif dan prediktif
kepercayaan publik yang tinggi. Pemerintah yang kuat, birokrasi yang terhadap perkembangan pada masa yang akan datang;
profesional, masyarakat yang terdidik, akan menjadi dorongan dan
spirit yang kuat bagi terbangunnya kebijakan publik yang efektif.

e. pada tataran implementasi, kebijakan publik harus diterapkan Suatu kebijakan akan efektif apabila didukung oleh tingkat
secara konsisten, tegas, dan akuntabel, serta mengikat semua kepercayaan publik yang tinggi. Kepercayaan publik mencakup inner
pihak yang berkepentingan tanpa pembedaan; public dan outer public, keduanya harus berada dalam satu pola yang
f. adanya proses internalisasi dan sosialisasi yang intensif agar saling percaya dalam keseimbangan dan proporsionalitas peran dan
pemahaman dan persepsi publik terhadap kebijakan dapat fungsinya.
terbangun dengan baik; Sehubungan dengan hal tersebut, penting bagi para pengambil
g. proses pengawasan dan pengendalian atas implementasi kebijakan (pemerintah) untuk senantiasa mewujudkan dan
kebijakan publik harus dilakukan secara sistematis dan membangun kepercayaan publik (public trust). Salah satunya dapat
terkoordinasikan dengan baik. dilakukan dengan memerhatikan prinsip-prinsip penting ketika
kebijakan akan dirumuskan. Prinsip-prinsip tersebut perlu
3. Konsistensi Implementasi: Faktor Penumbuh diperhatikan sejak formulasi atau proses perumusannya hingga pada
Kepercayaan Publik saat implementasinya. Konsistensi, ketegasan, dan akuntabilitasnya
Membangun kepercayaan publik bukan hal yang mudah harus dijaga agar efektivitas kebijakan publik dapat terwujud. Dalam
meskipun bukan pula sebagai suatu hal yang mustahil. Kepercayaan hal ini, masalah implementasi kebijakan adalah sebagai kuncinya.
publik (public trust) adalah suatu keniscayaan yang bisa dibangun
dengan berbagai cara dan strategi. Kebijakan publik merupakan salah
satu alat/instrumen yang dapat digunakan untuk membangun E. Ruang Lingkup Kebijakan Publik
kepercayaan publik.
Ketika kebijakan publik dihasilkan sebagai salah satu produk 1. Jenis-jenis Kebijakan Publik
politik pemerintahan, kebijakan tersebut harus disesuaikan dengan
James E. Anderson (1970) mengelompokkan jenis-jenis kebijakan
kebutuhan masyarakat, kebutuhan politik, kebutuhan bangsa, dan
publik sebagai berikut.
negara secara lebih luas lagi.
a. Substantive and Procedural Policies
Kebijakan publik merupakan upaya pengaturan terhadap proses
dan mekanisme penyelenggaraan pemerintahan negara agar tercipta Substantive policy adalah kebijakan dilihat dari substansi masalah
suatu kondisi dan situasi yang kondusif. Di lingkungan kebijakan yang dihadapi oleh pemerintah. Misalnya, kebijakan pendidikan,
publik, secara umum terbagi dalam dua bagian yang saling berkaitan, kebijakan ekonomi, dan lain-lain.
yaitu lingkungan internal dan lingkungan eksternal. Dalam istilah Procedural policy adalah kebijakan dilihat dari pihak-pihak yang
publik, bahasan tulisan ini dibagi ke dalam dua istilah. Pertama, inner terlibat dalam perumusannya (policy stakeholders). Misalnya Undang-
public, yaitu para pihak yang terlibat sekaligus terkena implikasi dari Undang tentang Pendidikan, yang berwenang membuat adalah
sebuah kebijakan publik. Kedua, outer public, yaitu public atau Departemen Pendidikan Nasional. Akan tetapi, dalam pelaksanaan
masyarakat luas yang secara langsung atau tidak langsung pembuatannya, banyak instansi/organisasi lain yang terlibat, baik
terimplikasi oleh sebuah kebijakan publik. instansi/organisasi pemerintah maupun organisasi bukan pemerintah,
Untuk membangun suatu kebijakan publik yang efektif, ada satu yaitu DPR, Departemen Kehakiman, Departemen Tenaga Kerja,
faktor yang dianggap memiliki pengaruh yang dominan, yaitu Persatuan Guru Republik Indonesia (PGRI), dan Presiden yang
kepercayaan publik (public trust). mengesahkan undang-undang tersebut. Instansi-instansi/organisasi-
organisasi yang terlibat tersebut disebut policy stakeholders.

b. Distributive, Redistributive, and Regulatory Policies b. mengidentifikasikan aspek-aspek yang penting dari persoalan
Distributive policy adalah kebijakan yang mengatur tentang policy;
pemberian pelayanan/keuntungan kepada individu, kelompok, atau c. menolong seseorang untuk berkomunikasi dengan orang lain
perusahaan. Contoh, kebijakan tentang tax holiday. dengan memusatkan pada aspek-aspek yang esensial dalam
Redistributive policy adalah kebijakan yang mengatur tentang kehidupan politik;
pemindahan alokasi kekayaan, pemilikan, atau hak-hak. Contoh, d. mengarahkan usaha ke arah pemahaman yang lebih baik
kebijakan tentang pembebasan tanah untuk kepentingan umum. mengenai public policy dengan menyarankan hal-hal yang
Regulatory policy adalah kebijakan yang mengatur tentang dianggap penting dan yang tidak penting;
pembatasan/pelarangan terhadap perbuatan/tindakan. Contoh, e. menyarankan penjelasan untuk public policy dan meramalkan
kebijakan tentang larangan memiliki dan menggunakan senjata api. akibatnya.
c. Material Policy Berikut ini pendekatan dan model politik yang digunakan dalam
mengamati proses kebijakan publik.
Material policy adalah kebijakan yang mengatur tentang
pengalokasian/penyediaan sumber-sumber material yang nyata bagi a. Model Kelembagaan (Institution Model): Kebijakan sebagai
penerimanya. Contoh, kebijakan pembuatan rumah sederhana. Hasil dari Lembaga
d. Public Goods and Private Goods Policies Struktur pemerintahan dan lembaga-lembaga yang ada telah
Public goods policy adalah kebijakan yang mengatur tentang lama menjadi pusat perhatian dari ilmu politik. Secara tradisional,
penyediaan barang-barang/pelayanan oleh pemerintah untuk ilmu politik dirumuskan sebagai suatu studi tentang lembaga-
kepentingan orang banyak. Contoh, kebijakan tentang perlindungan lembaga pemerintahan. Public policy adalah ditentukan, dilaksanakan,
keamanan dan, penyediaan jalan umum. dan dipaksakan secara otoritatif oleh lembaga-lembaga pemerintahan.
Lembaga pemerintah memberikan public policy tiga karakteristik,
Private goods policy adalah kebijakan yang mengatur tentang
antara lain sebagai berikut.
penyediaan barang-barang/pelayanan oleh pihak swasta untuk
kepentingan individu (perseorangan) di pasar bebas dengan imbalan 1) Pemerintah meminjamkan legitimasi pada kebijaksanaan
biaya tertentu. Contoh tempat hiburan, hotel, dan lain-lain. (policy). Kebijaksanaan pemerintah dipandang sebagai kewajiban
yang legal, yang harus dipatuhi oleh semua warga negara.
2. Model Pendekatan dalam Proses Pembuatan Kebijakan
2) Sifat universalitas dari kebijakan publik. Kebijakan pemerintah
Publik
menjangkau semua rakyat dalam suatu masyarakat, baik
Ada beberapa model yang bisa dipergunakan untuk menjelaskan individu maupun kelompok.
proses pembuatan public policy. Dye, Thomas R. (2011) menjelaskan
3) Pemerintah memonopoli paksaan dalam masyarakat. Hal ini
bahwa model adalah bentuk abstraksi dari suatu kenyataan. Model
berarti bahwa pemerintah sah memberikan sanksi dan
merupakan suatu perwakilan yang disederhanakan dari beberapa
menghukum, menuntut loyalitas dari semua rakyat, dan
gejala dunia kenyataan.
mengeluarkan policy-policy yang mengatur seluruh masyarakat.
Model yang dipergunakan dalam public policy termasuk model
Pendekatan institusional mempunyai kelemahan, di antaranya
yang konseptual. Model seperti ini berusaha untuk:
sebagai berikut.
a. menyederhanakan dan menjelaskan pemikiran tentang politik 1) Tidak menjelaskan kaitan antara struktur lembaga pemerintah
dan public policy; dan isi kebijakan publik.

2) Pendekatan ini hanya menjelaskan mengenai struktur, pembiayaan atau memberikan pelayanan, menarik pajak, dan
organisasi, tugas, dan fungsi lembaga-lembaga tertentu tanpa sebagainya.
secara sistematis menelaah akibat dari karakteristik kelembagaan 6) Evaluasi kebijakan (policy evaluation). Penganalisisan tentang
dengan hasil kebijakan. Akibatnya, tidak ada hubungan yang jelas program, evaluasi hasil dan pengaruhnya, dan menyarankan
antara institusi dan policy sehingga pendekatan ini sering perubahan dan penyesuaian.
dianggap tidak penting dan tidak produktif. Model proses hanya menekankan tahapan aktivitas yang
3) Dapat menciptakan perubahan institusional yang akan dilakukan dalam menghasilkan public policy. Oleh karena itu, model
mengakibatkan perubahan kebijakan. Dalam kenyataannya tidak ini memiliki kelemahan, yaitu kurang memerhatikan isi substansi dari
selalu ada korelasi perubahan institusi dengan perubahan policy yang akan dibuat.
kebijakan. Secara teoretis, perubahan kebijakan dapat terjadi
c. Model Rasionalisme: Kebijakan sebagai Pencapaian
karena proses implementasi dan dampak kebijakan yang tidak
Keuntungan Sosial Secara Maksimal
sesuai dengan tujuan kebijakan.
Model ini melihat bahwa tujuan kebijakan adalah maksimalisasi
b. Model Proses: Kebijakan sebagai Suatu Aktivitas Politik
keuntungan sosial. Artinya, pemerintah harus membuat kebijakan
Model proses menggunakan pendekatan politik modern yang mengakibatkan masyarakat luas mendapat keuntungan dengan
(behavioral) sebagai dasar analisis kebijakan publik. Pendekatan ini mengurangi pembiayaan dalam jumlah besar yang dikeluarkan oleh
berpusat pada tingkah laku individu atau aktor politik. Salah satu masyarakat.
tujuan utamanya adalah untuk mencari pola-pola tingkah laku Policy yang rasional adalah dirancang secara tepat untuk
(proses) yang dapat diidentifikasi. Dengan demikian, model proses memaksimalkan hasil nilai bersih (net value achievement). Istilah
berguna dalam membantu memahami aneka macam kegiatan yang rasionalitas silih berganti dengan pengertian efisien.
terlibat dalam proses pembuatan policy. Adapun proses kebijakan
Adapun syarat yang harus dipenuhi untuk memilih policy yang
terdiri atas berikut ini.
rasional, yaitu:
1) Identifikasi masalah (problem identification). Identifikasi masalah
1) mengetahui keinginan atau kebutuhan masyarakat (preferensi
kebijakan melalui tuntutan dari individu atau kelompok untuk
nilai);
kegiatan pemerintah.
2) mengetahui seluruh alternatif kebijakan yang mendukung
2) Agenda setting. Fokus perhatian dari media massa dan pejabat
pencapaian manfaat kebijakan;
publik dalam masalah publik secara khusus untuk memutuskan
hal-hal yang akan diputuskan. 3) mengetahui seluruh konsekuensi kebijakan;
3) Perumusan usul kebijakan (policy formulation). Penentuan 4) memperhitungkan rasio antara manfaat dan biaya yang dipikul

dari setiap alternatif;
agenda permasalahan dan pengusulan program untuk
penyelesaian masalah. 5) memilih alternatif kebijakan yang paling efisien.
4) Pengesahan kebijakan (policy legitimation). Memilih suatu Dengan demikian, pembuatan policy yang rasional memerlukan
usulan, pembentukan dukungan politik untuk usulan tersebut, adanya informasi tentang pilihan-pilihan policy, kemampuan prediktif
dan mengesahkan sebagai undang-undang hukum. untuk mengetahui secara tepat akibat dari pilihan policy tersebut, dan
kecerdasan untuk menghitung secara tepat perimbangan antara biaya
5) Pelaksanaan kebijakan (policy implementation). Implementasi
dan keuntungan (the ratio of costs and benefits). Banyak halangan yang
kebijakan melalui pengorganisasian birokrasi, menyiapkan
menghambat terjadinya keputusan yang rasional.

Berikut ini beberapa halangan yang merintangi tercapainya d. Model Inkremental: Kebijakan sebagai Variasi dari
pembuatan policy yang rasional. Kebijakan Sebelumnya
1) Tidak ada nilai-nilai sosial yang disetujui. Nilai-nilai khusus dari Model ini melihat bahwa kebijakan publik sebagai keberlanjutan
individu dan kelompok saling berselisih. dari kebijakan pemerintah sebelumnya dengan sedikit mengadakan
2) Pertentangan manfaat dan biaya tidak dapat diperbandingkan. perubahan atau melakukan modifikasi kebijakan yang bersifat
3) Pembuat kebijakan tidak terdorong untuk membuat keputusan “tambal sulam”. Ahli ilmu politik Charles E. Lindblom yang pertama
yang berdasarkan tujuan masyarakat, tetapi hanya keuntungan kali mengemukakan model inkremental dalam serangkaian kritiknya
pribadi dan kelompok, seperti kekuasaan, status, dan kekayaan. terhadap model pembuatan keputusan yang rasional. Dasar
pemikiran inkrementalisme adalah bersifat konservatif, yaitu
4) Pembuat kebijakan tidak termotivasi untuk memaksimalkan
pembuat kebijakan menerima keabsahan program-program yang
keuntungan sosial, tetapi hanya memuaskan tuntutan untuk
telah mapan dan secara diam-diam menyetujui agar kebijakan
kemajuan. Dengan kata lain, tidak berusaha mencari jalan terbaik
sebelumnya tetap dilaksanakan. Perhatian terhadap program baru
yang menguntungkan semua pihak, tetapi hanya menemukan satu
dipusatkan untuk menambah, mengurangi, dan menyempurnakan
alternatif kebijakan yang dapat segera dikerjakan.
program-program yang telah ada. Ada beberapa alasan pembuat
5) Adanya investasi besar dalam suatu kebijakan dapat menghalangi
kebijakan lebih bersifat inkrementalistis, antara lain sebagai berikut.
pembuat kebijakan mempertimbangkan alternatif yang
1) Keterbatasan waktu, informasi, ataupun biaya untuk meneliti
ditetapkan sebelumnya.
atas kebijakan yang sedang berjalan atau meneliti dari semua
6) Hambatan mengumpulkan informasi yang diperlukan untuk
kemungkinan alternatif dari suatu kebijakan yang ada.
mengetahui seluruh alternatif.
2) Menerima keabsahan dari kebijakan sebelumnya karena
7) Baik kemampuan prediktif dari ilmu sosial dan perilaku maupun
ketidaktentuan akibat-akibat yang ditimbulkan dari kebijakan
kemampuan prediktif dari ilmu fisik dan biologi tidak cukup
yang baru.
memadai untuk meningkatkan kemampuan pembuat kebijakan
3) Mungkin terdapat investasi dalam program yang ada sehingga
dalam memahami akibat dari setiap alternatif.
dapat menghalangi perubahan yang radikal.
8) Meskipun dilengkapi oleh kemajuan teknik analisis yang canggih,
4) Secara politis, inkrementalisme adalah cara yang bijaksana.
pembuat kebijakan tidak mempunyai inteligensia yang
Penting untuk menurunkan ketegangan konflik, memelihara
mencukupi untuk menghitung secara tepat manfaat dan biaya
kestabilan, dan melindungi sistem politik.
ketika muncul masalah rumit dalam bidang politik, ekonomi,
dan budaya yang harus ditangani. Inkrementalisme didukung pula oleh sifat manusia yang
cenderung mempertahankan stabilitas, kurang menyukai konflik,
9) Ketidakpastian mengenai konsekuensi dari berbagai alternatif
dan tidak mau bersusah payah mencari hal yang paling baik di antara
menyebabkan pembuat kebijakan bersikap kaku mem–
yang baik.
pertahankan keputusan sebelumnya.
10) Sifat terpecah belah dari pembuatan kebijakan dalam birokrasi e. Model Kelompok: Kebijakan sebagai Keseimbangan
yang besar sulit mengoordinasikan pembuatan keputusan Kelompok
disebabkan muncul berbagai input dari banyak ahli Individu yang mempunyai kepentingan yang sama mengikatkan
menyamarkan point sebenarnya dari keputusan yang akan diri secara formal ataupun informal dalam suatu kelompok dan
ditetapkan. melancarkan tuntutan terhadap pemerintah dinamakan kelompok

kepentingan. Interaksi antarkelompok dalam masyarakat merupakan birokrat hanya melaksanakan kebijakan yang dibuat elite. Kebijakan
fakta sentral dari politik dan public policy. Kelompok merupakan mengalir dari elite ke massa melalui administrator. Model elite secara
jembatan esensial yang menghubungkan antara individu dan ringkas dapat dirumuskan sebagai berikut.
pemerintahnya. Politik merupakan perjuangan di antara kelompok- 1) Masyarakat dibagi dalam dua bagian, yaitu yang mempunyai
kelompok untuk memengaruhi kebijakan publik. Tugas sistem kekuasaan (dengan jumlah sedikit) dan yang tidak mempunyai
politik adalah mengatur konflik antarkelompok dengan cara: kekuasaan (dengan jumlah banyak). Massa tidak berperan
1) menetapkan aturan main dalam kelompok yang sedang memutuskan kebijakan publik.
berjuang; 2) Elite yang memerintah tidak mencerminkan massa yang
2) mengatur kompromi dan menyeimbangkan kepentingan; diperintah. Kebijakan mengalir dari kehendak elite. Rakyat hanya
menjadi objek keinginan elite.
3) membentuk kompromi dalam bentuk kebijakan publik;
3) Gerakan nonelite yang membahayakan posisi elite harus
4) melaksanakannya.
dikendalikan secara kontinu untuk mencapai stabilitas dan
Kebijakan publik, pada waktu tertentu adalah ekuilibrium dari menghindari revolusi.
perjuangan antarkelompok. Perubahan pengaruh relatif suatu
4) Elite membagi konsensus atas nama nilai-nilai dasar dari suatu
kelompok kepentingan dapat menyebabkan perubahan pada
sistem sosial yang ada dan perlindungan dari sistem tersebut. Di
kebijakan publik. Artinya, policy akan bergerak ke arah yang
Indonesia, dasar konsensus elite adalah falsafah dan dasar negara
dikehendaki oleh kelompok yang mendapatkan pengaruh dan akan
Pancasila.
menjauh dari keinginan kelompok yang kehilangan pengaruh.
5) Kebijakan publik tidak merefleksi tuntutan masyarakat, tetapi
Pengaruh dari kelompok kepentingan ditentukan oleh jumlah
menonjolkan nilai kepentingan sekelompok orang yang berkuasa
anggota, kekayaan yang dimiliki, kekuatan organisasi,
(elite). Perubahan dalam kebijakan publik bersifat tambal sulam
kepemimpinan, akses ke pembuat keputusan, dan kohesi internal (inkremental).
organisasi. Pembuat kebijakan merespons tekanan dari kelompok,
6) Elite lebih banyak memengaruhi massa daripada massa yang
yaitu melakukan bargaining, negosiasi, dan kompromi atas tuntutan
memengaruhi elite.
yang saling bersaing di antara kelompok yang berpengaruh.
g. Model Teori Permainan (Game Theory): Kebijakan sebagai
f. Model Elite: Kebijakan sebagai Preferensi Elite
Pilihan Rasional dalam Situasi Kompetitif
Istilah elite adalah bagian yang terpilih atau tersaring. Dalam
Teori permainan merupakan varian dari model rasional dan
kehidupan kelompok, elite adalah bagian yang superior secara sosial
merupakan studi mengenai pembuatan keputusan rasional dalam
dari suatu masyarakat. Adapun dalam kehidupan politik, elite adalah
suatu keadaan ketika terjadi dua atau lebih partisipan yang
kelompok tertentu dari suatu masyarakat yang sedang berkuasa.
mempunyai pilihan atas kebijakan dan hasilnya bergantung pada
Kebijakan publik dilihat sebagai preferensi dari nilai-nilai elite yang
pilihan masing-masing. Istilah game mengandung arti pembuat
berkuasa. Model elite menyarankan bahwa rakyat dalam kebijakan harus memutuskan sesuatu yang hasilnya bergantung pada
hubungannya dengan kebijakan publik hendaknya dibuat apatis atau pilihan aktor yang terlibat. Para pemain harus saling menyesuaikan
miskin informasi. diri untuk saling merefleksikan pertimbangan masing-masing, bahwa
Dalam model ini, elite yang lebih banyak membentuk opini efektivitas kebijakan bukan hanya bergantung pada keinginan dan
masyarakat dalam persoalan kebijakan dibandingkan dengan massa kemampuan, melainkan juga terhadap hal-hal yang akan dikerjakan
membentuk opini elite. Pejabat pemerintah, administrator, dan oleh partisipan lainnya.

Teori ini merupakan bentuk dari rasionalisme yang diterapkan dalam ilmu politik dan ekonomi, yaitu gagasan dari homo economics
dalam situasi kompetitif, yaitu keberhasilannya bergantung pada hal- diasumsikan kepentingan pribadi seorang aktor yang berusaha
hal yang akan dikerjakan oleh para partisipan. Oleh karena itu, payoff memaksimalkan keuntungan pribadi, sedangkan homo politicus
(hasil yang menguntungkan) bukan hasil pertimbangan seorang diasumsikan jiwa publik seorang aktor yang berusaha untuk
aktor, melainkan aktor lawannya. Ide model ini bermula dari chicken memaksimalkan kesejahteraan sosial.
game. Dalam permainan ini, dua buah mobil dalam jalur yang sama, Teori ini berasumsi bahwa seluruh aktor politik, seperti pemilih,
dengan posisi di tengah dan berlawanan, melaju sama kencangnya. pembayar pajak, kandidat, legislatif, birokrat, kelompok kepentingan,
Tentu, masing-masing pengemudi ingin menghindari kematian, tetapi partai, dan pemerintah berusaha memaksimalkan keuntungan dalam
juga menghindari gelar tidak terhormat dengan sebutan “chicken”, politik ataupun dalam pasar.
gelar pengecut yang menghindar terlebih dahulu. Hasil akhir
Menurut James Buchanan, individu datang bersama-sama dalam
permainan bergantung pada yang dikerjakan oleh masing-masing
politik untuk kepentingan bersama. Dengan demikian, orang akan
pengemudi. Kedua pengemudi harus mencoba meramalkan reaksi
mengikuti kepentingan pribadinya, baik dalam politik maupun pasar.
yang akan dilakukan lawan. Kunci dari model game adalah strategi.
Akan tetapi, dengan motivasi diri pribadi dapat saling
Strategi adalah pembuatan keputusan yang rasional dengan
menguntungkan melalui pengambilan keputusan kolektif.
seperangkat tindakan yang dirancang untuk mencapai payoff yang
Teori pilihan publik mengakui bahwa pemerintah harus
optimal setelah meramalkan yang akan dilakukan oleh lawan.
menjalankan fungsi tertentu ketika pasar tidak mampu
Konsep penting lainnya adalah “minimax”, yang maknanya
mengatasinya, yaitu kegagalan pasar. Oleh karena itu, pemerintah
“meminimalkan kekalahan maximum atau memaksimalkan
harus menyediakan barang publik, yaitu barang dan jasa yang harus
pencapaian manfaat yang minimal” bagi para pemain yang bersaing
diberikan kepada semua orang. Pasar tidak dapat menyediakan
setelah memperhitungkan hal-hal yang dikerjakan lawan. Strategi
barang publik karena biayanya melebihi nilai untuk setiap pembeli
minimax adalah strategi konservatif yang dirancang untuk
tunggal. Pertahanan nasional adalah contoh yang umum sebagai
melindungi pemain dari permainan terbaik lawan. Rancangan
perlindungan dari invasi asing akan menjadi terlalu mahal jika bagi
tersebut untuk mengurangi kekalahan dan mencapai manfaat
satu orang untuk membelinya sehingga tidak ada yang dapat
minimum daripada mencapai manfaat maksimal dengan risiko akan
dikecualikan dari manfaatnya. Dengan demikian, orang akan
mengalami kekalahan besar pada waktu lain. Dalam chicken game,
bertindak secara kolektif melalui pemerintah untuk menyediakan
pemain sebaiknya memilih menghindar karena merupakan pilihan
pertahanan. Eksternalitas merupakan kegagalan pasar lainnya dan
yang meminimalkan kekalahan maksimum.
dibenarkan bagi pemerintah untuk melakukan intervensi.
h. Teori Pilihan Publik (Public Choice Theory): Kebijakan Eksternalitas terjadi ketika suatu aktivitas dari seorang individu,
sebagai Pengambilan Keputusan Kolektif oleh perusahaan, atau pemerintah daerah membebani biaya-biaya yang
Kepentingan Diri Individu tidak dikompensasi kepada orang lain. Contohnya, pembuangan
polusi udara dan air yang mengakibatkan orang lain
Pilihan publik adalah studi ekonomi pengambilan keputusan
menanggungnya. Pemerintah merespons hal ini dengan mengatur
nonmarket, khususnya penerapan analisis ekonomi untuk pembuatan
kegiatan yang menghasilkan eksternalitas atau memaksakan denda
kebijakan publik. Dalam ilmu politik dipelajari perilaku dalam arena
publik dan berasumsi bahwa individu-individu dipengaruhi oleh pada kegiatan tersebut untuk mengimbangi biaya bagi masyarakat.
gagasannya dalam kepentingan publik. Dengan demikian, ada versi- Teori pilihan publik membantu menjelaskan partai politik dan
versi yang berbeda mengenai motivasi manusia yang dikembangkan kandidat umumnya gagal untuk menawarkan alternatif kebijakan

yang jelas dalam kampanye pemilu. Partai politik dan kandidat tidak
tertarik dalam memajukan prinsip, tetapi memenangkan pemilu.
Mereka merumuskan posisi kebijakan untuk memenangkan pemilu;
mereka tidak memenangi pemilu untuk merumuskan kebijakan.
Dengan demikian, tap-tiap partai dan kandidat mencari posisi
kebijakan yang akan menarik jumlah pemilih terbesar.
Dalam hal implementasi kebijakan, disadari atau tidak, sering
menjadi masalah. Kritik yang sering muncul terhadap pemerintah
selaku policy maker (pengambil kebijakan) dan unsur pemerintah
lainnya sebagai pelaksana atau pengawas/pengendali kebijakan adalah
ketidakkonsistenan dalam penerapannya. Ketidakkonsistenan ini
dapat muncul dengan berbagai macam indikasi, antara lain
ketidaktegasan dalam penerapan, menyalahgunakan kebijakan
dengan persepsi sendiri (untuk hal yang sudah jelas), perlakuan yang
pilih kasih (tebang pilih), bahkan merancukan kebijakan. Hal-hal
inilah yang pada akhirnya menimbulkan ketidakpercayaan publik
terhadap pemerintah sebagai pelaku kebijakan. Ketika
ketidakpercayaan tersebut menumbuhkan sikap apatis atau apriori
terhadap kebijakan, pada akhirnya dapat menimbulkan
ketidakpatuhan atau pelanggaran kebijakan oleh publik. Paradoks
inilah yang menimbulkan saling tidak percaya dan secara otomatis
menimbulkan ketidakefektifan dari kebijakan.
Dengan demikian, penting bagi semua pihak, baik pemerintah
maupun masyarakat, untuk saling percaya dalam membangun dan
mengimplementasikan kebijakan publik. Dukungan dalam
pengembangan dan perumusannya serta konsistensi dalam
penerapan, akan membantu dalam menumbuhkan tingkat efektivitas
suatu kebijakan.
66 Kebijakan Publik Kebijakan Publik

BAB 3
TEORI PENGAMBILAN
KEPUTUSAN: KEBIJAKAN PUBLIK
Tahap pengambilan keputusan dalam siklus kebijakan

mendapatkan perhatian lebih dalam tahap awal pengembangan ilmu
kebijakan ketika para analis banyak meminjam dari berbagai model
pengambilan keputusan dalam organisasi yang kompleks,
sebagaimana dikembangkan oleh para ahli administrasi publik dan
organisasi bisnis (Anthony Cahill dan E. Sam Overman, 1990). Pada
pertengahan tahun 1960-an, diskusi tentang pengambilan keputusan
kebijakan publik berubah fokus ke perdebatan seputar model rasional
dan model inkremental (David Braybrooke dan Charles Lindblom,,
1959: 79-88).
Model rasional dipilih sebagai model tentang cara mengambil
keputusan, sementara model inkremental digambarkan sebagai model
yang secara aktual paling banyak dipraktikkan dalam pemerintahan
(Yehezkel Dror, 1967: 385-392). Pada dekade 1970-an, kenyataan ini
memunculkan kuatnya upaya untuk mengembangkan berbagai
model pengambilan keputusan alternatif dalam berbagai organisasi
yang kompleks. Sebagian upaya ini diarahkan untuk menyintesiskan
model rasional dan inkremental. Sebagian yang lain termasuk model
pengambilan keputusan yang disebut ‘garbage-can- berfokus pada
berbagai elemen rasional dari perilaku organisasional, demi mencapai
model alternatif selain rasionalisme dan inkrementalisme (M. Cohen,
J. March dan J. Olsen, 1971: 1-25).

Saat ini mulai muncul upaya untuk bergerak lebih jauh dari tiga untuk memecahkan sebuah masalah publik. Kedua, pengambilan
model yang umum dipakai dan mengembangkan sebuah keputusan dalam kebijakan publik bukan sebuah hal teknis,
pemahaman yang lebih bernuansa terhadap berbagai proses yang melainkan sebuah proses politik secara inheren. Keputusan kebijakan
kompleks berkaitan dengan pengambilan keputusan kebijakan publik menciptakan “pemenang” dan “pecundang”, bahkan jika
publik (Gilbert Smith dan David May, 1980: 147-161). keputusan yang diambil adalah keputusan untuk tidak melakukan
Tujuan dari bab ini adalah untuk membahas berbagai model apa pun atau mempertahankan status quo.
yang ada dalam pengambilan keputusan kebijakan publik dan Definisi Brewer dan DeLeon tidak mengatakan apa pun tentang
menelaah perkembangan terbaru di bidang ini. Bab ini akan diakhiri signifikansi, arah yang berpotensi untuk diambil, atau cakupan dari
dengan menawarkan sebuah model alternatif pengambilan keputusan pengambilan keputusan publik. Untuk menangani isu-isu ini,
dalam pemerintahan, yang memperhitungkan permasalahan berbagai teori telah dikembangkan untuk menjelaskan cara
pembatasan kekuasaan dan signifikansi subsistem kebijakan. keputusan dibuat di pemerintahan sekaligus memberikan preskripsi
tentang seharusnya keputusan dibuat.
2. Perbedaan dan Persamaam Model
A. Pengambilan Keputusan Kebijakan Publik Berbagai model ini memiliki perbedaan yang signifikan, tetapi
juga memiliki beberapa kesamaan.
1. Berbagai Isu Konseptual Setiap model mengakui bahwa jumlah aktor kebijakan yang
Gary Brewer dan Peter DeLeon (1983: 179) menggambarkan relevan semakin berkurang seiring dengan berjalannya proses
tahap pengambilan keputusan dalam kebijakan publik sebagai: kebijakan. Dus, agenda setting melibatkan sejumlah besar aktor-aktor
“…Pilihan berbagai alternatif kebijakan yang selama ini negara dan masyarakat. Pada tahap formulasi kebijakan, jumlah aktor
dimunculkan dan dampak yang mungkin muncul dalam yang relevan tetap besar, tetapi hanya mencakup aktor-aktor negara
masalah yang diestimasi…Tahap ini adalah tahap yang bersifat dan masyarakat yang menjadi bagian dari subsistem kebijakan. Tahap
politis ketika berbagai solusi potensial bagi suatu masalah tertentu pengambilan keputusan kebijakan publik melibatkan aktor yang
harus dimenangkan dan hanya satu atau beberapa solusi yang lebih sedikit lagi karena tahap ini menyisihkan seluruh aktor non-
dipilih dan dipakai. Jelasnya, pilihan-pilihan yang paling negara, termasuk yang berasal dari level-level pemerintahan yang lain.
mungkin tidak akan direalisasikan dan memutuskan untuk tidak Hanya para politisi dan pejabat pemerintah yang memiliki kekuasaan
memasukkan alur tindakan tertentu adalah suatu bagian dari untuk membuat keputusan otoritatif dalam area permasalahan yang
seleksi ketika akhirnya sampai pada keputusan yang paling berpartisipasi dalam tahap ini (Joel D. Aberbach, Robert D. Putnam,
baik.” dkk., 1981).
Definisi di atas memberikan beberapa poin kunci tentang tahap Berbagai model ini juga mengakui bahwa dalam pemerintahan
pengambilan-keputusan dalam pembuatan kebijakan. Pertama, modern derajat kebebasan yang dinikmati oleh para pengambil
pengambilan keputusan bukan sebuah tahap yang berdiri sendiri atau keputusan dibatasi oleh sejumlah aturan yang mengatur jabatan-
sebuah sinonim bagi keseluruhan proses pembuatan kebijakan jabatan politik dan administratif serta membatasi pilihan-pilihan
publik, melainkan sebuah tahap spesifik yang berakar pada tahap- tindakan para pemegang jabatan.
tahap sebelumnya dalam siklus kebijakan. Hal ini melibatkan Aturan-aturan ini mulai dari konstitusi negara bersangkutan
tindakan memilih dari sejumlah kecil kebijakan alternatif, sampai mandat spesifik yang ditujukan pada individu pengambil
sebagaimana diidentifikasikan dalam proses formulasi kebijakan, keputusan melalui berbagai undang-undang dan regulasi (John

Markoff, 1975). Aturan-aturan tersebut tidak hanya menentukan ketika lembaga ini menjalankan perannya sebagai penafsir konstitusi,
keputusan yang mungkin untuk diambil oleh keagenan ataupun tetapi hal seperti ini tidak rutin terjadi.
pejabat pemerintah, tetapi juga mengatur prosedur yang harus diikuti Di Amerika Serikat, atau di negara lain yang menganut sistem
untuk sampai pada keputusan itu. presidensiil, meskipun otoritas untuk mengambil keputusan ada di
3. Manfaat Prosedur Operasional tangan presiden (dan kabinet serta birokrasi yang bertindak mewakili
presiden), semua itu mensyaratkan adanya persetujuan dari legislatif.
Menurut Allison dan Halperin, berbagai aturan dan prosedur
Pada level mikro, para pengambil keputusan juga berasal dari latar
operasional memberikan action-channels bagi para pengambil
belakang, pengetahuan, dan pilihan yang berbeda-beda yang
keputusan, yaitu seperangkat prosedur yang teregularisasi untuk
memengaruhi cara menafsirkan suatu masalah dan solusi yang tepat
menghasilkan tipe-tipe keputusan tertentu (Graham T. Allison dan
untuk masalah tersebut (Ralph K. Huitt, 1968). Pengambil keputusan
Morton H. Halperin, 1972). Aturan dan SOP ini menjelaskan
berbeda, yang beroperasi dalam tatanan institusional yang hampir
proses pengambilan keputusan dalam pemerintahan menjadi
serupa akan memberikan respons yang berbeda ketika dihadapkan
bersifat rutin dan repetitif (Graham T. Allison dan Morton H.
pada situasi atau permasalahan yang sama atau hampir sama.
Halperin, 1972: 40-79).
Di balik area kesamaan dari berbagai model yang dikembangkan
Sementara aturan dan SOP ini membatasi kebebasan para
untuk menjelaskan proses pengambilan keputusan, model-model
pengambil keputusan, masih tersisa diskresi yang cukup besar pada
tersebut juga memiliki perbedaan yang signifikan antara satu dan
individu pengambil keputusan untuk sampai pada penilaian tentang
lainnya. Model yang paling banyak digunakan dalam analisis terhadap
cara yang terbaik untuk bertindak sesuai dengan keadaan yang ada.
tahap ini adalah model rasional, inkremental, dan garbage can.
Keputusan tentang proses yang terjadi selanjutnya dan keputusan
yang dianggap terbaik bervariasi sebagai hasil tarik-menarik antara
pengambil keputusan dan konteks ketika para pengambil keputusan B. Model-model Pengambilan Keputusan
beroperasi.
Pada level makro, berbagai negara memiliki tatanan Dua model yang paling dikenal dalam pengambilan keputusan
konstitusional dan aturan tentang struktur keagenan pemerintah serta kebijakan publik disebut dengan nama model rasional dan model
aturan perilaku pejabat yang berbeda-beda. Sebagai sistem politik inkremental. Model rasional adalah model pengambilan keputusan
mengonsentrasikan otoritas pengambilan keputusan di lembaga bisnis yang diaplikasikan di arena publik, sementara model
eksekutif yang dipilih dan birokrasi, sementara sebagian yang lain inkremental adalah model politik yang diaplikasikan dalam kebijakan
memungkinkan lembaga legislatif dan yudikatif untuk memainkan publik.
peran yang lebih besar. Model-model yang lain berusaha untuk mengombinasikan
Sistem parlementer cenderung untuk masuk pada kategori yang rasionalitas dan inkrementalisme dengan komposisi yang berbeda
pertama dan sistem presidensiil pada yang kedua. Dus, di Australia, untuk setiap model. Sebaliknya, berbeda dengan model-model yang
Inggris, Kanada, dan negara-negara demokrasi parlementer lain, mengakui adanya rasionalitas; meskipun derajatnya berbeda, dalam
tanggung jawab pengambilan keputusan terletak di pundak kabinet proses pengambilan keputusan, model garbage can memotret proses
dan birokrasi. Mungkin ada saatnya ada keputusan yang harus pengambilan keputusan sebagai sebuah proses yang pada dasarnya
mereka terima, yang berasal dari legislatif, terutama pada situasi tidak rasional (tidak sepenuhnya irasional) yang didasarkan pada
ketika pemerintah yang berkuasa tidak menikmati sebuah mayoritas kepantasan dan perilaku pengambilan keputusan yang telah menjadi
di parlemen. Bisa juga aturan tersebut datang dari cabang yudikatif, ritual.

1. Model Rasional Komprehensif pendekatan ini sering juga disebut sebagai pendekatan ilmiah,
Menurut Michael Carley (1980: 11), sebuah model ideal dalam rekayasa, atau manajerialis.
pengambilan keputusan kebijakan publik secara rasional terdiri atas Dalam studi tentang pengambilan keputusan, model rasional
seorang individu rasional yang menempuh aktivitas-aktivitas berakar pada usaha awal untuk membangun sebuah disiplin ilmu
berikut ini. tentang perilaku organisasi dan administrasi publik. Berbagai elemen
a. Menentukan sebuah tujuan untuk memecahkan sebuah dari model ini bisa ditemukan pada karya-karya para ahli administrasi
masalah. publik awal, seperti Henry Fayol di Prancis dan Luther Gulick serta
Lyndal Urwick di Inggris dan Amerika Serikat. Dengan menjadikan
b. Seluruh alternatif strategi untuk mencapai tujuan itu dieksplorasi
ide yang dikemukakan oleh Fayol dalam studinya tentang industri
dan didaftar.
batu bara di Prancis menjelang abad ke-20 (Henry Fayol, 1985).
c. Segala konsekuensi yang signifikan untuk setiap alternatif
Gulick dan Urwick mengodifikasikan sebuah model sebagai
diperkirakan dan kemungkinan munculnya setiap konsekuensi
keputusan terbaik yang bisa diambil. Model podscorb yang mereka
diperhitungkan.
kembangkan menyiratkan bahwa organisasi dapat memaksimalkan
d. Strategi yang paling dekat dengan pemecahan masalah atau
kinerja melalui perencanaan, pengorganisasian, pengambilan
dapat memecahkan masalah dengan biaya paling rendah dipilih
keputusan, penentuan pilihan, pengoordinasian, perekrutan, dan
berdasarkan kalkulasi tersebut.
penganggaran yang terencana (Luther Gullick, 1937). Bagi Gulick dan
Model rasional adalah rasional dalam pengertian bahwa model Urwick, pengambilan keputusan atas suatu tindakan tertentu berarti
tersebut memberikan preskripsi berbagai prosedur pengambilan menimbang antara keuntungan dan biaya yang diperkirakan harus
keputusan yang akan menghasilkan pilihan cara yang paling efisien dikeluarkan.
untuk mencapai tujuan kebijakan. Teori-teori rasionalis berakar
Para analis yang mengusung perspektif ini mulai beargumen
dalam aliran pemikiran positivisme dan rasionalisme pada zaman
bahwa bentuk pengambilan keputusan seperti ini hanya akan
pencerahan yang berusaha untuk mengembangkan pengetahuan
memberikan hasil maksimal jika seluruh alternatif yang mungkin dan
yang ilmiah untuk meningkatkan kondisi hidup manusia (Michael
biaya dari setiap alternatif dipertimbangkan sebelum keputusan
Carley, 1980: 11).
diambil disebut model pengambilan keputusan rational comprehensive
Ide-ide ini didasarkan pada keyakinan bahwa berbagai (Ward Edwards, 1954: 380).
permasalahan sosial seharusnya diselesaikan melalui cara yang ilmiah
Model ini merupakan model perumusan kebijakan yang paling
dan rasional, melalui pengumpulan segala informasi yang relevan dan
terkenal dan paling luas diterima para kalangan pengkaji kebijakan
berbagai alternatif solusi, kemudian memilih alternatif yang dianggap
publik. Pada dasarnya model ini terdiri atas beberapa elemen, yaitu
terbaik (Carol H. Weiss, 1977: 531).
sebagai berikut.
Tugas analis kebijakan adalah mengembangkan pengetahuan
1) Pembuatan keputusan dihadapkan pada masalah tertentu.
yang relevan, kemudian menawarkannya pada pemerintah untuk
Masalah ini dapat dipisahkan dengan masalah lain atau dapat
diaplikasikan (Bruce Jennings, 1987: 33-59).
dipandang bermakna dibandingkan dengan masalah lain.
Pembuat kebijakan diasumsikan bekerja sebagai teknisi atau
2) Tujuan, nilai, atau sasaran yang mengarahkan pembuat
manajer bisnis yang mengidentifikasi suatu masalah, kemudian
keputusan dijelaskan dan disusun menurut arti pentingnya.
mengadopsi cara yang paling efektif dan efisien untuk mengatasi
3) Berbagai alternatif untuk mengatasi masalah perlu diselidiki.
masalah tersebut. Karena berorientasi pada pemecahan masalah,

4) Konsekuensi (biaya dan keuntungan) yang timbul dari setiap atau secara acak tanpa merujuk dampak dari pilihannya
pemilihan alternatif diteliti. terhadap efisiensi.
5) Setiap alternatif dan konsekuensi yang menyertainya dapat b. Model ini mengasumsikan bahwa adalah mungkin bagi para
dibandingkan dengan alternatif lain. Pembuat keputusan pengambil keputusan untuk mengetahui konsekuensi dari setiap
memiliki alternatif beserta konsekuensi yang memaksimalkan keputusan yang diambil, yang dalam kenyataannya kasus seperti
pencapaian tujuan, nilai atau sasaran yang hendak dicapai. ini sangat jarang terjadi.
Keseluruhan proses tersebut akan menghasilkan suatu c. Setiap opsi kebijakan diikuti oleh berbagai konsekuensi, baik
keputusan rasional, yaitu keputusan yang efektif untuk mencapai yang bersifat positif maupun negatif, yang menjadikan upaya
tujuan tertentu. komparasi berbagai konsekuensi tersebut menjadi sulit untuk
Model ini didasarkan atas teori ekonomi atau konsep manusia dilakukan. Karena opsi yang sama dapat efisien atau tidak efisien
ekonomi (consept of an economic man). Dalam model ini, konsep bergantung pada situasinya, tidak mungkin bagi pengambil
rasionalitas sama dengan konsep efisiensi. Oleh karena itu, suatu keputusan untuk sampai pada kesimpulan mutlak tentang
kebijakan yang rasional adalah kebijakan yang sangat efisien. Rasio alternatif yang lebih baik daripada alternatif lain.
antara nilai yang dicapai dan nilai yang dikorbankan adalah positif Penilaian Simon terhadap model rasional menyimpulkan bahwa
dan lebih tinggi dibandingkan dengan alternatif yang lain. berbagai keputusan publik pada praktiknya tidak memaksimalkan
Penekanan baru terhadap aspek komprehensif terbukti manfaat di atas beban, tetapi hanya cenderung untuk memenuhi
problematik dan kritik segera bermunculan. Ada batasan-batasan kriteria yang ditetapkan oleh para pengambil keputusan untuk diri
manusiawi yang dimiliki oleh para pengambil keputusan untuk bisa pribadi dalam masalah yang sedang menjadi perhatian. Satisfying
komprehensif dalam membangun berbagai alternatif serta criterion adalah sesuatu yang nyata, sebagai sesuatu yang muncul dari
mengalkulasikan keuntungan dan beban yang ditimbulkan setiap hakikat rasionalitas manusia yang terbatas.
alternatif. Selain itu, ada pula batasan politik dan institusional yang
2. Model Inkremental
membatasi penyeleksian opsi dan pilihan-pilihan keputusan. Model
rasional-komprehensif dikritik menyesatkan, bahkan ada yang Kritik terhadap model rasional komprehensif akhirnya
menganggapnya mendekati sesat. melahirkan model penambahan atau inkrementalisme. Berawal dari
kritik terhadap model rasional komprehensif, model ini berusaha
Mungkin salah satu kritik paling keras yang diarahkan pada
menutupi kekurangan yang ada dalam model tersebut dengan jalan
model rasional adalah kritik yang dilontarkan oleh ilmuwan behavioral
menghindari banyak masalah yang ditemui dalam model rasional
Amerika, Herbert Simon (1955: 99). Bermula pada awal dekade 1950-
komprehensif.
an, ia berpendapat dalam serangkaian buku dan artikel bahwa ada
beberapa hambatan yang tidak memungkinkan para pengambil Model inkremental pada dasarnya merupakan kritik terhadap
keputusan untuk mencapai rasionalitas yang murni dan model rasional. Pembuat kebijakan tidak pernah melakukan proses
komprehensif dalam keputusannya, antara lain sebagai berikut. seperti yang diisyaratakan oleh pendekatan rasional karena tidak
memiliki cukup waktu, intelektual, dan biaya, ada kekhawatiran
a. Adanya batasan-batasan kognitif pada kemampuan pengambil
muncul dampak yang tidak diinginkan akibat kebijakan yang belum
keputusan untuk mempertimbangkan seluruh opsi yang ada
pernah dibuat sebelumnya, adanya hasil-hasil dari kebijakan
sehingga harus bertindak selektif dalam mempertimbangkan
sebelumnya yang harus dipertahankan dan menghindari konflik
alternatif-alternatif tersebut. Jika demikian, harus memilih di
(Wibawa, 1994: 11).
antara opsi yang ada berdasarkan landasan ideologi atau politik,

Model ini lebih bersifat deskriptif, yaitu menggambarkan secara Sementara itu, konflik akan meningkat apabila pembuat
aktual cara-cara yang digunakan para pejabat dalam membuat keputusan memfokuskan pada perubahan kebijakan besar yang
keputusan. dapat menimbulkan keuntungan atau kerugian besar. Karena
Ada beberapa hal yang harus diperhatikan dalam mempelajari ketegangan politik yang timbul demikian besar dalam menetapkan
model penambahan (inkrementalisme), yaitu sebagai berikut. program atau kebijakan baru, kebijakan masa lalu diteruskan untuk
1) Pemilihan tujuan atau sasaran dan analisis empiris terhadap tahun depan, kecuali ada perubahan politik secara substansial.
tindakan yang dibutuhkan. Keduanya lebih berkaitan erat satu Dengan demikian, pembuatan keputusan secara inkrementalisme
sama lain. penting dalam rangka mengurangi konflik, memelihara stabilitas, dan
sistem politik.
2) Para pembuat keputusan hanya mempertimbangkan beberapa
alternatif untuk menanggulangi masalah yang dihadapi. Menurut pandangan kaum inkrementalis, para pembuat
Alternatif-alternatif ini hanya berada secara marginal dengan keputusan dalam menunaikan tugasnya berada di bawah keadaan
kebijakan yang sudah ada. yang tidak pasti, yang berhubungan dengan konsekuensi dari
tindakannya untuk masa depan maka keputusan inkremental dapat
3) Untuk setiap alternatif, pembuat keputusan hanya mengevaluasi
mengurangi risiko atau biaya ketidakkepastian. Inkrementalisme juga
beberapa konsekuensi yang dianggap penting.
mempunyai sifat realistis karena didasari kenyataan bahwa para
4) Masalah yang dihadapi oleh pembuat keputusan dibatasi
pembuat keputusan kurang waktu, kecakapan dan sumber-sumber
kembali secara berkesinambungan. Inkrementalisme
lain yang dibutuhkan untuk melakukan analisis yang menyeluruh
memungkinkan penyesuaian sarana-tujuan dan tujuan-sarana
terhadap semua penyelesaian alternatif masalah yang ada.
sebanyak mungkin sehingga masalah dapat dikendalikan.
Di samping itu, orang ingin bertindak secara pragmatis, tidak
5) Tidak ada keputusan tunggal atau penyelesaian masalah yang
selalu mencari cara hingga yang paling baik dalam menanggulangi
dianggap “tepat” pengujian terhadap keputusan yang dianggap
suatu masalah. Singkatnya, inkrementalisme menghasilkan
baik bahwa persetujuan terhadap berbagai analisis dalam rangka
keputusan yang terbatas, dapat dilakukan dan diterima.
memecahkan persoalan tidak diikuti persetujuan bahwa
keputusan yang diambil merupakan sarana yang paling cocok Berbagai keraguan tentang praktikalitas kegunaan model rasional
untuk meraih sasaran yang telah disepakati. membawa pada usaha untuk mengembangkan sebuah teori
pengambilan keputusan yang lebih dekat dalam memperkirakan
6) Pembuatan keputusan secara inkremental pada dasarnya
perilaku aktual dari para pengambil keputusan. Situasi ini mendorong
merupakan remedial dan diarahkan lebih banyak pada
munculnya model inkremental yang memotret pengambilan
perbaikan terhadap ketidaksempurnaan sosial yang nyata
keputusan kebijakan publik sebagai sebuah proses yang
sekarang ini daripada mempromosikan tujuan sosial pada masa
dikarakterisasikan oleh tawar-menawar dan kompromi antara
depan.
berbagai pengambil keputusan yang memiliki kepentingan sendiri-
Inkrementalisme merupakan proses pembuatan keputusan dan
sendiri. Keputusan-keputusan yang dihasilkan tentu lebih
kebijakan yang merupakan hasil kompromi dan kesepakatan bersama
merepresentasikan hal-hal yang secara politik fisibel daripada
antara banyak partisipan. Dalam kondisi seperti ini, keputusan yang
diinginkan.
bijaksana akan lebih mudah dicapai kesepakatan apabila persoalan
yang dipersengketakan berbagai kelompok dalam masyarakat hanya Jasa dalam mengembangkan model inkremental dalam analisis
berupa perubahan terhadap program yang sudah ada atau hanya pengambilan keputusan kebijakan publik paling layak diatributkan
menambah atau mengurangi anggaran belanja. pada ilmuwan politik Yale University, Charles Lindblom (1959: 79).

Ia merangkum model ini sebagai sebuah model yang terdiri atas dan dikenal oleh para aktor kebijakan, berbeda dengan
strategi yang saling mendukung dalam melakukan penyederhanaan ketidakpastian yang melingkupi tatanan yang masih baru, yang
dan pemusatan fokus. Strategi-strategi tersebut, yaitu sebagai berikut. membuat kesepakatan untuk melakukan perubahan menjadi
a. Pembatasan analisis hanya pada beberapa alternatif kebijakan sulit dicapai. Hasil yang memiliki kemungkinan lebih besar
yang familiar. untuk muncul adalah kelanjutan dari status quo atau hanya
perubahan kecil dari status quo.
b. Sebuah analisis tujuan kebijakan yang berjalinkelindan dan nilai-
nilai dengan berbagai aspek empiris dari masalah yang dihadapi. b. Standard operating procedure yang menjadi batu penjuru seluruh
sistem birokrasi cenderung lebih mengedepankan keberlanjutan
c. Sebuah strategi yang mengedepankan analisis untuk mencari
atau kontinuitas praktik-praktik yang sudah ada. Cara para
masalah yang ingin diselesaikan daripada tujuan-tujuan positif
birokrat mengidentifikasi berbagai opsi, metode, dan kriteria
yang ingin dikejar.
untuk dipilih sering ditetapkan lebih dahulu, menghambat
d. Serangkaian percobaan, kegagalan, dan percobaan ulang.
inovasi, dan hanya mengulang tatanan yang sudah ada.
e. Analisis yang mengeksplorasi hanya sebagian, bukan
Selanjutnya, Lindbolm juga berpendapat bahwa model
keseluruhan, konsekuensi yang penting dari suatu alternatif yang
inkremental yang mensyaratkan pemisahan antara tujuan dan cara
dipertimbangkan.
ternyata tidak bisa dipraktikkan dalam praktik, tidak hanya karena
f. Fragmentasi kerja analitis untuk berbagai partisipan dalam ada batasan waktu dan informasi seperti yang dikatakan Simon, tetapi
pembuatan kebijakan (setiap partisipan mengerjakan bagiannya juga karena para pembuat kebijakan tidak pernah bisa memisahkan
dari keseluruhan domain). antara tujuan dan cara.
Dalam pandangan Lindbolm (1959: 81), para pengambil Lindbolm berpendapat bahwa di sebagian besar area kebijakan,
keputusan mengembangkan berbagai kebijakan melalui sebuah tujuan tidak dapat dipisahkan dari cara. Tujuan yang dituju sering
proses perbandingan terbatas yang berurutan dengan kebijakan bergantung pada efektivitas cara yang tersedia untuk mencapainya
sebelumnya, yaitu keputusan yang sudah familiar. Seperti Karena kesepakatan atas pilihan kebijakan sulit untuk dicapai, para
dikemukakan dalam artikelnya yang telah banyak dikutip, “The pengambil keputusan menghindari membuka kembali isu-isu lama
Science of Muddling Through”, para pengambil keputusan bekerja atau mempertimbangkan kembali pilihan-pilihan yang terlalu jauh
dalam sebuah proses yang secara terus-menerus terbangun dari situasi berbeda dengan praktik yang ada sehingga membuat kesepakatan
setapak demi setapak dan dalam derajat yang kecil. Keputusan yang menjadi semakin sulit dicapai. Hasilnya adalah berbagai keputusan
diambil sedikit berbeda dari keputusan yang sudah ada. Dengan kata kebijakan yang hanya sedikit berbeda dengan kebijakan terdahulu.
lain, perubahan dari status quo bersifat inkremental.
Model inkremental melihat pengambilan keputusan sebagai
Menurut Harold Gortmer (1987: 257), ada dua penyebab kegiatan praktis yang berfokus pada pemecahan masalah yang sedang
berbagai keputusan cenderung tidak terlalu jauh berbeda dengan dihadapi daripada berupaya mencapai tujuan jangka panjang. Dalam
status quo, antara lain sebagai berikut. model ini, cara-cara yang dipilih untuk menyelesaikan masalah
a. Karena proses tawar-menawar mensyaratkan distribusi sumber ditemukan melalui trial and error daripada evaluasi yang komprehensif
daya yang terbatas di antara berbagai partisipan, akan lebih dari semua cara yang ada. Para pengambil keputusan hanya
mudah untuk melanjutkan pola distribusi yang sudah ada mempertimbangkan beberapa alternatif yang familiar dan dianggap
daripada membuat sebuah pola baru yang berbeda secara radikal. pantas, kemudian berhenti mencari alternatif lain ketika percaya bahwa
Keuntungan dan kelemahan dari tatanan ada sudah diketahui sebuah alternatif yang dapat diterima telah ditemukan.

Dalam tulisan sebelumnya, Lindbolm dan para koleganya tanpa ada upaya riil yang sistematis untuk menganalisis berbagai
berkeyakinan bahwa pengambilan keputusan secara inkremental strategi alternatif. Spektrum itu diilustrasikan seperti gambar 3.2 di
sangat mungkin ada bersama upaya-upaya untuk mencapai bawah ini.
keputusan secara lebih rasional.
Adapun Braybrooke dan Lindbolm (1963) berpendapat bahwa
empat tipe pengambilan kuputusan bisa digunakan bergantung pada
pengetahuan yang dimiliki oleh para pengambil keputusan dan
seberapa besar perbedaan alternatif kebijakan dengan kebijakan yang
sudah ada. Hal ini memunculkan tabel yang ditunjukkan di bawah ini.
Tingkat Pengetahuan yang Ada

Gambar 3.1
Tinggi Rendah Sebuah Spektrum Berbagai Style Pengambilan Keputusan
Perbedaan yang ada Tinggi Revolusioner Analitis Sumber: Lindblom (1963)
antara kebijakan Rendah Rasional Inkremental, Meskipun menerima berbagai kemungkinan teoretis bagi
alternatif dan yang terpisah-pisah berbagai styles pengambilan keputusan, dalam karya Lindbom yang
terdahulu (disjointed incremental) kemudian menolak seluruh alternatif lain bagi model inkremental
berdasarkan alasan-alasan praktis. Ia berpendapat bahwa setiap
Tabel 3.1 Empat Tipe Pengambilan Keputusan analisis sinotik yang berusaha untuk mencapai keputusan
Sumber: Diadaptasi dari David Braybrooke dan Charles Lindblom, A berdasarkan berbagai kriteria berorientasi maksimalisasi akan
Strategy of Decision: Policy Evaluation as a Social Process, New York berakhir dengan kegagalan dan seluruh pengambilan keputusan
Dalam pandangan ini, sebagian besar keputusan tampaknya didasarkan pada analisis yang tidak lengkap dan tergeneralisasi
diambil secara inkremental, melibatkan perubahan sangat kecil dalam (grossly incomplete analysis).
situasi yang hanya tersedia sedikit informasi dan pengetahuan. Akan Selanjutnya, Lindblom (1979) berpendapat bahwa esensi dari
tetapi, ada tiga kemungkinan lain, model rasional muncul sebagai inkrementalisme adalah untuk menyistematisasikan berbagai
salah satu kemungkinan bersama-sama dengan dua tipe yang keputusan yang dicapai melalui cara ini, dengan menekankan pada
definisinya tidak terlalu jelas revolusioner dan analitis serta tidak pentingnya mencapai kesepakatan politik dan belajar dari trial-and-
terlalu sering digunakan sebagai alternatif pengambilan keputusan. error daripada hanya berkutat dengan keputusan secara acak.
Dalam perjalanan karier selanjutnya, Lindblom (1963) Menurut Andrew Weiss dan Edward Woodhouse (1992: 255), jika
berpendapat bahwa ada spektrum style pengambilan keputusan. model inkremental dapat memberikan deskripsi yang akurat
Spektrum ini terentang dari kutub synoptic atau komprehensif tentang cara membuat keputusan kebijakan publik, para kritikus
rasional sampai pada blundering yang hanya mengikuti perkiraan ternyata juga menemukan beberapa kesalahan sebagai implikasi dari

alur penelaahan yang disarankan model ini, antara lain sebagai Model gabungan seperti ini memberikan ruang yang lebih luas
berikut. untuk inovasi daripada model inkremental tanpa dibebani dengan
a. Model ini dikritik karena sangat kurang memerhatikan orientasi tuntutan yang tidak realistis dari model rasional. Etzioni mengatakan
tujuan. Sebagaimana yang dikatakan oleh Fosters bahwa bahwa pengambilan keputusan seperti inilah yang lebih sering terjadi
inkrementalisme akan membuat kita melintasi berbagai dalam realitas pengambilan keputusan kebijakan publik. Hal lazim
persimpangan berulang-ulang tanpa mengetahui arah tujuan kita. ketika serangkaian keputusan inkremental diikuti oleh keputusan
yang secara substansial berbeda karena adanya sebuah permasalahan
b. Model ini dikritik karena kecenderungan inherennya pada
yang berbeda dari masalah yang dihadapi sebelumnya. Oleh karena
konservatisme, terlalu pesimis terhadap perubahan berskala
itu, pemindaian gabungan dipandang sebuah model yang bersifat
besar dan inovasi.
preskriptif dan deskriptif.
c. Model ini dianggap tidak demokratis karena membatasi
Akan tetapi, pendekatan ini dan berbagai pendekatan lainnya
pengambilan keputusan hanya pada tawar-menawar
sebagian besar tetap berada dalam kerangka yang dibangun oleh
sekelompok kecil orang-orang pilihan, para pembuat kebijakan
model rasional dan inkremental. Pada dekade 1970-an, sebuah model
senior.
yang berbeda menyuarakan bahwa minimnya penggunaan
Dengan tidak memerhatikan analisis dan perencanaan yang rasionalitas merupakan sesuatu yang inheren dalam proses
sistematis dan menegasi kebutuhan untuk mencari alternatif baru, pengambilan keputusan. March dan Olsen (1939) menawarkan
model ini dianggap mendorong munculnya keputusan berdasarkan model garbage can yang menyangkal adanya penggunaan rasionalitas
perhitungan jangka pendek, yang akan menimbulkan konsekuensi dalam pengambilan keputusan, bahkan dalam derajat kecil
negatif jangka panjang. Selain itu, model ini juga dikritik karena sebagaimana dipaparkan dalam model inkremental.
hanya memiliki kemampuan analitis yang sempit. Mereka memulai dengan asumsi bahwa model-model yang lain
Yehezkel Dror (1954: 164) mencatat contoh inkrementalisme mempertahankan asumsi adanya intensionalitas, pemahaman
hanya bisa bekerja ketika ada kontinuitas problem dalam jangka masalah, dan prediktibilitas relasi antaraktor yang pada kenyataannya
waktu yang cukup panjang, yaitu ketika problem ini berusaha tidak ditemui. Dalam pandangan March dan Olsen, pengambilan
diselesaikan melalui kebijakan tertentu. keputusan adalah sebuah proses yang sangat ambigu, tidak
Model ini juga mensyaratkan cara yang dibutuhkan untuk terprediksi, kecil sekali kaitannya dengan upaya untuk mencapai
menjalankan kebijakan tersebut selalu bisa dipakai. Inkrementalisme tujuan-tujuan tertentu. March dan Olsen (1937) dengan menolak
juga memiliki karakteristik sebagai model pengambilan keputusan instrumentalisme yang menjadi karakter sebagian besar model-model
di sebuah lingkungan yang relatif stabil dan sulit untuk diaplikasikan lain, berpendapat bahwa pengambilan keputusan adalah:
pada situasi-situasi tidak biasa, seperti krisis (D.C. Nice, 1987: 145). a. sebuah tong sampah, yaitu tempat berbagai masalah dan solusi
3. Model Garbage Can dilemparkan oleh para partisipan proses pengambilan
keputusan;
Limitasi model rasional dan inkremental membawa para ahli
b. campuran sampah dalam sebuah tong sebagian ditentukan oleh
pembuat kebijakan publik mencari alternatif baru. Amitai Etzioni
berbagai label yang ditempelkan di tong yang lain, sebagian lagi
(1967: 385-392) mengembangkan pemindaian gabungan model mixed
ditentukan oleh sampah seperti yang dihasilkan pada saat itu,
scanning untuk menjembatani berbagai kekurangan, baik model dicampuran tong-tong yang tersedia, serta seberapa cepat
rasional maupun inkremental, dengan mengombinasikan elemen- sampah bisa dikumpulkan dan dibuang.
elemen keunggulan keduanya.

March dan Olsen (1937) dengan sengaja menggunakan metafora Keseluruhan proses tersebut akan menghasilkan keputusan
tong sampah untuk menghilangkan aura ilmiah dan rasional yang rasional, yaitu keputusan yang efektif untuk mencapai tujuan tertentu
diatributkan pada proses pengambilan keputusan oleh para teoretisi yang diinginkan (intended goal).
sebelumnya. March dan Olsen berusaha memunculkan pemahaman
5. Model Kepuasan
bahwa para pembuat kebijakan sering tidak mengetahui tujuannya,
begitu juga hubungan kausal antara problem dan tujuan kebijakan Model ini menggunakan pendekatan pembentukan kebijakan
yang dihadapi. Dalam pandangan March dan Olsen, para aktor hanya dari dimensi perilaku, memberikan tekanan pada aspek-aspek sosio-
mendefinisikan tujuan dan memilih cara secara serta–merta, seiring psikologis dalam pembuatan keputusan organisasi.
dengan berjalannya proses kebijakan, yang hasilnya juga sangat tidak 6. Model Mixed Scanning
pasti dan tidak dapat diprediksi.
Model pengamatan campuran, yakni suatu model terhadap
Beberapa studi kasus March dan Olsen (1937) telah pembuatan keputusan yang memperhitungkan keputusan-keputusan
membuktikan preposisi bahwa keputusan publik sering dibuat pokok dan inkremental, menetapkan proses-proses pembuatan
dengan cara yang sangat ad-hoc dan acak. kebijakan pokok dan urutan tinggi yang menentukan petunjuk-
Model ini mungkin dianggap sebagai upaya yang terlalu petunjuk dasar, proses mempersiapkan keputusan pokok dan
membesar-besarkan fakta yang terjadi. Sementara tujuan utamanya menjalankan setelah keputusan itu tercapai.
cukup memberikan deskripsi yang akurat tentang cara sebuah Model ini merupakan upaya menyambungkan antara model
organisasi membuat kebijakannya. Terlepas dari semua itu, kekuatan rasional dan model inkremental. Amitai Etzioni (1967)
utama dari model ini adalah kemampuannya untuk melepaskan diri memperkenalkan teori sebagai suatu pendekatan terhadap formulasi
dari perdebatan lama antara rasional dan inkremental. Selain itu, keputusan pokok dan inkremental, menetapkan proses formulasi
memberikan kesempatan untuk melakukan studi-studi pengambilan kebijakan pokok dan urusan tinggi yang menentukan petunjuk dasar,
keputusan dalam konteks institusional yang lebih bernuansa. proses yang mempersiapkan keputusan pokok dan menjalankannya
4. Model Komprehensif setelah keputusan itu tercapai. Pada dasarnya, model ini sangat
menyederhanakan masalah (Nugroho, 2004: 124).
Model ini merupakan model yang terkenal dan paling luas
diterima di kalangan para pengkaji kebijakan publik. Pada dasarnya, Amitai Etzioni (1980) mencoba membuat model gabungan
model ini terdiri atas beberapa elemen, yaitu: dengan penggunaan mixedscanning. Pada dasarnya ia menyetujui
model rasional, namun dalam beberapa hal juga mengkritiknya.
1) pembuat keputusan dihadapkan pada masalah tertentu;
Demikian pula, ia melihat kelemahan model pembuatan keputusan
2) tujuan, nilai atau sasaran yang mengarahkan pembuat keputusan
inkremental.
dijelaskan dan disusun menurut arti pentingnya;
Etzioni (1980), memperkenalkan mixed scanning sebagai suatu
3) berbagai alternatif untuk mengatasi masalah perlu diselidiki;
pendekatan terhadap pembuatan keputusan yang memperhitungkan
4) konsekuensi (biaya dan keuntungan) yang timbul dari setiap keputusan pokok dan inkremental, menetapkan proses-proses
pemilihan alternatif diteliti; pembuat kebijakan urusan tinggi yang menentukan petunjuk dasar,
5) antara alternatif dan konsekuensi yang menyertainya dapat proses-proses yang mempersiapkan keputusan pokok, dan
dibandingkan dengan alternatif lainnya. menjalankannya setelah keputusan itu tercapai.

Untuk menjelaskan mixed scanning, Etzioni memberikan gambaran Dengan demikian, penyelidikan campuran merupakan bentuk
bahwa, “Kita beranggapan akan membuat sistem pengamatan cuaca pendekatan “kompromi” yang menggabungkan pengguanaan
seluruh dunia dengan menggunakan satelit-satelit cuaca.” inkrementalisme dan rasionalisme sekaligus.
Pendekatan rasionalitas akan menyelidiki keadaan cuaca secara Walaupun demikian, Etzioni (1980), tidak memberikan pejelasan
mendalam dengan menggunakan kamera yang mampu melakukan yang cukup memadai menyangkut cara pendekatan itu digunakan
pengamatan dengan teliti dan dengan pemeriksaan terhadap seluruh dalam praktiknya. Meskipun demikian, pendekatan yang ditawarkan
angkasa sesering mungkin. Etzioni dapat membantu mengingatkan kenyataan penting bahwa
Hal ini akan memberikan banyak hasil pengamatan secara keputusan berubah secara besar dan proses keputusan yang berbeda
terperinci, biaya yang mahal untuk menganalisisnya, dan membebani adalah wajar sejalan dengan sifat keputusan yang berubah tersebut.
kemampuan untuk mengambil tindakan. Inkrementalisme akan Proses pembuatan kebijakan merupakan proses yang rumit. Oleh
memusatkan di daerah-daerah itu serta pola-pola serupa yang karena itu, beberapa ahli mengembangkan model-model perumusan
berkumbang pada waktu yang baru lalu dan terdapat di wilayah kebijakan publik untuk mengkaji proses perumusan kebijakan agar
terdekat. Dengan demikian, inkrementalisme mungkin tidak dapat lebih mudah dipahami. Dengan demikian, pembuatan model-model
mengamati tempat-tempat yang kacau di daerah-daerah yang tidak perumusan kebijakan digunakan untuk lebih menyederhanakan
dikenal. proses perumusan kebijakan yang berlangsung secara rumit.
Strategi penyelidikan campuran (mixed scanning strategy)
7. Model Sistem
menggunakan elemen-elemen dari dua pendekatan dengan
menggunakan dua kamera, yaitu sebuah kamera dengan sudut Paine dan Naumes (Budi Winarno, 2004: 70-74) menawarkan
pandang lebar, yang mencakup semua bagian luar angkasa, tetapi suatu model proses pembuatan kebijakan merujuk pada model sistem
tidak sangat terperinci dan kamera yang kedua membidik dengan yang dikembangkan oleh David Easton. Menurut Paine dan Naumes,
tepat daerah-daerah yang diambil oleh kamera pertama untuk model ini merupakan model deskriptif karena lebih berusaha
mendapatkan penyelidikan yang mendalam. menggambarkan hal nyata yang terjadi dalam pembuatan kebijakan.
Menurut Etzioni, (1980), daerah-daerah tertentu mungkin luput Menurut Paine dan Naumes, model ini disusun hanya dari sudut
dari penyelidikan campuran ini, namun pendekatan ini masih lebih baik pandang para pembuat kebijakan. Dalam hal ini, para pembuat
dibandingkan dengan inkrementalisme yang tidak dapat mengamati kebijakan dilihat perannya dalam perencanaan dan pengoordinasian
tempat-tempat yang kacau di daerah-daerah yang tidak dikenal. untuk menemukan pemecahan masalah yang akan menghitung
kesempatan dan meraih atau menggunakan dukungan internal dan
Dalam penyelidikan campuran, para pembuat keputusan dapat
eksternal, memuaskan permintaan lingkungan, dan secara khusus
memanfaatkan teori-teori rasional komprehensif dan inkremental
memuaskan keinginan atau kepentingan para pembuat kebijakan.
dalam situasi-situasi yang berbeda. Penyelidikan campuran juga
memperhitungkan kemampuan yang berbeda dari para pembuat Dengan merujuk pada pendekatan sistem yang ditawarkan oleh
keputusan. Semakin besar kemampuan para pembuat keputusan Easton, Paine dan Naumes menggambarkan model pembuatan
memobilisasi kekuasaan untuk melaksanakan keputusan, semakin kebijakan sebagai interaksi yang terjadi antara lingkungan dan para
besar pula penyelidikan campuran dapat digunakan secara realistis pembuat kebijakan dalam suatu proses yang dinamis.
oleh para pembuat keputusan. Model ini mengasumsikan bahwa dalam pembuatan kebijakan
Menurut Etzioni, (1980), apabila bidang cakupan penyelidikan terdiri atas interaksi yang terbuka dan dinamis antara para pembuat
campuran semakin besar, akan semakin efektif pembuatan keputusan kebijakan dan lingkungannya. Interaksi yang terjadi dalam bentuk
tersebut dilakukan. keluaran dan masukan (inputs dan outputs).

Keluaran yang dihasilkan oleh organisasi akan menjadi bagian Gambar 3.2 adalah suatu versi yang disederhanakan dari gagasan
lingkungan dan berinteraksi dengan organisasi. ilmu politik yang dijelaskan oleh seorang ilmuwan politik bernama
Paine dan Naumes (Budi Winarno, 2004) memodifikasi David Easton. Pemikiran sistem politik yang dikemukakan oleh
pendekatan ini dengan menerapkan langsung pada proses Easton, baik secara implisit maupun eksplisit telah digunakan oleh
pembuatan kebijakan. banyak sarjana untuk melakukan analisis mengenai sebab dan
konsekuensi yang timbul akibat adanya kebijakan publik.
Menurut model sistem, kebijakan politik dipandang sebagai
tanggapan dari suatu sistem politik terhadap tuntutan-tuntutan yang Menurut model sistem, kebijakan publik merupakan hasil dari
timbul dari lingkungan yang merupakan kondisi atau keadaan yang suatu sistem politik. Konsep “sistem” menunjuk pada seperangkat
berada di luar batas-batas politik. lembaga dan kegiatan yang dapat diidentifikasi dalam masyarakat
yang berfungsi mengubah tuntutan (demands) menjadi keputusan
Kekuatan yang timbul dari dalam lingkungan dan memengaruhi
yang otoritatif.
sistem politik dipandang sebagai masukan (inputs) dari sistem politik,
sedangkan hasil yang dikeluarkan oleh sistem politik merupakan Konsep “sistem” juga menunjukkan adanya saling hubungan
tanggapan terhadap tuntutan dipandang sebagai keluaran (outputs) antara elemen-elemen yang membangun sistem politik serta
dari sistem politik. mempunyai kemampuan dalam menanggapi kekuatan di
lingkungannya. Masukan diterima oleh sistem politik dalam bentuk
Sistem politik adalah sekumpulan struktur untuk proses yang
tuntutan dan dukungan.
saling berhubungan yang berfungsi secara otoritatif untuk
mengalokasikan nilai-nilai bagi suatu masyarakat.
Structure
Hasil dari sistem politik merupakan alokasi-alokasi nilai secara Roles, Program
Self-Interess or Values
otoritatif dari sistem. Alokasi-alokasi ini merupakan kebijakan politik. Political Resources
Dalam hubungan antara keduanya, akan terjadi umpan balik antara Environmental Forces-

External dan Internal Innceration
Foroct & Structure
output yang dihasilkan sebagai bagian dari input berikutnya. Dalam Demands Requirements
Opportunities
hal ini, berjalannya sistem tidak akan pernah berhenti. Capabilities
Support
Konseptualisasi kegiatan dan kebijakan publik ini dapat dilihat
dalam gambar di bawah ini.
Objective. Strategies
Change in Environmental Role Performance
Forces
INPUTS A OUTPUTS
Organization Outcome
POLITICAL
SISTEM (Inputs) (Feedback) (Outputs)
Gambar 3.3 Model Pembuatan Kebijakan yang Dikembangkan

oleh Pained dan Naumes
FEEDBACK Sumber: Paine dan Naumes (Budi Winarno, 2004)
Gambar 3.2 Kerangka Kerja Sistem yang Dikembangkan Easton Tuntutan timbul apabila individu atau kelompok dalam sistem
politik memainkan peran dalam memengaruhi kebijakan publik.
Sumber: Paine dan Naumes (Budi Winarno, 2004)
Kelompok ini secara aktif berusaha memengaruhi kebijakan publik.
Sedangkan dukungan (supports) diberikan apabila individu atau

kelompok menerima hasil pemilihan, mematuhi undang-undang, kehidupan organisasional. Permasalahannya bukan mendamaikan
membayar pajak dan secara umum mematuhi keputusan kebijakan. berbagai perbedaan yang ada antara model rasional dan inkremental,
Suatu sistem menyerap bermacam-macam tuntutan yang kadang- melainkan membangun alternatif ketiga yang menggabungkan
kadang bertentangan antara satu dan yang lain. keunggulan dari tiap-tiap model. Problem yang ada adalah untuk
Untuk mengubah tuntutan menjadi hasil kebijakan (kebijakan menpertautkan keduanya, dalam arti mempertautkan realitas sosial
publik), suatu sistem harus mampu mengatur penyelesaian sesungguhnya yang direpresentasikan oleh tiap-tiap model (Smith
pertentangan atau konflik dan memberlakukan penyelesaian ini pada dan May, 1980: 156).
pihak yang bersangkutan. Karena suatu sistem dibangun berdasarkan Saat ini, beberapa langkah maju telah dicapai ke arah yang
elemen-elemen yang mendukung sistem tersebut dan bergantung disarankan oleh Smith dan May (1980: 342-53) meskipun ada
pada interaksi antara berbagai subsistem, suatu sistem akan sebagian kecil orang yang menginginkan untuk kembali ke sebuah
melindungi dirinya melalui tiga hal, yaitu: model rasional komprehensif atau sepenuhnya menolak
a. menghasilkan outputs yang secara layak memuaskan; inkrementalisme sebagai sebuah deskripsi tentang sebagian besar
b. menyandarkan diri pada ikatan yang berakar dalam sistem; pengambilan keputusan kebijakan publik aktual. Sebagian besar
c. menggunakan atau mengancam untuk menggunakan kekuatan berpendapat bahwa pemikiran Braybrooke dan Lindblom tentang
(penggunaan otoritas). multiple-decision-making-styles adalah pilihan yang tepat dan penting
untuk menjelaskan kondisi berbagai model pengambilan keputusan
Dengan penjelasan yang demikian, model ini memberikan
yang cenderung untuk diadopsi.
manfaat dalam membantu mengorganisasikan penyelidikan terhadap
pembentukan kebijakan 2. Model Pengambilan Keputusan yang berkaitan dengan
Enam Perangkat Kondisi Kunci
Salah satu perkembangan yang paling menarik dapat ditemukan
C. Sebuah Model Subsistem dalam Pengambilan
dalam karya-karya John Forester (1984: 23-25). Ia berpendapat bahwa
Keputusan Publik
setidaknya ada enam model pengambilan keputusan yang berkaitan
1. Perdebatan Keunggulan Relatif Model Rasionalis dan dengan enam perangkat kondisi kunci. Menurutnya, yang rasional
Inkremental untuk dilakukan oleh para administrator bergantung pada situasi
tempat bekerja.
Pada awal dekade 1980-an, semakin jelas bagi para pengamat
Model pengambilan keputusan yang dibuat oleh para pengambil
bahwa perdebatan lama antara para pendukung rasionalisme dan
keputusan bervariasi menurut isu dan konteks institusional yang
inkrementalisme menghambat karya empiris dan pengembangan
melingkupinya. Pada tahun 1984, Forester menulis dalam artikelnya
teoretis dari subjek tersebut.
bahwa:
Sebagaimana dikatakan oleh Smith dan May (1980: 147) bahwa
a. sebuah strategi bisa dipandang sebagai sesuatu yang praktis dan
sebuah perdebatan tentang keunggulan relatif model rasionalis dan
berguna atau percuma bergantung pada kondisi yang sedang
inkremental telah mendominasi studi ini selama bertahun-tahun.
dihadapi;
Berbagai terma yang muncul dalam perdebatan ini telah diketahui
b. waktu, keahlian, data, dan permasalahan yang terdefinisikan
oleh banyak orang, tetapi tidak memberikan efek bagi riset empiris
dengan jelas, kalkulasi teknis mungkin bisa menjadi sesuatu yang
di area kebijakan ataupun administrasi publik. Oleh karena itu,
berguna. Akan tetapi, jika waktu, data, definisi, dan kalkulasi
memerlukan lebih dari satu model untuk menjelaskan berbagai faset

tidak terdefinisi dengan jelas, kalkulasi semacam itu akan lengkap, menyesatkan atau secara sengaja dimanipulasi dan waktu
menjadi sesuatu yang tidak berguna; yang tersedia terbatas atau juga sengaja dimanipulasi. Bagan berikut
c. di lingkungan organisasional yang kompleks, ketika muncul menggambarkan berbagai parameter pengambilan keputusan.
kebutuhan informasi, jejaring intelijen akan sama penting, Tabel 3.2 Berbagai Parameter Pengambilan Keputusan
bahkan lebih penting daripada dokumen;
No. Variabel Dimensi
d. di lingkungan konflik antarorganisasi, tawar-menawar dan
kompromi menjadi sesuatu yang sangat penting; 1. Agen Tunggal – banyak
e. strategi administratif menjadi efektif dalam sebuah konteks 2. Setting Tunggal, tertutup – banyak, terbuka
politik dan organisasional. 3. Permasalahan Terdefinisi dengan jelas – multitafsir, ambigu
3. Syarat-syarat Pengambilan Keputusan Model Rasional 4. Informasi Sempurna – dikontestasikan
5. Waktu Tidak terbatas – dimanipulasi
Menurut Forester (1984: 25), agar pengambilan keputusan model
rasional dapat diimplentasikan, syarat-syarat berikut ini harus dipenuhi. Sumber: diadaptasi dari John Forester: ‘Bounded Rationality and the
a. Jumlah agen (pengambil keputusan) harus dibatasi, apabila perlu Politics of Muddling Through’. Public Administration (1984: 26).
sesedikit mungkin.
b. Tatanan organisasional bagi keputusan harus sederhana dan
tertutup dari pengaruh aktor-aktor kebijakan lain. D. Kemungkinan Model Pengambilan Keputusan
c. Permasalahan yang dihadapi harus terdefinisi dengan jelas; atau
scope, horizon, dimensi nilai, dan rantai konsekuensi harus Menurut Forester, ada lima kemungkinan model pengambilan
diketahui dan dipahami. keputusan, yaitu optimalisasi, satisfycing, pencarian (search), tawar-
d. Informasi harus dengan sempurna, lengkap, aksesibel, dan dapat menawar (bargain), dan organisasional.
dipahami. 1. Model Optimalisasi
e. Tidak boleh ada desakan untuk mengambil keputusan secepat Optimalisasi adalah strategi yang digunakan ketika syarat-syarat
mungkin, yaitu waktu yang tersedia bagi pengambil keputusan model rasional komprehensif sepenuhnya terpenuhi. Prevalensi
harus tersedia dalam jumlah yang tidak terbatas sehingga bisa model-model lain bergantung pada banyaknya syarat yang tidak
mempertimbangkan seluruh kontingensi yang akan terjadi terpenuhi.
beserta konsekuensinya.
2. Model Satisfycing
Jika kelima syarat tersebut tidak terpenuhi, kasus yang paling
Model-model lain yang disarankan oleh Forester saling tumpang
sering muncul dalam praktik, Forester (1984: 25) berpendapat bahwa
tindih sehingga sulit untuk membedakan dan memaparkannya
kita akan menemukan model-model pengambilan keputusan yang
satu per satu.
lain.
3. Model Pencarian
Dengan demikian, jumlah agen bisa bertambah sampai tidak
terbatas; tatanan yang ada bisa mencakup berbagai organisasi yang Model pencarian adalah salah satu model yang bisa digunakan
berbeda dan relatif terbuka bagi pengaruh eksternal; permasalahan ketika masalah yang dihadapi tidak terdefinisi dengan jelas.
yang dihadapi akan bersifat ambigu atau multitafsir; informasi tidak

4. Model Tawar-Menawar Kompleksitas subsistem kebijakan memengaruhi keberhasilan
Model tawar-menawar adalah model yang bisa ditemukan ketika mencapai kesepakatan terhadap suatu pilihan dalam subsistem
berbagai aktor harus mengambil keputusan dalam situasi tersebut. Menurut Phillip H. Pollock III, Stuart A. Lillie, dan M. Elliot
ketiadaan informasi yang lengkap dan waktu yang mendesak. Vittes (1993: 29-50), beberapa pilihan dianggap sejalan dengan nilai-
nilai utama yang dipegang oleh anggota subsistem, sementara
5. Model Organisasional
sebagian yang lain tidak sehingga kompleksitas subsistem
Model organisasional melibatkan berbagai setting dan aktor,
menstrukturkan keputusan dalam kategori pilihan-pilihan keras atau
dengan sumber daya waktu dan informasi tersedia, tetapi
lunak.
dihadapkan pada permasalahan yang beragam. Model
Menurut Evert A. Lindquist (1988: 86), pengambilan keputusan
pengambilan keputusan ini melibatkan jumlah aktor yang lebih
relatif dibatasi oleh informasi dan waktu, serta kejelasan masalah.
banyak, setting yang lebih kompleks, permasalahan yang lebih
Bagan berikut menggambarkan empat model dasar pengambilan
beragam dan kabut, informasi yang tidak lengkap dan terdistorsi,
keputusan. Empat model ini muncul sebagai basis dari dua dimensi
serta waktu yang terbatas dan mendesak.
yang dipaparkan dalam analisis ini, yaitu kompleksitas subsistem dan
Pemikiran Forester menjadi sebuah langkah maju penting dalam
derajat konstrain.
memberikan klasifikasi dan taksonomi, adanya alternatif pilihan yang
Tabel: 3.3 Model Dasar Pengambilan Keputusan
berguna, selain model rasional, inkremental, dan garbage can, tetapi
yang dilakukannya hanya langkah awal dalam membangun sebuah
Kompleksitas Subsistem Kebijakan
model pengambilan keputusan yang lebih baik. Sebuah masalah
besar dalam taksonomi yang dibangun adalah keterputusannya dari Derajat Tinggi Rendah
argumennya sendiri. Konstrain
Tinggi Incremental Satisfying Search
Sebuah penelaahan yang tertutup dari pembahasan tentang
adjustment
berbagai faktor yang memengaruhi pengambilan keputusan,
menurut Forester (1984: 26), orang akan berharap untuk menemukan Rendah Optimizing Rational Search
lebih dari satu model yang mungkin muncul dari lima pilihan model adjustment
kombinasi dan permutasi variabel-variabel yang dikemukakannya. Sumber: dimodifikasi menurut Martin J. Smith, 1994. Policy
Dalam praktiknya, berbagai kategori tidak dapat dipilah-pilah. Networks and State Autonomy,’ Political Influence of Ideas: Policy
Kita dapat mengembangkan model Forester dengan mendesain Communities and the Socieal Sciences, eds. S. Brooks dan A.-G. Gagnon.
ulang variabel-variabelnya. Studi tentang agen dan setting bisa New York: Praeger
disempurnakan dengan fokus pada subsistem kebijakan, sementara Dalam model ini, subsistem kebijakan yang kompleks akan
pemikiran tentang permasalahan, informasi, dan waktu bisa dilihat cenderung memunculkan strategi-strategi penyesuaian (adjustment)
sebagai pemikiran yang terkait dengan tipe-tipe konstrain yang daripada strategi pencarian (search). Situasi tingginya derajat konstrain
dihadapi oleh para pembuat kebijakan. Dengan demikian, dua cenderung menghasilan suatu pendekatan tawar-menawar dalam
variabel utama di sini adalah: pengambilan keputusan, sementara situasi derajat konstrain rendah
a. kompleksitas subsistem kebijakan yang menangani cenderung memunculkan aktivitas optimalisasi atau rasional.
permasalahan yang ada;
b. besarnya konstrain yang harus dihadapi.

Apabila digabungkan, kedua variabel ini menghasilkan empat
model dasar pengambilan keputusan. Penyesuaian inkremental gaya
Lindblom cenderung muncul dalam situasi ketika subsistem yang ada
bersifat kompleks dan derajat konstrain yang tinggi. Dalam situasi
semacam itu, akan jarang munculnya keputusan berskala besar dan
berisiko tinggi. Pada skenario sebaliknya, ketika subsistem kebijakan
yang ada sederhana dan derajat konstrain rendah, pendekatan
pencarian rasional dan perubahan besar sangat mungkin dilakukan.
Ketika ada sebuah subsistem yang kompleks dan derajat konstrain
yang rendah, akan ada kecenderungan untuk memunculkan strategi
penyesuaian, tetapi ditujukan untuk mencapai optimalisasi. Ketika
derajat konstrain tinggi, tetapi kompleksitas subsistem rendah,
strategi-strategi satisfycing akan menjadi kecenderungan yang umum
terjadi.
Memahami uraian tersebut, bahwa karakter esensial dalam
proses pengambilan keputusan kebijakan publik sama seperti tahap-
tahap lainnya dalam proses kebijakan. Sama halnya dengan tahapan
sebelumnya dalam proses kebijakan publik, tahap pengambilan
keputusan bervariasi menurut sifat alami dari subsistem kebijakan
yang terlibat dalam proses dan derajat konstrain yang dihadapi oleh
para pengambil keputusan.
Sebagaimana dirangkum oleh John Forester (1984: 23), yang
rasional bagi para administrator dan politisi ditentukan oleh situasi
tempat bekerja. Didesak untuk segera memberikan rekomendasi,
para pengambil keputusan ini tidak bisa melakukan studi yang
mendalam. Ketika dihadapkan pada persaingan dan kompetisi
organisasional, sangat rasional jika para pengambil keputusan ini
menjadi lebih tertutup. Semua hal yang rasional untuk dilakukan
ditentukan oleh konteks yang dihadapi, baik dalam kehidupan sehari-
hari maupun dalam administrasi publik.

BAB 4
TEORI NEGARA DAN

KEBIJAKAN PUBLIK
Sejak diterima secara umum sebagai pengertian yang

menunjukkan organisasi teritorial suatu bangsa yang memiliki
kedaulatan, kata “negara” mengalami berbagai pemahaman tentang
hakikatnya.
Negara merupakan integrasi dari kekuatan politik, atau organisasi
pokok dari kekuasaan politik. Negara adalah argency (alat) dari
masyarakat yang mempunyai kekuasaan untuk mengatur hubungan
manusia dalam masyarakat dan menertibkan gejala-gejala kekuasaan
dalam masyarakat. Manusia hidup dalam suasana kerja sama
sekaligus suasana antagonistis dan penuh pertentangan.
Negara adalah organisasi yang dalam suatu wilayah dapat
memaksakan kekuasaannya secara sah terhadap semua golongan
kekuasaan lainnya dan dapat menetapkan tujuan-tujuan dari
kehidupan bersama itu. Negara menetapkan cara dan batas-batas
sampai kekuasaannya dapat digunakan dalam kehidupan bersama,
baik oleh individu dan golongan atau asosiasi, maupun oleh negara.
Dengan demikian, negara dapat mengintegrasikan dan membimbing
kegiatan-kegiatan sosial dari penduduknya ke arah tujuan bersama
(A. Ubaidillah, 2000: 33).

Tampaknya manusia tidak akan dapat hidup dengan teratur Kelompok inilah yang kemudian dinamakan polis. Pada waktu itu,
tanpa adanya negara. Mereka juga tidak akan hidup tertib dan negara tidak lebih dari suatu kota. Pemerintah dalam polis merupakan
menjamin keamanan bersama tanpa adanya negara. Tanpa adanya hal yang tinggi karena di atas polis tidak ada lagi suatu organisasi
wilayah, ketertiban umum bagi masyarakat juga tidak mungkin kekuasaan lain yang menguasai dan memerintah polis itu. Inilah letak
terjamin (A. Ubaidillah, 2000: 124). keistimewan dari polis tersebut.
Ajaran Plato (429-347 SM) mengenai asal mula atau
terbentuknya negara adalah sangat sederhana, yaitu sebagai berikut.
A. Hakikat Negara dan Teori Terbentuknya Negara
1) Adanya kebutuhan dan keinginan manusia yang beraneka
macam sehingga harus bekerja untuk memenuhi kebutuhannya.
1. Hakikat Pengertian Negara 2) Setiap orang tidak mampu memenuhi kebutuhannya sendiri,
Negara merupakan organisasi yang paling tinggi dan mencakup lalu terjadilah pembagian pekerjaan yang harus menghasilkan
pengertian yang paling luas. Larson (Lawson, 1991: 5) menyatakan lebih dari keperluannya sendiri untuk dipertukarkan, kemudian
bahwa negara adalah sebuah konsep inklusif yang meliputi semua terbentuklah desa.
aspek pembuatan kebijakan dan pelaksanaan sanksi hukumnya.
3) Antara desa dan desa terjadi hubungan kerja sama maka
Menurut George Jellinek (1959), negara merupakan gabungan berdirilah masyarakat negara.
manusia yang terorganisasi di suatu daerah tertentu yang dilengkapi
Thomas Hobbes (1588-1679) melihat masyarakat sebelum adanya
dengan kekuasaan asli pemerintah.
negara. Dalam masyarakat ini, yang berlaku adalah ius naturalis atau
Menurut Max Weber (Gerth dan Mills, 1962: 78), negara adalah hukum alam, yaitu tiap-tiap orang mempertahankan dirinya untuk
satu-satunya lembaga yang memiliki keabsahan untuk melakukan hidup. Oleh karena itu, dibentuklah lex naturalis atau undang-undang
tindakan kekerasan terhadap warganya. Selain itu, Weber juga alam yang merupakan suatu peraturan yang ditemui dengan
mendefinisikan negara sebagai lembaga kemasyarakatan yang perantaraan akal yang menyuruh atau melarang dan membatasi
(berhasil) memiliki monopoli hukum untuk menggunakan kekerasan kemerdekaan untuk kepentingan orang lain (Schmid, 1965: 180).
fisik di suatu daerah tertentu. Tujuannya untuk menciptakan perdamaian.
2. Terbentuknya Negara Menurut Aristoteles, negara merupakan suatu persekutuan yang
Negara terjadi karena suatu persetujuan. Berdasarkan mempunyai tujuan tertentu. Terjadinya negara karena penggabungan
persetujuan itu, lahirlah kekuasaan untuk memerintah. Kekuasaan keluarga menjadi suatu kelompok yang lebih besar, kemudian
tertinggi untuk memerintah dinamakan kedaulatan. Kedaulatan kelompok itu bergabung lagi hingga menjadi suatu desa. Desa-desa
dipegang oleh orang yang tidak tunduk pada kekuasaan orang lain itu bergabung lagi hingga timbul negara yang sifatnya masih suatu
sehingga tidak dapat diganggu gugat oleh kemauan manusia. Negara kota atau polis.
adalah berdaulat. Hugo de Groot (Grotius). 3. Teori Terbentuknya Negara
Bentuk dan sifat negara dalam kebudayaan Yunani purba masih Beberapa teori tentang timbulnya suatu negara, antara lain
bersifat polis-polis atau the greek state, yaitu suatu tempat atau benteng sebagai berikut.
di puncak bukit yang semakin lama semakin diperkuat. Orang lain
a. Teori Kenyataan
yang ingin hidup dengan aman ikut menggabungkan diri, bertempat
Timbulnya suatu negara merupakan soal kenyataan. Apabila
tinggal di sekeliling benteng untuk perlindungan keamanan.
pada suatu saat unsur-unsur negara (wilayah, rakyat, pemerintah

yang berdaulat) terpenuhi, pada saat itu pula negara menjadi suatu bersamaan dengan tumbuh kembangnya kaum borjuis (golongan
kenyataan (http://www.scribd.com). menengah) yang menghendaki perlindungan penguasa atas diri dan
kepentingannya. John Locke mendalilkan bahwa dalam pactum
b. Teori Perjanjian Masyarakat
subiectionis tidak semua hak manusia diserahkan kepada raja.
Teori ini disusun berdasarkan anggapan bahwa sebelum ada
Seharusnya ada beberapa hak tertentu (yang diberikan alam) tetap
negara, manusia hidup sendiri dan berpindah-pindah. Pada saat itu,
melekat padanya. Hak yang tidak diserahkan itu adalah hak asasi
belum ada masyarakat dan peraturan.
manusia yang terdiri atas hak hidup, hak kebebasan, dan hak milik.
Teori perjanjian masyarakat beranggapan bahwa negara Hak-hak itu harus dijamin raja dalam UUD Negara. Menurut John
dibentuk berdasarkan perjanjian masyarakat. Teori perjanjian Locke, negara sebaiknya berbentuk kerajaan yang berundang-undang
masyarakat atau kontrak sosial menganggap “perjanjian” sebagai dasar atau monarki konstitusional.
dasar negara dan masyarakat. Negara dan masyarakat dibentuk
Jean Jacques Rousseau (1993) dalam bukunya Du Contract
berdasarkan perjanjian masyarakat adalah teori asal mula negara yang
Social berpendapat bahwa setelah menerima mandat dari rakyat,
ditemukan dalam tulisan-tulisan sepanjang zaman, sejak pemikiran
penguasa mengembalikan hak-hak rakyat dalam bentuk hak warga
politik rasional dimulai.
negara (civil rights). Ia juga menyatakan bahwa negara yang dibentuk
Teori perjanjian masyarakat diungkapkan dalam buku Leviathan. oleh perjanjian masyarakat harus menjamin kebebasan dan
Ketakutan akan kehidupan berciri survival of the fittest. persamaan.
Oleh karena itu, dibuatlah perjanjian masyarakat (social contract). Penguasa hanya wakil rakyat yang dibentuk berdasarkan
Perjanjian antarkelompok manusia yang melahirkan negara disebut kehendak rakyat (volonte general). Apabila tidak mampu menjamin
pactum unions. Selain itu, terjadi pula perjanjian yang disebut pactum kebebasan dan persamaan, penguasa dapat diganti.
subiectionis, yaitu perjanjian antarkelompok manusia dengan penguasa
c. Teori Ketuhanan
yang diangkat dalam pactum unionis. Isi pactum subiectionis adalah
Pengaruh teori ketuhanan dimulai pada abad pertengahan (abad
pernyataan penyerahan hak-hak alami kepada penguasa dan berjanji
ke–5 sampai abad ke-15). Doktrin ketuhanan dikenal juga sebagai
akan taat kepadanya. Penganut teori perjanjian masyarakat, antara lain
“doktrin teokratis.” Adanya gereja memberikan keabsahan bagi raja
Grotius (1583-1645), John Locke (1632-1704), Immanuel Kant (1724-
seakan-akan memberikan jaminan bahwa negara dipimpin oleh raja
1804), Thomas Hobbes (1588-1679), dan J.J.Rousseau (1712-1778).
yang mengarahkan warganya menuju jalan yang baik dan benar.
Ketika menyusun teori perjanjian masyarakat, Thomas Hobbes
Negara yang diberkati oleh gereja dianggap sebagai negara yang
berpihak kepada Raja Charles I yang sedang berseteru dengan
diberkati oleh Tuhan.
Parlemen (Dede Rosyada, 2000: 49). Teorinya itu kemudian
Menurut Hegel (1937), negara merupakan organisme
digunakan untuk memperkuat kedudukan raja. Ia hanya
berdasarkan kesusilaan dan hanya negara yang akan memberi
mengakui pactum subiectionis, yaitu pactum yang menyatakan
manusia pada kesusilaan dan kemerdekaan. Tujuan negara adalah
penyerahan seluruh haknya kepada penguasa dan hak yang sudah
menyelenggarakan kepentingan umum, di atas negara tidak ada
diserahkan tidak dapat diminta kembali. Oleh karena itu, Thomas
kekuasaan lain. Negara adalah kekuatan tertinggi dan mempunyai
Hobbes menegaskan bahwa negara seharusnya berbentuk kerajaan
kekuasaan tertinggi di dunia. Negara adalah suatu irdiche gotthelt (raja
mutlak/absolut.
duniawi). Negara menjadi sintesis antara kemerdekaan universal dan
John Locke (Dede Rosyada, 2000: 49) menyusun teori perjanjian
individual.
masyarakat dalam bukunya Two Treaties on Civil Government,

Bagi Hegel, sejarah umat manusia merupakan proses dari sebuah Pendekatan kelas merupakan analisis pokok yang diajukan oleh
ide universal yang sedang merealisasikan atau mengaktualisasikan Marx untuk melihat ketimpangan pola produksi yang membentuk
dirinya. Ide besar yang universal tersebut dapat disamakan dengan rangkaian hubungan produksi, yang mengharuskan penindasan
ide Tuhan dalam menciptakan umat manusia, tidak menjelma terhadap kelas proletariat yang dilakukan oleh kelas borjuis atas
dengan segera. Ide tersebut berproses dengan sejarah. Ujung dari kepemilikan modal yang mngukuhkan penguasaan terhadap alat-alat
proses sejarah adalah dijelmakannya ide universal menjadi sebuah produksi.
kenyataan, yakni dengan terbentuknya sebuah masyarakat manusia Kemunculan kelas diakibatkan oleh kontradiksi pemenuhan
yang ideal. produksi untuk memenuhi kebutuhan sosial dan adanya surplus dari
Friederich Julius Stahl (1802-1861) menyatakan bahwa negara kerja produksi yang menjadi syarat munculnya ketidakadilan sosial.
tumbuh secara berangsur-angsur melaui proses evolusi, mulai dari Dengan kemunculan kelas-kelas yang berbeda dan antagonistik,
keluarga, menjadi bangsa, kemudian menjadi negara. Negara bukan kelas-kelas produktif dan kelas berkuasa memberikan syarat kelahiran
tumbuh karena berkumpulnya kekuatan dari luar, melainkan karena negara yang merupakan institusi utama untuk mempertahankan
perkembangan dari dalam. Negara tidak tumbuh karena kehendak kondisi ketidakadilan sosial tersebut.
manusia, tetapi kehendak Tuhan. Pada umumnya, negara mengakui
Menurut Marx, Max Weber (Gerth dan Mills, 1962: 78), sejarah
bahwa selain hasil perjuangan atau revolusi, terbentuknya negara
manusia merupakan sejarah pertentangan kelas. Pertentangan kelas
adalah karunia atau kehendak Tuhan.
akan berhenti pada saat terciptanya masyarakat komunis, yaitu kelas
d. Teori Kekuatan buruh berkuasa. Dalam masyarakat ini tidak ada eksploitasi karena
Teori kekuatan secara sederhana dapat diartikan bahwa negara semua diatur secara bersama. Tidak ada pemilikan modal (alat
yang pertama adalah hasil dari dominasi, kelompok yang kuat produksi) secara pribadi, baik oleh individu maupun kelompok.
terhadap kelompok yang lemah. Dalam teori kekuatan, faktor
kekuatan dianggap sebagai faktor tunggal yang menimbulkan
negara. Negara dilahirkan karena pertarungan kekuatan dan yang B. Teori Negara Menurut Al-Quran
keluar sebagai pemenang adalah pembentuk negara (Dede Rosyada,
2000: 54). 1. Negara sebagai Penggolongan Umat Manusia
e. Teori Alamiah
Manusia selalu hidup dalam golongan, ada golongan yang
Teori alamiah (natural theory) adalah teori tentang asal mula bernama keluarga, tetangga, lorong kampung, daerah, dan negara.
negara yang dikemukakan oleh Aristoteles (A. Ubaidillah, 2000: 45- Semua golongan tempat manusia menjadi sebagai anggotanya tidak
46). Menurut Aristoteles, negara adalah ciptaan alam. Kodrat manusia dibuat atau diciptakan oleh manusia. Golongan yang beragam itu
membenarkan adanya negara karena manusia awalnya adalah terjadi karena watak manusia. Hukum di dalam Al-Quran
makhluk politik, (zoon politicon), kemudian makhluk sosial.
mengatakan bahwa golongan itu sudah ada dan menjadi sunnah-Nya
f. Pertentangan Kelas dalam kehidupan manusia. Dengan demikian, Al-Quran menolak
Teori pertentangan kelas memandang bahwa masyarakat, baik teori perjanjian masyarakat dalam pembentukan negara seperti yang
yang bersifat individu maupun kelompok berada dalam konflik yang dikemukakan oleh Hobbes dan Locke (http://www.scribd.com/doc.).
menjadi hal tidak terhindarkan. Konflik yang ada akan menimbulkan Hukum Al-Quran juga menolak teori teokrasi dalam terbentuknya
proses dominasi dan subdominasi. Marx merupakan tokoh yang negara.
paling penting dalam teori kelas.

2. Kekuasaan dalam Negara memanifestasikan kodrat kemanusiaannya. Sebagai makhluk Tuhan,
Mengenai timbulnya kekuasaan di negara, Al-Quran mempunyai manusia juga mempunyai kewajiban untuk mengabdi kepada-Nya
pendirian yang berlainan dari teori-teori kekuasaan dalam negara. dalam bentuk penyembahan atau ibadah yang diajarkan oleh agama
atau keyakinan yang dianutnya. Hal-hal yang berkaitan dengan negara
Al-Quran mengatakan bahwa manusia dijadikan sebagai
adalah manifestasi dari kesepakatan manusia. Adapun hubungan
penguasa negara, dan Tuhan menjadikan segolongan manusia
dengan Tuhan yang tertuang dalam ajaran agama adalah wahyu dari
mempunyai kelebihan dari golongan yang lain. Kelebihan itu dapat
Tuhan. Oleh karena itu, ada benang emas yang berhubungan antara
berupa keagungan darah dan keturunan (zaman feodalisme dan
agama dan negara.
monarki absolut), keagamaan (abad pertengahan), kekayaan (masa
kapitalisme), dan kekuatan politik (pemerintahan parlementer). Berdasarkan uraian di atas, konsep hubungan negara dan agama
Kelebihan itu tidak hanya pada hal-hal yang baik, tetapi juga yang sangat ditentukan oleh dasar ontologis manusia masing-masing.
buruk seperti kelebihan dalam kelicinan dan kancil. Hal tersebut ada Keyakinan manusia sangat memengaruhi konsep hubungan agama
dalam pertumbuhan kekuasaan di negara sejak terjadinya negara dan negara dalam kehidupan manusia.
dalam masyarakat bahwa yang memegang kekuasaan itu selalu a. Hubungan Agama dan Negara Menurut Paham Teokrasi
golongan yang mempunyai kelebihan dibandingkan dengan golongan Paham teokrasi terbagi dalam dua bagian, yaitu paham teokrasi
yang lain (http://dhymas.wordpress.com). langsung dan paham teokrasi tidak langsung. Menurut paham
3. Hubungan Agama dengan Negara teokrasi langsung, pemerintah diyakini sebagai otoritas Tuhan secara
langsung. Adanya negara di dunia ini atas kehendak Tuhan. Oleh
Di kalangan kaum muslimin, terdapat kesepakatan bahwa
karena itu, yang memerintah adalah Tuhan pula.
eksistensi negara adalah suatu keniscayaan bagi berlangsungnya
kehidupan bermasyarakat. Menurut Hussein Muhammad (A. Sementara menurut sistem pemerintahan teokrasi tidak
Ubaidillah, 2000: 126), negara diperlukan untuk mencapai tujuan langsung, yang memerintah bukan Tuhan, melainkan raja atau kepala
yang dicita-citakan masyarakat secara bersama-sama. Negara dengan yang memiliki otoritas atas nama Tuhan. Kepala negara atau raja
otoritasnya mengatur hubungan yang diperlukan antara masyarakat. diyakini memerintah atas kehendak Tuhan (http://
Adapun agama mempunyai otoritas untuk mengatur hubungan makalah85.blogspot.com/2008).
manusia dengan Tuhan. Dalam paham teokrasi, hubungan agama dan negara
Pada hakikatnya, negara merupakan suatu persekutuan hidup digambarkan sebagai dua hal yang tidak dapat dipisahkan. Negara
bersama sebagai penjelmaan sifat kodrati manusia sebagai makhluk dapat menyatu dengan agama karena pemerintahan dijalankan
individu dan makhluk sosial. Oleh karena itu, sifat dasar kodrat berdasarkan firman-firman Tuhan, segala tata kehidupan dalam
masyarakat, bangsa, dan negara dilakukan atas titah Tuhan. Dengan
manusia merupakan sifat dasar negara pula sehingga negara sebagai
demikian, urusan kenegaraan atau politik, dalam paham teokrasi juga
manifestasi kodrat manusia secara horizontal dalam hubungan manusia
diyakini sebagai manifestasi firman Tuhan. Dalam pemerintahan
dengan manusia lain untuk mencapai tujuan bersama. Dengan
teokrasi tidak langsung, sistem dan norma-norma di negara
demikian, negara memiliki sebab akibat langsung dengan manusia
dirumuskan berdasarkan firman-firman Tuhan. Dengan demikian,
karena manusia adalah pendiri negara (Kaelani, 1999: 91-93).
negara menyatu dengan agama. Agama dan negara tidak dapat
Perlu disadari bahwa manusia sebagai warga negara merupakan dipisahkan (A. Ubaidillah, 2000: 126).
makhluk sosial dan makhluk Tuhan. Sebagai makhluk sosial,
manusia mempunyai kebebasan untuk memenuhi dan

b. Hubungan Agama dan Negara Menurut Paham Sekuler Kedua, Islam tidak ada hubungannya dengan negara karena
Selain paham teokrasi, menurut Dede Rosada (2000: 60), ada Islam tidak mengatur kehidupan bernegara atau pemerintahan.
pula paham sekuler dalam praktik pemerintahan dalam kaitan agama Menurut aliran ini, Nabi Muhammad SAW. tidak memiliki misi
dan negara. Paham sekuler memisahkan dan membedakan antara untuk mendirikan negara.
hubungan agama dan negara. Di negara sekuler, tidak ada hubungan Ketiga, Islam tidak mencakup segala-galanya, tetapi mencakup
antarsistem kenegaraan dengan agama. Menurut paham ini, negara seperangkat prinsip dan tata nilai etika tentang kehidupan
adalah urusan hubungan manusia dengan manusia lain atau urusan bermasyarakat, termasuk bernegara. Oleh karena itu, dalam
dunia. Adapun agama adalah hubungan manusia dengan Tuhan. bernegara, umat Islam harus mengembangkan dan melaksanakan
Menurut paham sekuler, dua hal ini tidak dapat disatukan. nilai-nilai etika yang diajarkan secara garis besar oleh Islam.
Di negara sekuler, sistem dan norma hukum positif dipisahkan Sementara itu, Hussein Muhammad (A. Ubaidillah, 2000: 128)
dengan nilai dan norma agama. Norma hukum ditentukan atas menyatakan bahwa dalam Islam ada dua model hubungan agama
kesepakatan manusia dan tidak berdasarkan agama atau firman- dan negara. Model pertama disebut sebagai hubungan integralistis
firman Tuhan, meskipun norma-norma tersebut bertentangan dengan dan model kedua disebut hubungan simbiosis-mutualistis.
norma-norma agama. Sekalipun paham ini memisahkan antara agama
Hubungan integralistis dapat diartikan sebagai hubungan
dan negara, tetapi negara sekuler membebaskan warga negaranya
totalitas, yaitu agama dan negara merupakan dua lembaga yang
untuk memeluk agama sesuai dengan keyakinannya dan negara
menyatu (integral). Hal ini juga memberikan pengertian bahwa
intervensif dalam urusan agama.
negara merupakan suatu lembaga politik sekaligus lembaga agama.
c. Hubungan Agama dan Negara Menurut Paham Komunisme Konsep ini menegaskan kembali bahwa Islam tidak mengenal
Paham komunisme memandang hakikat hubungan negara dan pemisahan antara agama dan politik atau negara. Konsep ini sama
agama berdasarkan filosofi materialisme – dialektis dan materialisme dengan konsep teokrasi.
– historis. Paham ini menimbulkan paham ateis. Paham yang Model hubungan kedua adalah hubungan simbiosis-mutualistis.
dipeolopori oleh Karl Marx ini memandang agama sebagai candu Model hubungan agama dan segala model ini menegaskan bahwa
masyarakat. Menurutnya, manusia ditentukan oleh dirinya sendiri. antara agama dan negara terdapat hubungan yang saling
Sementara agama, dalam menemukan dirinya sendiri. membutuhkan. Menurut pandangan ini, agama harus dijalankan
Kehidupan manusia, menurut Dede Rosada (2000: 60-61), adalah dengan baik. Hal ini hanya dapat terlaksana apabila ada lembaga yang
dunia manusia sendiri yang kemudian menghasilkan masyarakat bernama negara. Sementara itu, negara juga tidak dapat dibiarkan
negara. Agama dipandang sebagai realisasi fantastis makhluk manusia berjalan sendiri tanpa agama karena akan terjadi kekacauan dan
dan keluhan makhluk tertindas. Manusia pada hakikatnya adalah amoral di negara.
materi.
Teori seperti ini juga dikemukakan oleh pemikir politik lslam
d. Hubungan Agama dan Negara Menurut Islam lainnya, seperti Al-Ghazali dan Al-Mawardi. Al-Mawardi
Menurut Munawir Sjadzali, ada tiga aliran yang menanggapi mengungkapkan bahwa negara dibangun untuk menggantikan
hubungan agama dan negara dalam Islam. Pertama, aliran yang tugas kenabian dalam rangka memelihara agama dan mengatur
menganggap bahwa Islam adalah agama paripurna yang mencakup kehidupan dunia. Menurutnya, kekuasaan Tuhan adalah mutlak dan
segala-galanya, termasuk masalah negara. Oleh karena itu, agama harus dijadikan landasan kekuasaan negara.
tidak dapat dipisahkan dari negara, dan urusan negara adalah urusan
agama, serta sebaliknya.

Selanjutnya, Al-Ghazali dalam bukunya Al-Iqtishad Fi Al-I’tiqad salah satu unsur yang dapat memengaruhi kebijakan publik di
(A. Ubaidillah, 2000: 129) mengatakan bahwa agama dan negara Indonesia. Asumsi keterkaitan antara perilaku birokrasi dengan
adalah dua anak kembar. Agama adalah dasar, dan penguasa/ kebijakan didasarkan pada suatu fakta bahwa para pelaku
kekuasaan negara adalah penjaga. Segala sesuatu yang tidak memiliki kebijakan, mulai dari perancangan, implementasi, hingga
dasar akan hancur, dan segala sesuatu yang tidak memiliki penjaga evaluasi, selalu melibatkan aparatur birokrasi. Oleh karena itu,
akan sia-sia. Al-Ghazali menyimpulkan bahwa sultan (pemimpin tingkat kebergantungan kebijakan publik terhadap birokrasi
negara/kekuasaan) adalah keniscayaan dalam sistem agama. Sistem sangat tinggi. Di sisi lain, birokrasi adalah “aktor” atau “pelaku”
agama adalah keharusan mutlak dalam mencapai kebahagiaan dalam perancangan (formulasi), pelaksanaan (implementasi), dan
akhirat. evaluasi kebijakan publik. Adapun kebijakan publik sebagai “alat”
atau “instrumen” bagi birokrasi yang digunakan untuk
melaksanakan tugas dan fungsinya.
C. Aspek-aspek Negara 4. Kebijakan
Kebijakan adalah rangkaian konsep dan asas yang menjadi
Beberapa aspek negara, di antaranya sebagai berikut.
benang merah dan dasar rencana dalam pelaksanaan suatu
1. Negara pekerjaan, kepemimpinan dalam pemerintahan atau organisasi.
Negara adalah sebuah konsep inklusif yang meliputi semua Kebijakan juga diartikan sebagai pernyataan cita-cita, tujuan,
aspek pembuatan kebijakan dan pelaksanaan sanksi prinsip, sebagai garis pedoman dalam mencapai sasaran yang
hukumannya. Negara merupakan sebuah fakta dominasi dari telah direncanakan.
satu atau beberapa kelompok masyarakat untuk mencapai suatu
tujuan yang dicita-citakan bersama.
2. Rezim D. Pemerintah, Negara, dan Kebijakan Publik
Rezim adalah pemerintah yang berkuasa, dapat diartikan sebagai
orang atau sekelompok orang yang menguasai negara. Rezim 1. Hakikat Tujuan Negara
lebih diartikan dengan prinsip, norma, aturan, dan pengambilan
Pada hakikatnya, tujuan negara adalah untuk kesejahteraan dan
keputusan yang dianut oleh sekelompok penguasa di sebuah
keamanan. Konteks negara di sini berbeda dengan pemerintah.
negara.
Negara adalah satu kesatuan antara pemerintah, rakyat, wilayah,
3. Aparat Birokrasi seperangkat hukum dan peraturan, dan pengakuan negara lain.
Birokrasi adalah sistem pemerintahan yang dijalankan oleh Pemerintah adalah institusi/individu yang dibentuk atas seperangkat
pegawai pemerintah karena telah berpegang pada hierarki dan proses tertentu untuk mengelola negara.
jenjang jabatan. Para birokrat hanya merupakan mesin negara Pemerintah sebagai institusi yang mengelola negara memiliki
untuk melaksanakan tugas sebagai pegawai pemerintahan. tujuan untuk mencapai tujuan umum negara tersebut. Untuk
Dalam praktiknya, birokrasi memiliki kekuatan dan Indonesia, tujuan negara termaktub dalam alinea keempat
kemandirian sendiri. pembukaan UUD 1945, yaitu melindungi segenap bangsa dan
Keterkaitan birokrasi dengan kebijakan publik sangat erat. Secara tumpah darah beserta kawan kawannya.
langsung ataupun tidak langsung birokrasi dianggap sebagai

Kebijakan publik berkaitan erat dengan objek yang berada di b. Pendekatan Implementasi Kebijakan Publik
tengah masyarakat, inklusif, dan bersifat influential. Kebijakan publik Pendekatan implementasi kebijakan publik bertujuan untuk
dalam pemahaman ini ditinjau dari aspek tujuannya dapat berbentuk memahami pelaksanaan kebijakan publik. Dengan memahami
dua hal, yaitu sebagai berikut. pelaksanaan kebijakan publik, akan diperoleh informasi
a. Kebijakan publik yang dibuat karena diperlukan untuk mengenai faktor keberhasilan dan kendalanya. Beberapa
menyesuaikan dengan keadaan yang ada. implementasi kebijakan publik, antara lain pendekatan yang
b. Kebijakan publik dibuat untuk menciptakan kondisi ideal yang dikemukakan George C. Edward III (pendekatan Edward),
ingin dicapai. pendekatan Warwick, dan pendekatan psikologis.
Tentang pentingnya memahami berbagai kebijakan publik
2. Perlunya Warga Negara Memahami Kebijakan Publik
pemerintah, terutama kebijakan pembangunan, William Liddle
Kebijakan publik merupakan tindakan atau keputusan yang (1986) memandang perlu dikembangkannya pendekatan ilmu
dibuat oleh pemerintah menyangkut kepentingan umum (publik) kebijakan. Ilmu ini menitikberatkan perhatian pada kebijakan
yang memiliki tujuan dan cara mencapai tujuan melalui proses yang diambil pemerintah di bidang pembangunan, terutama
interaksi dengan kekuatan sosial politik. untuk melihat letak keberhasilan dan kegagalan, kemudian
Dalam tahap formulasi kebijakan publik, peran politik sangat dimunculkan gagasan untuk memecahkan hambatan. Ilmu ini
besar, sedangkan pada implementasi peran birokrasi sangat menonjol. terjun dari bawah dan mencari makna kecil yang dapat
Pada tahap formulasi dan implementasi, baik politik maupun dipecahkan.
adminitrasi ikut aktif terlibat di dalamnya. Hal ini juga disebabkan
sistem politik, yaitu proses politik dan administrasi merupakan
aktivitas yang penting dalam proses konversi (pembuatan undang- E. Hubungan Administrasi Negara dengan
undang). Kebijakan Publik dan Level Kebijakan
3. Pendekatan sebagai Upaya Memahami Kebijakan Publik
1. Level-level Kebijakan Publik
Untuk memahami secara lebih mendalam tentang masalah
kebijakan publik yang begitu kompleks, dapat digunakan pendekatan a. Policy Level
analisis kebijakan publik dan pendekatan implementasi kebijakan Policy level pada tingkat ini terdapat di lembaga tinggi negara
publik. atau badan legislatif yang berwenang mengeluarkan peraturan
a. Pendekatan Analisis Kebijakan Publik (kebijakan) dalam skala terluas, misalnya dalam bentuk undang-
undang atau peraturan pemerintah.
Analisis kebijakan publik dapat dianggap sebagai cara atau alat
Policy level yang berkenaan dengan kebijakan pembinaan
untuk membantu rakyat dalam memilih kebijaksanaan yang
pengusaha kecil dan koperasi adalah UU Nomor 9 tahun 1995
paling baik. Aspek-aspek yang dianalisis dalam kebijakan publik,
yaitu analisis perumusan kebijakan, analisis pelaksanaan tentang Usaha Kecil dan UU Nomor 25 tahun 1992 tentang
kebijakan, dan analisis penilaian kebijakan. Adapun pendekatan Perkoperasian.
dalam analisis kebijakan publik, antara lain pendekatan sistem, Secara lebih detail dapat dikemukakan bahwa upaya pembinaan
pendekatan elite, dan pendekatan kelompok, pendekatan proses, koperasi ini diatur dalam Pasal 60–63 UU No. 25 tahun 1992, yang
pendekatan institusional. menugaskan pemerintah untuk menciptakan dan mengembangkan

iklim dan kondisi yang mendorong pertumbuhan serta Perkebunan Inti Rakyat – Transmigrasi (PIR – Trans), Kredit Umum
pemasyarakatan koperasi; serta memberikan bimbingan, kemudahan Pedesaan (Kupedes), Kredit Kelayakan Usaha (KKU), dan sebagainya.
dan perlindungan kepada koperasi. Selain itu, ada juga program perbankan untuk membantu
pengembangan kelembagaan usaha kecil dan koperasi, serta
b. Organizational Level
pemberian bantuan teknis.
Setiap kebijakan perlu adanya pengaturan tentang pelaksana dari
suatu kebijakan, penanggung jawab, pengawasan terhadap kebijakan
2. Praktik Hubungan Administrasi Negara dengan
yang akan diberlakukan, dan sebagainya. Oleh karena itu, Bromley
Kebijakan Publik
menyebutnya dengan organizational level. Secara konseptual, kebijakan publik (public policy) dipelajari oleh
dua ilmu disiplin, yaitu ilmu politik dan ilmu administrasi publik.
Pada organizational level terdapat produk kebijakan yang
Tiap-tiap disiplin ilmu tersebut memiliki sudut pandang yang
berkaitan dengan pembinaan usaha kecil dan koperasi, yaitu Inpres
berbeda-beda terhadap kebijakan publik. Hal ini disebabkan tiap-tiap
No. 4 tahun 1995 tentang Gerakan Nasional Memasyarakatkan dan
disiplin ilmu itu memiliki locus dan focus yang berbeda. Locus ilmu
Membudayakan Kewirausahaan (GNMMK). Selanjutnya, dalam
administrasi negara adalah organisasi dan manajemen, sedangkan
tataran yang lebih rendah terdapat SK Menteri Koperasi dan PPK No.
focus ilmu administrasi negara adalah efektivitas dan efisiensi.
961/KEP/M/XI/1995 tentang Petunjuk Teknis Pelaksanaan Gerakan
Nasional Memasyarakatkan dan Membudayakan Kewirausahaan, dan Menurut konsep ilmu administrasi negara, kebijakan publik
No. 63/KEP/M/IV/1994 tentang Pedoman Pembinaan dan berasal dan dibuat oleh pemerintah (manajemen) sebagai fungsi
Pengembangan Koperasi dan Pengusaha Kecil dalam Repelita VI, dinamis dari negara (organisasi), yang ditujukan untuk menciptakan
yang secara garis besar berisi dua aspek kebijakan. efektivitas dan efisiensi pelaksanaan tugas-tugas pemerintahan dan
kenegaraan. Ilmu administrasi negara memiliki delapan unsur (pilar)
c. Operating Level
utama, yaitu organisasi, manajemen, personalia, material, financial,
Aturan-aturan atau kebijakan yang telah jelas penanggung human relation, komunikasi, dan ketatausahaan.
jawabnya dapat dioperasikan dengan menggunakan aturan
Kebijakan publik (public policy) adalah fungsi dari pilar organisasi
operasional yang disebut operational level.
dan manajemen. Unsur organisasi dalam perspektif ini adalah negara,
Adapun produk kebijakan pada operational level misalnya, sedangkan unsur manajemen adalah pemerintahan. Negara dipandang
pedoman yang dikeluarkan Bank Indonesia mengenai “Kebijakan dan sebagai suatu wadah atau organisasi dalam arti statis. Unsur ini
Upaya Perbankan Dalam Membantu Pengembangan Usaha Kecil dan memerlukan mesin penggerak yang dapat mendinamisasikannya.
Koperasi” (1997). Pedoman ini pada dasarnya memuat ketentuan Unsur dinamis itu adalah manajemen, atau dalam sistem kenegaraan
bahwa dalam rangka meningkatkan kemampuan perbankan dalam dikenal sebagai pemerintahan. Dalam perspektif ini bertemunya unsur
pelayanan usaha kecil dan koperasi, kalangan perbankan (termasuk negara dan pemerintahan akan menghasilkan sebuah ketentuan,
bank asing dan campuran) diwajibkan memenuhi ketentuan Paket peraturan atau hukum yang disebut kebijakan publik.
Kebijakan Januari 1990 yang menggariskan bahwa minimal 20% dari
Selanjutnya, kebijakan publik akan dilaksanakan oleh
total kredit perbankan harus disalurkan untuk usaha kecil. Kredit ini
administrasi negara yang dapat dijalankan oleh birokrasi pemerintah.
sering disebut sebagai Kredit Usaha Kecil (KUK). Di samping itu,
Fokus utama kebijakan publik dalam negara modern adalah
pedoman BI ini juga menekankan pentingnya perbankan untuk
pelayanan publik, yaitu segala sesuatu yang dapat dilakukan oleh
memberikan Kredit Usaha Tani (KUT), Kredit kepada KUD (KKUD),
negara untuk mempertahankan atau meningkatkan kualitas
Kredit kepada Koperasi Primer untuk Anggotanya (KKPA), Kredit
kehidupan orang banyak. Menyeimbangkan peran negara yang

mempunyai kewajiban menyediakan pelayan publik dengan hak
untuk menarik pajak dan retribusi; dan pada sisi lain
menyeimbangkan berbagai kelompok dalam masyarakat dengan
berbagai kepentingan.

BAB 5
ISU-ISU KEBIJAKAN PUBLIK
Kebijakan publik merupakan salah satu tema yang senantiasa

mendapat dan menyita perhatian publik dalam berbagai kesempatan.
Kebijakan publik ada melalui proses yang panjang, bahkan rumit.
Hal ini menjadi sebuah keniscayaan bahwa kebijakan publik
dipengaruhi oleh sekian banyak pemangku kepentingan (stakeholder).
Tarik-menarik kepentingan demikian hebatnya hingga masing-masing
kelompok dengan segala upaya berjuang agar kepentingannya dapat
diakomodasi dalam kebijakan publik.
Berbagai sarana dan media digunakan, mulai dari cara yang
formal ataupun informal, dari meja rapat hingga turun ke jalan.
Kelompok-kelompok kepentingan ini hendak meneriakkan
“kepentingannya” menjadi opini publik. Masyarakat diajak untuk
berpikir bersama, yang pada akhirnya dipengaruhi hingga sepakat
dengan kepentingan yang diteriakkan.
Tentu hal ini tidak mudah, tidak seperti membalikkan telapak
tangan. Kelompok ini harus terus berjuang karena terdapat
kelompok yang demikian keras ingin meneriakkan kepentingan. Di
sisi jalan yang lainnya juga ada yang meneriakkan kepentingan yang
ternyata berbeda.

Kebijakan publik dimulai dari pembentukan persepsi dan opini dan pandangan mengenai sifat masalahnya. Dengan demikian, isu
publik yang mengkristal menjadi “isu kebijakan publik”. Hal ini kebijakan merupakan hasil perdebatan tentang definisi, klasifikasi,
senada dengan pendapat Dunn (2000) bahwa isu kebijakan dengan eksplanasi, dan evaluasi masalah.
begitu lazimnya merupakan produk atau fungsi dari adanya Pada sisi lain, isu tidak hanya mengandung makna adanya
perdebatan, baik tentang rumusan perincian, penjelasan, maupun masalah atau ancaman, tetapi juga peluang-peluang bagi tindakan
penilaian atas masalah tertentu. positif tertentu dan kecenderungan yang dipersepsikan memiliki nilai
Hal inilah yang kemudian oleh pakar kebijakan publik dikatakan potensial yang signifikan (Hogwood dan Gunn, 1972).
bahwa kelompok kepentingan ini menginginkan agar tema-tema yang Isu merupakan kebijakan alternatif atau suatu proses untuk
diusung masuk dalam agenda kebijakan publik. Persepsi dan opini menciptakan kebijakan baru, atau kesadaran suatu kelompok
menjadi penting dan menjadi isu sentral dalam pembuatan kebijakan mengenai kebijakan tertentu yang dianggap bermanfaat (Alford dan
publik. Friedland).
Timbulnya isu kebijakan publik karena telah terjadi konflik atau
“perbedaan persepsional” di antara para aktor atas situasi problematik
A. Pengertian dan Hakikat Isu Kebijakan Publik yang dihadapi oleh masyarakat pada suatu waktu tertentu. Isu
kebijakan bersifat subjektif karena dipengaruhi persepsi. Adanya
1. Pengertian Isu Kebijakan Publik persepsi memengaruhi status peringkat dari suatu isu kebijakan.
Isu dalam sebuah kebijakan memiliki lingkup luas yang meliputi Berdasarkan peringkatnya, isu kebijakan publik secara berurutan
berbagai persoalan yang ada di tengah masyarakat. Oleh karena itu, dapat dibagi menjadi empat kategori besar, yaitu isu utama, isu
memahami konsep isu akan sangat membantu para analis dalam sekunder, isu fungsional, dan isu minor (Dunn, 1990). Kategorisasi
menganalisis kebijakan publik. Isu (issues) dapat diartikan sebagai ini menjelaskan bahwa makna penting yang melekat pada suatu isu
problema publik yang saling bertentangan (konflik) satu sama lain akan ditentukan oleh peringkat yang dimilikinya. Artinya, semakin
(controversial public problem). Isu dapat diartikan juga sebagai tinggi status peringkat yang diberikan atas suatu isu, semakin strategis
perbedaan pendapat di masyarakat tentang persepsi dan solusi (policy pula posisinya secara politis.
action) terhadap suatu masalah publik. 2. Pentingnya Isu Kebijakan untuk Dicermati
Isu kebijakan (policy issues) disebut juga masalah kebijakan (policy Isu kebijakan penting dicermati untuk menjawab persoalan
problem). Policy issues muncul karena telah terjadi silang pendapat di berikut ini.
antara para aktor mengenai arah tindakan yang telah atau akan
a. Proses pembuatan kebijakan publik dalam sistem politik mana
ditempuh, atau pertentangan pandangan mengenai karakter
pun lazimnya berawal dari adanya tingkat kesadaran tertentu
permasalahan. Menurut William Dunn (1995), isu kebijakan
atas suatu masalah atau isu tertentu.
merupakan produk atau fungsi dari adanya perdebatan, baik tentang
b. Derajat keterbukaan, yakni tingkat relatif demokratis atau
rumusan, perincian, penjelasan, maupun penilaian atas masalah
tidaknya suatu sistem politik, di antaranya dapat diukur dari cara
tertentu.
mekanisme mengalirnya isu menjadi agenda kebijakan
Oleh karena itu, Dunn (1995) menyatakan bahwa isu kebijakan
pemerintah dan kebijakan publik (Wahab, 2001).
tidak hanya mengandung ketidaksepakatan mengenai arah tindakan
yang aktual dan potensial, tetapi juga mencerminkan pertentangan

3. Kriteria Isu (Masalah) Publik sebagai Agenda Kebijakan Abidin (2004: 107) menambahkan bahwa masalah publik dapat
dibagi dalam masalah strategis dan masalah yang tidak strategis
Kriteria isu dapat menjadi agenda kebijakan, antara lain sebagai
(taktis). Masalah strategis adalah masalah yang memenuhi empat
berikut.
syarat berikut ini.
a. Isu-isu akan menjadi awal dari munculnya masalah publik.
a. Luas cakupannya. Artinya, wawasan cakupannya tidak hanya
Apabila masalah tersebut mendapat perhatian yang memadai,
meliputi satu sektor atau satu wilayah, tetapi meliputi beberapa
akan masuk dalam agenda kebijakan.
sektor/wilayah.
b. Suatu isu tidak serta-merta masuk menjadi agenda kebijakan
b. Jangka waktunya panjang. Pengertian ini erat hubungannya
karena masalah kebijakan mencakup dimensi yang luas. Isu-isu
dengan tujuan dari perencanaan jangka panjang. Hal ini bisa
yang beredar dalam masyarakat akan bersaing satu dengan yang
ditafsirkan bahwa penyelesaian masalah memerlukan waktu
lain untuk mendapatkan perhatian para elite politik sehingga isu
yang panjang dan dampak yang ditimbulkan mempunyai akibat
yang diperjuangkan dapat masuk ke agenda kebijakan.
yang jauh ke depan.
Dalam sejumlah literatur (Kimber, 1974; Salesbury, 1976;
c. Mempunyai keterkaitan yang luas. Substansi permasalahan dan
Sandbach, 1980; Hogwood dan Gunn, 1986) disebutkan bahwa secara
cara-cara penyelesaiannya menyangkut banyak pihak dalam
teoretis, suatu isu akan cenderung memperoleh respons dari pembuat
masyarakat.
kebijakan untuk dijadikan agenda kebijakan publik jika memenuhi
beberapa kriteria tertentu. Kriteria itu adalah sebagai berikut. d. Mengandung risiko dan keuntungan yang besar. Rugi yang
ditimbulkan atau hasil yang diperoleh akibat dari penanganan
a. Isu tersebut telah mencapai titik kritis tertentu atau telah
masalah cukup besar, baik dalam nilai uang maupun dalam nilai
dipersepsikan sebagai suatu ancaman serius. Jika tidak segera
sosial lainnya yang tidak dapat dinilai dengan uang.
diatasi, akan menimbulkan luapan krisis yang lebih hebat pada
masa datang. Oleh karena itu, tidak semua masalah atau isu akan masuk ke
dalam agenda kebijakan. Lester dan Steward dalam Winarno (2002:
b. Isu tersebut telah mencapai tingkat partikularitas tertentu yang
60) menyatakan bahwa suatu isu akan mendapat perhatian apabila
dapat menimbulkan dampak (impact) yang bersifat dramatis.
memenuhi beberapa kriteria berikut:
c. Isu tersebut menyangkut emosi tertentu dilihat dari sudut
a. isu telah melampaui proporsi suatu krisis dan tidak dapat terlalu
kepentingan orang banyak dan mendapat dukungan berupa
lama didiamkan;
liputan media massa yang luas.
b. isu akan mendapat perhatian apabila mempunyai sifat
d. Isu tersebut menjangkau dampak yang luas.
partikularitas, yaitu menunjukkan dan mendramatisasi isu yang
e. Isu tersebut mempermasalahkan kekuasaan dan keabsahan
lebih besar;
(legitimasi) dalam masyarakat.
c. mempunyai aspek emosional dan mendapat perhatian media
f. Isu tersebut menyangkut suatu persediaan yang fasionable.
massa karena faktor human interest;
d. mendorong munculnya pertanyaan menyangkut kekuasaan dan
legitimasi dari masyarakat;
e. isu tersebut sedang diminati oleh banyak orang.

dapat dikelola melalui manipulasi simbol-simbol tertentu. Dengan
B. Tahap-tahap Kebijakan Publik proses ini orang belajar untuk mendukung pemerintah.
4. Penilaian/Evaluasi Kebijakan
Tahap-tahap kebijakan publik menurut William Dunn (1995),
adalah sebagai berikut. Secara umum, evaluasi kebijakan dapat dikatakan sebagai
kegiatan yang menyangkut estimasi atau penilaian kebijakan yang
1. Penyusunan Agenda mencakup substansi, implementasi, dan dampak (Budi Winanrno,
Agenda setting adalah sebuah fase dan proses yang sangat strategis 2008: 225).
dalam realitas kebijakan publik. Dalam proses inilah ada ruang untuk Dalam hal ini, evaluasi dipandang sebagai suatu kegiatan
memaknai masalah publik dan prioritas dalam agenda publik yang fungsional. Artinya, evaluasi kebijakan tidak hanya dilakukan pada
dipertarungkan. Jika sebuah isu berhasil mendapatkan status sebagai tahap akhir, tetapi juga dilakukan dalam seluruh proses kebijakan.
masalah publik dan mendapatkan prioritas dalam agenda publik, isu Dengan demikian, evaluasi kebijakan dapat meliputi tahap perumusan
tersebut berhak mendapatkan alokasi sumber daya publik yang lebih masalah kebijakan, program yang diusulkan untuk menyelesaikan
daripada isu lain. masalah kebijakan, implementasi, dan tahap dampak kebijakan.
Dalam agenda setting juga sangat penting untuk menentukan
suatu isu publik yang akan diangkat dalam agenda pemerintah.
Penyusunan agenda kebijakan seyogianya dilakukan berdasarkan C. Penyusunan Agenda (Agenda Setting)
tingkat urgensi dan esensi kebijakan, juga keterlibatan stakeholder.
2. Formulasi Kebijakan Kebijakan publik dibuat dalam rangka memecahkan masalah
Masalah yang sudah masuk dalam agenda kebijakan, kemudian publik. Oleh karena itu, persoalan pertama dalam memformulasikan
dibahas oleh para pembuat kebijakan. Masalah-masalah tersebut kebijakan publik adalah merumuskan masalah kebijakan terlebih
didefinisikan untuk dicari pemecahan masalah yang terbaik. dahulu.
Pemecahan masalah tersebut berasal dari berbagai alternatif atau Jones (1973) mendefinisikan masalah sebagai kebutuhan manusia
pilihan kebijakan yang ada. Sama halnya dengan perjuangan suatu yang perlu diatasi atau dipecahkan. Sementara Dunn (1990)
masalah untuk masuk dalam agenda kebijakan. Dalam tahap mengartikan masalah kebijakan dengan nilai, kebutuhan, dan
perumusan kebijakan, tiap-tiap alternatif bersaing untuk dapat dipilih kesempatan yang belum terpenuhi, tetapi dapat diidentifikasikan dan
sebagai kebijakan yang diambil untuk memecahkan masalah. dicapai dengan melakukan tindakan publik.
3. Adopsi/Legitimasi Kebijakan Kegiatan membuat masalah publik (public problems) menjadi
Legitimasi bertujuan memberikan otorisasi pada proses dasar masalah kebijakan (policy problems) disebut dengan penyusunan
pemerintahan. Jika tindakan legitimasi dalam suatu masyarakat diatur agenda (agenda setting). Dengan demikian, policy agenda akan
oleh kedaulatan rakyat, warga negara akan mengikuti arahan memuat masalah kebijakan yang perlu direspons oleh sistem politik
pemerintah. Akan tetapi, warga negara harus percaya bahwa tindakan yang bersumber dari lingkungan. Oleh karena itu, kegiatan awal
pemerintah adalah sah. proses perumusan kebijakan publik diawali dengan kegiatan
Dukungan untuk rezim cenderung berdifusi–cadangan dari penyusunan agenda (agenda setting).
sikap baik dan niat baik terhadap tindakan pemerintah yang Agenda setting merupakan kegiatan membuat masalah publik
membantu anggota menoleransi pemerintahan disonansi. Legitimasi menjadi masalah kebijakan. Menurut Jones (1973), agenda diartikan

sebagai suatu istilah yang digunakan untuk menggambarkan suatu Menurut Walker (1982), suatu masalah bisa tampil menjadi
isu yang dinilai oleh publik perlu diambil suatu tindakan. masalah publik, jika:
Menurut Darwin, agenda adalah suatu kesepakatan umum yang a. mempunyai dampak yang besar kepada banyak orang;
belum tentu tertulis tentang adanya masalah publik yang perlu b. ada bukti yang meyakinkan agar lembaga legislatif
menjadi perhatian bersama dan menuntut campur tangan memerhatikan masalah sebagai masalah serius;
pemerintah untuk memecahkannya.
c. ada pemecahan masalah yang mudah dipahami terhadap
1. Tahapan Proses Penyusunan Agenda Kebijakan masalah yang sedang diperhatikan.
Proses penyusunan agenda kebijakan menurut Anderson, antara Sementara Jones (1984) mengemukakan bahwa masalah publik
lain private problems, public problems, issues, systemic agenda, dan mudah menjadi kebijakan publik ketika:
institusional agenda. a. sikap dan dukungan terhadap masalah publik dapat
Penyusunan agenda kebijakan diawali dari suatu masalah dikumpulkan;
(problems) yang muncul di masyarakat. Masalah ini dapat b. problem atau isu tersebut dinilai penting;
diungkapkan oleh seseorang sebagai masalah pribadi (private
c. masalah publik (issues) tersebut dapat dipecahkan.
problem). Masalah pribadi merupakan masalah-masalah yang
mempunyai akibat terbatas atau hanya menyangkut satu atau Jika dicermati dari dua pendapat tersebut, dapat disimpulkan
sejumlah kecil orang yang terlibat langsung, kemudian berkembang bahwa masalah publik akan mudah tampil menjadi kebijakan publik
lebih lanjut menjadi masalah publik (public problem). jika:
Masalah publik diartikan sebagai masalah yang mempunyai a. dinilai penting dan membawa dampak yang besar pada banyak

akibat yang luas, termasuk akibat-akibat mengenai orang-orang yang orang;
terlibat secara tidak langsung. b. mendapatkan perhatian dari para policy marker;
2. Bentuk Agenda Pemerintah c. sesuai dengan platform politik (program politik);
Agenda pemerintah merupakan sejumlah daftar masalah para d. dapat dipecahkan.

pejabat publik, menaruh perhatian yang serius pada waktu tertentu.
Menurut Cobb dan Elder dalam John (1984), agenda pemerintah
dibedakan menjadi dua macam, yaitu sebagai berikut. D. Saluran Distribusi Kebijakan Publik
a. Agenda sistemis, merupakan semua isu yang dirasakan oleh para
anggota masyarakat politik yang patut mendapat perhatian 1. Makna dan Fungsi Saluran Distribusi
publik dan berada dalam yurisdiksi kewenangan pemerintah. Pada perekonomian saat ini kewajiban saluran distribusi
b. Agenda institusional merupakan serangkaian masalah yang merupakan salah satu kegiatan yang cukup penting dalam
secara tegas membutuhkan pertimbangan yang aktif dan serius menyalurkan produk ke tangan konsumen. Kesalahan dalam
dari pembuat keputusan yang sah/otoritas. menentukan saluran distribusi akan menghambat dan berpengaruh
John (1984) menyatakan bahwa tidak semua masalah bisa kurang baik terhadap usaha penyebaran produk perusahaan.
menjadi masalah publik, tidak semua masalah publik bisa menjadi Saluran distribusi adalah sekumpulan organisasi yang saling
isu, tidak semua isu bisa tampil dan masuk dalam agenda bergantung, yang terlibat dalam proses yang membuat produk atau
pemerintah. jasa siap digunakan atau dikonsumsi oleh konsumen atau pengguna

bisnis. Ketentuan perusahaan dalam memilih saluran disribusi akan hubungan dagang adalah kebijakan harga, syarat penjualan, hak
menjadikan operasi perusahaan menjadi lebih efisien dalam teritorial, dan jasa tertentu yang harus dilaksanakan kedua belah
memperluas pasar, untuk mencapai konsumen yang dituju. pihak.
Adapun fungsi saluran distribusi, yaitu informasi, promosi, Kebijakan harga dalam hal tingkatan diskon setiap perantara
kontak, penyesuaian, dan negosiasi. untuk memberikan laba kepada perantara. Syarat penjualan
2. Faktor-faktor yang Memengaruhi Saluran Distribusi untuk mempermudah perantara dalam menjual produk, seperti
syarat pembayaran, diskon tunai, dan retur produk cacat. Hak
a. Perilaku dan Organisasi Saluran teritorial untuk memberikan keleluasaan perantara memasarkan
Saluran distribusi terdiri atas perusahaan yang mengikat dirinya produknya di suatu wilayah tanpa ada pesaing lain. Layanan dan
untuk mencapai sasaran bersama. Dua atau lebih perusahaan tanggung jawab yang saling mengikat kedua belah pihak seperti
pada tingkatan yang sama bekerja sama untuk mempelajari perantara harus mengikuti standar pelayanan produsen,
peluang pemasaran yang baru. memenuhi target dan sebaliknya, produsen mendukung
b. Keputusan Rancangan Saluran perantara melalui promosi.
Keputusan rancangan saluran menjadi salah satu faktor yang f. Evaluasi Alternatif Utama
memengaruhi saluran distribusi disebabkan adanya: Mengidentifikasi beberapa alternatif saluran dan ingin memilih
1) analisis kebutuhan layanan jasa konsumen; salah satu yang paling memenuhi tujuan jangka panjang.
2) menetapkan tujuan dan kendala saluran; g. Merancang Saluran Distribusi Internasional
3) identifikasi alternatif utama. Tiap-tiap sistem saluran dapat berbeda-beda antara satu negara
c. Jenis Penyalur dan negara lain. Oleh karena itu, pemasar harus mengadaptasikan
Jenis penyalur dalam faktor yang memengaruhi saluran strategi saluran dengan struktur yang telah ada di tiap-tiap
distribusi, antara lain: negara.
1) tenaga penjualan perusahaan; h. Keputusan Manajemen Saluran
2) agen pabrikan; 1) Memilih Anggota Saluran
3) distributor industri. Produsen harus memiliki kemampuan yang berbeda-beda
d. Banyaknya Saluran Pemasaran dan menarik perantara yang berkualitas tinggi, serta harus
Ada tiga strategi yang tersedia dalam saluran pemasaran, yaitu: bekerja keras untuk memperoleh sejumlah perantara yang
berkualitas.
1) distribusi intensif;
2) Memotivasi Anggota Saluran
2) distribusi eksklusif;
Perusahaan tidak hanya menjual melalui perantara, tetapi
3) distribusi selektif.
juga pada konsumen. Perusahaan memandang perantara
e. Tanggung Jawab Anggota Saluran pemasaran sebagai pelanggan tingkat utama.
Setiap perjanjian lisensi pasti ada persyaratan dan tanggung 3) Evaluasi Anggota Saluran
jawab yang harus dipenuhi oleh pemegang lisensi jika ingin
Produsen harus memeriksa secara berkala, membandingkan
memasarkan produk produsen. Elemen utama dalam bauran
kinerja anggota saluran terhadap standar-standar, seperti

tingkat persediaan barang, lama waktu pengiriman,
perlakuan terhadap barang yang rusak, kerja sama dalam E. Kekuasaan terhadap Isu Kebijakan Publik
program promosi dan pelatihan, serta layanan jasa kepada
pelanggan. Kekuasaan pada umumnya dipahami sebagai kemampuan
untuk mencapai hasil yang diharapkan untuk melakukan sesuatu.
3. Sistem dan Integrasi Saluran
Dalam penyusunan kebijakan, konsep kekuasaan secara khusus
Saluran ditribusi berkembang sangat pesat dengan berbagai
dipertimbangkan dalam suatu pemikiran hubungan “memiliki
sistem pemasaran berbeda. Ada tiga sistem pemasaran yang dikenal
kekuasaan” atas orang lain.
saat ini, yaitu sebagai berikut.
a. Sistem Pemasaran Vertikal 1. Kekuasaan sebagai Pengambilan Keputusan
Dalam praktiknya, sistem ini merupakan sistem kesatuan usaha Kekuasaan dalam pengambilan keputusan menekankan pada
secara vertikal dari mulai produsen, pedagang besar, dan tindakan individu atau kelompok yang memengaruhi pemutusan
pengecer. Semua anggota saluran menyatu untuk memasarkan kebijakan.
produk dengan kerja sama yang sangat rapi mulai produsen Penelitian Rober Dahl (1961) melihat kepada siapa yang
hingga barang sampai ke konsumen. membuat keputusan penting atas isu-isu yang terjadi di New Haven,
b. Sistem Pemasaran Horizontal Connecticut, Amerika. Ia menyimpulkan tentang siapa yang berkuasa
dengan mengkaji preferensi (keinginan) kelompok-kelompok
Sistem ini merupakan sistem gabungan perusahaan yang
berkepentingan dan membandingkannya dengan hasil kebijakan. Ia
melakukan kerja sama untuk memanfaatkan peluang pasar.
menemukan bahwa ada perbedaan sumber daya yang memberikan
Misalnya, kerja sama dengan bank dalam hal transaksi atau
kekuasaan kepada warga masyarakat dan kelompok berkepentingan.
pembayaran produk.
Sumber daya ini tidak didistribusikan dengan merata.
c. Sistem Pemasaran Multisaluran
Ada penemuan bahwa individu dan kelompok yang berbeda
Sistem ini merupakan sistem yang melayani berbagai segmen
mampu memberikan pengaruh pada isu kebijakan yang berbeda. Atas
pelanggan. Perusahaan dikatakan memakai sistem ini apabila
penemuan tersebut, Dahl (1961) menyimpulkan bahwa kelompok-
menggunakan dua atau lebih saluran pemasaran untuk melayani
kelompok masyarakat yang berbeda, termasuk kelompok yang lemah,
berbagai segmen pelanggan.
dapat “menekan” dalam sistem politik dan menguasai para pembuat
4. Konflik Kerja Sama dan Persaingan keputusan sesuai dengan keinginannya. Hanya sedikit orang yang
Dalam perjalanannya, hubungan produsen dengan perantara berkuasa langsung atas keputusan-keputusan kunci, yang diartikan
tidak selalu berjalan mulus. Konflik antara kedua belah pihak sering sebagai keberhasilan atau memveto usulan kebijakan. Banyak orang
terjadi dalam berbagai hal, misalnya dalam hal ketidaksesuaian memiliki kekuasaan tidak langsung melalui kekuatan suara (vote).
tujuan, peran dan hak yang tidak jelas, perbedaan persepsi, harga, Menurut daftar panjang tentang aset-aset kemampuan, Dahl
promosi, pencapaian target, dan lain-lain. Dengan adanya risiko mengambil status sosial, akses terhadap uang, pinjaman dan
konflik, perusahaan harus mampu mengelola konflik saluran agar kekayaan, fasilitas-fasilitas resmi seperti memiliki kantor, pekerjaan,
tidak berujung negatif dan merugikan perusahaan, misalnya dengan dan pengendalian informasi yang penting dalam arena politik.
mengadakan pertemuan kedua belah pihak untuk saling Banyaknya sumber daya yang dimiliki para pelaku kebijakan
memberikan masukan yang konstruktif. kesehatan berbeda-beda dan akan berfungsi dalam isi dan konteks
kebijakan tertentu.

Pemberi kritik atas pengkajian Dahl mengatakan bahwa 3. Siapa yang Mempunyai Kekuasaan?
pengkajiannya hanya berfokus pada isu-isu kebijakan yang dapat Jika kekuasaan mengacu pada kemampuan untuk memengaruhi
diamati dan tidak memerhatikan dimensi kekuasaan lain yang orang lain, akan timbul pertanyaan, siapa yang mempunyai
penting karena pengkajiannya melupakan bahwa kelompok dominan kekuasaan untuk menetapkan dan menolak kebijakan? Tidak ada
mengeluarkan pengaruh mereka dengan membatasi agenda jawaban yang tepat untuk pertanyaan ini karena penyebaran
kebijakan pada pemikiran-pemikiran yang dapat diterima. Bachrach pengaruh akan bergantung pada isi dan konteks dari kebijakan
dan Barats (1962) berpendapat bahwa kekuasaan juga dilakukan tertentu. Meskipun ada perbedaan dalam isi dan konteks kebijakan
ketika A mengeluarkan tenaganya untuk menciptakan atau dalam pembagian kekuasaan dalam proses kebijakan, berbagai usaha
memberlakukan nilai-nilai sosial dan politik serta kegiatan-kegiatan telah dilakukan untuk menyusun ke teori umum. Teori ini mengacu
kelembagaan yang dapat membatasi lingkup proses politik hanya sifat masyarakat dan negara. Sejumlah teori meletakkan kekuasaan
pada pemikiran umum dari isu-isu tersebut yang tidak kepada masyarakat dibandingkan pada negara, namun semuanya
membahayakan A. dikaitkan dengan peran dan kepentingan negara yang dimungkinkan
Akibatnya, kekuasaan sebagai latar belakang agenda menyoroti masuk ke dalam proses kebijakan. Penekanan pada negara karena
cara para kelompok berkuasa mengendalikan agenda tetap menjadi peran dominan yang dimainkan dalam proses kebijakan.
isu yang mengancam di bawah layar radar kebijakan. Dijelaskan Teori-teori tersebut memiliki dua perbedaan penting. Pertama,
dengan cara berbeda, kekuasaan bukan pembuat keputusan pada penilaian bahwa negara tersebut independen dari masyarakat
mencakup kegiatan yang membatasi lingkup pembuatan keputusan atau gambaran dari pendistribusian kekuasaan dalam masyarakat
untuk menyelamatkan isu dengan mengubah nilai-nilai masyarakat (berorientasi pada negara, kemudian pada masyarakat). Kedua, cara
yang dominan, mitos dan lembaga serta prosedur politik (Bachrach pandang dari negara yang melayani prasarana dan kepentingan dari
dan Barats, 1963). Dalam dimensi kekuasaan ini, beberapa isu tetap suatu kelompok elite.
tersembunyi dan gagal memasuki arena politik. a. Pluralisme
2. Kekuasaan sebagai Pengendali Pikiran Pluralisme merupakan kelompok dominan dari pemikiran
Steven Lukes (1974) menggambarkan kekuasaan sebagai teoretis dalam pembagian kekuasaan dalam demokrasi liberal. Dalam
pengendali gagasan. Dengan kata lain, kekuasaan berfungsi sebagai bentuk klasik, pluralisme berpendapat bahwa kekuasaan tersebar di
kemampuan untuk memengaruhi orang lain dengan membentuk seluruh masyarakat. Tidak ada satu kelompok yang memegang
keinginan. Dalam dimensi ini, A melakukan kekuasaan kepada B pada kekuasaan mutlak dan negara memutuskan di antara kepentingan
saat A memengaruhi B dengan cara yang tidak sesuai dengan yang bersaing dalam perkembangan kebijakan.
keinginan B. Sebagai contoh, orang-orang miskin memberikan suara Sifat kunci dari pluralisme adalah membuka persaingan
kepada Presiden Bush pada tahun 2004 meskipun kebijakan dalam pemilihan di antara sejumlah partai politik, kemampuan para
negerinya tidak sesuai dengan keinginan mereka. individu untuk menata diri sendiri ke dalam kelompok penekan dan
Lukes berpendapat bahwa A memperoleh kepatuhan B melalui partai politik, serta kemampuan kelompok penekan untuk
cara yang terselubung. Cara terselubung ini meliputi kemampuan mengeluarkan pendapat secara bebas.
untuk membentuk arti dan cara pandang terhadap kenyataan yang Keterbukaan negara untuk melobi seluruh kelompok penekan
dilakukan melalui pengendalian informasi, media massa, dan negara sebagai wasit yang netral dalam mengadili tuntutan-tuntutan
pengendalian proses sosialisasi. yang saling bersaing. Meskipun masyarakat memiliki kelompok elite,
tidak ada satu kelompok yang mendominasi sepanjang waktu.

Untuk kalangan pluralis, kebijakan kesehatan muncul sebagai kepentingan tertentu. Akibatnya, kebijakan akan terpecah secara
hasil dari konflik dan tawar-menawar di antara sejumlah besar ekonomi dan tidak sesuai dengan kepentingan umum. Penganut
kelompok-kelompok yang terbentuk untuk melindungi kepentingan kelompok ini berpendapat bahwa kebijakan kesehatan yang menarik
khusus dari anggotanya. Negara memilih yang terbaik dari setiap kembali pemerintah akan ditolak oleh para birokrat, bukan karena
gagasan dan usulan yang diajukan oleh kelompok berkepentingan keuntungan atau kerugian teknis yang diakibatkan oleh kebijakan,
untuk masyarakat. melainkan karena birokrat lebih memilih kebijakan yang akan
Pluralisme telah menjadi pokok skeptisme karena memperkukuh jabatannya dan memperluas pengaruhnya.
menggambarkan negara sebagai wasit netral dalam pembagian Sebagai contoh, di Bangladesh, Departemen Kesehatan dan
kekuasaan. Tantangan utama yang pertama kali muncul datang dari Kesejahteraan Keluarga menolak usulan untuk mengontrakkan
teori tentang pilihan masyarakat dan kedua dari teori elite. fasilitas sektor umum pada organisasi nonpemerintah untuk menata
pelaksanaan dan pemberian layanan, juga menolak proposal untuk
b. Pilihan Rakyat
membangun suatu organisasi otonomi untuk mengatur proses
Para ahli teori pilihan rakyat sepakat dengan para pluralis bahwa kontrak. Pendukung pilihan rakyat akan menjelaskan penolakan ini
masyarakat terbentuk dari kelompok-kelompok yang bersaing untuk atas dasar kekhawatiran kelebihan tenaga, mengurangi kesempatan
meraih tujuan masing-masing. Akan tetapi, mereka mem– untuk penyewaan dan perlindungan serta pemikiran akan
permasalahkan kenetralan negara. Para ahli teori pilihan rakyat berkurangnya tanggung jawab sesuai dengan undang-undang.
menyatakan bahwa negara merupakan suatu kelompok
Para kritikus menyatakan bahwa pilihan rakyat terlalu
berkepentingan yang berkuasa atas proses kebijakan untuk meraih
menekankan pada kekuasaan birokrasi dalam proses kebijakan dan
kepentingan pelaksana negara, yaitu para pejabat terpilih dan pegawai didorong oleh ideologi sebagai oposisi untuk meningkatkan
pemerintahan. pengeluaran publik dan pemerintahan yang besar.
Untuk tetap berkuasa, para pejabat terpilih berusaha untuk
c. Elitisme
memfasilitasi kelompok dengan anggaran, barang, jasa, dan peraturan
yang mendukung dengan harapan bahwa kelompok-kelompok ini Ahli teori elitisme menyatakan bahwa kebijakan didominasi oleh
akan tetap menjadikannya berkuasa. Sama halnya, pejabat minoritas istimewa. Mereka berpendapat kebijakan umum
pemerintah menggunakan lembaga dan kedekatan mereka untuk menggambarkan nilai dan kepentingan dari para elite atau aristokrat,
para pembuat keputusan politik untuk memperoleh “sewa” dengan bukan “rakyat” seperti yang dianggap oleh pluralis. Para elite modern
menyediakan akses khusus kepada sumber daya umum dan mempertanyakan sistem politik modern mencapai cita-cita demokrasi
peraturan yang sesuai dengan keinginan kelompok tertentu. yang dinyatakan oleh kaum pluralis liberal. Sebagai contoh,
demokrasi di Amerika, akademisi menunjukkan kaum elite
Akibatnya, pejabat pemerintah mempunyai harapan untuk
membentuk keputusan kunci.
memperluas kerajaan birokrasinya yang akan mengarah ke besarnya
President G.W. Bush dan ayahnya, memiliki kepentingan
gaji dan kesempatan untuk naik jabatan, kekuasaan, perlindungan, dan
keuangan besar di sektor pertahanan dan energi, sedangkan Wakil
gengsi. Oleh karena itu, negara dikatakan memiliki dinamika internal
Presiden Dick Cheney merupakan mantan kepala eksekutif
yang dapat mengarah ke perkembangan kekuasaan pemerintah.
perusahaan minyak besar. Sebaliknya, kelompok yang mewakili
Para ahli teori pilihan rakyat berpendapat bahwa sikap kepentingan perusahaan kecil, buruh, dan kepentingan konsumen
mementingkan kepentingan sendiri dari para pejabat negara akan hanya mampu memberikan pengaruh sedikit dalam proses
menimbulkan suatu kebijakan yang dipahami oleh kelompok kebijakan.

Dalam hal kebijakan kesehatan, banyak kebijakan kesehatan sehingga mereka menjadi kalangan yang dominan. Di beberapa
dianggap tidak begitu penting secara marginal. Akibatnya, teori tempat, kalangan elite demikian sedikit sehingga dapat dikenali dari
elitisme tidak akan berguna untuk menunjukkan kekuasaan dalam nama keluarganya.
kebijakan kesehatan.
4. Model Distribusi Kekuasaan
Isu-isu marginal seperti itu sering disebut sebagai “politik
Para scholars (Andrain, 1992: 154) telah menciptakan beberapa
rendah”.
model yang berbeda untuk menganalisis soal distribusi kekuasaan.
Ahli lain yang mengkaji elitisme membuat perbedaan antara “elite Ada tiga model yang ditawarkan para sarjana ilmu politik dalam
politik” yang terbentuk dari mereka yang menggunakan kekuasaannya memahami distribusi kekuasaan, yaitu model elite berkuasa, model
setiap saat dan mereka yang termasuk pejabat pemerintah dan pejabat pluralis, dan model kekuasaan popular atau populis.
tinggi administrasi, pemimpin militer, dan untuk beberapa kasus
a. Model Elite
keluarga yang berpengaruh secara politis serta pemimpin perusahaan
Model elite berkuasa atau yang memerintah. Konsep mengenai
besar dan golongan politik lain, seperti elite politik dan pemimpin partai
adanya elite yang memerintah atau berkuasa telah tedapat dalam
oposisi, pemimpin serikat buruh, orang-orang bisnis dan anggota
tulisan Vilfredo Pareto dalam bukunya The Inind and Society; Gaetano
kelompok elite sosial yang lain (Bottomore, 1966).
Mosca dalam karyanya The Ruling Class, juga dalam tulisan Wright
Bagi para ahli teori elitisme, kekuasaan dapat didasarkan pada
Inills, The Power Elite. Mereka mengemukakan bahwa dalam semua
beragam sumber daya kekayaan, hubungan keluarga, keahlian teknis,
masyarakat akan selalu ada suatu kelompok kecil yang berkuasa atas
atau lembaga. Akan tetapi, untuk satu anggota kalangan elite,
mayoritas warga.
kekuasaan tidak mungkin bergantung pada satu sumber.
Gaetano Mosca bahkan hanya membagi kategori warga (dalam
Menurut para ahli teori elitisme, masyarakat terdiri atas kalangan
konteks kekuasaan) dalam dua kelompok besar. Pertama, kelompok
kecil yang memiliki kekuasaan, dan sebagian besar lagi tanpa
atau kelas yang memerintah (pemerintah), yang terdiri atas sedikit
memiliki kekuasaan apa pun. Hanya kalangan kecil yang memiliki
orang, melaksanakan fungsi politik, memonopoli kekuasaan, dan
kekuasaan untuk menyusun kebijakan publik. Secara khusus, para
menikmatinya. Kedua, kelas yang diperintah, jumlahnya banyak, dan
elite berasal dari tingkat sosial ekonomi yang lebih tinggi.
berkecenderungan dimobilisasi oleh penguasa dengan cara-cara yang
Kalangan non-elite dapat dimasukkan dalam lingkaran berdasarkan hukum dan paksaan.
pemerintahan jika menerima kesepakatan dasar dari para elite.
b. Model Pluralis
Kebijakan publik menggambarkan nilai dari para elite. Hal ini tidak
selalu menimbulkan konflik dengan nilai yang dianut masyarakat. Asumsi yang terbangun dalam masyarakat yang
Seperti pendapat Lukes (1974) bahwa para elite dapat memanipulasi relatif demokratis adalah setiap individu menjadi satu anggota suatu
nilai yang dianut masyarakat agar dapat mencerminkan nilainya. kelompok atau lebih berdasarkan preferensinya atas kepentingan
yang melatarbelakanginya.
Kelompok kepentingan muncul, tetapi tidak memiliki kekuasaan
yang sama dan tidak memiliki akses yang sama terhadap proses Dalam konteks ini, kelompok berfungsi sebagai wadah
penyusunan kebijakan. Nilai yang dianut para elite sifatnya perjuangan kepentingan para anggota dan menjadi perantara antara
konservatif dan akibatnya perubahan kebijakan akan bersifat para anggotanya sehingga model elite yang berkuasa adalah para
instrumental. Teori elitisme sesuai untuk berbagai negara di Amerika kelompok yang saling bersaing dan berdialektika sesama kelompok
Latin, Afrika, dan Asia, yaitu ketika para politikus, birokrat senior, lain dalam memengaruhi keputusan yang akan dibuat pemerintah
pebisnis, profesional dan militer membuat ikatan kebijakan yang kuat untuk terlaksananya keinginan dan kebutuhan kelompok.

c. Model Kekuasaan Populer tetapi melalui tindak inkonstitusional-kekerasan, seperti paksaan
Asumsi yang mendasari model populis atau kerakyatan adalah tidak berdarah revolusi, dan/atau kudeta.
demokrasi. Pada sistem politik demokrasi (liberal) yang dibangun 5. Sirkulasi Elite Kekuasaan
adalah sikap individualisme yang diasumsikan sebagai:
Cara pandang lain untuk melihat sirkulasi elite adalah sebagai
1) setiap warga negara yang telah dewasa mempunyai hak memilih berikut.
dalam pemilihan umum;
a. Individu-individu dari strata bawah berhasil memasuki ruang
2) setiap warga negara yang sudah dewasa, yang mempunyai minat elite yang sudah ada.
besar untuk aktif dalam proses politik;
b. Aktor individu atau kelompok yang berasal dari strata bawah
3) setiap warga negara yang dewasa mempunyai kemampuan membuat suatu kelompok elite baru yang diperhitungkan dan
untuk mengadakan penilaian terhadap proses politik karena terlibat dalam perbutan kekuasaan dengan elite yang sudah ada.
memiliki informasi yang memadai.
Ada tiga bentuk pertukaran atau sirkulasi elite yang berlangsung
Karena kewenangan tidak terbagi secara merata, kekuasaan (agar dalam mekanisme pertukaran, yaitu sebagai berikut.
tidak berperilaku otoriter atau totaliter) harus dialihkan. Alasan lain
a. Pertukaran atau sirkulasi elite antara pihak pemerintah dan
bahwa kewenangan dan/atau kekuasaan perlu dialihkan adalah
kelompok oposisi yang berasal dari dalam kelas-kelas
semakin lama seseorang memegang suatu jabatan, orang tersebut
politik (political class).
menganggap dan memperlakukan jabatan yang dipegangnya sebagai
b. Pertukaran atau sirkulasi elite antara yang tergabung dalam
milik pribadi. Akibatnya, tidak hanya semakin tidak kreatif dalam
kelompok political class dan kelompok yang pernah berkuasa
melaksanakan fungsi dan perannya dalam bertugas, tetapi juga
atau sedang berkuasa.
semakin cenderung menyalahgunakan jabatan untuk kepentingan
pribadi atau kelompoknya. Oleh karena itu, peralihan kewenangan c. Pertukaran atau sirkulasi elite antara yang berkuasa (therulling
seseorang atau kelompok orang kepada orang atau kelompok lain class) dan yang dikuasai (the ruled class).
merupakan suatu keharusan.
Menurut Paul Coun (Surbakti, 1992: 89), secara umum terdapat
light cars peralihan kewenangan, yaitu sebagai berikut.
F. Meta–analisis dan Isu Kebijakan Publik
1) Turun-menurun, artinya jabatan atau kewenangan yang
dialihkan kepada keturunan atau keluarga pemegang jabatan
terdahulu. Hal ini dapat dilihat dalam sistem politik yang utonarid 1. Konsepsi Meta–analisis
dan/atau otokrasi tradisional. Meta-analisis merupakan suatu teknik statistika yang
2) Peralihan kewenangan dengan cara ptharcyalaii. Peralihan ini menggabungkan dua atau lebih penelitian sejenis sehingga diperoleh
melalui kontrak sosial yang berbentuk pemulihan, baik yang paduan data secara kuantitatif. Berdasarkan prosesnya, meta-analisis
dilakukan secara langsung maupun melalui badan perwakilan merupakan suatu studi observasional retrospektif, artinya peneliti
rakyat. Hal ini dipraktikkan dalam sistem politik yang membuat rekapitulasi data tanpa melakukan manipulasi
demokratis. eksperimental.
3) Peralihan kewenangan melalui paksaan. Artinya, jabatan atau Meta-analisis lebih tidak bersifat subjektif dibandingkan dengan
kewenangan terpaksa dialihkan kepada orang atau kelompok metode tinjauan lain. Meta–analisis tidak fokus pada kesimpulan yang
lain dengan tidak menurut prosedur yang sudah disepakati, didapat pada berbagai studi, tetapi fokus pada data, seperti

melakukan operasi pada variabel-variabel, besarnya ukuran efek, dan semakin banyaknya replikasi atau verifikasi penelitian, yang sering
ukuran sampel. Untuk menyintesis literatur riset, meta- memperbesar terjadinya variasi hasil penelitian.
analisis statistika menggunakan hasil akhir dari studi-studi yang Menurut Soekamto (1988), meta–analisis bersifat kuantitatif dan
serupa seperti ukuran efek atau besarnya efek. Fokus pada ukuran memakai analisis statistik untuk memperoleh seri informasi yang
efek dari penemuan empiris ini merupakan keunggulan meta- berasal dari sejumlah data dari penelitian-penelitian sebelumnya.
analisis dibandingkan dengan metode tinjauan literatur lain.
Menurt Borg (1983), meta–analisis merupakan teknik
Meta-analisis memungkinkan adanya pengombinasian hasil-hasil
pengembangan paling baru untuk menolong peneliti menemukan
yang beragam serta memerhatikan ukuran sampel relatif dan ukuran
kekonsistenan atau ketidakkonsistenan dalam pengkajian hasil silang
efek. Hasil dari tinjauan ini akurat mengingat jangkauan analisis ini
dari hasil penelitian.
yang sangat luas dan analisis yang terpusat. Meta-analisis juga
menyediakan jawaban terhadap masalah yang diperdebatkan karena 2. Meta–analisis dalam Kebijakan Publik
adanya konflik dalam penemuan beragam studi serupa. Meta–analisis merupakan metode atau pendekatan yang
Meta-analisis adalah suatu analisis integratif sekunder dengan digunakan dalam studi kebijakan publik, yang bertujuan untuk
menerapkan prosedur statistik terhadap hasil-hasil pengujian hipotesis memahami dan mengkritisi gagasan, ide, bahasa, asal-usul, asumsi,
penelitian. Analisis sekunder merupakan analisis ulang (reanalisis) model, dan signifikansi yang digunakan dalam melakukan sebuah
terhadap data untuk tujuan menjawab pertanyaan penelitian dengan analisis kebijakan publik.
teknik-teknik statistik yang lebih baik atau menjawab pertanyaan baru Dalam melakukan meta–analisis kebijakan publik diawali
dengan data lama yang dimiliki. Analisis sekunder merupakan ciri- dengan memahami makna dan gagasan tentang publik. Istilah publik
ciri penting terhadap riset dan kegiatan evaluasi. merupakan segala aktivitas manusia yang dipandang perlu untuk
Menurut Glass (1981), meta–analisis merupakan analisis diatur atau diintervensi oleh pemerintah atau aturan sosial, atau oleh
kuantitatif dan menggunakan sejumlah data yang cukup banyak tindakan bersama.
serta menerapkan metode statistik dengan mempraktikkannya dalam Melalui metode ini dapat ditekan kesalahan menjadi sekecil
mengorganisasikan sejumlah informasi yang berasal dari sampel besar mungkin. Analisis kebijakan dilakukan untuk menciptakan secara
yang fungsinya untuk melengkapi maksud-maksud lainnya.
kritis, menilai, dan mengomunikasikan pengetahuan yang
Menurut Sugiyanto (2004), meta-analisis merupakan studi relevan dengan kebijakan dalam satu atau lebih tahap proses
dengan cara menganalisis data yang berasal dari studi primer. Hasil pembuatan kebijakan.
analisis studi primer digunakan sebagai dasar untuk menerima atau
Dunn (2004) merumuskan lima metode analisis kebijakan yang
mendukung hipotesis, menolak/menggugurkan hipotesis yang
sangat membantu dalam memformulasikan kebijakan publik, yaitu
diajukan oleh beberapa peneliti.
perumusan masalah (problem structuring), peramalan (forecasting),
Menurut Sutjipto (1995), meta-analisis adalah salah satu upaya rekomendasi (recommendation), pemantauan (monitoring), dan evaluasi
untuk merangkum berbagai hasil penelitian secara kuantitatif.
(evaluation).
Dengan kata lain, meta-analisis sebagai suatu teknik ditujukan untuk
Perumusan masalah akan membantu menghasilkan masalah
menganalisis kembali hasil-hasil penelitian yang diolah secara statistik
berdasarkan pengumpulan data primer. Hal ini dilakukan untuk yang hendak dipecahkan. Peramalan akan membantu menghasilkan
mengkaji keajegan atau ketidakjegan hasil penelitian yang disebabkan formulasi atau hasil-hasil kebijakan yang diharapkan. Rekomendasi

akan membantu untuk menghasilkan adopsi kebijakan. Monitoring Pemindahan pusat UIN SGD Bandung dengan pengembangan
akan membantu menghasilkan hasil-hasil akibat implementasi UIN SGD Bandung di Jalan Soekarno–Hatta menjadi pilihan atau
kebijakan. Evaluasi akan membantu menghasilkan kinerja kebijakan. rekomendasi kebijakan yang dihasilkan. Jika memenuhi unsur dan
Perumusan masalah, peramalan, dan rekomendasi merupakan kriteria, terdapat relevansi antara masalah yang dihadapi dan
metode yang digunakan sebelum (ex ante) kebijakan diadopsi dan rekomendasi kebijakan yang diambil.
diimplementasikan, sedangkan metode monitoring dan evaluasi
digunakan setelah (ex post) kebijakan diadopsi dan di–
implementasikan.
Ex ante adalah penelitian dan analisis terhadap suatu kebijakan
yang belum ada/belum terjadi. Ex-post analysis adalah penelitian dan
analisis terhadap suatu kebijakan yang telah ada.
3. Penerapannya dalam Isu Kebijakan Publik
Komponen ex ante dan ex post ini yang dipilih sehingga analisis
akan dilakukan terhadap produk kebijakan yang telah terjadi/telah
ada. Misalnya analisis yang dilakukan terhadap dokumen
perencanaan UIN SGD Bandung, yakni analisis formulasi kebijakan
yang dilakukan sehingga melahirkan konsep perencanaan UIN SGD
Bandung sekaligus evaluasi atas substansi kebijakan yang memenuhi
kaidah-kaidah perencanaan (kampus baru) yang telah diatur dalam
peraturan perundang-undangan ataupun sudut pandang kelayakan
yang lain.
Jika perencanaan UIN SGD Bandung di Jalan Soekarno–Hatta
diikhtiarkan untuk menjawab isu dan masalah (publik) yang
dihadapi oleh UIN SGD Bandung, analisis pertama yang dilakukan
adalah apa saja isu dan problematika publik yang saat ini dihadapi
oleh UIN SGD Bandung.
Ketika problematika dan isu publik UIN SGD Bandung telah
teridentifikasi, terdapat analisis problematika dan isu publik tersebut
memenuhi kriteria dan teori tentang kelayakan isu sebagai agenda
kebijakan. Artinya, kriteria kelayakan dijadikan dasar pijakan untuk
menilai masalah dan isu (publik) yang dihadapi oleh UIN SGD
Bandung memenuhi unsur-unsur tersebut atau tidak.

BAB 6
KOMPONEN, AKTOR, DAN
FAKTOR YANG MEMENGARUHI
KEBIJAKAN PUBLIK
A. Komponen Kebijakan Publik
Kebijakan publik menurut Easton (1969) merupakan pemanfaatan
strategis terhadap sumber daya yang ada untuk memecahkan masalah-
masalah publik atau pemerintah. Menurutnya, kebijakan publik
merupakan bentuk intervensi negara untuk melindungi kepentingan
masyarakat (kelompok) yang kurang beruntung.
Berdasarkan definisi tersebut, kebijakan publik merupakan
proses pengambilan keputusan (decision making). Berdasarkan
definisinya, sebuah kebijakan publik akan efisien ketika berada dalam
ranah pemerintahan. Artinya, kekuasaan negara dalam kebijakan
publik ini sangat besar.
Kebijakan publik mengandung tiga komponen penting yang
saling berkaitan dalam proses formulasi kebijakan publik, yaitu
pelaku kebijakan, isi kebijakan, dan lingkungan kebijakan.
1. Pelaku/Aktor Kebijakan
Orang-orang atau pelaku yang terlibat dalam perumusan
kebijakan disebut aktor kebijakan. Menurut James Anderson, aktor
kebijakan dibagi dalam dua peran, yaitu pelaku resmi dan pelaku
tidak resmi.

a. Pelaku Resmi terhadap isi kebijakan, sebab dari lingkunganlah pelaku kebijakan
Pelaku resmi adalah pemerintah yang terdiri atas legislatif, dapat menyusun sebuah strategi pembuatan suatu isi kebijakan bagi
eksekutif, dan yudikatif. ruang publik. Kebijakan publik sebagai pengalokasian nilai-nilai
kekuasaan untuk seluruh masyarakat yang keberadaannya mengikat
Legislatif adalah lembaga yang bertugas merumuskan dan
sehingga pelaku kebijakan dalam membuat kebijakan publik harus
membentuk kebijakan berupa undang-undang dan menjadi sebuah
memerhatikan lingkungan tuntutan sebuah kebijakan berasal.
kebijakan. Undang-undang tersebut menjadi payung hukum bagi
pembuatan kebijakan publik pada level berikutnya, seperti instruksi 3. Isi Kebijakan
presiden, peraturan pemerintah, keputusan-keputusan hingga Isi kebijakan adalah hasil akhir dari sebuah formulasi kebijakan
peraturan daerah di bawahnya. yang telah terwujud dalam bentuk undang-undang, peraturan
Setelah kebijakan dibuat oleh lembaga legislatif, fungsi eksekutif pemerintah, atau peraturan daerah. Wujud dari kebijakan publik
adalah melaksanakan kebijakan publik tersebut atau tersebut tertuang dalam isi kebijakan yang memuat pertimbangan,
mengimplementasikan kepada publik tentang isi dari sebuah penetapan, dan keputusan yang selanjutnya terdiri atas bab dan pasal
kebijakan yang telah lahir. hingga aturan-aturan tambahan. Isi dari kebijakan tentu disesuaikan
dengan kondisi lingkungan setempat, yaitu awal kebijakan itu berasal.
Lembaga pemerintah yudikatif bertugas mengawasi dan
Apabila isi kebijakan tidak diarahkan pada suatu kondisi lingkungan
memberikan pertimbangan sanksi apabila terdapat kesalahan atau
yang sesuai, akan terjadi kegagalan implementasi kebijakan publik.
kekeliruan dalam proses implementasi sebuah kebijakan publik.
Isi kebijakan tentu harus mengakomodasi kepentingan publik, bukan
b. Pelaku Tidak Resmi kepentingan golongan tertentu sehingga dapat menjawab tuntutan
Pelaku tidak resmi berasal dari luar lembaga pemerintah, seperti masyarakat.
kelompok kepentingan, partai politik, organisasi massa, warga negara, 4. Hubungan antara Pelaku Kebijakan, Lingkungan, dan Isi
dan individu. Pelaku ini tidak mempunyai peran dalam pengambilan Kebijakan
keputusan kebijakan, tetapi berperan dalam memberikan saran, usul,
masukan, bahkan intervensi kepada pelaku resmi pembuat kebijakan a. Pelaku Kebijakan dan Lingkungan Kebijakan
agar dapat meloloskan atau menggunakan bentuk kebijakan yang Kebijakan dibuat untuk memenuhi tuntutan masyarakat atau
mereka inginkan. publik yang menginginkan adanya sebuah perubahan. Pelaku
kebijakan terdiri atas kelompok masyarakat, organisasi profesi, partai
2. Lingkungan Kebijakan
politik, badan-badan pemerintah, wakil rakyat, dan analisis
Teori sistem berpendapat bahwa pembuatan kebijakan publik kebijaksanaan. Mereka bertugas membuat kebijakan atas masukan
tidak dapat dilepaskan dari pengaruh lingkungan. Tuntutan terhadap dari lingkungan tempat lahir sebuah isu tentang kebijakan.
kebijakan dapat dilahirkan karena pengaruh lingkungan dan
Lingkungan kebijakan adalah suasana tertentu ketika kejadian
ditransformasikan dalam suatu sistem politik. Akan tetapi, proses
di sekitar isu kebijakan timbul, memengaruhi, dan dipengaruhi juga
perumusan kebijakan publik yang dihasilkan tentu memerhatikan oleh pelaku kebijakan. Pelaku kebijakan dalam menyusun sebuah
pula faktor sumber daya alam, iklim, topografi, jumlah penduduk, kebijakan tentunya harus berdasarkan input yang berasal dari
distribusi penduduk, lokasi spasial, kebudayaan, struktur sosial, lingkungan yang berpangkal pada masyarakat atau publik.
sistem ekonomi, dan politik. Dalam kasus kebijakan tertentu perlu Lingkungan lahir karena adanya tuntutan, harapan, atau keinginan.
diperhatikan pula lingkungan internasional dan kebijakan Selanjutnya, hal ini oleh pelaku kebijakan dijadikan sebuah kebijakan
internasional (Anderson, 1979). Lingkungan sangat berpengaruh untuk publik.

Sebagai pelaku kebijakan harus melihat tuntutan dari Berdasarkan proses dan analisis dalam mengambil dan membuat
lingkungan tersebut untuk memenuhi tuntutan publik yang keputusan, pelaku kebijakan dengan mudah menyusun sebuah isi
menginginkan perubahan. Akan tetapi, selaku pelaku kebijakan kebijakan yang sesuai dengan kondisi yang dibutuhkan. Pelaku
dalam memformulasi sebuah kebijakan kadang-kadang dalam kebijakan meng–input masukan dari publik melalui agenda setting,
menghasilkan sebuah keputusan atau kebijakan belum tentu kemudian dirumuskan, ditetapkan, dilaksanakan, dan dievaluasi
masyarakat menerima kebijakan tersebut. Hal ini disebabkan oleh sehingga kebijakan itu layak atau tidak bagi ruang publik.
beberapa hal, antara lain sebagai berikut.
c. Lingkungan dan Isi Kebijakan
1) Kebijakan tidak sesuai dengan kondisi lingkungan Lingkungan sangat berpengaruh terhadap isi kebijakan sebab
Ada beberapa kebijakan yang dibuat oleh pelaku kebijakan dari lingkunganlah pelaku kebijakan dapat menyusun sebuah strategi
sangat tidak sesuai dengan kondisi daerah setempat. Keputusan pembuatan suatu isi kebijakan bagi ruang publik. Kebijakan publik
tersebut justru merugikan atau tidak bermanfaat. Hal ini dikarenakan sebagai pengalokasian nilai-nilai kekuasaan untuk seluruh masyarakat
dalam mengambil keputusan, pelaku kebijakan tidak menimbang keberadaannya mengikat. Pemerintah dapat melakukan sesuatu
segala aspek yang muncul terhadap lingkungan. Setiap daerah tindakan kepada masyarakat dan tindakan tersebut merupakan
berbeda pula kondisi lingkungannya sehingga akan berpengaruh bentuk dari sesuatu yang dipilih oleh pemerintah yang merupakan
terhadap penerimaan sebuah keputusan atau kebijakan yang bentuk dari pengalokasian nilai-nilai kepada masyarakat. Dalam
dikeluarkan oleh pelaku kebijakan maka akan lahir sebuah isi melahirkan sebuah keputusan atau isi kebijakan, para pelaku
kebijakan yang tidak relevan dengan lingkungan setempat. kebijakan meng–input berbagai masukan dari lingkungan, yaitu
2) Kebijakan yang dikeluarkan atas dasar kepentingan lingkungan tempat publik berada sangat berpengaruh terhadap isi
beberapa pelaku kebijakan suatu kebijakan. Sudah tentu setiap lingkungan mempunyai kondisi
Kebijakan dikeluarkan atas dasar kepentingan pelaku kebijakan yang berbeda-beda sehingga perbedaan lingkungan ini akan
yang didasarkan atas pertimbangan lingkungan tempat pelaku berpengaruh pada isi kebijakan yang akan dibuat. Isi kebijakan yang
kebijakan berada. Artinya, kebijakan yang dikeluarkan tersebut dirasa lahir belum tentu akan dengan cepat dan mudah diterima oleh
akan menguntungkan pelaku kebijakan dibandingkan dengan lingkungan yang berbeda.
memikirkan kepuasaan publik pada umumnya. Artinya, lingkungan sangat berpengaruh terhadap lahirnya
b. Pelaku Kebijakan dan Isi Kebijakan sebuah isi kebijakan sebab dari lingkungan yang bergejolak akan lahir
sebuah agenda setting yang oleh pelaku kebijakan sangat layak untuk
Pelaku kebijakan dalam menentukan isi kebijakan tetap
dapat dijadikan sebuah kebijakan bagi publik. Jika lingkungan
memerhatikan dan berpedoman pada lingkungan tempat isu
kurang memberikan pengaruhnya, kebijakan yang lahir pun akan
kebijakan itu muncul dan diangkat sebagai suatu permasalahan.
kurang bermanfaat bagi publik.
Dalam pembuatan suatu kebijakan yang akan
diimplementasikan kepada publik, pelaku kebijakan harus melihat Secara garis besar dapat dikatakan bahwa antara lingkungan dan
secara subjektif atas dasar kesadaran para pelaku kebijakan teradap isi kebijakan sangat berpengaruh bagi pelaku kebijakan dalam
pilihan-pilihan yang tersedia untuk mengatasi masalah masyarakat mengambil sebuah keputusan dalam melahirkan sebuah isi dari
banyak. Isi kebijakan juga tetap diusahakan agar dapat menyentuh sebuah kebijakan bagi masyarakat luas.
secara langsung dan bermanfaat pada ruang publik. Dalam
menyusun sebuah kebijakan, pelaku kebijakan harus melakukan
proses kebijakan dan proses analisis atas isi kebijakan tersebut.

a. Tipologi Kebijakan Menurut Ripley dan Franklin
B. Faktor yang Berpengaruh dalam Pembuatan
Menurut Ripley, kebijakan publik dapat dikategorikan menjadi
Kebijakan
dua bagian besar, itu kebijakan dalam negeri dan kebijakan luar negeri
1. Hakikat Faktor yang Berpengaruh dan pertahanan. Tiap-tiap kategori tersebut memiliki beberapa tipe
kebijakan berdasarkan tujuannya. Ripley yang menelaah hubungan
Menurut Russel L. Ackhoff (1972), keberhasilan dalam
antara berbagai tipe kebijakan dengan dinamika interaksi antara aktor
memecahkan suatu masalah memerlukan penemuan solusi yang
yang terlibat dalam pengimplementasian menyimpulkan bahwa
tepat terhadap masalah yang juga tepat. Kita lebih sering gagal
kebijakan dengan tipe tertentu secara substansi memiliki tingkat
memecahkan suatu masalah yang salah daripada menemukan solusi
kesulitan pengimplementasian yang berbeda-beda.
yang salah terhadap masalah yang tepat.
Berpijak pada pendapat tersebut, jelas bahwa untuk 1) Kebijakan Dalam Negeri (Domestic Policy)
memecahkan masalah yang berakhir pada perumusan kebijakan, a) Distributive Policy (Kebijakan Distributif)
dituntut untuk hati-hati dan mempunyai kajian yang mendalam Kebijakan distributif adalah kebijakan dan program yang
terhadap setiap keputusan yang berdampak kepada masyarakat. diarahkan untuk mendorong sektor privat untuk melakukan aktivitas
Suatu masalah akan menjadi masalah publik apabila ada orang atau yang tidak akan dilakukan apabila tidak disubsidi oleh pemerintah.
kelompok yang menggerakkan ke arah tindakan untuk mengatasi
Kebijakan tipe ini relatif lebih mudah dalam pengim-
masalah tersebut. Artinya, suatu masalah publik akan menjadi
plementasiannya karena hubungan antarfaktor yang terlibat tidak
masalah publik jika masalah tersebut diartikulasikan.
rawan timbul konflik kepentingan. Jika kebijakan tipe ini tidak
2. Tipe Kebijakan mencapai hasil yang diharapkan di Indonesia, biasanya berkaitan
Dokumen kebijakan yang dihasilkan dari proses formulasi selain dengan perilaku oknum aktor pelaksana yang mencurangi subsidi.
memuat dasar hukum dan konsiderannya, juga memuat tujuan, baik b) Competitive Regulatory Policy (Kebijakan Pengaturan
tersurat maupun tersirat yang ingin dicapai. Berdasarkan tujuan- Persaingan)
tujuan tersebut, dapat dibuat kategori tipe-tipe kebijakan.
Kebijakan tipe ini adalah kebijakan yang dibuat untuk
Pengategorian tipe kebijakan dibuat untuk kepentingan analisis membatasi aktivitas sektor privat untuk memproduksi jasa dan
kebijakan publik, khususnya bagi studi implementasinya karena barang tertentu dengan menetapkan kriteria yang harus dipenuhi
tidak ada kaitan langsung antara tipe kebijakan dan manfaat praktis karena banyaknya peminat. Regulasi alat dan sarana transportasi
dalam praktik kebijakan. Bagi studi implementasi, kategorisasi umum merupakan jenis kebijakan ini.
kebijakan berguna untuk membantu pemahaman tingkat kesulitan
Kebijakan tipe ini memiliki tingkat kesulitan peng–
implementasi setiap tipe kebijakan, yang pada akhirnya bisa
implementasian “sedang” karena meskipun akan ada intervensi
menghasilkan rekomendasi yang berguna bagi proses implementasi.
kepentingan dari pihak yang terkena akibat kebijakan, tingkat
Theodore Lowie adalah orang yang pertama kali melakukan konflik yang timbul tidak begitu besar.
pengategorian kebijakan sebagai salah satu alat bantu analisis
kebijakan. Kategori tersebut kemudian dikembangkan lebih lanjut c) Protective Regulatory Policy (Kebijakan Pengaturan
oleh Ripley menjadi tipologi kebijakan yang berguna dalam Perlindungan)
menganalisis proses dan masalah implementasi. Kebijakan pengaturan perlindungan adalah kebijakan yang
didesain untuk membatasi aktivitas-aktivitas sektor privat yang

dapatmembahayakan atau merugikan sebagian masyarakat yang lain persenjataan untuk pertahanan negara. Untuk jenis kebijakan ini,
(misalnya, polusi kendaraan dan pabrik, pembuatan obat-obatan, pengimplementasiannya dilakukan langsung oleh angkatan
minuman keras, dan lain-lain). Berbagai kebijakan yang menyangkut bersenjata, bukan oleh pemerintah.
kelestarian lingkungan hidup juga termasuk tipe kebijaksanaan ini.
b) Strategic Policy
Kebijakan tipe ini relatif “sulit” dalam pengimplementasiannya.
Kebijakan strategi ini untuk menegaskan sikap dan menjalankan
Benturan kepentingan antara pelaku bisnis dan keamanan masyarakat
kebijaksanaan luar negeri dan militer di negara lain. Misalnya
yang dilindungi melalui kebijakan ini rawan menimbulkan konflik
kebijakan perdagangan luar negeri, pemberian bantuan pada negara
dalam skala yang cukup tinggi. Demikian pula, kemungkinan
lain yang sedang mengalami musibah, keikutsertaan dalam
benturan kepentingan antaraktor pelaksana yang terlibat.
pertahanan perdamaian dunia, dan lain-lain.
d) Redistributive Policy (Kebijakan Pendistribusian Ulang)
c) Crisis Policy
Kebijakan pendistribusian ulang adalah kebijakan yang
Kebijakan ini dilakukan sebagai respons atas masalah-masalah
diasumsikan dapat menghasilkan perkembangan kesejahteraan,
luar negeri yang tiba-tiba dihadapi oleh negara, misalnya ada invasi
kepemilikan, hak, dan nilai-nilai lain di antara kelas sosial (kelompok
dari negara asing.
etnis/suku). Dengan kata lain, tujuan kebijakan ini adalah
Berdasarkan tipologi kebijakan yang dilakukan oleh Ripley,
mendistribusikan kembali nilai-nilai yang lebih dari satu kelompok
untuk kondisi Indonesia pada umumnya kebijakan domestiklah yang
masyarakat pada kelompok masyarakat yang kekurangan (misalnya,
memiliki relevansi dengan permasalahan implementasi dalam konteks
penetapan harga BBM dan energi listrik berdasarkan perbedaan
administrasi publik. Kebijakan yang menyangkut masalah
penggunaannya: industri, industri rumah tangga, rumah tangga, dan
pertahanan/ militer umumnya diputuskan dan diimplementasikan
sebagainya).
untuk kalangan dan lingkup yang khusus seperti militer dan relatif
Kebijakan tipe ini juga relatif sulit dilaksanakan karena tingkat
tertutup bagi administrasi publik.
konfliknya bisa sangat tinggi, terutama dari yang merasa dirugikan
Tipologi tersebut dibuat berdasarkan kenyataan empiris di
oleh kebijakan ini. Misalnya, ketika subsidi BBM dicabut walaupun
Amerika Serikat. Tidak semua kebijakan yang dilakukan di setiap
diganti dengan Program Kompensasi Pencabutan BBM (PKPS-BBM)
negara bisa dengan tepat dikategorikan dalam salah satu tipe tersebut.
yang berkaitan langsung dengan kepentingan rakyat miskin,
Ripley dan Franklin juga mengatakan bahwa sebuah kebijakan dapat
kebijakan ini tetap menuai protes keras dan demonstrasi terjadi di
mengandung ciri lebih dari satu tipe kebijakan.
hampir seluruh wilayah Indonesia.
b. Tipologi Kebijakan Menurut George C. Edwards III
2) Kebijakan Luar Negeri dan Pertahanan
George Edward III mengategorikan kebijakan secara berbeda
a) Structural Policy
dengan yang dilakukan oleh Ripley dan Franklin (yang
Tujuan utama dari kebijakan ini untuk memperoleh, mengaitkannya dengan interaksi antaraktor). Edwards
menyebarkan, dan mengatur personel serta kebutuhan militer. mengategorikan berdasarkan sifat atau karakteristik kebijakan.
Kebijakan dan program ini dibiayai sepenuhnya oleh pemerintah Menurutnya, ada beberapa jenis kebijakan yang pada dasarnya
sebagaimana pada distributive policy, namun tentang siapa, jumlah mudah menemui permasalahan dalam pengimplementasiannya.
dan waktu pelaksanaannya harus diputuskan terlebih dahulu.
Misalnya, pembangunan atau penutupan instalasi militer dan sistem

1) New Policies terorganisasi dengan baik, akibatnya pengimplementasian
Kebijakan ini bukan hanya kebijakan yang baru disahkan, program mudah menghadapi kesulitan. Contoh kebijakan ini
melainkan juga kebijakan yang belum pernah dilaksanakan adalah program-program pemulihan Indonesia pascakrisis
sebelumnya. ekonomi pada tahun 1997, misalnya program BLBI yang tidak
tuntas dan berhasil mengembalikan kerugian negara akibat
2) Decentralized Policies
utang-utang pengusaha swasta. Selain itu, ada juga kebijakan
Kebijakan ini adalah kebijakan yang dibuat oleh pemerintah pembangunan kembali Aceh pascabadai tsunami akhir tahun
pusat, namun program pengimplementasiannya diserahkan pada 2004.
setiap daerah. Kesulitan yang timbul disebabkan interpretasi
6) Judicial Policies
yang beragam antardaerah dan kesiapan setiap daerah yang tidak
sama sehingga pengimplementasian dan hasilnya pun berbeda Kebijakan ini adalah kebijakan yang mengandung penerapan
dari tujuan utama kebijakan tersebut. sanksi hukum bagi pelanggarnya. Pada dasarnya kebijakan ini
mudah menemui kesulitan saat implementasi karena melibatkan
3) Controvercial Policies
badan lain yang berlainan fungsi dan kewenangan. Misalnya,
Kebijakan yang kontroversial adalah kebijakan yang pada kasus pencemaran lingkungan ditemukan adanya
mengandung reaksi dan penafsiran yang saling bertentangan pelanggaran oleh aparat administrasi publik maka penyelidikan
secara tajam. Kebijakan demikian mudah menemui kesulitan saat dan pembuktian harus dilakukan oleh lembaga yang berbeda,
diimplementasikan karena yang merasa dirugikan akan berusaha yang persepsi dan penafsirannya atas pelanggaran tersebut juga
menggagalkannya. Contoh kebijakan ini adalah Kebijakan Anti bisa berbeda. Selain itu, kebijakan demikian belum dilengkapi
Prostitusi di Kabupaten Tangerang dan rencana UU APP (Anti dengan perangkat-perangkat hukum yang jelas (kebijakannya
Pornografi dan Pornoaksi) yang hingga saat ini belum mendapat sudah ada dan diimplementasikan, tetapi aturannya belum ada).
persetujuan karena mengundang kontroversi dari berbagai Batas-batas kewenangan dan koordinasi adalah masalah yang
kalangan secara tajam. umumnya terjadi pada kebijakan jenis ini sehingga sering terjadi
4) Complex Policies saling lempar tanggung jawab atau berebut wewenang.
Kebijakan yang kompleks adalah kebijakan yang mengandung 7) Combination of Characteristics
banyak aspek sekaligus melibatkan berbagai badan dalam Sebuah kebijakan bisa memiliki beberapa karakteristik sekaligus
pengimplementasiannya. Banyak aspek yang berkaitan dan sehingga tingkat kesulitan dalam pelaksanannya juga lebih tinggi
beragamnya pihak yang terlibat (lintas sektoral dan lintas dibandingkan dengan implementasi yang hanya memiliki satu
departemen) menyebabkan kebijakan jenis ini mudah menemui karakteristik. Jika RUUAPP berhasil menjadi UU, kebijakan ini
permasalahan. Contohnya UU Lingkungan Hidup. Aspek yang akan memiliki karakteristik sebagai new policy, yudicial policy,
berkaitan sangat beragam mulai air, udara, tanah, hutan, dan sekaligus controvercial dan complex policy.
sebagainya. Aktor yang berkaitan pun sangat banyak.
Relevansi tipe kebijakan Edward III ini bagi studi implementasi
5) Crisis Policies adalah jika proses implementasi dipahami sebagai kombinasi
Kebijakan krisis adalah kebijakan yang dibuat untuk menanggapi problem generating dan problem solving yang saling berkaitan,
situasi-situasi krisis yang mendesak dilakukannya tindakan apabila telah diketahui permasalahan dalam implementasi, akan
segera. Program dari kebijakan sering tidak terencana dan lebih mudah mengupayakan pemecahan masalahnya.

Jika problem generating berkaitan dengan implementasi atau Faktor-faktor sistem politik/tata pemerintahan, misalnya
teknik yang digunakan pemerintah dalam kebijakan (enforcement, berpengaruh terhadap penstrukturan proses implementasi. Ada yang
inducement, benefaction, dan gabungan dari ketiganya), problem solving distrukturkan secara legal formal dan ada yang cenderung lebih
berkaitan dengan komponen utama sumber daya yang harus ada pragmatis. Ketika kontrol publik sangat besar terhadap kinerja
untuk melaksanakan kebijakan yang dimaksud. Komponen- pemerintahan, struktur yang legal formal lebih disukai implementor
komponen sumber daya tersebut adalah dukungan politik, dana, untuk menghindari klaim publik atau sebagai tameng dalam
kompetensi administratif, dan kepemimpinan yang kreatif, yang akuntabilitas publik. Oleh karena itu, implementasi diterapkan sesuai
harus tersedia dengan derajat yang berbeda-beda bergantung pada dengan textbook dan diskresi dihindari.
kebijakan yang diimplementasikan. Faktor lingkungan ekonomi misalnya sistem ekonomi pasar,
Sebagai contoh kebijakan yang harus menggunakan teknik terpimpin, atau campuran. Tiap-tiap sistem melahirkan kebijakan dan
enforcement, misalnya kebijakan anti-terorisme atau kebijakan cara pengimplementasian yang berbeda pula.
menaikkan harga BBM maka komponen utama yang harus tersedia Diskresi merupakan keleluasaan implementor kebijakan,
adalah dukungan politik sebab tanpa dukungan politik yang kuat, terutama yang berhadapan langsung dengan kelompok sasaran untuk
kebijakan tersebut tidak dapat diimplementasikan dengan baik. menafsirkan dan memilih cara yang mungkin berbeda dengan yang
Demikian pula, jika kebijakan yang diimplementasikan disepakati sebelumnya, sepanjang tidak keluar dari tujuan utamanya.
menggunakan teknik inducement, sumber daya berupa kompetensi Akan tetapi, kewenangan untuk melakukan diskresi juga harus
administrasif implementor harus kuat, dan seterusnya bergantung dilakukan dengan hati-hati karena bisa merangkap pelakunya dengan
pada teknik yang digunakan dalam menginterpretasikan kebijakan pelanggaran prosedur walaupun dengan tujuan yang mulia, atau
yang harus diimplementasikan. kewenangan tersebut disalahgunakan untuk kepentingan pribadi.
Sementara itu, ketika tingkat kepercayaan publik relatif tinggi,
struktur implementasi bisa bersifat lebih pragmatis sesuai dengan
C. Faktor-faktor Strategis yang Berpengaruh dalam kebutuhan yang ada sehingga diskresi bagi para implementor menjadi
Perumusan Kebijakan dimungkinkan.
Studi yang dilakukan oleh F. van Waarden (Hill dan Hupe, t.t.:
Kondisi lingkungan akan memengaruhi hasil akhir sebuah
165-167) membahas tentang hal tersebut secara lebih terperinci.
implementasi kebijakan meskipun tidak secara langsung. Sebuah
kebijakan telah diperhitungkan secara rasional, struktur implementasi 1. Faktor Politik
telah dipersiapkan sebaik mungkin, aktor pelaksana dan pola Dalam perumusan suatu kebijakan diperlukan dukungan dari
komunikasi juga telah persiapkan secara matang, namun hasil akhir berbagai faktor kebijakan, baik aktor dari kalangan pemerintah
bisa berbeda bergantung pada kondisi lingkungan tempat kebijakan (presiden, menteri, panglima TNI, dan lain-lain) maupun dari
tersebut diimplementasikan. Perbedaan faktor kondisi lingkungan kalangan bukan pemerintah (pengusaha, media massa, LSM, dan
inilah yang kemudian melahirkan istilah diskresi dalam implementasi lain-lain).
kebijakan publik (walaupun tidak pernah dinyatakan secara implisit
2. Faktor Ekonomi/Finansial
dalam model-model implementasi).
Faktor ini perlu dipertimbangkan apabila kebijakan tersebut
Secara umum, faktor-faktor kondisi lingkungan yang dipandang
akan menggunakan dana yang cukup besar atau akan berpengaruh
dapat memengaruhi implementasi kebijakan adalah faktor sistem
pada situasi ekonomi di negara/daerah. Sejak diberlakukannya
politik, sistem ekonomi, dan nilai-nilai sosial budaya yang berlaku.

otonomi daerah kabupaten/kota di Indonesia, sejak saat itu pula 6. Faktor Pertahanan dan Keamanan
semua daerah sudah berlomba-lomba untuk membuat/ Kebijakan yang dibuat oleh pemerintah atau pemerintah daerah
memunculkan ide-ide baru dalam bentuk kebijakan tanpa tidak akan mengganggu stabilitas keamanan negara/daerah. Misalnya,
memerhatikan keuangan daerah sehingga banyak pula daerah dalam dalam pembangunan gerbang batas negara/daerah yang dapat
pelaksanaan anggaran mengalami defisit. Hal ini memengaruhi menimbulkan konflik antardaerah dan masyarakat. Oleh karena itu,
penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan masyarakat. perlunya melakukan sosialisasi dengan berbagai pihak yang berkaitan
3. Faktor Administrasi/Organisatoris dan koordinasi antara negara dan negara atau antara daerah yang
berbatasan.
Dalam kemampuan administratif termasuk kemampuan sumber
daya aparatur yang melaksanakan kebijakan pemerintahan, kadang- Dengan mengetahui model dan faktor-faktor yang memengaruhi
kadang banyak dipaksakan dengan sumber daya yang ada, misalnya keputusan tersebut akan dapat menentukan pilihan dari setiap
dengan terbukanya aturan untuk memperbolehkan daerah kebijakan yang akan diambil oleh pemerintah berdasarkan kriteria
melakukan pemekaran. permasalahan, termasuk dengan melihat sifat, cakupan, dan
kepelikan suatu masalah dengan menerapkan prosedur analisis
4. Faktor Teknologi kebijakan dalam memahami setiap permasalahan. Artinya, dalam
Faktor teknologi dapat mendukung penyelenggaraan menetapkan keputusan harus terdapat kriteria-kriteria tertentu,
pemerintahan apabila kebijakan tersebut diimplementasikan. Secara termasuk menetapkan pendekatan yang digunakan sehingga setiap
kenyataan, teknologi yang ada pada prinsipnya dapat mendukung kebijakan publik dapat bermanfaat terhadap penyelenggaraan
kebijakan yang dibuat oleh pemerintah, tetapi sumber daya manusia pemerintahan dan pembangunan masyarakat.
yang mempergunakan teknologinya tidak siap. Contoh sederhana
perangkat komputer/laptop hanya dipergunakan untuk mengetik.
Apabila dilihat pada program-program yang ada, dalam perangkat D. Aktor Kebijakan dan Hubungan Antaraktor
tersebut mampu mengimplementasikan untuk kegiatan/penciptaan
lainnya bergantung pada kesiapan SDM–nya. Selain tersirat tipe atau jenis kebijakannya, juga tersurat aktor-
aktor (badan/instansi) yang bertanggung jawab untuk meng–
5. Faktor Sosial, Budaya, dan Agama
implementasikannya. Aktor-aktor ini memengaruhi implementasi
Kebijakan yang diciptakan tidak menimbulkan benturan sosial, dalam cara yang berbeda.
budaya, dan agama. Contohnya yang terjadi di Kota Padang dalam
Jika tipe kebijakan berpengaruh terhadap tingkat kesulitan yang
rencana pembangunan Rumah Sakit SLAOM dan kegiatan ekonomi,
dapat terjadi dalam proses implementasi, aktor-aktor pelaksana dan
dikritik oleh masyarakat dan lembaga-lembaga masyarakat karena
hubungan antaraktor berpengaruh langsung terhadap keberhasilan
akan berpengaruh tegaknya agama Islam. Hal ini juga harus menjadi
implementasi. Umumnya penjelasan mengenai aktor dan pola
perhatian pemerintah daerah. Di satu sisi pemerintah ingin
hubungannya menggunakan teori yang dipinjam dari disiplin ilmu
memajukan daerah dan meningkatkan ekonomi masyarakat dengan
organisasi, psikologi, dan ilmu politik. Istilah “disposisi” atau
mendatangkan investor luar untuk membangun daerah, tetapi di sisi
“kepatuhan” misalnya digunakan untuk menggambarkan sikap
lain masyarakat juga melakukan protes terhadap rencana
mental aktor pelaksana terhadap kebijakan yang harus
pembangunan tersebut. Hal ini diperlukan sinergi antara masyarakat
diimplementasikan. Interest atau kepentingan digunakan untuk
dan pemerintah sehingga mempunyai pemahaman dan persepsi yang menggambarkan adanya hubungan emosi dalam wujud kepentingan
sama dalam membangun daerahnya. akan memengaruhi cara implementor melaksanakan tugasnya.

Hubungan antaraktor dapat bersifat horizontal (layers), vertikal b. anggota-anggota dari badan perwakilan rakyat (legislatif/DPR dan
(levels), ataupun antarlembaga (locus-loci). Secara umum dapat MPR);
dikatakan bahwa semakin banyak aktor (layers, levels, loci) yang c. badan dan orang-orang yudikatif secara parsial;
terlibat dalam implementasi sebuah kebijakan, akan semakin sulit
d. birokrasi dari sekwilda, kepala kanwil hingga level terbawah
kebijakan tersebut diimplementasikan dan mencapai tujuan yang
(misalnya: petugas trantip sebagai street level bureaucrat) yang
diharapkan. Hal ini mudah dipahami karena semakin banyak aktor
mengamankan perda ketertiban di daerah-daerah).
yang terlibat, akan semakin banyak biaya koordinasi yang
dbutuhkan, semakin banyak pula kepentingan yang bersaing untuk 2. Aktor Outside Government
didahulukan, belum lagi masalah kewenangan dan tanggung jawab a. Kelompok-kelompok kepentingan (interest groups) yang bisa
antaraktor yang harus diperjelas terlebih dahulu. berwujud LSM (NGO), yaitu kelompok/ikatan profesional,
Dinamika hubungan antaraktor/instansi/organisasi/lembaga kelompok bisnis, perserikatan buruh, organisasi atau lembaga
dalam implementasi kebijakan dibahas oleh semua teori implementasi keagamaan.
meskipun dengan intensitas dan sebutan berbeda karena sangat b. Akademisi, peneliti dan konsultan, pihak swasta (perusahaan
jarang kebijakan yang hanya diimplementasikan oleh organisasi yang memberikan layanan sesuai dengan permintaan
tunggal. pemerintah).
Bardach (1976) memasukkannya sebagai bagian yang harus c. Politisi.
diperhatikan dalam scenario writing proses implementasi; Van Meter d. Media massa.
dan Van Horn membahasnya dalam “Penguatan dan Komunikasi
e. Opini publik.
Interorganisasi”; Edwards III membahasnya dalam “Struktur
Birokrasi”, Sabatier dan Mazmanian membahasnya dalam variabel f. Kelompok sasaran kebijakan (beneficiaries).
“Kemampuan Kebijakan Menstrukturkan Implementasi”; Grindle g. Lembaga-lembaga donor (di antaranya Bank Dunia, IMF, yang
membahasnya dalam “Kedudukan Pengambil Keputusan” dan dalam di Indonesia cukup berpengaruh dalam menentukan kebijakan
“Kekuasaan, Kepentingan dan Strategi Aktor yang Terlibat”. dan implementasinya).
Mereka memberikan perhatian terhadap pentingnya pengaruh 3. Lokus Peran Aktor dalam Proses Kebijakan
hubungan antaraktor/organisasi dari perspektif pembuat kebijakan
Merujuk pada siklus kebijakan, peran-peran aktor dapat
(top-down), yang memandang bahwa hubungan antaraktor berpotensi
dideskripsikan sebagai berikut.
menimbulkan kerumitan, bukan sebagai faktor yang dapat
mendukung keberhasilan implementasi. a. Tahap Identifikasi Masalah Menjadi Agenda Kebijakan
Secara umum aktor-aktor atau yang terlibat dalam proses Untuk kebijakan pembangunan yang rutin dan sudah
kebijakan publik dibagi dalam dua kategori besar, yaitu aktor inside terprogramkan melalui GBHN atau repelita, peran inside government,
government dan aktor outside government. khususnya birokrat dalam tahap atau fungsi identifikasi masalah lebih
besar. Hal ini disebabkan, sebagai pejabat karier mereka jauh lebih
1. Aktor Inside Government
menguasai teknis-teknis permasalahan dibandingkan dengan pejabat-
Aktor inside government dalam konteks Negara Indonesia (yang pejabat politis. Pada saat penyusunan GBHN peran aktor legislatif
berbeda dengan negara lain) meliputi:
lebih menonjol, juga aktor outside government, terutama kelompok
a. eksekutif (presiden: staf penasihat presiden: para menteri, para kepentingan dan kalangan akademisi. Tingkat konflik dalam
kepala daerah) yang umumnya merupakan jabatan politis; memperebutkan akan menjadi agenda kebijakan biasanya rendah.

Untuk kebijakan situasional yang harus diambil untuk c. Tahap Implementasi Program/Kebijakan
merespons kondisi-kondisi sosial yang terjadi atau isu-isu sosial yang Pada tahap ini aktor yang paling berperan adalah para birokrat
hangat, peran outside government sangat besar. dari semua level. Walaupun demikian, terdapat peran aktor-aktor
Aktor-aktor dari berbagai kelompok kepentingan yang berkaitan inside government lainnya (kepolisian dan badan yudikatif) serta aktor-
pada permasalahan kebijakan politisi non–legislatif, media massa, aktor outside government (LSM, peneliti, dan para konsultan) pada
opini publik, akademisi, saling bersaing untuk memasukkan implementasi kebijakan yang sesuai.
kepentingannya menjadi agenda pemerintah. Pada proses agenda Pada kebijakan yang bersifat top-down, program yang harus
setting kebijakan yang dihasilkan sering jauh dari sempurna, baik diimplementasikan bersifat multi dan lintas sektoral sehingga
karena tekanan waktu maupun karena informasi yang tidak lengkap. semakin banyak pula aktor yang terlibat. Semakin banyak lapisan
Akibatnya pada proses implementasi, risiko kegagalan bisa lebih secara vertikal ataupun horizontal dalam struktur birokrasi yang
besar dibandingkan dengan pengimplementasian kebijakan rutin dan terlibat, semakin rentan pula timbul konflik kepentingan, sementara
terprogram. revisi program tidak mudah dilakukan.
b. Tahap Formulasi Kebijakan Pada kebijakan tingkat daerah (otonom), tujuan kebijakan gagal
Pada tahap inisiasi formulasi kebijakan, aktor-aktor yang banyak tercapai bukan hanya disebabkan kegagalan pada tahap
berperan adalah eksekutif dan birokrat. Permasalahan yang berhasil implementasi, melainkan juga karena kebijakan yang jauh dari
menjadi agenda kebijakan pemerintah diolah dahulu oleh eksekutif sempurna dan bersifat reaktif pada permasalahan yang timbul di
(presiden beserta staf penasihat dan menteri-menteri) serta jajaran daerah.
birokrat level atas menjadi rancangan UU Perpu. Untuk kebijakan Dalam kerangka sistem, implementasi adalah proses konversi
yang menjadi wewenang daerah otonom yang berperan adalah Kepala (throughput) yang mengubah input (kebijakan, tujuan, dan sarana)
Daerah beserta Stafnya. menjadi output dan outcomes.
Pada tahap legislasi kebijakan, yang paling berperan adalah aktor- Persepsi, disposisi, dan kapabilitas para implementers akan
aktor dari badan legislatif karena rancangan atau proposal program sangat memengaruhi ketika suatu program dijalankan. Sangat
(beserta rencana anggarannya) harus mendapatkan persetujuan aktor- mungkin terjadi kebijakan yang sama diinterpretasikan dan
aktor legislatif sebelum dapat dijalankan. Revisi, reinterpretasi atas diimplementasikan secara berbeda oleh aktor-aktor pelaksana di
proposal yang diajukan pemerintah sangat mungkin terjadi pada daerah yang berbeda sehingga hasilnya pun tidak akan sama.
tahap ini. Partai-partai politik (melalui wakil-wakilnya) saling berebut Pada kebijakan yang berasal dari pusat, namun pelaksanaan di
pengaruh. Kompromi, koalisi, negosiasi, dan advokasi juga terjadi daerah diserahkan pada kebijakan masing-masing kepala daerah.
dalam proses ini. Hasil implementasinya juga akan sangat beragam. Kemampuan/
Advokasi pada proses hearing (dengar pendapat) juga melibatkan kapabilitas, kepentingan, dan persepsi aktor daerah sangat
peran aktor dari badan eksekutif dan birokrat, serta aktor outside memengaruhi hasil implementasi. Kebijakan otonomi daerah dan
government yang berkaitan dengan permasalahan. Tingkat konflik kebijakan sumber keuangan daerah yang ditafsirkan sangat beragam
yang terjadi dalam tahap ini cenderung lebih tinggi dibandingkan oleh setiap daerah sehingga hasilnya pun sangat beragam.
dengan tahap-tahap lainnya.

d. Tahap Evaluasi Kebijakan pelaksana paling bawah, akan semakin besar kemungkinan
Pada tahap evaluasi, aktor yang secara formal memiliki otoritas keterlambatan pengambilan keputusan yang sesuai, semakin besar
adalah lembaga legislatif. Secara empris, di Indonesia proses evaluasi pula terjadinya miskomunikasi dan penyimpangan dari tujuan. Pada
sering dimulai (biasanya lebih efektif) dan disuarakan terlebih dahulu kasus-kasus implementasi kebijakan demikian (biasanya yang bersifat
oleh aktor-aktor outside government seperti LSM, media massa, opini sentralistis) diperlukan petunjuk pelaksanaan dan SOP yang jelas dan
publik. Hal ini disebabkan belum berfungsinya lembaga yudikatif di terperinci, selain pengawasan yang ketat agar implementasi berjalan
Indonesia secara optimal sebagai lembaga kontrol. sesuai dengan struktur yang telah ditentukan.
Bagi negara berkembang seperti Indonesia, banyak program Hubungan antarlembaga/instansi secara organisasional dimaknai
kebijakan yang dananya berupa pinjaman lunak atau bantuan dari sebagai hubungan kerja sama yang sederajat, yaitu masing-masing
luar negeri atau lembaga-lembaga keuangan internasional. Dalam memiliki tugas dan kewenangan berbeda atas penyelesaian suatu
kondisi seperti ini, penilaian dan evaluasi dari lembaga-lembaga donor program. Hubungan aktor antarlembaga sering terdapat pada
tersebut juga memengaruhi nasib selanjutnya dari program/kebijakan kebijakan yang besar dan luas cakupannya, misalnya kebijakan
tersebut. pengentasan kemiskinan, kebijakan peningkatan ekonomi, dan
kebijakan sejenisnya. Hubungan ini tentu lebih rumit dan lebih
Evaluasi berarti menilai program-program yang dilaksanakan
membutuhkan kerja sama, koordinasi, dan komunikasi yang lebih
dapat menghasilkan dampak perusahaan (outcomes) yang diinginkan
intens. Sering terjadi suatu instansi menahan data yang diperolehnya
oleh kebijakan atau tidak. Hasil evaluasi berwujud justifikasi,
meskipun diperlukan oleh instansi lainnya dengan alasan bukan
rekomendasi, bahkan terminasi atau penghentian program/kebijakan
wewenang dan kewajibannya memberikan data tersebut. Akibatnya,
jika dampak yang tidak diharapkan akan terjadi.
pekerjaan yang sama dapat dilakukan oleh beberapa instansi, yang
4. Hubungan Horizontal, Vertikal, dan Antarlembaga dalam ironisnya kadang-kadang memberikan hasil yang berbeda.
Proses Kebijakan Beberapa studi mengatakan bahwa keberhasilan implementasi
Dalam konteks implementasi, memberikan perhatian yang mencapai tujuan kebijakan akan lebih tinggi ketika peran utama
cukup besar pada pola hubungan antaraktor sangat penting sebab diserahkan pada satu lembaga tunggal yang bersifat otonom.
merekalah yang menentukan sebuah kebijakan dilaksanakan.
Desentralisasi implementasi juga menjadi pilihan untuk
Hubungan horizontal antaraktor secara organisasional dimaknai
meminimalkan kerumitan hubungan yang bersifat horizontal, selain
sebagai hubungan kerja yang memiliki status kewenangan sederajat.
itu agar implementor dapat menyesuaikannya dengan kebutuhan dan
Hubungan ini dapat menjadi masalah ketika struktur implementasi
kondisi lingkungan tempat kebijakan tersebut diterapkan. Studi-studi
memiliki hubungan interdependensi dan pola sekuensial pada
implementasi pada dekade akhir juga mengkaji dan mengambil
pelaksanaan program. Keterlambatan penyelesaian tugas oleh satu
model dari pendekatan teori komunikasi untuk menstrukturkan pola
bagian akan berakibat terhambatnya kelanjutan pelaksanaan tugas
komunikasi yang efektif dalam pengimplementasian program.
yang lain. Hubungan horizontal membutuhkan koordinasi yang kuat
serta komunikasi yang jelas dan lancar.
Hubungan vertikal secara organisasional dimaknai sebagai
hubungan kewenangan dan tanggung jawab antaraktor yang berbeda
tingkatannya. Semakin jauh jarak antara pengambil keputusan dan

BAB 7
PENDEKATAN DAN
PROSES PEMBUATAN
KEBIJAKAN PUBLIK
A. Hakikat Pembuatan Kebijakan Publik
Pembuatan keputusan/kebijakan (decision making) berada di

antara perumusan kebijakan dan implementasi, tetapi kedua hal
tersebut saling berkaitan satu sama lain. Keputusan/kebijakan
memengaruhi implementasi dan implementasi tahap awal akan
memengaruhi tahap pembuatan keputusan yang akan memengaruhi
implementasi berikutnya.
Keputusan adalah sebuah proses dan keputusan/kebijakan awal
yang hanya merupakan sinyal penunjuk arah dorongan awal,
nantinya akan mengalami revisi dan diberi spesifikasi. Jika
didefinisikan pembuatan keputusan sebagai proses penentuan pilihan,
gagasan tentang keputusan akan menyangkut serangkaian poin dalam
ruang dan waktu ketika pembuat kebijakan mengalokasikan nilai
(values).
Beberapa keputusan/kebijakan melibatkan alokasi nilai dan
distribusi sumber daya melalui perumusan kebijakan atau melalui
pelaksanaan program.

1. Nilai-nilai (Ukuran) yang Memengaruhi Tindakan dari adanya perangkat sistemis yang mampu mengeliminisasi
Para Pembuat Keputusan dalam Kebijakan Publik kecenderungan tersebut.
Tahap formulasi kebijakan sebagai suatu proses yang dilakukan c. Nilai-nilai Pribadi
secara ajeg dengan melibatkan para stakeholders (aktor) untuk Keputusan dibuat atas dasar nilai-nilai pribadi yang dianut oleh
menghasilkan serangkaian tindakan dalam memecahkan masalah pribadi pembuat keputusan untuk mempertahankan status quo,
publik melalui identifikasi dan analisis alternatif, tidak terlepas dari reputasi, kekayaan, dan sebagainya.
nilai-nilai yang memengaruhi tindakan para aktor dalam proses
Proses formulasi kebijakan dalam konteks ini lebih dipahami
tersebut.
sebagai suatu proses yang terfokus pada aspek emosi manusia,
Anderson, Winarno, dan Wibawa mengemukakan bahwa nilai- personalitas, motivasi, dan hubungan interpersonal. Fokus dari
nilai (ukuran) yang memengaruhi tindakan para pembuat keputusan pandangan ini adalah siapa mendapatkan nilai, waktu
dalam proses kebijakan dapat dibagi dalam beberapa kategori, yaitu mendapatkannya nilai, dan cara mengaktualisasikan nilai yang telah
sebagai berikut. dianutnya.
a. Nilai-nilai Politik d. Nilai-nilai Kebijakan
Keputusan dibuat atas dasar kepentingan politik dari partai Keputusan dibuat atas dasar persepsi pembuat kebijakan tentang
politik atau kelompok kepentingan tertentu. Seperti umumnya pada kepentingan publik atau pembuatan kebijakan yang secara moral
paradigma kritis dalam kebijakan publik, dalam fase formulasi dapat dipertanggungjawabkan. Contohnya nilai moral, keadilan,
kebijakan publik, realitas politik yang melingkupi proses pembuatan kemerdekaan, kebebasan, kebersamaan, dan lain-lain. Pandangan ini
kebijakan publik tidak boleh dilepaskan dalam fokus kajiannya. melihat pembuat kebijakan sebagai personal mampu merespons
Apabila melepaskan kenyataan politik dari proses pembuatan stimulasi dari lingkungannya. Artinya, di sini akan banyak terlihat
kebijakan publik, kebijakan yang dihasilkan akan miskin aspek tentang seorang pembuat kebijakan mengenali masalah, cara
lapangannya, sementara kebijakan publik tidak pernah steril dari menggunakan informasi yang dimiliki, cara menentukan pilihan dari
aspek politik. Berdasarkan konteks ini, proses formulasi kebijakan berbagai alternatif yang ada, cara memersepsi realitas yang ditemui,
dipahami sebagai proses pengambilan keputusan yang sangat serta cara informasi diproses dan dikomunikasikan dalam organisasi.
ditentukan oleh faktor kekuasaan, yaitu sumber-sumber kekuasaan
e. Nilai-nilai Ideologi
berasal dari strata sosial, birokrasi, akademis, profesionalisme,
kekuatan modal, dan sebagainya. Nilai-nilai ideologi seperti nasionalisme dapat menjadi landasan
pembuatan kebijakan, baik kebijakan dalam negeri maupun luar
b. Nilai-nilai Organisasi
negeri. Selain itu, ideologi juga masih merupakan sarana untuk
Keputusan dibuat atas dasar nilai-nilai yang dianut organisasi, merasionalisasikan dan melegitimasikan tindakan-tindakan kebijakan
seperti balas jasa (rewards) dan sanksi (sanction) yang dapat yang dilakukan oleh pemerintah.
memengaruhi anggota organisasi untuk menerima dan
Masalah nilai dalam diskursus analisis kebijakan publik
melaksanakannya. Pada tataran ini tindakan yang dilakukan oleh
merupakan aspek metapolici karena menyangkut substansi,
para stakeholders lebih dipengaruhi serta dimotivasi oleh kepentingan
perspektif, sikap dan perilaku, baik yang tersembunyi maupun yang
dan perilaku kelompok sehingga produk-produk kebijakan yang
dinyatakan secara terbuka oleh para aktor yang bertanggung jawab
dihasilkan lebih mengakomodasi kepentingan organisasi daripada
dalam perumusan kebijakan publik. Masalah nilai menjadi relevan
kepentingan publik secara keseluruhan. Oleh karena itu, diperlukan
untuk dibahas karena ada satu anggapan yang mengatakan bahwa

idealnya pembuat kebijakan seharusnya memiliki kearifan sebagai uraian konseptual yang sarat dengan pesan-pesan ideal dan normatif,
seorang filsuf raja, yang mampu membuat serta mengimplementasikan namun tidak membumi.
kebijakannya secara adil sehingga dapat memaksimalkan kesejahteraan Sesungguhnya formulasi kebijakan publik yang baik adalah
umum tanpa melanggar kebebasan pribadi. Walaupun demikian, realita sebuah uraian atas kematangan pembacaan realitas sekaligus alternatif
menunjukkan bahwa banyak keputusan kebijakan tidak mampu solusi yang fisibel terhadap realitas (Fadillah, 2001: 49-50).
memaksimasi ketiga nilai tersebut di atas. Selain itu, tidak ada bukti
pendukung yang cukup meyakinkan bahwa nilai yang satu lebih
penting dari nilai yang lain. Oleh karena itu, keputusan kebijakan harus B. Pendekatan dalam Pembuatan Kebijakan Publik
memperhitungkan multinilai (multiple values). Kesadaran akan
pentingnya multiple values dilandasi oleh pemikiran ethical pluralism,
Untuk lebih jauh memahami formulasi kebijakan publik, ada
yaitu dalam teori pengambilan keputusan disebut dengan istilah
beberapa hal yang dijadikan pendekatan dalam pembuatan kebijakan
multiobjective decision making.
publik, yaitu sebagai berikut.
Pada tataran ini, para pembuat kebijakan idealnya
memerhatikan semua dampak, baik positif maupun negatif dari 1. Pendekatan Kekuasaan dalam Pembuatan Kebijakan
tindakannya, tidak hanya bagi para warga unit geopolitik, tetapi juga Publik
warga yang lain, bahkan generasi pada masa yang akan datang. Oleh Model kekuasaan (power) memandang pembuatan keputusan
karena itu, proses pembuatan kebijakan yang bertanggung jawab sebagai sesuatu yang dibentuk dan ditentukan oleh struktur
merupakan proses yang melibatkan interaksi antara kelompok- kekuasaan, yaitu kelas, orang kaya, tatanan birokratis, dan tatanan
kelompok ilmuwan, pemimpin organisasi profesional, para politik, kelompok penekan, dan kalangan profesional atau ahli
administrator, dan para politisi. pengetahuan teknis. Ada enam macam pendekatan kekuasaan dalam
Dalam fase formulasi kebijakan publik, realitas politik yang pembuatan keputusan, antara lain sebagai berikut.
melingkupi proses pembuatan kebijakan publik tidak boleh a. Elitisme: berfokus pada cara kekuasaan dikonsentrasikan
dilepaskan dari fokus kajiannya. Apabila melepaskan kenyataan
Model proses kebijakan elitis berpendapat bahwa kekuasaan
politik dari proses pembuatan kebijakan publik, kebijakan publik
terkosensentrasi di tangan sebagian orang atau kelompok. Menurut
yang dihasilkan akan miskin aspek lapangannya. Sebuah produk
pandangan elitisme, pembuatan keputusan adalah proses yang
kebijakan publik yang miskin aspek lapangannya akan menemui
dilaksanakan demi keuntungan elite tertentu. Sebagai sebuah model
banyak persoalan pada tahap penerapan berikutnya.
pembuatan keputusan, tujuan elitisme didasarkan pada analisis
Formulasi kebijakan publik adalah langkah yang paling awal terhadap cara dunia riil berjalan. Di dunia riil ada pihak-pihak yang
dalam proses kebijakan publik secara keseluruhan. Oleh karena itu, berada di atas yang memegang kekuasaan dan ada massa yang tidak
hal-hal yang terjadi pada tahap ini akan sangat menentukan berhasil memegang kekuasaan. Model ini berasal dari ilmu sosial modern,
tidaknya kebijakan publik yang dibuat pada masa yang akan datang. yakni berakar pada pendapat seorang ahli bernama Karl Marx. Ia
Perlu adanya kehati-hatian lebih dari para pembuat kebijakan ketika berpendapat bahwa elitisme adalah sesuatu yang tidak dapat
akan melakukan formulasi kebijakan publik. Formulasi kebijakan dihindari, masyarakat tanpa kelas adalah mitos, dan demokrasi hanya
publik yang baik adalah formulasi kebijakan publik yang berorientasi sandiwara. Demokrasi juga dapat dilihat sebagai sebentuk politik,
pada implementasi dan evaluasi. Para pengambil kebijakan sering yaitu elite politik bersaing untuk mendapatkan suara dari rakyat
beranggapan bahwa formulasi kebijakan yang baik adalah sebuah untuk mengamankan legitimasi kekuasaan.

b. Pluralisme: berfokus pada cara kekuasaan didistribusikan keputusan dan dalam implementasi kebijakan publik dalam
Dalam mengkaji kebijakan publik, kaum pluralis cenderung demokrasi liberal. Aliran liberal khususnya, mengkritik cara
mengasumsikan kebijakan publik adalah hasil dari persaingan bebas pertumbuhan big government membuat pembuatan keputusan
antara ide dan kepentingan. Kekuasaan dianggap didistribusikan menjadi dikuasai oleh kelompok profesional yang lebih tertarik pada
secara luas dan sistem politik sangat teratur sehingga proses politik pengambilan keuntungan dan kepentingan sendiri daripada
pada esensinya dikendalikan oleh tuntutan dan opini publik. Di kepentingan publik yang mereka layani.
wilayah pluralis, partisipasi dalam permainan politik terbuka untuk f. Teknokrasi: berfokus pada kekuasaan pakar teknis
semua orang, tetapi pandangan demokrasi liberal ini ditentang karena Model pembuatan keputusan ini menganggap masyarakat
banyak pihak yang beranggapan tidak selalu benar bahwa orang sebagai entitas yang bergerak menuju aturan berdasarkan rasionalitas
dengan kebutuhan yang banyak paling aktif berpartisipasi dalam ilmiah. Model ini adalah ide-ide yang banyak dieksplorasi dalam fiksi
politik. sains dan merupakan tema esensial dari para filsuf. Model ini
c. Marxisme: berfokus pada konflik kelas dan kekuasaan menopang teori manajemen.
ekonomi Sebagai gerakan sosial, teknokrasi muncul di AS sebelum perang
Gagasan bahwa masalah dan agenda adalah satu set dalam satu dunia pertama. Pada periode antara dua perang dunia, kampanye
dimensi yang tidak bisa diamati secara behavioral adalah gagasan yang mendukung agar masyarakat diatur secara rasional.
bisa dijumpai dalam teori-teori yang lebih luas, yang disebut teori 2. Pendekatan Pilihan Publik dalam Pembuatan Kebijakan
mendalam. Teori mendalam ini menyatakan bahwa pelaksanaan Publik
kekuasaan dalam mendefinisikan masalah dan menetapkan agenda
Pendekatan kebijakan sebagian besar berkembang dari
merupakan sesuatu yang terjadi di tingkat yang lebih dalam daripada
kekecewaan terhadap pendekatan yang murni pada politik, yakni dari
yang terlihat di permukaan atau di level keputusan.
segi eksekutif, legislatif, dan konstitusi. Kotak hitam David Easton
d. Korporatisme: berfokus pada kekuasaan kepentingan yang memberikan prosfek analisis yang melihat pada politik dan kebijakan
terorganisasi dengan cara yang mengabaikan institusi dan konstitusi serta
Korporatisme adalah istilah yang berasal dari abad pertengahan menitikberatkan pada proses kebijakan secara keseluruhan. Akan
dan dalam gerakan fasis pada periode antara perang dunia. Istilah ini tetapi, muncul kesadaran akan arti penting penempatan kebijakan
mengandung teori tentang masyarakat yang didasarkan pada publik dalam konteks institusi.
pelibatan kelompok-kelompok dalam proses pembuatan kebijakan Dalam konteks ini dispesifikasikan tiga kerangka analisis
negara sebagai model untuk mengatasi konflik kepentingan. Akan institusional, yaitu sebagai berikut.
tetapi, sebagai kerangka analitis yang dikenal sebagai neo- a. Institusionalisme Politik
korporatisme telah ternoda, lebih banyak daripada konsep lainnya. Kerangka pertama adalah sezaman dengan fungsionalisme
Istilah ini menjadi teori populer pada 1970-an dan 1980-an sebagai struktural David Easton. Perhatiannya melampaui struktur formal
explanatory, dan lebih signifikan sebagai alat yang dipakai para politisi dari institusi-institusi dan mengkaji hal-hal yang institusi lakukan atau
dan kelompok lainnya. cara menjalankan fungsi itu dalam realitas, yang berbeda dengan
e. Profesionalisme: berfokus pada kekuasaan kalangan gagasan tipe rasional. Sebagai sebuah pendekatan, kerangka ini
profesional orientasinya empiris dan penyampaian gagasannya melalui studi
Perhatian utama dalam analisis kebijakan kontemporer adalah kasus yang mudah dipahami, bukan dengan model teoretis yang
elite profesional mendapatkan kekuasaan dalam pembuatan dipakai dalam teori ekonomi.

b. Institusionalisme Sosiologis 2. Tahap Pembuatan Kebijakan Publik (Policy Making)
Institualisme sosiologis lebih memilih pendekatan historis untuk a. Subalokasi sumber daya.
studi kasus, dan berbeda dengan institualisme ekonomi yang lebih b. Penetapan tujuan operasional, dengan beberapa prioritas.
fokus pada institusi perusahaan. Institusi ekonomi berkembang dari c. Penetapan nilai-nilai yang signifikan, dengan beberapa
teori-teori perusahaan yang aplikasi utamanya dalam hal analisis prioritas.
ekonomi.
d. Penyiapan alternatif-alternatif kebijakan secara umum.
c. Institusionalisme Ekonomi e. Penyiapan prediksi yang realistis atas berbagai alternatif,
Pendekatan yang berasal dari arah lain, seperti teori hubungan beserta keuntungan dan kerugiannya.
antara masyarakat dan negara, dan konsekuensinya definisi institusi f. Membandingkan masing-masing alternatif yang ada
yang berbeda. Dengan demikian, meskipun bersama-sama sekaligus menentukan alternatif yang terbaik.
menitikberatkan pada soal institusi, mereka berbeda dalam hal lain,
g. Melakukan ex-ante evaluation atas alternatif terbaik yang
seperti makna dari konsep institusi yang sesungguhnya.
telah dipilih.
Masing-masing memberikan pandangan yang berbeda tentang
cara institusi membentuk cara pengambilan keputusan, dan 3. Tahap Pasca–Pembuatan Kebijakan Publik (Post Policy-
khususnya dalam institualisme ekonomi, tentang cara institusi
Making Stage)
disusun agar berfungsi secara efisien. a. Memotivasi kebijakan yang akan diambil.
b. Mengambil dan memutuskan kebijakan publik.
c. Mengevaluasi proses pembuatan kebijakan publik yang
C. Tahapan Proses Pembuatan Kebijakan Publik telah dilakukan.
d. Komunikasi dan umpan balik atas seluruh fase yang telah
Dalam proses formulasi kebijakan publik, Yehezkhel Dror dilakukan.
(Fadillah, 2001: 75-76) membagi tahap proses kebijakan publik dalam Analisis kebijakan dilakukan untuk menciptakan, secara kritis
18 langkah yang merupakan uraian dari tiga tahap besar dalam menilai dan mengomunikasikan pengetahuan yang relevan dengan
proses pembuatan kebijakan publik, yaitu sebagai berikut. kebijakan dalam satu atau lebih tahap proses pembuatan kebijakan.
1. Tahap Meta–Pembuatan Kebijakan Publik (Metapolicy- Tahap-tahap tersebut mencerminkan aktivitas yang terus berlangsung
Making Stage): yang terjadi sepanjang waktu. Setiap tahap berhubungan dengan
a. Pemrosesan nilai. tahap yang berikutnya, dan tahap terakhir (penilaian kebijakan)
dikaitkan dengan tahap pertama (penyusunan agenda), atau tahap
b. Pemrosesan realitas.
di tengah, dalam lingkaran aktivitas yang tidak linear.
c. Pemrosesan masalah.
Aplikasi prosedur dapat membuahkan pengetahuan yang relevan
d. Survei, pemrosesan, dan pengembangan sumber daya. dengan kebijakan yang secara langsung memengaruhi asumsi,
e. Desain, evaluasi, dan redesain sistem pembuatan kebijakan keputusan, dan aksi dalam satu tahap kemudian secara tidak
publik. langsung memengaruhi kinerja tahap-tahap berikutnya.
f. Pengalokasian masalah, nilai, dan sumber daya. Aktivitas yang termasuk dalam aplikasi prosedur analisis
g. Penentuan strategi pembuatan kebijakan. kebijakan adalah tepat untuk tahap-tahap tertentu dari proses

pembuatan kebijakan, seperti ditunjukkan dalam bagan 7.1., yaitu kebijakan yang ada atau yang diusulkan, mengenali kendala yang
sejumlah cara penerapan analisis kebijakan dapat memperbaiki proses akan terjadi dalam pencapaian tujuan dan mengestimasi
pembuatan kebijakan dan kinerjanya (N. Dunn, 2000: 23). kelayakan politik (dukungan dan oposisi) dari berbagai pilihan.
c. Rekomendasi membuahkan pengetahuan yang relevan dengan
Perumusan kebijakan tentang manfaat atau biaya dari berbagai alternatif,
Penyusunan Agenda
masalah yang akibatnya pada masa mendatang telah diestimasikan
melalui peramalan. Hal ini membantu pengambilan kebijakan
Peramalan Formulasi Kebijakan pada tahap adopsi kebijakan. Rekomendasi membantu
mengestimasi tingkat risiko dan ketidakpastian, mengenal
eksternalitas dan akibat ganda, menentukan kriteria dalam
Rekomendasi Adopsi Kebijakan pembuatan pilihan, dan menentukan pertanggungjawaban
administratif bagi implementasi kebijakan.
Pemantauan Implementasi Kebijakan d. Pemantauan (monitoring) menyediakan pengetahuan yang
relevan dengan kebijakan tentang akibat dari kebijakan yang
diambil sebelumnya. Hal ini membantu pengambil kebijakan
Penilaian Penilaian Kebijakan
pada tahap implementasi kebijakan dengan menggunakan
berbagai indikator kebijakan di bidang pendidikan, kesehatan,
Bagan 7.1 Kedekatan Prosedur Analisis Kebijakan dengan Tipe-tipe perumahan, kesejahteraan, dan lain-lain. Pemantauan membantu
Pembuatan Kebijakan menilai tingkat kepatuhan, menemukan akibat-akibat yang tidak
Sumber: William N. Dunn (2000: 25) diinginkan dari kebijakan dan program, mengidentifikasi
Keterangan: hambatan dan rintangan implementasi, dan menemukan letak
pihak-pihak yang bertanggung jawab pada setiap tahap
a. Perumusan masalah dapat memasok pengetahuan yang relevan
kebijakan.
dengan kebijakan yang mempersoalkan asumsi-asumsi yang
mendasari definisi masalah dan memasuki proses pembuatan e. Evaluasi (penilaian) membuahkan pengetahuan yang relevan
kebijakan melalui penyusunan agenda (agenda setting). dengan kebijakan tentang ketidaksesuaian antara kinerja
Perumusan masalah dapat membantu menemukan asumsi- kebijakan yang diterapkan dan yang dihasilkan. Hal ini
asumsi yang tersembunyi, mendiagnosis penyebabnya, membantu pengambilan kebijakan terhadap proses pembuatan
memetakan tujuan yang memadukan pandangan yang kebijakan. Evaluasi tidak hanya menghasilkan kesimpulan
bertentangan dan merancang peluang-peluang kebijakan yang mengenai cara masalah terselesaikan, tetapi juga menyumbang
baru. pada klarifikasi dan kritik terhadap nilai-nilai yang mendasari
kebijakan, membantu dalam penyesuaian, dan perumusan
b. Peramalan dapat menyediakan pengetahuan yang relevan
kembali masalah (Dunn, 2000: 26-29).
dengan kebijakan tentang masalah yang akan terjadi pada masa
mendatang sebagai akibat dari diambilnya alternatif, termasuk
tidak melakukan sesuatu. Hal ini dilakukan dalam tahap
formulasi kebijakan. Peramalan dapat menguji masa depan yang
potensial. Secara normatif bernilai mengestimasi akibat dari

keputusan yang berkenaan telah dikritik dan perlu diubah. Kebiasaan
D. Faktor-faktor yang Memengaruhi Pembuatan lama itu akan terus diikuti apabila suatu kebijaksanaan yang telah
Kebijakan ada dipandang memuaskan.
Sebagaimana telah pernah disinggung sebelumnya bahwa Kebiasaan lama sering diwarisi oleh para administrator yang baru
pembuatan keputusan/kebijaksanaan bukan merupakan pekerjaan dan mereka secara terang-terangan mengkritik atau menyalahkan
yang mudah dan sederhana. Setiap administrator dituntut memiliki kebiasaan lama yang telah berlaku atau yang dijalankan oleh para
kemampuan/keahlian, tanggung jawab dan kemauan, sehingga dapat pendahulunya, apalagi para administrator baru ingin segera
membuat kebijaksanaan dengan segala risikonya, baik yang menduduki jabatan kariernya.
diharapkan (intended risks) maupun yang tidak diharapkan (unintended
3. Adanya Pengaruh Sifat-sifat Pribadi
risks).
Berbagai macam keputusan yang dibuat oleh pembuat
Hal tersebut selalu terjadi pada setiap usaha perumusan
keputusan banyak memengaruhi oleh sifat-sifat pribadinya. Seperti
kebijakan, khususnya kebijakan yang dibuat oleh pemerintah untuk
dalam proses penerimaan/pengangkatan pegawai baru, faktor sifat-
kepentingan rakyat ketika kenyataannya proses penentuan keputusan
sifat pribadi pembuat keputusan berperan besar.
atau kebijakan kental dengan berbagai macam pengaruh yang
bersifat negatif. 4. Adanya Pengaruh dari Kelompok Luar
Faktor-faktor yang memengaruhi pembuatan keputusan/ Lingkungan sosial dan para pembuat keputusan juga
kebijakan menurut Nigro dan Nigro (M. Irfan Islamy, 1986: 25-26), berpengaruh terhadap pembuatan keputusan, seperti masalah
antara lain adanya pengaruh tekanan dari luar, adanya pengaruh pertikaian kerja, pihak-pihak yang bertikai kurang respek pada upaya
kebiasaan lama (konservatisme), adanya pengaruh sifat-sifat pribadi, penyelesaian oleh orang dalam, tetapi keputusan yang diambil oleh
adanya pengaruh dari kelompok luar, dan adanya pengaruh keadaan pihak-pihak yang dianggap dari luar dapat memuaskan.
masa lalu. Pembuatan keputusan sering juga dilakukan dengan
1. Adanya Pengaruh Tekanan dari Luar mempertimbangkan pengalaman dari orang lain yang sebelumnya
Administrator sering harus membuat keputusan karena adanya berada di luar bidang pemerintahan.
tekanan dari luar walaupun ada pendekatan pembuatan keputusan 5. Adanya Pengaruh Keadaan Masa Lalu
dengan nama rational comprehensive, yang berarti administrator
Pengalaman latihan dan pengalaman (sejarah) pekerjaan yang
sebagai pembuat keputusan harus mempertimbangkan alternatif
terdahulu berpengaruh pada pembuatan keputusan. Misalnya, orang
yang akan dipilih berdasarkan penilaian rasional. Akan tetapi, proses
sering membuat keputusan untuk tidak melimpahkan sebagian dari
dan prosedur pembuatan keputusan tidak dapat dipisahkan dari
wewenang dan tanggung jawab kepada orang lain karena khawatir
dunia nyata sehingga adanya tekanan-tekanan dari luar ikut
wewenang dan tanggung jawab yang dilimpahkan disalahgunakan.
berpengaruh terhadap proses pembuatan keputusannya.
Di samping adanya faktor-faktor tersebut di atas, Gerald F.
2. Adanya Pengaruh Kebiasaan Lama Caiden (1982) menyatakan adanya beberapa faktor yang
Kebiasaan lama organisasi (Nigro menyebutnya dengan istilah menyebabkan sulitnya membuat kebijaksanaan, yaitu sulit
sunk costs) seperti kebiasaan investasi modal, sumber dan waktu sekali memperoleh informasi yang cukup, bukti-bukti sulit disimpulkan;
dipergunakan untuk membiayai program tertentu, cenderung akan adanya berbagai macam kepentingan yang berbeda memengaruhi
selalu diikuti kebiasaan itu oleh para administrator kendatipun pilihan tindakan yang berbeda pula, dampak kebijaksanaan sulit

dikenali, umpan balik keputusan bersifat sporadis, proses perumusan sesuatu. Dalam melihat suatu masalah, pembuat keputusan hanya
kebijaksanaan tidak dimengerti dengan benar, dan sebaliknya. mengamati gejala-gejala masalahnya tanpa mencoba mempelajari
secara mendalam sebab-sebab timbulnya masalah tersebut. Pejabat
pemerintah mungkin ada yang menolak pola bertindak yang
E. Kesalahan Umum dalam Pembuatan Kebijakan sederhana ini, tetapi selalu membuat pemecahan masalahnya secara
sederhana. Padahal tidak ada satu masalah pun (apalagi masalah yang
besar/fundamental) dapat dipecahkan dengan pola bertindak yang
Nigro dan Nigro (Islamy, 1986: 25-26) menyatakan tujuh macam
sederhana.
kesalahan umum yang terjadi dalam proses pembuatan kebijakan,
yaitu sebagai berikut. 4. Menggantungkan pada Pengalaman Satu Orang
1. Cara Berpikir yang Sempit (Cognitive Nearsightedness) (Overreliance On One’s Own Experience)
Pada umumnya banyak orang meletakkan bobot yang besar
Adanya kecenderungan manusia membuat keputusan hanya
pada pengalaman pada waktu yang lalu dan penilaian pribadinya.
untuk memenuhi kebutuhan seketika sehingga melupakan antisipasi
ke masa depan. Adanya lingkungan pemerintahan yang beragam Walaupun seorang pejabat yang berpengalaman mampu membuat
telah menyebabkan pejabat pemerintah sering membuat keputusan keputusan yang lebih baik dibandingkan dengan yang tidak
berpengalaman, mengandalkan pada pengalaman dari seseorang
dengan dasar-dasar pertimbangan yang sempit tanpa
bukan pedoman yang terbaik. Hal ini disebabkan keberhasilan
mempertimbangkan implikasinya pada masa depan. Sering pula
seseorang pada waktu yang lampau bukan karena tidak membuat
pembuat keputusan hanya mempertimbangkan satu aspek
keputusan yang tepat, melainkan karena adanya faktor
permasalahan dengan melupakan kaitannya dengan aspek-aspek lain
keberuntungan saja.
sehingga gagal mengenali masalahnya secara keseluruhan.
Sehubungan dengan itu, pembuat keputusan perlu ber–
2. Adanya Asumsi Bahwa Masa Depan Akan Mengulangi
konsultasi dengan rekan, bawahan, dan orang lain untuk menimba
Masa Lalu (Assumption That Future Will Repeat Past)
pengalaman. Pembuatan keputusan bersama akan menghasilkan
Banyak anggapan yang menyatakan bahwa pada suatu masa keputusan yang lebih bijaksana.
yang stabil, orang akan bertingkah laku sebagaimana para
pendahulunya pada masa yang lampau. Akan tetapi, keadaan 5. Keputusan yang Dilandasi oleh Prakonsepsi Pembuat
sekarang jauh dari stabil karena banyak orang bertingkah laku dengan
Keputusan (Shared Decision Produces Wiser Decisions)
cara yang sangat mengejutkan. Kendatipun ada perubahan yang besar Dalam banyak kasus, keputusan sering dilandaskan pada
pada perilaku orang-orang, masih banyak pejabat pemerintah yang prakonsepsinya pembuat keputusan. Hal ini tidak terlalu salah, tetapi
beranggapan bahwa perubahan itu normal dan akan segera kembali tidak jujur. Keputusan administratif akan lebih baik hasilnya jika
seperti semula. Padahal dalam membuat keputusan, para pejabat didasarkan pada penemuan ilmu sosial. Penemuan-penemuan ini
pemerintah harus meramalkan keadaan dan peristiwa yang akan sering diabaikan apabila bertentangan dengan gagasan/konsepsi
datang, yang berbeda dengan masa lampau. pembuat keputusan. Pemikiran yang prakonsepsional akan
membatasi pemanfaatan penemuan ilmu sosial dalam membuat
3. Menyederhanakan Sesuatu (Over Simplification) keputusan di lembaga-lembaga pemerintahan. Fakta-fakta yang
Selain adanya kecenderungan untuk berpikir secara sempit, ada ditemukan oleh ilmu sosial akan sangat berguna bagi pembuatan
pula kencenderungan pembuat keputusan untuk menyederhanakan keputusan pemerintah.

6. Tidak Adanya Keinginan untuk Melakukan Percobaan Kesalahan tersebut,, menurut pengamatan Yehezkhel Dror
(Unwillingness to Experiment) (Fadillah, 2001: 78), praktik-praktik pembuatan kebijaksanaan negara
Cara untuk mengetahui suatu keputusan dapat diimplikasikan sekarang ini masih kurang memuaskan. Hal ini disebabkan oleh
atau tidak adalah dengan mengetesnya secara nyata pada ruang banyak faktor, antara lain pembuat kebijaksanaan kurang
lingkup yang kecil (terbatas). Adanya tekanan waktu, pekerjaan yang mempunyai kepemimpinan politis yang baik, kurang bersifat
menumpuk, dan sebagainya menyebabkan pembuat keputusan tidak inovatif, tetapi yang lebih utama adalah kekurangmampuannya
memiliki kesempatan melakukan proyek percobaan (pilot project) atau dalam memanfaatkan bantuan ilmu-ilmu sosial dan fisika.
ada kecurigaan sementara pihak (anggota-anggota legislatif) bahwa Menurut Dror, untuk meningkatkan proses pembuatan
apabila pejabat pemerintah melakukan kegiatan percobaan pada kebijaksanaan diperlukan adanya relovasi ilmiah dalam bentuk ilmu
suatu program berarti landasan pemikiran dalam penyusunan kebijaksanaan yang baru dengan paradigma yang baru. Ilmu
program tersebut kurang baik. kebijaksanaan yang baru harus memuat teknik yang membantu
Selain itu, kegiatan percobaan dianggap membuang banyak proses pembuatan kebijaksanaan.
uang. Pejabat pemerintah kurang berani bereksperimen karena takut Sesuai dengan pendapat Dror tentang paradigma yang baru
menanggung risiko dan beranggapan bahwa bereksperimen sama tersebut, ilmu-ilmu kebijakan seharusnya:
halnya dengan berjudi. Karena problema-problema yang dihadapi
a. berhubungan dengan sistem-sistem pembinaan masyarakat,
pemerintah semakin besar dan kompleks, pemerintah harus mampu
khususnya sistem perumusan kebijaksanaan negara. Hal tersebut
mendorong pejabatnya untuk lebih berani melakukan eksperimen
tidak secara langsung menyangkut isi kebijaksanaan, tetapi
dan berani menanggung risiko.
mengenai metode, pengetahuan, dan sistem yang telah
7. Keengganan untuk Membuat Keputusan (Reluctance to diperbarui untuk pembuatan kebijaksanaan yang lebih baik;
Decide) b. memusatkan perhatian pada sistem pembuatan kebijaksanaan
Beberapa orang enggan untuk membuat keputusan kendatipun negara pada jenjang makro (subnasional, nasional, dan
mempunyai cukup fakta. Hal ini dikarenakan mereka menganggap transnasional). Selain itu, juga perlu memerhatikan proses
membuat keputusan itu sebagai tugas yang sangat berat, penuh pembuatan keputusan individual, kelompok, dan organisasi
risiko, dapat membuat orang frustrasi, kurang adanya dukungan dari dilihat dari perspektif pembuatan kebijaksanaan negara;
lembaga atau atasan terhadap tugas pembuatan keputusan, lemahnya c. bersifat interdisipliner, dengan memfungsikan ilmu-ilmu
sistem pendelegasian wewenang unutuk membuat keputusan, takut perilaku dan manajemen serta menyerap elemen-elemen yang
menerima kritikan dari orang lain atas keputusan yang telah dibuat, relevan dari disiplin ilmu pengetahuan lainnya;
dan sebagainya.
d. menggabungkan penelitian murni dan terapan;
Kesalahan tersebut merupakan kesalahan yang sangat fatal,
e. memanfaatkan pengetahuan dan pengalaman para pembuat
khususnya dalam pembuatan suatu kebijakan yang menyangkut
kebijaksanaan dan melibatkan mereka sebagai partner dalam
kepentingan bersama sehingga semaksimal mungkin kesalahan
membangun ilmu-ilmu kebijaksanaan;
tersebut harus diminimalisasi atau dihilangkan jika tidak ingin
mendapatkan masalah pada tahap pengimplementasian di lapangan f. mencoba untuk menyumbangkan pada pilihan nilai dengan
yang berdampak pada citra buruk para penentu kebijakan sekaligus meneliti implikasi dan isi nilai yang ada pada kebijaksanaan
kebijakannya. alternatif;

g. mendorong adanya kreativitas yang terorganisasi seperti dalam
menemukan alternatif yang baru;
h. menekan pengembangan pembuatan kebijaksanaan masa lalu
ataupun antisipasinya pada masa depan sebagai pedoman
pembuatan kebijaksanaan;
i. terlibat secara intensif dengan proses perubahan dan dengan
kondisi perubahan sosial;
j. menghargai proses pembuatan kebijaksanaan ekstrarasional dan
irasional seperti intuisi dan karisma serta mencoba memperbaiki
proses ini dengan rasional;
k. mendorong percobaan (eksperimentasi) sosial dan usaha-usaha
untuk menemukan lembaga sosial dan hukum baru bagi
perilaku sosial dan politik;
l. mempunyai kesadaran akan dirinya sendiri dan secara tetap
memonitor serta mendesain kembali ilmu-ilmu kebijaksanaan;
m. menyiapkan para profesionalisme untuk memenuhi jabatan-
jabatan pembuat keputusan yang tidak akan mencampurkan
misinya atau identifikasi dirinya dengan orientasi klinis dan
analisis rasional terhadap masalah kebijaksanaan;
n. berhati-hati dalam membuktikan kebenaran dan keberhasilan
data serta mempertahankan standar ilmiah.
Komentar Nigro dan Nigro terhadap paradigma baru Dror bahwa
fokus analisis Dror sangat luas, yaitu perbaikan pembuatan
kebijaksanaan pada keseluruhan sistem sosial. Seluruh pengetahuan
yang ada dimanfaatkan dalam desain yang besar tersebut.
Butir-butir dalam paradigma Dror mencakup aspek luas yang
diperlukan dalam menjadikan policysciences berguna bagi policy
maker dalam merumuskan kebijaksanaan negara yang lebih baik.
Kebaikan dan kemanfaatan paradigma Dror tentu masih perlu diuji,
baik melalui eksperimen yang dilakukan oleh para perumus
kebijaksanaan negara dengan menilai dampak positif dan negatifnya
maupun melalui diskusi para ahli di bidang ilmu kebijaksanaan
untuk memperoleh pengakuan ilmiah.

BAB 8
MODEL FORMULASI
KEBIJAKAN PUBLIK
Hal penting dalam proses kebijakan publik adalah formulasi

(perumusan) kebijakan (policy formulation). Tahap ini dianggap
sebagai tahap fundamental dalam siklus kebijakan publik karena
formulasi kebijakan publik adalah inti dari kebijakan publik.
Formulasi kebijakan merupakan sebuah tugas berat karena
membutuhkan pengkajian dan keseriusan dari aktor-aktor yang
terlibat dalam formulasi kebijakan. Kekeliruan atau kesalahan dalam
formulasi kebijakan akan berdampak pada proses implementasi
sehingga tujuan kebijakan yang dibuat untuk meningkatkan
kesejahteraan masyarakat hanya bersifat politis.
Widodo (2007: 43) menyatakan bahwa ketika proses formulasi
kebijakan tidak dilakukan secara tepat dan komprehensif, hasil
kebijakan yang diformulasikan tidak bisa mencapai tataran optimal.
Artinya, tidak bisa diimplementasikan (unimplementable). Akibatnya,
tujuan dan sasaran kebijakan sulit dicapai sehingga masalah publik
yang mengemuka di masyarakat tidak bisa dipecahkan. Oleh karena
itu, pada tahap ini perlu dilakukan analisis secara komprehensif agar
diperoleh kebijakan publik yang bisa diimplementasikan, dapat
mencapai tujuan dan sasarannya, dan mampu memecahkan masalah
publik yang mengemuka di masyarakat.
181
Agar kebijakan yang dihasilkan sesuai dengan kebutuhan d. mengarahkan usaha ke arah pemahaman yang lebih baik
masyarakat, salah satu alternatif yang dilakukan adalah kemauan mengenai public policy dengan menyarankan hal-hal yang
pemerintah untuk membangun jaringan dengan aktor di luar dianggap penting dan yang tidak penting;
pemerintah, yaitu aktor privat dan aktor civil society. Pemerintah e. menyarankan penjelasan untuk public policy dan meramalkan
sudah tidak tepat memandang aktor-aktor tidak resmi sebagai “lawan akibatnya.
politik”, tetapi sudah saatnya pemerintah menjadikan aktor-aktor itu
sebagai “sahabat” dalam membicarakan produk-produk kebijakan 2. Konsep Dasar Formulasi Kebijakan Publik
publik di daerah. Formulasi kebijakan sebagai bagian dalam proses kebijakan
Karena tidak dapat dimungkiri bahwa sebagian kebijakan publik publik merupakan tahap yang paling krusial karena implementasi
yang dikeluarkan pasti memiliki nilai “politis”. Untuk menghindari dan evaluasi kebijakan hanya dapat dilaksanakan apabila tahap
kebijakan yang bersifat “politis” tentu dimulai dari proses formulasi formulasi kebijakan telah selesai. Di samping itu, kegagalan suatu
kebijakan. Kebijakan-kebijakan yang politis ini lahir karena kebijakan kebijakan atau program dalam mencapai tujuan sebagian besar
yang dirumuskan hanya melibatkan kelompok-kelompok tertentu. bersumber pada ketidaksempurnaan pengelolaan tahap formulasi
Dalam pandangan teori elite, kelompok-kelompok tertentu itu adalah (Wibawa, 1994: 2).
dari elite yang memerintah. Tjokroamidjojo (Islamy, 1991: 24) mengatakan bahwa policy
formulation sama dengan pembentukan kebijakan merupakan
serangkaian tindakan pemilihan berbagai alternatif yang dilakukan
A. Hakikat Model Formulasi Kebijakan secara terus-menerus dan tidak pernah selesai, termasuk pembuatan
keputusan. Lebih jauh tentang proses pembuatan kebijakan negara
1. Hakikat dan Kegunaan Model Formulasi Kebijakan (publik) Udoji (Wahab, 2001: 17) merumuskan bahwa pembuatan
Publik kebijakan negara sebagai:
“The whole process of articulating and defining problems,
Model didefinisikan sebagai bentuk abstraksi dari suatu
formulating possible solutions into political demands, channelling those
kenyataan. Silallahi (1989: 35) mendefinisikan bahwa model adalah
demands into the political systems, seeking sanctions or legitimation of
sarana untuk menggambarkan situasi atau serangkaian kondisi
the preferred course of action, legitimation and implementation, monitoring
sedemikian rupa sehingga perilaku yang terjadi di dalamnya dapat
and review (feedback).”
dijelaskan. Menurut Thoha (2008: 124), model yang digunakan dalam
kebijakan publik termasuk golongan model konseptual. Formulasi kebijakan sebagai suatu proses, menurut Winarno
(1989: 53), dapat dipandang dalam dua macam kegiatan. Kegiatan
Kegunaan model menurut Thoha adalah:
pertama memutuskan secara umum hal-hal yang harus dilakukan
a. menyederhanakan dan menjelaskan pemikiran tentang public
atau perumusan diarahkan untuk memperoleh kesepakatan tentang
policy;
alternatif kebijakan yang dipilih, suatu keputusan yang menyetujui
b. mengidentifikasikan aspek-aspek yang penting dari persoalan adalah hasil dari proses seluruhnya. Kegiatan selanjutnya diarahkan
policy; pada cara keputusan kebijakan dibuat, dalam hal ini suatu keputusan
c. menolong seseorang untuk berkomunikasi dengan orang lain kebijakan mencakup tindakan oleh seorang pejabat atau lembaga
dengan memusatkan pada aspek-aspek (features) yang esensial resmi untuk menyetujui, mengubah atau menolak alternatif
dalam kehidupan politik; kebijakan yang dipilih.
182 183
Menurut Woll dalam Tangkilisan (2003: 8), formulasi kebijakan Tahap VI, penilaian kebijakan publik adalah langkah terakhir dari
adalah pengembangan sebuah mekanisme untuk menyelesaikan suatu proses kebijakan. Penilaian kebijakan publik dilakukan untuk
masalah publik, yaitu pada tahap para analis kebijakan publik mulai mengetahui dampak kebijakan publik.
menerapkan beberapa teknik untuk menjustifikasikan bahwa sebuah
pilihan kebijakan merupakan pilihan yang terbaik dari kebijakan
yang lain. B. Tipologi Model Kebijakan Publik
Pada hakikatnya tahap formulasi kebijakan merupakan tahap
fundamental dalam proses kebijakan publik. Oleh karena itu, dalam Menurut Nicholas Henry (1975) dalam Islamy (2007: 36),
tahap ini perlu pengkajian secara komprehensif dengan membangun mengelompokkan dua tipologi dalam analisis model kebijakan, yaitu
jejang aktor dalam formulasi kebijakan, yaitu aktor publik, privat, dan kebijakan publik dianalisis dari sudut proses dan kebijakan publik
civil society. Jejaring aktor dalam formulasi kebijakan dimaksudkan dianalisis dari sudut hasil dan akibatnya.
untuk menghindari monopoli pemerintah dalam proses kebijakan 1. Tipologi Model Kebijakan Publik Dianalisis dari Sudut
sehingga kebijakan yang dilahirkan tidak bersifat politis, tetapi Proses
diharapkan dapat menyelesaikan persoalan publik.
Tipologi yang termasuk dalam kelompok penganalisisan dari
3. Tahapan Formulasi Kebijakan Publik sudut proses, antara lain sebagai berikut.
Islamy (2007: 77-118) memaparkan tahap-tahap perumusan a. Model Institusional
kebijakan publik, yaitu sebagai berikut. Model ini merupakan model yang tradisional dalam proses
Tahap I, perumusan masalah kebijakan publik. Tahap ini adalah pembuatan kebijakan publik. Fokus atau pusat perhatian model ini
tahap ketika masalah diangkat, kemudian para pembuat kebijakan terletak pada struktur organisasi pemerintah karena kegiatan politik
mencari dan menentukan identitas masalah kebijakan serta berpusat pada lembaga pemerintah. Oleh karena itu, kebijakan publik
merumuskannya. secara otoritatif dirumuskan dan dilaksanakan di lembaga-lembaga
Tahap II, penyusunan agenda pemerintah. Dari sekian banyak pemerintah.
masalah umum, hanya sedikit yang memperoleh perhatian dari b. Model Elite Massa
pembuat kebijakan. Pilihan pembuat kebijakan terhadap sejumlah
Menurut Nicholas Henry (1975) dalam Setyodarmodjo (2005:
kecil masalah umum menyebabkan timbulnya agenda kebijakan.
251), model ini memandang administrator pemerintahan tidak
Tahap III, perumusan usulan kebijakan publik, yaitu kegiatan tampil sebagai “pelayan rakyat”, tetapi bertindak sebagai “penguasa”.
menyusun dan mengembangkan serangkaian tindakan yang perlu
Dalam model ini, kekuasaan pemerintah berada di tangan kaum
untuk memecahkan masalah.
elite. Kaum elite menentukan kebijakan publik, sedangkan pejabat
Tahap IV, pengesahan kebijakan publik adalah proses pemerintah atau para administrator hanya melaksanakan kebijakan
penyesuaian dan penerimaan secara bersama terhadap prinsip- yang ditentukan oleh kaum elite. Dengan demikian, masyarakat
prinsip yang diakui dan ukuran yang diterima. hanya menerima yang dikehendaki pejabat.
Tahap V, pelaksanaan kebijakan publik, yaitu usulan kebijakan
yang telah diterima dan disahkan oleh pihak yang berwenang,
kemudian keputusan kebijakan itu siap diimplementasikan.
184 185
c. Model Kelompok b. kantor kepresidenan, yaitu presiden atau aparat eksekutif.
David B. Truman (1951) dalam Islamy (2007: 42) menyatakan Keterlibatan presiden dan perumusan kebijakan ditunjukkan
bahwa interaksi kelompok merupakan kenyataan politik. Individu dengan pembentukan komisi kepresidenan, task forces, dan
yang memiliki kepentingan yang sama mengikatkan secara formal komite antarorganisasi;
ataupun informal dalam kelompok kepentingan (interest group), yang c. kongres (lembaga legislatif ). Lembaga ini berperan dalam
dapat mengajukan dan memaksakan kepentingannya kepada melegislasi kebijakan baru ataupun merevisi kebijakan yang
pemerintah. dianggap keliru. Di negara demokrasi, peran legislatif dalam
Menurut teori kelompok, kebijakan publik merupakan perumusan kebijakan didasarkan pada keberadaan mekanisme
perimbangan (equilibrium) yang dicapai sebagai hasi perjuangan check and balances dengan pihak eksekutif;
kelompok. Untuk menjaga perimbangan tersebut, tugas/peran sistem d. kelompok kepentingan, yaitu aktor yang terlibat dalam
politik adalah menengahi konflik yang terjadi di antara kelompok- perumusan kebijakan spesifik.
kelompok tersebut. Menurut Winarno (2007: 123), kelompok-kelompok yang
d. Model Sistem Politik terlibat dalam proses perumusan kebijakan publik dibagi dalam dua
kelompok, yaitu para pemeran serta resmi dan para pemeran serta
Model ini sebenarnya merupakan pengembangan dari teori
tidak resmi. Kelompok pemeran serta resmi adalah agen-agen
sistem David Easton. Model ini didasarkan pada konsep teori
pemerintah (birokrasi), presiden (eksekutif), legislatif, dan yudikatif.
informasi (input, withinputs, outputs, dan feedback) dan memandang
Adapun kelompok pemeran serta tidak resmi meliputi kelompok
kebijakan publik sebagai respons suatu sistem politik terhadap
kepentingan, partai politik, dan warga negara individu.
kekuatan lingkungan (sosial, politik, ekonomi, kebudayaan, geografis,
dan sebagainya) yang ada di sekitarnya. Menurut Moore (1995: 112), secara umum aktor yang terlibat
dalam permusan kebijakan publik, yaitu aktor publik, aktor privat,
2. Aktor dalam Formulasi Kebijakan Publik
dan aktor masyarakat (civil society). Ketiga aktor ini sangat berperan
Menurut Howlett dan Ramesh (1995: 50-59), beberapa aktor atau dalam sebuah proses penyusunan kebijakan publik. Hubungan ketiga
organisasi yang berpengaruh dalam proses pembuatan kebijakan, aktor tersebut seperti digambarkan di bawah ini.
antara lain eksekutif dan legislatif yang dihasilkan melalui pemilihan
umum (elected officials), pejabat atau birokrat yang diangkat
(appointed officials), kelompok kepentingan (interest group), organisasi Aktor
peneliti, dan media massa. Selain lima hal tersebut, aspek lain yang Civil Publik
berpengaruh dalam kebijakan publik, antara lain bentuk organisasi Society
negara, struktur birokrasi, organisasi kemasyarakatan, dan kelompok
bisnis.
Sesuai dengan pendapat Lester dan Steward (2000) dalam Aktor
Kusumanegara (2010: 88-89), para aktor perumus kebijakan terdiri
Privat
atas:
Gambar 8.1
a. agen pemerintah, yaitu para birokrat. Mereka adalah aktor yang
Hubungan Aktor dalam Formulasi Kebijakan Publik
mengembangkan sebagian besar usulan kebijakan (inisiator
kebijakan); Sumber: diadaptasi dari Moore (1995: 112)
186 187
Lidblom (1980) dalam Agustino (2008: 41) mengatakan bahwa Aktor yang paling dominan dalam tahap perumusan kebijakan
aktor pembuat kebijakan dalam sistem pemerintahan demokratis dengan tuntutan yang bersifat intern. Artinya, mempunyai kekuasaan
merupakan interaksi antara dua aktor besar, yaitu inside government atau wewenang untuk menentukan isi dan memberikan legitimasi
actors dan outside government actors. Para aktor pembuat kebijakan terhadap rumusan kebijakan yang disebut pembuat kebijakan (policy
ini terlibat sejak kebijakan publik masih berupa isu dalam agenda maker). Sementara itu, aktor yang mempunyai kualifikasi atau
setting hingga proses pengambilan keputusan berlangsung. Kategori karakteristik lain dengan tuntutan ekstern dikenal sebagai kelompok
inside government actors adalah presiden, lembaga eksekutif (staf kepentingan, partai politik, pimpinan elite profesi, dan lain-lain.
khusus pemerintahan), para menteri, dan aparatur birokrasi. Adapun Untuk dapat tetap bertahan bermain dalam sistem tersebut, mereka
kategori outside government actors di antaranya lembaga legislatif, harus memiliki komitmen terhadap aturan main, yang pada mulanya
lembaga yudikatif, militer, partai politik, kelompok kepentingan, dan dirumuskan secara bersama-sama oleh semua aktor. Pada tataran ini,
kelompok penekan serta media massa. komitmen para aktor akan menjadikan mereka mematuhi aturan atau
norma bersama. Selain itu, kepatuhan terhadap norma ini menjadi
keharusan karena diasumsikan bahwa pencapaian tujuan sistem akan
C. Komponen Proses Formulasi Kebijakan terwujud jika semua aktor mematuhi norma bersama.
3. Orientasi Nilai
Sebagai suatu proses, tahap formulasi kebijakan terdiri atas
Proses formulasi kebijakan pada prinsipnya berhubungan
beberapa komponen (unsur) yang saling berhubungan secara
dengan proses mengidentifikasi dan menganalisis nilai-nilai yang
respirokal sehingga membentuk pola sistemis berupa input–proses–
beragam, kemudian menentukan nilai-nilai yang relevan dengan
output–feedback. Menurut Wibawa (1994: 13), komponen (unsur)
kepentingan masyarakat sehingga setiap kebijakan yang dihasilkan
yang terdapat dalam proses formulasi kebijakan, antara lain sebagai
akan mempunyai implikasi nilai, baik secara implisit maupun
berikut.
eksplisit. Oleh karena itu, aktor-aktor yang berperan dalam formulasi
1. Tindakan kebijakan tidak hanya berfungsi menciptakan adanya keseimbangan
Tindakan kebijakan adalah tindakan disengaja yang selalu di antara kepentingan-kepentingan yang berbeda (muddling through
dilakukan secara terorganisasi dan berulang untuk membentuk pola- or balancing interests), tetapi juga harus berfungsi sebagai penilai
pola tindakan tertentu sehingga akan menciptakan norma-norma (valuer), yakni mampu menciptakan adanya nilai yang dapat
bertindak bagi sistem kebijakan. Jika pada tahap awal tumbuhnya disepakati bersama yang didasarkan pada penilaian rasional (rational
sistem kebijakan dan tujuan dari sistem ditetapkan terlebih dahulu judgements) untuk pencapaian hasil yang maksimal.
untuk menentukan tindakan yang akan dilakukan untuk mencapai
tujuan tersebut, ketika sistem telah berjalan, norma yang terbentuk
oleh pola tindakan tersebut akan mengubah atau memengaruhi D. Proses Formulasi Kebijakan
tujuan sistem.
2. Aktor Sejalan dengan pendapat Winarno, Islamy (1991: 77) membagi
proses formulasi kebijakan dalam tahap perumusan masalah
Orang atau pelaku yang terlibat dalam proses formulasi
kebijakan, penyusunan agenda pemerintah, perumusan usulan
kebijakan akan memberikan dukungan ataupun tuntutan serta
kebijakan, pengesahan kebijakan pelaksanaan kebijakan, dan
menjadi sasaran dari kebijakan yang dihasilkan oleh sistem kebijakan.
penilaian kebijakan.
188 189
1. Perumusan Masalah Kebijakan b. Kepemimpinan politik dapat pula menjadi suatu faktor yang
Pada prinsipnya, walaupun suatu peristiwa, keadaan, dan situasi penting dalam penyusunan agenda pemerintah, ketika para
tertentu dapat menimbulkan satu atau beberapa masalah, agar hal pemimpin politik didorong atas pertimbangan keuntungan
itu menjadi masalah publik tidak hanya bergantung pada dimensi politik atau keterlibatannya untuk memerhatikan kepentingan
objektifnya, tetapi juga secara subjektif, baik oleh masyarakat umum, sehingga mereka selalu memerhatikan problem publik,
maupun para pembuat keputusan, dipandang sebagai suatu masalah menyebarluaskan, dan mengusulkan usaha pemecahannya.
yang patut dipecahkan atau dicarikan jalan keluarnya. Oleh karena c. Timbulnya krisis atau peristiwa yang luar biasa dan
itu, suatu masalah bisa berubah menjadi masalah umum tidak hanya mendapatkan perhatian besar dari masyarakat sehingga
dihayati oleh banyak orang sebagai suatu masalah yang perlu segera memaksa para pembuat keputusan untuk memerhatikan secara
diatasi, tetapi masyarakat perlu memiliki political will untuk saksama terhadap peristiwa atau krisis tersebut dengan
memperjuangkannya masalah tersebut ditanggapi positif oleh memasukkan dalam agenda pemerintah.
pembuat kebijakan. Selain itu, masyarakat juga bersedia d. Adanya gerakan protes termasuk tindakan kekerasan sehingga
memperjuangkan dan masalah umum itu menjadi masalah kebijakan, menarik perhatian para pembuat keputusan untuk
memasukkannya kedalam agenda pemerintah, dan memasukkannya dalam agenda pemerintah.
mengusahakannya menjadi kebijakan publik. Langkah pertama yang
e. Masalah-masalah khusus atau isu-isu politis yang timbul dalam
harus dilakukan oleh setiap pembuat kebijakan adalah
masyarakat sehingga menarik perhatian media massa dan
mengidentifikasikan masalah yang akan dipecahkan, kemudian
menjadikannya sebagai sorotan. Hal ini dapat menyebabkan
membuat perumusan yang jelas terhadap masalah tersebut. Kegiatan
masalah atau isu tersebut semakin menonjol sehingga lebih
ini merupakan upaya untuk menentukan identitas masalah kebijakan
banyak lagi perhatian masyarakat dan para pembuat kebijakan
dengan terlebih dahulu mengerti dan memahami sifat dari masalah
tertuju pada masalah atau isu tersebut.
tersebut sehingga akan mempermudah dalam menentukan sifat
proses perumusan kebijakan. Adapun Jones (1977: 32) mengajukan suatu pedoman untuk
meneliti atau mempelajari tentang syarat-syarat suatu problem publik
2. Penyusunan Agenda Pemerintah dapat masuk dalam agenda pemerintah, antara lain sebagai berikut.
Karena masalah publik yang telah diidentifikasi begitu banyak, a. Dilihat dari peristiwanya, yang meliputi ruang lingkup, persepsi
para pembuat keputusan akan memilih dan menentukan masalah masyarakat, definisi, dan intensitas orang-orang yang dipengaruhi
yang seharusnya memperoleh prioritas utama untuk diperhatikan oleh peristiwa tersebut.
secara serius dan aktif sehingga biasanya agenda pemerintah ini b. Organisasi kelompok, yang meliputi luasnya anggota kelompok,
mempunyai sifat yang khas, lebih konkret dan jumlahnya terbatas. struktur kelompok, dan mekanisme kepemimpinan.
Anderson (1966: 57-59) menyebutkan beberapa faktor yang
c. Cara mencapai kekuasaan, yang terdiri atas perwakilan, empati,
dapat menyebabkan masalah umum dapat masuk dalam agenda
dan dukungan.
pemerintah, yaitu sebagai berikut.
d. Proses kebijaksanaan, yang meliputi struktur, kepekaan, dan
a. Apabila terdapat ancaman terhadap keseimbangan antar–
kepemimpinan.
kelompok (group equlibirium), yaitu ketika kelompok-kelompok
tersebut mengadakan reaksi dan menuntut tindakan pemerintah
untuk mengambil prakarsa guna mengatasi ketidakseimbangan
tersebut.
190 191
Selanjutnya, setelah masalah publik tersebut dimasukkan ke bobot kebaikan dan kekurangannya masing-masing. Dengan
dalam agenda pemerintah, para pembuat keputusan memprosesnya mengetahui bobot yang dimiliki oleh masing-masing alternatif,
dalam fase-fase. Jones membagi fase tersebut dalam empat tahap, para pembuat keputusan dapat memutuskan alternatif yang
yaitu sebagai berikut. lebih baik untuk dilaksanakan/dipakai. Untuk dapat melakukan
a. Problem definition agenda, yaitu hal-hal (masalah) yang penilaian terhadap berbagai alternatif dengan baik, dibutuhkan
memperoleh penelitian dan perumusan secara aktif dan serius kriteria tertentu serta informasi yang relevan.
dari para pembuat keputusan. d. Memilih alternatif yang memuaskan. Proses pemilihan alternatif
b. Proposal agenda, yaitu hal-hal (masalah) yang telah mencapai yang memuaskan untuk dilaksanakan dapat dilakukan setelah
tingkat diusulkan, artinya telah terjadi perubahan fase pembuat kebijakan berhasil dalam melakukan penilaian
merumuskan masalah dalam fase memecahkan masalah. terhadap alternatif kebijakan. Suatu alternatif yang telah dipilih
secara memuaskan akan menjadi usulan kebijakan yang telah
c. Bargaining agenda, yaitu usulan-usulan kebijakan ditawarkan
diantisipasi untuk dapat dilaksanakan dan memberikan dampak
untuk memperoleh dukungan secara aktif dan serius.
positif. Tahap pemilihan alternatif yang memuaskan selalu
d. Continuing agenda, yaitu hal-hal (masalah) yang didiskusikan dan
bersifat objektif dan subjektif, artinya bahwa pembuat kebijakan
dinilai secara terus-menerus.
akan menilai alternatif kebijakan sesuai dengan kemampuan
3. Perumusan Usulan Kebijakan rasio yang dimilikinya, dengan didasarkan pada pertimbangan
Tahap ini merupakan kegiatan menyusun dan mengembangkan terhadap kepentingan pihak-pihak yang akan memperoleh
serangkaian tindakan yang perlu untuk memecahkan masalah, pengaruh sebagai konsekuensi dari pilihannya.
meliputi hal-hal berikut ini. 4. Pengesahan Kebijakan
a. Identifikasi alternatif dilakukan untuk kepentingan pemecahan Sebagai suatu proses kolektif, pengesahan kebijakan merupakan
masalah. Problem yang hampir sama atau mirip, dapat dipakai proses penyesuaian dan penerimaan secara bersama terhadap prinsip-
alternatif kebijakan yang telah pernah dipilih. Akan tetapi, prinsip yang diakui dan diterima (comforming to recognized principles
problem yang sifatnya baru, para pembuat kebijakan dituntut or accepted standards). Landasan utama untuk melakukan pengesahan
untuk secara kreatif menemukan dan mengidentifikasi alternatif adalah variabel-variabel sosial, seperti sistem nilai masyarakat, ideologi
kebijakan baru sehingga masing-masing alternatif jelas negara, sistem politik, dan sebagainya.
karakteristiknya. Pemberian identifikasi yang benar dan jelas
Proses pengesahan suatu kebijakan diawali dengan kegiatan
pada setiap alternatif kebijakan akan mempermudah proses
persuasion dan bargaining (Andersson, 1966: 80). Persuasion diartikan
perumusan alternatif.
sebagai usaha untuk meyakinkan orang lain tentang suatu kebenaran
b. Mendefinisikan dan merumuskan alternatif bertujuan agar atau nilai kedudukan seseorang sehingga mereka mau menerimanya
masing-masing alternatif yang telah dikumpulkan oleh pembuat sebagai milik sendiri. Bergaining diterjemahkan sebagai suatu proses
kebijakan jelas pengertiannya. Semakin jelas alternatif itu diberi dua orang atau lebih yang mempunyai kekuasaan atau otoritas
pengertian, akan semakin mudah pembuat kebijakan menilai mengatur/menyesuaikan sebagian tujuan yang tidak disepakati agar
serta mempertimbangkan aspek positif dan negatif dari masing- dapat merumuskan serangkaian tindakan yang dapat diterima
masing alternatif tersebut. bersama. Contoh bargaining adalah perjanjian (negotiation), saling
c. Menilai alternatif, yakni kegiatan pemberian bobot pada setiap memberi dan menerima (take and give), dan kompromi (compromise).
alternatif sehingga jelas bahwa setiap alternatif mempunyai nilai Baik persuasion maupun bargaining, keduanya saling melengkapi
192 193
sehingga penerapan kedua kegiatan atau proses tersebut akan bisa Dengan demikian, jaringan (network) menurut Dubini dan
memperlancar proses pengesahan kebijakan. Aldrich (1991) dalam Faidal (2007), digunakan untuk menunjukkan
pola hubungan antarindividu, antarkelompok, dan antarorganisasi.
Jaringan dapat berbentuk formal atau informal para area lokal,
E. Jaringan Aktor dalam Formulasi Kebijakan interlokal, ikatan bisnis ataupun intersektor.
Publik (Pendekatan Baru dalam Formulasi 4. Pendekatan Baru dalam Penyusunan Kebijakan
Kebijakan)
Menurut pandangan teori elite, kebijakan publik dapat
Pergeseran paradigma administrasi publik menurut Denhart dan dipandang sebagai nilai dan pilihan dari elite yang memerintah.
Denhar (2003) dalam bukunya The New Public Service: Serving, Not Argumentasi pokok dari teori elite adalah bukan rakyat yang
Steering dari Old Public Administration (OPA) ke New Public menentukan kebijakan publik, melainkan berasal dari elite yang
Management (NPM) dan New Public Service (NPS) menimbulkan memerintah dan dilaksanakan oleh pejabat dan badan pemerintah.
fenomena baru dalam penyelenggaraan peran administrasi publik, Pandangan teori elite dalam formulasi kebijakan tentu tidak
khususnya dalam keterlibatan dalam proses kebijakan publik. dapat memecahkan masalah publik, tetapi hanya akan melahirkan
1. Paradigma The Old Public Administration (OPA) masalah baru karena tidak diberikannya ruang bagi publik untuk
ikut berpartisipasi dalam merumuskan kebijakan. Padahal, kerangka
Paradigma The Old Public Administration yang
baru dalam penyelenggaraan pemerintahan untuk mewujudkan
pemerintahannya bersifat sentralistis dan membatasi peran warga
pemerintahan yang baik (good governance) perlu sinergitas antara
negaranya diganti dengan pemerintahan yang berjiwa usaha atau
pemerintah, privat, dan civil society.
yang lebih dikenal dengan paradigma New Public Management (NPM).
Oleh karena itu, dalam kerangka good governance, tindakan
2. Paradigma New Public Service bersama (colletive action) adalah sebuah keharusan. Dalam kerangka
Paradigma New Public Service memandang posisi warga negara ini, keinginan pemerintah untuk memonopoli proses kebijakan dan
sangat penting bagi kepemerintahan demokratis. Warga negara memaksakan kebijakan tersebut harus ditinggalkan dan diarahkan
diposisikan sebagai pemilik pemerintahan (owners of government) dan pada proses kebijakan yang inklusif, demokratis, dan partisipatis.
mampu bertindak secara bersama-sama mencapai sesuatu yang lebih Setiap aktor kebijakan harus berinteraksi dan saling memberikan
baik. Kepentingan publik tidak lagi dipandang sebagai agregasi pengaruh (mutually inclusive) dalam rangka merumuskan kebijakan
kepentingan pribadi, tetapi sebagai hasil dialog serta keterlibatan yang sesuai dengan kebutuhan masyarakat.
publik dalam mencari nilai dan kepentingan bersama.
Paradigma good governance, administrasi publik menuntut
3. Jaringan (Networks) pembangunan jejaring dalam proses kebijakan publik. Jejaring dalam
Dalam ilmu sosial, istilah networks pertama kali digunakan pada kebijakan publik bukan hanya meliputi partisipasi dan kerja sama,
tahun 1940-an dan 1950-an untuk menganalisis dan memetahkan melainkan menampung keberadaan konflik, opini elite,
hubungan, kesalingterkaitan, dan dependensi personal. Dalam kasus pembentukan kelompok atau subsistem kebijakan yang baru.
pembuatan kebijakan, konsep networks memberikan perhatian pada
cara kebijakan muncul dari hubungan (interplay) antara orang dan
organisasi serta memberikan gambaran yang lebih informal tentang
kebijakan “riil” dilaksanakan (Parson, 2011: 187).
194 195
BAB 9
GOOD GOVERNANCE
DAN PARTISIPASI PUBLIK
Perubahan paradigma dalam bidang kepemerintahan pada era

pascareformasi ini menjadi topik utama dalam paradigma baru
kepemerintahan di Indonesia. Aparatur pemerintah yang merupakan
unsur pelayanan masyarakat perlu lebih dahulu menghayati serta
menerapkannya sesuai dengan tuntutan zaman yang sudah berubah.
Paradigma lama yang selama ini menjadi aspek pemerintahan dengan
kecenderungan dan kekuasaan berubah menjadi kewenangan untuk
pelayanan masyarakat dan pemberdayaan masyarakat. Sejalan
dengan perubahan era reformasi tersebut, baik secara internal
maupun perubahan lingkungan strategis yang sudah merupakan
keharusan setiap pegawai negeri (aparatur) memahami dan
melaksanakan secara baik.
Sesuai dengan amanat Peraturan Pemerintah Nomor 101 tahun
2000 tentang Diklat Jabatan Pegawai Negeri Sipil yang menetapkan
Dasar-dasar Kepemerintahan yang Baik (Good Governance) untuk
diikuti oleh calon pegawai yang akan menduduki jabatan eselon IV,
untuk menjadikan jabatan pegawai negeri sipil pada jenjang eselon
IV, sebagai sumber daya manusia aparatur negara yang mempunyai
kompetensi yang bersikap dan berperilaku yang menentukan
keberhasilan penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan.

Bertolak dari amanat PP tersebut, dasar dari kepemerintahan yang Istilah kepemerintahan dalam bahasa Inggris disebut governance
baik dapat diaplikasikan (diterapkan) dalam kehidupan yang berarti act, fact, manner, of governing, yang artinya tindakan,
kepemerintahan. Hal ini mengingat banyak faktor yang fakta, pola, dari kegiatan penyelenggaraan pemerintahan.
memengaruhi perubahan paradigma dari pemerintah menjadi Governance merupakan suatu proses atau kegiatan. Menurut
kepemerintahan yang mempunyai pengertian yang jauh mendalam Kooiman (1993), governance merupakan serangkaian kegiatan (proses)
dan memerlukan waktu untuk penerapannya. interaksi sosial politik antara pemerintah dan masyarakat dalam
berbagai bidang yang berkaitan dengan kepentingan masyarakat dan
intervensi pemerintah atas kepentingan tersebut.
A. Hakikat Dasar Good Governance (Kepemerintahan Menurut Bintoro Tjokroamidjojo (2002: 34) dalam buku
yang Baik) Paradigma Baru Management Pembangunan, governance berarti
memerintah, menguasai, mengurusi, mengelola.
1. Pengertian dan Paradigma Kepemerintahan Yang Baik
Di samping memiliki pengertian kepemerintahan, governance
(Good Governance)
juga mengandung arti pengurusan, pengelolaan, pengarahan,
Sebelum melakukan pembahasan lebih lanjut tentang pengertian pembinaan, penyelenggaraan, dan pemerintahan.
dan menjadi dasar serta prinsip good governance dalam kehidupan
b. Kepemerintahan yang Baik (Good Governance)
bernegara dan bermasyarakat, perlu memahami pengertian dan
beberapa perbedaan antara kepemerintahan (governance) dan Pengertian istilah good adalah nilai-nilai yang sesuai dengan
pemerintah (government). keinginan rakyat atau nilai yang dapat meningkatkan kemampuan
rakyat dalam mencapai tujuan nasional, yaitu kemandirian,
a. Pemerintahan (Government) pembangunan berkelanjutan, dan keadilan sosial. Selain itu, istilah
Pemerintah merupakan salah satu unsur dari tiga unsur good merupakan aspek-aspek fungsional dari pemerintah yang efektif
berdirinya sebuah negara di samping rakyat dan wilayah. dalam melaksanakan tugas untuk mencapai tujuan.
Selanjutnya, unsur pemerintah merupakan sebuah kekuasaan (power) Menurut Pinto (1994), istilah governance mengandung arti
untuk menjalankan pemerintahan dengan melayani kepentingan praktik penyelenggaraan kekuasaan dan kewenangan oleh
rakyat serta bertugas/berhak menjalankan roda pemerintahan dengan pemerintah dalam mengelola urusan pemerintahan secara umum, dan
peraturan perundangan serta peraturan lainnya untuk mengatur pembangunan ekonomi khususnya.
rakyat dengan tujuan tercapainya kesejahteraan rakyat. Kekuasaan
World Bank dan OECD menyinonimkan good governance dengan
yang diberikan tersebut merupakan tugas untuk mengatur dan
penyelenggaraan manajemen yang solid dan bertanggung jawab,
pelaksanaan ketertiban dan keamanan dalam masyarakat serta
sejalan dengan demokrasi dan pasar yang efisien, penghindaran salah
melakukan pungutan pajak dan retribusi serta mengatur jalannya
alokasi investasi, menghindarkan korupsi/KKN, baik secara politik
perekonomian di sebuah negara.
maupun administrasi, menjalankan disiplin anggaran serta
Pengertian pemerintah atau government secara harfiah berarti penciptaan legal and political framework bagi tumbuhnya wiraswasta.
“The Authoritative direction and administration of the affairs of men/
Menurut UNDP, good governance adalah hubungan yang sinergis
women in nation, state, city, etc” atau “pengarahan dan administrasi dan konstruktif di antara negara, sektor swasta dan masyarakat, dalam
yang berwenang atas kegiatan orang-orang di sebuah negara, Negara prinsip partisipasi, supremasi hukum, transparansi, cepat tanggap,
bagian, kota, dan sebagainya.” membangun konsensus, kesetaraan, efektif dan efisien, bertanggung
jawab serta visi strategis.

Menurut AKIP (LAN dan BPKP, 2000), proses penyelenggaraan Dengan demikian, kemampuan suatu negara mencapai tujuan negara
kekuasaan negara dalam menyediakan public good and sevices disebut sangat bergantung pada kualitas tata kepemerintahan, yaitu
governance (pemerintah atau kepemerintahan), sedangkan praktik pemerintah melakukan interaksi dengan sektor swasta dan
terbaiknya disebut good governance (kepemerintahan yang baik). masyarakat (Thoha, 2000: 12).
Dituntut dalam pelaksanaan, yaitu koordinasi (aligment) yang baik Konsep governance tidak hanya melibatkan pemerintah dan
dan integrasi, profesionalisme, serta etos kerja dan moral yang tinggi. negara, tetapi juga peran berbagai aktor di luar pemerintah dan negara
Mewujudkan pemerintah yang baik diperlukan komitmen dari sehingga pihak-pihak yang terlibat juga sangat luas (Rochman, 2000:
semua pihak (pemerintah dan masyarakat). Wujud kepemerintahan 141). Sejalan dengan konsep governance, Santosa (2008: 130)
yang baik (good governance) adalah penyelenggaraan negara yang menegaskan bahwa dalam tatanan pengelolaan kepemerintahan, ada
solid, bertanggung jawab, efektif, dan efisien dengan menyinergikan tiga pilar governance, yaitu pemerintah, sektor swasta, dan masyarakat.
interaksi yang konstruktif di antara domain negara. Governance adalah mekanisme pengelolaan sumber daya
Good governance bersenyawa dengan sistem administrasi negara ekonomi dan sosial yang melibatkan pengaruh sektor negara dan
dengan berupaya menyempurnakannya. Bagir Manan (1999) nonpemerintah dalam suatu kegiatan kolektif (Rochman, 2000: 142).
menyatakan bahwa sangat wajar apabila tuntutan penyelenggaraan Pinto (Widodo, 2008: 107) mengatakan bahwa governance adalah
pemerintahan yang baik ditujukan pada pembaharuan administrasi praktik penyelenggaraan kekuasaan dan kewenangan oleh
negara dan penegakan hukum. pemerintah dalam pengelolaan urusan pemerintahan secara umum
J.B. Kristiadi (1991) berpendapat bahwa good governance dicapai dan pembangunan ekonomi pada khususnya.
melalui pengaturan yang tepat di antara dua fungsi pasar dan fungsi Lembaga Administrasi Negara (2000: 1) mengartikan governance
organisasi, termasuk organisasi publik sehingga tercapai transaksi sebagai proses penyelenggaraan kekuasaan negara/pemerintah dalam
dengan biaya rendah. melaksanakan penyediaan public goods and services. Lebih lanjut, LAN
Mustopadidjaja berpandangan bahwa kredibilitas manajemen (2000: 5) menegaskan bahwa dilihat dari segi functional aspect,
pemerintahan di negara-negara demokratis konstitusional pada masa governance dapat ditinjau dari apakah pemerintah telah berfungsi
mendatang akan lebih banyak ditentukan oleh kompetensinya dalam secara efektif dan efisien dalam upaya mencapai tujuan yang telah
pengelolaan kebijakan publik. Peran pemerintah melalui kebijakan digariskan, atau sebaliknya.
publiknya sangat penting dalam memfasilitasi terjadinya mekanisme Dalam pengertian yang lebih kompleks, United Nations
pasar yang benar sehingga penyimpangan yang terjadi di pasar dapat Development Programme (UNDP) mengemukakan, “Governance is
dihindari. Oleh karena itu, upaya-upaya perwujudan ke arah good defined as the exercise of political, economic, and administrative authority
governance dapat dimulai dengan membangun landasan to manage a nation’s affairs.” Kepemerintahan diartikan sebagai
demokratisasi penyelenggaraan negara dan dilakukan upaya pelaksanaan kewenangan politik, ekonomi, dan administratif untuk
pembenahan terhadap penyelenggaraan pemerintahan. me-manage urusan-urusan bangsa. Lebih lanjut, UNDP juga
menegaskan, “It is the complex mechanisms, process, relationships and
2. Konsep Governance institutions through which citizens and groups articulate their interests,
Istilah governance menunjukkan suatu proses ketika rakyat bisa exercise their rights and obligations and mediate their differences.”
mengatur ekonominya, institusi, dan sumber-sumber sosial serta Pemerintahan adalah suatu institusi, mekanisme, proses, dan
politiknya tidak hanya dipergunakan untuk pembangunan, tetapi hubungan yang kompleks sebagai jalan bagi warga negara (citizens)
juga untuk menciptakan kohesi, integrasi, dan kesejahteraan rakyat. dan kelompok yang mengartikulasikan kepentingannya,

melaksanakan hak dan kewajibannya, dan menengahi atau (Keban, 2000: 52). Mereka memberikan tekanan pada beberapa
memfasilitasi perbedaan di antara mereka (Widodo, 2008: 108). indikator, antara lain:
Pengertian governance yang dikemukakan oleh UNDP, menurut a. demokrasi, desentralisasi, dan peningkatan kemampuan
Lembaga Administrasi Negara (2000: 5), mempunyai tiga kaki, yaitu pemerintah;
economic, politic, dan administrative. Economic governance mencakup b. hormat terhadap hak asasi manusia dan kepatuhan terhadap
proses pembuatan keputusan yang memengaruhi aktivitas ekonomi hukum yang berlaku;
negara atau berhubungan dengan ekonomi lainnya, baik secara c. partisipasi rakyat;
langsung maupun tidak langsung. Economic governance memiliki
d. efisiensi, akuntabilitas, transparansi dalam pemerintah, dan
pengaruh atau implikasi terhadap equity, poverty, dan quality of life.
administrasi publik;
Political governance merujuk pada proses pembuatan keputusan dan
implementasi kebijakan negara/pemerintah yang legitimate dan e. pengurangan anggaran militer;
authoritative. Oleh karena itu, negara terdiri atas tiga cabang f. tata ekonomi yang berorientasi pasar.
pemerintahan yang terpisah, yaitu legislatif, eksekutif, dan yudisial Lembaga Administrasi Negara (2000: 6) mendefinisikan good
yang mewakili kepentingan politik pluralis dan membolehkan setiap governance sebagai penyelenggaraan pemerintahan negara yang solid
warga negara memilih secara bebas wakilnya. Administrative dan bertanggung jawab, serta efisien dan efektif dengan menjaga
governance adalah sistem implementasi kebijakan yang melaksanakan “kesinergisan” interaksi yang konstruktif di antara domain-domain
sektor publik secara efisien, tidak memihak, akuntabel, dan terbuka. negara, sektor swasta, dan masyarakat (society).
Berdasarkan uraian tersebut, unsur utama yang dilibatkan dalam Pada tataran ini, good governance berorientasi pada dua hal
penyelenggaraan kepemerintahan menurut UNDP terdiri atas tiga pokok. Pertama, orientasi ideal negara yang diarahkan pada
macam, yaitu the state (negara/pemerintah), the private sector (swasta), pencapaian tujuan nasional. Pada tataran ini, good governance
dan civil society organization (organisasi masyarakat). Hubungan di mengacu pada demokratisasi dalam kehidupan bernegara dengan
antara ketiga unsur utama dalam penyelenggaraan governance elemen-elemen konstituennya, seperti legitimacy, accountability,
tentunya saling memengaruhi, saling membutuhkan, bahkan saling scuring of human right, autonomy and devolution of power, dan assurance
ketergantungan dalam upaya mewujudkan kepemerintahan yang of civilian control. Kedua, pemerintahan yang berfungsi secara ideal,
baik (Widodo, 2008: 110). yaitu secara efektif dan efisien dalam melakukan upaya mencapai
Berdasarkan batasan definitif di atas, dapat disimpulkan bahwa tujuan nasional. Dalam konteks ini, good governance bergantung pada
pengertian governance adalah suatu proses interaksi yang setara, struktur serta mekanisme politik dan administratif berfungsi secara
selaras, dan seimbang antara domain dalam melaksanakan efektif dan efisien.
pembangunan ekonomi, politik, dan administrasi. Konsekuensi 4. Syarat Terciptanya Good Governance
interaksi antardomain ini menyebabkan bergesernya pola pelayanan
Santosa (2008: 131) mengatakan bahwa syarat terciptanya good
sektor publik ke sektor swasta yang sering disebut privatisasi atau
governance, meliputi partisipatoris, rule of law (penegakan hukum),
swastanisasi.
transparansi, responsiveness (daya tanggap), konsensus, persamaan hak,
3. Konsep Good Governance efektivitas dan efisiensi, dan akuntabilitas.
Konsep good governance sejak tahun 1991 dipromosikan oleh a. Partisipatoris. Setiap pembuatan peraturan atau kebijakan selalu
beberapa agensi multilateral dan bilateral, seperti JICA, OECD, GTZ melibatkan unsur masyarakat (melalui wakil-wakilnya).

b. Rule of law; harus ada perangkat hukum yang menindak para Hal ini merupakan fondasi legitimasi dalam sistem demokrasi
pelanggar, menjamin perlindungan HAM, tidak memihak, karena prosedur dan metode pembuatan keputusan harus transparan
berlaku kepada semua warga. agar terjadi partisipasi efektif. Kondisi semacam ini mensyaratkan bagi
c. Transparansi; adanya ruang kebebasan untuk memperoleh siapa saja yang terlibat dalam pembuatan keputusan, baik
informasi publik bagi warga yang membutuhkan (diatur oleh pemerintah, sektor swasta maupun masyarakat, harus bertanggung
undang-undang). Ada ketegasan antara rahasia negara dan jawab kepada publik serta institusi stakeholders.
informasi yang terbuka untuk publik. Di samping itu, institusi governance harus efisien dan efektif
d. Responsiveness; lembaga publik harus mampu merespons dalam melaksanakan fungsinya, responsif terhadap kebutuhan
kebutuhan masyarakat, terutama yang berkaitan dengan “basic masyarakat, memberikan fasilitas dan peluang daripada melakukan
needs” (kebutuhan dasar) dan HAM. kontrol serta melaksanakan peraturan perundang-undangan yang
e. Konsensus; jika ada perbedaan kepentingan yang mendasar berlaku.
dalam masyarakat, penyelesaian harus mengutamakan cara Implementasi dari semua indikator good governance sangat
dialog/musyawarah menjadi konsensus. dibutuhkan sebagai syarat bagi terciptanya pemerintahan yang baik
f. Persamaan hak; pemerintah harus menjamin bahwa semua (good governance) serta pemerintahan yang bersih (clean government).
pihak, tanpa terkecuali, dilibatkan dalam proses politik, tanpa Dalam mengimplementasikan indikator tersebut, salah satu yang
ada satu pihak pun yang dikesampingkan. dibutuhkan agar dapat mewujudkan kepemerintahan yang baik
adalah kreativitas pemimpin dalam melaksanakan fungsi atau
g. Efektivitas dan efisiensi; pemerintah harus efektif (absah) dan
peranannya melalui pola kepemimpinan demokratis yang senantiasa
efisien dalam memproduksi output berupa aturan, kebijakan,
menciptakan sinergi antar–berbagai elemen pembangunan secara
pengelolaan keuangan negara, dan lain-lain.
optimal.
h. Akuntabilitas; suatu perwujudan kewajiban dari suatu instansi
pemerintahan untuk mempertanggungjawabkan keberhasilan 5. Prinsip-prinsip Kepemerintahan yang Baik
dan kegagalan pelaksanaan misinya. Implementasi akuntabilitas Untuk mewujudkan good governance, ada berbagai karakteristik
dilakukan melalui pendekatan strategis, yang akan dan ciri dalam perwujuduan good governance. Ciri-ciri good governance
mengakomodasi perubahan-perubahan cepat yang terjadi pada menurut PP No. 101 tahun 2000, yaitu:
organisasi dan secepatnya menyesuaikan diri dengan perubahan a. profesionalitas,
tersebut, sebagai antisipasi terhadap tuntutan pihak-pihak yang
b. akuntabilitas,
berkepentingan.
c. transparansi,
Nilai yang terkandung dari pengertian beserta karakteristik good
governance tersebut merupakan nilai-nilai yang universal sifatnya dan d. pelayanan prima,
sesuai dengan cita-cita perjuangan bangsa Indonesia sebagaimana e. demokrasi,
tertuang dalam GBHN 1999-2004. Oleh karena itu, diperlukan f. efisiensi dan efektivitas,
pengembangan dan penerapan sistem pertanggungjawaban yang
g. supremasi hukum dan dapat diterima oleh seluruh masyarakat.
tepat, jelas, dan nyata sehingga penyelenggaraan pemerintahan dan
pembangunan dapat berlangsung secara berdaya guna dan berhasil 6. Perubahan Paradigma
guna. Kondisi semacam ini perlu adanya akuntabilitas dan tersedianya Perubahan paradigma dari pengertian pemerintah (government)
akses yang sama pada informasi bagi masyarakat luas. antara lain unsur kekuasaan (power) diubah menjadi unsur

kewenangan (authority) yang bertugas melayani masyarakat atau Perbedaan antara pemerintah (government) dan kepemerintahan
public service. yang baik (good governance)
Selanjutnya, pengertian tersebut dalam good governance terdapat
GOVERNMENT GOOD GOVERNANCE
tiga unsur berkaitan, yaitu pemerintah, swasta, dan masyarakat yang
hidup saling berkaitan satu sama lain. Paradigma sebelumnya, rakyat 1. Kekuasaan (power) klasik 1. Kewenangan/pelayanan/modern
merupakan sisi lain yang terpisah dari pemerintah, berarti rakyat 2. Sentralisasi 2. Desentralisasi (otonomi)
harus mengikuti keinginan pemerintah melalui aturan dan kebijakan
3. Pengerahan masyarakat 3. Pemberdayaan masyarakat
yang diambil walaupun tujuannya sama, yaitu ingin meningkatkan
kesejahteraan rakyat serta ketertiban dalam masyarakat. 4. Dominasi ekonomi 4. Ekonomi pasar
Pemerintah dalam keberadaannya sebagai pelayan terhadap 5. Pembinaan masyarakat 5. Civil society
kebutuhan masyarakat di banyak bidang kehidupan masyarakat luas, 6. Top down 6. Botom up
bukan berarti rakyat atau masyarakat yang melayani pemerintah
seperti beberapa periode masa lalu. Perubahan paradigma tersebut Kondisi masyarakat sekarang jauh berbeda dari kondisi
memerlukan waktu karena kesiapan aparatur pemerintah atau masyarakat pada kemerdekaan lebih dari setengah abad lalu. Banyak
masyarakat perlu proses dan penahapan yang baik. Untuk kemajuan di berbagai bidang kehidupan, seperti ekonomi, sosial
menciptakan masyarakat madani yang merupakan kelompok di budaya, politik telah semakin meningkatkan kualitas hidup
antara pemerintah dengan perseorangan yang berinteraksi secara masyarakat. Kemajuan tersebut semakin kompleks, dinamis, dan
sosial, politik, dan ekonomi. Kelompok masyarakat sipil tersebut sangat beragam walaupun ada sebagian besar masyarakat yang masih
telah dirasakan manfaatnya oleh masyarakat melalui fasilitas hidup di bawah garis kemiskinan.
partisipasi masyarakat dengan cara mobilisasi untuk meningkatkan Khusus di bidang perekonomian, Indonesia sempat mengalami
kesejahteraan di berbagai bidang sebagai masyarakat yang madani fluktuasi ekonomi beberapa dasawarsa sebelum akhir tahun 1990-
(civil society). an. Era orde baru hanya sempat bertahan pada tahun 1998 setelah
Masyarakat madani merupakan kelompok masyarakat yang gelombang politik besar dari reformasi muncul. Diawali dengan krisis
telah menyadari perbaikan kesejahteraan, tingkat pendidikan dan ekonomi dan berlanjut menjadi krisis multidimensional sebelum
peradaban masyarakat secara keseluruhan yang tujuannya terbentuk lahirnya reformasi, menyebabkan negara ini masih belum bisa
kekuasaan baru dalam masyarakat. Masalah ini sebagai akibat dari bangkit untuk melepaskan diri dari berbagai krisis sampai sekarang.
semakin lemahnya ketergantungan sosial ekonomi pada kekuasaan Dari kegagalan tersebut muncul menguatnya tuntutan aktualisasi
formal (M. Ryaas Rasyid, 2000). peranan masyarakat aktif dalam pembangunan. Dominasi peran
Transformasi struktural tersebut ditandai dengan proses pemerintah dalam pembangunan mulai dipertanyakan dan semakin
demokratisasi yang semakin tumbuh dan berkembang, menguatnya kesadaran akan nilai-nilai demokrasi yang ditandai
pemberdayaan dan peningkatan partisipasi masyarakat dalam dengan kebebasan masyarakat dalam proses penyusunan kebijakan,
berbagai bidang, penegakan supremasi hukum dan pemberantasan mulai dari perencanaan, pelaksanaan, dan evaluasi.
korupsi, kolusi, dan nepotisme di lingkungan pemerintah, Di bidang penyelenggaraan pemerintah banyak negara yang
penghormatan terhadap hak-hak asasi manusia, dinamika interaksi sudah menemukan pola baru melalui pendekatan pembangunan
sosial, politik, dan ekonomi antara pemerintah dan masyarakat. dengan melibatkan peran aktif masyarakat, termasuk dunia usaha
serta LSM secara lebih besar.

Pola tersebut kemudian berubah menjadi format baru pemerintahan negara dan penyelenggaraan pembangunan ataupun
kepemerintahan yang mengubah pandangan klasik yang selama ini pelayanan publik telah bergeser menjadi format kepemerintahan
lebih dominan dalam pembangunan masyarakat. yang lebih dikenal dengan istilah governance.
1. Aktor dalam Kepemerintahan

B. Konsepsi Penyelenggaraan Pemerintahan a. Negara dan Pemerintahan
(Governing) Konsepsi kepemerintahan pada dasarnya adalah kegiatan
kenegaraan dengan melibatkan sektor swasta dan kelembagaan
Konteks masyarakat dalam masyarakat kontemporer yang masyarakat madani (civil society). Pengertian negara/pemerintahan
dinamis, kompleks, dan aneka ragam (Koinman, 1993: 255-259).
mencakup keseluruhan lembaga politik dan sektor publik. Peranan dan
Adapun karakteristik masyarakat tersebut, yaitu sebagai berikut.
tanggung jawab negara atau pemerintah meliputi penyelenggaraan
a. Permasalahan sosial dalam masyarakat umumnya disebabkan pelayanan publik, penyelenggaraan kekuasaan untuk memerintah,
interaksi berbagai faktor dan tidak bisa dibatasi oleh munculnya membangun lingkungan yang kondusif bagi tercapainya tujuan
faktor tertentu secara terisolasi pembangunan, baik lokal, nasional, maupun global.
b. Pengetahuan politis ataupun teknis tentang permasalahan dan
b. Sektor Swasta sebagai Pelaku (Actor)
pemecahannya di antara banyak faktor.
Sektor swasta mencakup perusahaan swasta yang aktif dalam
c. Tujuan kebijakan publik tidak mudah untuk dirumuskan bahwa interaksi dalam sistem pasar, industri manufakturing (pengelolaan),
lebih sering menjadi bahan untuk disempurnakan
perdagangan, perbankan, koperasi, dan sektor informal lainnya dalam
ketidakpastian menjadi aturan, bukan sebagai pengecualian.
beberapa kegiatan yang bersifat penyerapan tenaga kerja,
Kegiatan dalam rangka kepemerintahan dapat didefinisikan peningkatan produksi, investasi, pengembangan usaha, sumber
sebagai proses interaksi antara berbagai aktor dalam pemerintahan penerimaan masyarakat, dan pertumbuhan ekonomi.
dengan kelompok sasaran atau berbagai individu masyarakat.
c. Masyarakat Madani (Civil Society)
Menurut Offe (1985: 310), hasil dari tindakan administratif
Masyarakat madani merupakan kelompok masyarakat dalam
dalam berbagai bidang bukan merupakan hasil dari pelaksanaan
konteks kenegaraan yang berada di antara pemerintah dan
tugas pemerintah berdasarkan peraturan perundang-undangan yang
perseorangan, baik perseorangan maupun kelompok tersebut
ditetapkan sebelumnya, melainkan hasil dari kegiatan produksi
berinteraksi secara sosial, politik, dan ekonomi. Kelembagaan
bersama (coproduction) antara lembaga pemerintah dan klien masing-
masyarakat sipil dirasakan oleh masyarakat melalui fasilitas partisipasi
masing.
masyarakat dengan mobilisasi.
Penyelenggaraan pemerintahan (governing) dalam masyarakat
saat ini pada intinya merupakan proses koordinasi, pengendalian 2. Prinsip-prinsip Kepemerintahan
(steering), pemengaruhan (influence), dan penyeimbangan (balancing) Prinsip mendasar dalam melandasi perbedaan antara konsepsi
dari setiap hubungan (interaksi). Artinya, format pemerintahan yang kepemerintahan (governance) dan pola pemerintahan yang tradisional
baru diperlukan untuk memenuhi tuntutan perubahan pola interaksi terletak pada adanya tuntutan yang kuat agar peranan pemerintah
sosial politik antara pemerintah dan masyarakat. dikurangi dan peran masyarakat termasuk lembaga dunia usaha dan
Format interaksi antara pemerintah dan masyarakat dari “sarwa LSM/ornop semakin ditingkatkan dan terbuka aksesnya.
negara” atau pemerintahan (government) sebagai paradigma klasik

Menurut Duclaud Williems dan Kooiman (1993: 251), selama 5. Prinsip-prinsip Tata Pemerintahan yang Baik (Good
ini struktur kekuasaan pemerintah, metode, dan instrumen Governance)
pemerintahan tradisional menunjukkan kegagalan. Ruang lingkup UNDP merekomendasikan beberapa karakteristik governance,
kegiatan interaksi sosial politik yang baru telah muncul, tetapi format yaitu legitimasi politik, kerja sama dengan institusi masyarakat sipil,
kelembagaan dan pola tindakan mediasi berbagai kepentingan yang kebebasan berasosiasi dan berpartisipasi, akuntabilitas birokratis dan
berbeda masih belum tersedia. Adanya isu baru yang strategis keuangan (financial), manajemen sektor publik yang efisien,
menjadi pusat perhatian seluruh aktor dalam interaksi sospol di kebebasan informasi dan ekspresi, sistem yudisial yang adil, dan dapat
lingkungan pemerintah dan masyarakat. Oleh karena itu, diperlukan dipercaya.
konvergensi atau kesearahan tujuan dan kepentingan untuk
Adapun World Bank mengungkapkan sejumlah karakteristik
menghasilkan dampak yang bersifat sinergis atau situasi win win
good governance adalah masyarakat sipil yang kuat dan partisipatoris,
solution.
terbuka, pembuatan kebijakan yang dapat diprediksi, eksekutif yang
3. Good Governance Merupakan Sebuah Cita-cita Bersama bertanggung jawab, birokrasi yang profesional, dan aturan hukum.
Good governance merupakan sebuah cita-cita bersama yang akan Asian Development Bank menegaskan adanya konsensus umum
diwujudkan dalam bernegara. Menurut Kooiman (1998: 2), bahwa good governance dilandasi oleh empat pilar, yaitu accountability,
pengertian governance ditafsirkan sebagai seni mengendalikan (art of transparency, predictability, dan participation.
steering) yang menampilkan kepastian memerintah (govern ability) Jumlah komponen atau prinsip yang melandasi tata
melalui penggunaan instrumen alternatif pemerintahan dengan cara pemerintahan yang baik sangat bervariasi dari satu institusi ke
penggunaan pengaruh untuk mencetak lingkungan (tomold institusi lain, dari satu pakar ke pakar lainnya.
environtment), dalam rangka mencapai tujuan yang telah ditetapkan Akan tetapi, ada sejumlah prinsip yang dianggap sebagai prinsip-
dengan sarana memengaruhi perilaku warga (masyarakat). prinsip utama yang melandasi good governance, yaitu
akuntabilitas, transparansi, dan partisipasi masyarakat.
4. Upaya Membangun Good Governance
Membangun good governance adalah mengubah cara kerja state,
membuat pemerintah accountable, dan membangun pelaku-pelaku
di luar negara untuk ikut berperan membuat sistem baru yang C. Paradigma Good Governance dalam Pelayanan
bermanfaat secara umum. Dalam konteks ini, tidak ada satu tujuan Publik
pembangunan yang dapat diwujudkan dengan baik hanya dengan
Penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan, dan pelayanan
mengubah karakteristik dan cara kerja institusi negara dan
publik yang dilakukan oleh pemerintah atau pemerintah daerah,
pemerintah.
selama ini didasarkan pada paradigma rule government (pendekatan
Untuk mengakomodasi keragaman, good governance juga harus legalitas).
menjangkau berbagai tingkat wilayah politik. Oleh karena itu,
Dalam merumuskan, menyusun, dan menetapkan kebijakan
membangun good governance adalah proyek sosial yang besar. Agar
senantiasa didasarkan pada pendekatan prosedur dan keluaran
realistis, usaha tersebut harus dilakukan secara bertahap. Untuk
(output), serta dalam prosesnya menyandarkan atau berlindung pada
Indonesia, fleksibilitas dalam memahami konsep ini diperlukan agar
peraturan perundang-undangan atau pendekatan legalitas.
dapat menangani realitas yang ada.

Penggunaan paradigma rule government atau pendekatan Kebijakan pelayanan publik pada era otonomi daerah sangat
legalitas, saat ini cenderung mengedepankan prosedur, hak dan strategis dalam upaya mewujudkan kepemerintahan yang baik.
kewenangan atas urusan yang dimiliki (kepentingan pemerintah Dengan demikian, pelayanan publik memiliki nilai strategis dan
daerah), dan kurang memerhatikan prosesnya. Pengertiannya, dalam menjadi prioritas untuk dilaksanakan.
proses merumuskan, menyusun, dan menetapkan kebijakan, kurang Apabila memahami esensi kepemerintahan yang baik dan
optimal melibatkan stakeholder (pemangku kepentingan di hubungannya dengan tujuan pemberian otonomi daerah, sebenarnya
lingkungan birokrasi, ataupun masyarakat). jelas arahnya, yaitu pemerintah daerah diberi tugas dan fungsi, serta
Penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan, dan pelayanan tanggung jawab dan kewajiban untuk menyelenggarakan pelayanan
publik menurut paradigma good governance, dalam prosesnya tidak publik yang baik.
hanya dilakukan oleh pemerintah daerah berdasarkan pendekatan Beberapa pertimbangan pelayanan publik (khususnya di bidang
rule government (legalitas) atau hanya untuk kepentingan perizinan dan nonperizinan) menjadi strategis dan prioritas sebagai
pemerintahan daerah. Paradigma good governance mengedepankan kunci masuk untuk melaksanakan kepemerintahan yang baik di
proses dan prosedur, yaitu proses persiapan, perencanaan, Indonesia. Salah satu pertimbangan pelayanan publik menjadi
perumusan, dan penyusunan suatu kebijakan senantiasa strategis dan prioritas untuk ditangani karena saat ini penyelenggaraan
mengedepankan kebersamaan dan dilakukan dengan melibatkan pelayanan publik sangat buruk dan signifikan dengan buruknya
seluruh pemangku kepentingan. penyelenggaraan good governance.
Pelibatan elemen pemangku kepentingan di lingkungan Dampak pelayanan publik yang buruk sangat dirasakan oleh
birokrasi sangat penting karena merekalah yang memiliki kompetensi warga dan masyarakat luas sehingga menimbulkan ketidakpuasan
untuk mendukung keberhasilan dalam pelaksanaan kebijakan. dan ketidakpercayaan terhadap kinerja pelayanan pemerintah.
Pelibatan masyarakat juga harus dilakukan dan seharusnya tidak Buruknya pelayanan publik mengindikasikan kinerja manajemen
dilakukan formalitas. Penjaringan aspirasi masyarakat (jaring asmara) pemerintahan yang kurang baik.
terhadap para pemangku kepentingan dilakukan secara optimal
melalui berbagai teknik dan kegiatan, termasuk proses perumusan 1. Good Governance Merupakan Manifestasi Penyelenggaraan
dan penyusunan kebijakan. Pemerintahan yang Amanah
Penyelenggaraan kepemerintahan yang baik, pada dasarnya Dalam literatur ilmu politik, administrasi, dan kebijakan publik,
menuntut keterlibatan seluruh komponen pemangku kepentingan, good governance merupakan paradigma pengelolaan sektor publik
baik di lingkungan birokrasi maupun di lingkungan masyarakat. yang terinspirasi dari konsep yang dikembangkan di sektor bisnis,
Penyelenggaraan pemerintahan yang baik adalah pemerintah yang yaitu good corporate governance (tata kelola perusahaan yang baik).
dekat dengan masyarakat dan dalam memberikan pelayanan harus Proses pengadopsian good corporate governance ke sektor publik
sesuai dengan kebutuhan masyarakat. Esensi kepemerintahan yang ditandai oleh lahirnya konsep “pemerintahan wirausaha” (reinventing
baik (good governance) dicirikan dengan terselenggaranya pelayanan government) yang diintrodusir oleh Osborne dan Gaebler (1992).
publik yang baik. Hal ini sejalan dengan esensi kebijakan Paradigma good governance kemudian digunakan sebagai kriteria
desentralisasi dan otonomi daerah yang ditujukan untuk memberikan keberhasilan pembangunan suatu negara atau pemerintahan. Badan-
keleluasaan pada daerah untuk mengatur dan mengurus masyarakat badan pembiayaan internasional, seperti World Bank dan Asian
setempat, serta meningkatkan pelayanan publik. Development Bank menghubungkan paradigma ini dengan
persyaratan untuk memperoleh bantuan.

2. Faktor Penyebab Kinerja Manajemen Pemerintahan dan meningkatkan kinerja manajemen pemerintahan daerah untuk
Buruk meningkatkan kualitas pelayanan publik.
Kinerja manajemen pemerintahan yang buruk dapat disebabkan Banyak pemerintah daerah yang telah mengambil langkah-
berbagai faktor, antara lain sebagai berikut. langkah positif dalam menetapkan kebijakan peningkatan kualitas
a. Ketidakpedulian dan rendahnya komitmen top pimpinan, pelayanan publik berdasarkan prinsip-prinsip good governance.
pimpinan manajerial atas, menengah dan bawah, serta aparatur Paradigma good governance menjadi relevan dan menjiwai
penyelenggara pemerintahan lainnya untuk bersama-sama kebijakan pelayanan publik pada era otonomi daerah, yang diarahkan
mewujudkan tujuan otonomi daerah. untuk meningkatkan kinerja manajemen pemerintahan, mengubah
b. Kurangnya komitmen untuk menetapkan dan melaksanakan sikap mental, perilaku aparat penyelenggara pelayanan serta
strategi dan kebijakan meningkatkan kualitas manajemen kinerja membangun kepedulian dan komitmen pimpinan daerah dan
dan kualitas pelayanan publik. aparatnya untuk memperbaiki dan meningkatkan pelayanan publik
Meningkatnya kualitas pelayanan publik sangat dipengaruhi oleh yang berkualitas.
kepedulian dan komitmen pimpinan dan aparat penyelenggara Pelayanan publik merupakan bagian dari pemerintahan yang
pemerintahan untuk menyelenggarakan kepemerintahan yang baik. baik (good governance), yang salah satu parameternya adalah cara
Perubahan signifikan pelayanan publik akan dirasakan manfaatnya aparatur pemerintah memberikan pelayanan kepada rakyat. Prinsip
oleh masyarakat dan berpengaruh terhadap meningkatnya good governance bisa terwujud jika pemerintahan diselenggarakan
kepercayaan masyarakat kepada pemerintah daerah. secara transparan, responsif, partisipatif, taat hukum (rule of law),
Terselenggaranya pelayanan publik yang baik memberikan sesuai dengan konsensus, nondiskriminasi, akuntabel, serta memiliki
indikasi membaiknya kinerja manajemen pemerintahan. Selain itu, visi yang strategis.
menunjukkan adanya perubahan pola pikir yang berpengaruh
3. Faktor-faktor Penyebab Buruknya Pelayanan Publik
terhadap perubahan yang lebih baik terhadap sikap mental dan
perilaku aparat pemerintahan yang berorientasi pada pelayanan Faktor-faktor penyebab buruknya pelayanan publik, antara lain
publik. sebagai berikut.
Pelayanan publik yang baik akan berpengaruh untuk a. Kebijakan dan keputusan yang cenderung menguntungkan para
menurunkan atau mempersempit terjadinya KKN dan pungli yang elite politik dan tidak pro–rakyat.
telah merebak di semua lini ranah pelayanan publik, serta dapat b. Kelembagaan yang dibangun selalu menekankan teknis-mekanis,
menghilangkan diskriminasi dalam pemberian pelayanan. bukan pedekatan kemanusiaan.
Dalam konteks pembangunan daerah dan kesejahteraan c. Kecenderungan masyarakat yang mempertahankan sikap
masyarakat, perbaikan atau peningkatan pelayanan publik yang menerima (pasrah) telah diberikan oleh pemerintah sehingga
dilakukan pada jalur yang benar, memiliki nilai strategis dan berdampak pada sikap kritis masyarakat yang tumpul.
bermanfaat bagi peningkatan dan pengembangan investasi dan d. Adanya sikap-sikap pemerintah yang berkecenderungan
mendorong kegiatan pembangunan yang dilakukan oleh masyarakat mengedepankan informaliti birokrasi dan mengalahkan proses
luas (masyarakat dan swasta). formalnya dengan asas mendapatkan keuntungan pribadi.
Paradigma good governance merasuk dalam pikiran sebagian
besar stakeholder pemerintahan di pusat dan daerah, serta
menumbuhkan semangat pemerintah daerah untuk memperbaiki

Ada beberapa cara perbaikan di sektor pelayanan publik yang tantangan-tantangan dalam hal pelayanan terhadap masyarakat,
patut dipertimbangkan, yaitu: menciptakan organisasi-organisasi yang mampu memperbaiki
a. mempercepat terbentuknya UU Pelayanan Publik; efektivitas dan efisiensi pada saat sekarang dan pada masa yang akan
b. pembentukan pelayanan publik satu atap (one stop services); datang.
c. transparansi biaya pengurusan pelayanan publik; Berikut ini adalah prinsip-prinsip dari reinventing government.
d. membuat Standar Operasional Prosedur (SOP) dan reformasi a) Mengarahkan Daripada Mengayuh (Steering Rather Than
pegawai yang berkecimpung di pelayanan publik; Rowing)
e. pelaksanaan Otonomi Daerah memungkinkan pelaksanaan tugas Berfokus pada pengarahan, bukan pada produksi pelayanan
umum; publik.
f. pemerintahan dan tugas pembangunan berjalan lebih efektif dan 1) Memisahkan fungsi “mengarahkan” (kebijaksanaan dan regulasi)
efisien serta dapat menjadi sarana perekat integrasi bangsa. dari fungsi “mengayuh” (pemberian layanan dan compliance).
4. Peran Administrasi Negara dan Pemerintahan pada Masa 2) Peranan pemerintah lebih sebagai fasilitator daripada langsung
Mendatang melakukan semua kegiatan operasional.
Peran administrasi negara dan pemerintahan pada masa 3) Metode-metode yang digunakan, antara lain privatisasi, lisensi,
mendatang dengan melihat beberapa tuntutan masyarakat di atas konsesi, kerja sama operasional, kontrak, voucher, insentif pajak,
dengan kondisi pemerintah sebagai pelayan masyarakat saat ini, yaitu: dan lain-lain.
a. pemerintahan dengan sistem birokrasi yang lamban dan 4) Pemerintah harus menyediakan (providing) beragam pelayanan
terpusat; publik, tetapi tidak harus terlibat secara langsung dengan proses
b. pemenuhan terhadap ketentuan dan peraturan (bukan produksinya.
berorientasi misi); 5) Pemerintah memfokuskan pada pemberian arahan, sedangkan
c. rantai hierarki/komando yang rigid maka pemerintah harus produksi pelayanan publik diserahkan pada swasta atau pihak
berupaya mengubah perannya untuk masa yang akan datang ketiga.
melalui penerapan konsep reinventing government. 6) Produksi pelayanan publik oleh pemerintah harus dijadikan
sebagai perkecualian, bukan suatu keharusan. Pemerintah hanya
5. Reinventing Government memproduksi pelayanan publik yang belum dapat dilakukan
Menurut David Osborne dan Peter Plastrik (1997) dalam pihak nonpublik.
bukunya Memangkas Birokrasi, reinventing government adalah
b) Pemerintah Adalah Milik Masyarakat
transformasi sistem dan organisasi pemerintah secara fundamental
untuk menciptakan peningkatan dramatis dalam efektivitas, efisiensi, Prinsip ini artinya memberdayakan daripada melayani
dan kemampuan untuk melakukan inovasi. (empowering rather than serving).
Transformasi ini dicapai dengan mengubah tujuan, sistem 1) Mendorong mekanisme kontrol atas pelayanan lepas dari
insentif, pertanggungjawaban, struktur kekuasaan, budaya sistem, birokrasi dan diserahkan kepada masyarakat.
dan organisasi pemerintahan. Pembaharuan adalah penggantian 2) Masyarakat dapat membangkitkan komitmen yang lebih kuat,
sistem yang birokratis menjadi sistem yang bersifat wirausaha. perhatian lebih baik dan lebih kreatif dalam memecahkan
Pembaharuan membuat pemerintah siap untuk menghadapi masalah.

3) Mengurangi ketergantungan masyarakat kepada pemerintah. berdasarkan prosedur yang benar dan baku, tetapi pemenuhan
Dengan adanya prinsip ini, pemerintah sebaiknya memberikan prosedur bukanlah tujuan. Tujuan APBD adalah meningkatkan
wewenang kepada masyarakat sehingga masyarakat mampu kesejahteraan masyarakat.
menolong dirinya sendiri (community self-help). e) Pemerintah yang Berorientasi Hasil
c) Pemerintahan yang Kompetitif Prinsip ini artinya membiayai hasil, bukan masukan (funding
Prinsip ini artinya menyuntikkan persaingan dalam pemberian outcomes, not input).
pelayanan (injecting competition into service delivery). 1) Berusaha mengubah bentuk penghargaan dan insentif:
membiayai hasil, bukan masukan.
1) Pemberian jasa/layanan harus bersaing dalam usaha berdasarkan
kinerja dan harga. 2) Mengembangkan standar kerja, yang mengukur seberapa baik
memecahkan masalah.
2) Persaingan adalah kekuatan fundamental yang tidak
memberikan pilihan lain yang harus dilakukan oleh organisasi 3) Semakin baik kinerja, semakin banyak dana yang dialokasikan
publik. untuk mengganti dana yang dikeluarkan unit kerja.
3) Pelayanan publik yang dilaksanakan oleh pemerintah tidak f) Pemerintah Berorientasi pada Pelanggan
bersifat monopoli, tetapi harus bersaing. Prinsip ini artinya memenuhi kebutuhan pelanggan, bukan
4) Masyarakat dapat memilih pelayanan yang disukainya. Oleh birokrasi (meeting the needs of customer, not be bureaucracy).
sebab itu, pelayanan sebaiknya mempunyai alternatif. Kompetisi 1) Mengidentifikasi pelanggan yang sesungguhnya.
merupakan satu-satunya cara untuk menghemat biaya sekaligus 2) Pelayanan masyarakat harus berdasarkan kebutuhan riil.
meningkatkan kualitas pelayanan. Dengan kompetisi, banyak 3) Instansi pemerintah harus responsif terhadap perubahan
pelayanan publik yang dapat ditingkatkan kualitasnya tanpa kebutuhan dan selera konsumen.
harus memperbesar biaya.
4) Perlu dilakukan penelitian untuk mendengarkan pelanggan.
d) Pemerintah Digerakkan oleh Misi 5) Perlu penetapan standar pelayanan kepada pelanggan.
Prinsip ini mengubah organisasi yang digerakkan oleh peraturan 6) Pemerintah perlu meredesain organisasinya untuk memberikan
(transforming rule-driven organizations) menjadi digerakkan oleh misi nilai maksimum kepada para pelanggannya.
(mission-driven). 7) Menciptakan dual accountability (masyarakat dan bisnis, serta
1) Secara internal, dapat dimulai dengan mengeliminasi peraturan DPRD dan pejabat).
internal dan secara radikal menyederhanakan sistem
g) Pemerintah Wirausaha
administrasi.
Prinsip ini artinya menghasilkan daripada membelanjakan
2) Perlu ditinjau kembali visi yang harus dilakukan oleh
(earning rather than spending).
pemerintah.
1) Pemerintah wirausaha memfokuskan energinya bukan hanya
3) Misi pemerintah harus jelas dan peraturan perundangan tidak membelanjakan uang (melakukan pengeluaran uang), melainkan
boleh bertentangan dengan misi tersebut. Apa yang dapat dan juga memperolehnya.
tidak dapat dilakukan oleh pemerintah diatur dalam mandatnya.
2) Dapat diperoleh dari biaya yang dibayarkan pengguna dan biaya
4) Tujuan pemerintah bukan mandatnya, melainkan misinya. dampaknya (impact fees); pendapatan atas investasinya dan dapat
Contoh: cara penyusunan APBD. APBD harus disusun menggunakan insentif seperti dana usaha (swadana).

3) Partisipasi pihak swasta perlu ditingkatkan sehingga dapat dengan mekanisme pasar (sistem insentif), bukan dengan mekanisme
meringankan beban pemerintah. administratif (sistem prosedur dan pemaksaan).
h) Pemerintah Antisipatif (Anticipatory Government) Ada dua cara alokasi sumber daya, yaitu mekanisme pasar dan
Prinsip ini artinya mencegah daripada mengobati (preventon mekanisme administratif. Mekanisme pasar terbukti yang terbaik
rather than cure). dalam mengalokasikan sumber daya.
1) Bersikap proaktif. 1) Pemerintah wirausaha menggunakan mekanisme pasar, tidak
memerintah dan mengawasi, tetapi mengembangkan dan
2) Menggunakan perencanaan strategis untuk menciptakan visi
menggunakan sistem insentif agar tidak merugikan masyarakat.
daerah.
2) Lebih baik merestrukturisasi pasar untuk memecahkan masalah
3) Visi membantu meraih peluang tidak terduga, menghadapi krisis
daripada menggunakan mekanisme administrasi, seperti
tidak terduga, tanpa menunggu perintah.
pemberian layanan atau regulasi, komando, dan control.
i) Pemerintahan Desentralisasi (Decentralized Government)
3) Tidak semua pelayanan publik harus dilakukan oleh pemerintah.
Prinsip ini artinya dari hierarki menuju partisipasi dan tim kerja
4) Kebijaksanaan publik harus dapat memanfaatkan mekanisme
(from hierarchy to participation and teamwork) dengan melihat
pasar untuk memenuhi kebutuhan masyarakat.
beberapa tantangan dari masyarakat, di antaranya sebagai berikut.
5) Partisipasi pihak swasta perlu ditingkatkan.
1) Perkembangan teknologi sudah sangat maju.
2) Kebutuhan masyarakat dan bisnis semakin kompleks. 6. Relevansi Reinventing Government dengan Administrasi
3) Staf banyak yang berpendidikan tinggi maka pemerintah perlu: Publik di Indonesia
Birokrasi memainkan peranan utama dalam pembangunan dan
(a) menurunkan wewenang melalui organisasi, dengan
semakin kuat menunjukkan kecenderungan yang kurang baik.
mendorong mereka yang berurusan langsung dengan
pelanggan untuk lebih banyak membuat keputusan a) Sulit ditembus.
(pengambilan keputusan bergeser kepada masyarakat, b) Sentralistis, top down, dan hierarki sangat panjang.
asosiasi, pelanggan, LSM); c) Birokrasi menyebabkan kelambanan dan mematikan kreativitas.
(b) bertujuan untuk memudahkan partisipasi masyarakat, serta d) Birokrasi dianggap mengganggu mekanisme pasar karena
terciptanya suasana kerja tim; menciptakan distorsi ekonomi dan menyebabkan inefisiensi
(c) pejabat yang langsung berhubungan dengan masyarakat organisasi.
(from-line workers) harus diberi kewenangan yang sesuai. e) Era turbulance and uncertainty, teknologi informasi yang canggih,
Dengan kewenangan yang diberikan akan memungkinkan demanding community, dan persaingan ketat, menjadikan
terjadinya koordinasi cross functional antarinstansi yang birokrasi tidak dapat bekerja dengan baik.
berkaitan.
f) Era globalisasi dan knowledge based economy, birokrasi perlu
j) Pemerintah Berorientasi pada Mekanisme Pasar (Market melakukan perubahan menuju profesionalisme birokrasi dan
Oriented Government) menekankan efisiensi.
Prinsip ini artinya mendongkrak perubahan melalui pasar
(leveraging change throught the market), mengadakan perubahan

Di Indonesia, upaya deregulasi dan debirokratisasi sudah mulai
dilakukan sejak tahun 1983, namun baru menyentuh sektor riil dan D. Partisipasi dalam Konsep Good Governance
moneter, sementara debirokratisasi belum menyentuh sisi
kelembagaan. Era demokrasi saat ini menjadikan proses partisipasi masyarakat
sebagai tolok ukur bagi pemerintah dalam pelaksanaan
Penataan kelembagaan pemerintah melalui reinventing (Sunarno,
pemerintahan. Isu partisipasi masyarakat dalam kebijakan publik juga
2008), antara lain sebagai berikut.
telah menjadi isu global. Hal tersebut ditandai dengan munculnya isu
a) Reorientasi. Meredefinisikan visi, misi, peran, strategi, good governance dalam mengelola kebijakan sebuah negara. Istilah
implementasi, dan evaluasi kelembagaan pemerintah. governance menunjukkan suatu proses ketika rakyat bisa mengatur
b) Restrukturisasi. Menata ulang kelembagaan pemerintah, ekonominya, institusi, dan sumber-sumber sosial dan politiknya tidak
membangun organisasi sesuai dengan kebutuhan dan tuntutan hanya dipergunakan untuk pembangunan, tetapi juga untuk
publik. menciptakan kohesi, integrasi, dan kesejahteraan rakyat.
c) Aliansi. Menyinergikan seluruh aktor, yaitu pemerintah, dunia Dengan demikian, menurut Thoha (2000, 12), kemampuan
usaha, dan masyarakat dalam tim yang solid. suatu negara mencapai tujuan negara sangat bergantung pada kualitas
Berdasarkan penjelasan di atas, bentuk dan peranan tata kepemerintahan, yaitu pemerintah melakukan interaksi dengan
pemerintahan pada masa mendatang adalah: sektor swasta dan masyarakat.
a) mendorong kompetisi antar–pemberi jasa; memberikan Membangun good governance tidak hanya tanggung jawab
wewenang kepada warga; pemerintah, tetapi juga peran serta (partisipasi) masyarakat secara
b) mengukur kinerja perwakilannya dengan memusatkan pada keseluruhan. Artinya, salah satu prasyarat bagi terbentuknya good
hasil, bukan masukan; governance adalah adanya partisipasi publik.
c) digerakkan oleh tujuan/misi, bukan oleh peraturan; 1. Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan
d) menempatkan klien sebagai pelanggan; Menurut Ach. Wazir Ws. et. al. (1999: 29), partisipasi bisa
e) lebih baik mencegah masalah daripada hanya memberikan servis diartikan sebagai keterlibatan seseorang secara sadar dalam interaksi
setelah masalah muncul; sosial dalam situasi tertentu. Dengan pengertian itu, seseorang bisa
f) mencurahkan energi untuk memperoleh uang, tidak hanya berpartisipasi apabila ia menemukan dirinya dengan atau dalam
membelanjakan; kelompok, melalui berbagai proses berbagi dengan orang lain dalam
hal nilai, tradisi, perasaan, kesetiaan, kepatuhan, dan tanggung jawab
g) mendesentralisasikan wewenang dengan menjalankan
bersama.
manajemen partisipasi;
Partisipasi masyarakat menurut Sbandi (2007: 27) adalah
h) menyukai mekanisme pasar daripada mekanisme birokratis;
keikutsertaan masyarakat dalam proses pengidentifikasian masalah
i) memfokuskan pada mengatalisasi semua sektor pemerintah, dan potensi yang ada di masyarakat, pemilihan dan pengambilan
swasta, dan lembaga sukarela dalam tindakan untuk keputusan tentang alternatif solusi untuk menangani masalah,
memecahkan masalah. pelaksanaan upaya mengatasi masalah, dan keterlibatan masyarakat
dalam proses mengevaluasi perubahan yang terjadi.

Mikkelsen (1999: 64) membagi partisipasi menjadi enam Pendekatan partisipatif disadari mutlak diperlukan dalam
pengertian, yaitu sebagai berikut. mencapai keberhasilan pembangunan. Partisipasi masyarakat dalam
a. Partisipasi adalah kontribusi sukarela dari masyarakat pada pembangunan bukan mobilisasi masyarakat dalam pembangunan.
proyek tanpa ikut serta dalam pengambilan keputusan. Partisipasi masyarakat dalam pembangunan adalah kerja sama antara
masyarakat dan pemerintah dalam merencanakan, melaksanakan,
b. Partisipasi adalah “pemekaan” (membuat peka) pihak
dan membiayai pembangunan.
masyarakat untuk meningkatkan kemauan menerima dan
kemampuan untuk menanggapi proyek-proyek pembangunan. Untuk mengembangkan dan melembagakan partisipasi
masyarakat dalam pembangunan, harus diciptakan suatu perubahan
c. Partisipasi adalah keterlibatan sukarela oleh masyarakat dalam
persepsi pemerintah terhadap pembangunan. Pembangunan harus
perubahan yang ditentukannya sendiri. dianggap sebagai suatu kewajiban moral dari seluruh masyarakat,
d. Partisipasi adalah suatu proses yang aktif, yang mengandung arti bukan suatu ideologi baru yang harus diamankan.
bahwa orang atau kelompok yang berkaitan mengambil inisiatif Untuk membangkitkan partisipasi masyarakat dalam
dan menggunakan kebebasannya untuk melakukan hal itu. pembangunan, diperlukan sikap toleransi dari aparat pemerintah
e. Partisipasi adalah pemantapan dialog antara masyarakat setempat terhadap kritik, pikiran alternatif yang muncul dalam masyarakat
dan para staf yang melakukan persiapan, pelaksanaan, monitoring sebagai akibat dinamika pembangunan karena kritik dan pikiran
proyek, agar memperoleh informasi mengenai konteks lokal dan alternatif itu merupakan satu bentuk partisipasi masyarakat dalam
dampak-dampak sosial. pembangunan.
f. Partisipasi adalah keterlibatan masyarakat dalam pembangunan Dalam penyelenggaraan pembangunan, masyarakat sudah
diri, kehidupan, dan lingkungan. sewajarnya ikut melakukan (berperan). Pemerintah harus bekerja
Berdasarkan definisi partisipasi di atas, partisipasi adalah bersama masyarakat karena pemerintah bekerja bukan untuk dirinya
keterlibatan aktif dari seseorang atau sekelompok orang (masyarakat) sendiri, melainkan untuk masyarakat. Upaya ini merupakan
secara sadar untuk berkontribusi secara sukarela dalam program rangkaian proses menuju penguatan peran masyarakat, bukan
pembangunan dan terlibat mulai dari perencanaan, pelaksanaan, hanya peran serta masyarakat dalam penyelenggaraan pembangunan
(community driven development).
monitoring sampai pada tahap evaluasi.
Dengan kuatnya peran masyarakat, penyelenggaraan
2. Urgensi Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan pembangunan akan lebih bisa dilakukan secara transparan,
sebagai Pilar Good Governance akuntabel, dan berorientasi kepada rakyat atau bernuansa good
Pembangunan di Indonesia, khususnya di daerah terus dilakukan governance di segala lapisan.
melalui berbagai program, namun keberhasilannya belum sepadan Keterlibatan masyarakat akan lebih mendorong penyelenggaraan
dengan investasi karena kurang memerhatikan partisipasi masyarakat pembangunan yang lebih memiliki roh (bermoral tinggi) dan
(Colletta dan Kayam, 1987: 333). mendekati pada pemecahan masalah yang sebenarnya (yang
Dengan demikian, diperlukan pendekatan yang pelaksanaannya dibutuhkan masyarakat lokal) karena masyarakat dikenal dengan
mengikutsertakan masyarakat. Partisipasi masyarakat dalam komunitas yang sangat dekat dengan akar rumput.
pembangunan merupakan kebutuhan dasar seperti kebutuhan Berpartisipasi dalam penyusunan kebijakan pelayanan publik
sandang, pangan, papan, pendidikan, kesehatan, dan transportasi adalah hak dasar warga negara. Partisipasi bukan kewajiban,
(Sumardi dan Evers, 1982: 341). melainkan kegiatan yang dilakuan dalam upaya menuntut
pemenuhan hak-hak dasar masyarakat.

Pentingnya partisipasi masyarakat seperti yang dikemukakan
oleh Conyers (1991: 154-155), yaitu sebagai berikut. E. Upaya Penguatan Civil Society
a. Partisipasi masyarakat merupakan suatu alat untuk memperoleh
informasi mengenai kondisi, kebutuhan, dan sikap masyarakat 1. Hakikat Civil Society
setempat yang tanpa kehadirannya program pembangunan serta Wacana masyarakat sipil merupakan konsep yang berasal dari
proyek-proyek akan gagal. pergolakan politik dan sejarah Eropa Barat yang mengalami proses
b. Masyarakat akan lebih memercayai proyek atau pro– transformasi dari pola kehidupan feodal menuju kehidupan
gram pembangunan jika merasa dilibatkan dalam proses masyarakat industri kapitalis. Jika dicari akar sejarahnya dari awal,
persiapan dan perencanaannya. perkembangan wacana civil society dapat dirunut dari mulai Cicero
sampai Antonio Gramsci. Menurut Dawam Rahardjo, wacana civil
c. Merupakan suatu hak demokrasi apabila masyarakat dilibatkan
society sudah mengemuka pada masa Aristoteles. Konsepsi Aristoteles
dalam pembangunan.
diikuti oleh Marcus Tullius Cicero (106-43 SM) dengan istilah societies
Tujuan yang ingin dicapai dengan adanya partisipasi masyarakat civilies, yaitu sebuah komunitas yang mendominasi komunitas yang
adalah meningkatnya kemampuan (pemberdayaan) setiap orang lain. Term yang dikedepankan oleh Cicero lebih menekankan pada
yang terlibat, baik langsung maupun tidak langsung dalam sebuah konsep negara kota (city-state), yakni untuk menggambarkan
program pembangunan dengan cara melibatkan masyarakat dalam kerajaan, kota, dan bentuk korporasi lainnya sebagai kesatuan yang
pengambilan keputusan dan kegiatan selanjutnya untuk jangka yang terorganisasi.
lebih panjang.
Pada tahun 1767, wacana masyarakat madani dikembangkan
Partisipasi merupakan media penting dalam upaya mewujudkan oleh Adam Ferguson dengan mengambil konteks sosio-kultural dan
demokratisasi dalam sistem pemerintahan. Masyarakat, merupakan politik Skotlandia. Ferguson menekankan masyarakat sipil pada
instrumen penting dalam sebuah kebijakan. Artinya, dalam tradisi sebuah visi etis dalam kehidupan bermasyarakat.
berdemokrasi setiap kebijakan merupakan representasi dari
Pemahaman ini digunakan untuk mengantisipasi perubahan
keinginan (partisipasi) dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat.
sosial yang diakibatkan oleh revolusi industri dan munculnya
Bentuk partisipasi masyarakat dalam pembangunan menjadi kapitalisme serta mencoloknya perbedaan antara publik dan individu.
sarana penting dalam mewujudkan pemerintahan (governance) yang Dengan konsep ini, Ferguson berharap bahwa publik memiliki spirit
demokratis. untuk menghalangi munculnya despotisme karena dalam masyarakat
Pembangunan sebagai proses peningkatan kemampuan manusia sipil itulah solidaritas sosial muncul serta diilhami oleh sentimen moral
untuk menentukan masa depannya mengandung arti bahwa dan sikap saling menyayangi dan memercayai antarwarga negara
masyarakat perlu dilibatkan dalam proses itu. Dalam hal inilah secara alamiah.
partisipasi mengambil tempatnya. Pada tahun 1792, muncul wacana masyarakat sipil yang
Partisipasi merupakan bagian proses dan definisi pembangunan. memiliki aksentuasi berbeda dengan yang sebelumnya. Konsep ini
Dalam hal ini pula partisipasi merupakan kesadaran mengenai dimunculkan oleh Thomas Paine (1737-1803) yang menggunakan
kontribusi yang dapat diberikan oleh pihak-pihak untuk istilah masyarakat sipil sebagai kelompok masyarakat yang memiliki
merealisasikan suatu kegiatan. Besarnya pengaruh konsep partisipasi posisi secara diametral dengan negara, bahkan dianggap sebagai anti–
dalam pembangunan, pasti dibutuhkan usaha yang besar untuk tesis dari negara. Dengan demikian, negara harus dibatasi hingga
mewujudkan, baik dalam tataran kebijakan maupun praktik. sekecil-kecilnya dan merupakan perwujudan dari delegasi kekuasaan

yang diberikan oleh masyarakat demi terciptanya kesejahteraan 2. Posisi dan Peran Civil Society
umum. Civil society dalam posisinya di negara merupakan dua sisi yang
Transformasi dari masyarakat feodal menuju masyarakat Barat berbeda peran dan tugasnya. Peranan negara sebagai penyelenggara
modern saat itu dikenal dengan istilah civil society. Dalam tradisi Eropa pemerintahan bertugas untuk melindungi dan menyejahterakan
sekitar pertengahan abad XVIII, pengertian civil society dianggap sama rakyatnya. Sementara civil society berperan sebagai pengontrol dari
dengan pengertian negara (state), yakni satu kelompok/kekuatan yang kinerja negara yang bertugas memberikan input pada negara terhadap
mendominasi seluruh kelompok masyarakat lain. Akan tetapi, pada problematika yang dihadapi oleh rakyatnya.
ujung abad XVIII, terminologi ini mengalami pergeseran makna. State Dalam meraih sebuah perubahan menuju arah perbaikan,
dan civil society dipahami sebagai dua entitas yang berbeda, sejalan diminta ataupun tidak oleh pemerintahan, sudah menjadi keharusan
dengan proses pembentukan sosial dan perubahan struktur politik bagi civil society untuk bergerak menuju perubahan yang berarti bagi
di Eropa sebagai pencerahan dan modernisasi dalam menghadapi kepentingan publik, pemerintah, dan negara.
persoalan duniawi. Dalam mendefinisikan term masyarakat sipil ini
sangat bergantung pada kondisi sosio-kultural suatu bangsa. 3. Penguatan Civil Society
Dalam perspektif Islam, civil society bermakna sebagai masyarakat Penguatan civil society dalam arus demokrasi harus disadari
menjadi kebutuhan mutlak bagi terselenggaranya pemerintahan yang
madani. Adapun kelompok ilmuwan memaknainya sebagai
“kuat” dan “bersih”.
masyarakat warga atau masyarakat kewargaan. Kontroversi juga
muncul di antara kelompok yang mengagungkan civil society sebagai Lemahnya civil society di Indonesia ditandai dengan maraknya
jalan keluar dari satu sistem politik yang tidak adil. Runtuhnya rezim penolakan terhadap kebijakan negara/pemerintah oleh rakyat dan
otoritarian Soeharto menyebabkan wacana tentang civil society seakan- penolakan tersebut tidak mendapat respons dari negara/pemerintah.
akan kehilangan dasar pijak untuk dibicarakan kembali. Akan tetapi, Pada proses penentuan kebijakan birokrasi, pemerintah masih
jika civil society hanya dipakai sebagai suatu alat analisis politik, wacana merasa bahwa warga masyarakat sebagai “objek” dari kebijakan.
tersebut menjadi sangat relevan untuk dibicarakan. Pandangan ini akan membuat pemerintah “alergi” terhadap usulan-
Adi Suryadi Culla (1999) menjelaskan civil society jika usulan warga masyarakat dalam penentuan kebijakan. Paradigma
dipadankan dalam bahasa Indonesia, akan dijumpai kata masyarakat transparansi anggaran kepada publik masih dianggap sebagai rahasia
madani, masyarakat warga, atau masyarakat kewargaan, masyarakat negara oleh birokrasi pemerintah.
sipil, masyarakat beradab, atau masyarakat berbudaya. Dalam bahasa Cara yang dapat dilakukan dalam menguatkan civil society di
Indonesia, istilah society diartikan dengan “masyarakat”, civil society Indonesia, antara lain sebagai berikut.
ada juga yang mengartikannya dengan masyarakat berbudaya a. Meningkatkan pemahaman pendidikan di kalangan civil society
(civilized society). dengan menukar informasi dan pendidikan di kalangan
Mendekati pengertian masyarakat berbudaya, terjemahan lain masyarakat sipil melalui studi-studi kelompok belajar, lembaga
yang juga sering digunakan adalah masyarakat madani. Madani swadaya masyarakat, paguyuban, dan sebagainya untuk
merujuk pada kata madinah, sebuah kota di wilayah Arab, tempat mengontrol penyelenggaraan pemerintahan yang “bersih” dan
syariat Islam di bawah kepemimpinan Nabi Muhammad SAW. tepat sasaran sehingga negara/pemerintah tidak akan sewenang-
wenang dalam membuat kebijakan.

b. Mengubah paradigma negara/birokrasi pemerintahan sebagai
pelayan dan pengayom bagi rakyatnya, bukan sebagai penguasa
bagi rakyatnya.
c. Adanya keinginan dari negara/pemerintah untuk memberikan
ruang seluas-luasnya bagi civil society dalam melakukan kontrol,
akses informasi beserta partisipasi civil society dalam merumuskan
kebijakan.

BAB 10
PENDEKATAN PELAKSANAAN
IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK
Salah satu tahapan penting dalam siklus kebijakan publik adalah
implementasi kebijakan. Implementasi sering dianggap hanya
merupakan pelaksanaan dari hal-hal yang telah diputuskan oleh
legislatif atau para pengambil keputusan, seolah-olah tahapan ini
kurang berpengaruh. Akan tetapi, dalam kenyataannya, tahapan
implementasi menjadi begitu penting karena suatu kebijakan tidak
akan berarti jika tidak dapat dilaksanakan dengan baik dan benar.
Dengan kata lain, implementasi merupakan tahap suatu kebijakan
dilaksanakan secara maksimal dan dapat mencapai tujuan kebijakan.
Dua perspektif awal dalam studi implementasi didasarkan pada
pertanyaan sejauh mana implementasi terpisah dari formulasi
kebijakan, yakni suatu kebijakan dibuat oleh pusat dan
diimplementasikan oleh daerah (bersifat top-down) atau dengan
melibatkan aspirasi dari bawah termasuk yang akan menjadi para
pelaksananya (bottom-up). Persoalan ini hanya merupakan bagian
dari permasalahan yang lebih luas, yakni mengidentifikasikan
gambaran dari suatu proses yang sangat kompleks, dari berbagai
ruang dan waktu, serta beragam aktor yang terlibat di dalamnya.

mulai marak, terutama karena fakta menunjukkan berbagai
A. Hakikat Pendekatan Implementasi Kebijakan intervensi pemerintah untuk mengatasi masalah-masalah sosial
terbukti tidak efektif.
1. Definisi Implementasi Kebijakan Hargrove menyatakan bahwa selama ini studi tentang public
Konsep implementasi berasal dari bahasa Inggris, yaitu to policy hanya menitikberatkan pada studi tentang proses pembuatan
implement. Dalam kamus besar Webster (Wahab, 2006: 64), to kebijakan dan evaluasi, tetapi mengabaikan permasalahan
implement (mengimplementasikan) berarti to provide the means for pengimplementasian. Proses administrasi antara formulasi kebijakan
carrying out (menyediakan sarana untuk melaksanakan sesuatu), dan dan hasil kebijakan dianggap sebagai kotak hitam (black box) yang
to give practical effect to (untuk menimbulkan dampak/akibat tidak berhubungan dengan kebijakan (terutama karena budaya
terhadap sesuatu). administrasi di negara Inggris yang bersifat relatif tertutup). Hingga
akhir tahun 1960-an, anggapan umum bahwa mandat politik dalam
Menurut Van Meter dan Van Horn (Wahab, 2006: 65),
policy sudah sangat jelas dan orang-orang administrasi akan
implementasi adalah tindakan-tindakan yang dilakukan oleh
melaksanakannya sesuai dengan yang diinginkan oleh atasannya.
individu/pejabat atau kelompok pemerintah atau swasta yang
Secara umum, yang membuat perbedaan pendekatan dalam
diarahkan pada tercapainya tujuan yang telah digariskan dalam
teori implementasi berkaitan dengan hal berikut ini.
keputusan kebijakan.
a. Keragaman isu-isu kebijakan atau jenis kebijakan. Isu atau jenis
2. Hakikat Implementasi Kebijakan kebijakan yang berbeda menghendaki perbedaan pendekatan
Hakikat utama implementasi kebijakan menurut Mazmanian pula karena ada jenis kebijakan yang sejak awal diformulasikan
dan Sabatier (Widodo, 2010: 87) adalah memahami hal-hal yang sudah rumit dengan melibatkan banyak faktor dan banyak
seharusnya terjadi setelah suatu program dinyatakan berlaku atau aktor. Ada pula yang relatif mudah. Kebijakan yang cakupannya
dirumuskan. Pemahaman tersebut mencakup usaha-usaha untuk luas dan menghendaki perubahan yang relatif besar tentu cara
mengadministrasikannya dan menimbulkan dampak nyata pada implementasi dan tingkat kesulitannya akan berbeda dengan
masyarakat. kebijakan yang lebih sederhana.
Berdasarkan beberapa definisi yang disampaikan para ahli di atas, b. Keragaman konteks kelembagaan, yang bisa meluas
disimpulkan bahwa implementasi merupakan suatu kegiatan atau menyangkut generalisasi dapat diterapkan pada sistem politik
usaha yang dilakukan oleh pelaksana kebijakan dengan harapan akan dan konteks negara yang berbeda. Kebijakan yang sama dapat
memperoleh suatu hasil yang sesuai dengan tujuan atau sasaran dari diimplementasikan dengan cara yang berbeda bergantung pada
suatu kebijakan. sistem politik serta kemampuan sistem administrasi negara yang
bersangkutan.
3. Pendekatan Implementasi Kebijakan
Studi implementasi secara sungguh-sungguh dianggap muncul
pertama kali pada tahun 1970-an ketika Jeffrey Pressman dan Aaron
Wildavsky (1973) menerbitkan buku Implementation dan Erwin B. Sejarah Perkembangan Studi Implementasi
Hargrove (1975) dengan bukunya The Misssing link: the Study of Kebijakan
Implementation of Social Policy yang mempertanyakan missing link Sejarah perkembangan studi implementasi baru dimulai sekitar
antara formulasi kebijakan dan evaluasi dampak kebijakan dalam tahun 1970-an ketika perkembangan dalam studi kebijakan
studi kebijakan publik. Sejak saat itu, studi tentang implementasi mengalami pergeseran minat dari fokus pada ujung depan dari proses

kebijakan, yakni keputusan (politik) menjadi fokus pada tahap pasca– Pada sudut pandang ini juga lebih dipertegas bahwa proses
keputusan. politik tidak hanya berhenti saat kebijakan sudah diputuskan, tetapi
juga tetap berlangsung pada level pelaksana tingkat bawah yang
1. Karya yang Dianggap Mengawali Era Studi Implementasi
banyak menentukan tingkat keberhasilan implementasi. Dengan
Karya yang dianggap mengawali era studi implementasi adalah
demikian, perlu mempertimbangkan aspirasi, tujuan, dan kebutuhan
tulisan Pressman dan Wildavsky, yaitu Implementation pada tahun
para pelaksana, termasuk kesulitan yang dihadapi. Permasalahan
1973. Tulisan mereka membahas implementasi program
dalam proses implementasi bisa tampak berbeda dari perspektif level
pembangunan ekonomi perkotaan di Aucland USA, dengan
yang berbeda. Dengan kata lain, antisipasi yang sudah dilakukan
mewancarai aktor pelaksana dan mengkaji dokumen-dokumen
kebijakan untuk menemukan hal-hal yang tidak beres. Hasilnya pada masalah-masalah implementasi yang akan dan dapat terjadi dari
adalah suatu pendekatan yang bersifat rasional perspektif dengan top level perspektif, bisa berbeda saat implementasi running up di
model sudut pandang top-down. tingkat bawah.
Tumbuhnya model rasional perspektif sebagai tonggak awal studi Sudut pandang model sintesis muncul sekitar tahun 1982 dengan
implementasi sangat wajar karena kebutuhan saat itu adalah banyak tokohnya Randall P. Ripley dan Grace Franklin. Model sintesis
kebijakan mengalami kegagalan saat diimplementasikan dan cara memadukan kedua model sebelumnya (top-down dan bottom up)
menghasilkan suatu formula implementasi yang tingkat kegagalannya dengan tekanan utama yang bisa beragam, mulai jaringan interaksi
rendah. antaraktor pelaksana sampai pada pendekatan sosiologis. Oleh karena
Model sudut pandang top-down yang rasional perspektif itu, dalam beberapa literatur juga disebut sebagai model hibrid.
kemudian mendapatkan kritik. Kritik pertama bahwa pandangan ini Model sintesis/hibrid ini pada hakikatnya ingin menegaskan
masih terlalu menitikberatkan pada sudut pandang pembuat bahwa tidak ada model perspektif yang bisa diterapkan pada setiap
kebijakan. Dengan menyediakan prasyarat sukses sebuah masalah implementasi. Setiap kategori kebijakan memiliki kekhasan
implementasi yang telah dihitung dan dianalisis dengan cermat oleh tersendiri sehingga pendekatannya pun harus disesuaikan dengan
pembuat kebijakan dan pelaksana tingkat atas (high level kondisi tersebut. Kategori model sintesis ini sesungguhnya dilakukan
bureaucrazy), kebijakan akan lebih berhasil dalam implementasinya. hanya untuk mempermudah pengategorian berbagai pendekatan
Pendekatan ini melupakan peran pelaksana tingkat bawah yang pada studi implementasi yang muncul belakangan.
kenyataannya lebih banyak berperan.
Kritik kedua bahwa pendekatan perspektif untuk persoalan 2. Kategori Perbedaan Era dan Fokus Implementasi
implementasi hanya bersifat terbatas pada ruang dan waktu serta Kebijakan
permasalahan yang serupa. Sebagaimana diketahui variasi masalah Menurut Gogin dkk. (1990), perbedaan era dan fokus
kebijakan yang luas, serta ruang dan waktu pemerintahan yang implementasi kebijakan dikategorikan sebagai berikut.
berbeda, akan membawa perbedaan pula dalam cara pemecahan
a. Penelitian Generasi Pertama
masalahnya. Oleh karena itu, model top-down kemudian diikuti oleh
model sudut pandang bottom-up dan model sintesis. Fokus penelitian generasi pertama, yaitu:
Model bottom-up yang dikomandani oleh Michael Lypsky 1) suatu aturan diwujudkan sebagai hukum dan program,
merupakan kritik atas pandangan model top-down yang menafikan 2) menguraikan sifat kerumitan dan dinamika proses implementasi,
kontribusi peran pelaksana tingkat bawah (street level beaurocrazy)
3) menekankan pentingnya subsistem kebijakan,
pada proses implementasi.

4) mengidentifikasi faktor-faktor yang berhubungan dengan hasil Van Horn (1975): Hood (1976), Gunn (1975), Sabatier dan
suatu program, dan Mazmanian (1979).
5) mendiagnosis beberapa penyakit yang sering mengganggu d. Kritik bottom-up terhadap model top-down dalam hal pentingnya
proses implementasi. faktor lain dan interaksi organisasional: Lipsky (1971), Wetherley
b. Penelitian Generasi Kedua dan Lipsky (1977), Elmore (1978, 1979), Hjern et al. (1978).
Fokus penelitian generasi kedua, yaitu: e. Teori hibrid/sintesis: implementasi sebagai evolusi (Majone dan

Wildavsy, 1978): sebagai pembelajaran (Browne dan Wildavsky,
1) jenis dan isi kebijakan;
1984): sebagai kontinum kebijakan tindakan (Lewis dan Flynn,
2) organisasi pelaksana dan sumber daya; 1978, 1979: Barret dan Fudge, 1981): sebagai analisis
3) pelaksana kebijakan: sikap, motivasi, hubungan antarpribadi, interorganisasional (Hjern, 1982, Hjern dan Porter, 1981):
komunikasi, implementasi dan tipe kebijakan (Ripley dan Franklin, 1982):
4) hasil: pengakuan bahwa implementasi bisa berubah setiap saat, sebagai bagian dari subsistem kebijakan (1986-an) dan sebagai
identifikasi faktor penentu keberhasilan, berbagai persoalan yang manajemen sektor publik (Hughes, 1994).
muncul.
c. Penelitian Generasi Ketiga
Fokus penelitian generasi ketiga, yaitu: C. Pendekatan Rasional Top-Down dalam
Implementasi Kebijakan
1) bentuk komunikasi antarlembaga pemerintahan,
2) penyusunan desain penelitian, dan Pendekatan ini pertama kali muncul saat studi implementasi
3) mengkaji variabel-variabel prediktor dalam implementasi. mulai menjadi kajian serius sekitar awal tahun 1970-an. Pendekatan
ini bersifat top-down, yang mengasumsikan bahwa hal-hal yang sudah
Wayne Parsons memberikan gambaran yang lebih terperinci
diputuskan (policy) adalah alternatif terbaik, dan agar mencapai hasil
tentang perkembangan studi implementasi, yang bukan baru dimulai
maka kontrol administrasi dalam pengimplementasiannya adalah hal
saat model rasional top-down muncul, bahkan jauh sebelumnya.
mutlak.
3. Perkembangan Studi Implementasi: Beserta Tokoh dan Ciri dari pendekatan ini adalah memandang pembuatan
Karyanya kebijakan sebagai suatu proses yang berlangsung secara rasional.
Berikut ini garis besar perkembangan studi implementasi dengan Implementasi adalah melaksanakan tujuan yang telah dipilih dengan
tokoh dan karyanya. menentukan tindakan-tindakan rasional untuk mencapai tujuan.
a. Pada tahun 1940-an karya Sleznick tentang TVA, yakni Implementasi kebijakan merupakan proses administrasi yang
penemuan tahap implementasi. terpisah dari penentuan kebijakan (yang bersifat politik).
b. Analisis kegagalan: Derthick (1972): Pressman dan Wildavsky Dengan demikian, implementasi sebagai proses interaksi antara
(1973), Bardach (1977) yang menganalisis alasan kebijakan gagal penentuan tujuan dan tindakan untuk mencapai tujuan (Pressman
dilaksanakan sehingga mencapai tujuannya. dan Wildavsky, 1973).
c. Model rasional (top-down) untuk mengidentifikasikan faktor- Pendekatan ini juga mengasumsikan bahwa setiap kegagalan
faktor yang menjadikan implementasi berhasil: Van Meter dan kebijakan dalam mencapai dampak yang diinginkan, harus dicari

faktor-faktornya dari kegagalan proses implementasi membangun
mata rantai hubungan sebab akibat agar kebijakan bisa berdampak. Perencanaan
Berikut beberapa tokoh, karakteristik, dan hasil karya

pendekatannya.
Analisis
1. Pendekatan Jeffrey Pressman dan Aaron Wildavsky:
Defisit Implementasi (1973)
Karya Pressman dan Wildavsky adalah model implementasi yang
pertama kali muncul. Tulisan mereka yang berjudul Implementation Perancangan
(1973) menyatakan bahwa implementasi dapat berhasil bergantung

pada keterkaitan antara berbagai organisasi dan departemen pada
tingkat lokal yang terlibat dalam implementasi. Oleh karena itu, kerja Implementasi
sama, koordinasi, dan kontrol memegang peranan sangat penting.
Jika tindakan bergantung pada kaitan dari mata rantai implementasi,
tingkat kerja sama antar–departemen yang dibutuhkan dalam mata
Pemeliharaan
rantai tersebut harus mendekati 100%. Apabila ada hubungan kerja
sama dalam rangkaian mata rantai tersebut yang defisit, akan
menyebabkan kegagalan implementasi. Rumusan Pressman dan
Wildavsky ini melihat bahwa persoalan implementasi dan tingkat Gambar 10.1
keberhasilannya bisa dianalisis secara matematis. Model Implementasi Kebijakan Jeffrey Pressman dan
Rumusan mereka mungkin berguna ketika policy implementasi Aaron Wildavsky
tidak melibatkan banyak aktor dan berbagai tingkatan sehingga Sumber: Defisit Implementasi (1973)
faktor-faktor hubungan yang kritis bisa diperhitungkan untuk bisa
Dengan kata lain, pendekatan kolaborasi antaraktor yang terlibat
segera diambil tindakan perbaikan. Akan tetapi, rumusan ini sulit
bisa direkomendasikan untuk mengatasi kemacetan hubungan
diterapkan pada kebijakan yang melibatkan berbagai aktor, apalagi
dalam mata rantai implementasi (Bowen, 1982).
mengingat hubungan antaraktor dari berbagai organisasi/departemen
sangat jarang berlangsung mulus karena masing-masing juga Selanjutnya, mereka juga mengatakan bahwa pembuat kebijakan
mengejar pencapaian tujuannya. Pendekatan Game Theory mungkin seharusnya tidak menjanjikan hal-hal yang tidak dapat dipenuhi karena
lebih bisa dimanfaatkan daripada teori probabilitas untuk implementasi kebijakan membutuhkan sistem kontrol dan
menganalisis implementasi. komunikasi top-down serta sumber daya yang dapat menjalankan tugas
implementasi tersebut. Jika sistem tidak mengizinkan kondisi seperti
itu, sebaiknya pembuat kebijakan membatasi janji pada tingkat yang
bisa dipenuhi dalam proses implementasi (Parsons, t.t.: 466).

2. Pendekatan Donald Van Meter dan Carl Van Horn: b. besarnya penerimaan atas tujuan kebijakan dari para aktor
Perspektif Teoretis Proses Implementasi Kebijakan (1975) implementasi.
Dalam tulisannya yang relatif singkat “The Policy Implementation Berdasarkan karakteristik tersebut, mereka kemudian
Process” pada Jurnal Administration and Society, Vol. 5 no. 4 tahun mengategorikan kebijakan dalam empat tipe yang masing-masing dapat
1975, Donal Van Meter dan Carl Van Horn mendefinisikan memengaruhi tingkat keberhasilan implementasi, yaitu sebagai berikut.
implementasi sebagai: a. Isi kebijakan dengan tujuan perubahan kecil dengan konsensus
“ ... policy implementation encompasses those action by publik kecil di antara para pelaksananya.
and privat individuals (or groups) that are directed at the achievement b. Isi kebijakan dengan tujuan perubahan besar dengan konsensus
of objectives set forth in the prior policy decisions. This includes both besar di antara para pelaksananya.
one-tome efforts to transform decision into operational terms, as well c. Isi kebijakan dengan tujuan perubahan besar dengan konsensus
as contuining efforts to achieve the large and small changes mandated kecil.
by policy decisions.” (Van Meter dan Van Horn, 1975: 447).
d. Isi kebijakan dengan tujuan perubahan besar dengan konsensus
Model yang ditawarkan oleh mereka bergerak dari pendekatan besar.
umum yang dikembangkan oleh pendahulunya, Pressman dan
Pada banyak kasus, kebijakan dengan perubahan yang terjadi
Wildavsky, menjadi sebuah model proses implementasi. Pendekatan
secara sedikit demi sedikit (inkremental) mendapat banyak
sebelumnya dianggap sangat membantu memahami proses
dukungan, atau sebaliknya, jika kebijakan menghendaki perubahan
implementasi, namun sangat kurang dalam kerangka teoretis. Model
yang radikal, pertentangan antaraktor juga tinggi sehingga akan
yang mereka kembangkan bertumpu pada tiga pilar, yaitu sebagai
menghambat implementasi. Jika menginginkan kebijakan
berikut.
terimplementasikan dengan baik, sebaiknya dengan perubahan
a. Teori organisasi, khususnya tentang perubahan organisasi yang marginal yang terjadi secara inkremental.
dipengaruhi oleh karya Max Weber (Amitai Etzioni, 1974).
Kasus kebijakan dengan tingkat perubahan tinggi dan mendapat
b. Studi tentang dampak kebijakan publik, terutama kebijakan dukungan yang tinggi, atau sebaliknya, kebijakan dengan tingkat
yang bersifat hukum. perubahan rendah, namun kurang didukung, umumnya jarang
c. Studi tentang hubungan interorganisasi, termasuk hasil studi terjadi.
Pressman dan Wildavsky. Di Indonesia misalnya, kebijakan yang mengatur tentang
Mereka menyatakan pentingnya membedakan isi (content) Otonomi Daerah yang menuntut perubahan yang besar, baik dalam
kebijakan karena efektivitas implementasi akan sangat bervariasi struktur kepemerintahan di daerah maupun dalam sumber keuangan
bergantung pada tipe dan isu kebijakan, faktor-faktor yang daerah mendapat dukungan besar dari para implementor dan
memengaruhi proses implementasi juga akan sangat berbeda. hasilnya jika hanya diukur dari tingkat pemerataan pembangunan
Menurut mereka, tipe kebijakan akan memerlukan karakteristik dapat dikatakan cukup berhasil. Sebaliknya, kebijakan yang hanya
proses, struktur, dan hubungan antarfaktor yang berbeda pula dalam sedikit menghendaki perubahan, namun kurang mendapatkan
implementasinya. Kemudian mereka mengklasifikasikan kebijakan dukungan juga dapat terjadi ketika kebijakan tersebut bersifat
berdasarkan dua karakteristik pokok, yaitu: kontroversial atau merugikan kepentingan implementor.
a. besarnya perubahan yang dituju oleh kebijakan tersebut karena Penerimaan atau consensus atas tujuan kebijakan dianggap
semakin besar perubahan yang diharapkan akan berdampak pula penting karena para implementor yang akan menentukan berhasil
pada perubahan organisasional pelaksananya; tidaknya kebijakan mencapai tujuannya. Oleh karena itu, mereka

menekankan pentingnya partisipasi implementor dalam proses mengontrol agar implementasi berjalan sesuai dengan tujuan dan
pembuatan kebijakan dengan mengutip Gross dkk. (1971: 7) sebagai standar yang telah ditetapkan.
berikut. d. Karakteristik lembaga/organisasi pelaksana (termasuk
a. Partisipasi akan mengangkat semangat para staf implementor kompetensi dan ukuran agen pelaksana, tingkat kontrol
yang sangat dibutuhkan dalam proses implementasi. hierarkis pada unit pelaksana terbawah pada saat implementasi,
b. Partisipasi akan meningkatkan komitmen yang dibutuhkan dukungan politik dari eksekutif dan legislatif, serta keberkaitan
untuk menghasilkan perubahan. formal dan informal dengan lembaga pembuat kebijakan.
c. Partisipasi akan memperjelas inti dari tujuan dan sasaran yang e. Lingkungan politik, sosial, dan ekonomi (apakah sumber daya
ingin dicapai pada para implementor. ekonomi mencukupi; seberapa besar dan bagaimana kebijakan
dapat memengaruhi kondisi sosial ekonomi yang ada; bagaimana
d. Partisipasi akan mengurangi resistensi para implementor.
tanggapan publik tentang kebijakan tersebut; apakah elite
Model yang diajukan oleh Van Meter dan Van Horn mendukung implementasi).
menekankan pentingnya partisipasi implementor dalam penyusunan f. Disposisi/tanggapan atau sikap para pelaksana (termasuk
tujuan kebijakan, namun pendekatan mereka termasuk kategori pengetahuan dan pemahaman isi dan tujuan kebijakan, sikap
pendekatan top-down. Mereka mengatakan bahwa standar dan tujuan atas kebijakan, serta intensitas sikap).
kebijakan dikomunikasikan pada implementor melalui jaringan
Untuk lebih jelasnya, model Van Meter dan Van Horn tampak
interorganisasional. Dengan perkataan lain, para implementor
pada gambar di bawah ini.
memahami serta menyetujui tujuan dan standar yang telah
ditetapkan, bukan turut menentukan tujuan dan standar tersebut.
Komunikasi
Standar dan Antarorganisasi
Berbeda dengan penulis lain yang mencoba memberikan Sasaran dan Pengukuhan
pendekatan preskriptif (Chritopher Hood, misalnya), mereka Kebijakan Aktivitas
mencoba memberikan kerangka teoretis untuk menganalisis proses

implementasi sehingga dapat mengenali simpul-simpul yang bisa
menjadi penghambat keberhasilan implementasi.
Selanjutnya, Van Meter dan Van Horn menyatakan bahwa ada
Karakteristik Organisasi
enam variabel (kelompok variabel) yang harus diperhatikan karena Komunikasi Antar–
organisasi
dapat memengaruhi keberhasilan implementasi, antara lain sebagai
berikut. Sikap Kinerja
Pelaksana Kebijakan
a. Tujuan kebijakan dan standar yang jelas, yaitu perincian Sumber Daya
mengenai sasaran yang ingin dicapai melalui kebijakan beserta

standar untuk mengukur pencapaiannya.
b. Sumber daya (dana atau berbagai insentif yang dapat Kondisi Sosial,
Ekonomi, dan Politik
memfasilitasi keefektifan implementasi).
c. Kualitas hubungan interorganisasional. Keberhasilan Gambar 10. 2
implementasi sering menuntut prosedur dan mekanisme Model Implementasi Kebijakan Menurut Van Meter dan Van Horn
kelembagaan yang memungkinkan struktur yang lebih tinggi
Sumber: Diadaptasi dari Van Meter dan Van Horn (1975: 460)

Karena hanya merupakan sebuah artikel, penjelasan Van Meter Untuk mengatasi atau meminimalisasi dampak buruk
dan Van Horn mengenai modelnya kurang terperinci. Menurut permainan politik tersebut, yang pada akhirnya merugikan
Mazmanian dan Sabatier, model ini memiliki keterbatasan, yakni kepentingan masyarakat yang seharusnya menjadi tujuan utama dari
hanya sesuai digunakan pada program yang bertujuan sebuah kebijakan, pembuat kebijakan harus memberikan perhatian
mendistribusikan barang dan pelayanan publik dan terlalu abstrak, ekstra pada dua hal berikut.
dengan kategori yang tidak jelas bentuknya serta variabelnya sulit a. Penulisan skenario implementasi (scenario writing). Artinya,
untuk dioperasionalkan. Sebagai sebuah artikel, gaung tulisan mereka pembuat policy harus memperkirakan skenario proses
cukup memancing minat para pemerhati implementasi sehingga implementasinya berikut syarat-syarat yang dibutuhkan agar
modelnya selalu disebut-sebut dalam karya penulis implementasi policy dapat dilaksanakan dengan baik (tujuan dan sasaran yang
berikutnya. Tidak berlebihan jika dikatakan karya atau model yang jelas, komunikasi, pelaksananya, koordinasi antar–pelaksana,
mereka maksudkan sebagai upaya memberikan sebuah perspektif sumber daya yang cukup). Dengan penulisan skenario
teori bagi studi implementasi yang dirasakan sangat kurang, telah implementasi, kesulitan yang muncul dalam proses implementasi
cukup berhasil menggugah para akademisi lain untuk mengikuti akan lebih mudah diantisipasi.
jejaknya sehingga muncul berbagai model implementasi kebijakan. b. Fixing the game. Artinya, politisi (the top) yang berkepentingan
3. Pendekatan Eugene Bardach: The Implementation Game dengan pencapaian tujuan sebagaimana yang tertuang dalam
policy harus mengikuti keseluruhan jalannya implementasi dan
Eugene Bardach (1977) menulis hasil analisisnya dari berbagai segera memperbaiki penyimpangan yang terjadi di antara para
kasus yang ia teliti tentang implementasi kebijakanan dalam bukunya implementor (jika perlu dengan tawar-menawar, persuasi, dan
yang berjudul The Implementation Game: What Happen After a Bill manuver).
Become a Law? Ia menyatakan bahwa proses politik dalam suatu policy
Lebih lanjut pada bukunya Getting Agencies to Work Together
tidak berhenti hanya pada saat penyusunannya, tetapi juga sampai
(1998), Bardach mengakui peran penting para pelaksana tingkat
pada tahap pelaksanaan kebijakan tersebut.
bawah (the street level) dalam suatu implementasi kebijakan dan
Berbagai trik politik berlangsung saat sebuah policy dijalankan, menekankan pentingnya pendekatan informal, bahkan berkolaborasi
sehingga tujuan utama dari policy tidak tercapai. Menurutnya, sebuah jika perlu, demi tercapainya tujuan policy.
implementasi adalah suatu permainan tawar-menawar, persuasi, dan
4. Pendekatan Christopher Hood (1978)
manuver dalam kondisi ketidakpastian oleh orang dan kelompok
untuk memaksimalkan kekuasaan dan pengaruh mereka. Hood dalam bukunya Limit to Administration menyarankan lima
syarat (yang merupakan keterbatasan administrasi) agar
Hal ini terjadi karena kontrol rasional organisasi tidak dapat
implementasi bisa berlangsung sempurna, yaitu sebagai berikut.
berjalan dengan sendirinya pada policy yang dijalankan oleh berbagai
aktor dan institusi. Dengan kata lain, proses implementasi telah a. Implementasi yang ideal adalah produk dari organisasi yang
padu, seperti militer dengan garis komando yang jelas.
berpotensi memunculkan konflik kepentingan dan kekuasaan di
antara para aktor pelaksananya. b. Norma-norma ditegakkan dan tujuan ditentukan dengan jelas.
Permainan yang demikian tentu bisa berakibat tidak sehat bagi c. Orang-orangnya dapat dipastikan akan melaksanakan hal-hal
implementasi sebuah policy karena dapat mengakibatkan yang diminta.
terpecahnya sumber daya, kaburnya tujuan, dilema dan kesulitan d. Harus ada komunikasi yang sempurna dari dalam dan antar–
administrasi, dan terkurasnya energi. organisasi.
e. Tidak ada tekanan waktu.

Tentunya akan sangat sulit memenuhi kriteria tersebut agar circumstances external to the implementing agency do not impose
sebuah kebijakan terimplementasikan dengan sempurna, terlebih crippling constraints)
karena beberapa kebijakan tidak harus dilaksanakan dengan aturan b. Tersedia cukup waktu dan sumber daya untuk melaksanakan
seperti di atas jika ingin berhasil. program (that adequate time and sufficient resources are made
Mungkin karena Hood menyadari keterbatasan tersebut, ia available to the programme).
memberikan judul yang ironi bagi bukunya. Sebagai contoh, c. Tidak ada kendala dalam penyediaan keseluruhan sumber daya
beberapa dekade yang lalu ketika kebijakan keluarga berencana, yang dibutuhkan, termasuk sumber daya yang dibutuhkan
yang bersifat sentralistis dan harus dilaksanakan sesuai dengan dalam setiap tahapan implementasi (that not only are there no
acuan aturan tertentu, justru gagal ketika diterapkan di Irian Jaya. constraints in terms of overall resources but also that, each stages in
Norma keluarga kecil bahagia sejahtera yang ditafsirkan tunggal: the implementation process, the required combination of resources is
dicapai melalui pembatasan kelahiran, di Irian Jaya justru dituding actually available).
sebagai program jawanisasi dan islamisasi. Kecurigaan itu disebabkan d. Kebijakan yang akan diimplementasikan didasarkan pada teori
program yang bersifat nasional tanpa memerhatikan keunikan sebab-akibat yang valid (that the policy to be implemented is based
wilayah dan masyarakatnya, yang jumlah kelahiran terbatasi oleh upon a valid theory of cause and effect).
proses seleksi alam, sementara program transmigrasi dari Jawa yang
e. Hubungan sebab-akibat tersebut hendaknya bersifat langsung
umumnya beragama Islam juga berlangsung pada saat yang
dan sesedikit mungkin ada hubungan antara atau intervening
bersamaan.
variable (the relationship between cause and effect is direct and that
5. Pendekatan Brian W. Hogwood dan Lewis A. Gunn: there ara a few, if any, intervening links).
Implementasi yang Sempurna (1978) f. Diimplementasikan oleh lembaga tunggal yang tidak bergantung
Hogwood dan Gunn adalah penulis dari Inggris yang sangat kuat pada lembaga-lembaga lainnya, namun jika melibatkan lembaga
mempertahankan pendapatnya tentang pentingnya pendekatan top- lain hendaknya hubungan kebergantungan antarlembaga sangat
down dalam proses implementasi, meskipun banyak kritik atas minim (that there is a single implementing agency that need not
pendekatan tersebut. Bagi mereka, pendekatan bottom-up yang depend upon other agencies for success, or if other agencies must be
cenderung mendekati permasalahan implementasi kasus per kasus involved, that the dependency relationships are minimal in number
dianggap tidak menarik karena para pembuat kebijakan adalah and importance).
orang-orang yang telah dipilih secara demokratis sehingga sudut g. Adanya pemahaman yang menyeluruh dan kesepakatan atas
pandang mereka tentang implementasi bukan suatu hal yang tujuan yang hendak dicapai dan kondisi ini harus ada dalam
mencederai demokrasi. Ide dasar mereka bermula dari publikasi seluruh proses implementasi (that there is complete understanding
Gunn pada tahun 1978 yang mengkaji tentang penyebab of, and agreement upon, the objectives to be achieved, and that these
implementasi sering mengalami kegagalan, kemudian dikembangkan conditions persists throughout the implementation process).
dalam tulisan yang berjudul Policy Analysis for the Real World (1984).
h. Dalam rangka mencapai tujuan yang telah disepakati, mungkin
Dalam buku tersebut, mereka memberikan proposisi untuk untuk menspesifikasikan tugas-tugas yang harus dilaksanakan
mencapai implementasi yang sempurna bagi para pembuat kebijakan, oleh tiap-tiap pihak yang terlibat, dalam urutan langkah-langkah
antara lain sebagai berikut. pelaksanaan secara lengkap, detail, dan sempurna (in the moving
a. Situasi di luar badan/organisasi pelaksana tidak menimbulkan toward agreed objectives it is possible to specify, in complete detail
kendala-kendala besar bagi proses implementasi (that and perfect sequence, the tasks to be performed by each participant).

i. Adanya komunikasi dan koordinasi yang sempurna antara khususnya dalam kajian tentang implementasi kebijakan. Akan
berbagai elemen yang terlibat dalam program (that there is perfect tetapi, karya Edwards paling banyak dikutip oleh penulis dan
communication among, and co-ordination of, the various elements pemerhati implementasi di Indonesia dibandingkan dengan model
involved in the programme). yang dikembangkan oleh duet Van Meter dan Van Horn.
j. Bahwa yang berwenang dapat menuntut dan menerima Dibandingkan dengan tulisan Van Meter dan Van Horn yang hanya
kepatuhan yang sempurna (that those in authority can demand and sebuah artikel, paparan George C. Edwards III mengenai konsep-
obtain perfect obedience). konsep yang dibahasnya jauh lebih dalam dan operasional. Mungkin
Menurut Hogwood dan Gunn, untuk mencapai implementasi karena alasan inilah karyanya banyak dikutip di dalam negeri
yang sempurna, mungkin ketika dapat mengontrol seluruh sistem meskipun variabel-variabel yang ia ajukan hampir serupa, bahkan
administrasi, sehingga kondisi yang mereka sebutkan di atas dapat lebih sederhana dibandingkan dengan variabel-variabel yang diajukan
terpenuhi. Mereka memandang bahwa proposisi tersebut adalah oleh pendahulunya.
syarat normatif yang harus diupayakan agar implementasi berjalan Dalam bukunya yang berjudul Implementing Public Policy yang
menuju sempurna. Di dunia nyata selain kondisi demikian sangat diterbitkan pada tahun 1980, Edwards III menyatakan bahwa proses
sulit, bahkan mustahil dipenuhi sepenuhnya. implementasi sebagai:
Bagi negara-negara maju dengan prinsip demokrasinya “…the state of policy making between the establishment of a
mengharapkan syarat ke-10 terpenuhi yang menuntut dan menerima policy (such as the passage of a legislative act, the issuing of an
kepatuhan yang sempurna dari aparat pelaksana adalah tidak mungkin. executive order, the handing down of a judicial decision, or the
Bagi negara-negara berkembang, syarat-syarat yang sulit promulgation of a regulatory rule) and the consequences of the policy
dipenuhi lebih banyak lagi, terutama yang berkaitan dengan for the peple whom it effect.”
ketersediaan waktu dan sumber daya secara menyeluruh (SDM, Menurut Edwards, implemantasi diartikan sebagai tahapan
dana, skills, teknologi) bagi setiap program yang diimplementasikan. dalam proses kebijaksanaan, yang berada di antara tahapan
Karena keterbatasan sumber daya (dan waktu), banyak kebijakan penyusunan kebijaksanaan dan hasil atau konsekuensi yang
(program) yang harus dilaksanakan secara inkremental. ditimbulkan oleh kebijaksanaan (output, outcome). Aktivitas
Selain itu, syarat ke-8 yang menuntut spesifikasi tugas yang detail, implementasi menurutnya terdiri atas perencanaan, pendanaan,
lengkap dalam urutan-urutan yang sempurna tidak harus sedemikian pengorganisasian, pengangkatan dan pemecatan karyawan, negosiasi,
ketat karena implementor lebih memilih memenuhi SOP daripada dan lain-lain.
bertindak memenuhi kebutuhan masyarakat. Dalam model yang dikembangkannya, ia mengemukakan
Dengan sudut pandang yang sangat top-down oriented, tidak empat faktor kritis yang memengaruhi keberhasilan atau kegagalan
tersisa peluang diskresi bagi implementor yang sangat diperlukan agar implementasi. Pendekatan yang dilakukan dengan mengajukan
tujuan kebijakan dapat tercapai dalam situasi dan kondisi yang pertanyaan, ”Prakondisi apa yang harus ada agar implementasi
beragam di lapangan. berhasil?” dan “Apa yang menjadi kendala pokok bagi suksesnya
6. Pendekatan George Charles Edwards III: Pendekatan suatu implementasi?” dan menemukan empat variabel tersebut
Masalah Implementasi (1980) setelah mengkaji beberapa pendekatan yang dilakukan penulis lain.
Karyanya tidak pernah dikutip dan dibahas oleh para penulis

Asing (Amerika dan Inggris) dalam buku tentang kebijakan publik

Komunikasi seharusnya sudah dibangun sejak formulasi,
Komunikasi
sehingga muatan-muatan atau materi yang akan menjadi “jiwa” suatu
kebijakan dapat diketahui dan disesuaikan dengan tuntutan
kebutuhan yang berkembang.
Intensitas dalam mengomunikasikan kebijakan publik pada
tataran implementasi diperlukan agar dukungan dan komitmen
Sumber Daya
pihak-pihak terkait dapat terbentuk.
Agustino (2006: 157) mengemukakan bahwa kebijakan yang
Implementasi dikomunikasikan pun harus tepat, akurat, dan konsisten.
Komunikasi (pentransmisian informasi) diperlukan agar para
pembuat keputusan dan para implementor semakin konsisten dalam
Disposisi
melaksanakan setiap kebijakan yang akan diterapkan dalam
masyarakat. Selanjutnya, ia mengemukakan tiga indikator
keberhasilan komunikasi dalam konteks kebijakan publik, yaitu
sebagai berikut.
Struktur Birokrasi
1) Transmisi
Sebuah kebijakan yang akan diimplementasikan harus
Gambar 10.3 disalurkan pada pejabat yang akan melaksanakannya. Masalah
transmisi sering terjadi ketika pelaksana tidak menyetujui kebijakan
Model Hubungan Antarvariabel Implementasi Kebijakan
(disposisi) dengan mendistorsikan perintah kebijakan atau menutup
Edward III
komunikasi yang diperlukan. Masalah transmisi juga terjadi ketika
Sumber: Diolah berdasarkan pemikiran Edward III (1980: 148)
kebijakan yang akan diimplementasikan harus melalui struktur
Keempat variabel tersebut, yaitu komunikasi, sumber daya, birokrasi yang berlapis atau tidak tersedianya saluran komunikasi
disposisi atau sikap pelaksana, dan struktur birokrasi. Keseluruhan yang memadai (sumber daya).
variabel saling berhubungan dan saling memengaruhi satu sama lain 2) Kejelasan (Clarity)
dalam menentukan keberhasilan atau kegagalan implementasi.
Kejelasan tujuan dan cara yang akan digunakan dalam sebuah
a. Komunikasi kebijakan merupakan hal yang mutlak agar dapat diimplementasikan
Komunikasi memiliki peran/fungsi yang cukup penting untuk sebagaimana yang telah diputuskan. Akan tetapi, hal tersebut tidak
menentukan keberhasilan kebijakan publik dalam implementasinya. selalu terjadi. Ada berbagai alasan yang menyebabkan sebuah
Salah satu kelemahan dalam proses kebijakan publik ini, khususnya kebijakan tidak dirumuskan secara jelas, di antaranya:
yang terjadi di Indonesia, adalah masalah implementasinya. Salah satu a) kerumitan dalam pembuatan kebijakan yang terjadi antara
faktornya adalah komunikasi yang lemah. Kelemahan komunikasi ini eksekutif dan legislatif sehingga cenderung menyerahkan
sebenarnya tidak hanya terjadi pada saat implementasinya, tetapi juga pelaksanaannya kepada bawahan;
terjadi pada saat formulasi.
b) adanya opisisi dari masyarakat atas kebijakan tersebut;

c) kebutuhan mencapai konsensus antara tujuan yang saling untuk memperoleh dan menggunakan dana, kewenangan untuk
bersaing saat merumuskan kebijakan tersebut; meminta kerja sama dengan badan pemerintah yang lain, dan
d) kebijakan baru yang para perumusnya belum terlalu menguasai lain-lain
masalah; 4) Fasilitas. Fasilitas fisik termasuk hal yang penting bagi
e) biasanya terjadi pada kebijakan yang menyangkut aturan keberhasilan implementasi kebijakan oleh para implementor.
hukum. Fasilitas fisik sebagai sarana dan prasarana pendukung diperlukan
untuk memperlancar proses komunikasi kebijakan. Tanpa
Pada bagian ini, selain mengaitkan implementasi dengan tipe/
fasilitas fisik yang memadai, implementasi juga tidak akan efektif.
jenis kebijakan, tampaknya Edwards III juga banyak mengacu pada
Fasilitas fisik ini beragam bergantung pada kebutuhan kebijakan.
hasil studi Bardach dalam Implementation Game.
c. Disposisi
3) Konsistensi
Disposisi adalah sikap dan komitmen dari pelaksana terhadap
Implementasi yang efektif selain membutuhkan komunikasi
kebijakan atau program yang harus dilaksanakan karena setiap
yang jelas, juga yang konsisten. Proses transmisi yang baik, namun
kebijakan membutuhkan pelaksana-pelaksana yang memiliki hasrat
dengan perintah yang tidak konsisten akan membingungkan
kuat dan komitmen yang tinggi agar mampu mencapai tujuan
pelaksana. Banyak hal yang menyebabkan arah kebijakan menjadi
kebijakan yang diharapkan. Ada tiga unsur utama yang
tidak konsisten, di antaranya:
memengaruhi kemampuan dan kemauan aparat pelaksana untuk
a) kompleksitas kebijakan yang harus dilaksanakan;
melaksanakan kebijakan, antara lain sebagai berikut.
b) kesulitan yang muncul saat memulai implementasi kebijakan
1) Kognisi, yaitu seberapa jauh pemahaman pelaksanan terhadap
baru;
kebijakan. Pemahaman terhadap tujuan kebijakan sangat penting
c) kebijakan memiliki beragam tujuan dan sasaran, atau bagi aparat pelaksana. Apabila sistem nilai yang memengaruhi
bertentangan dengan kebijakan lain; sikapnya berbeda dengan sistem nilai pembuat kebijakan,
d) banyaknya pengaruh berbagai kelompok kepentingan atas isu implementasi kebijakan tidak akan berjalan dengan efektif.
yang dibawa oleh kebijakan tersebut. Ketidakmampuan administratif dari pelaksana kebijakan, yaitu
ketidakmampuan dalam menanggapi kebutuhan dan harapan
b. Sumber Daya
yang disampaikan oleh masyarakat dapat menyebabkan
Sumber daya yang diperlukan dalam implementasi menurut pelaksanaan suatu program tidak efektif.
Edwards III, yaitu sebagai berikut.
2) Arahan dan tanggapan pelaksanaan. Hal ini meliputi penerimaan,
1) Staf, yang jumlah dan kemampuannya sesuai dengan yang ketidakberpihakan ataupun penolakan pelaksana dalam
dibutuhkan. menyikapi kebijaksanaan.
2) Informasi, yaitu berkaitan dengan cara melaksanakan kebijakan 3) Intensitas respons atau tanggapan pelaksana.
dan data yang berkaitan dengan kebijakan yang akan
dilaksanakan. d. Struktur Birokrasi
3) Kewenangan. Artinya, kewenangan yang dibutuhkan bagi Struktur birokrasi Edwards III adalah mekanisme kerja yang
implementor sangat bervariasi bergantung pada kebijakan yang dibentuk untuk mengelola pelaksanaan sebuah kebijakan. Ia
harus dilaksanakan. Kewenangan dapat berwujud membawa menekankan perlu adanya Standart Operating Procedure (SOP) yang
kasus ke meja hijau, menyediakan barang dan jasa, kewenangan mengatur tata aliran pekerjaan di antara para pelaksana, terlebih jika

pelaksanaan program melibatkan lebih dari satu institusi. Ia juga a. Content of Policy (Isi Kebijakan)
mengingatkan bahwa adakalanya fragmentasi diperlukan ketika Isi kebijakan atau program akan berpengaruh pada tingkat
implementasi kebijakan memerlukan banyak program dan keberhasilan implementasi. Kebijakan kontroversial, kebijakan yang
melibatkan banyak institusi untuk mencapai tujuannya. dipandang tidak populis, kebijakan menghendaki perubahan besar,
akan mendapatkan perlawanan baik dari kelompok sasaran, maupun
7. Pendekatan Merilee S. Grindle: Content of Policy and Context
dari implementornya yang merasa sulit melaksanakan kebijakan
of Implementation (1980)
tersebut atau merasa dirugikan. Isi kebijakan yang dapat
Grindle dalam bukunya yang berjudul Politics and Policy
memengaruhi implementasi menurut Grindle adalah sebagai berikut.
Implementation in the Third Word (1980) mengatakan bahwa dalam
1) Kepentingan yang dipengaruhi oleh adanya program
mengimplementasikan sebuah kebijakan bergantung pada content
(isi) dan context-nya, serta tingkat keberhasilannya bergantung pada Apabila kebijakan tersebut tidak menimbulkan kerugian di salah
kondisi tiga komponen variabel sumber daya implementasi yang satu pihak (misalnya, jenis kebijakan redistribution menurut
diperlukan. kategori Ripley dan Lowie), implementasinya akan lebih mudah
karena tidak menimbulkan perlawanan bagi yang
Melaksanakan kebijakan dipengaruhi kepentingannya dirugikan.
oleh:
(a) Isi kebijakan:
Tujuan
1. Kepentingan yang terpengaruhi
2) Jenis manfaat yang akan dihasilkan
kebijakan
oleh kebijakan Hasil Kebijakan
2. Tipe manfaat yang akan a. Dampak pada Kebijakan yang memberikan manfaat kolektif atau pada banyak
dihasilkan masyarakat, individu, dan
3. Derajat perubahan yang kelompok orang akan mudah diimplementasikan karena mendapatkan
diinginkan b. Perubahan dan
4. Letak pengambilan keputusan penerimaan oleh dukungan dari kelompok sasaran atau masyarakat.
5. Pelaksana program masyarakat
6. Sumber daya yang dikerahkan
(b) Konteks Implementasi 3) Jangkauan perubahan yang diinginkan
1. Kekuasaan, kepentingan, dan
strategi aktor yang terlibat Semakin luas dan besar perubahan yang diinginkan melalui
2. Karakteristik lembaga dan
Tujuan yang
ingin dicapai
penguasaan kebijakan tersebut, akan semakin sulit pula dilaksanakan.
3. Keputusan dan daya tanggap
Misalnya, kebijakan antikorupsi dan KKN yang telah berkali-kali
Program aksi dan proyek individu yang
didesain dan dibiayai
dibuat oleh beberapa presiden RI dengan berbagai badan
pemeriksa, tetapi menjadikan Indonesia sebagai negara dengan
Program yang dijalankan tingkat korupsi tertinggi di dunia karena kebijakan tersebut
seperti yang direncanakan
menuntut banyak perubahan perilaku yang tidak dilaksanakan
Mengukur keberhasilan dengan konsekuen. Kredibilitas pesan kebijakan tidak terpenuhi
karena isi kebijakan yang mengatur tentang adanya sanksi tidak
Gambar: 10.4 dilakukan dengan konsisten.
Implementation as a Political and Administrative Process 4) Kedudukan pengambil keputusan
Sumber: Diadaptasi dari Merilee S. Grindle (1980) Semakin tersebar kedudukan pengambil keputusan dalam

kebijakan (baik secara geografis maupun organisatoris), akan
semakin sulit pula implementasinya. Kasus demikian banyak
terjadi pada kebijakan yang implementasinya melibatkan
banyak instansi.

5) Pelaksana program berkepentingan atas suatu program, mereka akan menyusun strategi
Ketika pelaksana program memiliki kemampuan dan dukungan untuk memenangkan persaingan yang terjadi dalam implementasi
yang dibutuhkan oleh kebijakan, tingkat keberhasilannya juga sehingga mereka dapat menikmati output-nya.
akan tinggi. 2) Karakteristik lembaga dan penguasa
6) Sumber daya yang disediakan Implementasi suatu program dapat menimbulkan konflik bagi
Tersedianya sumber daya yang dibutuhkan untuk yang kepentingannya dipengaruhi. Strategi penyelesaian konflik
mengimplementasikan kebijakan akan mempermudah mengenai “siapa mendapatkan apa” (misalnya, penggusuran pasar
pelaksanaannya. Sumber daya ini berupa tenaga kerja, keahlian, tradisional menjadi supermarket) dapat menjadi petunjuk tidak
dana, sarana, dan lain-lain. langsung mengenai ciri-ciri penguasa atau lembaga yang menjadi
implementor.
b. Context of Implementation (Konteks Implementasi)
Konteks implemetasi juga akan berpengaruh pada tingkat
keberhasilannya karena baik mudahnya kebijakan maupun D. Faktor yang Memengaruhi Keberhasilan
dukungan kelompok sasaran, hasil implementasi tetap bergantung Implementasi Kebijakan
pada implementornya.
Karakter dari pelaksana akan memengaruhi tindakan pelaksana Berbagai pendekatan dalam implementasi kebijakan, berkaitan
dalam mengimplementasikan kebijakan karena pelaksana adalah dengan implementor, sumber daya, lingkungan, metode,
individu yang tidak mungkin bebas dari kepercayaan, aspirasi, dan permasalahan, ataupun tingkat kemajemukan yang dihadapi di
kepentingan pribadi yang ingin dicapai. masyarakat. Sumber daya manusia sebagai implementor
mempunyai peranan yang penting dalam pengendalian implementasi
Dalam mengimplementasikan suatu kebijakan, terdapat suatu
kebijakan publik.
kemungkinan dari pelaksana untuk membelokkan sesuatu yang
sudah ditentukan demi kepentingan pribadinya sehingga dapat Menurut Mazmanian dan Sabatier (1983), ada tiga faktor yang
menjauhkan tujuan dari kebijakan sebenarnya. memengaruhi keberhasilan implementasi, yaitu: (1) karakteristik dari
masalah (tractability of the problems); (2) karakteristik kebijakan/
Konteks implementasi yang berpengaruh pada keberhasilan
undang-undang (ability of statute to structure implementation); (3)
implementasi menurut Grindle adalah sebagai berikut.
lingkungan (nonstatutory variables affecting implementations).
1) Kekuasaan, kepentingan, dan strategi aktor yang terlibat
Strategi, sumber, dan posisi kekuasaan implementor akan
menentukan tingkat keberhasilan kebijakan yang di–
implementasikannya. Apabila suatu kekuatan politik merasa

kelompok sasarannya homogen. Sebaliknya, apabila kelompok
Karakteristik Masalah
1. Kesediaan teknologi dan teori teknis. sasarannya heterogen, implementasi program akan relatif lebih
2. Keragaman perilaku kelompok sasaran.
3. Sifat populasi. sulit karena tingkat pemahaman setiap anggota kelompok
4. Derajat perubahan perilaku yang sasaran program berbeda.
diharapkan.
3) Proporsi kelompok sasaran terhadap total populasi. Sebuah
Daya Dukung Peraturan Variabel Non–Peraturan program akan relatif sulit diimplementasikan apabila sasarannya
1. Kejelasan konsistensi tujuan 1. Kondisi sosial, ekonomi, dan mencakup semua populasi. Sebaliknya, sebuah program relatif
atau sasaran. teknologi.
2. Teori kausal yang memadai. 2. Perhatian pers terhadap masalah
mudah diimplementasikan apabila kelompok sasarannya tidak
3. Sumber keuangan yang cukup. kebijakan. terlalu besar.
4. Integrasi organisasi pelaksana. 3. Dukungan publik.
5. Diskreasi pelaksana. 4. Sikap dan sumber daya kelompok 4) Cakupan perubahan perilaku yang diharapkan. Sebuah program
6. Rekrutemn dari pejabat sasaran utama.
pelaksana. 5. Dukungan kewenangan. yang bertujuan memberikan pengetahuan atau bersifat kognitif
7. Akses formal. 6. Komitmen pejabat pelaksana.
akan mudah diimplementasikan daripada program yang
bertujuan mengubah sikap dan perilaku masyarakat. Sebagai
contoh, implementasi Undang-Undang No. 14 tahun 1992
tentang Lalu Lintas dan Angkutan Jalan sulit diimplementasikan
karena menyangkut perubahan perilaku masyarakat dalam
Proses Implementasi berlalu lintas.
Output Kesediaan Dampak nyata Perbaikan
kebijakan Kelompok output mendasar b. Karakteristik Kebijakan
organisasi Sasaran kebijakan peraturan
pelaksana mematuhi output sebagai 1) Kejelasan isi kebijakan. Hal ini berarti semakin jelas dan terperinci
kebijakan depersepsi
isi sebuah kebijakan, akan mudah diimplementasikan karena
implementor mudah memahami dan menerjemahkan dalam
Gambar 10.5 tindakan nyata. Sebaliknya, ketidakjelasan isi kebijakan
Implementasi Kebijakan Mazmanian dan Sabatier merupakan potensi lahirnya distorsi dalam implementasi
kebijakan.
Sumber: Subarsono (2005: 95)
2) Seberapa jauh kebijakan tersebut memiliki dukungan teoretis.
a. Karakteristik Masalah Kebijakan yang memiliki dasar teoretis memiliki sifat yang lebih
1) Tingkat kesulitan teknis dari masalah yang bersangkutan. Di mantap karena sudah teruji, walaupun beberapa lingkungan
satu pihak ada beberapa masalah sosial yang secara teknis mudah sosial tertentu perlu ada modifikasi.
dipecahkan, seperti kekurangan persediaan air minum bagi 3) Besarnya alokasi sumber daya finansial terhadap kebijakan
penduduk atau harga beras tiba-tiba naik. Di pihak lain terdapat tersebut. Sumber daya keuangan adalah faktor krusial untuk
masalah-masalah sosial yang sulit dipecahkan, seperti setiap program sosial. Setiap program juga memerlukan
kemiskinan, pengangguran, korupsi, dan sebagainya. Oleh dukungan staf untuk melakukan pekerjaan administrasi dan
karena itu, sifat masalah akan memengaruhi mudah–tidaknya teknis, serta memonitor program yang semuanya itu
suatu program diimplementasikan. memerlukan biaya.
2) Tingkat kemajemukan kelompok sasaran. Hal ini berarti bahwa 4) Seberapa besar adanya keterpautan dan dukungan antar–
suatu program relatif mudah diimplementasikan apabila institusi pelaksana. Kegagalan program sering disebabkan

kurangnya koordinasi vertikal dan horizontal antarinstansi yang dapat memiliki kemampuan untuk memengaruhi badan-badan
terlibat dalam implementasi program. pelaksana secara tidak langsung melalui kritik yang
5) Kejelasan dan konsistensi aturan yang ada pada badan pelaksana. dipublikasikan terhadap kinerja badan-badan pelaksana, dan
membuat pernyataan yang ditujukan pada badan legislatif.
6) Tingkat komitmen aparat terhadap tujuan kebijakan. Kasus
korupsi yang terjadi di negara-negara dunia ketiga, khususnya 4) Tingkat komitmen dan keterampilan dari aparat dan
Indonesia salah satu sebabnya adalah rendahnya tingkat implementor. Pada akhirnya, komitmen aparat pelaksana untuk
komitmen aparat untuk melaksanakan tugas dan pekerjaannya. merealisasikan tujuan yang telah tertuang dalam kebijakan
adalah variabel yang paling krusial. Aparat badan pelaksana
7) Seberapa luas akses kelompok-kelompok luar untuk
harus memiliki keterampilan dalam membuat prioritas tujuan
berpartisipasi dalam implementasi kebijakan. Suatu program
dan selanjutnya merealisasikan prioritas tujuan tersebut.
yang memberikan peluang luas bagi masyarakat untuk terlibat,
relatif mendapat dukungan daripada program yang tidak
melibatkan masyarakat. Masyarakat akan merasa terasing atau
teralienasi apabila hanya menjadi penonton terhadap program E. Kriteria Pengukuran Implementasi Kebijakan
yang ada di wilayahnya.
c. Lingkungan Kebijakan Menurut Grindle (1980: 10) dan Quade (1984: 310), untuk
mengukur kinerja implementasi suatu kebijakan publik harus
1) Kondisi sosial ekonomi masyarakat dan tingkat kemajuan
memerhatikan variabel kebijakan, organisasi, dan lingkungan.
teknologi. Masyarakat yang sudah terbuka dan terdidik lebih
Perhatian itu perlu diarahkan karena melalui pemilihan kebijakan
mudah menerima program pembaruan dibandingkan dengan
yang tepat, masyarakat dapat berpartisipasi memberikan kontribusi
masyarakat yang masih tertutup dan tradisional. Demikian pula,
yang optimal untuk mencapai tujuan yang diinginkan.
kemajuan teknologi akan membantu dalam proses keberhasilan
Selanjutnya, ketika sudah ditemukan kebijakan yang terpilih
implementasi program karena program-program tersebut dapat
diperlukan organisasi pelaksana karena di dalam organisasi ada
disosialisasikan dan diimplementasikan dengan bantuan
kewenangan dan berbagai sumber daya yang mendukung
teknologi modern.
pelaksanaan kebijakan bagi pelayanan publik.
2) Dukungan publik terhadap suatu kebijakan. Kebijakan yang
Adapun lingkungan kebijakan bergantung pada sifatnya yang
memberikan insentif biasanya mudah mendapatkan dukungan
positif atau negatif. Jika lingkungan berpandangan positif terhadap
publik. Sebaliknya, kebijakan yang bersifat dis-insentif, seperti
suatu kebijakan, akan menghasilkan dukungan positif sehingga
kenaikan harga Bahan Bakar Minyak (BBM) atau kenaikan pajak
lingkungan akan berpengaruh terhadap kesuksesan implementasi
akan kurang mendapat dukungan publik.
kebijakan. Sebaliknya, jika lingkungan berpandangan negatif, akan
3) Sikap kelompok pemilih (constituency groups). Kelompok pemilih
terjadi benturan sikap sehingga proses implementasi terancam akan
yang ada dalam masyarakat dapat memengaruhi implementasi
gagal. Lebih daripada tiga aspek tersebut, kepatuhan kelompok
kebijakan melalui berbagai cara, antara lain (1) kelompok
sasaran kebijakan merupakan hasil langsung dari implementasi
pemilih dapat melakukan intervensi terhadap keputusan yang
kebijakan yang menentukan efeknya terhadap masyarakat.
dibuat badan-badan pelaksana melalui berbagai komentar
dengan maksud mengubah keputusan; (2) kelompok pemilih

Kriteria pengukuran keberhasilan implementasi menurut Ripley program dan pemanfaat, kesesuaian program dengan organisasi
dan Franklin (1986: 12) didasarkan pada tiga aspek, yaitu: pelaksana, dan kesesuaian program kelompok pemanfaat dengan
a. tingkat kepatuhan birokrasi terhadap birokrasi di atasnya atau organisasi pelaksana.
tingkatan birokrasi sebagaimana diatur dalam undang-undang; Selain kriteria pengukuran implementasi kebijakan tersebut,
b. adanya kelancaran rutinitas dan tidak adanya masalah; perlu pula dipahami adanya hubungan pengaruh antara implementasi
kebijakan dengan faktor lain. Hal ini sesuai dengan pendapat Van
c. pelaksanaan dan dampak (manfaat) yang dikehendaki dari semua
Meter dan Van Horn bahwa terdapat variabel bebas yang saling
program yang ada terarah.
berkaitan sekaligus menghubungkan antara kebijakan dan prestasi
Menurut Goggin et. al. (1990: 20-21, 31-40), proses implementasi
kerja. Variabel yang dimaksud oleh keduanya meliputi:
kebijakan sebagai upaya transfer informasi atau pesan dari institusi
a. ukuran dan tujuan kebijakan;
yang lebih tinggi ke institusi yang lebih rendah diukur keberhasilan
kinerjanya berdasarkan variabel: b. sumber kebijakan;
a. dorongan dan paksaan di tingkat federal; c. ciri atau sifat badan/instansi pelaksana;
b. kapasitas pusat/negara; d. komunikasi antarorganisasi yang berkaitan dan komunikasi
kegiatan yang dilaksanakan;
c. Dorongan dan paksaan di tingkat pusat dan daerah.
e. sikap para pelaksana;
Variabel dorongan dan paksaan di tingkat pusat ditentukan oleh
legitimasi dan kredibilitas, yaitu semakin sahih kebijakan yang f. lingkungan ekonomi, sosial, dan politik.
dikeluarkan oleh pemerintah pusat di mata daerah, semakin besar Menurut Quade (1984: 310), dalam proses implementasi
kredibilitasnya, begitu pula sebaliknya. kebijakan yang ideal akan terjadi interaksi dan reaksi dari organisasi
Untuk mengukur kekuatan isi dan pesan kebijakan, dapat dilihat pengimplementasi, kelompok sasaran, dan faktor lingkungan yang
melalui: mengakibatkan munculnya tekanan, dan diikuti dengan tindakan
tawar-menawar atau transaksi. Dari transaksi tersebut diperoleh
a. besarnya dana yang dialokasikan, dengan asumsi bahwa semakin
umpan balik ketika pengambil kebijakan dapat digunakan sebagai
besar dana yang dialokasikan, semakin serius kebijakan tersebut
bahan masukan dalam perumusan kebijakan selanjutnya.
dilaksanakan;
Quade memberikan gambaran bahwa terdapat empat variabel
b. bentuk kebijakan yang memuat, antara lain kejelasan kebijakan,
yang harus diteliti dalam analisis implementasi kebijakan publik,
konsistensi pelaksanaan, frekuensi pelaksanaan, dan diterimanya
antara lain sebagai berikut.
pesan secara benar. Sementara itu, untuk mengetahui variabel
kapasitas pusat atau kapasitas organisasi dapat dilihat melalui a. Kebijakan yang diimpikan, yaitu pola interaksi yang diimpikan
seberapa jauh organisasi pelaksana kebijakan mampu agar orang yang menetapkan kebijakan berusaha untuk
memanfaatkan wewenang yang dimiliki, hubungannya dengan mewujudkan.
struktur birokrasi yang ada, dan mengoordinasikan berbagai b. Kelompok target, yaitu subjek yang diharapkan dapat
sumber daya yang tersedia dalam organisasi dan masyarakat. mengadopsi pola interaksi baru melalui kebijakan dan subjek
Model kesesuaian implementasi kebijakan atau program dari yang harus berubah untuk memenuhi kebutuhannya.
Korten juga relevan digunakan sebagai kriteria pengukuran c. Organisasi yang melaksanakan, yaitu berupa unit birokrasi
implementasi kebijakan. Dengan kata lain, keefektifan kebijakan atau pemerintah yang bertanggung jawab mengimplementasikan
program menurut Korten bergantung pada tingkat kesesuaian antara kebijakan.

d. Faktor lingkungan, yaitu elemen di lingkungan yang d. dukungan dari pejabat atasan;
memengaruhi implementasi kebijakan. e. komitmen dan kemampuan kepemimpinan pejabat pelaksana
Sebagai komparasi, dapat dipahami pemikiran Mazmanian dan (Keban, 2007: 16).
Sabatier yang mengembangkan “kerangka kerja analisis Adapun variabel terikat yang ditunjukkan melalui tahapan dalam
implementasi” (Wahab, 1991: 117). Menurutnya, peran penting proses implementasi, mencakup:
analisis implementasi kebijakan negara adalah mengidentifikasi
a. output kebijakan badan pelaksana;
variabel yang memengaruhi pencapaian tujuan formal pada
b. kesediaan kelompok sasaran mematuhi output kebijakan;
keseluruhan proses implementasi. Variabel yang dimaksud oleh
Mazmanian dan Sabatier diklasifikasikan dalam tiga kategori umum, c. dampak nyata output kebijakan,
yaitu: d. dampak output kebijakan sebagaimana yang dipersepsikan;
a. mudah atau sulitnya dikendalikan masalah yang digarap; e. perbaikan.
b. kemampuan kebijakan untuk menyistematisasikan proses
implementasinya;
c. pengaruh langsung variabel politik terhadap keseimbangan F. Model-model Implementasi Kebijakan Negara
dukungan bagi tujuan yang termuat dalam kebijakan.
Ketiga variabel ini disebut variabel bebas yang dibedakan 1. Model yang Dikembangkan oleh Brian W. Hogwood dan
dengan tahap implementasi yang harus dilalui sebagai variabel terikat. Lewis A. Guun (1978-1986)
Variabel mudah atau sulitnya suatu masalah dikendalikan, Dalam mengimplementasikan kebijaksanaan negara, menurut
mencakup kesukaran teknis, keragaman perilaku kelompok sasaran, model ini, terdiri atas syarat-syarat berikut.
persentase kelompok sasaran dibandingkan dengan jumlah
a. Kondisi Eksternal yang Dihadapi oleh Badan/Instansi
penduduk, dan ruang lingkup perubahan perilaku yang diinginkan.
Pelaksanaan tidak akan menimbulkan gangguan/kendala yang
Variabel kemampuan kebijakan untuk menyistematisasikan
serius. Kendala/hambatan pada saat implementasi kebijaksanaan
proses implementasi, mencakup:
sering di luar kendali para administrator. Hambatan yang bersifat
a. kejelasan dan konsistensi tujuan;
fisik, misalnya dalam pembangunan pertanian yang dipengaruhi oleh
b. ketepatan alokasi sumber daya; musim, kemacetan tol, dan hama penyakit. Hambatan yang bersifat
c. keterpaduan hierarki dalam dan di antara lembaga pelaksana; politis, misalnya kebijaksanaan yang tidak diterima/tidak disepakati
d. aturan keputusan dari badan pelaksana; oleh berbagai pihak (partai politik atau yang mempunyai
kepentingan).
e. rekruitmen pejabat pelaksana;
f. akses formal pihak luar. b. Untuk Pelaksanaan Program Tersedia Waktu dan Sumber-
sumber yang Cukup Memadai
Variabel di luar kebijakan yang memengaruhi proses
implementasi, mencakup: Dalam hal ini, menitikberatkan bahwa alasan yang dikemukakan
terlalu banyak berharap dalam waktu yang terlalu pendek. Selain itu,
a. kondisi sosial ekonomi dan teknologi;
apabila dana khusus untuk membiayai pelaksanaan program sudah
b. dukungan publik;
tersedia, namun harus dapat dihabiskan dalam tempo yang singkat.
c. sikap dan sumber daya yang dimiliki kelompok;

c. Perpaduan Sumber-sumber yang Diperlukan Tersedia diperlukan apabila pelaksanaan tugas tersebut menyimpang dari
Misalnya, perpaduan antara dana, tenaga kerja, tanah, peralatan, rencana.
dan bahan-bahan bangunan yang diperlukan untuk membangun i. Komunikasi dan Koordinasi yang Sempurna
proyek seharusnya dapat dipersiapkan secara serentak, namun
Koordinasi sudah tentu bukan hanya menyangkut persoalan
ternyata salah satu atau mungkin kombinasi dari beberapa sumber
mengomunikasikan informasi atau membentuk struktur-struktur
tersebut mengalami kelambatan dalam penyediaan sehingga
administrasi yang cocok, melainkan juga menyangkut persoalan yang
pelaksanaan dan penyelesaian proyek tersebut tertunda.
lebih mendasar, yaitu praktik pelaksanaan kekuasaan.
d. Kebijaksanaan yang Akan Diimplementasikan
j. Pihak-pihak yang Memiliki Wewenang Kekuasaan Dapat
Didasari oleh suatu hubungan kausalitas yang andal dalam hal Menuntut dan Mendapatkan Kepatuhan yang Sempurna
kebijaksanaan ini oleh tingkat pemahaman yang tidak memadai
Orang-orang yang memiliki wewenang seharusnya juga memiliki
mengenai persoalan yang akan ditanggulangi. Apabila ternyata kelak
kekuasaan dan mampu menjamin tumbuh kembangnya sikap patuh
kebijaksanaan itu gagal, kemungkinan penyebabnya bersumber pada
yang menyeluruh dan serentak dari pihak-pihak lain (baik yang
ketidaktepatan teori yang menjadi landasan kebijaksanaan tersebut,
berasal dari dalam badan/organisasi maupun yang berasal dari luar).
bukan karena implementasi yang keliru (Pressman dan Wildavsky).
2. Model yang Dikembangkan oleh Van Meter dan Van Horn
e. Hubungan Kausalitas Bersifat Langsung dan Hanya Sedikit
(1975)
Mata Rantai Penghubungnya
Model ini disebut sebagai A Model of the Policy Implementation
Menurut Pressman dan Wildasky, semakin banyak hubungan
Process (model proses implementasi kebijaksanaan).Tipologi
dalam mata rantai, semakin besar pula risiko bahwa beberapa di
kebijaksanaan menurut Van Meter dan Van Horn, yaitu jumlah
antaranya akan terbukti lemah atau tidak dapat dilaksanakan.
masing-masing perubahan yang akan dihasilkan dan jangkauan atau
f. Hubungan Saling Ketergantungan Harus Kecil lingkup kesepakatan terhadap tujuan di antara pihak-pihak yang
Hal ini disebabkan hubungan ketergantungan dengan organisasi- terlibat dalam proses implementasi.
organisasi ini harus pada tingkat yang minimal, baik dalam arti jumlah Hal lain yang dikemukakan oleh Van Meter dan Van Horn bahwa
maupun kadar kepentingannya. jalan yang menghubungkan antara kebijakan dan prestasi kerja
g. Pemahaman yang Mendalam dan Kesepakatan terhadap dipisahkan oleh sejumlah variabel bebas (independent variable) yang
Tujuan saling berkaitan. Variabel-variabel bebas itu, antara lain:
Tujuan tersebut harus dirumuskan dengan jelas, spesifik, dan a. ukuran dan tujuan kebijaksanaan;
dapat dikuantitatifkan, dipahami, serta disepakati oleh seluruh pihak b. sumber-sumber kebijaksanaan;
yang terlibat dalam organisasi, bersifat saling melengkapi dan c. ciri-ciri atau sifat badan/instansi pelaksanaan;
mendukung, serta mampu berperan sehingga pelaksanaan program
d. komunikasi antarorganisasi terkait dan kegiatan pelaksanaan;
dapat dimonitor.
e. sikap para pelaksana;
h. Tugas-tugas Diperinci dan Ditempatkan dalam Urutan yang
f. lingkungan ekonomi, sosial, dan politik.
Tepat
Tugas-tugas tersebut dilaksanakan dengan benar dan tepat pada
waktunya serta melakukan tindakan-tindakan perbaikan yang

3. Model yang Dikembangkan oleh Daniel Mazmania dan Paul c. Pengaruh langsung berbagai variabel politik terhadap
A. Sabatier keseimbangan dukungan bagi tujuan yang termuat dalam
Model ini disebut A Frame Work for Implementation Analysis keputusan kebijaksanaan tersebut, mencakup:
(kerangka analisis implementasi). Mazmania dan Sabatier 1) kondisi sosio-ekonomi dan teknologi;
berpendapat bahwa peran penting dari analisis implementasi 2) dukungan publik;
kebijaksanaan negara adalah mengidentifikasikan variabel-variabel
3) sikap dan sumber-sumber yang dimiliki kelompok;
yang memengaruhi tercapainya tujuan-tujuan formal pada
4) dukungan dari pejabat atasan;
keseluruhan implementasi.
5) komitmen dan kemampuan kepemimpinan pejabat-pejabat
Variabel-variabel yang dimaksud dapat diklasifikasikan menjadi
pelaksana.
tiga kategori besar, antara lain sebagai berikut.
a. Mudah–tidaknya masalah yang akan dikendalikan, mencakup: Tahap-tahap dalam proses implementasi, yaitu:
1) kesukaran teknis; 1) output kebijaksanaan badan-badan pelaksana;
2) keragaman perilaku kelompok sasaran; 2) kesediaan kelompok sasaran mematuhi output
kebijaksanaan;
3) persentase kelompok sasaran dibandingkan dengan jumlah
penduduk; 3) dampak nyata output kebijaksanaan;
4) ruang lingkup perubahan perilaku yang diinginkan. 4) dampak output kebijaksanaan sebagai dipersasi;
b. Kemampuan keputusan kebijaksanaan untuk menstrukturkan 5) perbaikan mendasar dalam undang-undang.
secara tepat proses implementasinya, mencakup:
1) kejelasan dan konsistensi tujuan;
2) digunakan teori kausal yang memadai;
3) ketetapan alokasi sumber dana;
4) keterpatuan hierarki dalam dan di antara lembaga-lembaga
pelaksana;
5) aturan-aturan keputusan dari badan pelaksana;
6) rekrutmen pejabat pelaksana;
7) akses formal pihak luar.

BAB 11
EVALUASI IMPLEMENTASI
KEBIJAKAN PUBLIK
Evaluasi kebijakan dalam perspektif alur proses/siklus kebijakan
publik, menempati posisi terakhir setelah implementasi kebijakan
sehingga sudah sewajarnya jika kebijakan publik yang telah dibuat
dan dilaksanakan lalu dievaluasi. Dari evaluasi akan diketahui
keberhasilan atau kegagalan sebuah kebijakan sehingga secara
normatif akan diperoleh rekomendasi bahwa kebijakan dapat
dilanjutkan, perlu perbaikan sebelum dilanjutkan, atau harus
dihentikan.
Evaluasi juga menilai keterkaitan antara teori (kebijakan) dan
praktiknya (implementasi) dalam bentuk dampak kebijakan, yaitu
dampak tersebut sesuai dengan yang diperkirakan atau tidak.
Berdasarkan hasil evaluasi pula, kita dapat menilai sebuah kebijakan/
program memberikan manfaat atau tidak bagi masyarakat yang
dituju. Secara normatif, fungsi evaluasi sangat dibutuhkan sebagai
bentuk pertanggungjawaban publik, terlebih pada masa masyarakat
yang semakin kritis menilai kinerja pemerintah.

b. Analisis dalam dan untuk proses kebijakan, yakni kajian yang
A. Lingkup Studi Implementasi dan Studi Evaluasi menggunakan teknik analisis, riset, dan advokasi dalam
Kebijakan Publik pendefinisian masalah sampai implementasinya. Dengan kata
lain, kategori pertama menganalisis untuk tujuan deskripsi dan
1. Hakikat Analisis Kebijakan Publik
eksplanasi proses kebijakan, sedangkan yang kedua analisis untuk
Analisis kebijakan publik telah berkembang jauh sebelum minat tujuan penilaian secara analitis terhadap proses kebijakan (dan
pada studi implementasi muncul, bahkan analisis studi evaluasi telah jika memungkinkan bersifat preskiptif bagi kasus yang diriset).
lahir terlebih dahulu. Jika studi kebijakan publik dianalogikan sebagai
Berdasarkan rumusan Parsons tersebut, analisis implementasi
induknya, studi implementasi adalah anak bungsu yang lahir setelah
dan analisis evaluasi adalah bagian dari analisis kebijakan publik,
studi evaluasi (meskipun dalam urutan siklus kebijakan tidak akan
hanya pada satu tahap proses dan kedalaman analisis yang berbeda
ada evaluasi jika implementasi tidak dilakukan).
tentunya. Walaupun demikian, pada umumnya yang dipahami
Analisis kebijakan publik (policy analysis) adalah kajian multi– sebagai analisis kebijakan adalah yang lebih berfokus pada proses
disiplin terhadap kebijakan publik yang bertujuan untuk pembuatan kebijakan, sebagaimana yang dikatakan oleh Lasswell.
mengintegrasikan dan mengontekstualisasikan model dan riset dari
Adapun analisis implementasi dan analisis evaluasi memiliki
disiplin tersebut yang mengandung orientasi problem dan kebijakan
fokus berbeda sesuai dengan namanya walaupun tetap merupakan
(Parsons, 2001: xii). Menurut Wildavsky (1979), analisis kebijakan
analisis yang multidisiplin.
publik adalah subbidang terapan yang isinya tidak dapat ditentukan
berdasarkan disiplin yang terbatas, tetapi dengan segala sesuatu yang Menurut rumusan Sabatier dan Mazamnian, melakukan studi
sesuai dengan situasi dari masa dan hakikat persoalannya. implementasi berarti berusaha memahami yang terjadi setelah suatu
program diberlakukan, yakni peristiwa dan kegiatan dalam usaha
Analisis kebijakan publik menurut Harold Laswell (Parsons, 2001)
untuk mengadministrasikannya dan usaha-usaha untuk memberikan
adalah analisis yang multimethod, multidisciplinary, berfokus pada
dampak tertentu pada masyarakat. Berdasarkan rumusan itu,
masalah, berkaitan dengan pemetaan kontekstualitas masalah
lingkup studi implementasi adalah seluruh kegiatan dan peristiwa
kebijakan, opsi kebijakan, dan hasil kebijakan. Selain itu, bertujuan
yang terjadi setelah suatu kebijakan diberlakukan.
untuk mengintegrasikan pengetahuan dalam suatu disipilin yang
menyeluruh untuk menganalisis pilihan publik dan pengambilan Analisis dalam studi implementasi misalnya, tidak
keputusan. mempertanyakan apakah sebuah kebijakan yang gagal dalam
pengimplementasiannya adalah sebuah kebijakan yang tepat untuk
Berdasarkan pendapat Lasswell tersebut, tampaknya lingkup
mencapai tujuan yang diinginkan (ini adalah pertanyaan evaluatif).
analisis kebijakan publik lebih berfokus pada persoalan proses
Studi implementasi mempertanyakan ada–tidaknya kesalahan atau
pembuatan kebijakannya, yakni dari tahap pendefinisian masalah,
kekurangan dalam proses pengimplementasian dan penyebabnya.
agenda setting, formulasi kebijakan sampai legalisasi kebijakan.
Antara analisis studi evaluasi dan analisis studi implementasi
2. Kategori Luas Analisis dalam Studi Kebijakan Publik sering terjadi overlap karena keduanya dapat berawal dari
Parsons (2001) menyatakan ada dua kategori luas analisis dalam permasalahan yang sama. Studi implementasi hanya berkaitan
studi kebijakan publik, yaitu sebagai berikut. dengan cara agen publik mengimplementasikan sebuah kebijakan
a. Analisis proses kebijakan adalah analisis mendefinisikan proses untuk mencapai perubahan.
kebijakan, dimulai dari mendefinisikan masalah sampai pada
implementasi dan pengevaluasiannya.

3. Tujuan Analisis dalam Studi Kebijakan Publik Menurut Browne dan Wildavsky (1982), “Evaluators are able to
Tujuan dan lingkup analisis (riset) evaluasi menurut Carol H. tell us a lot about what happened-which objectives, whose objectives, were
Weiss (1972: 4) adalah: achieved-and a little about why-the causal connections” (Hill dan Hupe,
1974: 12), yang merupakan wilayah analisis implementasi.
“To measure the effects of a program against the goals it set
out to accomplish as a means of contributing to subsequent decision Michael Hill dan Peter Hupe memperjelas perbedaan lingkup
making about the program and improving future programming. The studi implementasi dan studi evaluasi dalam tabel berikut ini.
effect emphasizes the outcomes of the program, rather than its
Tabel 11.1 Implementing and Evaluation Research
efficiecy, honesty, morale, or adherence to rule or standars. The
comparison of effects with goals stresses the use of explicit criteria Object Research Act
for judging how well the program is doing.”
Implementation Process/Behaviours Discription
Weis (1972: 61) secara tegas menyatakan bahwa tujuan analisis
evaluasi lebih pada pengukuran efek dan dampak sebuah program/ Outputs Explanation
kebijakan pada masyarakat, dibandingkan dengan pengukuran atas Outcomes Theory Building and Testing
efisiensi, kejujuran pelaksanaan, dan lain-lain yang berkaitan dengan
Causal Connections Analytical Judgement
standar-standar pelaksanaan. Tujuan kebijakan adalah untuk
menghasilkan dampak/perubahan. Evaluation Outcomes-value Link Value Judgement
Adapun yang membedakan antara analisis studi implementasi
dan analisis studi evaluasi sebagaimana pendapat Parsons (1995: 461), Sumber: Hill dan Hupe (2002: 12)
bahwa, “… evaluation eximines ‘how public policy and the people who 5. Tujuan dan Fungsi Evaluasi
deliver it may be appraised, audited, valued and controlled” while the
a. Tujuan Evaluasi
study of implementation is about “how policy is put into action and
practice.” 1) Mengukur efek suatu program/kebijakan pada kehidupan
masyarakat dengan membandingkan kondisi antara
4. Perbedaan Analisis Evaluasi dengan Analisis Akademis sebelum dan setelah adanya program tersebut. Mengukur
Menurut Weiss (1972: 6-7), ada beberapa hal yang membedakan efek menunjuk pada perlunya metodologi penelitian.
analisis evaluasi dengan analisis akademis, yaitu sebagai berikut. Adapun membandingkan efek dengan tujuan
a. Evaluasi ditujukan untuk pembuatan keputusan, untuk mengharuskan penggunaan kriteria untuk mengukur
menganalisis problem sebagaimana yang didefinisikan oleh keberhasilan.
pembuat keputusan, bukan oleh periset sebab pembuat 2) Memperoleh informasi tentang kinerja implementasi
keputusan berkepentingan terhadap hasil evaluasi. kebijakan serta menilai kesesuaian dan perubahan program
b. Evaluasi adalah riset yang dilakukan dalam setting kebijakan, dengan rencana.
bukan dalam setting akademis. Oleh karena itu, pertanyaan 3) Memberikan umpan balik bagi manajemen dalam rangka
evaluasi diarahkan oleh program. Peneliti tidak membangun perbaikan/penyempurnaan implementasi.
asumsi dan hipotesisnya sebagaimana pada studi-studi lain. 4) Memberikan rekomendasi pada pembuat kebijakan untuk
c. Evaluasi memberikan penilaian atas pencapaian tujuan, bukan pembuatan keputusan lebih lanjut mengenai program pada
mengevaluasi tujuan.

masa mendatang. Sebagai bentuk pertanggungjawaban 2. Evaluasi Kebijakan dan Dampaknya
publik/memenuhi akuntabilitas publik. Evaluasi kebijakan dan dampaknya, artinya mengevaluasi
b. Fungsi Evaluasi (William N. Dunn; Ripley) kebijakan serta kandungan programnya sehingga diperoleh informasi
mengenai manfaat (efek) kebijakan, dampak (outcome) kebijakan,
Evaluasi kebijakan berfungsi untuk memenuhi akuntabilitas
kesesuaian kebijakan/program dengan tujuan yang ingin dicapainya
publik karena sebuah kajian evaluasi harus mampu memenuhi esensi
(kesesuaian antara sarana dan tujuan).
akuntabilitas tersebut, antara lain sebagai berikut.
1) Memberikan eksplanasi yang logis atas realitas pelaksanaan 3. Dimensi Kajian pada Studi Evaluasi
sebuah program/kebijakan. Dalam studi evaluasi perlu Menurut Palumbo, dimensi kajian pada studi evaluasi mencakup
dilakukan penelitian/kajian tentang hubungan kausal atau sebab keseluruhan siklus dalam proses kebijakan, dari saat penyusunan
akibat. desain kebijakan, implementasi, hingga selesai diimplementasikan.
2) Mengukur kepatuhan, artinya mampu melihat kesesuaian antara Jika dikaitkan dengan kebutuhan informasi yang diperoleh dari hasil
pelaksanaan dengan standar dan prosedur yang telah ditetapkan. evaluasi, dimensi evaluasi kebijakan meliputi penentuan agenda,
pendefinisian masalah, forecasting (definisi sasaran), pendefinisian
3) Melakukan auditing untuk melihat output kebijakan sampai pada
ukuran, distribusi masalah, analisis keputusan, desain kebijakan,
sasaran yang dituju, ada-tidaknya kebocoran dan penyimpangan
analisis feasibilitas politik, terminasi, pooling dan survei, legitimasi
pada penggunaan anggaran, ada-tidaknya penyimpangan tujuan
kebijakan, evaluasi formatif, evaluasi sumatif, dampak, dan
dan pelaksanaan program
implementasi.
4) Akunting untuk melihat dan mengukur akibat sosial ekonomi
Berdasarkan paparan tersebut, dapat disimpulkan bahwa kajian
dari kebijakan. Misalnya, seberapa jauh program yang dimaksud
dalam studi evaluasi kebijakan meliputi dimensi-dimensi berikut ini.
mampu meningkatkan pendapatan masyarakat, dampak yang
ditimbulkan telah sesuai dengan yang diharapkan. a. Evaluasi proses pembuatan kebijakan atau sebelum kebijakan
dilaksanakan. Menurut Palumbo, pada tahap ini diperlukan dua
kali evaluasi.
B. Dimensi Evaluasi b. Evaluasi desain kebijakan, untuk menilai alternatif yang dipilih

sudah merupakan alternatif yang paling hemat dengan
mengukur hubungan antara biaya dan manfaat (cost-benefit
Secara garis besar ada dua dimensi penting yang harus diperoleh
analysis), yang bersifat rasional dan terukur.
informasinya dari studi evaluasi dalam kebijakan publik.
c. Evaluasi legitimasi kebijakan, untuk menilai derajat
1. Evaluasi Kinerja Pencapaian Tujuan Kebijakan
penerimaan suatu kebijakan atau program oleh masyarakat/
Evaluasi kinerja pencapaian tujuan kebijakan, yakni stakeholder/kelompok sasaran yang dituju oleh kebijakan
mengevaluasi kinerja orang-orang yang bertanggung jawab tersebut. Metode evaluasi diperoleh melalui jajak pendapat,
mengimplementasikan kebijakan sehingga akan memperoleh survei, dan lain-lain.
jawaban atau informasi mengenai kinerja implementasi, efektivitas,
d. Evaluasi formatif, dilakukan pada saat proses implementasi
dan efisiensi yang berkaitan.
kebijakan sedang berlangsung. Tujuan evaluasi formatif adalah
untuk mengetahui sebuah program diimplementasikan dan
kondisi yang dapat diupayakan untuk meningkatkan

keberhasilannya. Dalam istilah manajemen, evaluasi formatif b. Evaluasi yudisial, yaitu evaluasi yang berkaitan dengan objek-
adalah monitoring terhadap pengaplikasian kebijakan. Evaluasi objek hukum.
formatif banyak melibatkan ukuran-ukuran kuantitatif sebagai c. Evaluasi politik, yaitu evaluasi yang dilakukan oleh lembaga-
pengukuran kinerja implementasi. lembaga politik.
e. Evaluasi sumatif, dilakukan pada saat kebijakan telah
3. Aspek-aspek Evaluasi Formatif
diimplementasikan dan memberikan dampak. Tujuan evaluasi
Aspek-aspek kinerja implementasi yang dievaluasi dalam evaluasi
sumatif adalah untuk mengukur efektivitas kebijakan/
formatif, antara lain sebagai berikut.
program memberikan dampak yang nyata pada masalah yang
ditangani. a. Effort evaluation, yaitu mengevaluasi kecukupan input program.
b. Performance evaluation, yaitu mengkaji output dibandingkan
dengan input program.
C. Evaluasi Formatif c. Effectiveness evaluation, yaitu mengkaji pelaksanaannya sesuai
dengan sasaran dan tujuan.
d. Effeciency evaluation, yaitu membandingkan biaya dengan output
1. Tujuan Evaluasi Formatif yang dicapai.
Evaluasi formatif bertujuan untuk mengevaluasi pelaksanaan e. Process evaluation, yaitu mengkaji metode pelaksanaan, aturan
program yang memiliki ciri-ciri: dan prosedur dalam pelaksanaan.
a. merupakan evaluasi terhadap proses; Menurut Wiiliam N. Dunn (1999: 609), aspek-aspek kinerja
b. menilai tingkat kepatuhan pelaksana atas standar aturan; kebijakan yang harus dievaluasi sebagaimana yang tampak dalam
c. menggunakan model-model dalam implementasi; tabel berikut ini.
d. bersifat kuantitatif; Tabel 11.2 Kategori Evaluasi
e. melihat dampak jangka pendek dari pelaksanaan kebijakan/ Kategori Pertanyaan Ilustrasi
program.
Efektivitas Apakah hasil yang diinginkan Unit pelayanan
Tujuan evaluasi formatif adalah untuk melihat: telah tercapai?
a. sebuah program mencapai target populasi yang tepat;
Efisiensi Seberapa banyak upaya yang Cost-benefit ratio,
b. penyampaian pelayanannya telah sesuai dan konsisten dengan diperlukan untuk mencapai manfaat bersih,
spesifikasi program atau tidak; hasil yang diinginkan? unit biaya.
c. sumber daya apa yang dikeluarkan dalam melaksanakan Kecukupan Seberapa jauh pencapaian Biaya tetap,
program tersebut (Rossi dan Freeman dalam Parsons, t.t.: 550).
hasil yang diinginkan untuk efektivitas tetap.
2. Jenis Evaluasi Formatif memecahkan masalah?
a. Evaluasi administratif, yaitu evaluasi yang dilakukan di lingkup Pemerataan Apakah biaya manfaat Kriteria pareto,
pemerintahan yang dikaitkan dengan aspek-aspek ketaatan didistribusikan secara merata kriteria kaldor-
finansial dan prosedur. pada kelompok-kelompok hicks, kriteria
yang berbeda? rawls.

Responsivitas Apakah hasil kebijakan Konsistensi d. mengkaji cara program memengaruhi kelompok sasaran, dan
memuaskan kebutuhan/ dengan survei perbaikan kondisi kelompok sasaran disebabkan oleh adanya
preferensi atau nilai-nilai warga negara. program ataukah karena faktor lain.
kelompok tertentu? 3. Dimensi Dampak
Ketepatan Apakah hasil (tujuan) yang Program publik Dimensi dampak yang dikaji dalam evaluasi kebijakan ini,
diinginkan berguna atau harus merata dan meliputi:
bernilai? efisien. a. dampak pada masalah publik (pada kelompok sasaran) yang
diharapkan atau tidak;
Sumber: William N. Dunn (1999: 609)
b. dampak pada kelompok di luar sasaran yang disebut

eksternalitas/dampak melimpah (spillover effects);
D. Evaluasi Sumatif/Evaluasi Dampak c. dampak sekarang dan dampak yang akan datang;
d. dampak biaya langsung yang dikeluarkan untuk membiayai
program dan dampak biaya tidak langsung yang dikeluarkan
1. Pengertian Dampak
publik akibat suatu kebijakan (misalnya, dampak terhadap
Dampak adalah perubahan kondisi fisik ataupun sosial sebagai pengeluaran rumah tangga akibat relokasi pemukiman yang
akibat dari output kebijakan. Akibat yang dihasilkan oleh suatu menyebabkan jarak ke sekolah/tempat kerja semakin jauh).
intervensi program pada kelompok sasaran (baik akibat yang
diharapkan maupun tidak diharapkan), dan sejauh mana akibat 4. Aprraisal Dimensi Dampak
tersebut mampu menimbulkan pola perilaku baru pada kelompok Menurut Langbein (1980), dalam memperkirakan dampak perlu
sasaran (impact). Akibat yang dihasilkan oleh suatu intervensi memperhitungkan dimensi-dimensi berikut ini.
program pada kelompok sasaran, baik yang sesuai dengan yang a. Waktu
diharapkan maupun tidak dan akibat tersebut tidak mampu Dimensi waktu penting diperhitungkan karena kebijakan dapat
menimbulkan perilaku baru pada kelompok sasaran (effects). memberikan dampak yang panjang, baik sekarang maupun pada
2. Tujuan Evaluasi Sumatif/Dampak masa yang akan datang. Semakin lama periode evaluasi waktu,
Evaluasi sumatif umumnya dilakukan untuk memperoleh semakin sulit mengukur dampak, sebab:
informasi yang berkaitan dengan efektivitas sebuah kebijakan/ 1) hubungan kausalitas antara program dan kebijakan semakin
program terhadap permasalahan yang diintervensi. Evaluasi ini kabur;
bertujuan untuk: 2) pengaruh faktor lain yang harus dijelaskan juga semakin banyak,
a. menilai bahwa program telah membawa dampak yang jika efek terhadap individu dipelajari terlalu lama, akan sulit
diinginkan terhadap individu, rumah tangga, dan lembaga; menjaga track record individu dalam waktu yang sama;
b. menilai bahwa dampak tersebut berkaitan dengan intervensi 3) semakin terlambat sebuah evaluasi dilakukan, akan semakin sulit
program; mencari data dan menganalisis pengaruh program yang diamati.
c. mengeksplorasi adanya akibat yang tidak diperkirakan, baik yang
positif maupun yang negatif;

b. Selisih antara Dampak Aktual dan yang Diharapkan f. Faktor-faktor Kegagalan Dampak
Selain memerhatikan efektivitas pencapain tujuan, seorang Sebuah kebijakan/program dapat gagal memperoleh dampak
evaluator harus pula memerhatikan dampak yang tidak diinginkan, yang diharapkan meskipun proses implementasi berhasil
dampak yang hanya sebagian dari yang diharapkan, dan dampak mewujudkan output sebagaimana yang dituntut oleh program
yang bertentangan dari yang diharapkan. tersebut, namun gagal mencapai outcomes–nya; apalagi jika proses
implementasi gagal mewujudkan keduanya. Menurut Anderson, hal
c. Tingkat Agregasi Dampak
tersebut dapat disebabkan oleh faktor berikut.
Dampak juga bersifat agregatif, artinya bahwa dampak yang
1) Sumber daya yang tidak memadai.
dirasakan secara individual dapat merembes pada perubahan di
2) Cara implementasi yang tidak tepat (misalnya, pilihan-pilihan
masyarakat secara keseluruhan.
tindakan yang kontra produktif, seperti studi banding atau
d. Tipe Dampak membeli mobil bagi pejabat yang memakan banyak biaya
Ada empat tipe utama dampak program, yaitu sebagai berikut. dengan tujuan meningkatkan kapasitas layanan).
1) Dampak pada kehidupan ekonomi: penghasilan, nilai tambah, 3) Masalah publik sering disebabkan banyak faktor, tetapi
dan sebagainya. kebijakan yang dibuat hanya mengatasi satu faktor.
2) Dampak pada proses pembuatan kebijakan. 4) Cara menanggapi kebijakan yang dapat mengurangi dampak
3) Dampak pada sikap publik: dukungan pada pemerintah, yang diinginkan (misalnya, karena takut dianggap melanggar
program, dan sebagainya. prosedur, implementers bertindak sesuai dengan textbook
4) Dampak pada kualitas kehidupan individu, kelompok, dan walaupun situasinya mungkin berbeda).
masyarakat yang bersifat nonekonomis. 5) Tujuan-tujuan kebijakan tidak sebanding, bahkan bertentangan
satu sama lain (misalnya, kebijakan untuk menumbuhkan
e. Unit-unit Sosial Terdampak
industri dalam negeri yang memberikan insentif pajak dan
Sebuah kebijakan/program dapat membawa dampak pada kemudahan modal, di sisi lain ada kebijakan kenaikan harga
berbagai unit sosial, antara lain sebagai berikut. listrik dan kenaikan harga sumber energi).
1) Dampak individual: biologis (penyakit, cacat fisik karena 6) Biaya yang dikeluarkan jauh lebih besar dari masalahnya.
kebijakan teknologi nuklir misalnya), psikologis (stres, depresi,
7) Banyak masalah publik yang tidak dapat diselesaikan.
emosi), lingkungan hidup (tergusur, pindah rumah), ekonomis
(naik–turunnya penghasilan, harga, keuntungan), sosial serta 8) Timbulnya masalah baru sehingga mendorong pengalihan
personal. perhatian dan tindakan.
2) Dampak organisasional: langsung (terganggu atau terbantunya 9) Sifat dari masalah yang akan dipecahkan (Anderson, 1996).

pencapaian tujuan organisasi), tidak langsung (peningkatan
semangat kerja, disiplin).
3) Dampak pada masyarakat (meningkatnya kesejahteraan).
E. Studi Evaluasi Kebijakan
4) Dampak pada lembaga dan sistem sosial (meningkatnya
Evaluasi program atau kebijakan tidak dapat dilakukan hanya
kesadaran kolektif masyarakat; menguatnya solidaritas sosial).
melalui kajian teoretis atau melalui data-data sekunder. Jika hal
tersebut dilakukan, penilaian dan rekomendasi yang dihasilkan tidak

valid karena hanya berdasarkan perkiraan. Untuk dapat disebut 4) Pertimbangkan informasi-informasi yang dibutuhkan oleh
sebagai sebuah studi/kajian, evaluasi kebijakan harus memenuhi hal- pembuat keputusan untuk masa mendatang, bukan hanya
hal berikut ini. kebutuhan saat ini. Bersikaplah sebagai ilmuwan, bukan teknisi
evaluasi.
1. Karakteristik Penelitian Evaluasi
a. Evaluasi harus empiris, tidak spekulatif hipotetik atau b. Persiapan Sebelum Menguji Program
asumtif teoretis. 1) Definisi Program Secara Jelas
b. Tidak bias pada satu alternatif atau dampak tertentu. Harus dipastikan bahwa label yang diberikan pada sebuah
c. Rasional, harus sistematis dan dapat dipertanggungjawabkan program memiliki makna dan maksud yang sama bagi semua yang
di hadapan pakar. terlibat sehingga jelas data yang harus diukur (definisi konsep harus
d. Kajian harus dilakukan dari berbagai aspek. jelas, sehingga definisi operasionalnya juga jelas dan dapat
direplikasikan).
e. Andal dan sahih, baik dalam analisis, ketersediaan data,
maupun reliabilitas datanya. 2) Spesifikasi Sasaran
2. Teknis Penelitian Evaluasi Karena sasaran merupakan kriteria keberhasilan program, harus
dinyatakan secara spesifik agar dapat diperoleh tolok ukurnya.
Penelitian evaluasi kebijakan bukan hal yang dapat dipandang
Tujuan/sasaran kadang-kadang hanya disebutkan secara umum,
sepele karena dari hasil penelitian tersebut diharapkan ada masukan/
jangka panjang, bahkan kontradiksi dan tidak berkaitan dengan
umpan balik dan penilaian-penilaian yang akurat atas sebuah kinerja
aktivitas program. Jika hal ini terjadi, peneliti bertanggung jawab
kebijakan/program, serta hasilnya dapat dipertanggungjawabkan.
untuk merumuskannya secara bersama-sama dengan perencana
Oleh karena itu, Leonard Rutman (1992) memberikan panduan yang
program dan manajer program.
perlu diperhatikan.
Pendekatan di atas adalah pendekatan goal-end oriented. Dapat
a. Sebelum Pelaksanaan
juga digunakan pendekatan lain, misalnya pendekatan sistem (Amitai
1) Gunakan prosedur-prosedur ilmiah.
Etzioni) atau goal-free evaluation (Susan Salasin) karena goal-end
a) Mengamati dan memahami tujuan evaluasi. oriented approach dipandang memiliki keterbatasan, yaitu:
b) Mengamati dan memilih kriteria. a) mengabaikan sasaran yang tidak dinyatakan secara eksplisit
c) Mengamati sensitivitas metode. (misalnya, keberlangsungan program);
2) Fokus pada proses dan outcomes kebijakan/program, bukan b) sulit merumuskan tujuan dari pernyataan tujuan program/
hanya pada outcomes-nya. kebijakan yang mencerminkan retorika politik, justifikasi
3) Jangan batasi dampak hanya pada sasaran-sasaran yang bantuan pendanaan, mobilisasi dukungan, dan legitimasi
dinyatakan secara formal karena tidak semua sasaran kebijakan program;
dinyatakan secara formal. Konsekuensi yang mungkin terjadi c) sasaran selalu bisa berubah sebagai respons atas tuntutan-internal
akibat program/kebijakan juga dipertimbangkan. Untuk itu, organisasi dan lingkungan;
manfaatkan hasil penelitian yang berkaitan, gunakan logika, atau d) mengabaikan efek samping dari kebijakan.
pengalaman atas program yang serupa.

3) Keterkaitan Rasional sebagai component testing untuk menguji sumbangan keefektifan
Harus ada keterkaitan rasional antara program yang akan masing-masing komponen terhadap program.
dievaluasi dengan sasaran yang dituju dan dampak yang diharapkan. b) Spesifikasikan Sasaran-sasaran dan Efeknya
Ada–tidaknya kaitan rasional dapat menentukan bahwa program
Bukan hanya yang dinyatakan secara formal dalam dokumen
tersebut yang harus dimodifikasi atau sasaran dan hasil yang harus
atau oleh pengelola program, melainkan juga sasaran-sasaran latent
diubah. Misalnya, program pelatihan angkatan kerja dengan sasaran
dan dampak lain yang diharapkan oleh masyarakat (misalnya, kasus
jangka panjang berkurangnya angka pengangguran. Program
program Bantuan Langsung Tunai/BLT yang ditujukan untuk
tersebut lebih masuk akal jika dikaitkan dengan sasaran jangka
meringankan beban masyarakat miskin akibat kenaikan harga BBM,
pendek, yaitu pencapaian tenaga kerja berketerampilan.
dapat ditanggapi beragam. Karena jawabannya dapat beragam,
4) Pastikan Kegunaan Evaluasi demikian pula dampaknya).
Studi evaluasi dimaksudkan sebagai akuntabilitas program, serta c) Spesifikasikan Variabel-variabel Antesedennya
untuk memberikan informasi yang berkaitan dengan pelaksanaan
Anteseden variable adalah faktor konteks yang dapat
dan hasil program kepada pembuat keputusan dan manajemen,
memengaruhi jalannya program (misalnya, karakteristik target
namun studi evaluasi sering dilakukan dengan maksud-maksud
kebijakan; sifat dasar permasalahan sehingga memerlukan intervensi
tertentu, yang disebut oleh Edward Suchman sebagai
pseudoevaluations. kebijakan).
Pseudoevaluation adalah studi-studi evaluasi yang dilakukan d) Spesifikasikan Variabel-variabel Intervening–nya dengan
dengan maksud terselubung, contohnya: Menanyakan
a) eyewash (evaluasi “cuci mata”), yaitu evaluasi yang dilakukan hanya Setelah program dijalankan, faktor-faktor yang dapat
pada tampak depan program demi mengesankan keberhasilan; mendukung atau menghambat pencapaian sasaran program, yaitu:
b) whitewash, yaitu evaluasi yang dilakukan dengan maksud 1) antecedent factors;
menutupi kegagalan program selama dilakukan investigasi; 2) program implementation;
c) submarine, yaitu evaluasi yang dilakukan dengan maksud politis 3) intervening;
untuk menghancurkan sebuah program; 4) goals/effects;
d) posture, yaitu evaluasi yang dilakukan hanya sebagai formalitas
e) Measurement
untuk kepentingan kelanjutan pendanaan;
Setelah mengetahui hal-hal yang harus diukur, langkah
e) postponement, yaitu evaluasi yang dilakukan untuk tujuan
selanjutnya adalah memilih teknik pengukuran yang tepat untuk
menghentikan sementara sebuah program.
menilai. Oleh karena itu, diperlukan ketepatan indikator (tolok ukur)
Oleh karena itu, evaluator juga harus mengetahui orang-orang
yang digunakan, reliabilitas alat ukur (hasil yang diberikan konsisten
yang menghendaki dan mendanai studi evaluasi untuk mencegah
meskipun dilakukan dalam situasi yang berbeda), dan validitas alat
timbulnya ketegangan dengan administrator program.
ukur (ketepatan alat ukur dalam mengukur fenomena).
5) Spesifikasikan Variabel-variabel Evaluasi
c. Kriteria yang Harus Dipenuhi dalam Evaluasi
a) Spesifikasikan Komponen-komponen Program 1) Relevansi: harus mampu memberikan informasi yang tepat pada
Dengan memperjelas komponen-komponen aktivitas dari pembuat dan pelaku kebijakan, mampu menjawab secara benar
program tersebut (misalnya, PKK dengan 10 programnya). Tujuannya pertanyaan dalam waktu yang tepat.

2) Signifikan: harus mampu memberikan informasi yang baru dan 2) Faktor-faktor apa yang menyebabkan variasi tersebut?
penting. Apakah karena faktor yang berkaitan dengan isi
3) Validitas: mampu memberikan pertimbangan yang tepat sesuai program/kebijakan, karena cara kerja dalam
dengan hasil nyata/data empiris mengenai hasil kebijakan. pengorganisasian implementasi kebijakan (output yang
terkait dengan kinerja implementers), atau karena
4) Reliabilitas: dapat membuktikan bahwa hasilnya diperoleh
lingkungan implementasi kebijakan yang memengaruhi
dengan penelitian yang teliti.
variasi outcomes tersebut.
5) Objektif: tidak memihak/bias.
3) Bagaimana strategi untuk lebih meningkatkan kinerja
6) Tepat waktu. implementasi kebijakan? Jawaban atas pertanyaan
7) Daya guna: hasil penelitian dapat dipahami dan dimanfaatkan tersebut adalah tugas pengevaluasi untuk memilih
oleh pelaku dan pembuat kebijakan. variabel-variabel yang dapat diubah (actionable
3. Problem dalam Studi Evaluasi variables).
a. Ketidakpastian dan ketidakjelasan tujuan kebijakan. b. Menurut Randall B. Ripley, untuk mengukur capaian riil
sebuah program/kebijakan, dari hasil kajian evaluasi harus
b. Evaluasi tidak dilakukan dengan sistematis sehingga sulit
diperoleh jawaban-jawaban atas pertanyaan berikut ini.
menguji kausalitas bahwa dampak disebabkan oleh
kebijakan tersebut. 1) Kelompok dan kepentingan mana yang memiliki akses
dalam pembuatan kebijakan?
c. Dampak kebijakan menyebar di luar sasaran kebijakan.
2) Apakah pembuatan kebijakan dilakukan secara
d. Kesulitan dalam memperoleh data primer.
terperinci, terbuka, dan memenuhi prosedur?
e. Data sekunder yang tersedia sering kurang valid.
3) Apakah program-program kebijakan didesain secara
f. Resistensi pejabat/penanggung jawab program yang merasa logis?
diawasi.
4) Apakah sumber daya yang menjadi input program
g. Evaluasi cenderung kurang melihat dampak (kurang valid), telah memadai untuk mencapai tujuan?
tetapi lebih suka mengukur dan menilai output-nya.
5) Apa standar implementasi yang baik bagi kebijakan
4. Pertanyaan-pertanyaan dalam Studi Evaluasi tersebut?
a. Menurut Sofian Effendi, tujuan dari evaluasi kebijakan 6) Apakah program dilaksanakan sesuai dengan standar
publik adalah untuk mengetahui variasi dalam indikator- efisiensi ekonomi? Apakah uang digunakan dengan
indikator kinerja yang digunakan untuk menjawab tiga tepat dan jujur?
pertanyaan pokok berikut (Nugroho, 1981: 284). 7) Apakah kelompok sasaran memperoleh pelayanan
1) Bagaimana kinerja implementasi kebijakan, sejauh seperti yang didesain dalam program?
mana variasi kesesuaian capaian kebijakan (output dan 8) Apakah program juga memberikan dampak pada
outcomes yang dihasilkan dari proses implementasi) kelompok nonsasaran? Apa jenis dampaknya?
dengan indikator-indikator yang telah ditetapkan?
9) Apa dampak yang diharapkan dan tidak diharapakan
pada masyarakat?

10) Kapan tindakan program dilaksanakan dan dampaknya
diterima oleh masyarakat?
11) Apakah tindakan dan dampak telah sesuai dengan yang
diharapkan?
5. Implikasi Hasil Evaluasi terhadap Program/Kebijakan
Hasil kajian evaluasi atas sebuah program/kebijakan akan
berimplikasi pada keberlangsungan program/kebijakan, yang
menurut Weis (Shafritz dan Hyde, 1987) adalah sebagai berikut.
a. Meneruskan atau mengakhiri program.
b. Memperbaiki praktik dan prosedur administrasinya.
c. Menambah atau mengurangi strategi dan teknik implementasi.
d. Melembagakan program ke tempat lain.
e. Mengalokasikan sumber daya ke program lain.
f. Menolak atau menerima pendekatan/teori yang digunakan oleh
program/kebijakan sebagai asumsi.
Secara teoretis siklus terakhir dalam proses kebijakan adalah
evaluasi, yang bertujuan memberikan informasi mengenai kinerja
program/kebijakan setelah diimplementasikan.
Evaluasi sangat penting sebagai bentuk akuntabilitas publik
pemerintah atas kinerjanya. Akan tetapi, melakukan evaluasi atas
sebuah program/kebijakan yang dapat memberikan masukan bagi
pemerintah/pembuat keputusan dengan hasil yang dapat
dipertanggungjawabkan tidaklah mudah. Selain karena kesulitan
yang bersifat instingtif (karena sifat dampak yang berdimensi luas dan
dapat menyebar), juga beragam kebijakan menuntut beragam metode
pengukuran yang sesuai; serta kurangnya usaha yang serius untuk
itu.
Untuk menghasilkan studi evaluasi yang berguna, memahami
kriteria evaluasi yang harus dipenuhi, memahami metode penelitian
evaluasi, serta memilih metode pengukuran yang tepat adalah
syaratnya.

DAFTAR PUSTAKA
A., Etzioni. 1967. Mixed Scnning: a ‘Third Approach’ to Decision

Making. Public Health Administrative Review.
A.F., Jorm et.al. 1992. Effectiveness of Complementary and Self-help
Treatments for Depression. Medical Journal of Australia.
Abdullah, Ahmad Sanusi. 2003. The Malaysian Bureaucracy, Four
Decades of Development. Pearson: Prentice Hall.
Achmadi, Z.A. 1997. Kebijakan Publik dan Pembangunan. Malang:
Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Brawijaya.
Agustino, Leo. 2006. Politik dan Kebijkan Publik. Bandung: AIPI-
Bandung dan Puslit KP2W Lemlit Unpad.
Alexander, Kouzmin. 1983. Public Sector Administration: New
Perspective. Longman: Cheshire.
Ali, Siti Hawa. 1989. Imperialisme Profesional, Kerja Sosial di Dunia
Ketiga. Malaysia: University Sains Malaysia.
Amitai and Etzioni, Eva. 1964. Social Change, Sources, Patterns and
Consequences. New York, London: Basic Books.
Anderson, James E. 1970. Public Policy Making. New York: Reinhart
and Wiston.
Anggoro, Kusnanto. 2009. “Konflik Kekerasan, Otonomi Daerah dan
Integrasi Nasional,” Diskusi Nasional Refleksi Satu Dasawarsa

Implementasi Kebijakan Otonomi Daerah Era Reformasi (1999- David and Ted Gaebler. 1992. Reinventing Government: How the
2009), diselenggarakan oleh Pusat Kajian Kinerja Otonomi Entepreuneurial Spirit is Transforming the Public Sector. New
Daerah. Jakarta: Lembaga Administrasi Negara. York: Hodson-Wesley Publishing Company, Inc.
. 2009. “Pengantar,” dalam Post-Conflict David, Rosenbloom H. 1998. Public Administration Understanding
Peacebuilding: Naskah Akademik untuk Penyusunan Manual Management, Politics and Law in the Public Sector. Second
Companion-2, oleh Tim ProPatria Institute, pdf copy. Edition. Mc. Graw-Hill International Edition.
Anonimus The Worl Bank Group. 2004. Decentralization & Den Hardt B. Robert. 2000. Theories Public Organization. Third
Subnational Regional Economics. What, Why, and Where, Edition, Headcourt. Brace: College Publishers.
http:www1.world bank.org/publicsector/Decentralization Sub Dharma, Surya dan Pinondang Simanjuntak. 2000. “Paradigma
National Economics/what.htm, (diakses 2 Desember 2013). Birokrasi Pemerintah dan Otononomi Daerah”, Jurnal Bisnis dan
Anonimus UN. 2002. Implementation of the UN Millennium Birokrasi, Vol. III. No. 3 Oktober.
Declaration. Report of the Secretary General. Fifty-seventh Session. Dolbeare, Kenneth M. (ed.). 1975. Public Policy Evaluation. Sage
New York: UN General Assembly. Year: Books in Politics and Public Policy.
Anthony, Mc. Grew. 1997. The Transformation of Democracy. Dun, William. 2000. Pengantar Analisis Kebijakan Publik. Yogyakarta.
California: Polity Press the Open University. Gadjah Mada University Press.
Bardach, Eugene. 1978. The Implementation Game-What Happens . 1994. Public Policy Analysis: an Introduction.
After a Bill Becomes a Law. MIT Press. New Jersey: Prentice-Hall International, Inc., Englewood Cliffs.
Bellone, Carl K. 1980. Organization Theory and the New Public Dye, Thomas R. 2011. Understanding Public Policyi. Singapore:
Administrator. Boston-London-Sidney: Allyn and Bacou Inc. Longman.
Berkley and Rouse. 1997. The Craft of Public Administration. Seventh E. Owen, Hugs. 1998. Public Management and Administration, an
Edition. Brown and Bench mark Publisher. Introduction. Palgrade: Publisher.
Bowman Edward, Kogut Bruce. 1995. Rededigning the Firm. Oxford: Easton D. 1965. A System Analysis of Political Life. New York: Wiley.
University Press. F., Fukuyama. 1989. The End of History? National Interest. Summer.
Caiden, Gerald E. 1971. The Dynamics of Public Administration. New . 2004.The State Building, Governance and World
York: Hplt, RInerhart and Winston, Inc. Order in the Twenty-First. Century: Profile Books Limited.
Carley Michael and Jan Christie. 1992. Managing Sustainable Fernanda, Desi. 1999. Deregulasi dan Debirokratisasi dalam Pelayanan
Development, Earthcan. London: Publication Ltd. Umum. Makalah. Bandung: Fisip Unpad.
Chain, Gaus. 2003. The Limits of Naturalism. Crambidge: University Forrester, John. 1984. “Bounded Rationality and the Politics of
Press. Muddling Through”. Public Administration Review.
Cohen, M., J. March & J. Olsen, ‘A Garbage Can. 1972. Model of Francis, Gouldlart J. and Kelly N. James. 1995. Transforming the
Organizational Choice’, Administrative Science Quarterly. Organization. Mc. Graw-Hill, Inc.
Dahl, R.A. 1961. Who Govern? Democracy and Power in an America G., Schmid. 2004. Economic and Programmatic Aspects of Congenital
City. New Heaven, CT: Yale University Press. Syphilis Control, Bulletin of the World Health Organization.

Gerald, Caiden E. (ed.). 1982. Strategies for Administrative Reform. Lindblom, C.E. 1959. The Science of Muddling Through. Public
Toronto: Lexington Book. Administrative Review.
. 1991. Administratve Reform Comes of Age. Berlin Ling, Suk Lee Mei. 1995. Liberalisation and Deregulation of Malaysians
New York: Walter de Gryter. Service Sector. University of Malaysia Press.
Gerald, Ferris R. et.al. 2002. Human Resources Menagement. Prentice M., Creson. 1971. The Unpolitics of Air Pollution. Baltimore, MD:
Hall. The John Hopkins Hospital University Press.
Grindle, Merilee S. (ed.). 1980. Politics and Policy Implementation in M., Edelman. 1998. Constructing the Political Spectacle. Chicago:
the Third World: Baltimore: John Hopkins university Press. Chicago University Press.
Harold, G.F. and Jeane Bell Nicholson.1999. Organization Theory a MacRae, Duncan Jr., and James A. Wilde. 1985. Policy Analysis for
Public Administration Perspective. Second Edition. Hadcourt: Public Decisions. Lanham, MD: University Press of America.
Brace College Publishers. Maidment, Richard, Goldbladt David, and Mitchell Jeremy. 1998.
Harrison, Ros. 1993. Democracy. London: Routledge. Governance in the Asia Pacific. USA: Routledge.
Hill, Michael and Peter Hupe. 2002. Implementing Public Policy: March J.G. and Simon H.A. 1958. Organizations. New York: John
Governance in Theory and Practice. London: Sage Publication. Wiley and Sons.
Islamy, M. Irfan. 2003. Prinsip-prinsip Perumusan Kebijaksanaan Meltsner, Arnold J. 1976. Policy Analysist in the Bureaucracy.
Negara. Jakarta: Bumi Aksara. California: University of California Press.
J., Nye 2002. The Paradox of American Power: Why the World’s Only Meltsner, Arnold J. 1986. Policy Analysis in the Bureaucracy. University
Superpower Cannot Go It Alone. Oxford: Oxford University Press. of California Press.
Kammeier, H. Detlef. 2002. Linking Decentralization to Urban Meyer, Robert R. and Ernest Greenwood. 1984. Rancangan Penelitian
Development, United Nation Human Settlements Programme. Kebijakan Sosial. Jakarta: Rajawali.
UN-HABITA. Mills, C. Wright . 1959. The Power Elite. New York: Oxford University
Karhi, Nisjar S. 1997. Beberapa Catatan tentang “Good Governance”. Press.
Jurnal Administrasi dan Pembangunan, Vol. 1, No.2, Jakarta: Milton, Esman J. 1991. Management Dimentions of Development.
Himpunan Sarjana Administrasi Indonesia. Kumarian: Press.
Kessler R.C. dkk. 2001. The Use of Complementary and Alternative Mulyadi, Deddy. 2010. Membidik Jalan Menuju Public Trust: Isu-isu
Therapies to Treat Anxienty and Depression in the United State. Aktual Administrasi Publik dan Kebijakan Pelayanan Publik.
American Journal of Psychiatry. Bandung: STIA LAN Bandung Press.
Kingdon, John W. Agendas. 1984. Alternative and Public Policies. Nagel, Stuart S. (ed.). t.t. Policy Theory and Policy Evaluation. New
Toronto: Little Brown & Company. York: Greenwood.
Kristiadi, J.B. 1997. Dimensi Praktis Manajemen Pembangunan di Nawawi, Ismail. 2009. Public Policy (Analisis, Strategi Advokasi Teori
Indonesia. Jakarta: STIA Press. dan Praktek). Surabaya: PMN.
Kusumanegara, Solahuddin. 2010. Model dan Aktor dalam Proses Nigro, Felix A. dan Lioyd G. Nigro. 1980. Modern Public
Kebijakan Publik. Yogyakarta: Gava Media. Administration. New York: Harper, Row, Publishers.
Leemans, A.F. 1970. Changing Patterns of Local Government, Nugroho, Dian. 2003. Kebijakan Publik: Formulasi, Implementasi dan
International Union of Local Authorities, the Hague. Evaluasi. Jakarta: Gramedia.

Nugroho, Riant. 2008. Public Policy. Jakarta: Elexmedia Komputindo. Rossi, Peter H. and Walter Williams (eds.). 1972. Evaluating Social
Osborne, David and Peter Plastrik. 1997. Banishing Bureaucracy: the Programs-Theory; Practice, and Politics. New York: Seminar Press.
Five Strategies for Reinventing Government. Hodson-Wesley New Rutman, Leonard (ed.). 1977. Evaluation Research Methods- a Basic
York: Publishing Company Inc. Guide. London: Sage Publication.
P., Bachrach dan Baratz M.S. 1962. The Two Faces of Power. In Castles S., Lukes 1974. Power: a Radical Approach. London: Macmillan.
FG, Murray D.J. dan Potter D.C. (eds.) Decision, Organization Saefullah, A.D. 1999. “Konsep dan Metode Pemberian Pelayanan Umum
and Society. Harmondsworth: Penguin. yang Baik”, Makalah. Bandung: FISIP Unpad.
. 1963. Decision and Nondecisions: An analytical Salam, Setyawan, Dharma. 2002. Manajemen Pemerintahan
framework. American Political Science Review. Indonesia. Jakarta: Jambatan.
Parsons, Wayne. 2005. Public Policy. Jakarta: Prenada Media. Savage, M. Charles. 1990. Fifth Generation Management. Digital
Peter, Evens. 1978. The Alliance of Multinational State and Local Press.
Capital in Brazil. New Jersey: Princetown University Press. Savas, E.S. 1987. Privatization, the Key to Better Government.
Peth, Senge M.2002. The Fifth Discipline Fieldbook. Terjemahan Hari Chatman New Jersey: House Publisher, Inc.
S. Bandung: Inter Aksara. Sedarmayanti. 2004. Good Governance (Kepemerintahan yang Baik).
Poister, Theodore H. 2003. Measuring Performance in Public and Bandung: Mandar Maju.
Nonprofit Organizations. San Fransisco: John Wiley & Sons. Siagian, Sondang P. 2003. Administrasi Pembangunan. Jakarta: Bumi
Pramusinto, Agus. 2006. “Bangunan Pemerintahan Baik di Indonesia, Aksara.
Kasus Upaya Pemerintah Daerah untuk Meningkatkan Simon, Herbert, A. 1957. Administrative Behavior. 2nd Edn. New
Transparency”. Makalah dipresentasikan pada Konferensi EROPA: York: Macmillan.
Memodernkan Reformasi Pelayanan Sipil di Sejalan dengan . 1955. “Behavioral Model of Rational Choice’,
Nasional. Tujuan Pembangunan, Bandar Seri Begawan Brunai Quarterly”, Journal of Economics.
Darussalaam.
Smith, Gilbert & David May. 1980. ‘The Artificial Debate Between
Prasetijo, Adi.2009. Good Governance dan Pembangunan Berkelanjutan. Rationalist and Incrementalist Models of Decision-Making’, Policy
Disajikan dalam Meretas Pemikiran Naya. Bandung : CSD & SBM and Politics.
ITB.
Sobandi, Baban. 2004. Etika Kebijakan Publik, Moralitas-Profetis dan
Pressman, Jeffrey L. & Aaron Wildavsky. 1984. Implementation. Profesionalisme Kinerja. Bandung: Humaniora.
California: Unversity of California Press.
Soenarko. 2000. Public Policy: Pengertian Pokok untuk Memahami
Ripley, Randall B. 1985. Policy Analysis in Political Science. Chicago: dan Analisis Kebijaksanaan Pemerintah. Surabaya: Air Langga
Nelson Hall. University Press.
Riyadi dkk. 2004. Perencanaan Pembangunan Daerah. Jakarta: Steve Leach et. al. 1994. The Changing Organisation and Management
Gramedia Pustaka Utama. of Local Government. London : Macmillan Press LTD.
Riyadi. 2007. “Membangun Efektivitas Kebijakan Publik dengan Suaeb, Eka. 1998. Proses Kebijaksanaan Publik di Indonesia.
Orientasi Kepercayaan Publik (Public Trust),” Artikel. Bandung: Manajemen Pembangunan. Bandung: PKP2A I LAN.
STIA LAN.
Subarsono, A.G. 2010. Analisis Kebijakan Publik (Konsep, Teori, dan
Aplikasi). Cetakan V. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.

Suryawikarta, Bay. 1999. “Deregulasi dan Debirokratisasi dalam Weis, Carol H. 1972. Research: Methods for Assesing Program
Pelayanan Umum”, Makalah. Bandung: FISIP Unpad. Effectiveness. New Jersey: Prentice Hall.
Swanson A. Richard. 1996. Analysis for Improving Performance. San Wexley, Kenneth N. 2003. Perilaku Organisasi dan Psikologi Personalia.
Francisco: Berret-Kochler Publishers, Bandung: Rineka Cipta.
T., Zeltner dkk. 2000. Tobacco Company Strategies to Undermine WHO. 2004. Guidelines on Developing Consumer Information on
Tobacco Control Activities at the World Health Organization. Proper Use of Complementary and Alternative Medicine. Geneva:
Geneva: WHO. WHO.
T.B., Bottomore. 1966. Classes in Modern Society. New York: Pentheon Widodo, Joko. 2003. Good Governance: Telaah dari Dimensi
Books. Akuntabilitas dan Kontrol Birokrasi pada Era Desentralisasi dan
Tachjan, H. 2008. Implementasi Kebijakan Publik. Bandung: AIPI- Otonomi Daerah. Jakarta: Insan Cendikia.
PUSLIT KP2W LEMLIT UNPAD. Willie, Pietersen. 2002. Reiventing Strategy. John Wily and Sons, Inc.
Thoha, Miftah. 2003. Birokrasi dan Politik di Indonesia. Jakarta: Raya Winarno, Budi. 2004. Teori dan Proses Kebijakan Publik. Yogyakarta:
Grafindo Persada. Media Pressindo.
. 2010. Ilmu Administrasi Publik Kontemporer.. Z. Chowdhury. 1995. Essential Drugs for the Poor. London: Zed.
Jakarta: Kencana Prenada Media Group. Zeethari, Valarie, A. A. Patasuraman and Leonard L. Bery. 1990.
Tjokroamidjojo, Bintoro. 2003. Analisa Kebijaksanaan dalam Proses Delivering Quality Service-Balancing Customer. Perception and
Perencanaan Pembangunan Nasional. Majalah Administrator. Expectation. USA: The Free Press.
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945.
Undang-Undang Nomor 9 tahun 2004 tentang Perubahan atas
Undang-Undang Nomor 5 tahun 1986 tentang Peradilan Tata
Usaha Negara.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 28 tahun 1999 tentang
Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi,
Kolusi, dan Nepotisme.
Van Meter, Donald S. & Carl E. van Horn. 1975. The Policy
Implementation Process. Administration & Soiaty Juornal.
Wahab, Solichin Adul. 1997. Analisis Kebijakan: dari Formulasi ke
Implementasi Kebijaksanaan Negara. Jakarta: Bumi Aksara.
Wasistiono, Sadu. 1999. Konsep dan Metode Pelayanan Umum.
Makalah. Bandung: FISIP Unpad.
Wattimena, Reza A.A. (ed.). 2012. Filsafat Politik untuk Indonesia.
Surabaya: Pustakamas.
. 2007. Melampaui Negara Hukum Klasik.
Yogyakarta: Kanisius.

BIODATA PENULIS
Sahya Anggara lahir di Rajagaluh, Majalengka, Jawa

Barat pada tahun 1967. Setelah lulus SLTA, ia
meneruskan ke Institut Agama Islam Negeri (IAIN)
Sunan Gunung Djati Bandung pada Fakultas Syari’ah
Jurusan Perdata Pidana Islam (PPI).
Setelah menyelesaikan studinya, ia mengabdi
menjadi dosen di perguruan tinggi yang sama. Sekarang Universitas
Islam Negeri (UIN) pada Jurusan Administrasi Negara, Dosen Pasca–
sarjana UNIS Tangerang, dan Pascasarjana STIH Bangka Belitung.
Jenjang pendidikan lanjutan S2 dan S3 ditempuh di Universitas
Padjadjaran (UNPAD) Bandung Program Studi Ilmu Sosial, Ilmu
Administrasi.

Buku Kebijakan Publik

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Buku Kebijakan Publik

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

BAB 1

Sekitar tahun 1970-an mulai berkembang konsep public policy

Kebijakan Publik Kebijakan Publik 13

14 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 15

16 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 17

18 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 19

20 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 21

22 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 23

24 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 25

26 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 27

28 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 29

30 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 31

F. Dinamika Kebijakan Publik

Memahami dinamika kebijakan publik berarti memahami

Kebijakan Publik 32 Kebijakan Publik

Kebijakan publik pada umumnya dipahami sebagai salah satu

Kebijakan Publik 33 Kebijakan Publik

34 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 35

36 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 37

38 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 39

40 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 41

42 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 43

44 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 45

46 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 47

48 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 49

50 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 51

52 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 53

54 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 55

56 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 57

3) Perumusan usul kebijakan (policy formulation). Penentuan 4) memperhitungkan rasio antara manfaat dan biaya yang dipikul

58 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 59

60 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 61

62 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 63

64 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 65

66 Kebijakan Publik Kebijakan Publik

Tahap pengambilan keputusan dalam siklus kebijakan

Kebijakan Publik Kebijakan Publik 67

68 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 69

70 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 71

72 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 73

74 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 75

76 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 77

78 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 79

Tingkat Pengetahuan yang Ada

80 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 81

82 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 83

84 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 85

86 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 87

Dalam hubungan antara keduanya, akan terjadi umpan balik antara Environmental Forces-

Gambar 3.3 Model Pembuatan Kebijakan yang Dikembangkan

88 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 89

90 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 91

92 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 93

94 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 95

96 Kebijakan Publik Kebijakan Publik

TEORI NEGARA DAN

Sejak diterima secara umum sebagai pengertian yang

Kebijakan Publik Kebijakan Publik 97

98 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 99

100 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 101

102 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 103

104 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 105

106 Kebijakan Publik Kebijakan Publik 107