KEBIJAKAN PUBLIK

UNIVER
FA KULTA S
S

CANA
ANENDIDIKAN

SUR
AS N DA YA
IT GURUA N ILMU K

C I A NJ U R

BAHAN AJAR
Ikhtisar/Butir-butir Bahan Diskusi untuk Mahasiswa Strata Satu
Pada Prodi Pendidikan Pancasila dan Kewarganegaraan
Fakultas Keguruan dan Ilmu Pendidikan
Universitas Suryakancana Cianjur

Dihimpun Oleh :

Drs. DJUNAEDI SAJIDIMAN, MM, M.Pd.

FAKULTAS KEGURUAN DAN ILMU PENDIDIKAN

UNIVERSITAS SURYAKANCANA CIANJUR
-2015-

KATA PENGANTAR

Sesuai dengan tugas sebagai Asisten Dosen untuk memfasilitasi/mengampu mata

kuliah baru Kebijakan Publik yang diberlakukan pada program studi Pendidikan
Pancasila dan Kewarganegaraan (PPKn), Fakultas Keguruan dan Ilmu Pendidikan,
Universitas Suryakancana Cianjur mulai tahun ajaran 2015-2016, atas petunjuk dan
izin Bapak Prof. Dr. H. Endang Danial Ar., M.Pd., M.Si. selaku Ketua Prodi sekaligus
Guru Besar mata kuliah bersangkutan, penulis mencoba menyusun diktat berupa
ikhtisar atau butir-butir bahan diskusi untuk memudahkan para mahasiswa strata satu
dalam proses pembelajaran.
Bahan diktat diambil dari berbagai buku teks/sumber dan bahan pendukung
lainnya termasuk pengalaman penulis sebelumnya selaku Widyaiswara dan Birokrat di
lingkungan Pemerintah Kabupaten Cianjur.

Namun harus diakui bahwa diktat ini

belum sempurna, di dalamnya masih banyak terdapat kekurangan/kelemahan, yang

Insya Alloh secara bertahap sesuai dengan berjalannya proses pembelajaran, akan
diperbaiki/direvisi, sambil menimba saran masukan dari rekan-rekan sejawat.
Guna pengayaan dan pendalaman materi, para mahasiswa dianjurkan untuk
mempelajari mata kuliah dimaksud lebih lanjut dari buku-buku yang penulis
pergunakan yang dicantumkan juga dalam daftar kepustakaan, selain tentu saja dari
berbagai media (cetak/elektronik) termasuk internet berkenaan dengan materi yang
relevan.
Semoga kiranya bermanfaat.

Cianjur, Medio Oktober 2015.

Penyusun

DAFTAR ISI

Halaman
KATA PENGANTAR ..

DAFTAR ISI

ii

BAB

I. PENDAHULUAN .

BAB

II. PENGERTIAN, PRINSIP, DAN FUNGSI ADMINISTRASI PUBLIK

A. PENGERTIAN-PENGERTIAN ..

B. PRINSIP-PRINSIP ADMINISTRASI PUBLIK .

C. FUNGSI-FUNGSI ADMINISTRASI PUBLIK .

10

BAB III. KONSEP ADMINISTRASI PUBLIK .

13

A. PERUBAHAN PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA KE ADMINISTRASI

PUBLIK .

13

B. ADMINISTRASI PEMBANGUNAN .

18

C. BIROKRASI PUBLIK ..

22

D. KEBIJAKAN PUBLIK ..

25

E. PELAYANAN PUBLIK

27

F. MANAJEMEN KEBIJAKAN PUBLIK .

28

G. RUANG LINGKUP ADMINISTRASI PUBLIK

32

BAB IV. KEBIJAKAN PUBLIK ..

36

A. PENGERTIAN KEBIJAKAN PUBLIK

36

B. TUJUAN KEBIJAKAN PUBLIK

40

C. JENIS-JENIS KEBIJAKAN PUBLIK

41

D. TINGKAT-TINGKAT KEBIJAKAN PUBLIK

43

E. BENTUK-BENTUK KEBIJAKAN PUBLIK

45

F. CIRI-CIRI KEBIJAKAN PUBLIK

49

BAB V. SISTEM, PROSES, DAN SIKLUS KEBIJAKAN PUBLIK ..

51

A. SISTEM KEBIJAKAN PUBLIK .

51

B. PROSES KEBIJAKAN PUBLIK .

53

C. SIKLUS KEBIJAKAN PUBLIK

54

ii

BAB VI. KONTEKS MAKRO DAN ARTI PENTING KEBIJAKAN PUBLIK ..

56

A. NEGARA DAN KEBIJAKAN PUBLIK ..

56

B. AKTOR KEBIJAKAN PUBLIK ..

59

C. LINGKUNGAN KEBIJAKAN PUBLIK ..

62

BAB VII. PERAN INFORMASI DALAM PEMBUATAN KEBIJAKAN PUBLIK

73

A. PENGERTIAN INFORMASI .

73

B. PENTINGNYA INFORMASI DALAM PEMBUATAN KEBIJAKAN .

74

BAB VIII. AGENDA SETTING

A. ISU-ISU KONSEPTUAL ..

77

B. PROSES AGENDA SETTING ..

77

BAB IX. PERUMUSAN KEBIJAKAN PUBLIK

BAB

BAB

77

83

A. HAKIKAT KEBIJAKAN PUBLIK ..

83

B. ISU-ISU KONSEPTUAL ..

85

C. PROSES PERUMUSAN KEBIJAKAN PUBLIK .

87

D. TAHAP-TAHAP PERUMUSAN KEBIJAKAN PUBLIK .

93

X. IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK

96

A. KONSEP IMPLEMENTASI .

96

B. MODEL PROSES IMPLEMENTASI ..

101

C. TEKNIK/METODE IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK .

110

D. PELAKSANA (IMPLEMENTOR) KEBIJAKAN .

119

E. HAMBATAN IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK DAN UPAYA PENANGGULANGANNYA

123

XI. MONITORING DAN EVALUASI

126

A. MONITORING KEBIJAKAN PUBLIK ..

126

B. EVALUASI KEBIJAKAN PUBLIK

127

C. METODE DAN PENDEKATAN EVALUASI KINERJA

133

D. TEKNIK-TEKNIK PENGUKURAN DALAM EVALUASI KINERJA

135

BAB XII. ANALISIS KEBIJAKAN PUBLIK .

144

A. DIMENSI-DIMENSI KEBIJAKAN PUBLIK ..

144

B. PENGERTIAN DAN TUJUAN ANALISIS KEBIJAKAN PUBLIK

144

iii

C. FAKTOR-FAKTOR STRATEGIS YANG BERPENGARUH DALAM PERUMUSAN KEBIJAKAN PUBLIK

146

D. ASPEK-ASPEK DALAM ANALISIS KEBIJAKAN PUBLIK .

147

E. VARIASI KEGIATAN ANALISIS KEBIJAKAN PUBLIK ..

148

F. MODEL DAN PENDEKATAN ANALISIS KEBIJAKAN PUBLIK

150

BAB XIII. KEBIJAKAN PUBLIK DI BIDANG PENDIDIKAN ..

165

A. MAKNA KEBIJAKAN PUBLIK DI BIDANG PENDIDIKAN .

165

B. PEMBANGUNAN PENDIDIKAN DALAM KONTEKS OTONOMI DAERAH ..

168

C. POLITIK DEMOKRATIK DALAM KEBIJAKAN PENDIDIKAN ..

173

D. KEBIJAKAN PENDIDIKAN

176

DAFTAR KEPUSTAKAAN

iv

198

BAB I
PENDAHULUAN

A. Latar Belakang.
Perkembangan terakhir mengenai administrasi negara seperti terlihat dalam
paradigma-paradigma administrasi negara, menurut Mustopadijaya AR (1992:3),
adalah berakhirnya dikotomi (pemisahan) antara politik (perumusan dan pembuatan kebijakan) dengan administrasi negara (pelaksanaan/implementasi kebijakan). Fungsi administrasi negara pada saat ini tidak terbatas secara tradisional dalam
pelaksanaan atau implementasi kebijakan, tetapi juga dalam perumusan dan
pembuatan kebijakan. Lebih dari itu, sistem administrasi negara juga mempunyai
peranan dalam monitoring dan evaluasi pelaksanaan/implementasi dan hasilhasilnya.
Berdasarkan hal tersebut di atas, maka dalam membicarakan kebijakan, tidak
ada pemisahan secara tegas dengan administrasi, yang di dalamnya tercakup
organisasi dan manajemen. Begitu pula halnya dengan organisasi yang bernama
negara, dengan administrasi dan manajemennya, yang istilah populer sekarang
dikenal dengan administrasi dan manajemen publik. Demikianlah, maka dalam
mempelajari kebijakan publik perlu juga diketahui terlebih dulu administrasi publik.

B. Deskripsi Singkat.
Mata kuliah ini membahas pengertian administrasi dan manajemen publik, serta
konsep pokok kebijakan publik yang mencakup tujuan, jenis-jenis, tingkat-tingkat,
proses, aktor, sistem, siklus, bentuk, ciri-ciri, dan agenda setting, perumusan, implementasi, monitoring, dan evaluasi kebijakan publik, serta analisis kebijakan publik,
dan peranan informasi dalam membuat kebijakan publik, ditambah kebijakan publik
di bidang pendidikan.
C. Standar Kompetensi.
Mahasiswa menguasai pengetahuan tentang pengertian administrasi dan manaje-

men publik, konsep pokok kebijakan publik yang meliputi pengertian, tujuan, jenis,
tingkat-tingkat, proses, sistem, siklus, bentuk, ciri-ciri, dan agenda setting, perumusan, implementasi, monitoring, dan evaluasi kebijakan publik, serta analisis kebijakan kebijakan publik, serta peran informasi dalam pembuatan kebijakan publik.

D. Kompetensi Dasar.
Setelah mengikuti kuliah ini, mahasiswa diharapkan mampu menjelaskan :
1. Pengertian Administrasi dan Manajemen Publik, serta Kebijakan Publik.
2. Pengertian, Jenis dan Tingkat-tingkat Kebijakan Publik.
3. Tujuan, Bentuk, dan Ciri-ciri Kebijakan Publik.
4. Sistem, Proses, dan Siklus Kebijakan Publik.
5. Peran Infornasi dalam Pembuatan Kebijakan Publik.
6. Agenda Setting dalam Kebijakan Publik.
7. Perumusan, Implementasi, Monitoring dan Evaluasi Kebijakan Publik
8. Analisis Kebijakan Publik.
9. Kebijakan Publik di Bidang Pendidikan.

BAB II
PENGERTIAN, PRINSIP, DAN FUNGSI
ADMINISTRASI PUBLIK

A. PENGERTIAN
1. Administrasi.
Banyak definisi yang dikemukakan oleh para ahli, beberapa di antaranya :
a. The Liang Gie (1978:9) :
Administrasi adalah segenap proses penyelenggaraan dalam setiap usaha
kerjasama sekelompok orang untuk mencapai tujuan tertentu.
b. S. Prajudi Atmosudirdjo (1979:21) :
Ilmu administrasi adalah cabang atau kesatuan atau disiplin ilmu sosial yang
secara khas mempelajari administrasi sebagai salah satu fenomenon masyarakat modern. Administrasi adalah sesuatu yang terdapat di dalam sesuatu organisasi modern dan yang memberi hayat kepada organisasi tersebut,
sehingga organisasi itu dapat berkembang, tumbuh dan bergerak.
c. Sondang P. Siagian (1996:3) :
Administrasi adalah proses kerjasama antara dua orang manusia atau lebih
berdasarkan rasionalitas tertentu untuk mencapai tujuan bersama yang telah
ditentukan sebelumnya.
d. Luther Gullick (1937):
Administration has to do with getting things done with the accomplishment
of defined objectives. (Administrasi berkaitan dengan pelaksanaan suatu
pekerjaan untuk mencapai suatu tujuan yang telah ditentukan).
e. John M. Pfiffner :
Administration may be defined as the organization and direction of human
and material resourches to achieve desired ends. (Administrasi dapat
didefinisikan sebagai pengorganisasian dan pengarahan sumber-sumber yang
berupa manusia/tenaga kerja dan material untuk mencapai tujuan akhir yang
diinginkan).

f. William H. Newman :
Administration is guidance, leadership and control of the effort of a group of
individuals toward some common goals. (Administrasi adalah pemberian
pedoman, kepemimpinan dan pengendalian kegiatan-kegiatan sekelompok
orang untuk mencapai tujuan bersama).
Dari definisi para ahli tersebut di atas, dapat disimpulkan bahwa pada
prinsipnya administrasi mempunyai pengertian yang sama, yaitu adanya :
a. Kegiatan;
b. Proses kerjasama;
c. Sekelompok manusia (lebih dari dua orang);
d. Pembagian tugas;
e. Tujuan yang ingin dicapai.
2. Unsur-unsur Administrasi.
Unsur-unsur administrasi meliputi :
a. Organisasi, yang merupakan rangka, struktur atau wadah di mana usaha
kerjasama dilakukan;
b. Manajemen, sebagai suatu proses yang menggerakkan kegiatan dalam
administrasi sehingga tujuan yang telah ditentukan benar-benar tercapai;
c. Kepegawaian, merupakan segi yang berkaitan dengan sumber tenaga kerja
yang harus ada pada setiap usaha kerjasama. Dari sini kemudian muncul
administrasi kepegawaian;
d. Keuangan atau modal, yang merupakan segi pembiayaan dalam setiap usaha
kerjasama. Dari sini kemudian muncul administrasi keuangan;
e. Perlengkapan, yang berkaitan denganm kebutuhan material/kebendaan dan
kerumahtanggaan yang harus ada dalam setiap usaha kerjasama. Dari sini
kemudian muncul administrasi perlengkapan (supply administration) yang
mencakup pembelian, klasifikasi, dan standarisasi alat-alat, dll.
f. Pekerjaan Kantor atau Tata Usaha, yaitu rangkaian kegiatan mengumpulkan,
mencatat, menggandakan, mengirim, dan menyimpan data/informasi. Ada
yang sifatnya office work, ada yang paper work atau clerical work. Dari sini
kemudian muncul administrasi perkantoran;
4

g. Tata Hubungan/Komunikasi, yang merupakan urat nadi sehingga memungkinkan orang-orang dalam usaha kerjasama itu mengetahui apa yang terjadi
atau diinginkan oleh masing-masing. Tanpa hubungan atau komunikasi yang
baik, tak mungkin proses kerjasama dapat terlaksana dengan baik. Pengetahuan tentang tata hubungan ini misalnya teknik pelaporan, metode rapat,
koordinasi, dll.
h. Hubungan Masyarakat (Public Relations), yang mengkaji hal-hal yang berkaitan dengan hubungan antara organisasi dengan pihak luar (individu,
lembaga, dll.).
3. Publik.
Istilah publik berasal dari bahasa Inggris public yang berarti umum, masyarakat, atau negara. Tentang pengertian publik, Inu Kencana Syafiie, dkk. (1999)
memberikan pengertian, sejumlah manusia yang memiliki kebersamaan
berpikir, perasaan, harapan, sikap dan tindakan yang benar dan baik berdasarkan nilai-nilai norma yang mereka miliki. Karena itu publik tidak langsung
diartikan sebagai penduduk, masyarakat, warga negara, atau pun rakyat. Untuk
jelasnya berikut dikemukakan :
a. Penduduk : Orang-orang yang bertempat tinggal di suatu wilayah negara. Di
Indonesia terdiri dari WNI (Warga Negara Indonesia), dan WNA (Warga
Negara Asing), serta terdapat juga yang nonpenduduk, yatu orang-orang yang
tinggal di Indonesia untuk sementara, misalnya turis asing;
b. Masyarakat : Kelompok individu atau komunitas, disebut juga masyarakat
umum;
c. Warga Negara : Penduduk yang secara resmi menjadi anggota/warga suatu
negara dan tunduk pada kekuasaan negara itu;
d. Rakyat : Merupakan konsep politis, menunjuk pada orang-orang yang berada
di bawah satu pemerintahan, dan tunduk pada pemerintahah itu. Istilah
rakyat ini umumnya dilawankan (vis-a-vis) dengan istilah penguasa/
pemerintah.
Berkaitan dengan terjemahan publik dalam bahasa Inggris sebagai umum,

masyarakat, dan negara yang berganti-ganti, dapat disimak contoh berikut

ini :
a. Public offering (penawaran umum);
b. Public ownership (milik umum);
c. Public service corporation (perseroan jasa umum);
d. Public switched network (jaringan telepon umum);
e. Public utility (perusahaan umum), dll.
f. Public relations (hubungan masyarakat);
g. Public service (palayanan masyarakat);
h. Public opinion (pendapat masyarakat);
i. Public interest (kepentingan masyarakat);
j. Public authority (otoritas negara);
k. Public building (gedung negara);
l. Public finance (keuangan negara);
m. Public revenue (penerimaan negara);
n. Public sector (sektor negara), dll.
Jadi, publik dalam kaitan dengan administrasi publik, dari istilah bahasa
Inggris Public Administration, kecenderungannya diterjemahkan sebagai administrasi negara.

Maka penyelenggaraan pemerintahan, pelaksanaan pemba-

ngunan, dan pembinaan kemasyarakatan akan bersifat serba negara. Jika

permasalahan sudah mengatasnamakan negara, maka sulit dibantah, dan satusatunya yang dilegitimasi untuk memaksa hanyalah negara.
4. Negara.
Pengertian umum negara adalah :
a. Organisasi kekuasaan suatu bangsa;
b. Suatu organisasi dalam suatu wilayah yang mempunyai kekuasaan tertinggi
yang sah dan ditaati oleh rakyatnya;
c. Suatu organisasi kekuasaan dari manusia (masyarakat) dan merupakan alat
yang akan digunakan untuk mencapai tujuan bersama;
d. Merupakan kesatuan sosial (masyarakat) yang diatur secara konstitusional un-

tuk mewujudkan kepentingan bersama.

Adapun pengertian negara yang diberikan oleh para ahli, di antaranya :
a. J.H.A. Logemann :
Keberadaan negara bertujuan untuk mengatur dan menyelenggarakan
masyarakat yang dilengkapi dengan kekuasaan tertinggi.
b. George Jellinek :
Negara ialah organisasi kekuasaan dari sekelompok manusia yang telah
berkediaman di wilayah tertentu.
c. G.W.F. Hegel :
Negara merupakan organisasi kesusilaan yang muncul sebagai sintesis dari
kemerdekaan universal.
d. Krannenburg :
Negara adalah suatu organisasi yang timbul karena kehendak dari suatu
golongan atau bangsanya sendiri.
e. Roger F. Soltau :
Negara adalah alat (agency) atau wewenang (authority) yang mengatur
atau mengendalikan persoalan bersama atas nama masyarakat.
f. R. Djokosoetono :
Negara ialah suatu organisasi atau kumpulan manusia yang berada di bawah
suatu pemerintahan yang sama.
g. R. Soenarko :
Negara ialah suatu organisasi masyarakat yang mempunyai daerah tertentu,
di mana kekuasaan negara berlaku souvereign (kedaulatan).
h. A.G. Pringgodigdo :
Negara adalah suatu organisasi kekuasaan atau organisasi kewibawaan
yang harus memenuhi persyarakat tertentu, yaitu harus ada pemerintah yang
berdaulat, wilayah tertentu, dan rakyat yang hidup dengan teratur sehingga
merupakan suatu bangsa.
5. Administrasi Publik.
Nigro & Nigro (1992) memberikan definisi tentang Administrasi Publik sebagai

berikut :
a. Suatu kerjasama kelompok dalam lingkungan negara;
b. Meliputi tiga cabang kekuasaan : Legislatif, Eksekutif, dan Yudikatif, serta
hubungan di antara mereka;
c. Mempunyai peranan penting dalam perumusan kebijakan publik, dan
karenanya merupakan sebagian dari proses politik;
d. Sangat erat berkaitan dengan berbagai macam kelompok swasta dan
perorangan, dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat;
e. Dalam beberapa hal berbeda dengan administrasi privat.
Menurut John M. Pfiffner dan Robert V. Presthus dalam Inu Kencana Syafiie
(1999) :
a. Administrasi publik meliputi implementasi kebijakan-kebijakan pemerintah
yang telah ditetapkan oleh badan-badan perwakilan politik;
b. Administrasi publik dapat didefinisikan sebagai koordinasi usaha-usaha
perorangan dan kelompok untuk melaksanakan kebijakan pemerintah,
terutama meliputi pekerjaan sehari-hari pemerintah;
c. Secara menyeluruh, administrasi publik adalah suatu proses yang berkaitan
dengan pelaksanaan kebijakan-kebijakan pemerintah, penggunaan keterampilan dan teknik-teknik yang tak terhingga jumlahnya yang memberikan arah
terhadap usaha-usaha sejumlah besar orang.
Sementara menurut Dwight Waldo dalam Soetopo, dkk. (2001:10) :
a. Administrasi publik adalah organisasi dan manajemen dari manusia dan benda
guna mencapai tujuan-tujuan pemerintah;
b. Administrasi publik adalah suatu seni dan ilmu tentang manajemen yang
dipergunakan untuk mengatur urusan-urusan negara.
Dari definisi-definisi tersebut di atas, dapat disimpulan bahwa administrasi
publik adalah suatu proses yang melibatkan banyak orang dengan berbagai
keahlian dan keterampilan untuk merumuskan dan mengimplementasikan
kebijakan-kebijakan pemerintah.

B. PRINSIP-PRINSIP ADMINISTRASI PUBLIK

Menurut Nigro & Nigro (1992) berdasarkan tulisan Henri Fayol, Luther Gullick,
dan Lyndall Urwick, prinsip-prinsip administrasi publik itu adalah :
1. Struktur organisasional yang dikoordinasikan oleh manajemen merupakan
kunci adanya administrasi yang efektif dan efisien. Keberadaan orang-orang
anggota organisasi harus sesuai dengan struktur organisasi, dan bagan struktur
organisasi merupakan alat untuk memonitor dan mengendalikan seluruh
proses administrasi.
2. Organisasi harus disusun atau distrukturkan berdasarkan empat kriteria, yaitu :
a. Tujuan dari pelayanan yang akan diberikan;
b. Proses-proses yang akan dipakai;
c. Pembiayaan dari seluruh kegiatan;
d. Orang-orang yang akan bekerja dan peralatan yang akan dipergunakan.
3. Kesatuan perintah atau komando. Secara esensial, hanya seorang atasan yang
dapat memerintah bawahannya. Jika bawahan diperintah oleh banyak atasan
akan menimbulkan konflik dan kebingungan.
4. Adanya delegasi wewenang dan tanggung jawab bagi orang-orang yang
melaksanakan tugas organisasi. Delegasi dimaksud ke bawah secara hierarkis,
dan manajer puncak (top manager) perlu mengkonsentrasikan diri dalam
penentuan tujuan dan kebijakan umum yang harus dilaksanakan oleh manajer
tengah (middle manager), manajer bawah (lower manager) dan seluruh karyawan.
5. Perlunya rentang kendali (span of control) yang sempit, karena keterbatasan
seseorang untuk mengawasi sejumlah bawahan.
6. Perencanaan yang sistematik merupakan fungsi administratif yang perlu
mendapat perhatian. Melalui perencanaan, manajemen dapat menciptakan
pandangan organisasi ke masa depan.
7. Variabel-variabel psikologis manusia harus mendapat pertimbangan. Menurut
Henri Fayol, manajemen perlu menciptakan kondisi-kondisi di mana para
karyawan merasa diperlakukan secara manusiawi dan adil.

C. FUNGSI-FUNGSI ADMINISTRASI PUBLIK

Fungsi-fungsi administrasi publik pada prinsipnya sama dengan fungsi-fungsi
administrasi dan manajemen. Fungsi-fungsi dimaksud misalnya dari :
1. George R. Terry : POAC (Planning, Organizing, Actuating, Controlling).
2. Henri Fayol : POCCC (Planning, Organizing, Commanding, Coordinating, Controlling).
3. John F. Mee : POMC (Planning, Organizing, Motivating, Controlling).
4. Louis A. Allen : LPOC (Leading, Planning, Organizing, Controlling).
5. Harold Koontz & Cyril ODonnel : POSDC (Planning, Organizing, Staffing, Directing, Controlling).
6. Lyndall F. Urwick : FPOCCC (Forcasting, Planning, Organizing, Commanding,
Coordinating, Controlling).
7. Luther F. Gullick : POSDCORB (Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting, Budgetting).
Nigro & Nigro (1992) mengemukakan fungsi-fungsi administrasi publik dari
fungsi-fungsi administrasi dan manajemen L. F. Gullick, yaitu :
1. Planning (Perencanaan), yaitu mengembangkan adanya garis-garis besar
kegiatan yang dilakukan dan mengembangkan metode-metode pelaksanaannya untuk mencapai tujuan organisasi.
2. Organizing (Pengorganisasian), yaitu mengembangkan struktur formal dari
wewenang berdasarkan pengelompokan-pengelompokan kerja, misalnya
departemen/kementerian, biro, bagian, dinas, dll. yang perlu dikoordinasikan.
3. Staffing (Penstafan), yang meliputi keseluruhan fungsi kepegawaian, yaitu
merekrut dan melatih staf serta memelihara kondisi kerja yang menyenangkan.
4. Directing (Pengarahan), yang meliputi tugas memimpin organisasi dengan
membuat

keputusan-keputusan

dan

mengimplementasikannya

melalui

kebijakan-kebijakan prosedur.
5. Coordinating (Pengkoordinasian), yang meliputi tugas-tugas mengintegrasikan
dan menyelaraskan berbagai macam unit (bagian) yang saling berkaitan.
6. Reporting (Pelaporan), yang merupakan proses dan teknik untuk memberikan
informasi tentang pekerjaan yang telah dan sedang dilaksanakan (misalnya ko10

leksi data dan manajemen informasi).

7. Budgeting (Penganggaran), yang meliputi tugas-tugas perencanaan fiskal,
akuntansi (accounting), dan pengendalian.
Demikianlah, maka terkait dengan administrasi publik, terdapat juga
manajemen publik, juga manajemen dalam kebijakan publik. Dalam kepustakaan
bisnis, manajemen senantiasa dipahami sebagai sektor dan proses.

Sebagai

sektor, dikenal manajemen keuangan, produksi, pemasaran, dan sumber daya

manusia, dll. Sebagai proses, manajemen dipahami sebagai perencanaan, pengorganisasian, kepemimpinan, motivasi, pengawasan/pengendalian, dll.
Riant Nogroho (2012:525) menyarankan manajemen kebijakan publik untuk
dipahami sebagai proses karena sektor dalam kebijakan publik teramat luas untuk
dibuatkan diferensiasi ataupun pemilahan. Contohnya, pada pemilahan paling
awam dapat digunakan pemilahan politik ala Montesquieu tentang Trias Politica,
yaitu legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Pada tingkat eksekutif dapat dikelompokkan menjadi birokrasi di tingkat pusat, daerah, dan lokal. Pada tingkat jenis
organisasi dapat dikelompokkan menjadi organisasi perencana seperti Badan
Perencanaan Pembangunan Nasional (Beppenas) dan Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (Bappeda); organisasi pelaksana seperti departeman (sekarang
kementerian) dan dinas teknis; dan organisasi pengendali/pengawasan seperti
Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), Badan Pemeriksa Keuangan dan Pembangunan
(BPKP), Inspektorat Daerah (Irda dh. Bawasda), dan yang melekat pada presiden
UP3KR (sekarang Staf Kepresidenan, dan pada zaman Orba, Sekretariat Pengendali
Operasi Pembangunan (Sesdalopbang).
Manajemen kebijakan publik sebagai proses terdiri dari tiga dimensi pokok,
yaitu perumusan, implemantasi, dan pengendalian. Adapun pengendalian, bersifat khusus dan sedikit berbeda karena lazimnya pada proses kebijakan yang ada
hanyalah monitoring dan evaluasi kebijakan. Capaian kebijakan akan paripurna
jika dikendalikan, termasuk bagaimana kebijakan dimonitor, dievaluasi, diberikan
ganjaran dan hukuman (reward and funishment), dan jika diperlukan dilakukan
revisi kebijakan.

Berkaitan dengan evaluasi kebijakan, pemahamannya tidak

11

hanya berkenaan dengan implementasi dan kinerja kebijakan, tetapi juga dengan
perumusan kebijakan dan lingkungan tempat kebijakan itu dilaksanakan.

12

BAB III
KONSEP ADMINISTRASI PUBLIK

A. PERUBAHAN PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA KE ADMINISTRASI PUBLIK

Dalam perkembangan konsep ilmu administrasi negara, dewasa ini telah terjadi
pergeseran titik tekan dari administration of public di mana negara sebagai agen
tunggal implementasi fungsi negara/pemerintah; administration for public yang
menekankan fungsi negara/pemerintah yang bertugas public service, ke arah
administration by public yang berorientasi bahwa public demand are differentiated,
dalam arti, fungsi negara/pemerintah tidak lagi merupakan faktor utama atau
sebagai driving forces. (Warsito Utomo, 2007:7).
Dalam kaitan ini sesungguhnya telah terjadi perubahan makna dari publik
sebagai negara menjadi publik sebagai masyarakat. Jadi, aktivitasnya pun bukan
lagi berorientasi pada aktivitas negara, tetapi menjadi dari, oleh, dan untuk
masyarakat. Pendekatannya (approach) tidak lagi kepada negara, tetapi lebih
kepada masyarakat (customers oriented atau customers approach). Hal ini sesuai
dengah tuntutan perubahan dari government yang lebih menitikberatkan pada
otoritas menjadi governance yang menitikberatkan pada komptabilitas, yang di
antara para aktor atau domainnya adalah : State (pemerintah/negara), privat
(sektor swasta), dan civil society (masyarakat madani).
Dengan menyebut administrasi negara, kesannya memang menjadi serba
negara, dan jika segala sesuatu diatasnamakan negara, maka hal tersebut sudah
harus tuntas, selesai, dan direlakan. Semua orang harus berkorban demi negaranya. Dengan demikian, pelayanan yang semula dikonsep untuk masyarakat umum,
terbalik menjadi pelayanan terhadap negara. Padahal negara itu sendiri
sebenarnya untuk kepentingan rakyat. (Inu Kencana Syafiie, dkk., 1999:v).
Proses, sistem, prosedur, hierarki atau lawfull state tidak lagi merupakan
acuan yang utama kendati tetap perlu diketahui dan merupakan skill. Akan tetapi
result, teamwork, dan fleksibilitas harus lebih dikedepankan, disebabkan oleh
tekanan, pengaruh, dan adanya differentiated public demand. Itulah sebabnya,
seorang administrator atau mereka yang berkiprah sebagai pejabat publik atau
13

aparatur negara, dituntut memiliki pengetahuan, kemampuan, keterampilan, dan

profesionalisme, serta kapabilitas untuk mengembangkan konsep organisasi dan
manajemen. Juga dapat mengorganisasi dan memenej aktivitas dan infrastruktur
dalam mamahami tuntutan dan memberikan pelayanan kepada masyarakat. Itulah
pula sebabnya mengapa mereka dituntut tidak saja memiliki responsibility dan
accountability, tetapi juga responsiveness, transparent, integrity, dan impartiality.
Yang perlu dicatat adalah, meskipun telah terjadi pergeseran makna, tidak
berarti bahwa administrasi publik melepaskan diri atau terlepas sama sekali dari
kehidupan atau permasalahan negara. Kesemuanya itu tetap akan bersumber
pada politik negara. Negara, politik, pemerintah, pemerintahan, hukum, kebijakan,
sosiologi, masih tetap merupakan unsur penting sebagai dasar untuk mendalami
konsep-konsep administrasi publik.
Berkaitan dengan determinasi negara/pemerintah tidak lagi merupakan
faktor utama atau driving force, maka David Osborne dan Ted Gaebler dalam buku
mereka Mewirausahakan Birokrasi (Reinventing Government) memberikan sepuluh prinsip sebagai berikut.
1. Pemerintahan Katalis : Pemerintahan yang mengarahkan tinimbang mengayuh
/melaksanakan (Catalistyc government, steering rather than rowing). Intinya :
a. Dominasi pemerintah dalam pelayanan publik harus diakhiri atau dikurangi;
b. Apa yang biasa dilakukan masyarakat jangan dilakukan pemerintah;
c. Penyerahan sebagian wewenang pemerintah kepada masyarakat atau sektor
swasta.
2. Pemerintahan Milik Masyarakat : Memberi wewenang tinimbang melayani
(Community owned government : Empowering rather than serving). Intinya :
a. Berikan sepenuhnya kepada masyarakat otoritas serta kepercayaan agar
mau melayani dan menolong dirinya sendiri (to help self help);
b. Birokrasi harus menempatkan masyarakat di tengah-tengah (bersama-sama)
bukan diisolasikan dari dunia birokrasi;
c. Birokrasi harus memposisikan masyarakat bukan sebagai obyek, tetapi
sebagai subyek, di antaranya sebagai sumber informasi tempat gagasangagasan pembangunan lahir.
14

3. Membangun Pemerintahan yang Kompetitif : Menyuntikkan persaingan ke

dalam pemberian pelayanan (Competitif government : Injecting competition in
to service delivery). Intinya :
a. Praktek monopoli harus dibersihkan dari birokrasi, kecuali untuk kepentingan rakyat banyak;
b. Birokrasi harus bebas kepentingan (pribadi, kelompok, politik), kecuali kepentingan publik.
4. Pemerintahan yang Digerakkan oleh Misi : Mengubah organisasi yang digerakkan oleh peraturan. (Mission driven government : Transforming role driven
government). Intinya :
a. Misi atau tujuan harus dijadikan penggerak organisasi, bukan digerakkan
oleh aturan;
b. Aturan atau prosedur lahir dalam rangka pencapaian misi bukan mempersulit.
5. Pemerintahan yang Berorientasi Hasil : Membiayai hasil bukan masukan

(Result oriented government : Funding outcomes not input). Intinya :

a. Jadikan kinerja sebagai tolok ukur keberhasilan (bukan input atau semata
proses);
b. Membangun akuntabilitas pemerintahan;
c. Pemerintah yang menekankan arti pentingnya efisiensi dan efektivitas.
6. Pemerintahan yang Berorientasi Pelanggan : Memenuhi kebutuhan pelanggan,

bukan birokrasi (Customer driven government : Meeting the needs of customer, not the beureaucracy). Intinya :
a. Selalu mendengar suara/aspirasi masyarakat;
b. Misi pemerintah harus menyuarakan kepentingan masyarakat;
c. Ke mana rakyat menunjuk, ke sanalah arah pemerintah harus ditujukan.
7. Pemerintahan Wirausaha : Menghasilkan tinimbang membelanjakan. (Enterprising government : Earning rather than spanding). Intinya :
a. Pemerintahan yang sadar pendapatan/investasi;
b. Birokrasi harus dijalankan dalam perspektif investasi, yang bukan sematamata investasi uang, tetapi juga investasi jangka panjang, yaitu pembangun15

an sumber daya manusia.

8. Pemerintahan Antisipatif : Mencegah daripada mengobati (Anticipatory go-

vernment : Prevention rather than cure). Intinya :

a. Pemerintahan harus menghindari pemborosan;
b. Lebih baik mendanai ratusan juta rupiah untuk program keluarga berencana,
tinimbang milyaran rupiah untuk program mengatasi pengangguran atau
kemiskinan;
c. Lebih baik mendanai jutaan rupiah untuk penghijauan, tinimbang ratusan
juta rupiah untuk penanggulangan bencana alam;
d. Pemerintahan yang pandai menghindari masalah, bukan semata-mata memecahkan masalah.
9. Pemerintahan Desentralistik : Pemerintahan yang dibangun berdasarkan

prinsip partisipasi dan tim kerja, bukan hierarki. (Decentralized government :

From hierarchy to participation team work). Intinya :
a. Delegasikan wewenang pada tingkat terdepan (pemberi pelayanan) bukan
menumpuk/terkonsentrasi pada pucuk pimpinan;
b. Jauhkan budaya Bapak tahu yang paling baik;
c. Jauhkan budaya minta petunjuk.
10. Pemerintahan Berorientasi Pasar : Mendongkrak perubahan melalui pasar
(Market oriented government : Leveraging change through the market). Intinya : Perubahan cara kerja birokrasi dari pendekatan program menuju pendekatan pasar, dari pendekatan instruktif menuju pendekatan insentif;
a. Program

cenderung berjalan kaku, karena sifatnya hanya menjalankan

sesuatu yang telah ditetapkan dan karena monopolistik.

b. Mekanisme pasar

menciptakan insentif yang menggerakkan orang

membuat keputusan sendiri secara cepat dan kompetitif

cenderung

responsif terhadap perubahan.

Jawaban terhadap 10 prinsip Rego (Reinventing Government) tersebut di
atas, lebih lanjut David Osborne bersama Peter Plastrik menyusun buku Memangkas Birokrasi (Banishing Beureaucracy), yaitu lima strategi menuju pemerintahan
wirausaha. Ke lima strategi dimaksud adalah :
16

1. Strategi Inti : Merumuskan kembali kejelasan tujuan sebuah organisasi birokrasi. Intinya :
a. Singkirkan fungsi-fungsi birokrasi dari fungsi yang tidak relevan dengan
tujuan pokok pemerintah;
b. Fungsi pokok pemerintah adalah menciptakan lingkungan yang kondusif
untuk mendorong masyarakat menjalankan sendiri urusannya (steering rather than rowing, empowering rather than than serving);
c. Lakukan pemilihan untuk memisahkan fungsi yang secara fundamental
memiliki tujuan ke dalam organisasi yang berbeda :
1) Pisahkan organisasi yang memiliki fungsi membuat kebijakan atau aturan
dengan organisasi yang memiliki fungsi melayani;
2) Bedakan organisasi perencana dengan pelaksana.
2. Strategi Konsekuensi : Memberlakukan konsekuensi atau kinerja sebagai
ukuran keberhasilan. Intinya :
a. Ciptakan suasana kondusif yang memungkinkan munculnya perilaku kompetitif (bersaing dalam mencapai tujuan organisasi);
b. Kegagalan dalam mencapai tujuan organisasi akan mendatangkan konsekuensi (akibat) hilangnya pendapatan organisasi;
c. Strategi untuk membangun pemerintahan yang kompetitif;
d. Penghematan adalah inti strategi ini.
3. Strategi Pelanggan : Menempatkan pelanggan (masyarakat) sebagai pengarah,
mendefinisikan keberhasilan sebuah organisasi sebagai kemampuan memuaskan pelanggan atau masyarakat. Intinya :
a. Berikan masyarakat banyak pilihan pelayanan;
b. Tentukan standar pelayanan yang dikehendaki masyarakat;
c. Berikan sanksi/konsekuensi bagi yang tidak memenuhi standar;
d. Sediakan kompensasi bagi masyarakat yang merasa dirugikan;
e. Birokrasi harus terbuka menerima kritik untuk perbaikan/kepuasan pelanggan.
4. Strategi Pengendalian : Menempatkan misi/tujuan organisasi sebagai alat
pengendalian organisasi. Intinya :
17

a. Memberikan kepercayaan yang penuh kepada pegawai;

b. Hindari terlalu banyak intervensi teknis dari atasan;
c. Hindari terlalu banyak petunjuk teknis;
d. Libatkan masyarakat mulai tahap perencanaan, pelaksanaan, dan evaluasi;
e. Berikan kesempatan staf/masyarakat agar mau mengendalikan dirinya
sendiri, bukan melulu dikendalikan.
5. Strategi Budaya : Melepas kebiasaan lama yang birokratis/kaku dan menggantikannya dengan budaya baru dengan katrakteristik wirausaha.

Intinya :

Merubah paradigma lama dengan paradigma baru birokrasi melalui berbagai

cara :
a. Merubah simbol-simbol baru dengan merangsang/mendorong perubahan
sikap;
b. Membangun visi baru atau governing idea organisasi, dsb.

B. ADMINISTRASI PEMBANGUNAN
1. Pengertian Administrasi Pembangunan.
Administrasi Pembangunan = Administrasi + Pembangunan. Administrasi adalah
proses kerjasama sekelompok orang untuk mencapai tujuan bersama yang
diinginkan. Menurut Waldo dalam Ginanjar Kartasasmita (1997), bahwa administrasi publik adalah species dari genus administrasi, dan administrasi itu sendiri
berada dalam keluarga kegiatan kerjasama antar manusia. Yang membedakan
administrasi dengan kegiatan kerjasama antar manusia lainnya adalah derajat
rasionalitasnya yang tinggi. Derajat rasionalitas yang tinggi ini ditunjukkan oleh
tujuan yang ingin dicapai serta cara untuk mencapainya.
Pengertian administrasi sebagaimana telah dikemukakan terdahulu (dalam
bab sebelumnya), pada pokoknya adalah proses kerjasama sekelompok orang
untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan sebelumnya. Sedangkan istilah
pembangunan pada awalnya diperkenalkan kepada publik dunia oleh Presiden
Amerika Serikat, Harry S. Truman tahun 1949 pada pelantikannya sebagai
Presiden, dengan pengertian kawasan terbelakang (underdeveloped areas)
yang memerlukan pembangunan (development) untuk menyebut kawasan
18

Amerika bagian selatan.

Namun kemudian istilah kawasan terbelakang ini

berlaku juga untuk kawasan Asia, Afrika, dan Amerika Latin yang menjadi politik
AS tahun 1950-an sebagai kelanjutan dari program Marshall Plan yang berhasil
memulihkan Eropa dari kehancuran akibat Perang Dunia Kedua. Persaingan
antara AS dengan Uni Soviet menjadikan AS membawa bendera pembangunan
sebagai ideologi global bagi negara-negara pengikut maupun simpatisannya
sebagai lawan dari revolusi yang ditawarkan Blok Timur pimpinan US. Pemahaman pembangunan ini kemudian dikembangkan oleh Sudjatmoko, Rektor
Universitas PBB, bahwa pembangunan merupakan sebuah proses alami, otonom,
dan kontekstual. Kekuatannya pada proses belajar yang bertahap, sehingga
selalu ada proses kapitalisasi kemajuan pada setiap tahapnya. Pembangunan
dipahami sebagai sebuah proses perubahan yang positif dari tahap ke tahap.
Adapun pengertian pembangunan, terdapat beberapa pendapat sebagai
berikut :
a. Ginanjar Kartasasmita (1997:9) :
Pembangunan adalah perubahan ke arah kondisi yang lebih baik melalui
upaya yang dilakukan secara terencana.
b. Ucky Padmadiredja (1983) :
Pembangunan adalah usaha dan upaya yang dilakukan secara sadar,
rasional, dan sistematik, serta terencana yang dilakukan oleh suatu bangsa,
daerah, menuju ke arah tatanan kehidupan dan penghidupan masyarakat
yang lebih baik.
c. Sondang P. Siagian (2005:4) :
Pembangunan adalah rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan dan perubahan secara terencana dan sadar yang ditempuh oleh suatu negara bangsa
menuju modernitas dalam rangka pembinaan bangsa (nation building).
Lebih lanjur Siagian mengemukakan tujuh ide pokok pembangunan yang
meliputi :
1) Pembangunan merupakan suatu proses. Berarti, merupakan rangkaian
kegiatan yang berlangsung secara berkelanjutan dan terdiri dari tahaptahap yang di satu pihak bersifat independen, namun di pihak lain merupa19

kan bagian dari sesuatu yang bersifat tanpa akhir (never ending);
2) Pembangunan adalah upaya sadar yang ditetapkan sebagai sesuatu untuk
dilaksanakan;
3) Pembangunan dilakukan secara terencana, ada jangka pendek, jangka
sedang, dan jangka panjang. Merencanakan berarti mengambil keputusan
sekarang tentang hal-hal yang akan dilakukan pada jangka waktu tertentu
di masa depan;
4) Rencana pembangunan mengandung makna pertumbuhan dan perubahan.
Pertumbuhan dimaksudkan sebagai peningkatan kemampuan suatu negara
bangsa untuk berkembang, tidak sekedar mampu mempertahankan
kemerdekaan, kedaulatan, dan eksistensinya. Sedangkan perubahan mengandung makna bahwa negara bangsa harus bersikap antisipatif dan
proaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yang berbeda dari satu jangka
waktu ke jangka waktu yang lain, terlepas apakah situasi itu dapat
diprediksi sebelumnya atau tidak. Artinya, tidak sekedar mempertahankan
status quo.
5) Pembangunan mengarah kepada modernitas. Modernitas diartikan sebagai
cara hidup baru dan lebih baik dari sebelumnya, cara berpikir yang rasional,
dan sistem budaya yang kuat tetapi fleksibel. Modernitas dalam hal ini
jangan diartikan sama dengan cara hidup gaya Barat;
6) Modernitas pembangunan meliputi berbagai kegiatan yang multidimensional, yang mencakup seluruh segi kehidupan bermasyarakat, berbangsa
dan bernegara, yang dapat mengejawantah dalam bidang ideologi politik,
ekonomi, sosial-budaya, dan pertahanan keamanan, baik yang bersifat
fisik-material maupun mental-spiritual.
7) Semuanya ditujukan kepada usaha pembinaan bangsa, agar negara bangsa
semakin kukuh fondasinya dan semakin mantap keberadaannya, sehingga
menjadi negara bangsa yang sejajar dengan bangsa-bangsa lain di dunia
yang sudah maju dan sejahtera.
Dalam kata pembangunan, hal yang sangat pokok adanya hakikat membangun, yang berlawanan dengan merusak. Karenanya, perubahan ke arah keada20

an yang lebih baik seperti yang dikehendaki dan upaya terencana, harus
dilakukan melalui jalan yang tidak merusak, tetapi mengoptimalkan sumber daya
yang tersedia dan mengembangkan potensi yang ada.
Berdasarkan definisi administrasi dan pembangunan

tersebut di atas,

maka administrasi pembangunan dapat disimpulkan sebagai seluruh usaha yang

dilakukan oleh negara bangsa untuk bertumbuh, berkembang, dan berubah
secara sadar dan terencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupan
negara bangsa yang bersangkutan dalam rangka tujuan akhir negara. (S.P.
Siagian, ibid:5).
Dewasa ini pembangunan menjadi bahan kajian atau studi berbagai disiplin
ilmu, misalnya ilmu ekonomi, politik, sosial, ekologi, hukum, administrasi, dll.
Atau berkembang sebagai suatu studi multidisiplin degan pendekatan dari
berbagai cabang ilmu pengetahuan.
2. Konsep Administrasi Pembangunan.
Administrasi pembangunan berkembang karena adanya kebutuhan terutama di
negara-negara yang sedang membangun untuk mengembangkan lembagalembaga sosial, politik, dan ekonomi agar pembangunan berhasil. Dari aspek
praktis, administrasi pembangunan merangkum dua kegiatan besar dalam satu
kesatuan pengertian, yaitu administrasi dan pembangunan. Perkembangan
administrasi pembangunan baik teori maupun praktek mengikuti perkembangan
pemikiran studi administrasi, khususnya administrasi publik dan studi
pembangunan.
Sebagai bidang studi, administrasi pembangunan berkembang dari studi
administrasi perbandingan (comparative administration) yang merupakan upaya
menyegarkan kembali ilmu administrasi, dan menyempurnakan sistem administrasi di negara-negara berkembang (developed countries) agar dapat mendukung
pembangunan nasionalnya masing-masing. Hal ini didorong pula oleh lembagalembaga internasional yang berupaya membantu mereka.
Administrasi pembangunan bersumber dari administrasi publik, karena itu
kaidah-kaidah umum administrasi publik berlaku pula pada administrasi pem-

21

bangunan. Akan tetapi administrasi pembangunan lebih dinamis dan inovatif

karena menyangkut upaya mengadakan perubahan-perubahan sosial. Upaya ini
sangat berkepentingan dan terlibat dalam pengerahan berbagai sumber daya
dan pengalokasiannya untuk kegiatan pembangunan.
Administrasi pembangunan umumnya diterapkan di negara-negara berkembang dan tidak di negara-negara maju, meskipun administrasi publik di
negara-negara maju juga secara aktif terlibat dalam upaya memperbaiki kehidupan masyakaratnya. Menurut Ginanjar Kartasasmita (1997), latar belakang perbedaan keduanya terletak pada aspek :
a. Tingkat perkembangan sosial ekonomi dan sosial politik sebagai ukuran
kemajuan;
b. Lingkungan budaya yang mempengaruhi perkembangan sistem nilai serta
penetapan sasaran-sasaran pembangunannya.
Di negara-negara maju, peranan pemerintah relatif kecil, karena lembagalembaga masyarakatnya telah berkembang maju. Sebaliknya di negara-negara
berkembang, justru peranan pemerintah sangat besar, bahkan menjadi penanggung jawab karena institusi lain seperti swasta (dunia usaha) belum berkembang,
bahkan masih memerlukan bantuan modal pemerintah. Tugas administrasi
publik di negara-negara yang sedang membangun mencakup tugas umum
administrasi publik dan tugas pembangunan. Dan tak kurang pentingnya adalah
perhatian dan komitmen terhadap kepentingan publik yang dapat menjadi
ukuran bagi kredibilitas dan akuntabilitasnya.

C. BIROKRASI PUBLIK

Secara etimologis istilah birokrasi berasal dari bahasa Yunani bureau yang artinya
meja tulis atau tempat bekerjanya para pejabat. Birokrasi adalah tipe dari suatu
organisasi untuk mencapai tugas-tugas administratif yang besar dengan cara
mengkoordinasikan secara sistematis pekerjaan dari orang banyak (Wahyudi Kumorotomo, 1992:74). Kata birokrasi juga bermakna suatu metode organisasi yang rasional dan efisien (David Osborne dan Ted Gaebler, 1999:14).

22

Birokrasi menurut Peter M. Blau dan Marshal W. Meyer dalam Riant Nugroho
(2012:161), adalah lembaga yang sangat kuat dengan kemampuan untuk meningkatkan kapasitas-kapasitas potensial terhadap hal-hal yang baik ataupun buruk
dalam keberadaannya sebagai instrumen administrassi rasional yang netral pada
skala besar. Dalam masyarakat modern, di mana terdapat begitu banyak urusan
yang terus-menerus dan rutin, hanya organisasi birokrasi yang mampu menjawabnya. Birokrasi dalam praktek dijabarkan sebagai Pegawai Negeri Sipil (PNS) atau
sekarang Aparatur Sipil Negara (ASN).
Menurut S. Prajudi Atmosudirdjo (1996), birokrasi itu mempunyai tiga arti,
yaitu :
1. Birokrasi sebagai suatu tipe organisasi. Dalam hal ini birokrasi sangat cocok
untuk melaksanakan sesuatu pekerjaan yang terikat pada peraturan-peraturan
rutin, artinya, volume pekerjaan besar, tetapi sejenis dan bersifat berulangulang, serta pekerjaan yang memerlukan keadilan merasa dan stabil;
2. Birokrasi sebagai sistem. Dalam hal ini birokrasi dipandang sebagai suatu sistem
kerja yang berdasar atas tata hubungan kerjasama antara jabatan-jabatan
(pejabat-pejabat) secara formal dan berjiwa tanpa pilih kasih atau tanpa pandang
bulu;
3. Birokrasi sebagai jiwa kerja. Dalam hal ini birokrasi merupakan jiwa kerja yang
kaku, sebab cara bekerjanya seolah-olah seperti mesin, ditambah lagi dengan
disiplin kerja yang ketat/keras, dan sedikit pun tidak boleh menyimpang dari apa
yang diperintahkan atasan atau yang telah ditetapkan oleh peraturan.
Jika memperhatikan butir a dan butir b, maka birokrasi kelihatannya sangat
baik untuk pengembangan pekerjaan atau untuk memperlancar kegiatan operasional. Akan tetapi butir c tampaknya sudah tidak sesuai lagi, karena di samping akan
menutup kreativitas para pekerja/karyawan, juga kemungkinan peraturanperaturan yang dijadikan pegangan telah usang atau tidak sesuai lagi dengan
perkembangan zaman atau era pembangunan sekarang ini. Di Indonesia misalnya
masih banyak peraturan-peraturan yang berasal dari zaman kolonial Belanda.
Max Weber dalam bukunya The Theory of Social and Economic Organization
mengemukakan perilaku sosial yang berkaitan dengan birokrasi yang tujuannya
23

bersifat teknis dan mengidentifikasikan sifat-sifat dasar khusus bentuk yang formal,
antara lain :
1. Kegiatan reguler yang diarahkan untuk mencapai tujuan organisasi dengan
dukungan distribusi tugas-tugas resmi yang dipertanggungjawabkan secara
kokoh kepada officialnya;
2. Organisasinya mengikuti prinsip-prinsip hierarki;
3. Operasionalnya terencana dengan baik, dilakukan secara teratur oleh sistem
yang konsisten dari peraturan-peraturan abstrak untuk ditetapkan pada kasus
individual;
4. Para petugas yang ideal akibatnya melakukan kerja secara formalitas, seakanakan tidak mempunyai kepribadian tanpa emosi;
5. Pengangkatan pegawai dalam organisasi didasarkan atas kualifikasi teknis dan
tidak mudah terkena pemutusan hubungan kerja yang sewenang-wenang;
6. Ditinjau dari sudut pandang teknis yang murni, birokrasi pada umumnya memiliki
tingkat daya hasil yang tinggi.
Dengan memperhatikan hal tersebut di atas, birokrasi memang sangat diperlukan bagi keberhasilan pelaksanaan kegiatan pemerintah. Namun karena adanya
perlakuan dalam pelayanan terhadap masyarakat, yang menjadikan segala urusan
penting dan segera dirasakan oleh yang berkepentingan sangat menghambat
waktu, atau birokratis, akhirnya timbul anggapan bahwa birokrasi itu harus
disingkirkan.

Tentu saja pendapat ini keliru karena jika birokrasi dihilangkan

pemerintah tidak dapat menjalankan kegiatan operasionalnya.

Dalam hal ini

birokrasi perlu mendapat perbaikan, disesuaikan dengan situasi kondisi yang sedang
berlangsung, misalnya dalam menyukseskan gerakan pembangunan. Segala perilaku
yang menghambat pelayanan kepada masyarakat perlu diubah atau mungkin
dihilangkan (debirokratisasi).
Adapun ciri-ciri birokrasi menurut The Liang Gie dalam Kamus Administrasi
adalah :
1. Adanya pelaksanaan prinsip-prinsip organisasi dengan sepenuhnya;
2. Adanya peraturan-peraturan yang benar-benar ditaati;
3. Para pejabat bekerja dengan penuh perhatian dan kemampuan;
24

4. Para pejabat terikat oleh disiplin;

5. Para pejabat diangkat berdasarkan syarat-syarat teknis yang dinyatakan melalui
ujian atau ijazah;
6. Adanya pemisahan yang tegas antara urusan dinas dengan urusan pribadi.
Dalam birokrasi publik, kegiatan-kegiatan pemerintah selalu terikat pada
ketentuan-ketentuan, peraturan-peraturan, kendati

jiwa yang terkandung di

dalamnya sudah tidak sesuai lagi dengan situasi dan kondisi sekarang yang sudah
berubah. Birokrasi ternyata lebih mengutamakan formalitas daripada kreativitas.
Akibatnya birokrasi mematikan kreativitas sehingga banyak menimbulkan
inefisiensi. Karena itu upaya yang dilakukan adalah debirokratisasi, yang mengandung pengertian mengubah atau menyesuaikan. Yang diubah atau disesuaikan
adalah :
1. Prosedur yang panjang yang harus ditempuh secara berbelit-belit, dan
menyulitkan, diubah menjadi prosedur yang lebih pendek, tidak berbelit-belit,
dan tidak menyulitkan.
2. Prosedur birokrasi yang panjang pada umumnya memerlukan biaya tinggi (high
cost). Oleh karenanya prosedur dimaksud perlu diubah atau disesuaikan,
sehingga menjadi prosedur yang singkat dan mudah dilaksanakan dengan biaya
relatif murah.
3. Prosedur birokrasi yang panjang dan cenderung berbelit-belit sering menimbulkan stagnasi dalam arus barang, pelayanan, dan arus dokumen. Dengan
debirokratisasi segala permasalahan akan segera dapat diatasi.
Pengertian debirokratisasi tidak dapat dipisahkan dengan regulasinya, yaitu
peraturan yang mengatur birokrasi tersebut.

Peraturan-peraturan yang sudah

usang, ketinggalan zaman, atau tidak sesuai lagi dengan situasi kondisi saat ini
seyogianya diubah/direvisi, diganti atau dicabut, dan dibuatkan aturan baru yang
sesuai dengan kehendak masyarakat dan zaman.

D. KEBIJAKAN PUBLIK
Administrasi publik pada saat ini tidak terbatas secara tradisional dalam implemen-

25

tasi atau pelaksanaan kebijakan, tetapi juga dalam perumusan dan pembuatan
kebijakan. Lebih dari itu, sistem administrasi publik mempunyai peranan dalam
monitoring dan evaluasi implementasi kebijakan dan hasil-hasilnya.
Kebijakan publik (public policy) dapat dilihat dari dua dimensi, yaitu proses
kebijakan (policy process) dan analisis kebijakan (policy analysis). Dimensi pertama,
proses kebijakan, mengkaji proses penyusunan kebijakan yang dimulai dari
identifikasi dan perumusan masalah/kebijakan, implementasi kebijakan, monitoring
kebijakan, dan evaluasi kebijakan. Sedangkan dimensi kedua, analisis kebijakan,
meliputi penerapan metode dan teknik analisis yang bersifat multidisiplin dalam
proses kebijakan, yaitu untuk menyusun strategi kebijakan.
Suatu kebijakan publik tidak hanya berkaitan dengan satu disiplin ilmu saja,
tetapi meliputi berbagai disiplin ilmu.

Oleh karenanya pendekatannya adalah

multidisipliner. Di samping itu kebijakan publik melibatkan berbagai pihak dalam

masyarakat (policy stakeholders), yang masing-masing mempunyai kepentingan
yang berbeda-beda, dan kekuasaan yang berbeda-beda pula, baik untuk mendukung maupun menentang suatu kebijakan publik.
Menurut Ginanjar Kartasasmita (1997), kebijakan publik dapat dilihat dari dua
hal, yaitu :
1. Mengapa dan bagaimana (why and how), yang mencoba memahami proses
kebijakan publik tanpa terkait dengan isinya.
2. Apa (what), yang memberi perhatian pada substansi kebijakan publik dan
mencari pemecahan masalah atas permasalahan yang dihadapi.
Pengetahuan tentang dua hal tersebut di atas sangat diperlukan.

Para

pembuat kebijakan yang tidak memahami metodologi perumusan kebijakan publik

dapat menyebabkan hasil atau dampak kebijakan publik tidak sesuai dengan yang
diinginkan. Sebaliknya, para praktisi yang ingin mendalami pengetahuan tentang
berbagai aspek kebijakan publik, tidak mungkin hanya membatasi diri pada teknik
analisis, tanpa mengetahui isue-isue yang dihadapi dalam masyarakat, yang harus
diatasi dengan berbagai kebijakan publik.
Pemerintah di semua negara, setiap hari membuat kebijakan berdasarkan
kewenangannya mengatur alokasi sumber daya publik, mengarahkan kegiatan
26

masyarakat, memberikan pelayanan publik, menjamin keamanan, dsb. Perbedaan

di negara maju dan negara berkembang terletak pada kondisi sosial, ekonomi, dan
politik yang berbeda. Demikianlah, maka adanya administrasi publik yang mampu
menghasilkan kebijakan-kebijakan yang baik yang dapat menghindari kebijakankebijakan yang buruk dan kebijakan publik yang memperhatikan kepentingan
umum menjadi tantangan bagi semua negara.

Itulah sebabnya pengetahuan

mengenai kebijakan publik dan berbagai aspeknya perlu dimiliki oleh segenap
aparatur negara/pemerintah, terutama yang terlibat dalam proses kebijakan, baik
dalam perumusan, implementasi, monitoring, dan evaluasi kebijakan.

E. PELAYANAN PUBLIK
David Osborne dan Ted Gaebler dalam buku mereka Reinventing Government
mengemukakan tentang perlunya upaya peningkatan pelayanan publik oleh
birokrasi pemerintah, yaitu dengan lebih banyak memberi wewenang kepada pihak
swasta untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat. Yang terjadi di Amerika
Serikat (AS), memang sudah menjadi tradisi, hampir semua kebutuhan masyarakat
dilayani oleh swasta. Di dalam praktek, terutama di Indonesia, tidak semua pelayanan diserahkan kepada swasta. Pelayanan terhadap produk yang diamanatkan
oleh peraturan perundang-undangan, tidak dapat diserahkan kepada swasta,
misalnya pelayanan-pelayanan : Kartu Keluarga (KK), Kartu Tanda Penduduk (KTP),
Akte Kelahiran, Surat Izin Mengemudi (SIM), Izin Mendirikan Bangunan (IMB),
Paspor, dsb.
Dalam memberikan pelayanan, pemerintah harus memperhatikan kehendak
masyarakat sebagai pelanggan (customers). Harapan masyarakat itu hendaknya
dapat dipuaskan oleh pelayanan pemerintah dengan pelayanan prima.
Pelayanan prima adalah pelayanan terbaik yang diperoleh masyarakat yang sesuai
dengan standar yang ditentukan dalam ketentuan, atau melebihi standar. Dalam
hal ini pemerintah hendaknya dapat mengidentifikasi melalui survei

terhadap

keinginan pelanggan. Untuk meningkatkan kualitas pelayanan kepada masyarakat, beberapa ahli pelayanan publik menyarankan penerapan Total Quality Mana-

27

gement (TQM). TQM yang berhasil diterapkan di sektor swasta diharapkan dapat
dilaksanakan di sektor publik (pemerintah).
TQM merupakan pendekatan dalam manajemen yang berusaha memaksimumkan daya saing organisasi melalui perbaikan secara berkesinambungan atas
kualitas barang, jasa, manusia, dan lingkungan organisasi, dengan tujuan untuk
meningkatkan kepuasan pelanggan. Menurut Fandy Tjiptono dan Anastasia Diana
(1997), TQM hanya akan berhasil jika memperhatikan hal-hal sebagai berikut :
1. Berfokus pada pelanggan, baik pelanggan internal maupun pelanggan eksternal.
2. Obsesi terhadap kualitas.

Penentu terakhir adalah pelanggan internal dan

eksternal. Dengan kualitas yang ditentukan tersebut, organisasi harus berusaha

memenuhi atau melebihi yang ditentukan.
3. Pendekatan ilmiah. Terutama untuk merancang pekerjaan, proses pembuat-an
keputusan dan pemecahan masalah yang berkaitan dengan rancangan pekerjaan
tersebut.
4. Komitmen jangka panjang. Agar penerapan TQM berhasil dibutuhkan budaya
organisasi yang baru. Untuk itu perlu ada komitmen jangka panjang guna perubahan budaya.
5. Kerjasama Tim. Untuk menerapkan TQM, kerjasama tim, kemitraan dan hubungan perlu terus dijalin dan dibina baik antar aparatur dalam organisasi maupun
dengan pihak luar (masyarakat).
6. Perbaikan sistem secara berkesinambungan. Setiap barang dan jasa dihasilkan
melalui proses-proses di dalam suatu sistem/lingkungan. Oleh karena itu sistem
yang ada perlu diperbaiki secara terus-menerus agar kualitas yang dihasilkan
meningkat.
7. Pendidikan dan pelatihan.

Dalam organisasi yang menerapkan TQM, diklat

merupakan faktor fundamental. Di sini berlaku prinsip, bahwa belajar merupakan suatu proses yang tidak ada akhirnya, dan tidak mengenal batas usia.

F. MANAJEMEN KEBIJAKAN PUBLIK

Sampai dengan saat ini memang ada pendapat yang menyamakan pengertian ad28

administrasi dengan manajemen, dan ada pula yang membedakannya. Di antara

yang menyamakan adalah :
1. William H. Newman :
Dia mengemukakan apa yang dimaksud dengan administrasi, termasuk juga arti
manajemen. Hal ini tercermin dalam bukunya yang berjudul Administrative
Action yang isinya the techniques of organization and management.
2. Dimock & Dimock and Koenig :
Definisinya : Administration (or management) is a planned approach to the
solving of all kinds of problems in almost every individual or group activity both
public or private. (Administrasi atau manajemen adalah suatu pendekatan yang
terencana terhadap pemecahan semua macam masalah yang kebanyakan
terdapat pada setiap individu atau kelompok baik negara atau swasta).
Sementara itu pendapat yang membedakan pengertian administrasi dan
manajemen, di antaranya :
1. Dalton E. McFarland :
Definisinya : Administration refers to the determination of major aims and policies, whereas management refers to the carrying out of operations the signed to
accomplish the aims and effectuate policies. (Administrasi ditujukan terhadap
penentuan tujuan pokok dan kebijakannya, sedangkan manajemen ditujukan
terhadap pelaksanaan kegiatan dengan maksud menyelesaikan/mencapai tujuan
dan pelaksanaan kebijakan).
2. Ordway Tead :
Definisinya : Administration is the process and agency which is responsible for
the determination of the aims for which an organization and its management are
to strive...etc. (Administrasi adalah suatu proses dan badan yang bertanggung
jawab terhadap penentuan tujuan, di mana organisasi dan manajemen
digariskan...dsb.). Maksudnya, administrasi menentukan garis besar daripada
suatu kebijakan dan pemberian pengarahan (general policies), sedangkan manajemen adalah prosesnya, yaitu bagaimana kegiatan-kegiatan diatur/dilakukan
agar tujuan dapat dicapai dengan baik.
Berdasarkan teori Dalton McFarlan dan Ordway Tead ini, maka dapat disim29

pulkan bahwa administrasi terdiri dari organisasi dan manajemen.

Organisasi dapat ditinjau secara statis, sebagai wadah atau tempat di mana
kegiatan-kegiatan kerjasama sekelompok orang untuk mencapai tujuan bersama
dilakukan, yang tiada lain kegiatan administrasi dan manajemen dijalankan yang
biasa disebut tata usaha. Sedangkan tinjauan organisasi secara dinamis, adalah
sebagai proses, yaitu interaksi antarorang-orang yang ada dalam organisasi. Dari
interaksi ini menimbulkan dua macam hubungan, yaitu hubungan formal (formal
organization) yang diatur dalam dasar hukum pendirian (Akte, Perda, Struktur
Organisasi dan Tatakerja, hierarki, dsb.), serta hubungan informal (informal
organization) yang didasarkan pada personal relations, kesamaan keahlian,
kesamaan kepentingan, kesamaan interest, dll. dari orang-orang yang ada dalam
organisasi tersebut.
Sementara itu manajemen adalah ilmu dan seni mengatur proses pemanfaatan sumber daya manusia dan sumber-sumber lainnya secara efektif dan efisien
untuk mencapai suatu tujuan tertentu. (Malayu Hasibuan, 2004:2). Atau pengendalian dan pemanfaatan daripada semua faktor dan sumber daya, yang menurut
suatu perencanaan (planning) diperlukan untuk mencapai atau menyelesaikan
suatu prapta atau tujuan kerja yang tertentu. (Prajudi Atmosudirdjo, 1979:124).
Dalam pada itu menurut Andrew F. Sikula, management in general refers to
planning, organizing, controlling, staffing, leading, motivating, communicating, and
decision making activities performed by any organization ini order to coordinate the
varied resources of the enterprise so as to bring and efficient creation of some
product or service. (manajemen pada umumnya dikaitkan dengan aktivitasaktivitas perencanaan, pengorganisasian, pengendalian, penempatan, pengarahan,
pemotivasian, komunikasi, dan pengambilan keputusan yang dilakukan oleh setiap
organisasi dengan tujuan untuk mengkoordinasikan berbagai sumber daya yang
dimiliki oleh perusahaan sehingga akan dihasilkan suatu produk atau jasa secara
efisien).
Demikianlah, maka manajemen dapat diterapkan dalam setiap organisasi dan
segala bidang, termasuk organisasi negara/pemerintah dan kebijakan negara.
Berkaitan dengan dengan kebijakan publik, maka diperlukan pula manajemen kebi30

jakan publik.
Menurut Diklat Spimnas LANRI (2009:15), manajemen kebijakan publik adalah
proses pengelolaan kebijakan publik, yaitu suatu pengaturan yang diperlukan untuk
merencanakan kegiatan formulasi, implementasi, dan evaluasi hasil kebijakan publik
dengan memanfaatkan sumber daya secara efektif dan efisien seta memperhatikan
lingkungan internal dan eksternal dalam rangka mencapai sutu tujuan yang telah
ditetapkan. Manajemen kebijakan publik dibutuhkan karena yang ditangani sangat
rumit dan kompleks sehingga membutuhkan sumber daya, waktu, dan keterlibatan
banyak orang.

Tanpa manajemen kebijakan publik, akan menimbulkan resiko,

antara lain proses yang berlarut-larut dan tidak terselesaikan, pemborosan penggunaan dana dan waktu, serta kesimpangsiuran pemikiran yang dilandasi oleh
perbedaan kepenting-an antar pelaku yang terlibat (stakeholders).
Manajemen kebijakan publik itu meliputi :
1. Sistem Kebijakan Publik, yang mengikuti sistem politik, yang menurut David
Easton seperti dikemukakan oleh Anderson (Diklat Spimnas LANRI, 2009:16),
terdiri dari lembaga-lembaga yang berkaitan dalam aktivitas/kegiatan masyarakat yang dapat membuat keputusan yang mengikat dan ditaati oleh
masyarakat. William N. Dunn pun mengidentikkan sistem politik dengan sistem
kebijakan yang sekaligus mencermintan elemen-elemen :
a. Stekholders Kebijakan (Policy/Political Actors);
b. Kebijakan Publik (Policy Content);
c. Lingkungan Kebijakan (Policy Environmen).
Mustopadidjaya A.R. (1992) menambahkan satu elemen lagi, yaitu
kelompok sasaran kebijakan (target group). Alasannya, khusus bagi Indonesia
yang secara obyektif sangat heterogen dan plural, karenanya tidak mungkin
membuat kebijakan yang seragam.
2. Proses Pengelolaan Kebijakan Publik, yang terkait dengan konsep-konsep dasar
pembuatan kebijakan publik serta adanya kebutuhan untuk melaksanakan
analisis kebijakan publik yang prosesnya seperti seperti dikemukakan oleh
William N. Dunn, yaitu :
a. Perumusan masalah;
31

b. Peramalan;
c. Rekomendasi;
d. Pemantauan;
e. Evaluasi.
Sementara itu langkah-langkah yang ditawarkan oleh Mustopadidjaya A.R.
adalah :
a. Pengkajian persoalan;
b. Penentuan tujuan;
c. Perumusan alternatif;
d. Penyusunan model;
e. Penentuan kriteria;
f. Penilaian alternatif;
g. Perumusan rekomendasi.
3. Stratifikasi Kebijakan Publik, yaitu mengikuti hierarki atau tata urut peraturan
perundang-undangan yang berlaku.

Menurut LAN, stratifikasi ini tidak lain

adalah tingkat-tingkat kebijakan publik, yaitu tingkat nasional dan wilayah, yang
di dalamnya ada kebijakan nasional, kebijakan umum, dan kebijakan pelaksanaan. Pengaturannya didasarkan pada :
a. UUD 1945;
b. Tap MPR;
c. UU/PERPPU;
d. PP;
e. Perpres;
f. Perda Provinsi;
g. Perda Kabupaten/Kota. (UU No. 12 Tahun 2011).
Menurut Riant Nugroho, terdapat kebijakan yang bersifat makro, messo,
dan mikro.

G. RUANG LINGKUP ADMINISTRASI PUBLIK

Ruang lingkup administrasi publik sangat luas, mencakup ilmu-ilmu sosial lain ter32

utama yang memiliki obyek materi negara, antara lain ilmu pemerintahan, ilmu
politik, ilmu negara dan hukum tata negara, serta filsafat yang menjadi sumber
keilmuan. Demikianlah, maka ruang lingkup administrasi publik dapat diuraikan
sebagai berikut. (Inu Kencana Syafiie, dkk., 1999:29-31).
1. Di bidang hubungan, peristiwa, dan gejala pemerintahan :
a. Administrasi Pemerintahan Pusat;
b. Administrasi Kementerian/Departemen;
c. Administrasi Lembaga Pemerintahan Non Kementerian;
d. Administrasi Pemerintahan Daerah;
e. Administrasi Pemerintahan Kecamatan;
f. Administrasi Pemerintahan Kelurahan/Desa;
g. Administrasi BUMN/BUMD.
2. Di bidang kekuasaan :
a. Administrasi Politik Dalam Negeri;
b. Administrasi Politik Luar Negeri;
c. Administrasi Partai Politik;
d. Administrasi Kebijakan Pemerintah.
3. Di bidang peraturan perundang-undangan :
a. Landasaan ideal;
b. Landasan Konstitusional;
c. Landasan Operasional.
4. Di bidang kenegaraan :
a. Tugas dan Kewenangan Negara;
b. Hak dan Kewajiban Negara;
c. Tipe dan Bentuk Negara;
d. Fungsi dan Prinsip Negara;
e. Unsur-unsur Negara;
f. Tujuan negara (tujuan nasional).
5. Di bidang pemikiran hakiki :
a. Etika Administrasi Publik;
b. Estetika Administrasi Publik;
33

c. Logika Administrasi Publik;

d. Hakekat Administrasi Publik.
6. Di bidang ketatalaksanaan :
a. Administrasi Pembangunan;
b. Administrasi Perkantoran;
c. Administrasi Kepegawaian;
d. Administrasi Kemiliteran;
e. Administrasi Kepolisian;
f. Administrasi Perpajakan;
g. Administrasi Pengadilan;
h. Administrasi Kepenjaraan;
i. Administrasi Perusahaan yang meliputi :
1) Administrasi Produksi;
2) Administrasi Penjualan;
3) Administrasi Periklanan;
4) Administrasi Pemasaran;
5) Administrasi Perbankan;
6) Administrasi Perhotelan;
7) Administrasi Pengangkutan.
Berkaitan dengan administrasi perusahaan ini, memang sulit dibedakan
apakah milik pemerintah atau swasta. Hal ini karena ada perusahaan yang
dibentuk dan disponsori oleh pemerintah, termasuk badan hukum, dan
badan-badan kemanusiaan yang tidak mencari untung. Untuk itu perlu
dilihat :
a) Apakah kepemilikan perusahaan itu pribadi/swasta atau milin negara
(BUMN/BUMD);
b) Apakah kadar kepemilikannya (saham) melebihi 50% pemerintah atau
swasta;
c) Apakah merupakan subyek bagi ketetapan kontrol (pengawasan)
pemerintah atau swasta;
d) Apakah merupakan subyek lain untuk aksi pada budget oleh musyawa34

rah dalam proses pendermaan atau tidak sama sekali.

Dalam hal ini pertumbuhan dan perkembangan dari perusahaanperusahaan publik dan badan-badann yang tidak mengutamakan keuntungan (yayasan) serta organisasi semi pemerintah, perlu dilihat dari pertanggungjawabannya (responsibility/accountability). Untuk lebih jelasnya
dapat dilihat gambar berikut ini.

MURNI
ADMINISTRASI
PUBLIK

SEMI
ADMINISTRASI
PUBLIK

Sumber : Inu Kencana Syafiie, 1999:31

35

BUKAN
ADMINISTRASI
PUBLIK

BAB IV
KEBIJAKAN PUBLIK

A. PENGERTIAN KEBIJAKAN PUBLIK

Istilah Kebijakan Publik adalah terjemahan dari bahasa Inggris Public Policy. Kata
policy ada yang menerjemahkan kebijakan (Samodra Wibawa, 1994; Muhadjir
Darwin, 1998), dan ada juga yang menerjemahkan kebijaksanaan (Irfan Islamy,
2009; Abdul Wahab, 1990).
Ada yang menyamakan arti kebijakan dengan kebijaksanaan, dan ada pula
yang membedakannya. Dalam Kamus Umum Bahasa Indonesia (W.J.S. Poerwadarminta, 2007:157), kebijakan dan kebijaksanaan dianggap sama, demikian juga
dalam Kamus Inggris-Indonesia (John M. Echol dan Hassan Shadily, 2005:437;649)
dari kata policy dan wisdom. Sementara menurut Inu Kencana Syafiie (1999:105),
kebijakan (policy) hendaknya dibedakan dengan kebijaksanaan (wisdom), karena
kebijaksanaan merupakan pengejawantahan aturan yang sudah ditetapkan sesuai
situasi dan kondisi setempat oleh person pejabat yang berwenang.

Dalam

pembahasan lebih lanjut dalam tulisan ini, kebijakan dan kebijaksanaan dianggap
sama.
Pengertian kebijakan atau kebijaksanaan sendiri diberi arti bermacam-macam
seperti yang dikemukakan oleh :
1. Harold D. Lasswell dan Abraham Kaplan (1970:71) :
A projected program of goald, values and practice. (Suatu program pencapaian
tujuan, nilai-nilai dan pratek-praktek yang terarah).
2. Carl J. Friedrick (1963:79) :
...a proposed course of action of a person, group, or government within a given
environment providing obstacles and opportunities which the policy was
proposed to utilize and overcome in an effort to reach a goal or realize an
objective or purpose. (...serangkaian tindakan yang diusulkan seseorang,
kelompok atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu dengan menunjukkan hambatan-hambatan dan kesempatan-kesempatan terhadap pelaksanaan

36

usulan kebijakan tersebut dalam rangka mencapai tujuan tertentu).

3. James A. Anderson (1979:3) :
A purposive course of action followed by an actor or set of actors in dealing with
a problem or matter of concern. (Serangkaian tindakan yang mempunyai tujuan
tertentu yang diikuti dan dilaksanakan oleh seorang pelaku atau sekelompok
pelaku guna memecahkan suatu masalah tertentu).
4. Amara Raksasataya dalam Irfan Islamy (2009:17) :
Kebijaksanaan dalam suatu taktik dan strategi yang diarahkan untuk mencapai
suatu tujuan.
5. United Nations (PBB) 1975 :
Kebijaksanaan merupakan suatu deklarasi mengenai suatu dasar pedoman
bertindak, suatu arah tindakan tertentu, suatu program mengenai aktivitasaktivitas tertentu atau suatu rencana. (Solihin Abdul Wahab, 2004:2).
Dari definisi-definisi tersebut di atas dapat disimpulkan bahwa suatu
kebijakan/kebijaksanaan memuat tiga elemen, yaitu:
1. Identifikasi dari tujuan yang ingin dicapai.
2. Taktik atau strategi dari berbagai langkah untuk mencapai tujuan yang
diinginkan.
3. Penyediaan berbagai masukan (input) untuk memungkinkan pelaksanaan secara
nyata dari taktik atau strategi. (Irfan Islamy, 2009:17-18).
Sampai kini memang belum ada kesepakatan istilah mana yang mesti
digunakan, akan tetapi kecenderungan yang terjadi atau yang lebih populer kita
dengar dan baca dan dikembangkan oleh Lembaga Administrasi Negara (LAN)
adalah kebijakan. Karenanya dalam tulisan ini digunakan istilah Kebijakan Publik.
Adapun definisi yang dikemukakan oleh para ahli tentang kebijakan publik
dapat dibaca sebagai berikut :
1. Thomas R. Dye (1978:3) :
...is whatever governments choose to do or not to do. (...apa pun yang dipilih
oleh pemerintah untuk dilakukan atau tidak dilakukan).
2. George C. Edwards III dan Ira Sharkansky (1978:2) :
... is what governments say and do, or do not do. It is the goals or purposes of
37

government programs. (... adalah apa yang dinyatakan dan dilakukan atau tidak
dilakukan oleh pemerintah. Kebijakan publik itu berupa sasaran atau tujuan
program-program pemerintah).
3. James A. Anderson (op.cit.:3) :
Public policy are those policies developed by governmental bodies and officials.
Juga pendapatnya yang lain (1965:212), the impact of government activity.
(Kebijakan publik adalah kebijakan-kebijakan yang dikembangkan oleh badanbadan dan pejabat-pejabat pemerintah, dan sebagai akibat aktivitas pemerintah).
4. David Easton (1953:129) :
...the authoritative allocation of values for the whole society. (...pengalokasian
nilai-nilai secara paksa (sah) kepada seluruh anggota masyarakat).
6. Budi Winarno (2005:17) :
Kebijakan yang dikembangkan oleh lembaga-lembaga pemerintah dan pejabatpejabat pemerintah yang dipengaruhi oleh aktor-aktor dan faktor-faktor bukan
pemerintah.
7. RC. Chandler dan JC Plano 1988) dalam Inu Kencana Syafiie, (1999:107) :
Kebijakan publik adalah pemanfaatan yang strategis terhadap sumberdayasumberdaya yang ada untuk memecahkan masalah publik.
8. Arnold Rose (Inu Kencana Syafiie, 1999:107) :
Kebijakan publik adalah serangkaian tindakan yang salaing berkaitan (dalam
pemerintahan).
9. William N. Dunn (Inu Kencana Syafiie, 1999:107) :
Kebijakan publik adalah suatu rangkaian pilihan-pilihan yang saling berhubungan
yang dibuat oleh lembaga atau pejabat pemerintah pada bidang-bidang yang
menyangkut tugas pemerintahan, seperti pertahanan keamanan, energi, kesehatan, pendidikan, kesejahteraan masyarakat, kriminalitas, perkotaan, dan lainlain.
10. Dalam suatu glossary di bidang administrasi publik (Irfan Islamy, 2009:20),
kebijakan publik diberi arti sebagai berikut :
a. Susunan rancangan tujuan-tujuan dan dasar-dasar pertimbangan program38

program pemerintah yang berhubungan dengan masalah-masalah tertentu

yang dihadapi masyarakat;
b. Apa pun yang dipilih pemerintah untuk dilakukan atau tidak dilakukan;
c. Masalah-masalah yang kompleks yang dinyatakan dan dilaksanakan oleh
pemerintah.
Dari beberapa definisi tersebut di atas, dan dengan mengikuti paham bahwa
kebijakan publik itu harus mengabdi pada kepentingan masyarakat, maka dapat
disimpulkan bahwa kebijakan publik adalah serangkaian tindakan yang ditetapkan
dan dilaksanakan atau tidak dilaksanakan oleh pemerintah yang mempunyai tujuan
atau berorientasi pada tujuan tertentu demi kepentingan seluruh masyarakat.
(Irfan Islamy, 2009:20). Sementara itu kesimpulan dari Riant Nugroho, bahwa
kebijakan publik adalah ...setiap keputusan yang dibuat oleh negara, sebagai
strategi untuk merealisasikan tujuan dari negara. Kebijakan publik adalah strategi
untuk mengantar masyarakat pada masa awal, memasuki masyarakat pada masa
transisi, untuk menuju masyarakat yang dicita-citakan.

KEBIJAKAN PUBLIK
Masyarakat pada
Kondisi Awal

Masyarakat pada
Masa Transisi

Masyarakat yang
dicita-citakan

Sumber : Riant Nugroho (2012:123).

Implikasi dari pengertian kebijakan publik dimaksud adalah :

1. Dalam bentuk pertamanya kebijakan publik itu berupa penetapan tindakantindakan pemerintah.
2. Kebijakan publik tidak cukup hanya dinyatakan, tetapi mesti dilaksanakan secara
nyata.
3. Kebijakan publik, baik untuk melakukan dan tidak melakukan sesuatu, harus
dilandasi maksud dan tujuan tertentu.
4. Kebijakan publik harus senantiasa ditujukan bagi kepentingan seluruh anggota
masyarakat.
Demikianlah, maka yang perlu ditegaskan bahwa tugas administrator publik
39

bukan membuat kebijakan atas nama publik (negara/pemerintah), tetapi

benar-benar bertujuan untuk mengatasi masalah dan memenuhi kehendak atau
aspirasi seluruh anggota masyarakat.

B. TUJUAN KEBIJAKAN PUBLIK

Kebijakan publik adalah keputusan otoritas negara yang bertujuan mengatur
kehidupan bersama. Tujuan kebijakan publik dapat dibedakan dari sisi sumber
daya, yaitu antara kebijakan publik yang bertujuan menyalurkan (distribusi) sumber
daya negara, dan yang bertujuan menyerap (absorptif) sumber daya negara.
Pemilahan pertama, tujuan kebijakan publik adalah kebijakan distributif atau
juga disebut alokatif, yaitu kebijakan yang secara langsung atau tidak langsung
mengalokasikan sumber-sumber daya material atau nonmaterial ke seluruh
masyarakat. (Kolb, 1978:226).

Kebijakan distributif ada yang membedakannya

dengan kebijakan redistributif.

Sebenarnya keduanya bermakna sama, hanya

berbeda dalam sekuensi. Sedangkan kebijakan absorptif adalah kebijakan yang

menyerap sumber daya, terutama sumber daya ekonomi dalam masyarakat yang
akan dijadikan modal atau biaya untuk mencapai tujuan bersama. Kebijakan ini
sering disebut extractive policy, dan termasuk di dalamnya dan terutama, adalah
kebijakan perpajakan.
Pemilahan kedua, tujuan kebijakan publik adalah regulatif versus deregulatif.
Kebijakan regulatif bersifat mengatur dan membatasi, misalnya kebijakan tarif,
pengadaan barang dan jasa, HAM, proteksi industri, dsb. Sedangkan kebijakan
deregulatif bersifat membebaskan, misalnya kebijakan privatisasi, penghapusan
tarif, pencabutan daftar negatif investasi, dsb.
Pemilahan ketiga, tujuan kebijakan publik adalah dinamisasi versus stabilisasi.
Kebijakan dinamisasi adalah kebijakan yang bersifat menggerakkan sumber daya
nasional untuk mencapai kemajuan tertentu yang diinginkan. Misalnya, kebijakan
desentralisasi, kebijakan zona industri ekslusif, dll. Sedangkan kebijakan stabilisasi
adalah kebijakan yang bersifat mengerem dinamika yang terlalu cepat, agar tidak
merusak sistem yang ada, baik sistem politik, ekonomi, maupun sosial. Misalnya,

40

pembatasan transaksi valas, penetapan suku bunga, kebijakan keaman negara, dll.
Pemilahan keempat, adalah kebijakan yang memperkuat negara versus
memperkuat pasar. Kebijakan yang memperkuat negara adalah kebijakan-kebijakan
yang mendorong lebih besar peran negara, misalnya kebijakan pendidikan nasional
yang menjadikan negara sebagai pelaku utama. Kebijakan yang memperkuat pasar
adalah kebijakan yang mendorong lebih besar peran publik atau mekanisme pasar
daripada negara, misalnya kebijakan privatisasi BUMN, perseroan terbatas, dll.
Dalam praktiknya, memang setiap kebijakan publik mengandung lebih dari
satu tujuan kebijakan seperti dikemukakan di atas, dengan kadar yang berbeda.
Kebijakan yang multitujuan adalah untuk menjadikan

kebijakan itu adil dan

seimbang dalam mendorong kemajuan kehidupan bersama.

Tujuan kebijakan publik dapat digambarkan sebagai berikut.
MEMBAGI
(Distributif, Alokatif)

MENYERAP
(Absorptif)

MEREGULASI
(Mengatur, Membatasi)

MENDEREGULASI
(Membebaskan)
VERSUS

MENGGERAKKAN
(Dinamisasi)

MENJAGA
(Stabilisasi)

MEMPERKUAT PASAR
(Deregulatif)

MEMPERKUAT NEGARA
(Regulatif)

Sumber : Riant Nugroho (2012:141).

C. JENIS-JENIS KEBIJAKAN PUBLIK

Menurut James A. Anderson (1979), jenis-jenis kebijakan publik adalah :
1. Substantive and Procedural Policies :
a. Substantive Policy, yaitu suatu kebijakan yang dilihat dari substansi masalah
yang dihadapi oleh pemerintah. Contohnya, kebijakan ekonomi, kebijakan
pendidikan, dsb.
b. Procedural Policy, yaitu suatu kebijakan yang dilihat dari pihak-pihak yang ter41

libat dalam perumusannya (policy stakeholders). Contohnya, dalam membuat suatu kebijakan publik, meskipun sudah ada instansi/organisasi pemerintah yang secara fungsional berwenang membuatnya, misalnya Kementerian
Pendidikan dan Kebudayaan (Kemendikbud) untuk mengatur tentang pendidikan (Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan atau Keputusan
Presiden, Peraturan Menteri, Peraturan/Keputusan Dirjen, dst.), tetapi harus
melibatkan banyak instansi terkait seperti DPR, Kementerian Hukum dan
HAM, Kementerian Tenaga Kerja, Perguruan Tinggi, bahkan organisasi di luar
pemerintahan seperti PGRI, LSM, para ahli pendidikan, dan praktisi pendidikan, serta masyarakat umum. Mereka yang terlibat atau berkepentingan itu
disebut stakeholders.
2. Distributive, Redistributive, and Regulatory Policies.
a. Distributive Policy, yaitu suatu kebijakan yang mengatur pemberian
pelayanan/keuntungan kepada individu-individu, kelompok-kelompok, atau
perusahaan-perusahaan. Contohnya, kebijakan tentang Tax Holiday.
b. Redistributive Policy, yaitu suatu kebijakan yang mengatur pemindahan
alokasi kekayaan, kepemilikan, atau yang berkaitan dengan hak-hak sesuatu.
Contohnya kebijakan tentang pembebasan tanah untuk kepentingan umum.
c. Regulatory Policy, yaitu suatu kebijakan yang mengatur pembatasan/
pelarangan terhadap suatu perbuatan atau tindakan. Contohnya, kebijakan
tentang larangan kepemilikan dan penggunaan senjata api.
3. Material Policy :
Suatu kebijakan yang mengatur pengalokasian/penyediaan sumber-sumber
material yang nyata bagi penerimanya. Contohnya, kebijakan pembuatan rumah
sederhana.
4. Public Goods and Private Goods Policies :
a. Public Goods Policy, yaitu suatu kebijakan yang mengatur penyediaan barangbarang/pelayanan-pelayanan oleh pemerintah untuk kepentingan orang banyak. Contohnya, kebijakan perlindungan keamanan ketertiban, penyedia42

an jalan atau fasilitas-fasilitas umum.

b. Privat Goods Policy, yaitu suatu kebijakan yang mengatur penyediaan barangbarang/pelayanan oleh pihak swasta untuk kepentingan individu-individu
(perseorangan) di pasar bebas dengan imbalan biaya tertentu. Contohnya,
untuk keperluan perseorangan seperti tempat hiburan, hotel/penginapan,
dsb.

D. TINGKAT-TINGKAT KEBIJAKAN PUBLIK

Menurut LAN (1997), tingkat-tingkat kebijakan publik, meliputi :
1. Lingkup Nasional :
a. Kebijakan Nasional, yaitu kebijakan negara yang bersifat fundamental dan
strategis dalam rangka pencapaian tujuan nasional/negara sebagaimana
tercantum dalam Pembukaan UUD 1945.

Yang berwenang menetapkan

kebijakan nasional ini adalah MPR, DPR, dan Presiden. Kebijakan nasional
yang dituangkan dalam peraturan perundang-undangan dapat berbentuk
UUD, Ketetapan MPR, UU, PP/PERPPU.
Demikianlah, maka kebijakan publik di lingkup nasional ada yang dibuat
oleh Eksekutif (Presiden) untuk melaksanakan kebijakan publik yang bersifat
umum yang dibuat oleh Legislatif (MPRD/DPR/DPD), baik secara tunggal
(UUD, TAP MPR), maupun melalui kerjasama dengan Eksekutif (UU). Ada
kebijakan publik yang dibuat oleh Legislatif (DPR) dalam rangka pelaksanaan
tugas dan fungsi legislasi, pengawasan, dan anggaran, yang dicantumkan
dalam Peraturan Tata Tertib, dll. selain yang dibuat bersama Eksekutif (UU).
Dan ada kebijakan publik dan yang dibuat oleh Yudikatif (Mahkamah Agung),
melalui keputusan-keputusan khusus MA yang biasanya berkenaan dengan
perselisihan hukum yang diputuskan Pengadilan di bawahnya yang belum/
tidak dapat diterima oleh para pihak.
b. Kebijakan umum, yaitu kebijakan Presiden sebagai pelaksana UUD, TAP MPR,
dan UU dalam rangka usaha untuk mencapai tujuan nasional. Jadi, yang
berwenang menetapkannya adalah Presiden, dan diatur dalam kebijakan
43

umum yang tertulis berupa PP, Perpres, Keppres, dan Inpres.

c. Kebijakan Pelaksanaan, yang merupakan penjabaran dari kebijakan umum
sebagai strategi pelaksanaan tugas di bidang tertentu.

Yang berwenang

menetapkan kebijakan ini adalah Menteri/Pejabat setingkat Menteri dan

pimpinan Lembaga Pemerintah Non Kementerian (LPNK). Pengaturan tertulisnya dituangkan dalam Peraturan, Keputusan, Instruksi, dan Surat Edaran
Menteri/Kepala LPNK.
2. Lingkup Wilayah/Daerah.
a. Kebijakan Umum, yaitu kebijakan Pemerintah Daerah (Pemda) sebagai pelaksana asas desentralisasi dalam rangka mengatur urusan rumah tangga daerah
(otonomi daerah). Yang berwenang menetapkan kebijakan umum di daerah
provinsi adalah Gubernur dan DPRD Provinsi, dan di kabupaten/kota adalah
Bupati/Walikota dan DPRD Kabupaten/Kota. Bentuk pengaturan tertulisnya
dituangkan dalam Peraturan Daerah (Perda) Provinsi dan Perda Kabupaten/
Kota.
b. Kebijakan Pelaksanaan, yaitu sebagai implementasi dari kebijakan umum,
terdapat tiga macam :
1) Kebijakan pelaksanaan dalam rangka desentralisasi (otda), merupakan
realisasi Perda;
2) Kebijakan pelaksanaan dalam rangka dekonsentrasi, merupakan pelaksanaan kebijakan nasional di daerah;
3) Kebijakan pelaksanaan dalam rangka tugas pembantuan (medebewind),
merupakan pelaksanaan tugas pemerintah Pusat di daerah.
Yang berwenang menetapkan kebijakan pelaksanaan adalah :
1) Dalam rangka desentralisasi adalah Gubernur/Bupati/Walikota;
2) Dalam rangka dekonsentrasi adalah Gubernur.

Ingat, berdasarkan UU

Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, kedudukan

Gubernur adalah sebagai Kepala Daerah (desentralisasi) sekaligus sebagai
Wakil Pemerintah Pusat di daerah (dekonsentrasi). Sementara Bupati/
Walikota hanya sebagai Kepala Daerah (desentralisasi/otda);

44

3) Dalam rangka tugas pembantuan adalah Gubernur/Bupati/Walikota.

Catatan :

Terdapat tugas pembantuan dari Pemerintah Pusat kepada

Pemda Provinsi, Kabupaten/Kota, dan Desa, terdapat tugas pembantuan

dari Pemda Provinsi kepada Kabupaten/Kota dan Desa, serta terdapat
tugas pembantuan dari Pemda Kabupaten/Kota ke Desa.
Bentuk pengaturan tertulis dalam rangka pelaksanaan desentralisasi
adalah berupa Keputusan-keputusan dan Instruksi Gubernur/Bupati/
Walikota. Dalam rangka dekonsentrasi berupa Keputusan-keputusan dan
Instruksi Gubernur, serta dalam rangka tugas pembantuan berupa
Keputusan-keputusan dan Instruksi Gubernur/Bupati/Walikota.

E. BENTUK KEBIJAKAN PUBLIK

Menurut Riant Nugroho (2012:131), bentuk pertama kebijakan publik adalah
peraturan perundang-undangan yang terkodifikasi secara formal dan legal. Jika
melihat Pasal 7 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-undangan, maka hierarki atau tata urut peraturan perundangundangan di Indonesia adalah :
1. Undang-Undang Dasar Tahun 1945 (UUD 1945).
2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat (TAP MPR).
3. Undang-Undang/Peraturan

Pemerintah

Pengganti

Undang-Undang

(UU/

PERPPU).
4. Peraturan Pemerintah (PP).
5. Peraturan Presiden (Perpres).
6. Peraturan Daerah (Perda) Provinsi.
7. Peraturan Daerah (Perda) Kabupaten/Kota.
Setiap peraturan dari tingkat pusat atau nasional, hingga tingkat kelurahan/
desa, adalah kebijakan publik. Mereka adalah aparat publik yang dibayar oleh uang
publik melalui pajak dan penerimaan negara lainnya, dan karenanya secara hukum
formal bertanggung jawab kepada publik. Jadi, rentetan kebijakan publik sangat
banyak, akan tetapi dalam pemahaman kontinentalis dapat dikelompokkan menjadi

45

tiga :
1. Kebijakan publik yang bersifat makro, umum, atau mendasar, yaitu peraturanperaturan tersebut di atas.
2. Kebijakan publik yang bersifat messo, menengah, atau penjelas pelaksanaan.
Kebijakan ini dapat berbentuk Peraturan Menteri (Permen), Surat Edaran (SE)
Menteri, Peraturan Gubernur (Pergub), Peraturan Bupati/Walikota (Perbub/
Perwal). Kebijakannya dapat juga berbentuk Surat Keputusan Bersama (SKB)
antarMenteri, Gubernur, dan Bupati/Walikota.
3. Kebijakan publik yang bersifat mikro, kecil atau bawah yang mengatur pelaksanaan/implementasi kebijakan di atasnya. Bentuk kebijakannya adalah peraturan yang dikeluarkan oleh aparat publik di bawah Menteri, Gubernur,
Bupati/Walikota.
Peraturan-peraturan tersebut sifatnya mengatur (regeling), tetapi terdapat
beberapa perkecualian, yaitu kebijakan yang sifatnya makro dan messo kadang
bersifat implementasi/pelaksanaan langsung (beshicking), namun tidak berarti
kekeliruan. Kebijakan seperti itu bahkan dapat dikatakan lebih efisien karena tidak
memerlukan peraturan penjelasan tambahan yang akan menjadikan kebijakan
tersebut secara formulasi saja sudah memerlukan biaya besar (high cost economy).
Di negara-negara maju di Amerika utara, kebanyakan peraturan itu dibuat secara
detail hingga berkenaan dengan implementasi. Pada sejumlah negara di Eropa,
kebijakan publik ditata secara lebih rigid (kaku) dalam aransemen makro-messomikro. Memang tidak ada preferensi terbaik, apakah peraturan dibuat secara detail
meliputi pengaturan dan pelaksanaan, atau pengaturan dan pelaksanaan dibuat
secara terpisah. Yang jelas kelemahan utama yang dibuat secara detail (pengaturan
sekaligus pelaksanaan), adalah jika diperlukan perubahan-perubahan prosesnya
sangat sulit, berat, lama, dan karenanya sangat mahal, sebab yang diubah harus
induk kebijakan. Berbeda jika yang diubah adalah kebijakan di bawahnya, pada
tingkat penjelasan atau pelaksanaan.
Bentuk kedua kebijakan publik, selain peraturan perundang-undangan yang
terkodifikasi, adalah pernyataan-pernyataan lisan pejabat publik. Pernyataan dimaksud harus dan selalu mewakili lembaga publik yang diwakili atau dipimpinnya.
46

Demikianlah, maka pernyataan-pernyataan pejabat publik yang berkenaan dengan

tugas dan kewenangannya menjadi sesuatu yang harus dipedomani dan dilaksanakan. Karena itu pejabat publik harus bijaksana dalam mengemukakan pernyataanpernyataannya yang berkaitan dengan tugas pokok dan fungsinya sebagai pejabat
publik.
Pengalaman Indonesia, khususnya di zaman reformasi ini, tidak sedikit pejabat
publik yang terbiasa dan sembarangan membuat pernyataan. Contoh kalimatkalimat yang terlontar di antaranya :
- Gitu aja kok repot;
- Salahnya sendiri, mengapa rakyat mau tinggal di bantaran sungai atau di daerah
banjir?
- Kelaparan itu kecelakaan, kok;
- Kalau tidak kuat beli BBM, ya jangan beli;
dan banyak lagi, yang kadang juga bertolak belakang antara apa yang dikatakan
dengan yang dilakukannya, atau tidak ada satunya kata dengan perbuatan, sehingga
integritasnya diragukan.
Pernyataan pejabat publik yang paling dianggap sebagai kebijakan publik
adalah yang disampaikan dalam forum resmi dan dikutip oleh media massa serta
disebarluaskan kepada masyarakat luas.

Pernyataan yang disampaikan dalam

ruang-ruang privat, tidak dapat dianggap sebagai kebijakan publik, kecuali hal
tersebut dikemukakan kembali oleh pejabat publik secara publik.
Menurut Riant Nugroho (2012:135), ucapan pejabat publik di depan publik
yang disebut sebagai kebijakan publik harus :
1. Berisi kebenaran.
2. Konsisten, karena mencerminkan lembaganya.
3. Apabila berkenaan dengan hal-hal yang harus segera diimplementasikan oleh
struktur di bawahnya, sudah dikomunikasikan terlebih dulu dengan struktur di
bawahnya itu dan sudah siap dengan manajemen implementasinya.
4. Apabila berkenaan dengan hal-hal yang masih bersifat konsep atau rencana,
harus disampaikan secara jelas bahwa yang dinyatakannya itu adalah baru konsep atau rencana atau biasa disebut wacana.
47

Barang tentu pejabat publik berhak tidak memberikan pernyataan publik,

dengan tiga prakondisi yang perlu ditegaskan kepada publik (biasanya melalui
media massa), yaitu :
1. Pejabat bersangkutan tidak memiliki kompetensi di bidang yang dimintakan
pernyataannya.
2. Pejabat bersangkutan tidak cukup menguasai materi yang dimintakan pernyataannya.
3. Isu yang dimintakan pernyataan berkenaan dengan keamanan negara.
Bentuk ketiga kebijakan publik, adalah perilaku dan gesture atau gerakmimik-gaya pejabat publik. Kebijakan publik jenis ini adalah bentuk kebijakan yang
paling jarang diangkat sebagai isu kebijakan. Padahal dalam prakteknya, perilaku
pejabat publik akan ditiru rakyat.

Pimpinan lembaga negara/pemerintah atau

instansi yang jujur dan berdisiplin, akan menghasilkan perilaku yang jujur dan
berdisiplin bukan saja di kalangan instasinya, namun juga jajaran di daerah dan
publik yang dilayaninya. Demikian halnya yang negatif, misalnya di suatu daerah
yang dipimpin oleh kepala daerah yang korup, akan mengembangkan perilaku
korup, karena korupsi dianggap sebagai kebijakan publik secara konvensi. Dalam hal
gesture, maka gerik-mimik-gaya pejabat publik akan ditirukan oleh bawahannya.
Ketika pejabat publik bermuka masam kepada bawahannya atau kepada mahasiswa, maka mereka akan mengimitasi gerak-mimik-gaya tersebut. Ketika pimpinan
bertemu dengan rekannya bercipika-cipiki, maka pejabat lain bawahannya akan
menirunya. Demikian juga dalam kehidupannya yang glamor misalnya, akan ditiru
juga oleh bawahannya.
Berkaitan dengan hal tersebut di atas, kiranya perlu dijelaskan siapa sebenarnya pejabat publik itu. Pejabat publik dapat dikelompokkan menjadi dua, yaitu :
1. Pejabat Negara :
a. Pejabat Legislatif, yaitu Ketua dan Anggota MPR, DPR, DPD, dan DPRD;
b. Pejabat Yudikatif, yaitu Pimpinan MA, MK, dan KY;
c. Pejabat Eksekutif, yaitu :
1) Presiden dan Wakil Presiden;
2) Menteri dan Pejabat Pemerintah setingkat Menteri (LPNK);
48

3) Gubernur dan Wakil Gubernur;

4) Duta Besar;
5) Bupati/Wakil Bupati dan Walikota/Wakil Walikota;
d. Pejabat Akuntatif, yaitu Pimpinan BPK;
e. Pejabat Lembaga Publik semi Negara, termasuk di antaranya : KPK, Komnas
HAM, KPPU, hingga badan-badan regulator infrastruktur publik, seperti Badan
Regulator Telekomunikasi Indonesia dan Badan Regulator Air Minum PAM
Jaya.
2. Pejabat Administratif :
a. Pejabat Struktural Pusat (Eselon I dan II);
b. Pejabat Struktural Daerah Provinsi (Eselon I dan II);
c. Pejabat Struktural Daerah Kabupaten/Kota (Eselon II dan III);
d. Para Pejabat Humas Pemerintah;
e. Pejabat Pimpinan Pelaksana di tingkat bawah (Camat, Kepala Kelurahan/
Kepala Desa).

F. CIRI-CIRI KEBIJAKAN PUBLIK

Ciri-ciri khusus yang melekat pada kebijakan publik bersumber pada kenyataan
bahwa kebijakan itu dirumuskan oleh orang-orang (pejabat) yang memiliki wewenang dalam sistem politik, yakni para tetua adat, para ketua suku, para eksekutif,
para legislator, para hakim, para administrator, para monarki, dsb. (David Easton
dalam Solihin Abdul Wahab, 2004:5).
Ciri-ciri tersebut di atas membawa implikasi tertentu terhadap konsep
kebijakan publik, yaitu :
1. Kebijakan publik lebih merupakan tindakan yang mengarah pada tujuan daripada
sebagai perilaku atau tindakan yang serba acak dan kebetulan. Artinya, tindakan
dimaksud direncanakan terlebih dulu.
2. Kebijakan publik pada hakikatnya terdiri atas tindakan-tindakan yang saling berkait dan berpola, yang mengarah pada tujuan tertentu yang dilakukan oleh pejabat-pejabat pemerintah dan bukan merupakan keputusan-keputusan yang ber-

49

diri sendiri. Artinya, tidak hanya menyangkut pembuatan aturan, tetapi juga
implementasi dan pemaksaan pemberlakuannya.
3. Kebijakan publik bersangkut-paut dengan apa yang senyatanya dilakukan
pemerintah dalam bidang-bidang tertentu. Contohnya, dalam mengatur perdagangan, mengendalikan inflasi, menggalakkan penggunaan produk dalam
negeri, mengadakan program perumahan rakyat bagi masyarakat yang berpenghasilan rendah, dsb.
4. Kebijakan publik mungkin berbentuk positif, mungkin pula negatif.

Bentuk

positif misalnya kebijakan yang mencakup beberapa bentuk tindakan pemerintah

yang dimaksudkan untuk mempengaruhi masalah-masalah tertentu, sedangkan
bentuk negatif mungkin meliputi keputusan-keputusan pejabat untuk tidak
bertindak, atau tidak melakukan tindakan apa pun dalam masalah-masalah yang
seharusnya campur tangan pemerintah justru diperlukan. Dengan kata lain,
pemerintah bisa saja menempuh suatu kebijakan yang sangat liberal, atau cuci
tangan sama sekali, baik terhadap seluruh atau sebagian sektor kehidupan.
Tentu saja tiadanya campur tangan atau keterlibatan pemerintah akan membawa dampak tertentu bagi seluruh atau sebagian warga masyarakat yang
bersangkutan.

50

BAB V
SISTEM, PROSES, DAN SIKLUS
KEBIJAKAN PUBLIK

A. SISTEM KEBIJAKAN PUBLIK

Kebijakan publik dapat dipandang sebagai reaksi sistem politik untuk kebutuhan
yang timbul dari lingkungan sekitarnya. (Leo Agustino, 2012:19). Sistem politik
menurut David Easton (1965), terdiri dari kegiatan dan lembaga yang dapat
diidentifikasikan dan saling berhubungan dalam masyarakat yang dapat membuat
keputusan berdasarkan wewenang (atau penempatan nilai) yang mengikat masyarakat.
Masukan (input) sistem politik berasal dari lingkungan (environment) yang
terbuka berupa permintaan (demands) dan dukungan (support). Lingkungan terdiri
dari semua kondisi dan kejadian luar sampai pada batas sistem politik. Permintaan
adalah klaim yang dibuat seseorang dan kelompok dalam sistem politik untuk
bertindak agar dapat memenuhi keinginannya. Dukungan diberikan ketika suatu
kelompok dan masing-masing orang mematuhi hasil pemilihan umum, membayar
pajak, mematuhi hukum, dan menerima keputusan serta tindakan sistem politik
yang berkuasa yang dibuat sebagai reaksi atas permintaan. Output kebijakan dapat
menghasilkan permintaan baru, yang dapat memberikan output kebijakan
selanjutnya, sehingga kebijakan publik tidak pernah berakhir. Untuk lebih jelasnya,
sistem kebijakan publik dapat digambarkan sebagai berikut.

Infra Social Environment :

- Sistem Ekologi
- Sistem Sosial
- Sistem Budaya
- Sistem Ekonomi, dll.

Sistem Politik

N
Demands
P

Extra Social Environment :

- Sistem Sosial Internasional
- Sistem Budaya Internasional
- Sistem Politik Internasional,
- Dll.

Output
Support
U

Formulasi
Kebijakan
Publik

T
Sumber : Leo Agustino (2012:20)

Umpanbalik

51

Sementara itu menurut Bintoro Tjokroamidjojo dan Mustopadidjaja (1988),

yang dimaksud dengan sistem kebijakan publik adalah keseluruhan pola kelembagaan dalam pembuatan kebijakan publik yang melibatkan hubungan di antara
empat unsur, yaitu :
1. Masalah kebijakan publik.
2. Pembuatan kebijakan publik.
3. Kebijakan publik.
4. Dampak kebijakan publik kepada kelompok sasaran (target goup).
Sebagai suatu sistem, maka dalam kebijakan publik dikenal adanya elemen
atau unsur-unsur : Input

Process

Output

Impact.

Kebijakan publik

merupakan output dari suatu input yang diproses secara politis. Adapun uraian
tentang unsur-unsur sistem kebijakan publik dimaksud adalah :
1. Input (Masukan) : Masalah Kebijakan Publik.
Hal ini timbul karena adanya faktor lingkungan kebijakan publik, yaitu suatu
keadaan yang melatarbelakangi atau peristiwa yang menyebabkan timbulnya
masalah kebijakan publik tersebut yang berupa tuntutan-tuntutan, keinginankeinginan masyarakat atau tantangan dan peluang, yang diharapkan segera
dapat diatasi melalui suatu kebijakan publik. Masalah itu dapat juga timbul
justru karena dikeluarkannya suatu kebijakan publik baru.
Contohnya, masalah kebijakan publik timbul karena adanya dorongan dari
masyarakat, seperti misalnya keluarnya program SD Inpres, Pasar Inpres, dan
Puskesmas Inpres, oleh karena adanya pandangan masyarakat (tahun 1970-an)
tentang kurangnya pemerataan pembangunan.

Masyarakat menganggap

pembangunan cukup berhasil tetapi kurang merata.

Contoh lain, kebijakan

publik juga timbul karena adanya kebijakan pemerintah. Misalnya, akibat adanya
kebijakan Pemda DKI Jaya yang menetapkan bahwa di beberapa jalan protokol
kota Jakarta, kendaraan roda empat (kecuali taksi dan bus kota) diwajibkan
berpenumpang minimal tiga orang (three in one), maka muncul masalah jockey
yaitu ada orang yang dibayar untuk ikut mobil yang berpenumpang kurang dari
tiga orang.

52

2. Process (Proses) : Pembuatan Kebijakan Publik.

Hal ini bersifat politis, karena dalam proses tersebut terlibat berbagai kelompok
kepentingan yang berbeda-beda, bahkan ada yang saling bertentangan, lebihlebih dengan keterlibatan lembaga-lembaga seperti infra dan supra struktur
politik, atau stakeholder politik, yang termasuk juga di dalamnya kelompok
penekan (pressure group), partai politik, organisasi massa, LSM, tokoh perorangan, pengusaha, pekerja/buruh, mahasiswa, dll. Mereka ini yang mempengaruhi dan dipengaruhi oleh suatu kebijakan publik.
3. Output (Keluaran) : Kebijakan Publik.
Berupa serangkaian tindakan yang dimaksudkan untuk memecahkan masalah
atau mencapai tujuan tertentu seperti yang diinginkan oleh kebijakan publik.
4. Impacts (Dampak) : Terhadap Kelompok Sasaran.
Kelompok sasaran adalah orang-orang, kelompok-kelompok orang, atau
organisasi-organisasi yang perilaku atau keadaannya ingin dipengaruhi atau
diubah oleh kebijakan publik tersebut.

B. PROSES KEBIJAKAN PUBLIK

Proses kebijakan publik ini melalui tahapan-tahapan :
1. Perumusan Kebijakan Publik.
Tahap ini dimulai dari perumusan masalah sampai dengan dipilihnya alternatif
untuk direkomendasikan dan disahkan oleh pejabat yang berwenang menetapkan kebijakan publik.
2. Implementasi Kebijakan Publik.
Setelah kebijakan publik disahkan oleh pejabat berwenang, kemudian kebijakan
publik tersebut diimplementasikan.

Menurut

Bintoro dan Mustopadidjaja,

implementasi kebijakan publik itu ada tiga bentuk :

a. Kebijakan langsung, yaitu kebijakan yang pelaksanaannya dilakukan oleh
pemerintah sendiri. Contohnya, pembangunan SD Inpres, Pasar Inpres.
53

b. Kebijakan tidak langsung, yaitu kebijakan yang pelaksanaannya tidak

dilakukan oleh pemerintah, tetapi oleh pihak lain. Dalam hal ini pemerintah
hanya mengatur saja (regulasi).
c. Kebijakan campuran, yaitu kebijakan yang pelaksanaannya dilakukan oleh
pemerintah dan pihak lain yang bukan pemerintah (swasta). Contohnya,
Pemerintah DKI Jaya mengeluarkan kebijakan tentang kebersihan, yang
pelaksanaannya ada yang dilakukan oleh Dinas Kebersihan, dan ada yang oleh
pihak swasta, atau dengan cara kerjasama.
3. Monitoring Kebijakan Publik.
Adalah proses kegiatan pengawasan terhadap implementasi kebijakan, yaitu
untuk memperoleh informasi tentang seberapa jauh tujuan kebijakan tercapai.
4. Evaluasi Kebijakan Publik.
Evaluasi ini bertujuan untuk menilai apakah ada perbedaan sebelum dan sesudah
kebijakan itu diimplementasikan, atau memperbandingan antara sebelum dan
sesudah diberlakukannya suatu kebijakan.

C. SIKLUS KEBIJAKAN PUBLIK

Proses kebijakan publik dapat digambarkan sebagai suatu siklus kebijakan publik,
seperti dapat dilihat dalam gambar di bawah ini.
PERUMUSAN
KEBIJAKAN

EVALUASI
KEBIJAKAN

IMPLEMENTASI
KEBIJAKAN

MONITORING
KEBIJAKAN

54

Siklus kebijakan dimulai dari perumusan kebijakan, pelaksanaan kebijakan,

monitoring kebijakan, dan evaluasi kebijakan.

55

BAB VI
KONTEKS MAKRO DAN ARTI PENTING
KEBIJAKAN PUBLIK

A. NEGARA DAN KEBIJAKAN PUBLIK

Negara adalah sebuah entitas politik yang bersifat formal (Riant Nugroho, 2012 :
27) yang mempunyai komponen utama, yaitu :
1. Komponen Lembaga-lembaga Negara :
a. Lembaga Pemerintah (Eksekutif);
b. Lembaga Perundang-undangan (Legislatif);
c. Lembaga Peradilan (Yudikatif).
Ketiga lembaga ini mempunyai dua pola : Terpisah satu sama lain, terkait satu
sama lain, atau salah satu menjadi bagian dari yang lain baik secara formal
maupun dalam arti terkooptasi.
2. Komponen Rakyat sebagai Warga Negara (Citizen).
Rakyat sebagai warga negara mempunyai hak-hak kewarganegaraan, yaitu hak
politik, hukum, ekonomi, sosial, budaya, komunitarian, individual, intelektual,
dan biologis, yang bahasa universalnya disebut hak asasi manusia. Rakyat
berkembang dalam bentuk masyarakat atau civil society yang menjadi
instrumen penyeimbang (counterveiling) terhadap negara untuk memastikan
bahwa negara bekerja untuk mencapai misinya.

Bentuk-bentuk wadah

kewarganegaraan itu beragam, ada wadah politik seperti partai politik, wadah
ekonomi seperti badan-badan usaha, dan wadah sosial seperti asosiasi-asosiasi
formal atau informal.
3. Komponen Wilayah.
Komponen wilayah yang diakui kedaulatannya, sebagai sebuah kawasan fisik
yang kasatmata, yaitu wilayah geografis dari Sabang sampai Merauke yang
diakui oleh negara-negara dunia dan Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB). Menu-

56

rut Riant Nugroho, ke depan akan berkembang virtual nations yang mempunyai
wilayah yang maya. Bentuk pertama negara maya adalah perusahaan multinasional yang beroperasi di banyak negara, yang karyawannya mempunyai
loyalitas lebih tinggi tinimbang kepada negara nyatanya. Bentuk kedua adalah
LSM (Lembaga Swadaya Masyarakat) internasional yang mempunai jaringan
kerja di seluruh dunia. Anggota jaringan ini pun lebih loyal kepada ideologi
yang dibawa LSM daripada kepada ideologi negara. Bentuk ketiga adalah
munculnya negara maya pada situs internet yang menawarkan orang orang dari
berbagai dunia menjadi warganya. Bentuk ke empat adalah jaringan terorisme
dan kejahatan global, termasuk jaringan

perdagangan narkoba yang sulit

dihentikan. Mereka menjadi negara baru yang tak tersentuh oleh negara
nyata.
4. Komponen Kebijakan Publik.
Setiap negara modern pasti mempunyai konstitusi, peraturan perundangundangan, kebijakan dan keputusan sebagai aturan main hidup bersama.
Negara tanpa konstitusi adalah negara gagal karena kehidupan bersama akan
diatur oleh seseorang atau sekelompok orang saja yang yang bekerja untuk
kepentingan pribadi dan kelompoknya (tirani/oligarki). Kebijakan publik adalah
bagaimana mengatur interaksi antara negara dengan rakyat, yang tidak lain
adalah tata kelola negara, atau bagaimana memanajemeni negara.
Pada dimensi ini kita memulai pemahaman tentang arti penting kebijakan
publik pada konteks makro negara. Setiap negara terutama pemerintahan
sebagai pemegang kekuasaan, berkehendak untuk dapat mengendalikan
negara. Timbul pertanyaan dari setiap pemegang kekuasaan negara, yaitu
bagaimana mengendalikan negara?. Tetapi pertanyaan yang lebih tepat dan
relevan adalah bagaimana memanajemeni negara? karena mengendalikan
saja berarti menjaga atau memastikan agar tidak keluar dari jalur. Sementara
memanajemeni berarti mengendalikan dengan menjadikannya lebih bernilai,
yang berarti juga ada upaya untuk melakukan value creation. Jadi, mengendalikan adalah bagian terluar dari upaya negara, dan bagian yang lebih dalam

57

adalah memanajemeni, dan bagian terdalam lagi dan paling sulit adalah
memimpin.
Bagan : Dimensi Tugas Negara :

MENGENDALIKAN
MEMANAJEMENI
MEMIMPIN

Sumber : Riant Nugroho, 2012:29

Demikianlah, maka dengan mengendalikan, memanajemeni, dan memimpin itu dikembangkan melalui kebijakan publik. Ketika pemerintah menetapkan
demokratisasi sebagai kebijakan publik, maka seluruh kehidupan bersama
berubah. Kehidupan secara simultan menjadi bagian dari ekstrapolasi kebijakan, sebagaimana bagan di bawah ini.
Bagan : Kebijakan Publik sebagai Awal Kehidupan Bersama :

Pemilupres Langsung
Otonomi Daerah
Pemilukada Langsung
DPR+DPD=MPR
KPK
Komnas-komnas
Pelayanan Satu Atap
Pemekaran Wilayah

Demokratisasi

Sumber : Riant Nugroho, loc.cit.

Kebijakan publik menentukan bentuk suatu kehidupan setiap bangsa dan

negara. Semua negara menghadapi masalah yang relatif sama, yang berbeda
adalah bagaimana respons terhadap masalah tersebut. Respons dimaksud
inilah yang disebut kebijakan publik. Karena kebijakan publik adalah domain
dari negara atau pemerintahan, atau pemegang kakuasaan negara, maka
kebijakan publik adalah bentuk faktual dari upaya setiap pemerintah untuk
memanajemeni kehidupan bersama yang disebut negara dan bangsa.
58

Kebijakan publik akhirnya merupakan bentuk paling nyata dari ideologi

suatu negara-bangsa.
Bagan : Kebijakan Publik sebagai Bentuk Paling Nyata Ideologi Negara-Bangsa :

Ideology

Political Systems

Public Policy

Ideologi adalah keyakinan politik dari kesatuan politik yang disebut negara
merdeka dan berdaulat.

Ideologi diturunkan menjadi politik kebangsaan

apapun bentuknya, baik demokrasi maupun nondemokrasi. Bentuk akhir dari

dari ideologi dan kemudian politik, adalah kebijakan publik. Demikianlah ideologi yang paling manusiawi, politik yang paling demokratis, tidak ada gunanya
jika tidak mampu membangun kebijakan-kebijakan publik yang unggul.

B. AKTOR KEBIJAKAN PUBLIK

Di era reformasi ini, aktor kebijakan yang berwenang membuat aturan atau kebijakan (lembaga-lembaga negara dan pemerintah) adalah :
1. Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR).
2. Dewan Perwakilan Rakyat (DPR).
3. Presiden.
4. Pemerintah :
a. Presiden sebagai kepala pemerintahan (pemerintah pusat);
b. Menteri;
c. Lembaga Pemerintah Non Kementerian (LPNK);
d. Direktorat Jenderal (Dirjen) Kementerian;
e. Badan-badan Negara lainnya (Bank Sentral, BUMN, dll.);
f. Pemerintah Daerah Provinsi;
g. Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota;
59

h. Kepala Desa;
5. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) Provinsi.
6. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) Kabupaten/Kota.
7. Badan Perwakilan Desa (BPD).
Lembaga-lembaga tersebut di atas memiliki peran dan wewenang masingmasing untuk membuat kebijakan publik sesuai dengan kedudukannya dalam
sistem pemerintahan Republik Indonesia. Di bawah ini adalah matrik ikhtisar dari
peran dan wewenang dimaksud.
AKTOR
(Nama Lembaga)
MPR

Presiden
DPR

Pemerintah

Menteri
Lembaga Pemerintah
Non Kementerian
(LPNK)
Direktorat Jenderal
Badan-badan Negara
lain-nya
Pemerintah Daerah Provinsi
DPRD Provinsi
Pemerintah Daerah
Kabu-paten/Kota
DPRD Kabupaten/Kota

PERAN DAN WEWENANG

1. Menetapkan UUD;
2. Menetapkan TAP MPR;
3. Melantik Presiden dan Wakil Presiden;
4. Memakzulkan (Impeachment) Presiden/Wakil Presiden.
1. Dengan persetujuan DPR membentuk UU;
2. Menetapkan PERPPU;
Membentuk UU bersama-sama Presiden.
1. Menetapkan PP untuk melaksanakan UU;
2. Menetapkan Perpres (yang bersifat regeling/pengaturan);
3. Menetapkan Keppres (yang bersifat beshicking/ penetapan pelaksanaan);
4. Menetapkan Inpres yang berisi petunjuk-petunjuk kepada
instansi di bawahnya dalam rangka melaksanakan
ketentuan-ketentuan dalam UUD, TAP MPR, UU, dan PP.
Menetapkan Peraturan atau Keputusan Menteri sebagai
aturan pelaksanaan yang ditetapkan oleh Presiden.
Menetapkan peraturan-peraturan yang bersifat teknis dalam
rangka pelaksanaan peraturan perundang-undangan yang
lebih tinggi derajatnya.
Menetapkan/mengeluarkan peraturan-peraturan pelaksanaan
yang bersifat teknis di bidang masing-masing.
Menetapkan/mengeluarkan peraturan-peraturan pelaksanaan
yang berisi rincian dari ketentuan-ketentuan perundangundangan yang mengatur bidang tugas dan fungsinya masingmasing.
Menetapkan Perda Provinsi dengan persetujuan DPRD Provinsi.
Menetapkan Peda Provinsi bersama-sama Pemerintah Daerah
Provinsi.
Menetapkan Perda Kabupaten/Kota dengan persetujuan
DPRD Kabupaten/Kota.
Menetapkan Perda Kabupaten/Kota bersama-sama Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota.
60

Kepala Desa
BPD

Menetapkan Peraturan dan Keputusan Desa dengan persetujuan BPD.

Menetapkan Peraturan dan Keputusan Desa bersama-sama
Kepala Desa.

Di samping aktor kebijakan publik, terdapat juga pemeranserta tidak resmi,

yaitu :
1. Kelompok-kelompok kepentingan.
Kelompok ini cukup memainkan peran penting dalam pembentukan kebijakan
publik di hampir semua negara. Perbedaannya mungkin bergantung pada apakah sistem pemerintahan yang dianutnya, demokrasi, atau otoriter, juga
keadaan negaranya sendiri, modern, atau berkembang.

Perbedaan ini akan

menyangkut keabsahan serta hubungan antara pemerintahan dengan kelompokkelompok dimaksud.

Dalam sistem politik demokratik, kelompok-kelompok kepentingan akan
lebih memainkan peranan yang penting dengan kegiatan yang lebih terbuka
dibandingkan dengan sistem otokratik. Dalam sistem politik demokratik kebebasan berpendapat dilindungi dan warga negara lebih memiliki keterlibatan
politik, sementara di negara yang otokratik lebih tertutup. Walaupun berbeda
dalam hal hubungan dan sifat aktivitasnya, namun dalam menjalankan fungsi
artikulasi kepentingan, mereka berfungsi menyatakan tuntutan-tuntutan (aspirasi) dan memberikan alternatif-alternatif tindakan kebijakan.

Kelompok-

kelompok itu juga sering memberikan informasi kepada para pejabat publik dan
sering pula yang sifatnya teknis serta konsekuensi-konsekuensi yang mungkin
timbul dari usul-usul kebijakan yang diajukan.
Pengaruh kelompok-kelompok kepentingan terhadap kebijakan publik
bergantung pada banyak faktor, antara lain menyangkut ukuran-ukuran keanggotaan kelompok, keuangan dan sumber-sumber lain, keterpaduannya, kecakapan dari pemimpin kelompok, ada tidaknya persaingan organisasi, tingkah laku
para pejabat publik, dan tempat pembuatan keputusan dalam sistem politik.
Suatu kelompok yang besar dan dianggap baik akan cenderung efektif dalam
memengaruhi kebijakan publik dibanding dengan kelompok sebaliknya. Namun
kelompok pun bergantung bidang kepentingannya, misal kelompok kepentingan
61

yang terdiri dari para guru akan efektif memengaruhi kebijakan bidang pendidikan, namun belum tentu efektif dalam memengaruhi kebijakan yang berkaitan
dengan buruh, dan sebagainya.
2. Partai-partai Politik.
Dalam sistem politik demokrasi, partai-partai politik memegang peran penting.
Partai politik digunakan sebagai alat untuk meraih kekuasaan. Ini berarti bahwa
partai-partai politik pada dasarnya lebih berorientasi pada kekuasaan dibanding
pada kebijakan publik. Namun demikian, peran partai-partai politik tidak dapat
diabaikan begitu saja pengaruhnya dalam proses pembentukan kebijakan publik.
Dalam masyarakat modern, partai-partai politik seringkali melakukan agregasi kepentingan yang mengubah tuntutan-tuntutan tertentu dari kelompokkelompok kepentingan menjadi alternatif-alternatif kebijakan publik.
3. Warga Negara Individu.
Warga negara dalam hubungannya dengan legislatif maupun kelompok kepentingan lain sering diabaikan dalam pembuatan kebijakan publik. Namun dalam
beberapa hal individu dari warga negara ini masih dapat mengambil peran secara
aktif dalam pengambilan keputusan atau kebijakan publik.
(Budi Winarno, hal. 134).

C. LINGKUNGAN KEBIJAKAN PUBLIK

Berdasarkan teori sistem, maka pembuatan kebijakan tidak dapat dipisahkan dari
lingkungan sekitarnya.

Demikian halnya dengan kebijakan publik yang akan

dibentuk dan sekaligus membentuk lingkungan sekitarnya (sosial budaya, ekonomi,

dan politik). Pada satu saat kebijakan menyalurkan masukannya pada lingkungan
sekitarnya, dan pada saat yang sama atau yang lain, lingkungan sekitar membatasi
dan memaksanya pada perilaku yang harus dikerjakan oleh para pengambil keputusan/pembuatan kebijakan. Artinya, interaksi antara lingkungan kebijakan dengan
kegiatan kebijakan itu memiliki hubungan yang saling pengaruh-mempengaruhi.
Lingkungan kebijakan yang lebih spesifik kiranya perlu dipahami dengan pemaknaan yang plural. Terdapat tiga kategori besar :

62

1. Lingkungan umum di luar pemerintahan, dalam arti pola-pola yang melibatkan

faktor sosial, nilai-nilai budaya tertentu, ekonomi, dan politik.
2. Lingkungan di dalam pemerintahan, dalam arti instansional seperti karakteristik
birokrasi, sumber daya yang dimiliki, sumber daya finansial yang tersedia, dsb.
3. Lingkungan khusus yang mempengaruhi kebijakan, termasuk beberapa bentuk
lingkungan lain baik dilihat dari sisi formulasi, implementasi, hingga evaluasi,
bahkan perubahan kebijakan publik antara lain karakteristik geografis seperti
sumber daya alam, iklim, dan topografi; variabel demografi seperti populasi
masyarakat, persebaran usia, hingga lokasi; sistem sosial; sistem ekonomi; dan
budaya politik. Negara lain pun bahkan menjadi bagian penting dalam struktur
lingkungan kebijakan, khususnya yang berkaitan dengan kebijakan pertahanan
dan kebijakan luar negeri.
Dalam pembahasan faktor lingkungan, yang banyak diperhatian oleh para
pemerhati kebijakan publik dan ilmuwan politik adalah variabel budaya politik dan
variabel sosial-ekonomi.
1. Kondisi Budaya Politik.
Setiap masyarakat mempunyai kebiasaan, tradisi, dan budaya yang membedakan
nilai-nilai serta perilaku anggotanya dari masyarakat lainnya. Clyde Kluckhohn
seorang antropolog dalam bukunya Mirror of Man (Leo Agustino, 2012:46)
mendefinisikan budaya sebagai seluruh cara hidup orang, peninggalan sosial
seseorang yang diperoleh dari kelompoknya. Atau budaya dapat dikatakan
sebagai bagian dari lingkungan yang diciptakan oleh manusia.
Sebagian dari budaya masyarakat dapat membentuk budaya politik yang
secara luas memberi nilai, kepercayaan, dan sikap mengenai apa yang harus
dikerjakan oleh pemerintah dan bagaimana menjalankannya, serta hubungan
antara warga negara dengan pemerintah. Budaya politik ini diwariskan dari satu
generasi ke generasi lainnya melalui proses sosialisasi, yaitu seseorang melalui
interaksinya dengan orang tua, teman, guru, pemimpin politik dan lainnya secara
politis mempelajari nilai, kepercayaan, dan sikap yang ada di lingkungannya.
Budaya politik yang diperoleh seseorang menjadi bagian dari sikap psikologisnya

63

dan diwujudkan dalam perilaku sehari-hari. Dalam masyarakat yang mutikultur,

variasi sikap dan perilaku yang terbangun oleh budaya politik juga sangat
dipengaruhi kontrawacana yang berkembang

dalam wilayah kelompoknya

sehingga melahirkan sub kultur tersendiri. Contoh di negara multikultur seperti

Amerika Serikat, terdapat variasi budaya politik yang dapat diamati, yaitu antara
budaya politik warga negara bagian utara dengan budaya politik warga negara
bagian selatan, budaya politik masyarakat kulit hitam dengan budaya politik
masyarakat kulit putih, budaya politik masyakarat penganut agama kristen dan
budaya politik masyarakat penganut agama lainnya, seperti Islam, dsb.
Daniel Elazar dalam bukunya American Federalism (Leo Agustino, ibid : 47)
berpendapat bahwa di AS terdapat tiga budaya politik yang dapat dikenali, yaitu
budaya politik individualis, budaya politik moralis, dan budaya politik tradisionalis. Budaya politik individualis menekankan bahwa pemerintah adalah alat
untuk mengerjakan apa yang diinginkan masyarakat. Dalam hal ini orang yang
berkecimpung di bidang politik bekerja di kantor sebagai alat pengontrol
keinginan atau kegiatan yang diinginkan warga masyarakatnya. Budaya politik
moralis lebih memandang dan menekankan bahwa pemerintah sebagai pelayan
publik. Sementara budaya politik tradisionalis memandang pemerintah secara
paternalis dan elitis, maksudnya kekuasaan politik yang sesungguhnya berpusat
di sebagian kecil masyarakat, dan sebagian besar warga negara relatif mengharapkan tidak begitu aktif di bidang politik.
Dalam konteks kebijakan publik di negara-negara berkembang yang baru
keluar dari kolonialisme maupun otoritarianisme, partisipasi warga negara berkecenderungan meledak-ledak sehingga berbagai hal bisa terjadi. Pertanyaan
yang muncul adalah :
a. Apakah yang diperlukan, institusi formal yang mampu mengakomodasi
kepentingan warga negara seperti partai politik, parlemen yang aspiratif,
birokrasi tanpa KKN (Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme), pemilihan umum yang
umum, langsung, bebas, rahasia, jujur, dan adil, atau apa?
b. Manakala budaya politik dipenuhi oleh konflik, apakah yang harus dilakukan
agar kebijakan publik yang dihasilkan dapat menetralisasi atau menyelesaikan
64

konflik yang ada?

c. Ketika budaya politik tradisional yang muncul dalam suatu masyarakat
sehingga muncul kebijakan publik yang berorientasi elitis, apa yang perlu
dilakukan oleh warga negara agar tidak mencederai kebaikan bersama yang
ada di dalam masyarakat?
Pertanyaan-pertanyaan tersebut di atas, mau tak mau akan mempengaruhi formulasi, implementasi, dan evaluasi kebijakan publik, dan karenanya tidak
dapat dikelabui dan dinafikan.
Robin M. Williams Jr., seorang sosiolog (Leo Agustino, ibid : 48) menandai
sejumlah nilai utama yang mempunyai arti penting dalam kebijakan publik
seperti demokrasi, individualisme, dan humanitarianisme. Misalnya :
a. Pendekatan demokrasi pada peraturan kegiatan ekonomi secara umum
bersifat praktis atau pragmatis, lebih menekankan pemecahan khusus untuk
menghadirkan permasalahannya daripada rencana jangka panjang atau konsistensi ideologi;
b. Perhatian terhadap kebebasan individu telah membentuk anggapan yang
berlawanan dengan pembatasan kegiatan pribadi dari keinginan untuk
bertindak secara pribadi dengan jangkauan yang luas;
c. Penekanan pada individualisme dan milik pribadi memperlihatkan bahwa
seseorang pada umumnya harus bebas untuk menggunakan harta milik
secukupnya.
Sementara itu Gabriel Almond dan Sydney Verba dalam buku mereka
Budaya Politik (Leo Agustino, ibid : 49) membedakan budaya politik ke dalam tiga
kategori, yaitu Budaya Politik Parokial, Budaya Politik Subyek, dan Budaya Politik
Partisipan.
Dalam budaya politik parokial, warga negara mempunyai sedikit kesadaran
atau orientasi pada sistem politik secara keseluruhan, mulai dari proses
pemberian masukan kepada pemerintah atau lembaga-lembaga politik formal
lainnya hingga keluaran (output). Masyarakat persukuan, chiefdom, dan kerajaan
adalah gambaran budaya politik ini.
Budaya politik subyek seperti di Jerman, warga negara sebagai subyek (pe65

laku) menyadari akan otoritas pemerintah karena itu subyek berorientasi pada
sistem politik dan proses keluaran. Namun mereka juga mempunyai sedikit
kesadaran pada proses masukan (input) atau sebagai peserta. Subyek menyadari
akan wewenang pemerintah, dan boleh menyukai atau tidak menyukai,
karenanya dalam hal ini subyek lebih bersikap pasif.
Adapun dalam budaya politik partisipan, warga negara mempunyai kesadaran politik dan informasi yang tinggi dan mempunyai orientasi eksplisit pada
sistem politik secara keseluruhan, proses input dan outputnya, dan mempunyai
partisipasi politik yang sangat tinggi.
Budaya politik membantu membentuk budaya politik yang berpengaruh pada kebijakan publik. Hal ini juga ditandai oleh peran partai politik. Menurut
James Anderson (1984), faktor-faktor yang mempengaruhi tinggi rendahnya
peran partai politik dalam proses pembuatan kebijakan publik adalah sistem
kepartaian yang dianut dan dipraktekkan oleh negara bersangkutan. Secara
teoritis, terdapat tiga sistem kepartaian yang masing-masing memiliki karateristik
dan konsekuensi pada peran partai politik dalam proses formulasi kebijakan publik, yaitu (Leo Agustino, ibid : 50-51) :
a. Sistem Banyak Partai (Multyparty Systems) : Di negara-negara yang menganut
atau mempraktekkan multi partai, partai politik menjalankan peran sebagai
broker yang menjadi perantara kepentingan anggotanya untuk disalurkan
kepada para pembuat kebijakan dan pengambil keputusan. Sepintas partai
politik menjalankan perannya sangat baik, akan tetapi sebenarnya tidak lebih
dari kelompok kepentingan belaka, dan lebih banyak memainkan peran dalam
proses formulasi kebijakan;
b. Sistem Dua Partai (Twoparty Systems) : Di negara-negara yang menganut dan
mempraktekkan sistem ini dicirikan dengan kecenderungan-kecenderungan
melibatkan diri ke dalam proses pembuatan kebijakan publik. Dua partai
senantiasa berkompetisi dalam memperebutkan dukungan publik. Perannya
lebih efektif dalam mempengaruhi proses kebijakan publik seperti halnya di
Amerika Serikat (Partai Republik dan Partai Demokrat), atau di Inggris (Partai
Demokrat dan Partai Buruh);
66

c. Sistem Satu Partai (Monoparty Systems) : Di negara-negara yang menganut

dan mempraktekkan satu partai (umumnya komunis), maka peran partai
politik sangat dominan bahkan sentral. Ia melakukan semua peran yang
secara langsung mempengaruhi proses pembuatan kebijakan publik. Dilihat
dari tingginya peran partai politik, memang baik bagi kinerja partai bersangkutan, tetapi dilihat dari filosofi dasar kebijakan publik tidak demokratis,
karena yang terjadi adalah hegemoni negara/partai terhadap semua perikehidupan warga negara.
Di negara-negara yang baru merdeka atau negara-negara berkembang
sering terjadi konflik. Maka ada baiknya jika dikemukakan sumber-sumber
konflik dan bagaimana upaya untuk menetralisasi/menyudahi konflik dimaksud. Dahrendorf (1957) dalam Leo Agustino (ibid : 52) melihat konflik dalam
dua makna :
a. Konflik merupakan akibat dan proses integrasi di dalam masyarakat yang tidak
tuntas. Dalam hal ini konflik merupakan sebuah sympton (gejala penyakit)
yang dapat merusak persatuan dan kesatuan, yang akibatnya bisa
menghancurkan negara;
b. Konflik sebagai sebuah proses alamiah dalam rangka rangka rekonstruksi
sosial. Secara fungsional merupakan strategi untuk menghilangkan unsurunsur disintegrasi di dalam masyarakat yang tidak terisntegrasi secara
sempurna.
Adapun sumber-sumber konflik menyangkut beberapa aspek (Leo
Agustino, ibid : 52-53) yaitu :
a. Tekanan yang makin keras terhadap peran negara sebagai sebuah kekuatan
berdaulat atas wilayah dan negaranya. Tekanan ini datang baik dari dalam
maupun luar yang melihat posisi negara yang terlalu defensif. Dari dalam,
berbagai kekuatan faksional (berdasarkan ikatan-ikatan etnis, wilayah, agama,
dll.) terus-menerus berupaya merongrong posisi negara seperti di Indonesia
terjadi di Aceh, Papua, dan Maluku Selatan. Dari luar, fenomena globalisasi
yang membuat garis batas negara makin berkurang relevansinya dari waktu
ke waktu. Akibat dari proses ini makin rentannya perikatan negara-bangsa
67

dalam konteks nasionalisme. Rapuhnya posisi negara makin tampak jelas

manakala rezim penguasa dibangun atas dasar legitimasi yang rendah sebagaimana contoh pada sejumlah negara berkembang yang pemerintahannya
tidak memiliki kemampuan merespons kebutuhan masyarakat dengan memadai melalui kebijakan-kebijakan publik yang responsif;
b. Posisi negara yang makin terancam oleh mobilisasi kelompok-kelompok yang
mengeluh dan tidak puas terhadap situasi dan kondisi tertentu. Kelompok
etnis, sekte militan, separatis, dll. dapat secara bergelombang menyatakan
ketidakpuasan mereka mulai dari protes secara damai, protes yang diikuti
pengrusahan (anarkisme), pembangkangan, hingga pemberontakan bersenjata. Kemampuan pemerintah untuk mengelola dan menyelesaikan konflik
akibat ketidakpuasan ini bergantung pada kemampuannya dalam memberikan respons yang tepat dan akomodatif dalam bentuk kebijakan-kebijakan
publik yang berwarna kepentingan dan kebutuhan masyarakat.

Hal ini

diperlukan saat konflik pada tahap awal, kemudian dikembangkan sebagai

salah satu bentuk jalan keluar dari konflik yang berkecamuk;
c. Di tingkat lokal konflik dapat juga dipicu oleh ambisi-ambisi pribadi para
pemimpin kelompok dalam negara dengan cara mengeksploitasi suasana
pluralitas demi kelangan dukungan pentingan pribadi/kelompoknya melalui
penggalangan dukungan massa.
Selain daripada hal tersebut di atas, konflik juga bisa terbangun akibat pola
primordial seperti ras, etnis, agama, bahasa, dll. Beberapa konflik primordial
dikembangkan oleh Clifford Geertz (Leo Agustino, ibid : 54-55) sebagai berikut :
a. Konflik primordial yang dikaitkan dengan hubungan darah, suatu komunitas
yang diikat oleh hubungan biologis (kekeluargaan/kekerabatan) yang setiap
individu di dalamnya mengidentifikasikan dirinya sebagai bagian dari suatu
keluarga besar;
b. Konflik primordial yang dikaitkan dengan persoalan ras, suatu komunitas yang
dipersatukan oleh keasamaan etno-biologis yang ditampilkan dalam ciri-ciri
fisik yang sama seperti warna kulit, jenis rambut, bentuk wajah, dll. Contohnya Cina di Indonesia dan Malaysia, India dan Yahudi di Inggris, serta Negro di
68

Amerika Serikta.

Mereka ditempatkan sebagai kelompok minoritas dan

seringkali memicu konflik sosial;

c. Konflik primordial yang dikaitkan dengan agama yang cukup krusial di berbagai kwasan dunia termasuk dalam suatu negara, bahkan daerah. Contohnya yang besar adalah pemisahan negara India-Pakistan pada dekade 1950an,
yang lebih kecil a.l. di India antara Hindu vs. Muslim, dan Hindu vs. Shikh, di
Filipina antara pemerintah vs. Muslim Moro, dan di Indonesia antara Kristen
vs. Muslim), dll.
d. Konflik primordial yang dikaitkan dengan wilayah. Ini sering terjadi baik dalam
masyarakt pluralis maupun masyarakat yang homogen. Fanatisme kedaerahan yang dimiliki keompok tertentu biasanya berkembang menjadi semangat
kedaerahan (nasionalisme lokal/sempit) yang diwarnai oleh stereotype terhadap para pendatang/dari daerah lain.

Contoh nyata dalam pemilihan

kepala daerah (Gubernur atau Bupati/Walikota), sering terlontar tuntutan

pokoknya putra daerah;
e. Konflik primordial yang dikaitkan dengan ikatan adat-istiadat, atau persamaan
kebiasaan dan norma-norma yang dianut. Dalam praktek kehidupan seharihari konflik ini sering terjadi menyertai konflik etnis dan wilayah, karena
pihak-pihak yang terlibat di dalamnya biasanya mempersoalkan perbedaan
nilai, norma, dan kebiasaan adat/budaya;
f. Konflik primordial yang dikaitkan dengan ikatan bahasa, padahal bahasa dapat
berfungsi sebagai sumber pengikat persatuan dan kesatuan suatu komunitas.
Di Afrika dan Asia Selatan (India, Pakistan, Srilangka) bahasa menjadi sumber
konflik karena pemaksaan bahasa kelompok etnis tertentu biasanya menimbulkan ketidakpuasan dari kelompok etnis lain yang tidak jarang menjadi
konflik kekerasan. Syukurlah di Indonesia, ragam budaya dan bahasa daerah
atau etnis tertentu dapat dipersatukan dengan bahasa nasional, bahasa
Indonesia.
Demikianlah dengan melihat budaya politik sebagaimana dipaparkan di
atas, maka jalan keluar yang dapat dilakukan oleh pemerintah adalah mengakomodasi dan agregasi atas kepentingan-kepentingan/kebutuhan-kebutuhan
69

warga masyarakat sdecara hati-hati. Hal ini merupakan bahan pemikiran dalam
memformulasi kebijakan publik yang tepat mulai dari proses pendefinisian,
perumusan, implementasi, sampai dengan evaluasinya.
2. Kondisi Sosial-Ekonomi.
Pros pribadi dan yang resmi, formulasi kebijakan publik tidak bisa dipisahkan
dengan faktor sosial ekonomi. Kendati kebijakan publik dapat dipandang sebagai
solusi dari konflik yang berkecamuk, tetapi juga sekaligus bisa dianggap sebagai
penyebab konflik antar kelompok yang berbeda, yaitu yang pribadi dengan yang
resmi, serta yang memilik keinginan dan kepentingan berbeda.
Salah satu sumber konflik khususnya dalam masyarakat modern adalah
kegiatan ekonomi.

Konflik ini berkembang misalnya antara kepentingan

pengusaha besar dengan pengusaha kecil, antara buruh dengan majikan, antara
yang berhutang dengan yang mempunyai piutang, antara penjual besar dengan
pengecer, pertokoan dengan warung-warung kecil, konsumen dengan penjual,
petani dengan pembeli komoditas pertanian, dsb.
Kelompok (golongan/partai) yang lemah atau tidak diuntungkan dalam
konflik biasanya lebih banyak mengundang dan meminta bantuan pemerintah
dalam setiap kebijakan yang ditempuh. Sementara kelompok yang puas karena
mencapai tujuannya, tidak mempunyai daya dorong untuk membawa pemerintah dalam konflik bahkan cenderung melawan kegiatan-kegiatan pemerintah.
Pelibatan pemerintah sering terjadi dalam kasus misalnya :
a. Buruh yang tidak puas dengan upah yang ditetapkan majikan (maka pemerintah/pemerintah daerah membantu dengan menetapkan UMR = Upah
Minimal Regional). Hal ini biasanya ditempuh setelah dilakukan musyawarah
melalui forum Tripartit (Pemerintah-Pengusaha-Buruh). Namun dalam kenyataan bisa saja hasil penetapan UMR ini pun diprotes atau ditolak baik oleh
pihak pengusaha maupun buruh;
b. Konsumen dirugikan oleh pasar baik mengenai harga, kualitas, maupun
ketersediaan barang;
c. Petani yang meminta pemberian subsidi, dll.

70

Tingkat masyarakat dalam perkembangan ekonomi akan menentukan batas

apa saja yang dapat dilakukan pemerintah dalam menyediakan barang dan jasa
pelayanan publik. Salah satu faktor yang berpengaruh terhadap apa yang dapat
dikerjakan oleh pemerintah dalam menetapkan program kesejahteraan adalah
sumber-sumber ekonomi. Menurut Thomas R. Dye (1966), tingkat perkembangan ekonomi mempunyai pengaruh yang dominan terhadap kebijakan negara
dalam hal pendidikan, kesejahteraan, jalan raya, perpajakan, dan pengaturan
publik, jika dibandingkan dengan dampak sistem politik. Dye menemukan bahwa
variabel politik (partisipasi pemberi suara, persaingan antar partai politik,
kekuatan partai politik, dan pembagian legislatif) hanya mempunyai hubungan
yang lemah dengan kebijakan publik. Demikian juga pendapat Dowson dan
Robinson (Anderson, 1984:33). Menurut mereka faktor lingkungan ekonomi
dengan beberapa variabelnya mempunyai pengaruh yang lebih besar daripada
kompetisi partai politik.
Dalam sejarah perkembangan perekonomian Indonesia, Badan Usaha Milik
Negara (BUMN) perannya begitu besar. Kinerja BUMN sangat berpengaruh terhadap perekonomian nasional. Karena itu tidak mengherankan jika kemudian
restrukturisasi BUMN merupakan paket tidak terpisahkan dari penataan kembali
kebijakan perekonomian negara.
Sudah lama BUMN mendapat dukungan yang kuat dari pemerintah, baik
secara ekonomis maupun politis. Secara ekonomis BUMN memperoleh subsidi
dan partisipasi modal yang tidak sedikit selain berbagai kemudahan dan fasilitas
yang diberikan secara cuma-cuma. Sementara secara politis keberadaan BUMN
sering dikaitkan dengan UUD 1945 Pasal 33. {Ayat (2) Cabang-cabang produksi
yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai
oleh negara; (3) Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya
dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran
rakyat}.
Restrukturisasi BUMN terjadi di awal pemerintahan Orde Baru (Presiden
Suharto) tahun 1966-1968, kemudian pada pertengahan periode 1986-1990 dan
di akhir pemerintahannya pada tahun 1998. Dilanjutkan pada masa kepemim71

pinan Presiden B.J. Habibie, Presiden Abdurrahman Wahid, Presiden Megawati

Sukarnoputri, dan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono.

Memang berbeda

masanya namun issue sentral yang menjadi fokus tetaplah sama, yaitu di satu sisi
kinerja BUMN buruk, dan di sisi lain ada berbagai tekanan pada perekonomian
negara yang menuntut perubahan atau penyesuaian dengan iklim internasional.
Demikianlah dengan perannya yang begitu besar, kinerja BUMN sangat berpengaruh terhadap perekonomian nasional. Karenanya tidak mengherankan jika
kemudian restrukturisasi BUMN merupakan paket yang tidak terpisahkan dari
penataan kembali kebijakan perekonomian negara.
Dari berbagai keharusan yang timbul akibat penataan kembali perekonomian nasional selama lebih dari 10 tahun dan belakangan ini, telah memaksa
pemerintah mengubah orientasi kebijakannya kepada BUMN yaitu menuntut
kemandirian BUMN dan mendorongnya untuk menjalankan privatisasi, bahkan
menjual beberapa BUMN tertentu yang hasilnya untuk membayar utang luar
negeri yangsangat amat banyak.
Mengingat perannya yang penting dalam penataan perekonomian nasional,
kemudian langkah-langkah yang ditempuh pemerintah terhadap BUMN adalah
deregulasi menuju privatisasi BUMN :
a. Deregulasi;
b. Liberalisasi;
c. Privatisasi dari privatisasi manajemen menuju privatisasi kepemilikan
d. Privatisasi kepemilikan sebagai modernisasi manajemen BUMN.

72

BAB VII
PERAN INFORMASI DALAM PEMBUATAN
KEBIJAKAN PUBLIK

A. PENGERTIAN INFORMASI
Berkaitan dengan pengertian informasi, perlu dijelaskan terlebih dulu fakta dan
data.
1. Fakta, adalah kejadian yang sebenarnya, atau peristiwa yang benar-benar
terjadi.
2. Data, adalah :
a. Hal-hal yang diketahui;
b. Catatan daripada fakta;
c. Bahan mentah (row materials) untuk bahan informasi.
Menurut Murdick dalam Kumorotomo dan Agus Margono (1994), data adalah
fakta yang sedang tidak digunakan dalam proses pembuatan keputusan,
biasanya dicatat dan diarsipkan tanpa maksud untuk segera diambil kembali
untuk pembuatan keputusan.
3. Informasi, adalah data yang telah diolah kemudian dikomunikasikan sebagai
bahan untuk pembuatan/pengambilan keputusan atau kebijakan. Atau menurut
Murdick, informasi terdiri dari data yang telah diambil kembali, kemudian diolah
dan digunakan untuk memberi dukungan keterangan untuk pembuatan keputusan. Informasi adalah data yang telah disusun sedemikian rupa, sehingga
bermakna dan bermanfaat untuk pembuatan keputusan. (Sutopo, 2001:16).
Demikianlah, maka tidak tepat jika ada yang mengartikan data dan informasi
itu sama. Lain daripada itu, informasi yang diperlukan sebagai bahan dalam rangka
pengambilan keputusan atau pembuatan kebijakan harus yang baik dan berkualitas
tinggi, karena kualitas informasi akan sangat menentukan terhadap efektivitas dan
keberhasilan pembuatan keputusan/kebijakan. Menurut Parker (Kumorotomo dan
Agus Margono, 1994), syarat-syarat informasi yang baik adalah :
1. Ketersediaan (Availability) informasinya itu sendiri, yang harus diperoleh bagi

73

yang hendak memanfaatkannya.

2. Mudah difahami, terutama oleh pengambil keputusan/pembuat kebijakan.
3. Relevan, artinya harus benar-benar nyambung dengan permasalahannya, atau
sesuai dengan yang diperlukan.
4. Bermanfaat bagi pembuatan keputusan/kebijakan.
5. Tepat waktu, artinya harus tersedia pada waktunya terutama jika pembuatan
kebijakan ingin segera memecahkan masalah yang dihadapi.
6. Keandalan (Reliability), harus diperoleh dari sumber-sumber yang dapat diandalkan kebenarannya.
7. Akurat, artinya bersih dari kesalahan, harus jelas dan secara tepat mencerminkan
makna yang terkandung dari data pendukungnya.
8. Konsisten, artinya ajeg tidak mengandung kontradiksi dalam penyajiannya.

B. PENTINGNYA INFORMASI DALAM PEMBUATAN KEBIJAKAN

William N. Dunn (1994) memberikan definisi analisis kebijakan publik sebagai
suatu disiplin ilmu sosial terapan yang menggunakan berbagai macam metode
penelitian dan argumen untuk menghasilkan dan mentransformasikan informasi
yang relevan dengan kebijakan yang digunakan dalam lingkungan politik tertentu
untuk memecahkan masalah-masalah kebijakan. Dari pengertian tersebut di atas,
jelaslah bahwa untuk memecahkan masalah-masalah kebijakan diperlukan informasi.

Informasi yang diperlukan dalam perumusan/pembuatan kebijakan adalah

informasi yang berasal dari data yang telah diolah.

Sebagai contoh, pemerintah yang akan merumuskan/membuat kebijakan
kependudukan, maka informasi yang diperlukan antara lain tentang pertumbuhan
penduduk, persebaran penduduk, kualitas, dan struktur usia penduduk. Jika
pemerintah ingin merumuskan/membuat kebijakan ekonomi, maka diperlukan
informasi tentang sektor-sektor yang potensial dapat dimanfaatkan untuk
meningkatkan taraf hidup dan kesejahteraan masyarakat, misalnya sektor industri,
perdagangan, keuangan/perbankan, pertanian, pariwisata, dll.

74

C. INFORMASI YANG RELEVAN DENGAN KEBIJAKAN

Tugas seorang analisis kebijakan (policy analyst) adalah memberikan informasi
kepada pembuat kebijakan (policy maker) untuk membuat kebijakan.

Dalam

kaitannya dengan penyediaan informasi ini, William N. Dunn (1994) mengemukakan

bahwa metodologi dalam analisis kebijakan dapat memberikan informasi dengan
menjawab lima bentuk pertanyaan, yaitu :
1. Masalah apa yang dihadapi?
Jawaban atas pertanyaan ini memberikan informasi tentang masalah-masalah
kebijakan (policy problem). Contohnya, jika pertanyaan ini diajukan kepada
pemerintah DKI Jaya, maka jawabannya adalah masalah-masalah kemacetan
lalu-lintas, banjir, urbanisasi, kriminalitas, tawuran pelajar, dll.
2. Kebijakan-kebijakan apa yang telah dibuat untuk memecahkan masalah-masalah
tersebut, baik di masa sekarang maupun masa lalu, dan hasil-hasil apakah yang
telah dicapai?
Jawaban atas pertanyaan ini memberikan informasi tentang hasil-hasil kebijakan
(policy outcomes). Contohnya, untuk mengatasi kemacetan lalu-lintas, Pemerintah DKI Jaya telah membuat kebijakan tentang pajak progresif untuk pemilik
mobil pribadi lebih dari satu. Makin bertambah mobil pribadi yang dimiliki, makin
tinggi pajaknya. Dan untuk beberapa jalan protokol diberlakukan three in one,
dll. Hasil-hasil kebijakan tersebut tampaknya belum bisa mengatasi masalah
kemacetan lalu-lintas.
3. Bagaimana nilai (tujuan yang diinginkan) dari hasil-hasil kebijakan tersebut
dalam memecahkan masalah?
Jawabannya memberikan informasi tentang kinerja kebijakan (policy performance). Menurut William N. Dunn (1944), kinerja kebijakan

adalah suatu

tingkat (derajat) sampai di mana hasil suatu kebijakan membantu pencapaian

suatu nilai atau tujuan yang diinginkan. Dalam kenyataannya, banyak masalah
seringkali tidak dapat dipecahkan. Karena itu perlu dicari cara-cara pemecahan
baru, dirumuskan kembali masalahnya, dan kemungkinan juga suatu masalah itu
memang tidak dapat dipecahkan.
Meskipun suatu masalah mungkin tidak dapat dipecahkan, informasi ten75

hasil-hasil kebijakan tetap diperlukan, terutama untuk meramalkan kebijakan

yang akan datang. Contohnya, di DKI Jaya, meskipun telah dibuat kebijakankebijakan untuk memecahkan kemacetan lalu-lintas, ternyata

belum dapat

memecahkan masalah tersebut. Oleh karenanya perlu dipikirkan kebijakan baru

untuk memecahkannya.
4. Alternatif-alternatif kebijakan apakah yang tersedia untuk memecahkan masalah
tersebut, dan apakah kemungkinan di masa depan (policy future)?
Jawaban pertanyaan ini memberikan informasi tentang kebijakan di masa depan.
Contohnya, untuk mengatasi kemacetan lalu-lintas di Jakarta, memang ada
saran-saran membatasi umur kendaraan yang boleh beroperasi, menambah
jalan layang, membuat jalan bawah tanah (metro), membuat kendaraan
monorail, dsb.
5. Alternatif-alternatif tindakan apakah yang perlu dilakukan untuk memecahkan
masalah tersebut?
Jawaban pertanyaan ini memberikan informasi tentang tindakan-tindakan
kebijakan (policy action/implementation). Contohnya, sebelum ada krisis moneter, Pemerintah DKI Jaya ada rencana untuk membuat jalan di bawah tanah
antara kawasan blok M (Kebayoran Baru) dan Kawasan Kota (Glodok).

76

BAB VIII
AGENDA SETTING

A. ISU-ISU KONSEPTUAL
Agenda setting atau agenda formation (policy agenda), adalah tahap yang paling
kritis dalam proses kebijakan. Agenda setting adalah suatu tahap sebelum
perumusan kebijakan dilakukan, yaitu bagaimana isu-isu (issues) itu muncul pada
agenda pemerintah yang perlu ditindaklanjuti berupa tindakan-tindakan pemerintah. Banyak isu yang masuk yang diharapkan pemerintah segera mengambil
tindakan, tetapi ternyata pemerintah tidak bertindak sesuai dengan keinginan
masyarakat.
Isu-isu atau masalah (terlebih yang krusial) itu dapat timbul karena keinginan,
aspirasi, atau desakan dari masyarakat. Dalam kenyataannya, sebelum masalahmasalah tersebut dipertimbangkan untuk dipecahkan, harus melalui proses yang
kompleks. Prinsipnya, agenda setting adalah pengenalan masalah yang dihadapi
oleh pemerintah dhi. organisasi/instansi-instansinya. Roger W. Cobb and Ross
dalam Howlett and Ramesh (1955) mendefinisikan agenda setting sebagai proses
di mana keinginan-keinginan dari berbagai kelompok dalam masyarakat diterjemahkan ke dalam butir-butir kegiatan agar mendapat perhatian serius dari pejabatpejabat pemerintah. Sedangkan menurut John Kingdon, agenda setting adalah
suatu daftar subyek atau masalah di mana para pejabat pemerintah dan masyarakat
di luar pemerintah yang ada kaitannya dengan pejabat dimaksud, memberikan
perhatian pada masalah tersebut.

B. PROSES AGENDA SETTING

Menurut Irfan Islamy (2009:83), suatu agenda pemerintah (governmental agenda)
tidak harus dipandang sebagai suatu daftar formal dari berbagai masalah yang
harus dibicarakan oleh pembuat kebijakan, tetapi semata-mata menggambarkan
isu-isu atau masalah di mana pembuat kebijakan merasa harus memberikan perhatian yang aktif dan serius padanya.
77

Jumlah masalah umum begitu banyaknya sehingga tidak dapat dihitung. Dari
sekian banyak masalah itu, hanya sedikit yang mendapat perhatian yang seksama
dari pembuat kebijakan publik. Pilihan dan kecondongan perhatian pembuat
kebijakan terhadap sejumlah kecil masalah umum dimaksud, menyebabkan timbulnya agenda kebijakan (the policy agenda) berbeda. Dengan demikian agenda
kebijakan berbeda dengan tuntutan-tuntutan dalam sistem politik (political
demands) pada umumnya, dan dan berbeda pula dengan prioritas-prioritas politik
(political priority) yang biasanya ditempatkan di urutan daftar masalah (agenda
items) teratas.
Menurut Anderson, proses pembuatan agenda kebijakan bisa berasal dari
privat (privat problem) kemudian berkembang lebih lanjut menjadi public problem
dan harus distrukturkan secara runtut yang digambarkan sebagai berikut.

Privat Problem

Public Problem

Institutional Agenda

Issues

Systemic Agenda

Sumber : SPIMNAS LANRI, 2009:44.

Dari public problem dikonversikan ke dalam issue, bahwa dalam masyarakat

terdapat perbedaan-perbedaan pendapat tentang solusi dalam menangani masalah
(policy action). Dari issue masalah kebijakan tersebut mengalir ke dalam systemic
agenda, dan terakhir ke dalam institutional agenda.
Terdapat agenda sistemik dan agenda pemerintah. Roger W. Cobb dan Charles
D. Elder membedakan antara systemic agenda dengan governmental agenda.
Mereka mengartikan systemic agenda, the systemic agenda consists of all issues
that are commonly percieved by members of the political community as meriting
public attention and as involving matters within teh legitimate jurisdiction of
existing governmentalllll authority (Agenda sistemik terdiri atas semua isu-isu yang
dipandang secara umum oleh anggota-anggota masyarakat politik sebagai patut
memperoleh perhatian dari publik dan mencakup masalah-masalah yang berada
dalam kewenangan sah setiap tingkat pemerintah masing-masing). Agenda sistemik
78

ini ada pada setiap jenjang sistem politik, baik lokal, regional, maupun nasional.
Contohnya, masalah kriminalitas akan muncul sebagai agenda sistemik pada tingkat
lokal, regional dan nasional; masalah hubungan luar negeri muncul hanya sebagai
agenda sistemik nasional; dan masalah pendirian gedung olah raga bagi kegiatan
para pemuda sebagai agenda sistemik lokal.
Menurut Cobb dan Elder, ada tiga prasyarat agar isu kebijakan (policy issue)
masuk dalam agenda sistemik, yaitu :
1. Isu itu memperoleh perhatian yang luas atau setidak-tidaknya dapat menimbulkan kesadaran masyarakat.
2. Adanya persepsi atau pandangan/pendapat publik yang luas, bahwa beberapa
tindakan perlu dilakukan untuk memecahkan suatu masalah.
3. Adanya persepsi yang sama dari masyarakat bahwa masalah itu merupakan
suatu kewajiban dan tanggung jawab yang sah dari bebarapa unit/instansi
pemerintahan untuk memecahkannya.
Agar isu kebijakan itu menarik perhatian serta memperoleh pengakuan publik,
maka para pendukungnya harus menguasai media massa dan mempunyai sumbersumber yang cukup sehingga isunya dapat sampai kepada masyarakat. Pemerintah
harus dapat meyakinkan publik bahwa isu itu adalah masalah besar yang mereka
hadapi dan tindakan-tindakan perlu diambil untuk memecahkan masalah itu. Jika
isu mendapat dukungan dari policy makers kemudian berhasil tampil sebagai
agenda sistemik, maka tindakan sah pemerintah diperlukan untuk memecahkan
masalah itu. Agenda sistemik lebih bersifat abstrak dan umum, serta kurang
menunjukkan alternatif cara-cara pemecahannya. Contohnya, tentang mengakhiri
atau menghapuskan diskriminasi, atau meningkatkan partisipasi masyarakat.
Sementara itu agenda pemerintah (governmental agenda atau institutional
agenda), Cobb dan Elders mengartikannya sebagai, that set of items explicity up
for the active and serious consideration of autoritative decision makers. (serangkaian hal-hal yang secara tegas membutuhkan pertimbangan-pertimbangan yang
aktif dan serius dari pembuat keputusan yang sah/otoritatif). Agenda pemerintah
disusun atas masalah-masalah yang sangat membutuhkan keaktifan dan keseriusan
pembuat kebijakan untuk mempertimbangkannya. Agenda pemerintah ini mempu79

nyai sifat yang khas, lebih konkrit (nyata) dan terbatas jumlahnya. Contohnya, di
bidang ekonomi : Dasar-dasar pertimbangan dan cara-cara untuk memberantas
ijon-tengkulak.
Agenda pemerintah dapat berisi hal-hal (items) yang baru atau lama. Hal-hal
lama (old items) yang selalu muncul secara reguler pada agenda pemerintah,
misalnya tentang kenaikan gaji pegawai, kenaikan harga barang-barang, penggalian
sumber-sumber dana, stabilitas politik, dsb.

Hal-hal ini cukup dikenali oleh

pembuat kebijakan, dan alternatif-alternatif yang dapat dipilih pun sudah banyak
terpolakan, sehingga pembuat kebijakan lebih banyak memberikan perhatian
padanya. Sedangkan hal-hal baru (new items) adalah hal-hal yang belum didefinisikan sebagai akibat munculnya situasi atau peristiwa-peristiwa yang khusus dan
baru, misalnya mengenai polusi kimia, kewajiban belajar, penggunaan energi/
tenaga matahari, dsb. Hal-hal baru ini kalau telah dikonversikan berkali-kali akan
berubah menjadi hal-hal lama atau telah menjadi rutin.
Timbul pertanyaan, mengapa beberapa masalah masyarakat dapat masuk
agenda pemerintah, sedangkan beberapa masalah masyarakat lain tidak? Menurut
Cobb dan Elder, hal-hal tersebut dapat terjadi karena masalah-masalah dalam
masyarakat begitu banyak, sehingga para pembuat kebijakan akan memilih dan
merencanakan masalah-masalah mana yang menurut mereka perlu mendapat
prioritas utama untuk diperhatikan secara serius. Jika sebagian besar pembuat
kebijakan sefaham bahwa prioritas perlu diberikan kepada masalah-masalah
tertentu, maka policy issue tersebut segera dapat dimasukkan ke dalam agenda
pemerintah.
Anderson dalam Irfan Islamy (2009:86) menyebutkan beberapa faktor yang
dapat menyebabkan masalah-masalah umum dapat masuk ke dalam agenda
pemerintah, yaitu :
1. Jika terdapat ancaman terhadap keseimbangan antar kelompok, maka
kelompok-kelompok tersebut akan mengadakan reaksi dan menuntut adanya
tindakan pemerintah untuk mengatasi ketidakseimbangan tersebut. Contohnya,
kelompok pengusaha kecil yang merasa terdesak oleh pengusaha besar dan kuat
(konglomerat).
80

2. Para pemimpin politik dapat menjadi faktor penting dalam penyusunan agenda
pemerintah. Karena didorong adanya pertimbangan politik dan memperhatikan
kepentingan umum, mereka selalu memperhatikan masalah-masalah masyarakat dan mengusulkan upaya-upaya pemecahannya. Contohnya, karena adanya
krisis moneter, yang mengakibatkan banyak karyawan kena pemutusan hubungan kerja (phk) dan pengangguran meningkat, maka ara pemimpin politik mendesak pemerintah untuk segera mengurangi dampak krismon tersebut.
3. Timbulnya krisis atau peristiwa luar biasa dapat menyebabkan suatu masalah
masuk ke dalam agenda pemerintah. Contohnya, masalah-masalah ekonomi,
politik, sosial, dan keamanan yang mengakibatkan bentrokan etnis dan agama,
mengakibatkan pembuat kebijakan segera memasukkannya ke dalam agenda
pemerintah.
4. Adanya gerakan-gerakan protes, termasuk tindakan kekerasan, merupakan salah
satu penyebab yang dapat menarik perhatian pembuat kebijakan dan memasukkannya ke dalam agenda pemerintah. Contohnya, adanya protes dari kelompokkelompok tertentu termasuk mahasiswa terhadap penculikan para aktivis
mahasiswa, maka pemerintah kemudian segera memasukkan masalah tersebut
ke dalam agenda pemerintah.
Proses memasukkan masalah-masalah ke dalam agenda pemerintah bukanlah pekerjaan ringan dan merupakan kegiatan yang kompleks, karena tidak semua
pembuat kebijakan menaruh perhatian yang sama terhadap masalah tersebut. Bisa
terjadi konflik kepentingan di antara para aktor kebijakan, tentang dapat atau
tidaknya masalah-masalah tersebut masuk ke dalam agenda pemerintah.
Menurut agenda setting yang berlaku sekarang ini, maka pemerintah berperan terbatas hanya mengarahkan (steering), sedang kegiatan pelaksanaan (rowing) dilakukan oleh masyarakat. Dilihat dari jenjang pemerintahan, pemerintah
pusat membuat kebijakan, sedang pelaksanaan diserahkan kepada pemerintah
daerah. Memperhitungkan agenda setting dalam proses penyusunan kebijakan,
yang harus mendapat perhatian meliputi :
1. Kondisi masyarakat Indonesia yang jumlahnya sangat besar dan plural, namun
efisiensi dan produktivitas kerjanya masih rendah.
81

2. Persaingan global makin meningkat dalam hal perkembangan ilmu pengetahuan

dan teknologi; ketimpangan perkembangan masyarakat antara kawasan barat
dengan timur, antara perkotaan dengan perdesaan, sebagai akibat perbedaan
sumber daya alam dan sumber daya manusianya.
3. KKN masih cukup tinggi, sehingga menimbulkan biaya ekonomi tinggi, dan
mengurangi daya saing. (SPIMNAS LANRI, 2009:45).

82

BAB IX
PERUMUSAN KEBIJAKAN PUBLIK

A. HAKIKAT KEBIJAKAN PUBLIK

Perumusan kebijakan publik adalah inti (core) dari kebijakan publik, adapun hakikat
kebijakan publik adalah :
1. Kebijakan publik senantiasa ditujukan untuk melakukan intervensi terhadap
kehidupan masyarakat dalam rangka meningkatkan kehidupan (kesejahteraannya). Intervensi di sini merupakan inti dari kebijakan publik sebab meskipun
pengertian kebijakan publik adalah apa yang dipilih untuk dikerjakan dan tidak
dikerjakan pemerintah, sebenarnya yang menjadi fokus adalah apa yang
dikerjakan pemerintah karena bersifat aktif.
Paradigma kegiatan pemerintah yang bersifat interventif sebenarnya dimulai
pada akhir tahun 1930an ketika Keynes memperkenalkan kebijakan pemerintah
untuk mengatasi economic malaise yang dialami Amerika Serikat pada tahun
1932. Pada prinsipnya menurut Keynes pemerintah harus melakukan intervensiintervensi melalui kebijakan-kebijakan publik untuk menjaga kesinambungan
kehidupan bersama terutama di bidang ekonomi. Dalam hal ini kebijakan yang
dilakukan haruslah fokus pada bidang tertentu, tidak secara ideal keseluruhannya karena pada setiap kebijakan publik mempunyai keterbatasan. Sebagai
contoh, di Indonesia adalah GBHN (Garis-garis Besar Haluan Negara) pada masa
Orde Lama (Orla) yang sering dikritisi karena disusun sedemikian indah, komplit,
dan komprehensif, sehingga teramat sulit diimplementasikannya. (Riant Nugroho, 2012:540).
2. Kebijakan publik senantiasa dihadapkan pada keterbatasan-keterbatasan,
sehingga sangat sulit untuk dapat melaksanakan kesemua rencana/program
kerja. Keterbatasan-keterbatasan dimaksud antara lain :
a. Keterbatasan Sumber Daya Waktu. Walaupun ada rancangan jangka panjang
(untuk jangka waktu lk. 20 tahun) dan dapat dilaksanakan oleh pemerintahan
penerusnya, akan tetapi dalam praktek pemerintahan yang sedang berjalan
harus fokus pada lima tahun masa kepemimpinan dan pengelolaannya, kare83

na masa bakti pemerintahan di Indonesia adalah lima tahunan.

b. Keterbatasan Sumber Daya Manusia (SDM). Banyak sekali kebijakan publik
yang baik tidak dapat dilaksanakan karena tidak didukung oleh ketersediaan
SDM yang memadai. Sebagai contoh, kebijakan komputerisasi pelayanan
publik yang gagal karena kesiapan SDM yang belum memadai dilihat dari
keterampilan maupun kedisiplinannya walaupun telah dilatih.

Malah di

antara karyawan ada yang lebih senang main games atau bekerja di depan
komputer sambil merokok, padahal serpihan debu rokok yang sepersekian
mikron itu bisa menggerus drive machine komputer sehingga mudah rusak.
c. Keterbatasan Kelembagaan.

Dalam hal ini adalah sejauh mana kualitas

praktek manajemen profesional dalam lembaga pemerintah dan lembaga

masyarakat, baik yang bergerak di bidang profit maupun non-for-profit.
Lembaga-lembaga dimaksud dapat disebutkan (Riant Nugroho, 2012:542) :
1) Lembaga-lembaga Negara Nirlaba :
a) Eksekutif : Presiden beserta seluruh kabinet dan birokrasi hingga
jaringan kerja di tenga-tengah masyarakat;
b) Legislatif : MPR, DPR (D), dan DPD;
c) Yudikatif : MA, MK, KY;
d) Akuntatif : BPK.
2) Lembaga-lembaga Negara Pelaba :
a) BUMN (Persero, Perum, dan Perjan);
b) BUMD (Persero dan Perusahaan Daerah).
3) Lembaga-lembaga Masyarakat Nirlaba :
a) Lembaga Politik : Partai Politik, Asosiasi-asosiasi Kepentingan dan sejenisnya;
b) Lembaga Sosial : Yayasan Sosial, Peguyuban Kedaerahan, Kelompok
Kesenian, dan sejenisnya;
c) Lembaga Ekonomi : Asosiasi-asosiasi Pengusaha, Kadin, Hipmi, Hippi,
HKTI, HNSI, dan sejenisnya;
d) Lembaga Hukum : LBH, Lembaga-lembaga Konsumen, KONTRAS, dan
sejenisnya;
84

e) Lembaga Lingkungan : WALHI, dan sejenisnya;

f) Lembaga Pendidikan : Al-Azhar, Tarakanita, dan sejenisnya;
g) Lembaga Kebudayaan/Kesenian : Pepadi (Persatuan Pedalangan Indonesia) dan sejenisnya.
4) Lembaga Masyarakat Pelaba :
a) Usaha Formal : PT, Firma, CV, UD, Usaha Bersama, dan Koperasi;
b) Usaha Informal : K5, Usaha Rumah Tangga dan NonRumah Tangga.
Permasalahannya adalah apakah masing-masing lembaga tersebut di atas
memiliki kecakapan yang cukup memadai dalam rangka implementasi kebijakan? Hal ini perlu dicermati karena kebijakan publik mengandung sifat-sifat
praktis dan pragmatis, karena harus feasible (masuk akal), implementable
(dapat dilaksanakan), dan sustainable (berkesinambungan) secara alami.
Sebagai contoh, pemerintah hendak menerapkan good governance dan good
corporate governance dalam penyelenggaraan pemerintahan dan dunia
usaha, sementara sistem manajemen publik belum dimiliki. Hal ini diwajibkan oleh pemerintah dan dunia usaha, namun tidak bagi LSM-LSM dan media
massa yang sering berteriak tentang GG (Good Governance). LSM sering
mengartikulasikan kepentingan melalui demonstrasi yang memacetkan jalan
dengan kerugian waktu bekerja hilang, kontrak-kontrak usaha terbengalai,
bahan bakar ter-buang percuma, dan biaya stres yang tak terhitung. Media
massa pun sering menyebarkan berita menyesatkan demi meraup pembaca
dan akhirnya rupiah.

B. ISU-ISU KONSEPTUAL
Jika masalah-masalah yang ada dalam masyarakat (public problems) telah diketahui
dan hendak diatasi oleh pemerintah, maka pembuat kebijakan perlu memutuskan
untuk melakukan serangkaian tindakan mengatasi permasalahan dimaksud. Dalam
hal ini pembuat kebijakan harus memilih dari beberapa alternatif yang ada. Untuk
mendapatkan alternatif-alternatif itu diperlukan proses perumusan kebijakan.
Masalah-masalah kebijakan publik tidak selalu siap ada di hadapan para pem-

85

buat kebijakan. Mereka harus melakukan identifikasi masalah sebelum melakukan

perumusan kebijakan. Sering terjadi danya ketidaksepahaman antara orang yang
satu dengan orang lainnya. Sesuatu yang dianggap sebagai masalah oleh seseorang,
mungkin oleh orang lain bukan merupakan masalah. Menurut Charles O. Jones
(Irfan Islamy, 2009:78), peristiwa-peristiwa yang terjadi dalam masyarakat diartikan
secara berbeda oleh orang-orang yang berbeda pada waktu yang berbeda pula.
Banyak masalah yang timbul sebagai akibat dari suatu peristiwa yang sama. Bahkan
ada suatu masalah bagi seseorang dapat menjadi keuntungan bagi orang lain, dan
masalah-masalah yang timbul dapat berpengaruh pada orang-orang secara berbeda.
Pengertian masalah dalam konteks kebijakan publik, menurut David G. Smith
yang dikutip oleh James E. Anderson (Irfan Islamy, ibid:79) adalah For policy purposes, a problem can be formally defined as condition or situation that produces
needs or dissatisfactions on he part of people for which relief or redress is sought.
His may be done by those directly affected or by othersacting on their behalf.
(Untuk kepentingan kebijakan, suatu masalah dapat diartikan secara formal sebagai
kondisi atau situasi yang menghasilkan kebutuhan-kebutuhan atau ketidakpuasanketidakpuasan pada rakyat, untuk mana perlu dicari cara-cara penanggulangannya.
Hal ini dilakukan oleh mereka yang secara langsung terkena akibat oleh masalah itu
atau oleh orang lain yang punya tanggung jawab untuk itu). Sementara peristiwa
diartikan oleh Charles O. Jones sebagai kegiatan-kegiatan manusia atau alam yang
dipandang memiliki konsekuensi pada kehidupan sosial.
Banyak sekali kebutuhan-kebutuhan atau ketidakpuasan masyarakat, tetapi
tidak selalu dapat langsung menjadi problem umum/publik (public problem), bisa
saja hanya sebagai masalah pribadi (privat problem). Masalah publik adalah
kebutuhan-kebutuhan atau ketidakpuasan manusia yang tidak dapat dipenuhi atau
diatasi secara pribadi. Lantas, apa perbedaan antara masalah publik dengan
masalah pribadi? Pada hakikatnya masalah publik adalah masalah-masalah yang
mempunyai akibat luas termasuk akibat-akibat yang mengenai orang yang secara
tidak langsung terlibat. Sedangkan masalah pribadi adalah masalah-masalah yang
mempunyai akibat terbatas, hanya menyangkut pada satu atau sejumlah kecil orang
86

yang terlibat secara langsung.

C. PROSES PERUMUSAN KEBIJAKAN PUBLIK

Setelah masalah publik masuk dalam agenda pemerintah, maka langkah selanjutnya
adalah proses perumusan kebijakan. Mustopadidjaya dan Bintoro (1988), mengemukakan mengenai langkah-langkah perumusan kebijakan publik sebagai berikut :
1. Perumusan Masalah Kebijakan.
Hal ini adalah untuk menemukan dan memahami hakikat masalah, kemudian
merumuskannya dalam bentuk sebab-akibat. Untuk itu harus jelas, mana faktor
penyebabnya (independent variable), dan nana faktor akibatnya (dependent
variable).

Dalam tahap ini terkait disiplin ilmu tertentu, misalnya metode

penelitian (kualitatif, kuantitatif), dan teori-teori yang sesuai dengan substansi

masalahnya. Teknis analisis yang dapat digunakan, misalnya dengan pohon
masalah (problem tree) atau dengan tulang ikan (fish bones).
Contohnya, di suatu kabupaten, produksi padi tidak meningkat.

Oleh

karena itu perlu dicari apa penyebabnya. Analisis masalah dengan teknik pohon
masalah dapat digambarkan sebagai berikut :
Produksi Padi
Tidak Meningkat

Belum
Menggunakan Bibit
Unggul

Serangan
Hama

Belum
Menggunakan
Pupuk

2. Perumusan Tujuan/Sasaran.
Tujuan atau sasaran adalah suatu akibat yang secara sadar ingin dicapai atau
ingin dihindari.

Memang pada umumnya suatu kebijakan bertujuan untuk

mencapai kebaikan kebaikan atau mencegah hal-hal yang tidak diinginkan.

Teknik analisis tujuan/sasaran yang dapat digunakan untuk merumuskannya
87

dapat menggunakan kelanjutan dari pohon masalah, sebagai digambarkan

berikut ini.
Produksi Padi
Meningkat

Menggunakan
Bibit Unggul

Pembasmian
Hama

Menggunakan
Pupuk
3

1, 2, 3 adalah alternatif-alternatif yang akan dipilih.

3. Perumusan Alternatif.
Alternatif adalah pilihan tentang cara atau alat yang dapat dipergunakan untuk
mencapai tujuan/sasaran.

Alternatif ini dapat diperoleh dari hasil analisis

sasaran.
4. Perumusan Model.
Jika diperlukan, dapat dirumuskan suatu model analisis kebijakan, misalnya
dengan flow-chart, miniatur, dll.
5. Perumusan Kriteria.
Kriteria ini dapat digunakan untuk mengukur/menilai feasibilitas dari tiap-tiap
alternatif, misalnya :
a. Politik;
b. Ekonomi/finansial;
c. Administratif/Organisatoris;
d. Teknologi;
e. Sosial, budaya, dan agama;
f. Pertahanan keamanan (Hankam).
6. Penilaian Alternatif.
Alternatif-alternatif yang ada, yang perlu dinilai berdasarkan kriteria tersebut di
88

atas, adalah :
a. Politik :
Alternatif mana yang banyak mendapat dukungan dari para aktor kebijakan.
b. Ekonomi/Finansial :
Alternatif mana yang paling banyak menggunakan dana.
c. Administratif/Organisatoris :
Apakah secara administratif/organisatoris, alternatif dimaksud dapat dilaksanakan, atau apakah ada organisasi-organisasi yang melaksanakan.
d. Teknologi :
Apakah untuk alternatif-alternatif tersebut didukung oleh tersedianya
teknologi yang diperlukan.
e. Sosial, Budaya, dan Agama :
Apakah alternatif-alternatif tersebut tidak menimbulkan benturan atau
gejolak sosial, budaya, dan agama, misalnya masuk masalah SARA.
f. Pertahanan Keamanan (Hankam) :
Apakah alternatif-alternatif tersebut tidak menimbulkan gangguan terhadap
pertahanan, keamanan, dan ketertiban, atau cukup layak.
Said Zainal Abidin (2012:138-140) memberikan contoh dengan perhitungan
sebagai berikut. Misalnya dari suatu analisis, kita mendapatkan bahwa urbanisasi penduduk ke Jakarta bersumber dari ketimpangan perkembangan pembangunan antar daerah. Yang menjadi pertanyaan adalah, bagaimana mengurangi
arus urbanisasi tersebut?

Dari kasus itu misalnya hanya ada empat alternatif

kebijakan yang akan diperhitungkan, yaitu :

a. Membatasi kemungkinan orang tinggal di Jakarta dengan tidak memberikan
KTP baru bagi pendatang baru;
b. Membangun fasilitas yang lebih baik di derah daerah;
c. Membatasi pertumbuhan kota Jakarta dengan mambatasi pertambahan
investasi baru;
d. Mendorong perpindahan penduduk Pulau Jawa ke wilayah lain dengan lebih
mempermudah transportasi laut ke dan dari wilayah-wilayah tersebut.
Dengan menggunakan kriteria kelayakan (feasibilitas) politik, ekonomi, keu89

uangan/finansial, administratif/organisatoris, dan efektivitas, kita menilai keempat alternatif tersebut di atas. Setiap alternatif kita beri nilai secara relatif,
dan kriterianya ada lima, yaitu : Paling baik sekali (istimewa) diberi nilai 5, baik
sekali diberi nilai 4, baik diberi nilai 3, sedang diberi nilai 3, dan kurang baik
diberi nilai 1.
Alternatif 1 : Membatasi kemungkinan orang tinggal di Jakarta dengan tidak
memberikan KTP bagi pendatang baru.
- Dari segi politik : Kurang baik, karena akan menimbulkan kesan pembatasan
kebebasan warga negara bertempat tinggal di dalam negerinya sendiri;
- Dari segi ekonomi :

Terhitung sedang, karena meskipun dapat mencegah

adanya pengangguran, akan tetapi hal ini dapat mengurangi pengadaan tenaga
kerja baru di Jakarta, sementara di pedesaan tidak ada kesempatan kerja;
- Dari segi keuangan : Paling baik, karena tidak memerlukan biaya besar;
- Dari segi administratif : Kurang baik, karena biar pun kelihatannya tidak sulit
untuk tidak memberikan KTP bagi pendatang baru, tetapi hal ini dapat
mendorong

terjadinya penyimpangan-penyimpangan yang mengarah pada

KKN (Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme);

- Dari segi efektivitas : Termasuk baik, karena dapat mengurangi minat tinggal di
Jakarta, yang dampaknya cukup baik pada pengurangan urbanisasi dalam
jumlah yang terbatas.
Alternatif 2 : Membangun fasilitas yang lebih banyak di daerah-daerah.
- Dari segi politik : Paling baik sekali, karena akan mengembangkan kemampuan
daerah dan mudah mendapat dukungan masyarakat dan kekuatan-kekuatan
politik yang ada;
- Dari wegi ekonomi : Paling baik sekali, karena pembangunan daerah merupakan strategi yang memang harus dilakukan untuk menghilangkan ketimpangan/
kesenjangan antar daerah dan memperkuat basis perekonomian nasional,
memperluas pasar, dan daya beli dalam negeri, serta pemanfaatan sumber
daya nasional secara luas;
- Dari segi keuangan : Kurang baik, karena pembangunan daerah cukup mahal
dan tidak memberikan keuntungan dengan segera;
90

- Dari segi administratif : Termasuk sedang, karena pembangunan daerah merupakan kegiatan yang cukup berat, walaupun hal ini bergantung pada kemampuan penanganan oleh masing-masing daerah;
- Dari segi efektivitas : Termasuk baik sekali, karena untuk mengurangi urbanisasi dan dapat memberi dorongan untuk bertindak sendiri dalam merubah arah
arus urbanisasi.
Alternatif 3 : Membatasi pertumbuhan kota Jakarta dengan mambatasi
pertambahan investasi baru;
- Dari segi politik : Termasuk kurang baik, karena pembatasan pembangunan
kota Jakarta adalah tindakan radikal dan secara langsung sulit mendapatkan
dukungan masyarakat, selain menimbulkan nuansa yang kurang menguntungkan.

Secara tidak langsung bisa terjadi melalui perluasan pembangunan

daerah.
- Dari segi ekonomi : Termasuk kurang baik, karena pembatasan pembangunan
kota dapat pula membatasi perkembangan ekonomi;
- Dari segi keuangan : Termasuk sedang, karena pembatasan pembangunan kota
Jakarta barangkali tidak akan banyak mengeluarkan biaya, akan tetapi juga
akan mengurangi tambahan pemasukan baru;
- Dari segi administratif : Termasuk sedang, karena pembatasan pembangunan
kota Jakarta tidak berarti tidak ada kegiatan, bahkan mungkin dapat menimbulkan berbagai kegiatan administratif baru;
- Dari segi efektivitas : Termasuk baik, karena pembatasan pembangunan kota
Jakarta barangkali akan mengurangi minat pendatang baru, tetapi tidak akan
mengurangi minat mereka yang sudah tinggal di Jakarta.
Alternatif 4 : Mendorong perpindahan penduduk Pulau Jawa ke wilayah lain
dengan lebih mempermudah transportasi laut ke dan dari wilayah-wilayah
tersebut.
- Dari segi politik : Paling baik sekali, karena dapat memperluas wawasan politik
masyarakat, dan lebih memungkinkan mendapat dukungan yang luas dari
berbagai pihak;
- Dari segi ekonomi : Baik sekali, karena dapat memperluas jangkauan pereko91

nomian dalam negeri melalui perluasan pemanfaatan sumber daya dan

perluasan pasar;
- Dari segi keuangan : Kurang baik, karena akan adanya pengeluaran yang cukup
besar;
- Dari segi administratif : Baik, karena akan menimbulkan kegiatan administratif
lebih banyak, perluasan hubungan dan memperlancar kegiatan administrasi
pembangunan;
- Dari segi efektivitas : Baik, karena untuk mengurangi urbanisasi, secara tidak
langsung sangat bermanfaat.
Untuk memilih alternatif yang terbaik dari keempat alternatif tersebut di
atas, dapat dibuat proyeksi dalam angka-angka seperti tercantum dalam tabel 1
di bawah ini.

No.

KRITERIA

POL

EKO

KEU

ADM

EFT

JUMLAH

Membatasi tinggal di Jakarta.

12

Membangun daerah.

17

Membatasi investasi baru.

Membangun
daerah.

16

transportasi

ke

Dari tabel 1 tersebut di atas, terlihat bahwa pembangunan daerah merupakan salah satu alternatif yang mempunyai angka tertinggi, yakni 17, disusul oleh
alternatif pembangunan transportasi ke daerah lain dengan nilai 16. Dalam
penilaian untuk pemilihan lebih lanjut, angka-angka ini belum final. Yang perlu
dinilai adalah bobot dari masing-masing kriteria itu sendiri sesuai dengan
pertimbangan dalam hubungan dengan tujuan yang lebih tinggi atau yang lebih
mendesak. Pertimbangan ini bisa jadi berhubungan dengan persatuan dan
kesatuan nasional, kepentingan untuk segera meningkatkan daya saing, yang
mungkin diperkirakan makin mendsak, dsb.
Misalnya prioritas kita pada peningkatan daya saing nasional yang mendesak, sementara persatuan dan kesatuan nasional dianggap sudah mantap. Maka
kriteria itu dapat kita beri nilai bobot sebagai berikut :

92

Kriteria politik ..................... 3

Kriteria ekonomi ................. 5
Kriteria keuangan ................ 2
Kriteria administratif ........... 3
Kriteria efektivitas ............... 4
Kiteria ekonomi dipandang paling penting, sedangkan efektivitas merupakan
sesuatu yang ingin diusahakan. Jadi nilainya tidak boleh kurang dari 4. Kriteria
politik juga cukup penting, namun masih di bawah kriteria ekonomi yang secara
langsung berkaitan dengan daya saing. Kriteria keuangan dipandang kurang
penting dibanding kriteria administrif karena keperluan adanya peningkatan
kemampuan dalam pelayanan publik. Dengan demikian, nilai dalam tabel 1
berubah seperti dalam table 2 berikut ini.

No.

KRITERIA

POL

EKO

KEU

ADM

EFT

JUMLAH

Membatasi tinggal di Jakarta.

1x3

2x5

5x2

1x3

3x4

38

Membangun daerah.

5x3

5x5

1x2

2x3

4x4

64

Membatasi investasi baru.

1x3

1x5

2x2

2x3

3x4

30

Membangun
daerah.

5x3

5x5

1x2

2x3

3x4

60

transportasi

ke

Pada table 2 ini terlihat bahwa pembangunan daerah masih tetap merupakan strategi kebijakan yang terbaik, diikuti strategi keempat, pembangunan
transportasi ke daerah lain. Kondisi ini kelihatannya sama dengan table 1.
Namun keadaan ini tidak selalu demikian, bergantung pada prioritas yang kita
berikan terhadap kriteria-kriteria yang dipakai. Dengan demikian, pilihan kita
jatuh pada alternatif 2, yaitu pembangunan daerah dengan nilai akhir 64, diikuti
alternatif 4 dengan nilai 60.

D. TAHAP-TAHAP PERUMUSAN KEBIJAKAN PUBLIK

1. Perumusan Masalah (Defining Problem).
Mengenali dan merumuskan masalah merupakan langkah yang paling fundamen93

mental dalam perumusan kebijakan pada umumnya dan kebijakan publik khususnya, karena itu masalah-masalah publik harus dikenali dan didefinisikan dengan
baik. Kebijakan publik pada dasarnya dibuat untuk memecahkan masalah yang
ada dalam masyarakat. Itulah sebabnya seberapa besar kontribusi yang diberikan oleh kebijakan publik dalam menyelesaikan masalah-masalah dimaksud
menjadi pertanyaan yang menarik dalam sebuah evaluasi kebijakan publik.
Apakah pemecahan masalah tersebut memuaskan atau tidak, bergantung pada
ketepatan masalah-masalah publik tersebut dirumuskan. Memang dalam prakteknya menurut Rushefky (Budi Winarno, 2012:124) secara eksplisit menyatakan
kita sering gagal menemukan pemecahan masalah yang tepat dibandingkan
dengan menemukan masalah yang tepat.
2. Agenda Kebijakan.
Tidak semua masalah publik harus masuk ke dalam kebijakan publik. Masalahmasalah dimaksud saling berkompetisi antara yang satu dengan yang lainnya.
Hanya masalah-masalah tertentu yang akhirnya masuk dalam agenda. Suatu
masalah yang masuk ke dalam agenda kebijakan publik harus memenuhi syarat
tertentu antara lain, apakah masalah tersebut mempunyai dampak yang besar
bagi masyarakat dan membutuhkan penanganan yang harus segera dilaksanakan? Masalah publik yang telah masuk ke dalam agenda kebijakan publik akan
dibahas oleh para perumus kebijakan publik berdasarkan tingkat urgensinya,
seperti oleh eksekutif (Presiden dan para pembantunya), legislatif (DPR) dan
mungkin juga yudikatif (kalangan peradilan).
3. Pemilihan Alternatif Kebijakan.
Setelah masalah-masalah publik didefinisikan dengan baik dan para perumus
kebijakan publik sepakat untuk memasukkan masalah dimaksud ke dalam
agenda kebijakan publik, maka langkah selanjutnya adalah membuat pemecahan
masalah. Dalam hal ini para perumus kebijakan publik akan berhadapan dengan
alternatif-alternatif atau pilihan kebijakan yang dapat diambil guna memecahkan
masalah tersebut.
Contoh kasus misalnya `pendirian pabrik tekstil PT. Indorayon di zaman pe94

merintahan Orde Baru. Pilihan kebijakan yang diambil meliputi :

a. Pabrik tersebut tetap didirikan di Porsea karena dilihat dari segi ekonomi akan
menguntungkan;
b. Pendirian pabrik di luar Porsea mengingat kerusakan lingkungan yang mungkin ditimbulkan oleh pendirian pabrik. Alternatif ini didasarkan pada beberapa usulan, yaitu pertama, dari Presiden Suharto, agar lokasi pabrik pulp dan
rayon dapat dipertanggungjawabkan, harus dilakukan studi kelayakan dengan
negara lain yang telah mendirikan pabrik sejenis. Kedua, dari Menteri Kependudukan dan LH yang menolak karena terletak di hulu sungai sehingga akan
mencemari lingkungan. Ketiga, dari Menristek B.J. Habibie yang tetap
menghendaki didirikan di Porsea dengan tujuan meningkatkan tarap hidup
masyarakat di sekitar pabrik dan dalam rangka meningkatkan pendapatan
pemerintah dan daerah.
Jelas, para perumus kebijakan dihadapkan pada pertarungan kepentingan
antarberbagai sektor yang terlibat dalam perumusan kebijakan. Dalam kondisi
seperti itu maka pilihan kebijakan didasarkan pada kompromi dan negosiasi
antaraktor yang berkepentingan dalam pembuatan kebijakan tersebut.
4. Penetapan Kebijakan.
Setelah salah satu alternatif diputuskan untuk diambil sebagai secara cara untuk
memecahkan masalah kebijakan publik, maka tahap paling akhir adalah
penetapan kebijakan publik sehingga mempunyai kekuatan hukum yang mengikat. Alternatif kebijakan publik yang diambil pada dasarnya merupakan kompromi dari berbagai kelompok kepentingan yang terlibat dalam pembentukan
kebijakan publik tersebut. Penetapan kebijakan publik dimaksud dalam bentuk
peraturan perundang-undangan yang berlaku, misalnya Undang-Undang, Keputusan Presiden, Keputusan Menteri/LPNK, bahkan Yurisprudensi.

95

BAB X
IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK

A. KONSEP IMPLEMENTASI
Implementasi kebijakan merupakan tahap dari proses kebijakan segera setelah
penetapan dasar hukumnya (UU, Keppres, Kepmen, Perda, dsb.). Implementasi
dipandang secara luas mempunyai makna pelaksanaan UU yang melibatkan berbagai sektor, organisasi, prosedur, dan teknik kerjasama untuk menjalankan
kebijakan dalam upaya meraih tujuan kebijakan atau program-program. Pada sisi
lain implementasi merupakan fenomena yang kompleks yang mungkin dapat
dipahami sebagai suatu proses, suatu keluaran (output) maupun sebagai suatu
dampak (outcome).
Implementasi (pelaksanaan) kebijakan merupakan aspek yang sangat penting
dari keseluruhan proses kebijakan. Udji dalam Abdul Wahab (1991) mengemukakan, Implementasi kebijakan merupakan sesuatu yang penting, bahkan lebih
penting daripada pembuatan kebijakan. Kebijakan-kebijakan akan sekedar atau
berupa impian atau rencana yang tersimpan dalam arsip apabila tidak
diimplementasikan.
Kendati implementasi kebijakan itu penting, akan tetapi baru beberapa
dasawarsa terakhir ini para ilmuwan sosial menaruh perhatian terhadap implementasi dalam proses kebijakan dimaksud. Kurangnya perhatian pada implementasi
kebijakan menyebabkan adanya semacam mata rantai yang hilang antara tahap
perumusan dan evaluasi kebijakan.

Itulah sebabnya sering dikatakan bahwa

kebanyakan pemerintah di dunia ini baru mampu mengesahkan kebijakan, dan

belum sepenuhnya mampu menjamin bahwa kebijakan yang telah disahkan itu
benar-benar akan menimbulkan dampak atau perubahan yang diinginkan. Gejala
inilah yang menurut Andrew Dunsire (Abdul Wahab, 2001) sebagai implementation gap yaitu suatu keadaan dalam suatu proses kebijakan selalu akan terbuka
kemungkinan-kemungkinan terjadinya kesenjangan atau perbedaan antara apa
yang diharapkan oleh pembuat kebijakan dengan apa yang senyatanya dicapai se96

bagai hasil dari implementasi kebijakan itu.

Besar kecilnya perbedaan antara harapan dengan kenyataan itu bergantung
pada implementation capacity dari organisasi/instansi atau aktor yang dipercaya
mengimplementasikan kebijakan dimaksud. Implementation capacity ini adalah
kemampuan aktor/organisasi untuk melaksanakan kebijakan agar tujuan yang telah
ditetapkan dapat dicapai dengan baik. Dalam kenyataannya setiap kebijakan publik
mengandung resiko kegagalan. Hogwood and Gunn (1986) mengelompokkan kegagalan implementasi kebijakan tersebut dalam dua ketegori, yaitu nonimplementation (tidak dapat dilaksanakan) dan unsuccessfull implementation (pelaksanaan
yang kurang berhasil). Contoh yang pertama adalah kebijakan Menteri Keuangan RI
(di zaman Orba) yang mengenakan pajak 5% untuk penukaran rupiah ke US$, yang
ternyata tiga hari kemudian dicabut kembali. Contoh yang kedua adalah implementasi kebijakan pemungutan retribusi televisi yang pelaksanaannya tersendat-sendat.
Secara umum, tugas implementasi kebijakan adalah mengembangkan suatu
struktur hubungan antara tujuan kebijakan publik yang telah ditetapkan dengan
tindakan-tindakan pemerintah untuk merealisasikan tujuan dimaksud yang berupa
hasil kebijakan (policy outcomes). Untuk itu, perlu diciptakan suatu sistem, yang
dengan sistem itu diharapkan tujuan kebijakan dapat direalisasikan, dengan cara
menerjemahkan tujuan kebijakan yang luas itu ke dalam program-program kegiatan
yang mengarah pada tercapainya tujuan. Dengan demikian, maka untuk mencapai
tujuan itu perlu diciptakan berbagai macam program.
Implementasi kebijakan pada dasarnya adalah cara agar sebuah kebijakan
dapat mencapai tujuannya, tidak lebih dan tidak kurang. Untuk mengimplementasikan kebijakan publik, ada dua pilihan langkah, yaitu pertama, langsung mengimplementasikan dalam bentuk program, dan kedua, melalui formulasi kebijakan
derivat atau turunan dari kebijakan publik dimaksud.
Kebijakan publik yang bisa langsung operasional antara lain Keputusan Presiden
(Keppres), Instruksi Presiden (Inpres), Keputusan Menteri (Kepmen), Keputusan
Kepala Daerah, Keputusan Kepala Dinas, dll. Sedangkan kebijakan publik yang telah
ditetapkan dalam bentuk Undang-Undang (UU) atau Peraturan Daerah (Perda)
adalah jenis kebijakan publik yang memerlukan penjelas yang sering disebut per97

aturan pelaksanaan yang merupakan petunjuk pelaksanaan atau petunjuk teknis.

Adapun rangkaian implementasi kebijakan dimulai dari program ke proyek dan
ke kegiatan yang pada akhirnya diperoleh manfaat dari kebijakan publik dimaksud.

KEBIJAKAN PUBLIK

KEBIJAKAN PUBLIK
PENJELAS

PROGRAM

PROYEK

KEGIATAN

PEMANFAAT
(Beneficiaries)

Sumber : Riant Nugroho, 2012:675.

Sementara dengan mengikuti manajemen sektor publik, secara lengkap dapat

digambarkan proses implementasi dimaksud sebagai berikut :
VISI

MISI

STRATEGI/RENCANA

KEBIJAKAN

PROGRAM

PROYEK

KEGIATAN

98

Umpan balik
(feedback)

Pemahaman tentang manajemen kebijakan publik itu perlu dikemukakan

mengingat sebagian besar Perencanaan Strategis (Renstra) di Indonesia atau pada
sejumlah buku teks, visi adalah yang pertama dan dijabarkan dalam misi. Berdasarkan UU No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan
Nasional, disebutkan bahwa visi adalah rumusan umum mengenai keadaan yang
diinginkan pada akhir periode perencanaan, dan misi adalah rumusan umum
mengenai upaya-upaya yang akan dilaksanakan untuk mewujudkan visi. Sementara strategi adalah langkah-langkah berisikan program-program indikatif untuk
mewujudkan visi dan misi.
Memang dalam beberapa literatur termasuk pendapat Riant Nugroho (2012:
677-678), visi itu bukan yang pertama, dan dijabarkan dalam misi. Justru yang
pertama adalah misi karena misi adalah tujuan melekat setiap organisasi sampai
organisasi ini bubar kelak. Misi organisasi memberikan acuan kepada pemimpin
untuk merumuskan visi yang sesuai dengan kapasitas pemimpin tersebut untuk
membuat mission accomplished melalui kapasitas dan keunggulan yang dimilikinya,
sementara visi melekat pada leader. Para pemimpin merumuskan visi selama kurun
waktu ia bekerja. Kombinasi antara misi (organisasi) dengan visi (pemimpin) tertuang dalam bentuk strategi.
Penjabaran misi adalah strategi atau rencana. Strategi adalah arah makro atau
politik dari upaya pencapaian tujuan dan dieksekusi dalam bentuk kebijakankebijakan, baik yang bersifat publik maupun nonpublik. Jadi, kebijakan publik dapat
dikatakan keputusan politik terhadap pilihan atas strategi. Tanpa keputusan
politik, strategi hanya tinggal konsep di atas kertas. Kebijakan ini dioperasionalisasikan dalam bentuk program-program yang berjalan paralel dengan itu, seperti
penganggaran program. Program dirinci dalam proyek-proyek yang implementasinya dalam bentuk produk baik berupa barang maupun pelayanan. Istilah produk
juga sering diganti dengan kegiatan namun sengaja tidak digunakan karena ada
output berupa intangible product yaitu jasa, dan tangible yaitu produk.
Adapun paparan pemikiran manajemen strategis di awal dan pemahan lanjutan
digambarkan dalam bagan di bawah ini. (Riant Nougroho, 2012:679) :

99

SEKUENSI MANAJEMEN STRATEGIS

MISI
(organisasi)
(raison detre)

VISI
(leader)
(where to go)

STRATEGI
(plan, how to go)

KEBIJAKAN
(decision)

KINERJA
PROGRAM
(working decision)

PENGANGGARAN
(budgeting)

PROYEK
(implementation)

PENGENDALIAN
(termasuk pengawasan)

PRODUK
(materializing the vision)

EVALUASI

Sumber : Riant Nugroho, 2012:679.

Menurut Riant Nugroho, kebijakan diturunkan berupa program-program, yang

kemudian diturunkan lagi menjadi proyek-proyek, dan akhirnya berwujud pada
kegiatan-kegiatan, baik yang dilakukan oleh pemerintah, masyarakat, maupun
kerjasama pemerintah dengan masyarakat. Program, proyek, dan kegiatan, merupakan bagian dari implementasi kebijakan dan hasilnya adalah produk yang
merupakan materialisasi dari misi.
Konsep implementasi dan pengendalian kebijakan publik lebih lanjut dapat
dijelaskan sebagai berikut :
1. Pelaksanaan dan pengendalian kebijakan merupakan mata rantai perlengkapan
dalam proses kebijakan publik.
2. Kebijakan publik yang telah disahkan dan dicantumkan dalam Lembaran Negara/
Daerah siap untuk dilaksanakan.
100

3. Kebijakan publik ada yang self executing (dengan sendirinya telah terimplikasikan
begitu suatu kebijakan publik ditetapkan) seperti misalnya pengaturan kedaulatan suatu negara. Jumlah kebijakan publik yang self executing ini relatif sangat
sedikit.
4. Umumnya kebijakan publik adalah nonself executing harus dilaksanakan dan
dikendalikan oleh yang berwenang yang terdiri dari berbagai pihak, terutama
lembaga eksekutif, birokrat, dan badan-badan pemerintah serta badan-badan
legislatif (DPR/DPRD), yudikatif (MA, MK, KY) dan kelompok-kelompok kepentingan masyarakat.
5. Pelaksanaan dan pengendalian kebijakan publik ditujukan agar tujuan dikeluarkannya dapat segera tercapai dengan dampak negatif sedikit mungkin.
Adapun prinsip kebijakan publik adalah :
1. Sifat kebijakan publik adalah self executing atau nonself executing.
2. Yang bertanggung jawab adalah eksekutif, legislatif, yudikatif, badan-badan
pemerintah/lembaga negara, asosiasi perusahaan swasta dan pemerintah, LSM
dan masyarakat.
3. Pelaksanaan dan pengendalian kebijakan publik dilakukan secara simutan.
4. Orientasi pada sasaran dan tujuan serta target group dari kebijakan publik.
5. Efektif, efisien dalam penggunaan sumber daya.
6. Berdasarkan prosedur dan tatalaksana pelaksanaan yang ditetapkan.
7. Tertib administrasi dan tertib hukum.
8. Akuntabilitas pelaksanaan.

B. MODEL PROSES IMPLEMENTASI

Van Meter dan van Horn (dalam Budi Winarno, 2012:158-172) menawarkan enam
variabel yang membentuk kaitan (lingkage) antara kebijakan dan kinerja (performance).
1. Ukuran-ukuran dan Tujuan-tujuan Kebijakan.
Variabel ini didasarkan pada kepentingan utama terhadap faktor-faktor yang

101

menentukan kinerja kebijakan. Identifikasi indikator-indikator kinerja merupakan tahap yang krusial dalam analisis implementasi kebijakan.

Indikator-

indikator kinerja ini menilai sejauh mana ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan
kebijakan telah direalisasikan. Ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan berguna
dalam menguraikan kebijakan secara menyeluruh. Ukuran-ukuran dasar dan
tujuan-tujuan ini pun akan merupakan bukti yang dapat diukur dengan mudah
dalam beberapa kasus. Misalnya, pemerintah berusaha menciptakan lapangan
pekerjaan untuk para pengangguran dengan membuat beberapa proyek padat
karya. Untuk menjelaskan apakah implementasi telah berhasil atau tidak, perlu
ditentukan jumlah pekerjaan dan kemajuan proyek-proyek pembangunan yang
berkaitan.
Dalam banyak kasus, memang akan ditemukan beberapa kesulitan besar
untuk mengidentifikasi dan mengukur kinerja. Ada dua penyebabnya :
a. Mungkin bidang programnya yang terlalu luas dan sifat tujuan yang kompleks;
b. Mungkin akibat dari kekaburan-kekaburan dan kontradiksi-kontradiksi dalam
pernyataan ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan.
Kadangkala kekaburan dalam ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan
sengaja pula diciptakan oleh pembuat keputusan agar dapat menjamin tanggapan positif dari orang-orang yang diserahi tanggung jawab implementasi pada
tingkat-tingkat organisasi yang lain atau sistem penyampaian kebijakan.
Pada akhirnya, pilihan ukuran-ukuran pencapaian bergantung pada tujuantujuan yang didukung oleh hasil penelitian.
2. Sumber-sumber Kebijakan.
Yang layak mendapat perhatian dalam proses implementasi kebijakan adalah
sumber-sumber yang tersedia. Sumber-sumber dimaksud mencakup dana atau
perangsang (insentif) lain yang mendorong dan memperlancar implementasi
yang efektif.

Dalam praktek, sering terdengar para pejabat pimpinan atau

pelaksana mengatakan bahwa tidak mempunyai cukup dana untuk membiayai

program-program yang telah direncanakan. Demikianlah maka dalam beberapa
kasus, kecilnya dana akan menjadi faktor yang menentukan keberhasilan imple-

102

mentasi kebijakan.
3. Komunikasi antar Organisasi dan Kegiatan-kegiatan Pelaksanaan.
Implementasi akan berjalan efektif jika ukuran-ukuran dan tujuan-tujuan
dipahami oleh individu-individu yang bertanggung jawab dalam kinerja kebijakan. Dengan begitu sangat penting memberi perhatian pada kejelasan ukuranukuran dasar dan tujuan-tujuan kebijakan, ketepatan komunikasinya dengan
para pelaksana, dan konsistensi atau keseragaman dari ukuran dasar dan tujuantujuan dasar yang dikomunikasikan dengan berbagai sumber informasi. Tanpa
kejelasan, bisa berakibat para pelaksana tidak mengetahui apa yang diharapkan
dari ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan itu, sehingga kebijakan akan
mengalami kegagalan.
Komunikasi di dalam dan antara organisasi-organisasi merupakan suatu
proses yang kompleks dan sulit. Dalam meneruskan pesan-pesan (message) ke
bawah dalam suatu organisasi atau dari organisasi ke organisasi lainnya (unit
kerja), baik sengaja atau tidak, bisa saja para komunikator salah atau menyimpangkannya serta menyebarkannya, sehingga para pelaksana menghadapi
kesulitan. Demikian juga jika sumber-sumber informasi yang berbeda memberikan interpretasi yang tidak konsisten atau bahkan bertentangan terhadap
ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan.
Implementasi kebijakan yang berhasil seringkali memerlukan mekanismemekanisme dan prosedur-prosedur lembaga. Hal ini akan mendorong kemungkinan yang lebih besar bagi para pejabat tinggi (atasan) untuk mendorong para
pejabat pelaksana (bawahan) bertindak dalam suatu cara yang konsisten dengan
ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan kebijakan. Para pejabat dalam struktur
organisasi mempunyai pengaruh karena posisi hierarkis mereka. Para pejabat
atasan mempunyai kekuasaan personil yang diukur dari :
a. Rekrutmen dan seleksi;
b. Penugasan dan relokasi;
c. Promosi (kenaikan pangkat dan jabatan);
d. Pemberhentian (pensiun, pemecatan).

103

Di sinilah peran atasan yang memiliki kontrol atas alokasi anggaran belanja
pada biro-biro pemerintah dan kantor-kantor daerah yang dapat ditingkatkan
ataupun dikurangi.

Mereka juga memiliki kewenangan untuk menanggapi

pencapaian kebijakan yang memuaskan atau tidak memuaskan.

Dalam hubungan-hubungan antarorganisasi maupun antarpemerintah, dua
tipe pelaksanaan merupakan hal yang penting :
a. Nasihat dan bantuan teknis. Para pejabat tinggi seringkali melakukan banyak
hal untuk memperlancar implementasi kebijakan dengan membantu para
pejabat bawahan menginterpretasikan aturan-aturan dan garis-garis pedoman pemerintah, menyusun tanggapan-tanggapan terhadap inisiatif-inisiatif
dan memperoleh sumber-sumber fisik dan teknis yang diperlukan dan berguna dalam melaksanakan kebijakan;
b. Penghargaan dan sanksi (reward and funishment). Para pejabat tinggi dapat
menerapkannya kepada para pejabat bawahan atau pelaksana, dalam arti
pemberian penghargaan bagi mereka yang berprestasi, dan hukuman bagi
mereka yang bersalah. Hal ini dapat menunjuk pada perbedaan antara kekuasaan normatif, renumeratif, dan koersif. (Budi Winarno, 2012:163).
Penggunaan kekuasaan-kekuasaan normatif dan numeratif paling umum.
Misalnya di Amerika Serikat (AS), pemerintah federal berusaha memengaruhi
kegiatan pemerintah negara bagian melalui alokasi dan manipulasi ganjaranganjaran simbolik dan materi. Ini dilakukan melalui sosialisasi, persuasi, dan
kooptasi para pejabat pemerintah negara bagian dan daerah. Dengan mencoba
membangun aliansi profesional sekitar organisasi dan misinya, para pejabat
pemerintah federal berusaha melindungi sekutu-sekutunya yang akan menjadi
pelaksana implementasi kebijakan mereka dengan sepenuh hati.
4. Karakteristik Badan-badan Pelaksana.
Pembahasan masalah ini tidak terlepas dari struktur birokrasi. Struktur birokrasi
diartikan sebagai karekteristik-karakteristik, norma-norma, dan pola-pola
hubungan yang terjadi berulang-ulang dalam badan-badan eksekutif yang
mempunyai hubungan baik potensial maupun nyata dengan apa yang mereka

104

miliki dengan menjalankan kebijakan. Komponen dari model ini terdiri dari ciriciri struktur formal dari personil mereka. Perhatian juga perlu ditujukan pada
ikatan-ikatan badan pelaksana dengan pemeranserta-pemeranserta dalam
sistem penyampaian kebijakan. Meter dan van Horn (Budi Winarno, 2012:166)
mengetengahkan beberapa unsur yang mungkin berpengaruh terhadap suatu
organisasi dalam mengimplementasikan kebijakan, yaitu :
a. Kompetensi dan ukuran staf suatu badan;
b. Tingkat pengawasan hierarkis terhadap keputusan-keputusan sub unit dan
proses-proses dalam badan-badan pelaksana;
c. Sumber-sumber politik suatu organisasi (misalnya dukungan di antara
anggota-anggota legislatif dan eksekutif);
d. Vitalitas suatu organisasi;
e. Tingkat komunikasi-komunikasi terbuka yang diartikan sebagai jaringan
kerja komunikasi horizontal dan vertikal secara bebas serta tingkat kebebasan
yang secara relatif tinggi dalam komunikasi dengan individu-individu di luar
organisasi;
f. Kaitan formal dan informal suatu badan dengan badan pembuat keputusan
atau pelaksana keputusan.
5. Kondisi-kondisi Ekonomi, Sosial, dan Politik.
Kondisi-kondisi ekonomi, sosial, dan politik merupakan variabel selanjutnya yang
dampaknya pada kebijakan publik menjadi pusat perhatian selama dasawarsa
yang lalu. Para peminat perbandingan politik dan kebijakan publik secara khusus
tertarik dalam mengidentifikasikan pengaruh variabel-variabel lingkungan pada
hasil-hasil kebijakan.

Sekalipun memang dampak dari faktor-faktor ini pada

implementasi keputusan-keputusan kebijakan mendapat perhatian kecil, namun

mempunyai efek yang mendalam terhadap pencapaian badan-badan pelaksana.
Meter da van Horn mengajukan usul pertimbangan dengan beberapa pertanyaan
tentang lingkungan ekonomi, sosial, dan politik yang memengaruhi yurisdiksi
atau organisasi yang di mana implementasi kebijakan itu dilaksanakan, yaitu :
a. Apakah sumber-sumber ekonomi dalam yurisdiksi atau organisasi pelaksana

105

cukup mendukung implementasi yang berhasil?

b. Sejauh mana atau bagaimana kondisi-kondisi ekonomi dan sosial yang berlaku
akan dipengaruhi oleh implementasi kebijakan bersangkutan?
c. Apakah sifat pendapat umum, bagaimana pentingnya isu kebijakan yang
berhubungan?
d. Apakah elit-elit mendukung atau menentang implementasi kebijakan?
e. Apakah sifat-sifat pengikut dari yurisdiksi atau organisasi pelaksana, dan
apakah ada oposisi atau dukungan pengikut bagi kebijakan?
f. Sejauh mana kelompok-kelompok kepentingan swasta dimobilisasi untuk
mendukung atau menentang kebijakan?
6. Kecenderungan Pelaksana (Implementors).
Pemahaman pelaksana akan tujuan umum maupun ukuran-ukuran dasar dan
tujuan-tujuan kebijakan merupakan hal yang sangat penting.

Implementasi

kebijakan yang berhasil harus diikuti oleh kesadaran terhadap kebijakan dimaksud secara menyeluruh. Ini berarti bahwa kegagalan suatu implementasi kebijakan sering disebabkan oleh ketidaktaatan para pelaksana terhadap kebijakan.
Dalam kondisi seperti ini persepsi individu memegang peran. Ketidaksesuaian
kognitif individu, mungkin akan berusaha menyimpangkan pesan yang tidak
menyenangkan dengan persepsinya tentang apa yang seharusnya merupakan
keputusan kebijakan.
Ada beberapa alasan mengapa tujuan-tujuan suatu kebijakan ditolak oleh
orang-orang yang bertanggung jawab terhadap implementasi kebijakan tersebut,
yaitu : Tujuan-tujuan kebijakan yang telah ditetapkan sebelumnya mungkin
bertentangan dengan sistem nilai pribadi para pelaksana, kesetiaan-kesetiaan
ekstra organisasi, perasaan akan kepentingan diri sendiri, atau karena hubunganhubungan yang ada dan yang lebih disenangi. Dengan gajala seperti ini maka
kelompok-kelompok manusia menemui kesulitan untuk melaksanakan tindakantindakan secara efektif karena mereka tidak mempunyai kepercayaan yang mendasari tindakan-tindakan tersebut.
Demikianlah, maka intensitas kecenderungan-kecenderungan pelaksana

106

akan memengaruhi kinerja kebijakan. Para pelaksana yang mempunyai pilihanpilihan negatif mungkin secara terbuka akan menimbulkan sikap menentang
tujuan-tujuan program. Jika demikian halnya, maka persoalan implementasi
akan mengundang perdebatan, bawahan mungkin menolak untuk berperanserta
dalam program tersebut sama sekali, atau mengelak secara sembunyi-sembunyi.
Di sinilah peran pengawasan dan pelaksanaan menjelaskan perbedaanperbedaan keefektifan implementasi. Itulah sebabnya para pengkaji implementasi kebijakan harus mengumpulkan banyak individu yang berasal dari unsurunsur yang cenderung beragam.
7. Kaitan antara Komponen-komponen Model.
Implementasi merupakan proses yang dinamis. Faktor-faktor yang akan memengaruhi pelaksanaan suatu kebijakan dalam tahap-tahap awal mungkin akan
mempunyai konsekuensi yang kecil dalam tahap selanjutnya. Dengan demikian
studi implementasi yang dilakukan secara longitudinal menjadi sangat penting di
mana hubungan-hubungan diidentifikasikan pada suatu waktu tidak harus
diperpanjang secara kausal pada periode waktu lainnya. Hal ini akan mampu
mendeskripsikan dan membenarkan secara singkat mengenai beberapa hubungan yang dihipotesiskan sebelumnya.
Meter dan van Horn membuat kaitan (linkages) yang dibentuk antara
sumber-sumber kebijakan dengan tiga komponen lainnya (komunikasi antar
organisasi dan kegiatan-kegiatan pelaksanaan, karakteristik-karakteristik dari
badan-badan pelaksana, serta kondisi-kondisi ekonomi, sosial dan politik).
Menurut mereka tipe dan tingkatan sumber-sumber yang disediakan oleh
keputusan kebijakan akan memengaruhi kegiatan-kegiatan komunikasi dan
pelaksanaan. Bantuan teknik dan pelayanan-pelayanan lainnya hanya dapat
ditawarkan jika ditetapkan oleh keputusan kebijakan dan semangat para
pelaksana dapat dicapai hanya jika sumber-sumber yang tersedia cukup untuk
mendukung kegiatan tersebut. Kecenderungan para pelaksana dapat dipengaruhi secara langsung oleh tersedianya sumber-sumber. Jika jumlah uang atau
sumber-sumber lain dipandang tersedia, maka para pelaksana mungkin meman-

107

dang program dengan senang hati dan kemungkinan besar akan mendorong
ketaatan mereka karena berharap memperoleh keuntungan dari sumber-sumber
tadi. Sebaliknya jika suatu program tidak mempunyai cukup sumber-sumber
pendukung dan prospektif, maka dukungan ketaatan para pelaksana terhadap
program akan menurun.
Demikianlah, kaitan antara sumber-sumber dan lingkungan ekonomi, sosial,
dan politik dari yuridiksi atau organisasi pelaksana menunjukkan bahwa
tersedianya sumber-sumber keuangan dan sumber-sumber lain mungkin akan
menimbulkan tuntutan (oleh warga negara, swasta, dan kelompok-kelompok
kepentingan yang terorganisasi) untuk peranserta dalam implementasi program
berhasil. Faktor ini juga akan mendorong kelompok-kelompok yang pasif untuk
berperanserta dalam implementasi kebijakan. Dengan perkataan lain, motivasi
mencari keuntungan dari sumber-sumber yang tersedia akan mendorong para
pemeranserta baru di dalam proses implementasi kebijakan.

Namun jika

sumber-sumber yang tersedia sangat terbatas, para warga negara individual dan
kepentingan-kepentingan yang terorganisasi akan memilih jalan menentang
kebijakan berdasarkan perbandingan nilai keuntungan yang didapat dengan
biaya yang harus dibayar.

Contohnya, para pejabat publik di daerah akan

menolak peraturan yang mengurangi nilai otonomi dan sebaliknya akan mendukung segala macam kebijakan yang menguntungkan kedudukannya di daerah.
Meter dan Horn pun mengajukan hipotesis bahwa lingkungan ekonomi,
sosial, dan politik dari yuridiksi atau organisasi pelaksana akan memengaruhi
karakter badan-badan pelaksana, kecenderungan-kecenderungan para pelaksana
dan capaiannya itu sendiri.

Kondisi-kondisi lingkungan dapat mempunyai

pengaruh yangpenting pada keinginan dan kemampuan yuridiksi atau organisasi

dalam mendukung struktur-struktur, vitalitas, dan keahlian yang ada dalam
badan-badan administratif maupun tingkat dukungan politik yang dimiliki.
Jika variabel lingkungan ekonomi, sosial, dan politik memengaruhi implementasi kebijakan, maka hal in i juga berlaku untuk variabel-variabel yang lain.
Beberapa karakteristik dari badan-badan pelaksana mempunyai pengaruh
terhadap kecenderungan-kecenderungan para personil yang ada di dalamnya.
108

Sifat jaringan kerja komunikasi, tingkat pengawasan hierarkis, dan gaya kepemimpinan dapat memengaruhi identifikasi individu terhadap tujuan-tujuan dan
sasaran-sasaran organisasi. Apakah pengaruh yang ditimbulkannya mempermudah atau menghalangi implementasi yang efektif bergantung pada orientasi
dari badan pelaksana. Kecenderungan-kecenderungan individu pelaksana kebijakan juga dapat dipengaruhi oleh ikatan-ikatan formal dan tidak formal dari
badan itu dengan badan pembentuk kebijakan atau badan pelaksana kebijakan (misalnya, apakah mereka melakukan kegiatannya pada tingkat pemerintahan yang sama? Apakah suatu aliansi yang efektif telah terbentuk antara penguasa tinggi dan para pejabat pelaksana?).
8. Masalah Kapasitas.
Meter dan Horn juga menyinggung kapasitas sebagai faktor yang berpengaruh
bagi implementasi kebijakan. Menurut mereka, implementasi yang berhasil juga
merupakan fungsi dari kemampuan organisasi pelaksana untuk melakukan apa
yang diharapkan untuk dikerjakan. Kemampuan untuk melaksanakan kebijakankebijakan mungkin dihambat oleh faktor-faktor seperti staf yang kurang terlatih
dan terlalu banyak pekerjaan, informasi yang tidak memadai dan sumber-sumber
keuangan atau waktu yang tidak memungkinkan.
Masalah kapabilitas ini disoroti dalam empat komponen model, yakni :
Sumber-sumber kebijakan (sifat dan kuantitas mereka); komunikasi antarorganisasi, dan kegiatan-kegiatan pelaksanaan (penyediaan dukungan politik, nasihat,
dan bantuan teknis); karakteristik-karakteristik dari badan-badan pelaksana
(kompetensi staf, kepemimpinan, vitalitas, ikatan-ikatan formal dan tidak formal
terhadap para pembuat kebijakan); dan lingkungan ekonomi, sosial, dan politik
(opini publik, kelompok-kelompok kepentingan yang terorganisasi, kondisikondisi ekonomi dari yuridiksi).
Model proses implementasi kebijakan dapat dilihat dalam bagan di bawah
ini.

109

MODEL PROSES IMPLEMANTASI KEBIJAKAN

Ukuran-ukuran
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Dasar dan Tujuan-tujuan
Komunikasi antar Organisasi
dan Kegiatan-kegiatan
Pelaksanaan

Kebijakan
Kinerja
Karakteristi-kerakteristik
dari Badan-badan
Pelaksana

Kecenderungan
Pelaksanapelaksana

Sumbersumber
Kondisi-kondisi Ekonomi,
Sosial, dan Politik
Sumber : Budi Winarno, 2012:160.

C. TEKNIK/METODE IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK

1. Hierarki dan Kategori Kebijakan Publik.
Teknik/metode pelaksanaan dan pengendalian kebijakan publik ditentukan oleh
hierarki dan kategori kebijakan publik :
a. Hierarki :
Lazimnya dirumuskan dalam bentuk peraturan perundang-undangan. Berdasarkan UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundangundangan, tata urutnya adalah :
1) Undang-Undang Dasar (UUD) Tahun 1945.
2) Tap MPR (Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat).
3) UU/PERPPU (Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti UndangUndang).
4) Peraturan Pemerintah (PP).
5) Peraturan Presiden (Perpres).
6) Peraturan Daerah (Perda) Provinsi.
110

7) Peraturan Daerah (Perda) Kabupaten/Kota.

b. Kategori kebijakan :
1) Substantive atau Procedural Policies.
Misalnya kebijakan luar negeri, perdagangan, perburuhan, pendidikan,
energi, kesehatan, pertanahan, lingkungan hidup dan kehutanan, dsb.
2) Distributive Policies, Redistributive Policies, Regulatory Policies, Self Regulatory Policies.
- Contoh distributive policies : Bea siswa, subsidi, tax holiday, dll.
- Contoh Redistributive policies :

Land reform, PIR, pemberian tanah

kepada transmigran, dll.

- Contoh Regulatory policies : Larangan-larangan dan pembahasan (kebijakan tree in one lalu lintas, batas kecepatan berkendara di jalan tol,
kepemilikan senjata api tanpa izin, dll.
- Contoh Self Regulatory Policies : Pemberian surat izin kerja, tarif dasar
listrik, dll.
3) Material atau Symbolic Policies.
Contohnya UMR, KPR, larangan menginjak rumput di taman, iuran tv,
konversi hutan, dll.
4) Collective (Public) Goods dan Private Goods Policies.
Barang-barang publik (public goods) adalah barang-barang yang dalam
mengkonsumsinya oleh seseorang/sekelompok orang tidak bisa menghalangi/melarang orang/kelompok lain untuk juga mengkonsumsinya. (LAN,
2009:102).
Untuk dapat menghalangi seseorang/sekelompok orang lain dalam
mengkonsumsi/menikmati barang-barang publik tersebut biayanya sangat
mahal.

Demikian juga nonrivalry, artinya tidak ada persaingan antar

konsumen dalam mengkonsumsi barang-barang publik tersebut, karena

dapat dinikmati oleh siapa saja tanpa halangan, dan yang penting tidak
akan mengurangi ketersediaannya untuk dinikmati oleh orang-orang
lainnya. Public Goods (Barang-barang Publik) ada yang murni (pure public
goods) dan ada yang tidak murni (nonpublic goods).
111

a) Contoh Public Goods : Mercu suar (lighthouse), yang tidak mungkin

menghalangi kapal-kapal yang lewat di sekitar yang diteranginya untuk
memanfaatkannya (nonexcludable). Demikian juga taman kota yang
dinikmati oleh seseorang/sekelompok orang, dan tidak mengurangi
ketersediaannya untuk dinikmati oleh masyarakat lainnya (nonrevalry).
Barang-barang publik itu ada dua macam, yaitu barang-barang publik
murni (pure public goods), dan barang-barang publik tidak murni (nonpublic goods).
b) Contoh Collective (Public) Goods : Pengadaan barang-barang publik
biasanya oleh pemerintah. Sebagian dari APBN, seperti pengadaan militer dengan peralatannya, ilmu pengetahuan, lingkungan hidup, transportasi, hukum dan penegakkan hukum (law and orders).
Dalam dunia nyata, hampir tidak ada pure public goods karena
dalam kemajuan ilmu dan teknologi (high technology di dunia modern),
misalnya mercu suar pun bisa diberi kode, sehingga kapal-kapal tertentu
saja yang memiliki perangkat pembaca yang bisa menggunakannya. Jadi,
nonrivalry dan nonexcludability) itu tidak berlaku jika tidak ada tambahan
biaya yang ditimbulkan untuk konsumsi barang publik tersebut oleh
konsumen lainnya.
Kaitan dengan peran pemerintah dalam penyediaan barang publik,
terdapat dua jenis, yaitu pure public goods (murni) dan semi public
goods (semi murni). Namun semi public goods sering disebut juga pure
public goods yang diperluas. Kategori barang-barang publik murni seperti
pertahanan, hukum, dan penelitian (basic research). Barang-barang publik
semi murni seperti pendidikan, kualitas lingkungan hidup, transportasi, dan
semi yang luas community and regional development. Intinya di sini
adalah jika dapat dilakukan partial exclusion, maka dapat dikategorikan
sebagai barang-barang publik yang diperluas.
Sementara itu privat goods adalah semua barang publik yang untuk
menikmatinya harus mengeluarkan biaya (excludable/revalary), seperti
restoran, tempat hiburan, perumahan, sekolah/perguruan tinggi, jalan tol
112

dsb. Barang-barang privat dikonsumsi secara individu dan dapat dipisahkan antara yang membeli dan yang tidak.
5) Liberal dan Conservative Policies.
Misalnya kebijakan-kebijakan untuk mengoreksi ketidakadilan di bidang
kesejahteraan rakyat.
c) Urutan Langkah Pelaksanaan dan Pengedalian Kebijakan :
1) Sosialisasi dan diseminasi kebijakan agar seluruh masyarat mengetahui
tentang adanya kebijakan tertentu.
2) Pembentukan organisasi pelaksanaan :
a) Pembagian tugas pokok dan fungsi;
b) Penyusunan lembaga/unit kerja;
c) Tata kerja dan petunjuk pelaksanaan;
d) Koordinasi.
3) Penyusunan Program Kerja dengan memperhatikan :
a) Hierarki kebijakan publik;
b) Kategori kebijakan publik;
c) Sistem dan proses pengelolaan kebijakan publik;
d) Faktor-faktor yang memengaruhi dinamika dan proses pembuatan
kebijakan publik dan pelaksanaannya;
e) Pemahaman terhadap masalah yang perlu dipecahkan melalui kebijakan
publik;
f) Rincian program kerja;
g) Volume target;
h) Sumber daya dan besarannya :
(1) Sumber daya alam;
(2) Sumber daya manusia;
(3) Sumber dana.
i) Waktu dan jaringan kerja (networking) pelaksanaan (Barchart, Network
Planning, dll.).
j) Prasarana dan sarana.
4) Pelaporan secara berkala hasil pelaksanaan untuk :
113

a) Pengendalian;
b) Bahan evaluasi;
c) Bahan pertanggungjawaban.
d) Esensi Pelaksanaan Kebijakan :
1) Pelaksanaan kebijakan merupakan mata rantai penting dalam proses
kebijakan publik.
2) Pelaksanaan kebijakan merupakan sarana terpenting dalam mewujudkan
tujuan.
3) Pelaksanaan kebijakan dapat dilakukan oleh :
a) Instansi pemerintah (eksekutif, legislatif, yudikatif);
b) Perusahaan-perusahaan pemerintah (BUMN/BUMD) dan swasta (PT,
CV, Firma, UD, dll.
c) Asosiasi-asosiasi perusahaan;
d) Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM);
e) Masyarakat;
f) Perorangan.
4) Pelaksanaan kebijakan konstitutif dapat berupa :
a) Kebijakan deklaratif;
b) Opreasional.
5) Dampak pelaksanaan kebijakan dirasakan oleh :
a) Lingkungan luas;
b) Lingkungan terbatas.
6) Pelaksanaan kebijakan dapat berupa :
a) Perbuatan hukum;
b) Bukan perbuatan hukum.
7) Pelaksanaan kebijakan harus memehami paradigma, visi, misi, dan nilainilai/norma yang menjadi dasar penetapan kebijakan.
8) Pelaksanaan kebijakan merupakan salah satu mata rantai kebijakan yang
mencakup :
a) Formulasi kebijakan;
b) Legislasi dan adopsi kebijakan;
114

c) Pelaksanaan dan pengendalian kebijakan;

d) Monitoring dan evaluasi kebijakan.
Dalam pelaksanaan kebijakan selalu ada perubahan dinamis dari demand
(kebutuhan) para stakeholders yang akan berdampak pada aspek waktu,
prasarana dan sarana, serta sumber daya yang digunakan.
e) Aspek-aspek Pokok dalam Pelaksanaan dan Pengendalian :
1) Penganggaran :
a) Sangat sedikit kebijakan publik yang pelaksanaannya tidak memerlukan
dana. Bahkan di semua bidang hampir semuanya memerlukan dana
(ipoleksosbudhankamag);
b) Proses penyusunan anggaran untuk pelaksanaan kebijakan dapat
sederhana, tetapi juga bisa kompleks, melibatkan berbagai instansi
terutama Kementerian Keuangan, BAPPENAS, instansi sektoral penanggung jawab dan instansi terkait pada tingkat nasional. Rencana program
dan pelaksanaan kebijakan beserta besaran anggarannya diusulkan oleh
Presiden ke DPR untuk mendapatkan persetujuan, yang kemudian
ditetapkan berupa UU-APBN;
c) Budget Execution (pelaksanaan anggaran) setelah ditetapkan, sepenuhnya menjadi tanggung jawab instansi pelaksana. Tergantung dari jenis
kebijakan, satu jenis kebijakan dapat dilaksanakan oleh satu instansi
atau beberapa instansi;
d) Besar dan struktur anggaran telah dapat menunjukkan gambaran yang
baik mengenai program-program pelaksanaan dari berbagai kebijakan
yang telah ditetapkan untuk anggaran tahun bersangkutan baik untuk
pelaksanaan kebijakan publik yang telah ada sebelumnya maupun yang
baru ditetapkan pada tahun sebelum tahun anggaran dirumuskan;
e) Efektifitas dari kebijakan publik sangat tergantung dari jumlah anggaran
yang disediakan untuk melaksanakan kebijakan tersebut;
f) Proses penganggaran memberikan kepada Presiden, DPR, dan lembaga
pengawasan keuangan suatu kesempatan untuk mengadakan review
secara periodik, disebabkan oleh dinamika sosial ekonomi politik yang
115

pada waktu membuat program pelaksanaan belum diperhitungkan.

2) Pelaksana Kebijakan :
a) Lembaga Eksekutif : Presiden dan semua jajarannya (menteri-menteri
kabinet dan aparat birokrasi bawahannya baik di pusat maupun di
daerah) dan lembaga-lembaga nonkementerian yang bertanggung
jawab langsung kepada Presiden. Termasuk di dalamnya Kepolisian,
kejaksaan dan instansi-instansi pengawasan intern dan ekstern;
b) Lembaga Legislatif (DPR dan DPRD) : Melakukan kontrol terhadap kebijakan publik;
c) Lembaga Yudikatif : Kekuasaan kehakiman (MA, MK, KY);
d) Pressure Group (kelompok penekan) : Konvensi-konvensi, dewan, atau
asosiasi perusahaan-perusahaan, partai politik, Komnas HAM, ICW,
Organda, Asosiasi Tekstil, dsb.
e) Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) seperti : KPA (Komisi Pembaharuan Agraria), CSIS (Central Strategic for Indonesia Studies), pencinta
lingkungan hidup, lembaga-lembaga penegak demokrasi, dsb.
f) Perorangan yang patuh pada peraturan perundangan atau tidak.
3) Proses Administrasi :
Dimaksudkan sebagai operasionalisasi sistem administrasi sepanjang
waktu. Aspek-aspek dalam proses administrasi dalam rangka pelaksanaan
dan pengendalian kebijakan publik meliputi :
a) Organisasi Administrasi :
Instansi pemerintah dan lembaga-lembaga negara lainnya, meliputi
struktur, tugas pokok dan fungsi, serta tanggung jawabnya;
b) Politik Administrasi :
Lembaga pada semua instansi akan efektif jika didukung (support) oleh
berbagai kekuatan partai politik. Aspek-aspek politik dalam administrasi
pelaksanaan kebijakan publik antara lain :
(1) Peraturan perundang-undangan yang terkait;
(2) Pimpinan instansi;
(3) Supervisi dan sistem legislatif;
116

(4) Badan peradilan;

(5) Instansi lain yang terkait;
(6) Pemerintah (pusat) dan Daerah;
(7) Interest groups;
(8) Partai politik.
c) Administrasi Policy Making :
Kendati suatu instansi terlibat sejak awal dalam pembuatan kebijakan,
tetapi setelah kebijakan itu ditetapkan, maka instansi tersebut harus
membuat kebijakan pelaksanaannya, antara lain :
(1) Kebijakan operasional (juklak, juknis);
(2) Ajudikasi;
(3) Law enforcement;
(4) Program operations.
d) Kepatuhan Masyarakat :
Kebijakan publik yang telah ditetapkan hendaknya dipatuhi oleh seluruh
masyarakat (stakeholders). Banyak faktor yang mempengaruhi apakah
masyarakat mentaati kebijakan dimaksud atau tidak (misalnya kebijakan
tentang RTRW, larangan menyimpan senpi tanpa izin, larangan perjudian dalam segala bentuknya, aturan berjualan untuk K-5, dsb.). Faktorfaktor dimaksud adalah :
(1) Patuh :
(a) Sadar dan menghayati tujuannya;
(b) Legitimate (resmi, berkekuatan hukum);
(c) Takut akan sanksi jika melanggar;
(d) Self interest;
(e) Mensupport kebijakan yang ditetapkan;
(f) Kebijakan telah berjalan lama, dsb.
(2) Tidak patuh karena :
(a) Kebijakan yang ditetapkan bertentangan dengan norma-norma
kelompok tertentu;
(b) Kebijakan dirasa tidak adil;
117

(c) Ada kelompok yang tidak respek terhadap kebijakan yang

ditetapkan sehingga memengaruhi masyarakat/kelompok lain.
(3) Teknik Pengendalian Pelaksanaan Kebijakan :
(a) Pengendalian kebijakan publik dilakukan sejalan dengan pelaksanaan program pengendalian yang dibuat sejalan dengan program
pengendalian;
(b) Penunjukan organisasi pengendalian dalam instansi pelaksanaan.
Organisasi ini umumnya terdiri dari unit kerja perorangan untuk
intern tetapi dapat juga dari luar instansi (yaitu BPKP) atau dari
luar lembaga eksekutif (seperti DPR dan BPK).
(c) Pemahaman pengawasan dan pengendalian, yaitu :
- WAS

: DAL + TK

- DAL

: WAS + TK

(WAS = Pengawasan; DAL = Pengendalian; TK = Tindakan Koreksi).

Dua pemahaman ini dapat benar kedua-duanya, tetapi dalam
birokrasi kita yang umum dipakai adalah DAL = WAS + TK. Hal ini
dilakukan oleh para menteri/pimpinan LPNK atas dasar hasil
pengawasan dari Inspektorat Jenderal (Irjen), dan para menteri/pimpinan LPKN melakukan koreksi yang pelaksanaannya
oleh para Direktur Jenderal (Dirjen).
(d) Pengendalian dilaksanakan sebagai proses pelaksanaan sedang
berlangsung, sedangkan pengawasan dapat dilaksanakan sebagai
pelaksanaan sedang berlangsung dan setelah pelaksanaan
selesai.
(e) Pengendalian berfungsi agar pelaksanaan kebijakan publik dalam
tahapan tertentu mencapai sasaran dengan terkait yang sesuai,
dan sumber daya/dana yang telah diprogramkan.
(f) Penyimpangan-penyimpangan yang ditemukan dari pelaksanaan
kebijakan melalui pengawasan dan monitoring (pemantauan)
dapat ditindaklanjuti dengan :
118

- Pembatalan pelaksanaan;
- Penerapan revisi program pelaksanaan.
(g) Instrumen pengawasan adalah :
- Laporan pelaksanaan yang dibuat secara berkala;
- Hasil peninjauan lapangan baik secara sampel maupun menyeluruh.
(h) Kejujuran dalam laporan pelaksanaan dan kejujuran dalam
tindakan pengendalian merupakan faktor kunci apakah kebijakan
publik yang ditetapkan dan dilaksanakan tersebut mencapai
sasaran dan tujuannya.
(i) Seperti halnya kegiatan pelaksanaan, maka kegiatan pengawasan
pun harus ditopang dengan dana, organisasi, kewenangan, prasarana dan sarana yang memadai.

D. PELAKSANA (IMPLEMENTOR) KEBIJAKAN

1. Birokrasi.
Dalam sistem politik modern, misalnya di AS, pada umumnya kebijakan publik
diimplementasikan terutama oleh sistem badan-badan administrasi yang kompleks. Badan-badan administrasi ini yang melakukan tugas pemerintahan seharihari, dan dengan demikian memengaruhi warga negara secara lebih langsung
dalam tindakan-tindakan mereka. Badan-badan ini yang disebut birokrasi dan
mempunyai keleluasaan yang besar dalam menjalankan kebijakan-kebijakan
publik yang berada dalam yurisdiksinya karena bekerja berdasarkan mandat
peraturan perundang-undangan.
Birokrasi adalah tipe dari suatu organisasi untuk mencapai tugas-tugas
administratif yang besar dengan cara mengkoordinasikan secara sistematis
pekerjaan dari orang banyak (Wahyudi Kumorotomo, 1992:74). Kata birokrasi
juga bermakna suatu metode organisasi yang rasional dan efisien (David Osborne
dan Ted Gaebler, 1999:14).
Birokrasi menurut Peter M. Blau dan Marshal W. Meyer dalam Riant Nugro119

ho (2012:161), adalah lembaga yang sangat kuat dengan kemampuan untuk

meningkatkan kapasitas-kapasitas potensial terhadap hal-hal yang baik ataupun
buruk dalam keberadaannya sebagai instrumen administrassi rasional yang
netral pada skala besar. Dalam masyarakat modern, di mana terdapat begitu
banyak urusan yang terus-menerus dan rutin, hanya organisasi birokrasi yang
mampu menjawabnya.

Birokrasi disematkan pada jabatan-jabatan eksekutif

yang dalam prakteknya dijabarkan dalam pekerjaan yang dilaksanakan oleh

Pegawai Negeri Sipil (PNS) yang sekarang disebut Aparatur Sipil Negara (ASN).
Pejabat eksekutif dimaksud adalah :
a. Presiden dan Wakil Presiden;
b. Menteri dan Pejabat Pemerintah setingkat Menteri (LPNK);
c. Gubernur dan Wakil Gubernur;
d. Duta Besar;
e. Perbankan milik negara dan perusahaan-perusahaan pemerintah (BUMN/
BUMD), dll.
f. Bupati/Wakil Bupati dan Walikota/Wakil Walikota;
g. Pejabat Administratif :
1) Pejabat Struktural Pusat (Eselon I dan II);
2) Pejabat Struktural Daerah Provinsi (Eselon I dan II);
3) Pejabat Struktural Daerah Kabupaten/Kota (Eselon II dan III);
4) Para Pejabat Humas Pemerintah;
5) Pejabat Pimpinan Pelaksana di tingkat bawah (Camat, Kepala Kelurahan/
Kepala Desa).
2. Lembaga Legislatif.
Secara tradisional, asumsi dalam banyak literatur administrasi publik dinyatakan
bahwa politik dan administrasi merupakan kegatan-kegiatan yang terpisah.
Politik mempunyai kegiatan yang erat dengan perumusan kebijakan yang harus
ditangani oleh cabang-cabang politik dari pemerintah, dalam arti cabang
eksekutif dan cabang legislatif.

Di sisi lain, tata kelola kebijakan berkaitan

dengan implementasi keputusan yang dibuat oleh lebih banyak cabang politik

120

dan ditangani oleh berbagai badan administratif. (Budi Winarno, 2012:222).

Sekarang asumsi ini dipersoalkan, karena cabang-cabang administratif
seringkali terlibat dalam perumusan maupun implementasi kebijakan publik.
Misalnya, pada saat badan-badan administratif merancang regulasi yang
mendukung perundang-undangan yang sudah ada, badan-badan ini acap
merumuskan kebijakan. Lebih dari itu, badan-badan legislatif seringkali terlibat
dalam proses implementasi kebijakan publik. Malahan sekarang ini semakin
meningkat keterlibatan badan-badan legislatif dalam implementasi, dan dengan
demikian, merancang UU yang sangat spesifik, ketika berkaitan dengan implementasi.
Lembaga-lembaga legislatif sesuai dengan ketatanegaraan Indonesia adalah
Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) yang terdiri dari Dewan Perwakilan
Rakyat (DPR) dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Jadi MPR itu bikameral. DPD
adalah wakil-wakil dari daerah provinsi semacam senat di AS. Adapun di lingkungan Pemerintah Daerah (provinsi dan kabupaten/kota terdapat DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten/Kota.
3. Lembaga Peradilan.
Dalam banyak kasus, dalam sebuah sistem politik modern seperti di AS, diberlakukan tindakan yudisial. Misalnya, UU berkenaan dengan kejahatan merupakan contoh kasus yang jelas, di mana lembaga peradilan juga terlibat dalam
implementasi UU yang mengatur aborsi.
Lembaga peradilan bisa terlibat langsung dalam tata kelola kebijakan.
Contohnya, naturalisasi bagi warga negara asing sebenarnya merupakan bentuk
administrasi, namun ditangani oleh peradilan distrik federal. Demikian juga
halnya di Indonesia. Namun demikian, yang terpenting keterlibatan lembaga
peradilan adalah dalam konteks memengaruhi tata kelola/administrasi melalui
interpretasi nyata terhadap perundang-undangan dan peraturan-peraturan
administratif dan regulasi, dan kajian ulang terhadap keputusan-keputusan
administratif dalam kasus-kasus yang dibawa ke pengadilan. Lembaga peradilan
bisa memfasilitasi, menghambat, atau secara luas mementahkan implementasi

121

kebijakan-kebijakan tertentu melalui putusan-putusan yang ditetapkan oleh

lembaga itu. Contohnya putusan uji materil (yudisial review) atas UU terhadap
UUD 1945 yang berakibat batalnya implementasi oleh pihak eksekutif bila uji
materil dikabulkan oleh MK.
Lembaga peradilan (yudikatif) di Indonesia berdasarkan ketatanegaraan
yang berlaku sekarang adalah Mahkamah Agung (MA), Mahkamah Konstitusi
(MK), dan Komisi Yudisial (KY).
4. Kelompok-kelompok Penekan (Pressure Group).
Perjuangan antarkelompok kepentingan yang biasanya bergerak di wilayah
legisletif bisa bergeser ke wilayah administrastif. Berdasarkan diskresi yang
berlaku dalam banyak badan administrasi, suatu kelompok yang berhasil
memengaruhi tindakan badan administrasi mungkin mempunyai efek secara
substansial pada arah dan dampak dari kebijakan publik. Kadangkala hubungan
antara suatu kelompok kepentingan dengan suatu badan administrasi bisa begitu
dekat, sehingga kelompok kepentingan dimaksud telah menguasai badan
administrasi bersangkutan.
Kelompok-kelompok penekan tersebut bisa konvensi-konvensi, dewan, atau
asosiasi perusahaan-perusahaan, partai politik, organisasi massa, organisasi
keagamaan, lembaga swadaya masyarakat, komnas atau pegiat hak asasi manusia, kaum pluralis, federasi buruh, ICW, Organda, asosiasi-asosiasi seperti Asosiasi Tekstil, komunitas orang-orang (massa) yang berunjuk rasa memprotes
sesuatu karena merasa dirugikan oleh tindakan pejabat publik, dsb.
5. Organisasi-organisasi Masyarakat.
Pada tingkat lokal, organisasi-organisasi atau komunitas masyarakat termasuk
partai politik juga seringkali terlibat dalam implementasi program-program publik. Contoh di AS misalnya masyarakat tergabung dalam dewan penasihat untuk
pengelolaan limbah dan sangat berbahaya pada tahun 1984, sehingga
perusahaan-perusahaan yang menghasilkan limbah yang berdampak polusi harus
mentaati UU federal. Juga pembentukan berbagai komite petani di bawah
program konservasi tanah dan penyangga harga departemen pertanian, dll. Di
122

Indonesia pun misalnya adanya komite sekolah (dulu POMG, POM) yang
dibentuk untuk membantu penyelenggaraan sekolah, dll.

E. HAMBATAN IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK DAN UPAYA PENANGGULANNYA

Dalam realisasinya suatu kebijakan publik seringkali menghadapi hambatan.
Hambatan-hambatan dimaksud dapat dikemukakan antara lain :
1. Para pejabat dan instansi-instansi pemerintah lebih dominan dalam merumuskan
kebijakan, namun kurang dalam implementasinya.
2. Kurang sosialisasi/diseminasi kebijakan publik yang telah ditetapkan, sehingga
instansi terkait dan masyarakat kurang/tidak memahami arti pentingnya
kebijakan tersebut.
3. Kebijakan yang telah ditetapkan tidak cukup hanya dengan menaruh dalam
Lembaran Negara/Lembaran Daerah saja, tetapi harus disebarluaskan melalui
beebagai media massa (cetak seperti surat kabar, majalah, bulletin; elektronik
seperti radio, televisi, media sosial, dll.) termasuk dalam seminar-seminar,
workshop, diskusi, dsb.
4. Pejabat yang korup, moral hazard KKN, ingin cepat kaya dengan sedikit kerja,
dll. adalah sumber hambatan, bahkan mungkin yang paling utama.
5. Program pelaksanaan kurang didukung dana dan organisasi yang memadai.
6. Penegakan hukum yang masih sangat lemah.
7. Masyarakat kurang patuh karena kebijakan kurang/tidak menyentuh kepentingannya.
Dalam pelaksanaan kebijakan publik pada tahap tertentu sering timbul
masalah sehingga menghambat, baik yang dapat diperkirakan sebelumnya maupun
yang tidak. Masalah yang timbul tersebut dapat juga disebut sebagai dampak
negatif dari pelaksanaan kebijakan publik.
1. Masalah yang Timbul.
Masalah yang timbul atau dampak negatif itu bervariasi, ada yang mudah diatasi
namun ada juga yang sangat kompleks sehingga kebijakan publik yang diambil

123

justru menimbulkan masalah publik baru yang lebih besar.

Hal ini dapat

menyebabkan dibatalkannya kebijakan publik dimaksud untuk kemudian diganti

dengan kebijakan pbulik baru guna mengatasi masalah yang timbul.
Masalah-masalah yang timbul dalam pelaksanaan kebijakan publik atau
dampak negatif dari kebijakan tersebut contohnya antara lain sebagai berikut :
a. Pengangguran karena kehilangan pekerjaan sebagai akibat pelaksanaan
penertiban pedagang kaki lima (K-5), penertiban daerah kumuh, penertiban
perumahan di bantaran kali, penertiban jalan bebas becak, dan kebijakankebijakan sejenisnya yang dalam pelaksanaannya harus menghilangkan/
memindahkan lahan pencarian penghidupan masyarakat, memindahkan
penduduk, dsb.
b. Externalitas dan limbah dari pelaksanaan kebijakan PLTN yang menimbulkan
masalah harga sosial yang tinggi;
c. Pengurangan produksi akibat kebijakan pajak ekspor (kelapa sawit);
d. Pengembangan beberapa kelompok masyarakat yang dirugikan dalam
pelaksanaan kebijakan butir c. sehingga timbul konflik antara petugas dengan
dengan masyarakat;
e. Korupsi dan spekulasi dalam pelaksanaan kebijakan harga bahan bakar yang
diskriminatif;
f. Penyelundupan sebagai akibat pajak ekspor atau pajak impor;
g. Menurunnya produksi pertanian dalam negeri dengan adanya kebijakan impor bebas pajak untuk berbagai jenis produksi pertanian (buah-buahan,
daging, kacang kedelai, beras, dsb.
h. Banyaknya pegawai di daerah yang minta pindah ke tempat asal sebagai
dampak kebijakan Pemda di bidang kepegawaian dalam rangka pelaksanaan
otonomi daerah;
i. Penyerobotan dan pendudukan tanah-tanah perkebunan dalam pelaksanaan
kebijakan Tata Guna Hak Kepemilikan (TGHK).
2. Penanggulangan Masalah.
Masalah-masalah yang timbul dalam pelaksanaan kebijakan itu sangat bervariasi,

124

akan tetapi pola dan struktur masalahnya bersumber pada masalah ketidakadilan. Kelompok-kelompok yang merasa dirugikan atau tidak mendapat manfaat dari pelaksanaan dimaksud akan bersifat apatis atau bahkan menentang
pelaksanaan. Dengan demikian maka perlu diupayakan agar masalah keadilan
mendapat perhatian semestinya.
3. Langkah-langkah Mengatasi Masalah.
a. Kelompok yang dirugikan harus mendapat kompensasi yang wajar, setidaknya
tidak menyebabkan menurunnya pendapatan mereka;
b. Biaya sosial (social cost) yang timbul haus segera diatasi dengan jika perlu
kebijakan pelaksanaan yang sesuai dengan keinginan kelompok-kelompok
yang dirugikan;
c. Meninjau dan meriview program pelaksanaan, termasuk teknis dan prosedur
serta pembiayaannya yang harus memasukkan anggaran kompensasi bagi
kelompok-kelompok yang dirugikan;
d. Jika masalah yang timbul justru lebih besar akibat buruknya bagi kehidupan
sosial ekonomi dan budaya masyarakat secara luas kebijakan tersebut, harus
segera dibatalkan dan diperbarui dengan kebijakan baru yang lebih mengena
pada sasaran.

125

BAB XI
MONITORING DAN EVALUASI

A. MONITORING KEBIJAKAN PUBLIK

Monitoring adalah proses kegiatan pengawasan kegiatan terhadap implementasi

kebijakan yang meliputi keterkaitan antara implementasi dan hasil-hasilnya
(outcomes). Monitoring bukan sekedar mengumpulkan informasi, karena monitoring memerlukan adanya keputusan-keputusan, mengenai tindakan-tindakan apa
yang akan dilakukan jika terjadi penyimpangan-penyimpangan dari yang telah
ditentukan.
Menurut William N. Dunn (1994), monitoring itu mempunyai beberapa tujuan,
yaitu :
1. Kesesuaian/Kepatuhan (Compliance).
Untuk menentukan apakah implementasi kebijakan sesuai dengan standar dan
prosedur yang telah ditentukan. Contohnya, dalam Inpres Desa Tertinggal (IDT),
setiap Desa menerima dana sebesar Rp 20.000,000,00 (standar). Monitoring
yang dilakukan adalah untuk mengetahui apakah dana yang diserahkan itu
benar-benar Rp 20.000.000,00 per desa.
2. Pemeriksaan (Auditing).
Untuk menentukan apakah sumber-sumber/pelayanan kepada kelompok
sasaran (target group) memang benar-benar sampai kepada mereka. Contohnya, untuk menentukan apakah dana IDT sebesar Rp 20.000.000,00 itu benarbenar sampai ke kelompok sasaran, yaitu kelompok masyarakat miskin.
3. Akuntansi (Accounting).
Untuk menentukan perubahan sosial dan ekonomi apa saja yang terjadi setelah
implementasi sejumlah kebijakan publik dari waktu ke waktu.

Contohnya,

apakah setelah menerima dana IDT sebesar Rp 20.000.000,00 itu benar-benar

ada perubahan kondisi sosial-ekonomi dari kelompok sasaran, atau dengan kata
lain mereka yang tadinya miskin sekarang tidak miskin lagi.
126

4. Penjelasan (Explanation).
Untuk menjelaskan mengapa hasil-hasil kebijakan publik berbeda dengan tujuannya. Contohnya, mengapa setelah menerima dana IDT sebesar Rp 20.000.
000,00 (dua puluh juta rupiah) masyarakat miskin tidak berkurang, atau
mengapa dana IDT tersebut yang mestinya digulirkan kepada kelompok lainnya,
ternyata tidak dapat digulirkan.

B. EVALUASI KEBIJAKAN PUBLIK

1. Pengertian.
Evaluasi kebijakan merupakan langkah terakhir dari suatu proses kebijakan.
Evaluasi kebijakan tidak hanya dilakukan dengan mengikuti aktivitas-aktivitas
sebelumnya, yaitu pengesahan dan implementasi kebijakan, tetapi dapat terjadi
pada seluruh aktivitas fungsional lain dalam proses kebijakan. Dengan demikian,
evaluasi kebijakan mencakup isi kebijakan, pelaksanaan kebijakan, dan dampak
kebijakan. Jadi dapat dilakukan pada fase perumusan masalahnya, formulasi
usulan kebijakan, imlementasi, legitimasi kebijakan, dst.
David Mackmias seperti dikutip Howlett and Ramesh (1995) dalam Sutopo
(2001:30) mendefinisikan evaluasi kebijakan sebagai suatu pengkajian secara
sistematik dan empiris terhadap akibat-akibat dari suatu kebijakan dan program
pemerintah yang sedang berjalan dan kesesuaiannya dengan tujuan-tujuan yang
ingin dicapai oleh kebijakan tersebut. Sementara itu menurut Charles O. Jones
(1977:175) penilaian kebijakan adalah ... an activity designed to judge he merits
of government programs which varies significantly in the specification of object,
the techniques of measurement, and the methods of analysis. (...suatu aktivitas
yang dirancang untuk menilai hasil-hasil program pemerintah yang mempunyai
perbedaan-perbedaan yang sangat penting dalam spesifikasi obyeknya; teknikteknik pengukurannya dan metode analisisnya).
Dalam pada itu Thomas R. Dye menawarkan definisi tentang evaluasi kebijakan (LAN, Pusdiklat Spimnas, 2009:118) adalah pemeriksaan yang obyektif,
sistematis, dan empiris terhadap efek dari kebijakan dan program publik ter127

hadap targetnya dari segi tujuan yang ingin dicapai. William N. Dunn (2000)
mengaitkan evaluasi dengan informasi mengenai nilai atau manfaat hasil
kebijakan.
Dari aspek spesifikasi obyeknya, berarti menilai hasil berbagai macam
program yang dilaksanakan pemerintah, sesuai dengam masalah-masalah yang
dihadapi masyarakat, seperti misalnya di bidang kesehatan, ketenagakerjaan,
perumahan, dsb., apakah terlaksana dengan baik atau belum. Dari aspek teknik
penilaian, yaitu cara-cara dalam mengumpulkan data/informasi yang diperlukan
untuk menilai hasil program-program pemerintah tadi. Teknik yang dipakai
mulai dari yang sangat ilmiah (scientific) dan sistematis, sampai yang dapat
menimbulkan kesan (impressio-nistic). Yang pertama akan menghasilkan data
penilaian kuantitatif dan yang kedua data penilaian kualitatif. Contohnya, jika
penilaian dilakukan dengan penelitian (research), maka hasilnya akan ilmiah dan
sistematik, sedangkan jika dilakukan dengan pengamatan saja (observasi),
hasilnya akan merupakan kesan-kesan saja.
Selanjutnya dari aspek metode analisisnya, akan dapat menunjukkan hasil
akhir (kesimpulan) dari kegiatan menilai program-program pemerintah tersebut,
yaitu apakah efektif atau tidak; mempunyai dampak positif yang lebih besar dari
dampak negatifnya, atau sebaliknya.
Kesulitan dalam evaluasi kebijakan antara lain adalah tujuan-tujuan dalam
kebijakan publik jarang dilakukan (ditulis) secara jelas, dalam arti seberapa jauh
tujuan-tujuan kebijakan publik itu harus dicapai. Pengembangan ukuran-ukuran
yang tepat dan dapat diterima oleh semua pihak sulit dilakukan. Lain daripada
itu, evaluasi kebijakan, seperti tahap-tahap lainnya merupakan kegiatan politis.
Evaluasi kebijakan selalu melibatkan para birokrat (pejabat pemerintahan), para
politisi, dan juga seringkali melibatkan juga pihak-pihak di luar pemerintahan.
Menurut Samodera Wibawa (1994), evaluasi kebijakan merupakan aktivitas
ilmiah yang perlu dilakukan oleh para pembuat kebijakan di dalam tubuh
birokrasi pemerintah. Di tangan para aktor kebijakan ini, evaluasi memiliki fungsi
yang sangat penting, yaitu memberikan masukan untuk penyempurnaan dalam
kebijakan berikutnya. Dengan melakukan evaluasi, pemerintah dapat mening128

katkan efektivitas program-program kegiatan, sehingga akan meningkatkan

kepuasan masyarakat terhadap kebijakan pemerintah.
Seperti telah disinggung terdahulu, bahwa kebijakan publik merupakan
proses dan produk politik, yang mengakomodasi beraneka ragam kepentingan.
Oleh karena itu, seringkali hasil penilaiannya pun bersifat politis dan mempunyai kecenderungan-kecenderungan tertentu (value laden).

Kriteria-kriteria

pribadi (personal value), ideologi (ideological value), dsb. seringkali sangat

berpengaruh terhadap obyektivitas penilaian kebijakan publik. Terdapat banyak
tujuan formal yang diumumkan kepada masyarakat, tetapi tujuan yang
sesungguhnya tidak dapat diketahui (Samodera Wibawa, 1944).

Akibatnya

banyak evaluator tidak dapat membuat indikator efektivitas kebijakan/program

tersebut, sehingga terdapat kebijakan/program kerja yang tujuan sebenarnya
kabur. Lain daripada itu seringkali tidak disadari bahwa yang biasa disebut
evaluasi oleh birokrasi pemerintah, sebenarnya bukan evaluasi dalam arti yang
benar. Para evaluator sering tidak bersungguh-sungguh dalam menilai apakah
kebijakan yang mereka evaluasi itu efektif atau tidak. Hal ini mengingat yang
mengevaluasi adalah pejabat pemerintah. Mereka mempunyai kepentingan
untuk menunjukkan bahwa kebijakan/program telah berjalan dengan baik.
(Samodera Wibawa, ibid). Akibatnya, banyak evaluasi yang dilakukan tetapi
hasilnya jarang dipublikasikan, sehingga masyarakat sulit mengetahui hasil
evaluasi kebijakan tersebut.
2. Bentuk Evaluasi.
Howlett and Ramesh (1995) mengemukakan beberapa bentuk evaluasi
kebijakan, yaitu :
a. Evaluasi Usaha (Effort Evaluation), yang bertujuan untuk mengukur kuantitas
input program, yaitu kegiatan yang dilakukan untuk mencapai tujuan. Input
dimaksud adalah personil, ruang kantor, komunikasi, transportasi, dll. yang
dihitung berdasarkan biaya yang digunakan;
b. Evaluasi Kinerja (Performance Evaluation), yang mengkaji output program.
Contohnya, output rumah sakit : Tempat tidur yang tersedia, jumlah pasien,

129

dsb.
c. Evaluasi Keefektifan (Evectiveness Evaluation), yang bertujuan untuk menilai
apakah program telah dilaksanakan, kemudian diadakan perbandingan
kesesuaian antara pelaksanaan program dengan tujuan kebijakan;
d. Evaluasi Proses (Process Evaluation), yang mengkaji peraturan-peraturan dan
prosedur-prosedur operasional organisasi yang digunakan dalam penyampaian program;
e. Evaluasi Yudisial (Judicial Evaluation).
Dengan mengadakan pengkajian apakah kebijakan yang dibuat pemerintah
telah sesuai dengan peraturan perundang-undangan? Apakah tidak melanggar HAM dan hak-hak individu?
f. Evaluasi Politis (Political Evaluation).
Evaluasi ini hanya masuk dalam proses kebijakan pada waktu-waktu tertentu,
misalnya Pemilihan Umum (Legislatif, Presiden, Kepala Daerah).
Sementara itu bentuk evaluasi kebijakan menurut Parsons (2005) dapat
dibedakan menjadi :
a. Evaluasi Formatif, yaitu evaluasi yang dilakukan ketika kebijakan/program
sedang diimplementasikan dan apa saja kondisi yang bisa meningkatkan
keberhasilan implementasi;
b. Evaluasi Sumatif, yaitu evaluasi yang dilakukan untuk mengukur dampak
kebijakan/program secara aktual terhadap permasalahan.
3. Sifat Evaluasi.
a. Fokus nilai : Evaluasi ditujukan peda pemberian nilai terhadap manfaat atau
kegunaan dari suatu kegiatan, program, atau kebijakan;
b. Interdependensi fakta dan nilai : Hasil evaluasi tidak hanya bergantung pada
bukti-bukti (fakta) tetapi juga terhadap nilai;
c. Berorientasi masa kini dan masa lalu : Evaluasi mempersoalkan hasil sekarang
dan masa lalu;
d. Dualitas nilai : Nilai-nilai yang mendasari tuntutan evaluasi mempunyai kualitas ganda, karena mereka dipandang sebagai tujuan dan sekaligus cara.

130

4. Fungsi Evaluasi.
Beberapa fungsi utama dalam analisis evaluasi kebijakan, yaitu :
a. Memberi informasi yang valid dan dapat dipercaya tentang kinerja kebijakan, yaitu seberapa jauh kebutuhan, nilai, dan kesempatan telah dapat
dicapai melalui tindakan publik;
b. Memberi sumbangan pada klarifikasi dan kritik terhadap nilai-nilai yang
mendasari pemilihan dan target;
c. Memberi sumbangan pada aplikasi metode-metode analisis kebijakan
lainnya, termasuk perumusan masalah dan rekomendasi.
5. Kriteria Evaluasi.
Ada beberapa kriteria untuk mengevaluasi hasil kebijakan, antara lain :
a. Efektivitas : Apakah hasil yang diinginkan telah dicapai?
b. Efisiensi : Seberapa banyak usaha yang diperlukan untuk mencapai hasil
yang diinginkan efiesien?
c. Kecukupan : Seberapa jauh capaian hasil yang diinginkan memecahkan
masalah?
d. Pemerataan : Apakah biaya dan manfaatnya didistribusikan dengan merata
kepada kelompok-kelompok yang berbeda?
e. Responsivitas : Apakah hasil kebijakan memuaskan kebutuhan preferensi
atau nilai kelompok-kelompok tertentu?
f. Ketepatan : Apakah hasil (tujuan) yang diinginkan benar-benar berguna atau
bernilai?
6. Tipe Evaluasi.
Menurut Howlett dan Ramesh (1995), evaluasi mempunyai tiga tipe :
a. Evaluasi Administratif, dengan maksud untuk menjamin bahwa kebijakan
telah dilaksanakan dengan biaya dan beban sekecil mungkin pada setiap
warga negara;
b. Evaluasi di bidang hukum, yaitu yang berkaitan dengan cara di mana program pemerintah dilaksanakan oleh aparat hukum yang mungkin menimbulkan konflik antara tindakan pemerintah dengan konstitusi atau standar yang
131

ditentukan perilaku administrasi dan hak-hak individu;

c. Evaluasi politik, yaitu dari kebijakan pemerintah terhadap siapa saja dengan
suatu kepentingan politik yang biasanya tidak jelas, tidak sistematis, maupun
teknis. Dalam hal ini bukan hanya rasional melainkan juga harus aspiratif.
7. Cara Pengukuran Kinerja.
Cara pengukuran kinerja bisa dilakukan dengan BPM (Basic Production Model),
BSc (Balanced Scorecard), dan CBA (Cost Benefit Analysis).
Sebagai contoh, dalam BPM, terjadi proses dari mulai input, dikonversi
dalam proses menjadi output, kemudian menjadi outcome dalam rangka
pencapaian sasaran atau tujuan. Yang perlu diperhatikan di sini, bagaimana
pengaruh kebijakan terhadap keberhasilan proses tersebut.
Ada beberapa instrumen kebijakan yang dapat digunakan. Agar input dapat
diperoleh dengan biaya sekecil mungkin perlu instrumen kebijakan kelancaran
arus barang sehingga dikembangkan konsep just in time inventory agar biaya
penyimpanan, resiko persediaan, dan biaya-biaya lainnya bisa ditekan. Tidak
kalah pentingnya juga pencegahan pungutan liar dan KKN (Korupsi Kolusi dan
Nepotisme) untuk menghilangkan biaya ekonomi tinggi. Dengan demikian
diharapkan harga pokok output akan serendah mungkin.
Output hanya berarti jika laku dijual sehingga menjadi outcome guna
menunjang sasaran penjualan. Pemerintah pun dapat berfungsi untuk memberi perlindungan (proteksi), yaitu dengan mengenakan pajak atau bea masuk
yang tinggi, dan pengenaan kuota terhadap barang yang sama yang diimpor.
Namun proteksi hanya akan efektif jika pemerintah berhasil menegakkan
hukum terhadap usaha penyelundupan.

Lain daripada itu selain anjuran

kepada masyarakat, pemerintah juga harus menggunakan produk dalam negeri.

Dalam BSc, diperlukan adanya pembanding, yaitu keberhasilan dari setiap
kebijakan yang dilakukan dengan dengan usaha pemerintah, pengusaha atau
pihak lain yang melakukan kegiatan semacam (input-proses-output-outcome).
Dalam CBA, agar memperoleh keuntungan benar-benar diperhatikan analisis
biayanya.

132

Dengan instrumen-instrumen atau

model tersebut di atas diharapkan

dapat menekan harga pokok dan mencapai harga jual yang layak, sehingga
meraih nilai tambah dari keuntungan yang besar. Dengan begitu walaupun
pemerintah pada awalnya telah mengorbankan penerimaan negara, namun
pada akhirnya dapat diperoleh penerimaan negara yang lebih besar, yang
berasal dari pengenaan PPN (Pajak Pertambahan Nilai) dan PPh (Pajak Penghasilan). Keberhasilan lainnya adalah tumbuhnya ekonomi secara memadai,
sehingga dapat menanggulangi pengangguran dan kemiskinan, serta pada
gilirannya akan menekan kriminalitas. Yang penting, dengan pengorbanan
pemerintah dapat diukur efektifitas biayanya (cost benefit effectiveness).
Jika dalam evaluasi kinerja kebijakan ternyata instrumen yang digunakan
kurang memuaskan, kiranya perlu ditinjau kembali apakah instrumennya yang
kurang tepat, atau sasaran kebijakannya yang perlu disesuaikan.

C. METODE DAN PENDEKATAN EVALUASI KINERJA

Analisis lintas dampak (cross impact analysis) perlu dilakukan untuk mendapatkan
bukti manfaat dalam mengidentifikasi hasil kebijakan yang terantisipasi (kurang
diperhitungkan) yang berlawanan dengan upaya mencapai sasaran. Dalam hal ini :
1. Yang digunakan secara retrospektif (ex-post) ataupun prospektif (ex-ante).
2. Teknik-teknik yang bervariasi mulai penyajian grafik dan angka-angka indeks
sampai analisis serial terkontrol (control series analysis).

Cara ini menjadi

penting sekali untuk memantau hasil kebijakan sebagai awal dari evaluasi.
3. Banyak metode dan teknik yang relevan dengan evaluasi semu, evaluasi formal,
dan evaluasi teoritis.
Di bawah ini digambarkan dengan tabel tentang tek nik evaluasi dengan tiga
pendekatan.
No.

1.

PENDEKATAN

Evaluasi Semu

TEKNIK
-

Sajian grafik
Tampilan tabel
Angka indeks
Analisis seri waktu terinterupsi
133

2.

Evaluasi Formal

3.

Evaluasi Keputusan Teori

Analisis seri terkontrol

Analisis diskontinyu-regresi
Pemetaan sasaran
Klasifikasi nilai
Kritik nilai
Pemetaan hambatan
Analisis dampak selang
Diskonting
Brainstroming
Analisis argumentasi
Delphi kebijakan
Analisis survey pemakai

Sumber : LAN, Pusdiklat Spimnas, 2009:124.

Evaluasi semu merupakan analisis trend dari suatu penyebaran yang

sebenarnya. Evaluasi formal lebih melihat pada hubungan sebab akibat. Sedangka
evaluasi keputusan teori lebih banyak pada bobot berdasarkan pertimbangan
(judgement) teoritis.
Dalam tabel tersebut di atas belum dijelaskan teknik analisis survey pemakai
(user survey analysis) yaitu serangkaian prosedur untuk mengumpulkan informasi
mengenai evaluabilitas suatu kebijakan atau program dari calon pengguna dan
pelaku-pelaku kebijakan lainnya.

Survey pemakai sangat penting untuk dapat

dilakukannya penaksiran evaluabilitas dan bentuk-bentuk lain dari evaluasi teoritis

keputusan. Instrumen utama untuk mengumpulkan informasi adalah wawancara
formal dengan sejumlah pertanyaan terbuka.
Contoh pedoman wawancara untuk suatu analisis survey dari William N. Dunn
dapat disajikan dalam tabel di bawah ini.
TAHAP DALAM PELAKSANAAN
EVALUABILITAS
Spesifikasi Program Kebijakan

Modeling Program Kebijakan

Penaksiran Evaluabilitas Program Kebijakan

PERTANYAAN-PERTANYAAN
1. Apa tujuan kebijakan atau program?
2. Apakah bukti yang dapat diterima mengenai
capaian tujuan program kebijakan?
3. Tindakan kebijakan apa (mis. Sumber daya,
tuntunan, aktivitas, staf) tersedia untuk pencapaian
tujuan?
4. Kenapa tindakan A dapat membawa kepada tujuan
O?
5. Apa yang diharapkan oleh berbagai pelaku (mis.
kongres, OMB, BPK, Kantor Walikota) mengenai
program dalam hal inerja? Aakah harapan tersebut
konsisten?
134

Umpan balik Penaksiran Evaluabilitas untuk Pemakai

6. Apa hambatan paling serius untuk mencapai

tujuan?
7. Informasi kinerja apa yang diperlukan? Mengapa?
8. Apakah informasi kinerja saat ini memadai? Kenapa
ya? Kenapa tidak?
9. Sumber informasi kinerja apa yang paling penting
yang diperlukan tahun depan?
10. Apa isu kunci yang harus difokuskan untuk setiap
evaluasi?

Sumber : LAN, Pusdiklat Spimnas, 2009:125.

D. TEKNIK-TEKNIK PENGUKURAN DALAM EVALUASI KINERJA

1. Penaksiran Evaluasi.
Dalam melakukan penaksiran evaluasi analisis, mengikuti serangkaian langkah
yang memperjelas suatu kebijakan atau program dai sudut pandang pemakai
informasi kinerja yang dituju dan evaluasi itu sendiri.
a. Spesifikasi program kebijakan : Apakah yang menjadi kegiatan pemerintah
(pusat dan daerah) dan apa pula yang menjadi sasaran dan tujuan yang
menjadi landasan dari program?
b. Kompilasi informasi program kebijakan : Informasi apa yang dikumpulkan
untuk pengidentifikasian?
c. Modelling program kebijakan : Model apa yang paling baik untuk menerangkan program dan tujuan dari suatu kegiatan?
d. Penaksiran evaluasi program kebijakan : Apakah model program kebijakan
dan tipe studi apa yang paling berguna?
e. Umpan balik penaksiran evaluasi untuk pemakaian : Setelah disimpulkan,
apakah mungkin dijadikan langkah berikutnya untuk mengevaluasi kinerja
kebijakan?
2. Tahap-tahap dalam Pelaksanaan Analisis Manfaat Ganda.
Pada dasarnya pelaksanaan kebijakan dilakukan bersama antara pemerintah sebagai regulator, dan masyarakat termasuk dunia usaha/swasta sebagai operator.
Pemerintah berfungsi mengarahkan, membimbing, memberdayakan, dan menciptakan suasana yang menunjang. Kalaupun ada kegiatan pelaksanaan yang
135

dilakukan pemerintah, itu terbatas pada kegiatan pelayanan, perizinan, dan

pembangunan prasarana dasar/umum.
Hubungan antara regulator dengan operator harus saling menguntungkan,
sehingga masyarakat dan dunia usaha/swasta tertarik untuk berperanserta,
berinisiatif, dan berkreasi dalam melaksanakan kebijakan pemerintah, sehingga
di lain pihak sasaran pemerintah tercapai. Dalam evaluasi kinerja kebijakan,
pada umumnya hubungan kegiatannya tidak linier, melainkan suatu kolaborasi
atau dalam suatu jejaring hubungan kerja (networking) antara kegiatan berbagai
instansi pemerintah dengan berbagai kelompok masyarakat dan dunia usaha/
swasta, sehingga untuk evaluasinya memerlukan waktu dan tenaga ahli tertentu
terutama para analis kebijakan.
Teknik dari tahap-tahap dalam pelaksanaan analisis kebijakan manfaat
ganda adalah sebagai berikut.
a. Identifikasi pelaku : Mengidentifikasi pihak-pihak yang memengaruhi dan
dipengaruhi oleh suatu kebijakan atau program;
b. Spesifikasi isu keputusan yang relevan : Menentukan secara operasional
berbagai kecenderungan aksi atau nonaksi yang tidak disepakati oleh para
pelaku kebijakan;
c. Spesifikasi hasil kebijakan : Menentukan cakupan konsekuensi yang bisa
timbul akibat dari adanya aksi. Hasil-hasilnya dapat disusun secara hierarkis di
mana satuan aksi mempunyai beberapa konsekuensi, dan masing-masing
mempunyai konsekuensi yang lebih jauh;
d. Identifikasi atribut hasil : Tugasnya adalah untuk mengidentifikasi semua
atribut yang relevan yang membuat hasil berharga/bernilai;
e. Penyusunan jenjang nilai atribut : Menyusun nilai atribut menurut kepentingannya;
f. Penyusunan skala atribut : Menyusun skala atribut yang telah diurutkan berdasarkan kepentingannya;
g. Standarisasi skala;
h. Pengukuran hasil;
i. Kalkulasi utilities;
136

j. Evaluasi presentasi.
Dalam menentukan hasil kebijakan dengan total kinerja terbesar dan
menyajikan informasi kepada pembuat keputusan yang relevan dan penting,
harus ditemukan adanya bottle neck dari suatu kegiatan yang akan berpengaruh
pada capaian sasaran secara keseluruhan. Di sini harus dimanfaatkan prinsip
win-win solution.
3. Teknik-teknik Pengukuran.
a. Tujuan :
1) Tujuan kebijakan harus jelas;
2) Menentukan dan mengukur kriteria keberhasilan;
3) Berapa yang dianggap cukup (spesifik dan prioritas);
4) Pengaruh sampingan;
5) Informasi;
6) Pemisahan pengaruh program dari pengaruh-pengaruh lain;
7) Sasaran-sasaran multi program;
8) Penyebaran pengaruh;
9) Sensitifitas politik dari pemantauan dan evaluasi;
10) Pembiayaan.
b. Teknik-teknik untuk Evaluasi Sistematik :
1) Pemilihan teknik metodologi perlu dipertimbangkan keuntungan dan kerugian sebagai ciri-cirinya termasuk juga pertimbangan etika dan politik yang
dipakai;
2) Dalam mempertimbangkan metodologi harus diingat bahwa ketepatannya
ditentukan oleh maksud evaluasi dibuat;
3) Sangat diharapkan pada permulaan maksud evaluasi harus jelas dan
perbedaan pendapat harus dipecahkan terlebih dulu;
4) Kriteria seleksi untuk ukuran kinerja :
a) Ketepatan dan keabsahan : Pengukuran harus berupa angka kuantitatif
sesuai dengan maksud dan tujuan untuk pelayanan dan mengarah
mempertemukan kebutuhan warga negara dan mengurangi seminimal

137

mungkin pengaruh buruk;

b) Unik (khusus), ketepatan dan realitas : Pengukuran umum tidak tumpang tindih, penghitungan ganda dihindari, namun beberapa penolakan
mungkin berguna untuk menguji pengukuran mereka sendiri;
c) Kelengkapan dan komprehensif : Sesuatu dapat diukur, harus meliputi
tujuan yang diharapkan dan dipahami;
d) Mudah dikendalikan : Kondisi yang diukur paling sedikit harus merupakan bagian dari pengendalian pemerintah;
e) Pembiayaan : Biaya staf dan pengumpulan data harus rasional;
f) Waktu umpan balik : Informasi harus selalu siap dalam jangka waktu
tertentu untuk pengambilan keputusan.
4. Macam-macam Bentuk Ukuran Kinerja.
a. Rasio masukan dan keluaran dengan sejumlah atau pelayanan yang diberikan
sebagai ukuran dan jam kerja atau unit biaya pelayanan yang diberikan
sebagai ukuran masukan;
b. Asumsi pada setiap tipe pengukuran merupakan kualitas keluaran yang
dilaksanakan secara tetap atau penyempurnaan-penyempurnaan sebagai
suatu rasio yang lebih efisien yang dapat dicapai;
c. Jika evaluasi dilakukan dengan tipe lain, pengukuran kinerja kebijakan dapat
dibandingkan seperti :
1) Pembandingan dengan perpanjangan waktu yang memberikan gambaran
kecenderungan dan kemajuan;
2) Perbandingan dapat dibuat lintas yuridis, khusus bagi yang mempunyai
kesamaan ciri-ciri;
3) Perbandingan dapat dibuat di antara unit-unit operasional yang melayani
khusus.
5. Pengukuran Kinerja dengan Balanced Scorecard.
Pengukuran kinerja yang komprehensif dan efektif dapat dilakukan dengan
menggunakan metode Balanced Scorecard (BSc).

Digunakan bukan hanya

terhadap keberhasilan dalam jangka pendek tetapi juga harus seimbang dengan

138

potensi keberhasilan dalam jangka panjang. Metode BSc ini dapat diumpamakan
sebagai dashboard mobil atau cockpit pesawat terbang yang memberikan data
akurat dan relevan kepada pengemudi/pilot organisasi. BSc dikembangkan sebagai suatu sistem pengukuran kinerja yang memungkinkan para eksekutif memandang/mengetahui perusahaan/organisasi dari berbagai perspektif secara simultan.

Setiap perusahaan/organisasi sebaiknya mendesain BSc sesuai dengan

strategi dengan menggunakan tolok ukur terpilih dari setiap perspektif.

BSc dinyatakan oleh para ahli sebagai suatu sistem manajemen strategik
(Strategic Based Responsibility Accounting Systems) yang menjabarkan misi dan
strategi suatu organisasi ke dalam tujuan operasional dan tolok ukur kinerja
dalam empat persepektif yang saling berhubungan, yaitu :
a. Keuangan.
Tolok ukurnya antara lain mepiluti :
- Total assets/employee;
- Revenue/total assets;
- Revenue from new products;
- Revenue/employee;
- Profit/total assets;
- Profit from new products;
- Market value;
- Return on net assets;
- Value added/employee;
- Return on capital employee;
- Profit margin;
- Contribution/revenue;
- Contrubution/employee;
- Cash flow;
- Shareholders equity/total assets or solvency;
- Return of investment;
- Total cost.

139

b. Kepuasan Pelanggan.
Tolok ukurnya antara lain meliputi :
- Number of customers;
- Market share;
- Annual sales/customer;
- Customer lost person;
- Average time spend on customer relations;
- Customer/employee;
- Sales closed/sales contast;
- Satisfide customer index;
- Customer loyality index;
- Cost/customer;
- Number of visit;
- Number of complaints;
- Marketing expenses;
- Brand image index;
- Average customer size;
- Customer rating;
- Customer visit to the company;
- Average time from customer contact to sales response;
- Service expense/customer/year.
c. Penyempurnaan Proses Internal.
Tolok ukurnya antara lain meliputi :
- Administrative expenses/total revenue;
- Processing time out payment;
- On time delivery;
- Average lead time;
- Lead time product development;
- Lead time from arder to delivery;
- Lead time supplier;
- Lead time production
140

- Average time for decision making;

- Inventory turnover;
- Improvement in productivity;
- It capacity (CPU and DASD).
d. Pembelajaran dan Inovasi/pertumbuhan.
Tolok ukurnya antara lain meliputi :
- R and D expenses;
- R and D expenses/total expenses;
- IT development expenses/total expenses;
- Hour R and D;
- R and D resource/total resource;
- Leadership index;
- Motivation index;
- Number of employee;
- Employee turnover;
- Average employee years of service with company.
Perspektif yang satu akan berdampak pada keberhasilan perspektif lainnya.
Hal yang perlu diperhatikan, dewasa ini hampir semua program dan kegiatan
langsung atau tidak langsung memerlukan dana. Kondisi keungan yang kuat dan
sehat akan menentukan keberhasilan keseluruhan usaha karena berarti akan
mampu membiayai upaya penyempurnaan proses internal serta kegiatan pembelajaran dan inovasi/pertumbuhan, juga harus berdampak pada peningkatan
keuangan negara/pemerintah. Ini awalnya memang dari pemikiran bisnis, namun
ada baiknya diterapkan dalam pemerintahan.
Akibat kekurangan dana dewasa ini juga sering menimbulkan ketegangan
antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah, yaitu dari pembagian hasil
pengusahaan sumber daya alam. Hal ini tidak perlu terjadi seandainya pemerintah lebih bertumpu pada pengembangan sumber daya manusia. Mengapa?
Karena sumber daya alam pada suatu saat pasti akan habis, sedangkan kompetensi sumber daya manusia selalu dapat ditingkatkan.
Kondisi keuangan yang kuat dari suatu perusahaan sangat bergantung pada
141

kepuasan pelanggan.

Para pelanggan akan membeli barang atau jasa yang

dihasilkan perusahaan tersebut. Demikian juga negara, keuangan negara kuat

bersumber pada kepuasan masyarakat. Masyarakat yang puas akan percaya
kepada pemerintah, dan akan terpacu untuk meningkatkan partisipasi mereka
dalam pembangunan dengan mengembangkan inisiatif dan daya kreativitas.
Dalam rangka memberi kepuasan kepada masyarakat, pemerintah harus
mampu melindungi, mengayomi, dan melayani masyarakat, serta mampu menciptakan peluang dan menghilangkan kendala dalam upaya meningkatkan
kecerdasan dan kesejahteraan mereka. Dari sini diharapkan masyarakat dengan
penuh kesadaran akan melaksanakan kewajiban membayar pajak, retribusi dan
lain-lain, bahkan akan menjadi pemeran utama dalam melakukan investasi.
Memang sebetulnya dengan terbatasnya dana pemerintah, kegiatan investasi masyarakat (termasuk dunia usaha/swasta) harusnya makin besar. Dengan
demikian diharapkan masyarakat sendiri mampu berperan menciptakan lapangan kerja baru sebagai upaya untuk mengurangi pengangguran dan kemiskinan,
yang berdampak juga pada berkurangnya kriminalitas sosial. Semua itu akan
menciptakan potensi pajak dan retribusi (termasuk penerimaan negara bukan
pajak) bagi peningkatan penerimaan negara/daerah, yang sekaligus akan
mengurangi biaya sosial (social cost) yang secara tidak langsung akan menambah
belanja negara.
Dalam rangka menarik investor, tidak kalah pentingnya, agar masyarakat
tidak dibebani pungutan liar dan berbagai beban yang tidak perlu seperti KKN
(Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme). Seharusnya pemerintah/pemerintah daerah
mampu menciptakan sistem dan prosedur yang didukung teknologi mutakhir
yang memungkinkan pelayanan dapat dilakukan dengan cepat dan akurat serta
mengurangi kontak pribadi yang rawan KKN. Upaya ini hanya mungkin terlaksana dengan baik jika segala aktivitas dirancang dan dilaksanakan oleh tenaga
profesional dan terus-menerus memelihara dan meningkatkan kompetensi melalui organisasi pembelajaran (Learning Organization/LO).

Dengan LO yang

didukung komitmen belajar (learning commitment/LC) dari masing-masing

individu diharapkan secara gradual dan inkremental terjadi perubahan perilaku
142

yang sangat penting untuk menunjang pemulihan (recovery) bangsa Indonesia.

Satu dan lain hal karena keterpurukan bangsa ini lebih banyak disebabkan
kerusakan moral (moral hazard).
Cara pengukuran kinerja atas penerimaan negara/daerah, demikian juga dari
sisi belanjanya akan sngat berguna untuk dapat menilai LPJ (Laporan Pertanggungjawaban) oleh DPR/DPRD secara obyektif dan konsisten. Dengan demikian
dapat dihindarkan praktek-praktek tidak sehat yang dewasa ini banyak dikeluhkan. Bahkan bagi DPR/DPRD akan sangat berguna untuk memberi umpan balik
(feedback) bagi penyempurnaan kebijakan yang berlaku yang merupakan tugas
lain (di luar pengawasan), yaitu tugas legislasi dan persetujuan APBN/APBD.

143

BAB XII
ANALISIS KEBIJAKAN PUBLIK

A. DIMENSI-DIMENSI KEBIJAKAN PUBLIK

Sebagai usaha untuk mengadakan informasi dalam pembuatan kebijakan, analisis
kebijakan publik sebenarnya sudah ada semenjak manusia mengenal organisasi dan
mengetahui tentang pembuatan keputusan, mulai dari penggunaan cara yang
paling sederhana dan tradisional (berdasarkan mistik) sampai dengan penggunaan
cara-cara ilmiah, baik yang bersifat kualitatif maupun kuantitatif.

Akan tetapi

sebagai ilmu tersendiri, ilmu kebijakan dimulai setelah Perang Dunia II, yakni
dengan terbitnya buku karya Harold D. Lasswell dan Daniel Larner yang berjudul
The Policy Science : Recent Development in Scope and Methods pada tahun 1951.
Buku ini berorientasi praktis dan dianggap sebagai buku pertama yang ditulis cukup
sistematis yang menyumbang lahirnya Ilmu Kebijakan sebagai ilmu sosial terapan.
(Said Zainal Abidin, 1991).
Dalam perkembangan selanjutnya, para penulis masa kini lebih menyukai
istilah Analisis Kebijakan Publik (Policy Analysis) daripada istilah Ilmu Kebijakan
(Policy Science). Kebijakan publik meliputi dua dimensi, yaitu proses kebijakan
(policy process) dan analisis kebijakan (policy analysis). Dimensi pertama, mengkaji
proses penyusunan kebijakan, mulai dari identifikasi dan perumusan masalah,
implementasi kebijakan, monitoring kebijakan, serta evaluasi kebijakan. Sedangkan
dimensi kedua, meliputi penerapan metode dan teknik analisis yang bersifat
multidisiplin dalam proses kebijakan. Dengan demikian analisis kebijakan tidak
hanya terkait pada satu disiplin ilmu saja, tetapi terkait atau dengan pendekatan
berbagai disiplin ilmu, yaitu penerapan berbagai metode dan teknik analisis.

B. PENGERTIAN DAN TUJUAN ANALISIS KEBIJAKAN PUBLIK

Berbagai definisi tentang analisis kebijakan publik dikemukakan oleh para ahli,
antara lain :

144

1. William N. Dunn (1998:vii) :

Analisis kebijakan dipandang sebagai suatu disiplin ilmu sosial terapan yang menerapkan berbagai metode pengkajian, dalam konteks argumentasi dan debat
publik, untuk menciptakan, secara kritis menaksir, dan mengkomunikasikan
pengetahuan yang relevan dengan kebijakan.
2. E.S. Quade :
Analisis kebijakan publik dalam arti luas adalah suatu bentuk penelitian terapan
untuk memehami secara mendalam berbagai permasalahan sosial guna
mendapatkan pemecahan yang lebih baik.
3. Stuart S. Nagel :
Analisis kebijakan publik adalah penentuan dalam rangka hubungan antara
berbagai alternatif kebijakan dan tujuan-tujuan kebijakan; manakah di antara
berbagai alternatif kebijakan, keputusan, dan cara-cara lainnya yang terbaik
untuk mencapai sejumlah tujuan-tujuan tertentu.
Dari definisi-definisi itu, Sutopo (2001:37-38) menyimpulkan bahwa analisis
kebijakan publik adalah :
1. Penelitian untuk mendapatkan data dan informasi yang berkaitan dengan permasalahan yang dihadapi.
2. Mencari dan mengkaji berbagai alternaif pemecahan masalah atau pencapaian
tujuan.
3. Semuanya dilakukan secara multidisiplin.
Adapun tujuan dari analisis kebijakan publik adalah untuk memberikan
informasi kepada pembuat kebijakan, yang dapat dipergunakan untuk memecahkan
masalah-masalah masyarakat. Di samping itu, analisis kebijakan juga bertujuan
untuk meningkatkan kualitas kebijakan yang dibuat oleh pemerintah.

Aplikasi

analisis kebijakan publik meliputi wilayah permasalahan yang sangat luas, misalnya
energi, pendidikan, hubungan internasional, kriminalitas, kesejahteraan masyarakat, pangangguran, transportasi, lingkungan hidup, stabilitas keamanan, kemiskinan, dsb.

145

C. FAKTOR-FAKTOR STRATEGIS
KEBIJAKAN PUBLIK

YANG

BERPENGARUH

DALAM

PERUMUSAN

1. Faktor Politik.
Faktor politik ini perlu dipertimbangkan dalam perumusan suatu kebijakan,
karena dalam perumusan kebijakan diperlukan dukungan dari berbagai aktor
kebijakan (policy actors), baik dari kalangan pemerintah (Presiden, para
Menteri/LPNK, Panglima TNI, Kepala POLRI, Kejaksaan, dsb.), maupun dari
kalangan bukan pemerintah (Swasta/Pengusaha, LSM, Asosiasi Profesi, Ilmuwan,
Media Massa, dll.).
2. Faktor Ekonomi/Finansial.
Faktor Ekonomi/finansial atau pembiayaan pun peru dipertimbangkan, terutama
jika kebijakan dimaksud akan menggunakan dana yang cukup besar, atau akan
berpengaruh pada siatuasi ekonomi dalam negara.
3. Faktor Administrasi/Organisasi.
Dalam perumusan kebijakan perlu juga dipertimbangan faktor administratif/
organisatoris, yaitu apakah dalam pelaksanaan kebijakan itu benar-benar akan
didukung oleh kemampuan administratif yang memadai, atau apakah sudah ada
organisasi yang akan melaksanakan kebijakan itu.
4. Faktor Teknologi.
Faktor teknologi pun dalam perumusan kebijakan perlu dipertimbangkan, yaitu
apakah teknologi yang ada mendukung jika kebijakan itu diimplementasikan.
5. Faktor Sosial, Budaya, dan Agama.
Faktor sosial, budaya, dan agama pun perlu dipertimbangkan, misalnya apakah
kebijakan tersebut tidak akan menimbulkan benturan sosial, budaya dan agama,
atau memasuki masalah SARA (Suku Agama, Ras, dan Antar Golongan).
6. Faktor Pertahanan dan Keamanan.
Faktor hankam ini akan berpengaruh dalam perumusan kebijakan, misalnya apakah kebijakan yang akan dikeluarkan tidak akan mengganggu stabilitas keamanan
146

negara, dsb. Faktor-faktor tersebut di atas, akan menjadi cerita dalam menentukan kelayakan (feasibilitas) dari alternatif-alternatif kebijakan yang akan dipilih
dalam langkah-langkah perumusan kebijakan.

D. ASPEK-ASPEK DALAM ANALISIS KEBIJAKAN PUBLIK

Amir Santoso dalam Jurnal Ilmu Politik (Sutopo, 2001:39), menjelaskan tentang
adanya tiga aspek dalam analisis kebijakan publik, yaitu :
1. Analisis tentang Perumusan Kebijakan.
Hal ini misalnya hubungan antara lembaga/badan-badan pemerintah, yang
merumuskan hubungan antara eksekutif dengan legislatif selama proses
perumusan dimaksud berlangsung. Analisis ini mencoba menjawab pertanyaan,
misalnya bagaimana kebijakan itu dibuat. Mengapa pemerintah memiliki
alternatif A dan bukan B sebagai kebijakannya. Siapa saja yang terlibat dalam
perumusan tersebut dan siapa yang paling dominan. Mengapa orang/golongan
itu yang dominan, dsb.
2. Analisis tentang Implementasi Kebijakan.
Analisis ini mencoba mempelajari sebab-sebab keberhasilan atau kegagalan
kebijakan publik melalui pembahasan mengenai faktor-faktor yang mempengaruhi implementasi kebijakan, seperti masalah kepemimpinan dan interaqksi
politik di antara pelaksana kebijakan. Aspek ini berkembang akibat kesadaran di
kalangan ilmuwan kebijakan, bahwa implementasi suatu kebijakan atau program
tidak hanya bersifat teknis dan administratif belaka. Implementasi kebijakan
ternyata melibatkan masalah-masalah politik yang sering merupakan faktor yang
mempengaruhi implementasi suatu kebijakan/program.
Pertanyaan yang hendak dijawab dalam analisis ini, antara lain adalah :
a. Bagaimana cara kebijakan diimplementasikan?
b. Siapa saja yang dilibatkan dalam proses implementasi tersebut?
c. Bagaimana interaksi antara orang-orang atau kelompok-kelompok yang
terlibat dalam implementasi kebijakan itu?
147

d. Siapa yang secara formal diberi wewenang mengimplementasikan kebijakan

dan siapa yang informal lebih berkuasa, dan mengapa?
e. Bagaimana cara kerja birokrasi pusat dan daerah serta badan-badan lain yang
terlibat dalam implementasi kebijakan/program?
f. Bagaimana cara atasan mengawasi bawahan dan bagaimana mengkoordinasikannya?
g. Bagaimana tanggapan target group terhadap kebijakan tersebut?
3. Analisis tentang Evaluasi Kebijakan.
Analisis ini mengkaji akibat-akibat dari suatu kebijakan atau mencari jawaban
atas pertanyaan apa yang terjadi sebagai akibat dari implementasi suatu
kebijakan? Analisis kebijakan sring juga disebut analisis dampak kebijakan, yang
mengkaji akibat-akibat implementasi suatu kebijakan dan membahas hubungan
di antara cara yang digunakan dan hasil yang dicapai. Misalnya, apakah
pelayanan terhadap penumpang kendaraan umum menjadi lebih bsik setelah
dikeluarkan kebijakan mengenai perbaiksn transportasi umum?

E. VARIASI KEGIATAN ANALISIS KEBIJAKAN PUBLIK

Menurut Gordon, Lewis, dan Young (Solichin Abdul Wahab, 1990; Hogwood and
Gunn, 1986; Michael Hill, 1997), terdapat tujuh variasi kegiatan analisis kebijakan,
yang sekaligus menggambarkan ruang lingkup analisis kebijakan dimaksud, yaitu :
1. Studi-studi tentang Isi Kebijakan (Studies of Policy Content).
Dalam studi ini analisis kebijakan menyajikan gambaran dan penjelasan asal
muasal serta perkembangan kebijakan-kebijakan tertentu.

Di Inggris, keba-

nyakan studi tentang kebijakan sosial dan administrasi. Analisis yang menaruh
perhatian pada isi kebijakan, biasanya meneliti satu kasus, atau lebih gun a
melacak bagaimana kebijakan tertentu muncul, bagaimana kebijakan diimplementasikan, dan apa hasil-hasilnya.
2. Studi-studi tentang Proses Kebijakan (Studies of Policy Process).
Yang menjadi sorotan atau perhatian utama dalam studi ini adalah tahap-tahap

148

yang harus dilalui oleh isu (issue) kebijakan sebelum menjadi program/agenda
pemerintah dan usaha-usaha yang dilakukan untuk menilai pengaruh berbagai
faktor terhadap perkembangan isu tersebut. Studi-studi ini seringkali berkaitan
dengan bidang-bidang kebijakan yang lebih khusus (specific policy areas), namun
mungkin juga memusatkan perhatiannya pada proses kebijakan yang berlangsung di lingkungan suatu organisasi atau masyarakat tertentu.
3. Studi-studi tentang Keluaran Kebijakan (Studies of Policy Outputs).
Studi-studi ini pada umumnya untuk menjelaskan mengapa tingkat pengeluaran
biaya atau atau penyediaan jasa oleh pemerintah anara daerah yang satu dengan
daerah lainnya tidak sama. Studi-studi semacam ini menurut Thomas R. Dye
disebut policy determination, yaitu studi-studi yang menempatkan kebijakan
sebagai variabel tergantung (policy as dependent variables), serta berusaha
memahami kebijakan-kebijakan tersebut dilihat dari aspek sosial-ekonomi,
teknologi, dll. yang mempengaruhinya.
4. Studi-studi tentang Evaluasi (Studies of Evaluation).
Studi-studi ini kadqangkala disebut studi dampak kebijakan (policy impact
studies), karena memang bermaksud untuk menganalisis dampak kebijakankebijakan tertentu terhadap penduduk atau kelompoak sasaran.
5. Studi-studi tentang Informasi untuk Pembuatan Kebijakan (Studies of Information for Policy Making).
Dalam studi ini, informasi dihimpun dan disusun sedemikian rupa guna
membantu pembuat kebijakan agar bisa mengambil keputusan-keputusan yang
tepat. Informasi ini mungkin berasal dari evaluasi yang dilakukan oleh kalangan
pemerintah sendiri sebagai bagian dari proses monitoring yang biasa dilakukan,
atau bisa juga yang memang telah disiapkan oleh para analis kebijakan dari
lingkungan akademik, yang hendak menerqapkan pengetahuan dan keahlian
mereka untuk memecahkan masalah-masalah praktis.
6. Proses Kepenasihatan (Advocacy Process).

149

Merupakan suatu proses yang dilakukan oleh para analis untuk memperbaiki
sistem-sistem pembuatan kebijakan. Proses ini pada umumnya tercermin
dalam berbagai upaya yang dilakukan untuk menyempurnakan mesin-mesin
pemerintahan melalui realokasi fungsi-fungsi dan tugas-tugas, seta dalam upaya
memantapkan landasan bagi pemilihan alternatif-alternatif kebijakan melalui pengembangan melalui sistem-sistem perencanaan serta pendekatan-pendekatan
baru untuk menilai dan memilih alternatif terbaik.
7. Nasihat Kebijakan (Policy Advocacy).
Merupakan suatu kegiatan yang melibatkan para analis dalam mendesakkan
alternatif-alternatif atau gagasan-gagasan tertentu dalam proses kebijakan, baik
secara perorangan atau dalam rangka kerjasama dengan pihak lain.

F. MODEL DAN PENDEKATAN ANALISIS KEBIJAKAN PUBLIK

1. Model Analisis Kebijakan Publik.
Model sebenarnya adalah representasi teori yang disederhanakan tentang dunia
nyata. Model lebih merujuk pada sebuah konsep atau bagan untuk menyederhanakan realitas. Berbeda dengan teori yang kesahihannya telah dibuktikan
melalui pengujian empiris, model didasarkan pada isomorphism, yaitu kesamaankesamaan antara kenyataan satu dengan kenyataan lainnya. (Brodbeck, 1959)
dalam Budi Winarno (2012:42).

Atau dapat juga dikatakan, model adalah

isomorfisme antara dua atau lebih teori empiris. Model seringkali sulit untuk
diuji kebenarannya di lapangan, namun tetap dapat digunakan sebagai pedoman
yang sangat bermanfaat dalam penelitian, terutama yang bertujuan untuk
mengadakan penggalian atau penemuan-penemuan baru.
Penggunaan model untuk mengkaji kebijakan publik akan sangat besar manfaatnya. Alasannya, pertama, kebijakan publik merupakan proses yang kompleks,
sehingga dapat disederhanakan melalui model sehingga akan membantu dalam
memahami realitas yang kompleks tersebut, terutama berguna untuk melihat
variabel-variabel apa saja yang berpengaruh dalam proses implementasi
kebijakan dimaksud. Kedua, karena sifat alamiah manusia yang tidak mampu
150

memahami realitas yang kompleks tanpa menyederhanakannya terlebih dahulu,

maka peran model dalam menjelaskan kebijakan publik akan semakin berguna.
Meskipun model sangat membantu untuk mengkaji kebijakan publik, akan
tetapi dibutuhkan beberapa kriteria untuk menentukan apakah suatu model
yang ditawarkan membantu atau tidak? Untuk itu Thomas Dye (Budi Winarno,
2012:43) menyarankan beberapa kriteria yang dapat dipakai untuk melihat
kegunaan suatu model dalam mengkaji kebijakan publik.
a. Apakah model menyusun dan menyederhanakan kehidupan politik sehingga
kita dapat memahami hubungan-hubungannya dalam dunia nyata dan
memikirkan-nya dengan lebih jelas?

Jika model yang ditawarkan terlalu

sederhana sehingga mendorong terjadinya kesalahan dalam memahami

realitas atau sebaliknya, atau jika model dimaksud sangat kompleks sehingga
malah membuat bingung, maka model dimaksud mungkin tidak banyak
berguna. Jadi kriteria yang harus dipenuhi adalah model yang tidak terlalu
sederhana tetapi juga tidak terlalu kompleks. Yang terlalu sederhana akan
mendorong terjadinya pengertian yang salah, sedangkan yang terlalu
kompleks akan membingungkan.
b. Apakah model mengidentifikasi aspek-aspek yang sangat penting dari
kebijakan publik? Model seharusnya memfokuskan pada aspek-aspek yang
paling menonjol dari fenomena politik dan tidak ditujukan untuk variabelvariabel yang tidak penting atau kondisi yang tidak signifikan.
c. Apakah model kongruen (sama sebangun) dengan realitas?

Maksudnya,

apakah model menghasilkan hubungan yang kuat terhadap kenyataan yang

ada atau sebaliknya. Model yang baik seharusnya berhubungan dengan dunia
nyata dan menjembatani pemahaman yang lebih besar pada situasi atau
proses kebijakan yang spesifik.
d. Apakah model mengkomunikasikan sesuatu yang bermakna menurut
pemaham-an semua orang yang terlibat?

Maksudnya apakah model

mempunyai karakteris-tik hubungan persetujuan yang dimengerti bersama.

Jika model dinilai mem-punyai sedikit hubungan persetujuan, maka model
dimaksud tidak akan mem-bantu dalam memahami fenomena.
151

e. Apakah model mengarahkan penyelidikan dan penelitian kebijakan publik?

Model yang baik seharusnya menyarankan sejumlah hubungan yang dapat
diuji (hipotesis), dapat diamati, diukur, dan diverifikasi.

Model harus

memungkinkan pengujian empiris, dan mempunyai proposisi yang berasal

dari realitas.
f. Apakah model menyarankan penjelasan dari kebijakan publik? Model yang
hanya menggambarkan (describe) kebijakan publik tidak akan sama gunanya
dengan model yang menjelaskan (explain) kebijakan publik.

Karenanya

menurut Lester dan Stewart (Budi Winarno, 2012:45) model kebijakan yang
paling baik adalah model elitis dan pluralis.
Sementara itu model kebijakan publik yang dikemukakan oleh Budi
Winarno (2012:45) ada dua macam , yaitu :
a. Model Elitis.
Di sebagian besar negara-negara Dunia Ketiga (berkembang) yang menerapkan sistem otoriter seperti di Kuba, Korea Utara, dan Indonesia para era Orde
Baru, model elite dipandang cukup baik untuk menjelaskan pembentukan
kebijakan publik. Sebenarnya konsep kontrol elit atas sistem politik telah ada
sejak zaman kuno, seperti halnya teori elit sendiri. Teori elite mengatakan
bahwa semua lembaga politik dan lembaga-lembaga masyarakat lainnya tidak
dapat dielakkan didominasi oleh sekelompok individu yang sangat kuat, yang
memanipulasi instrument-instrumen kekuasaan bagi kepentingan mereka.
Kebijakan publik karenanya merupakan produk elite, yang merefleksikan nilainilai mereka untuk penguatan kepentingan mereka.

Thomas Dye dan

Harmon Zeigler (1970) berpendapat bahwa kebijakan publik merupakan

preferensi nilai-nilai dari para elite yang berkuasa. (Budi Winarno, 21012:45).
Memang sering dikatakan bahwa kebijakan publik merefleksikan tuntutantuntutan dari rakyat, namun sebenarnya tidak demikian karena bukan
merupakan realitas kehidupan masyarakat demokratis. Menurut Dye, rakyat
mempunyai perilaku apatis dan tidak memiliki informasi yang baik mengenai
kebijakan publik. Maka, yang terjadi sebenarnya para elite membentuk opini
masyarakat luas tentang persoalan-persoalan kebijakan, dan bukan masya152

rakat luas yang membentuk opini elite. Dengan demikian, para pejabat publik
dan birokrat hanya sekedar menjalankan kebijakan-kebijakan yang diputuskan
oleh para elite. Kebijakan-kebijakan publik mengalir ke arah bawah dari
para elite ke masyarakat, bukan berasal dari tuntutan atau aspirasi masyarakat.
Dye dan Zeigler dalam The Irony of Democracy (1970) dalam Budi Winarno (2012:46-47) memberikan suatu ringkasan pemikiran menyangkut model
elite sebagai berikut :
1) Masyarakat terbagi dalam suatu kelompok kecil yang mempunyai
kekuasaan (power) dan massa yang tidak mempunyai kekuasaan. Hanya
sekelompok kecil saja orang yang mengalokasikan nilai-nilai untuk masyarakat, sementara masyarakat tidak memutuskan kebijakan;
2) Kelompok kecil yang memerintah itu bukan tipe massa yang dipengaruhi.
Para elite ini (the rulling class) biasanya berasal dari lapisan masyarakat
yang tingkat ekonominya tinggi;
3) Perpindahan dari kedudukan nonelite ke elite sangat pelan tetapi berkesinambungan untuk memelihara stabilitas dan menghindari revolusi. Hanya
kalangan nonelite yang telah menerima konsensus elite yang mendasar
yang dapat diterima ke dalam lingkaran yang memerintah;
4) Elite memberikan konsensus pada nilai-nilai dasar sistem sosial dan pemeliharaan sistem. Contohnya di AS, konsensus elit mencakup perusahaan
swasta, hak milik pribadi, pemerintahan terbatas dan kebebasan individu;
5) Kebijakan publik tidak merefleksikan tuntutan-tuntutan massa, tetapi nilainilai elite yang berlaku. Perubahan-perubahan dalam kebijakan publik
adalah secara inkremental tinimbang secara revolusioner.

Perubahan-

perubahan secara inkremental memungkinkan tanggapan-tanggapan yang

timbul hanya mengancam sistem sosial dengan perubahan sistem yang
relatif kecil dibandingkan jika perubahan tersebut didasarkan teori rasional
komprehensif;
6) Para elite secara relatif memperoleh pengaruh langsung yang kecil dari
massa yang apatis. Sebaliknya para elite memengaruhi massa yang lebih
153

besar.
Teori elite ini banyak mendapat kritik, salah satunya dikemukakan oleh
Myung S. Park (1976). Menurut Park, jika kebijakan publik tidak merefleksikan
tuntutan-tuntutan masyarakat luas, namun hanya merefleksikan nilai-nilai
elite yang berlaku, bagaimana mungkin pembentukan kebijakan publik itu bisa
dipertanggungjawabkan secara politik dari sebuah pemerintahan demokratik?
Selain kebijakan publik ditentukan oleh the power elite, apa tidak ada
alternatif lain yang tersedia untuk model-model kebijakan publik itu? Jika
kebijakan publik ditentukan sesuai dengan nilai-nilai elite yang berlaku, nilainilai mana yang pada dasarnya secara alami konservatif, kemudian
kemungkinan-kemungkinan apa, jika ada, inovasi dan kreativitas dalam pembentukan kebijakan publik?

Siapa yang berperanserta, karena teori elite

mengatakan bahwa hanya mereka para elite yang berperan dalam isu-isu
kebijakan penting, tetapi bagaimana mengenai masalah-masalah sehari-hari
yang membutuhkan keputusan-keputusan kebijak-an secara langsung yang
melibatkan perdebatan atau persaingan politik?
Menurut Anderson (1969), model elitis sangat berguna untuk menjelaskan kebijakan publik yang berlangsung di negara-negara otoriter, dan
model ini bersifat agak provokatif. Kebijakan ini produk elite merefleksikan
nilai-nilai mereka dan membantu tujuan-tujuan mereka, namun salah satu
dari tujuan itu mungkin merupakan keinginan untuk memberikan kesejahteraan masyarakat luas.
Singkatnya, model elitis lebih memusatkan perhatian pada peran kepemimpinan dalam pembentukan kebijakan-kebijakan publik. Hal ini didasarkan
pada kenyataan bahwa dalam suatu sistem politik beberapa orang memerintah orang banyak, para elite politik memengaruhi massa rakyat dan bukan
sebaliknya. Dalam hal ini Robert Dahl (1958) menyarankan suatu modifikasi
teori elite menjadi teori polyarchy yang menggabungkan pemerintahan elite
dengan kesepakatan demokratik, artinya tidak menolak samasekali konsep
pemerintahan oleh a power elite tetapi mencoba untuk memperluas teori
elite dalam batas-batas ideologi demokrasi. (Budi Winarno, 2012:48).
154

b. Model Pluralis.
Jika model elitis titik perhatiannya lebih bertumpu pada elite politik, maka
kebalikannya, model pluralis lebih percaya pada peran subsistem-subsistem
yang berada dalam sistem demokrasi. Di negara-negara berkembang model
elitis akan cukup memadai untuk menjelaskan proses politik yang berlangsung, namun akan kesulitan dalam menjelaskan proses politik di negara yang
mendasarkan diri pada sistem demokrasi, terlebih demokrasi plural seperti di
AS.
Pandangan-pandangan pluralis disarikan oleh Robert Dahl dan David
Truman. Rangkumannya dapat diuraikan sebagai berikut :
1) Kekuasaan merupakan atribut individu dalam hubungannya dengan
individu-individu yang lain dalam proses pembuatan keputusan.
2) Hubungan-hubungan kekuasaan tidak perlu tetap berlangsung, namun
lebih dibentuk untuk keputusan-keputusan khusus. Setelah keputusan ini
dibuat maka hubungan-hubungan kekuasaan tersebut tidak akan tampak,
karena akan digantikan oleh seperangkat hubungan kekuasaan yang berbeda ketika keputusan selanjutnya hendak dibuat.
3) Tidak ada pembedaan yang tetap di antara elite dan massa. Individuindividu yang berpartisipasi dalam pembuatan keputusan dalam suatu
waktu tidak dibutuhkan oleh individu yang sama yang berpartisipasi dalam
waktu yang lain. Individu masuk dan keluar dalam pertisipasinya sebagai
pembuat keputusan digolongkan menjadi aktif atau tidak aktif dalam
politik.
4) Kepemimpinan bersifat cair dan mempunyai mobilitas yang tinggi, kekayaan merupakan aset dalam politik, tetapi hanya merupakan salah satu dari
sekian banyak aset politik yang ada.
5) Terdapat banyak pusat kekuasaan di antara komunitas. Tidak ada kelompok tunggal yang mendominasi pembuatan keputusan untuk semua
masalah kebijakan.
6) Kompetisi dapat dianggap berada di antara pemimpin. Kebijakan publik
lebih lanjut dipandang merefleksikan tawar-menawar atau kompromi yang
155

dicapai di antara kompetisi pemimpin-pemimpin politik.

2. Pendekatan Analisis Kebijakan Publik.
Para ilmuwan politik telah menciptakan teori-reori dan model untuk membantu
dalam memahami dan menjelaskan proses pembuatan keputusan. Mereka juga
mengembangkan bermacam-macam pendekatan teoritik untuk membantu
dalam mepelajari perilaku dari seluruh sistem politik. Seberapa besar manfaat
dari penggunaan pendekatan-pendekatan teoritik tersebut dalam mengkaji
kebijakan publik, bergantung pada sumbangan yang diberikan dalam mengarahkan perhatian dan penjelasan bagi kegiatan politik atau kebijakan publik.
Ada beberapa pendekatan :
a. Pendekatan Kelompok.
Secara garis besar pendekatan ini menyatakan bahwa pembentukan kebijakan
pada dasarnya merupakan hasil perjuangan antara kelompok-kelompok dalam
masyarakat.

Suatu kelompok adalah kompulan individu yang diikat oleh

tingkah laku atau kepentingan yang sama. Meraka akan mempertahankan

dan membela tujuan-tujuan dalam persaingannya dengan kelompok lain. Jika
suatu kelompok gagal dalam mencapai tujuannya melalui tindakan-tindakannya sendiri, maka kelompok itu biasanya menggunakan politik dan pembentukan kebijakan publik untuk mempertahankan kepentingan kelompoknya.
Dalam rangka memengaruhi kebijakan publik, kelompok-kelompok kepentingan akan menggunakan berbagai macam sumber seperti uang, prestise,
informasi, perhatian media massa, kepemimpinan, keahlian-keahlian pengelolaan politik, dsb. Di pihak lain kelompok-kelompok yang memiliki sumber
keuangan yang cukup, mungkin saja tidak memiliki sumber lain yang memadai
seperti misalnya akses terhadap media. Maka kebijakan-kebijakan publik
akan mengarah pada kepentingan kelompok besar yang berpengaruh secara
ekonomis maupun nonekonomis dan semakin jauh dari kepentingan
kelompok-kelompok kecil.

Dalam memperjuangkan kepentingan mereka,

kelompok-kelompok ini bisa menggunakan strategi membentuk koalisi

dengan kelompok-kelompok lain sambil tetap mengamati politik kebijakan

156

bahwa koalisi besar dapat digunakan untuk menundukkan koalisi kecil.

Kelompok-kelompok ini lebih memusatkan pada lembaga legislatif tinimbang
cabang-cabang pemerintahan lain, dan birokrasi eksekutif menduduki tempat
kedua sebagai pilihan untuk mendapatkan akses. Kelompok-kelompok ini pun
mengetahui dengan baik bahwa anggota-anggota legislatif dapat mencampuri
kegiatan-kegiatan birokrasi untuk kepentingan mereka.

Misalnya dalam

demonstrasi-demonstrasi yang dilakukan oleh para mahasiswa, buruh tani,

dll. yang hampir selalu ditujukan kepada lembaga legislatif.
Kelemahan pendekatan ini adalah terlalu meremehkan peran bebas dan
kreatif yang dilakukan oleh para pejabat pemerintah/birokrat dalam proses
pembuatan kebijakan publik, karena perhatiannya terlalu berlebihan terhadap
peran kelompok dalam sistem politik. Karena itu menganalisis kebijakan publik hanya mendasarkan pada pendekatan kelompok menjadi kurang memadai
jika tidak memperhatikan faktor-faktor lain yang memengaruhi pembuatan
kebijakan publik.
b. Pendekatan Proses Fungsional.
Analisis kebijakan publik juga dapat dilakukan dengan memusatkan perhatian
pada berbagai kegiatan fungsional yang terjadi dalam proses kebijakan.
Harold Lasswell (1956) mengemukakan tujuh kategori analisis fungsional yang
dapat digunakan sebagai dasar bagi pembahasan teori fungsional. (Budi
Winarno, 2012:54), yaitu :
1) Inteligensi :

Bagaimana informasi tentang masalah-masalah kebijakan

mendapat perhatian para pembuat keputusan dikumpulkan dan diproses.

2) Rekomendasi : Bagaimana rekomendasi atau alternatif-alternatif untuk
mengatasi suatu masalah tertentu dibuat atau dikembangkan.
3) Preskripsi :

Bagaimana peraturan-peraturan umum dipergunakan atau

diterapkan, dan oleh siapa.

4) Permohonan (invocation) : Siapa yang menentukan perilaku tertentu bertentangan dengan peraturan-peraturan atau UU dan menuntut penggunaan peraturan-peraturan atau UU.
5) Aplikasi : Bagaimana peraturan-peraturan atau UU diterapkan/diberlaku157

kan?
6) Penilaian : Bagaimana pelaksanaan kebijakan, keberhasilan atau kegagalannya dinilai.
7) Terminasi : Bagaimana peraturan-peraturan atau UU semula dihentikan
atau dilanjutkan dalam bentuk yang berubah atau dimodifikasi.
Desain analisis ini memiliki beberapa keuntungan. Pertama, tidak terikat
pada lembaga-lembaga atau peraturan-peraturan politik khusus.

Kedua,

memberikan keuntungan untuk analisis komparasi pembentukan kebijakan.

Untuk hal tersebut dapat diselidiki bagaimana fungsi-fungsi yang berbeda ini
dilaksanakan, pengaruh apa dan siapa dalam sistem politik atau unit-unit
pemerintahan yang berbeda dilakukan.
Kelemahannya karena penekanan pada kategori-kategori fungsional,
mungkin akan menyebabkan pengabaian terhadap politik pembentukan kebijakan dan pengaruh variabel-variabel lingkungan dalam proses pembuatan
kebijakan publik. Jadi, pembentukan kebijakan hanya sekedar proses intelektual.
c. Pendekatan Kelembagaan (Institusionalisme).
Kajian ilmu politik tradisional memfokuskan studi pada lembaga-lembaga
pemerintah. Pandangannya kegiatan-kegiatan politik secara umum berpusat
di sekitar lembaga-lembaga pemerintah tertentu seperti kongres, kepresidenan, pengadilan, pemerintah daerah, partai politik, dsb. Kegiatan-kegiatan
individu dan kelompok secara umum diarahkan pada lembaga-lembaga
pemerintah, sehingga kebijakan publik pun secara otoritatif ditentukan dan
dilaksanakan oleh lembaga-lembaga pemerintah.
Hubungan antara kebijakan publik dengan lemaga-lembaga pemerintah
sangat erat. Suatu kebijakan tidak menjadi kebijakan publik sebelum ditetapkan dan dilaksanakan oleh suatu lembaga pemerintahan.
d. Pendekatan Peranserta Warga Negara.
Teori peranserta warga negara didasarkan pada harapan-harapan yang tinggi
tentang kualitas warga negara dan keinginan mereka untuk terlibat dalam
kehidupan publik. Hal ini dibutuhkan warga negara yang memiliki kepribadian
158

yang sesuai dengan nilai-nilai dan fungsi-fungsi demokrasi.

Setiap warga

negara harus memiliki cukup kebebasan untuk berperanserta dalam masalahmasalah politik, mempunyai sikap kritis yang sehat dan harga diri, serta mampu.
Para pembuat keputusan lebih responsif terhadap warga negara yang
berperanseta aktif, dengan tanggapan utama pada masyarakat aktivis, yang
memiliki tingkat pendapatan dan pendidikan yang tinggi. Tetapi biasanya
masyarakat ini tidak mewakili masyarakar bawah. Respon para pembuat
keputusan akan lebih besar pada masyarakat lapisan bawah jika terdapat
konsensus antarkelompok yang berperanserta dan kelompok yang tidak
berperanserta. Hal ini dapat pula diperbesar oleh kerjasama antarorganisasi/
partai terpilih. Partai-partai besar dapat diibaratkan perusahaan-perusahaan
perantara yang berusaha meningkatkan dukungan politik.
e. Pendekatan Psikologis.
Perhatian pendekatan ini diberikan pada hubungan antarpribadi dan faktorfaktor kejiwaan yang memengaruhi tingkah laku orang-orang yang terlibat
dalam proses pelaksanaan kebijakan publik. Menurut Amir Santoso (1993:
11), Individu-individu selama dalam proses kebijakan tidak kehilangan diri,
sebaliknya mereka dianggap sebagai peserta yang sangat penting yang
memainkan peran dalam pembentukan kebijakan. Pendekatan ini menjelaskan hubungan antarpribadi perumus dengan pelaksana kebijakan. Hubungan
ini menjadi variabel yang menentukan keberhasilan atau kegagalan kebijakan
suatu program. Dengan merujuk pendapat McLaughlin, Amir Santoso menyatakan adanya tiga jenis hubungan yang berbeda antara perumus dengan
pelaksana kebijakan, yaitu adaptasi bersama, kooptasi, dan nonimplementasi.
f. Pendekatan Proses.
Pendekatan yang paling umum dipakai adalah mengidentifikasi tahap-tahap
dalam proses kebijakan publik, kemudian menganalisis determinan-determinan dari masing-masing tahap tertentu. Hal ini merujuk pada konsep siklus
kebijakan yang lazim dikenal seperti ban berjalan (conveyor). Dalam pendekatan ini masalah-masalah masyarakat pertama-tama diakui sebagai suatu isu
159

untuk dilakukan tindakan, kemudian kebijakan ditetapkan, diimplementasikan

oleh para pejabat agensi, dievaluasi, dan akhirnya determinasi atau diubah
atas dasar keberhasilan atau kekurangannya.
g. Pendekatan Substantif.
Pendekatan ini menyangkut substansi atau isi daripada kebijakan sehingga
terjadi spesifikasi. Maka muncullah spesialis kebijakan publik bidang tertentu,
seperti kebijakan pendidikan, pemeliharaan kesehatan, energi, penanggulangan kejahatan, dll.
Para spesialis ini mungkin tetap berada dalam bidang substantif tertentu
sebagai karier profesional mereka, tetapi mungkin juga menggeluti substansi
tertentu dalam jangka pendek, kemudian berpindah ke bidang kebijakan
lainnya. Tetapi banyak pakar yang berpendapat bahwa keahlian (expertise)
dalam bidang tertentu sangat dibutuhkan karena kredibilitasnya tinimbang
analis kebijakan generic.
Untuk memperoleh keahlian dalam satu bidang substantif, idealnya
seringkali dibutuhkan keakraban dengan aspek-aspek teknis dan politis dari
suatu bidang kebijakan. Pengetahuan substantif sangat dibutuhkan untuk
memahami dan menginterpretasikan penemuan-penemuan empirik seorang
peneliti. Namun ada juga yang berpendapat bahwa pengetahuan substantif
secara relatif tidak diperlukan untuk menjadi seorang analis kebijakan yang
bagus. Seseorang katanya hanya membutuhkan keterampilan dalam proses
dan metode kebijakan publik.
h. Pendekatan Logical-Positivist.
Pendekatan ini sering juga disebut pendekatan perilaku (behavioral approach)
atau pendekatan keilmuan (scientific approach). Pendekatan ini menggunakan teori-teori yang berasal dari penelitian deduktif (deductively derived
theories), model-model, pengujian hipotesis, data keras (hard data), metode
komparasi, dan analisis statistik yang ketat. Sifat keilmuan (scientific) dalam
konteks ini mempunyai beberapa makna. Pertama, mengklarifikasi konsepkonsep kunci yang digunakan dalam analisis kebijakan, misalnya implementasi
kebijakan harus didefinisikan lebih hati-hati dari sebelumnya.
160

Memang

sebelumnya implementasi didefinsikan sebagai dikotomi ya/tidak, tinimbang

sebagai suatu proses merancang garis-garis pedoman, menyediakan dana,
memonitor kinerja, dan memperbaiki aturan (UU). Kedua, bekerja dari teori
eksplisit tentang perilaku kebijakan, dan menguji teori dengan hipotesishipotesis. Ketiga, menggunakan data keras, mengembangkan langkah-langkah
yang baik terhadap berbagai fenomena, dan secara ideal menyelidiki bermacam-macam penjelasan melewati waktu.
Pendekatan keilmuan ini bukan tanpa kritik, karena memahami proses
kebijakan tidak mesti dengan memperlakukannya sebagai sebuah proyek
rasional sebab prosesnya jauh lebih kompleks tinimbang perspektif seperti
ban berjalan. Jadi, tidak memberi kemungkinan sebagai suatu teknik analisis
yang sangat canggih.
i. Pendekatan Ekonometrik.
Pendekatan ini kadang dinamakan pendekatan pilihan publik (the public choice approach) atau pendekatan ekonomi politik, karena didasarkan pada teoriteori ekonomi politik. Sifat manusia diasumsikan rasional atau dimotivasi
oleh capaian secara pribadi murni. Pendekatan ini memadukan wawasan
umum tentang riset kebijakan publik dengan metode-metode keuangan
publik. Misalnya, bahwa preferensi-preferensi individu adalah sempit dan
beragam, yang membutuhkan preferensi-preferensi ke dalam masyarakat luas
yang bisa meminta tindakan pemerintah.
Pendekatan ini dianggap tidak lengkap dalam asumsi-asumsinya tentang
sifat manusia dan kekuasaan politik. Sifat manusia adalah altruistik (tidak
hanya rasional atau egois), yang kadang dimotivasi untuk melakukan kepentingan publik atau kepentingan kolektif.
j. Pendekatan Fenomologik (Postpositivist).
Pendekatan

ini disebut juga pendekatan phenomologik atau naturalistik.

Intinya pendekatan ini berpandangan bahwa para analis perlu mengadopsi

atau menggunakan intuisi (naluri) yang sehat secara tertib yang berasal dari
peng-alaman yang tidak dapat direduksi ke model, hipotesis, kuantifikasi, dan
data keras. Pandangan ini dideskripsikan oleh kepeduliannya dengan pema161

haman tinimbang prediksi, dengan hipotesis-hipotesis tinimbang pengujian

hipotesis yang ketat, dan dengan hubungan timbal balik antara peneliti
dengan obyek studi tinimbang observasi yang terpisah di pihak para analis.
Untuk mengumpulkan bukti, pendekatan ini lebih memanfaatkan penggunaan studi-studi kasus secara berkelanjutan tinimbang menggunakan
teknik-teknik analisis yang canggih.
Kritik-kritik terhadap pendekatan ini karena kurang taat dan bergerak
menjauhi keilmuan yang dianjurkan oleh kelompok behavioralis dan kelompok
ekonomi. Singkatnya pendekatan postpositivist lebih menekankan kepeduliannya pada keketatan keilmuan dengan intuisi dan pembenaman secara
menyeluruh dalam informasi yang relevan.
k. Pendekatan Partisipatori.
Pandekatan ini mempunyai kaitan erat dengan pendekatan postpositivist dan
mencakup perhatian besar terhadap nilai-nilai dari berbagai stakeholders dalam proses pembuatan keputusan kebijakan.

Pendekatan ini mencakup

dengar pendapat terbuka secara ekstensif dengan sejumlah besar warga

negara yang mempunyai kepedulian, dan hasilnya disusun dalam suatu cara
guna mempercepat individu-individu, kelompok-kelompok kepentingan, dan
para pejabat agensi memberikan kontribusi mereka pada pembuatan desain
dan redesain kebijakan.
Tujuan dari analisis kebijakan partisipatori adalah mengumpulkan informasi sehingga para pembentuk kebijakan dapat membuat rekomendasi dan
keputusan yang lebih baik.

Pendekatan ini menyarankan pertimbangan

tentang sejumlah besar players (pemain) dan nilai-nilai dalam proses pembuatan kebijakan, yang dengan demikian mempunyai katalog yang lebih baik
dari berbagai perspektif yang dihadirkan pada saat kebijakan sedang dipertimbangkan.

Pendekatan ini juga bermanfaat sebagai arahan kepada

penyusun agenda, perumus kebijakan, dan implementasi kebijakan, tinimbang

tahap-tahap lain dalam proses kebijakan publik.
Kritik terhadap pendekatan ini adalah bahwa keterlibatan warga negara
yang meingkat akan menimbulkan peningkatan konflik (pertikaian) kelompok
162

atas program dan prosedur sehingga dapat terjadi penundaan yang tidak ada
gunanya dalam perumusan dan implementasi. Akibatnya biaya pembuatan
kebijakan dan implementasi akan meningkat, dan kepentingan-kepentingan
yang tidak senang akan mencoba merusak program-program melalui litigasi
atau meminta perlindungan kepada parlemen.
l. Pendekatan Normatif atau Preskriptif.
Dalam pendekatan ini analis perlu mendefinisikan tugasnya sebagai analis
kebijakan sama seperti orang yang mendefinisikan end state dalam arti
bahwa preskripsi ini bisa diinginkan dan bisa dicapai. Para pendukung pendekatan ini seringkali menyarankan suatu posisi kebijakan dan menggunakan
retorika dalam suatu cara yang sangat lihai untuk meyakinkan pihak lain
tentang manfaat dari posisi mereka. Tipe analisis ini mengarah pada tuduhan
bahwa para analis kebijakan seringkali menyembunyikan ideologi mereka sebagai ilmu.
m. Pendekatan Ideologik.
Thomas Sowell (1987) dalam Budi Winarno (2012:68) menamakan pendekatan ini visi (visions) dan mengidentifikasi dua perspektif yang bersaing, yaitu
pertama, visi yang dibatasi (the constrained vision) yang merupakan suatu
gambaran manusia egosentrik dengan keterbatasan moral. Karenanya, tantangan moral dan sosial yang fundamental adalah untuk membuat yang
terbaik dari kemungkinan-kemungkinan yang ada dalam keterpaksaan/
keterbatasan tinimbang menghamburkan energi dalam suatu upaya yang siasia untuk mengubah sifat manusia. Dengan logika ini kemudian orang mengandalkan pada insentif tinimbang disposisi, untuk mendapatkan perilaku yang
pantas. Prospek dari ganjaran atau ketakutan terhadap hukuman memberikan insentif untuk memperoleh perilaku yang pantas.
Kedua, visi yang tidak dibatasi (the unconstrained vision) memberikan
suatu pandangan tentang sifat manusia yang mampu memperoleh
keuntungan sosial.

Menurut perspektif ini, manusia mampu merasakan

secara langsung kebutuhan-kebutuhan orang lain lebih penting tinimbang

kebutuhan-kebutuhan mereka sendiri, dan karenanya mampu bertindak seca163

ra konsisten dan adil, bahkan pada saat kepentingan-kepentingan mereka

atau keluarga mereka terlibat. Pandangan tentang sifat manusia ini dikaitkan
dengan pandangan liberal bahwa manusia tidak mempunyai keterbatasan.
Keterbatasan justru dikenakan oleh lingkungan di luar individu.
n. Pendekatan Historis (Sejarah).
Pendekatan ini dengan memperhatikan pada evolusi kebijakan publik
melintasi waktu. Peneliti dapat melakukan penelitian tentang kebijakan publik dari perspektif lima puluh tahunan atau lebih. Dengan demikian peneliti
bisa melihat pola-pola tertentu dalam bentuk kebijakan publik yang sebelumnya tidak dikenali karena analisis menggunakan kerangka waktu yang pendek
(misalnya analisitis lintas sektoral, atau analitis terbatas pada kurun waktu
satu dekade atau lebih). Hanya dengan meneliti kebijakan-kebijakan publik
dari titik pandang kurun waktu yang panjang, analis dapat memperoleh
perspektif yang jauh lebih baik tentang pola-pola yang ada dalam pembuatan
kebijakan publik, misalnya di negara-negara maju seperti AS, maupun negaranegara berkembang termasuk Indonesia.
Dalam kasus kebijakan publik di AS misalnya, ada dua perspektif yang
bertentangan mengenai sifat pembuatan kebijakan publik. Pertama, perspektif yang menjelaskan bahwa pembuat kebijakan cenderung mengikuti pola
siklus atau pola zigzag yang lebih konservatif dan liberal, terulang melintasi
waktu. Perspektif ini menyarankan suatu pendekatan reaktif terhadap pembuatan kebijakan yang repetitif, dan dalam beberapa hal nonrasional sepanjang waktu. Kedua, perspektif yang menyarankan suatu penjelasan evolusioner, yaitu kebijakan publik yang merefleksikan pembelajaran kebijakan yang
lebih bijak dengan implikasi lebih rasional.

164

BAB XIII
KEBIJAKAN PUBLIK DI BIDANG
PENDIDIKAN

A. MAKNA KEBIJAKAN PUBLIK DI BIDANG PENDIDIKAN

Sebagaimana dikemukakan sebelumnya, menurut Winarno (2005:17), kebijakan
publik adalah kebijakan yang dikembangkan oleh lembaga-lembaga dan pejabatpejabat pemerintah, yang dipengaruhi oleh aktor-aktor dan faktor-faktor bukan
pemerintah. Dari pengertian ini, maka :
1. Kebijakan tidak semata-mata didominasi oleh kepentingan pemerintah.
2. Aktor-aktor di luar pemerintah harus diperhatikan aspirasinya.
3. Faktor-faktor yang berpengaruh harus dikaji sebelumnya.
Ketiga hal tersebut perlu ditekankan mengingat ketika sektor di luar negara/
pemerintah tidak dilibatkan sejak awal, akan menjadikan kebijakan mengalami
kontra produktif. Artinya, kebijakan tidak akan memiliki pengaruh apa pun di
semua sektor. Demikianlah halnya dengan pendidikan yang peran dan tanggung
jawabnya bukan hanya terletak pada pemerintah, tetapi juga masyarakat, dan dunia
usaha (swasta).
Pengertian yang berbeda dikemukakan oleh Dye (1981:2) yang mendefinisikan
kebijakan publik sebagai whatever government choose to do or not to do.
Maksudnya adalah pilihan tindakan apa pun yang dilakukan atau tidak ingin
dilakukan oleh pemerintah. Penekanan pendapat ini bahwa kebijakan tidak hanya
rumusan di atas kertas saja, tetapi pilihan tindakan yang akan diambil oleh pemerintah, baik dilakukan maupun tidak dilakukan tanpa dipengaruhi oleh pihak
nonpemerintah.
Dua pengertian di atas bertolak belakang karena yang pertama sangat memperhatikan pihak di luar pemerintah, sedangkan yang kedua sangat mengabaikan
sektor di luar pemerintah, seperti masyarakat yang secara langsung mendapat
dampak langsung dari kebijakan. Namun pendapat kedua menggarisbawahi tentang memilih dan tidak memilih tindakan harus dipahami dalam kerangka seperti

165

digambarkan dalam matrik/tabel di bawah ini.

Kebijakan Dilihat dari Kegiatan dan Kemampuan Masyarakat
Kegiatan Strategis
Masyarakat mampu melaksanakan

Kegiatan Tidak/Kurang
Strategis

II

Pemerintah dengan
Masyarakat

Masyarakat

III

IV

Pemerintah

Pemerintah (dibiarkan)

Masyarakat tidak mampu melaksanakan

Sumber : Muh. Munadi & Barnawi, 2011:18.

Menurut Riant Nugroho (2003:54), dilihat dari empat kuadran tersebut di atas,
kebijakan pendidikan termasuk dalam kuadran I sehingga diperlukan partisipasi
aktif sektor di luar pemerintah. Pendidikan sebenarnya bisa dilaksanakan oleh
masyarakat, tetapi pemerintah menganggap bahwa pendidikan merupakan kegiatan strategis bagi perkembangan sebuah negara karena penentu kualitas sebuah
bangsa terletak pada tingkat pendidikan yang dicapai penduduknya. Karenanya
pemerintah tidak bisa lepas tangan.

Keterlibatan pemerintah dan masyarakat

meliputi perencanaan, pembuatan, implementasi, monitoring, dan evaluasi kebijakannya.

Demikianlah, maka kebijakan publik di bidang pendidikan dapat didefinisikan
sebagai keputusan yang diambil bersama antara pemerintah dengan aktor di luar
pemerintah dan mempertimbangkan faktor-faktor yang mempengaruhi untuk
dilaksanakan atau tidak dilaksanakan pada bidang pendidikan bagi seluruh warga
masyarakat. Kebijakan publik di bidang pendidikan ini meliputi anggaran, kurikulum, rekrutmen tenaga kependidikan, pengembangan profesional staf, tanah dan
bangunan, pengelolaan sumber-sumber daya, dan kebijakan lain yang bersentuhan
langsung maupun tidak langsung atas pendidikan.
Kebijakan publik di bidang pendidikan dalam pembuatannya melalui tahapan
yang panjang

yang menurut Dunn (2003) dibagi menjadi lima tahapan, yaitu

penyusunan agenda, formulasi kebijakan, adopsi kebijakan, implementasi kebijakan,

dan penilaian kebijakan. Kelima tahapan ini harus memperhatikan tiga hal pokok,
yaitu pemerintah, aktor-aktor di luar pemerintah (kelompok kepentingan dan ke166

lompok penekan), serta faktor-faktor selain manusia yang akan maupun telah
mempengaruhi kebijakan.
Sementara itu kebijakan pendidikan menurut Devine (2007) memiliki empat
dimensi pokok, yaitu dimensi normatif, struktural, konstituentif, dan teknis.
Dimensi normatif terdiri atas nilai, standar, dan filsafat, yang memaksa masyarakat
untuk melakukan peningkatan dan perubahan melalui kebijakan pendidikan yang
ada. Dimensi ini memerlukan dukungan dimensi struktural yang berkaitan dengan
ukuran pemerintah (sentralisasi, desentralisasi, atau bentuk lain), dan struktur organisasi, metode, dan prosedur yang menegaskan dan mendukung kebijakan bidang
pendidikan.

Dimensi konstituentif terdiri dari individu, kelompok kepentingan

(stakeholders), dan penerima yang menggunakan kekuatan untuk mempengaruhi

prose pembuatan kebijakan, Sementara dimensi teknis menggabungkan pengembangan, praktek, implementasi, dan penilaian dari pembuatan kebijakan publik.
Dalam pada itu untuk menyusun agenda kebijakan, pertanyaan besarnya, di
mana posisi pendidikan? Bagiamana memposisikan kembali pendidikan, dan apa
yang dapat dilakukan oleh pendidikan? Jawabannya antara lain dapat diidentifikasikan kelompok besar isu strategis yang masing-masing isu dimaksud mengandung dimensi-dimensi ekonomi, politik, sosial-budaya, dan hukum. {Fasli Jalal dan
Dedi Supriadi (ed), 2001:15-16}. Isu-isu dimaksud adalah :
1. Lemahnya kemampuan masyarakat dalam bidang pendidikan, termasuk dalam
hal finansial, sosial, kultural, dan legal, serta kamauan politik yang cukup untuk
memprioritaskan pendidikan.
2. Lemahnya kemampuan sistem pendidikan nasional, dalam arti belum memiliki
kemampuan cukup untuk memberikan layanan terbaik bagi masyarakat. Struktur dari sistem yang baru belum jelas, budaya pendukungnya lebih belum jelas,
inkonsistensi dalam peraturan perundang-undangan masih mungkin terjadi.
Secara ekonomis pun masih banyak yang belum baik, pemorosan dan inefisiensi
masih banyak ditemui.
3. Desentralisasi sudah dilaksanakan, namun dalam urusan pendidikan belum
mencapai tingkat kesiapan yang memadai. Identifikasi dan pemilahan urusan
daerah dari urusan pusat belum mantap, seperti misalnya penyerahan urusan
167

pendidikan dasar dan menengah kepada kabupaten/kota, sehingga menjadi

ajang politisasi Kepala Daerah, juga perlunya penataan sistem organisasi,
manajemen, pengembangan sumber daya manusia, sumber daya finansial, dsb.
4. Relevansi pendidikan dengan perkembangan sosial budaya masyarakat, perekonomian, struktur ketenagakerjaan, perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi, serta tatanan politik masyarakat yang demokratis, masih membutuhkan
pemikiran yang mendasar.
5. Akutabilitas pendidikan, sehingga dituntut pertanggungjawaban/pertanggunggugatan tugasnya sesuai dengan visi dan misinya kepada masyarakat yang ikut
memiliki dan diharuskan oleh pendidikan. Adalah kewajiban pemerintah untuk
menyediakan layanan pendidikan bermutu sesuai dengan sumber daya yang
tersedia dan dipercayakan kepadanya.

B. PEMBANGUNAN PENDIDIKAN DALAM KONTEKS OTONOMI DAERAH

1. Makna Pembangunan.
Istilah pembangunan semula diperkenalkan oleh Presiden Amerika Serikat (AS)
Harry S. Truman pada pidato pelantikannya sebagai Presiden tanggal 20 Januari
1949, dengan menyebut istilah baru kepada dunia, yaitu kawasan terbelakang
(underdeveloped areas) yang memerlukan pembangunan (development). Pada
awalnya istilah ini untuk menyebut kawasan Amerika bagian selatan, namun
kemudian berkembang menjadi konsep pembangunan di Asia, Afrika, dan Amerika Latin, yang menjadi politik AS sebagai kelanjutan dari program Marshall
Plan pada tahun 1950an yang berhasil memulihkan Eropa yang hancur karena
Perang Dunia Kedua. Bendera pembangunan ini dijadikan ideologi gobal bagi
negara-negara pengikut maupun simpatisan AS sebagai lawan dari revolusi
yang ditawarkan Blok Timur di bawah pimpinan Uni Soviet.
Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) mendefinisikan pembangunan sebagai
sebuah upaya atau proses dinamis tanpa akhir. (Riant Nugroho, 2008:14).
Definisi ini kemudian dikembangkan oleh Sudjatmoko, Rektor Universitas PBB,
yaitu : sebuah proses pembelajaran dari satu kehidupan ke satu kehidupan

168

yang lebih baik Pemahaman Sudjatmoko adalah bahwa pembangunan merupakan sebuah proses alami, otonom, dan kontekstual. Menurut Sudjatmoko,
pembangunan adalah proses belajar yang bertahap, sehingga selalu ada proses
kapitalisasi kemajuan pada setiap tahap.

Pembangunan dipahami sebagai

sebuah proses yang positif dari tahap ke tahap.

Definisi lain tentang pembangunan dikemukakan oleh Sondang P. Siagian
(2005:4), sebagai rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan dan perubahan
secara terencana dan sadar yang ditempuh oleh suatu negara bangsa menuju
modernitas dalam rangka pembinaan bangsa (nation building).
Di Indonesia, pembangunan adalah kegiatan yang dirancang dengan sengaja
oleh pemerintah dalam rangka kemajuan kehidupan bersama.

Dokumen-

dokumen perencanaan pembangunan yang dirumuskan sejak era pemerintahan

Presiden Sukarno dengan Tujuh Bahan Pokok Indoktrinasi (Tubapin), Presiden
Suharto dengan Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN) dan Rencana Pembangunan Lima Tahun (Repelita), Presiden Abdurrahman Wahid dan Megawati
Sukarnoputri dengan Rencana Strategis Pembangunan Nasional (Renstrabangnas) dan Program Pembangunan Nasional (Propenas), hingga Presiden Susilo
Bambang Yudhoyono dengan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN), merupakan indikator yang menunjukkan bahwa pembangunan
merupakan sebuah rekayasa sosial (social engineering).
2. Pendidikan.
Pendidikan merupakan sebuah proses yang melekat pada setiap kehidupan
bersama dan berjalan sepanjang perjalanan umat manusia. John Dewey mengemukakan bahwa pendidikan dapat difahami sebagai sebuah upaya konservatif
dan progresif dalam bentuk pendidikan sebagai formasi, sebagai rekapitulasi,
dan restrospeksi, dan sebagai rekonstruksi. (Riant Nugroho, 2008:19). Menurut
Michael Rutz, pendidikan berawal dari fakta bahwa manusia mempunyai kekurangan, dan pendidikan merupakan jawaban untuk membuat manusia menjadi
lengkap. Sementara itu P.J. Hills, memahami pendidikan sebagai proses belajar
yang ditujukan untuk membangun manusia dengan pengetahuan dan keteram-

169

pilan.
Demikianlah pemahaman akan pendidikan seperti dikemukakan di atas
memberikan arah bahwa pendidikan adalah suatu kegiatan yang melekat pada
setiap kehidupan bersama, atau dalam bahasa politik menurut Riant Nugroho
(2008:20) disebut sebagai negara-bangsa, dalam rangka menjadikan kehidupan
bersama itu mempunyai kemampuan untuk beradaptasi dan mengantisipasi
perkembangan kehidupannya. Mengingat peran strategisnya itu, maka pendidikan perlu dikembangkan oleh negara. Maka tepatlah pemahaman mengenai
pendidikan sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 1 Undang-Undang Nomor 20
Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional : Pendidikan adalah usaha
sadar dan terencana untuk mewujudkan suasana belajar dan proses pembelajaran agarpeserta didik secara aktif mengembangkan potensi dirinya untuk
memiliki kekuatan spiritual keagamaan, pengendalian diri, kepribadian, kecerdasan, akhlak mulia, serta keterampilan yang diperlukan dirinya, masyarakat,
bangsa, dan negara.
Dari uraian tentang pembangunan dan pendidikan tersebut di atas, maka
dapat dikatakan untuk menyelenggarakan pembangunan bangsa dan negara
adalah melalui pendidikan dalam arti yang seluas-luasnya. Yang dimaksud
dengan seluas-luasnya adalah segala upaya yang dilakukan demi terwujudnya
masyarakat modern yang didambakan.

Artinya, pendidikan dapat bersifat

formal, yang berlangsung di lembaga-lembaga pendidikan mulai dari yang paling

dasar hingga pada strata yang paling tinggi, termasuk berbagai jenis pelatihan,
dan dapat pula bersifat nonformal yang diselenggarakan di luar bangku
sekolah.
3. Otonomi Daerah.
Otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk
mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Daerah otonom
adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang
berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan ma-

170

syarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat.

Otonomi merupakan produk atau desentralisasi. (UU No. 32/2004).
Desentralisasi pada masa kini perlu dipahami dalam konteks meningkatnya
intensitas globalisasi. S. Jun dan Deil S. Wright (1996) secara khusus mengaitkan
globalisasi dengan desentralisasi.

Menurut mereka, globalisasi menjadikan

pelaku-pelaku ekonomi bergerak secara langsung masuk ke daerah-daerah dari

suatu negara. Globalisasi mendorong terbukanya potensi lokal yang mendorong
setiap daerah menyelenggarakan ekonomi daerah untuk menanggapi perkembangan global. (Riant Nugroho, 2008:24). Sementara itu Dennis A. Rondinelli dan
Shabbir Cheema (1996) mengemukakan bahwa desentralisasi berkembang bukan
saja berkenaan dengan menurunnya efektivitas penyelenggaraan administrasi
publik yang tersentralisasi, namun juga disebabkan meningkatnya kompleksitas
dan ketidakpastian proses pembangunan. Mereka juga mendefinisikan desentralisasi sebagai transfer pengelolaan ke unit-unit yang lebih kecil atau berada di
bawahnya. Selanjutnya mereka merumuskan empat bentuk utama atau model
desentralisasi, yaitu dekonsentrasi, delegasi, devolusi, dan privatisasi.
Pengertian tersebut di atas dapat dijelaskan sebagai berikut :
a. Dekonsentrasi : Pembagian kewenangan dan tanggung jawab administratif
antara departemen (sekarang kementerian) pusat dan pejabatnya di lapangan
tanpa adanya penyerahan kewenangan untuk mengambil keputusan atau
keleluasaan untuk membuat keputusan;
b. Delegasi : Pelimpahan pengambilan keputusan dan kewenangan manajerial
untuk melakukan tugas-tugas khusus kepada suatu organisasi yang tidak
secara langsung berada di bawah pengawasan pemerintah pusat;
c. Devolusi : Transfer kewenangan untuk pengambilan keputusan, keuangan,
dan manajemen kepada unit otonomi daerah;
d. Privatisasi :

Tindakan pemberian kewenangan dari pemerintah kepada

badan-badan sukarela, swasta, dan swadaya masyarakat.

Dari empat bentuk/model desentralisasi tersebut di atas, yang diterapkan di
Indonesia sesuai dengan Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah adalah model devolusi. Model ini memiliki konsekuensi tanggung
171

jawab atas apa saja yang diputuskan termasuk berimplikasi pada keuangan dan
manajemen dibebankan kepada pemerintah daerah kabupaten/kota. Di sinilah
kabupaten/kota memiliki kewenangan dan tanggung jawab pada semua urusan
kecuali urusan luar negeri, moneter, peradilan, pertahanan, keamanan, dan
agama. Dengan demikian urusan pendidikan dan kebudayaan, juga yang lainnya
seperti pertanahan, pertanian, tenaga kerja dan transmigrasi, kesehatan, lingkungan hidup, pekerjaan umum, perhubungan, perdagangan dan industri, koperasi, penanaman modal, serta pelayanan dasar lainnya menjadi urusan otonomi
daerah.
Devolusi dalam bidang pendidikan menurut Florestal dan Cooper (1997)
dalam M. Munadi & Barnawi (2011:24-25) memiliki lima keistimewaan, yaitu :
a. Melatih tanggung jawab secara legal dari departemen pusat;
b. Tidak di bawah pengawasan hierarki departemen pusat;
c. Dapat melatih kekuasaan yang diberikan oleh hukum;
d. Dapat bertindak sesuai dengan wilayah hukumnya;
e. Departemen pusat tidak bertanggung jawab untuk tindakan lembaga lokal.
Sementara itu Christopher Pollit, Johnson Birchal, dan Keith Putman (1998)
dalam Riant Nugroho (2008:25-26) memahami desentralisasi sebagai sebuah
upaya yang bersifat ekonomis, yaitu meminimalisasi biaya dari sumber daya yang
ada, untuk meningkatkan hasil atau kinerja. Lebih lanjut dikemukakan bahwa
kualitas kinerja ditentukan oleh standar-standar yang dapat diukur dalam
takaran profesional dengan standar-standar teknis. Aspek inti dari kinerja desentralisasi adalah kualitas, responsivitas, akuntabilitas, dan kontrol.
Demikianlah, maka dapat dirumuskan desentralisasi sebagai pendelegasian
manajemen pembangunan dan pelayanan publik dari pemerintah (pusat) kepada
daerah-daerah otonom yang diselenggarakan oleh organisasi administrasi publik
daerah dalam rangka efisiensi dan efektivitas pencapaian tujuan pemerintah/
negara.

172

C. POLITIK DEMOKRATIK DALAM KEBIJAKAN PENDIDIKAN

Pelibatan pemerintah, aktor-aktor di luar pemerintah, dan faktor-faktor di luar manusia dalam kebijakan publik tidak secara otomatis dilakukan, akan tetapi
disesuaikan dengan tahapan yang telah dicapai dalam proses demokrasi. Masingmasing tahapan memiliki intensitas yang berbeda dalam pelibatan ketiga komponen
tersebut di atas dalam pembuatan kebijakan publik.

Makna demokrasi dalam

bidang pendidikan pun pengertiannya berbeda. Priyono dan Pranarka (1996:2)

membagi demokrasi dalam tiga tahap, yaitu :
1. Tahap Inisial : Dari pemerintah, oleh pemerintah, untuk rakyat. Hal ini menunjukkan dominasi pemerintah sangat kuat, sementara rakyat hanya dianggap
sebatas penerima apa pun yang datang dari pemerintah. Artinya, rakyat tidak
perlu diikutsertakan dalam proses apa pun yang berkait dengan diri mereka.
2. Tahap Partisipatoris : Dari pemerintah bersama rakyat, oleh pemerintah bersama rakyat, untuk rakyat. Dalam hal ini sudah terdapat keikutsertaan dari luar
pemerintah, yaitu rakyat yang punya kepentingan untuk memperjuangkan
nasibnya.
3. Tahap Emansipatif : Dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat yang didukung
oleh pemerintah bersama rakyat. Dalam hal ini rakyat dilibatkan secara penuh
sejak awal perencanaan pembuatan keputusan/kebijakan.
Griffin dan Moorhead (1986:565) ketika membahas operasional organisasi,
yaitu sentralisasi dan desentralisasi berkaitan dengan tingkat partisipasi pembuatan
keputusan, menggambarkannya dengan tabel sebagai berikut :
Tingkat Partisipasi Pembuatan Keputusan Berkait dengan Tipe Keputusan
Participation in
Decision Making

Much
Little

Formalized
Decentalization

True
Decentralization
Centralizaion

Sumber : M. Munadi & Barnawi, 2011:22.

Tabel tersebut di atas menunjukkan ada tiga kemungkinan dalam memahami

sebuah partisipasi dikaitkan dengan tipe keputusan yang dibuat, yaitu :
1. Partisipasi dalam pengambilan keputusan hanya kalangan terbatas dan jumlahnya kecil. Maka struktur organisasinya bersifat sentralisasi.
173

2. Jika individu atau kelompok berpartisipasi secara luas dalam pembuatan keputusan, tetapi hanya dalam keputusan terprogram (programmed decisions),
disebut desentralisasi formal.
3. Jika yang terjadi individu atau kelompok berpartisipasi secara luas, tetapi dalam
pembuatan keputusan tak terprogram (nonprogrammed decisions), disebut
desentralisasi nyata (true decentralization).
Desentralisasi pun bisa memiliki dua sifat, yaitu rendah dan tinggi. Greenberg
dan Baron (2003:555) menggambarkannya dalam tabel sebagai berikut :
Perbandingan Desentralisasi Rendah dan Tinggi
Low Decentralization High Centralization
High Decentralization Low Centralization
(Desentralisasi Rendah Sentralisasi Tinggi)
(Desentralisasi Tinggi Sentralisasi Rendah
Menghapuskan tambahan tanggung Dapat mengurangi tingkat manajemen,
jawab yang tidak diinginkan oleh orang
membuat sebuah organisasi pembelajar.
yang melakukan pekerjaan-pekerjaan
rutin.
Izinkan pembuatan keputusan krusial Menaikkan kesempatan yang sangat
dibuat oleh individu yang mempunyai
besar untuk keputusan yang dibuat oleh
big picture.
orang yang mengakrabi masalah.
Sumber : M. Munadi & Barnawi, 2011:23.

Perbandingan di atas menunjukkan bahwa desentralisasi yang tinggi sangat

menghargai keterlibatan semua unsur yang langsung menghadapi masalah. Dengan
demikian keputusan yang diambil bersifat bottom-up, dapat memiliki efektivitas
keputusan yang sesuai dengan kebutuhan yang ada di bawah.
Desentralisasi karenanya dapat meningkatkan partisipasi masyarakat dan
menciptakan magnet sekolah untuk berusaha menarik kelas menengah berpartisipasi pula di dalamnya. Kebijakan daerah yang dicoba untuk meningkatkan partisipasi di antaranya program perbaikan atau proyek-proyek perbaikan sekolah,
pelayanan-pelayanan daya ingat pelajar, sekolah kecil, standarisasi, dan evaluasi
kurikulum melalui ujian, dsb.
Kondisi tersebut di atas dapat terwujud ketika sebuah kebijakan publik
memenuhi prasyarat, yaitu bahwa pembuatan kebijakan harus berproses melalui
interaksi kritis di antara para tenaga ahli, politikus, dan keterlibatan masyarakat.
Mereka saling mempercakapkan kepentingan umum secara bebas tanpa paksaaan

174

sehingga terselenggara kesejahteraan bagi masyarapat (publik). Hal ini memungkinkan tumbuhnya potensi sebuah lingkungan dan suasana yang komunikatif demokratis dalam masyarakat dengan banyak anggota. (Habermas dalam Hardiman,
1993:127-129).
Berkaitan dengan partisipasi masyarakat, menurut Suci Handayani (2006:18)
terdapat dua hal yang perlu diperhatikan, yaitu :
1. Partisipasi masyarakat sebagai tujuan. Partisipasi semacam ini akan membelenggu, mendistorsi, dan menghilangkan hak warga negara untuk terlibat proaktif dalam setiap kebijakan yang diambil. Pamaknaan ini hanya menekankan
pada aspek partisipasi formal atas masyarakat.
2. Partisipasi masyarakat sebagai alat.

Partisipasi semacam ini mengandung

maksud bahwa setiap tindakan partisipasi menjadi sebuah keniscayaan. Pemaknaan ini keterlibatan masyarakat harus proaktif.
Pemaknaan-pemaknaan partisipasi masyarakat mensyaratkan beberapa hal
sebagai berikut (Munadi & Barnawi, 2011:29) :
1. Kesadaran penuh kelompok elite atas interaksinya dengan kelompok nonelite.
2. Kelompok nonelite tidak merasa interaksinya dengan kelompok elite sebagai
sebuah bentuk belas kasihan.
3. Interaksi yang ada menjadikan kedua kelompok (elite dan nonelite) berpartisipasi
aktif.
4. Partisipasi berawal dari penentuan tujuan bersama dan cara-cara mewujudkannya, pelaksanaan, memperoleh hasil (keuntungan), serta penilaian terhadap
seluruh kegiatan atau program.
5. Interaksi kedua kelompok menghasilkan keputusan strategis di bidang pendidikan (formasi kepegawaian, pengembangan profesional staf, anggaran, tanah dan
bangunan, pengelolaan sumber daya, serta kurikulum).
Adapun bentuk partisipasi masyarakat dalam pendidikan menurut Soebagio
Atmodiwirio (2000:74-75) meliputi :
1. Pendirian dan penyelenggaraan satuan pendidikan pada jalur pendidikan sekolah
maupun jalur pendidikan luar sekolah pada semua jenis pendidikan kecuali pendidikan kedinasan, dan pada semua jenjang pendidikan sekolah.
175

2. Pengadaan dan pemberian bantuan tenaga kependidikan untuk melaksanakan

atau membantu pengajaran, pembimbingan, dan pelatihan peserta didik.
3. Pengadaan dan pemberian tenaga ahli untuk membantu pelaksanaan kegiatan
belajar-mengajar atau penelitian dan pengembangan.
4. Pengadaan dan penyelenggaraan program pendidikan yang belum diadakan atau
diselenggarakan oleh instansi pemerintah untuk menunjang pendidikan nasional.
5. Pengadaan dana dan pemberian bantuan yang berupa wakaf, hibah, sumbangan,
pinjaman, beasiswa dan bentuk lain yang sejenis.
6. Pengadaan dan pemberian bantuan ruangan, gedung dan tanah untuk melaksanakan kegiatan belajar-mengajar.
7. Pengadaan dan pemberian bantuan buku pelajaran dan peralatan pendidikan
untuk melaksanakan kegiatan belajar-mengajar.
8. Pemberian kesempatan untuk magang atau latihan kerja.
9. Pemberian bantuan manajemen bagi penyelenggaraan satuan pendidikan dan
pengembangan pendidikan nasional.
10. Pemberian pemikiran dan pertimbangan berkenaan dengan kebijakan dan
penyelenggaraan pengembangan pendidikan.
11. Pemberian bantuan dan kerjasama dalam kegiatan penelitian dan pengembangan.
12. Keikutsertaan dalam program pendidikan atau penelitian yang diselenggarakan
oleh pemerintah di dalam dan di luar negeri.
Selanjutnya menurut Yuliantara (2004:130), bahwa partisipasi sebagai bentuk
demokrasi setidaknya membutuhkan tiga hal utama, yaitu :
1. Kesukarelaan dari masyarakat untuk menggerakkan demokrasi.
2. Keterampilan masyarakat untuk bekerja dengan demokrasi.
3. Arena yang terjamin untuk pelaksanaan demokrasi.

D. KEBIJAKAN PENDIDIKAN
1. Rumusan Kebijakan.
Sebagai penjabaran lebih lanjut dari Undang-Undang No. 20 Tahun 2003 tentang
176

Sistem Pendidikan Nasional, maka Pemerintah (Pusat) d.h.i. Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan (Kemendikbud) dan sekarang ditambah dengan Kementerian Riset Teknologi dan Pendidikan Tinggi (Kemenristek Dikti), karena urusan
pendidikan tinggi beralih dari Kemendikbud ke Kemenristek Dikti, merumuskan
lebih lanjut kebijakan pelaksanaannya.

Teknis edukatif masih merupakan

kewenangan dua kementerian dimaksud sementara yang menyangkut personil,

pembiayaan, dan perlengkapan (3 P) menjadi kewenangan daerah dalam rangka
pelaksanaan otonomi daerah di bidang pendidikan.
Kebijakan pendidikan yang menjadi kewenangan pemerintah pusat adalah
pengelolaan pendidikan, yaitu kebijakan nasional dan standar nasional pendidikan untuk menjamin mutu pendidikan nasional. Pengelolaan sistem pendidikan nasional ini merupakan tanggung jawab Menteri. Perumusan kebijakannya
dilaksanakan oleh perangkat di bawahnya yang mengacu pada standar nasional
pendidikan yang terdiri atas standar isi, proses, kompetensi lulusan, tenaga
kependidikan, sarana dan prasarana, pengelolaan, pembiayaan, dan penilaian
pendidikan yang harus ditingkatkan secara berencana dan berkala. Standar
nasional pendidikan ini digunakan sebagai acuan pengembangan kurikulum,
tenaga kependidikan, sarana dan prasarana, pengelolaan dan pembiayaan.
Acuan sebagai amanat dari UU No. 20 Tahun 2003 itu telah ditindaklajuti dengan
Peraturan Pemerintah (PP) No. 19 Tahun 2005 tentang Standar Nasional
Pendidikan, dan Peraturan Menteri Pendidikan Nasional (Permendiknas) No. 23
Tahun 2006 tentang Standar Isi untuk Satuan Pendidikan Dasar dan Menengah.
Perumusan lebih lanjut kebijakan pendidikan ini dilakukan oleh Pemerintah,
Pemerintah Daerah, dan masyarakat. Pemerintah dan/atau Pemerintah Daerah
menyelenggarakan sekurang-kurangnya satu satuan pendidikan pada semua
jenjang pendidikan untuk dikembangkan menjadi satuan pendidikan yang
bertaraf internasional. Pemerintah Daerah Provinsi melakukan koordinasi atas
penyelenggaraan pendidikan, pengembangan tenaga kependidikan, dan penyediaan fasilitas penyelenggaraan pendidikan lintas daerah Kabupaten/Kota untuk
tingkat pendidikan dasar dan menengah. Pemerintah Kabupaten/Kota mengelola
pendidikan dasar dan pendidikan menengah, serta satuan pendidikan yang ber177

basis keunggulan lokal. Adapun perguruan tinggi menentukan kebijakan dan

memiliki otonomi dalam mengelola pendidikan di lembaganya.
Perumusan lebih lanjut kebijakan pendidikan di daerah ditetapkan dengan
Peraturan Daerah (Perda) Provinsi maupun Perda Kabupaten/Kota dan Keputusan Gubernur atau Keputusan Bupati/Walikota sebagai pelaksanaanya. Perda
merupakan peraturan tertinggi pada tingkat daerah otonom yang dilaksanakan
dengan Keputusan Gubernur atau Keputusan Bupati/Walikota yang ada di
bawahnya.
Perumusan kebijakan pendidikan di daerah Kabupaten/Kota pada hakekatnya sebagai perwujudan tanggung jawab karena dengan kewenangan wajibnya
Pemerintah Daerah yang harus dapat menjamin pemerataan kesempatan
memperoleh pendidikan, peningkatan mutu serta relevansi dan efisiensi manajemen pendidikan untuk menghadapi tantangan sesuai dengan tuntutan
kehidupan lokal, nasional, dan global secara terarah dan berkesinambungan. Hal
ini baik sekali jika ditindaklanjuti dengan Perda dan Keputusan Bupati. Sebagai
salah satu contoh, adalah di Kabupaten Jembrana, dengan terbitnya dua Perda
dan dua Kepbup, yaitu :
a. Perda No. 10 Tahun 2006 tentang Subsidi Biaya Pendidikan Pada TK, SD, SMP,
SMA, dan SMK Negeri di Kabupaten Jembrana;
b. Perda No. 14 Tahun 2006 tentang Pemberian Beasiswa kepada Siswa yang
Tidak Mampu pada Sekolah Swasta yang Berprestasi di Sekolah Negeri
maupun Swasta di Kabupaten Jembrana;
c. Kepbup No. 24 Tahun 2003 tentang Pembebasan Iuran Wajib pada SD, SLTP,
SMU, dan SMK Negeri di Kabupaten Jembrana;
d. Kepbup No. 1615 Tahun 2004 tentang Pemberian Beasiswa kepada Siswa
Tingkat SD, SMP, SMA, dan SMK yang Memperoleh Nilai Surat Tanda
Kelulusan (STK) Tertinggi dan Berprestasi di Bidang Olah Raga.
Perda dan Kepbup tersebut di atas sebagai fenomena khas, dan merupakan
bentuk pelembagaan (institutionalization) dari kebijakan pendidikan di Kabupaten Jembrana. Karena itu Kabupaten Jembrana dapat dikatakan berada di depan
dalam kebijakan pendidikan nasional Indonesia.
178

Namun demikian posisi di

depan itu tetap berada pada koridor kebijakan pendidikan yang ada, sesuai
dengan Pasal 50 (5) UU No. 20 Tahun 2003 tentang Sisdiknas yang menyebutkan
bahwa Pemerintah Kabupaten/Kota mengelola pendidikan dasar dan pendidikan
menengah, serta satuan pendidikan yang berbasis keunggulan lokal, dan Pasal 10
(3) UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang menyebutkan
bahwa urusan pendidikan merupakan kewenangan Pemda (daerah otonom)
karena tidak termasuk di dalam kelompok urusan yang menjadi kewenangan
Pemerintah Pusat, yaitu politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi,
moneter dan fiskal nasional, serta agama.
Kebijakan pendidikan model Jembrana ini memilih pola negara kesejahteraan yaitu negara menanggung kabutuhan sosial dari rakyat, khususnya di
bidang pendidikan daripada menyerahkan kepada mekanisme pasar atau swasta.
Kebijakan ini satu jiwa dengan Pasal 31 UUD 1945 tentang Pendidikan dan
Kebudayaan yang menyebutkan bahwa setiap warga negara berhak mendapat
pendidikan, setiap warga negara wajib mengikuti pendidikan dasar, yang pemerintah wajib membiayainya. Tanggung jawab negara dipresentasikan sebagai
tanggung jawab Pemda dalam memastikan bahwa setiap warga negara Indonesia
yang berada di Jembrana (warga daerah Kabupaten Jembrana) berhak mendapatkan pendidikan dasar yang dibiayai oleh Pemda. Sekarang ini memang sudah
diprogramkan oleh Pemerintah Pusat dengan wajib belajar sembilan tahun
(Wajar Dikdas 9 Tahun) yang memang peserta didiknya dibebaskan dari biaya.
Malahan rencananya akan ditingkatkan menjadi 12 tahun, artinya sampai tingkat
SLTA.
2. Implementasi Kebijakan.
a. Birokrasi Pendidikan.
Birokrasi pendidikan Indonesia adalah hierarki jabatan-jabatan khusus di lingkungan Depatemen (sekarang Kementerian) Pendidikan dan Kebudayaan yang
didasarkan atas aturan peraturan tertulis. (Soebagio Atmodiwirio, 2000:68).
Titik beratnya adalah pada kewenangan dan kekuasaan para pejabat yang
diangkat oleh Mendibud dalam pelaksanaan tugasnya. Jadi, birokrasi di sini

179

hanya meliputi jabatan-jabatan dengan segala kewenangan dan kekuasaan

serta tanggung jawabnya berada di bawah Mendikbud.
Aparat birokrasi di lingkungan Kemendikbud adalah organisasi dan tata
kerja di lingkungannya, yang pada pokoknya mencakup :
1) Sekretariat Jenderal (Setjen) yang membawahkan Biro-biro;
2) Direktorat Jenderal (Ditjen) yang membawahkan Direktorat-direktorat;
3) Inspektorat Jenderal (Itjen) yang membawahkan satu Sekretariat dan
Inspektur-inspektur;
4) Badan Penelitian dan Penelitian (Balitbang) yang membawahkan satu
Sekretariat dan Pusat-pusat Pelatihan;
5) Pusat-pusat;
6) Unit Pelaksana Teknis Sekolah;
7) Unit Pelaksana Teknis Non Sekolah;
8) Perguruan Tinggi;
9) Koordinator Perguruan Tinggi Swasta (Kopertis) terdiri atas Kopertis Tipe A
dan Tipe B.
Sistem birokrasi pendidikan Indonesia bercirikan :
1) Penentuan kebijakan yang terpusat;
2) Hierarki kekuasaan yang jelas;
3) Pengorganisasian yang terpusat;
4) Perlakuan yang sama bagi setiap pegawai (dalam rangka karier);
5) Kontrol yang terpusat;
6) Keterbatasan bagi pelaksana teknis baik sekolah maupun non sekolah
untuk melaksanakan kebijakan;
7) Profesional dalam tugas.
Sementara itu sesuai dengan pelaksanaan otonomi daerah termasuk
dalam dalam bidang pendidikan berdasarkan UU No. 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah, maka sekarang di daerah (Provinsi dan Kabupaten
Kota) tidak ada lagi Kantor Kemendikbud. Urusan pendidikan dan kebudayaan
sudah dimasukkan dalam tugas pokok dan fungsi Dinas Pendidikan (dan kebudayaan) Daerah.
180

b. Kelembagaan Pendidikan di Tingkat Dinas.

Sebagai pelaksanaan dari otonomi daerah di bidang pendidikan, maka di daerah dibentuk Dinas Pendidikan. Karena tidak ada pedoman/petunjuk lebih
lanjut tentang bentuk organisasi termasuk tipenya, serta urusan yang
ditangani oleh dinas dari Kementerian Dalam Negeri berkaitan dengan
pelaksanaan UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah, (berbeda
halnya pada waktu pelaksanaan UU No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok
Pemerintahan di Daerah), dalam kenyataannya, urusan yang menjadi tugas
pokok dan fungsi dinas ini untuk tiap daerah berbeda. Ada dinas dengan
nomenklatur Dinas Pendidikan Nasional Daerah atau Dinas Pendidikan dan
Kebudayaan dengan memasukkan urusan kebudayaan ke dalamnya. Ada juga
dinas dengan nomenklatur Dinas Pendi-dikan yang tidak memasukkan urusan
kebudayaan, karena kebudayaan dimasukkan menjadi urusan yang ditangani
oleh salah satu dinas, yaitu Dinas Kebudayaan dan Pariwisata Daerah.
Pada waktu berlakunya UU No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok
Pemerintahan di Daerah, terdapat dua kelembagaan pendidikan di daerah. Di
provinsi ada Departemen Pendidikan Provinsi, dan ada Dinas Pendidikan dan
Kabudayaan Provinsi Daerah Tingkat I, di Kabupaten/Kotamadya ada Departemen Pendidikan Kabupaten/Kotamadya, dan ada Dinas Pendidikan dan
Kebudayaan Kabupaten/Kotamadya Daerah Tingkat II. Departemen Pendidikan Provinsi dan Kabupaten/Kotamadya merupakan kepanjangan tangan dari
Departeman Pendidikan dan Kebudayaan (pusat) sebagai pelaksanaan asas
dekonsentrasi, sedangkan

Dinas Pendidikan dan Kebudayaan Kabupaten/

Kotamadya Daerah Tingkat II sebagai pelaksanaan asas desentralisasi (otda).

Bidang tugas yang dilaksanakannya pun berbeda, Departemen menangani
teknis edukatif pendidikan dan urusan sekolah menengah (SLTP dan SLTA),
sementara Dinas menangani 3P (Pembiayaan, Perlengkapan/sarana dan prasarana, serta Personil/kepegawaian), dan urusan pendidikan dasar (TK/ SD).
Sekarang ini sebagai pelaksanaan dari UU No. 32 Tahun 2004, maka di
tingkat provinsi maupun kabupaten/kota hanya terdapat satu kelembagaan
pendidikan dengan nama Dinas Pendidikan yang murni berdasarkan asas oto181

nomi daerah. Adapun tugasnya di kabupaten/kota meliputi urusan teknis

edukatif sekaligus 3P, serta menangani pendidikan dasar dan menengah
(TK/SD dan SLTP/SLTA). Namun ada Dinas Pendidikan yang menangani juga
urusan kebudayaan, dan ada yang tidak (karena sudah dimasukkan ke Dinas
Kebudayaan dan Pariwisata).
Berbicara kebudayaan, sebenarnya pengertiannya sangat luas luas. Kebudayaan tidak harus diartikan menjual produk berupa tampilan seni budaya,
destinasi wisata, hal-hal yang berkaitan dengan ekonomi kreatif saja, yang
kemudian dimasukkan sebagai salah satu tugas dan fungsi Dinas Kebudayaan
dan Pariwisata. Menurut Koentjaraningrat (2000:186-188), kebudayaan itu
ada tiga wujudnya, yaitu :
1) Sebagai suatu kompleks dari ide-ide, gagasan, nilai-nilai, norma-norma,
peraturan, dsb.
2) Sebagai suatu kompleks aktivitas serta tindakan berpola dari manusia
dalam masyarakat.
3) Sebagai benda-benda hasil karya manusia.
Wujud pertama kebudayaan sifatnya abstrak, tak dapat diraba atau
dipotret, lokasinya ada dalam kepala-kepala warga masyarakat di mana
kebudayaan itu hidup. Jika ide atau gagasan yang ada dalam kepala-kepala
warga masyarakat itu dinyatakan dalam tulisan, maka lokasi kebudayaan itu
sering ada dalam karangan atau buku-buku hasil karya penulis warga
masyarakat bersangkutan. Bahkan sekarang ide atau gagasan kebudayaan itu
banyak tersimpan dalam arsip, disk, microfilm, komputer, internet, dll. Ide
atau gagasan itu memberi jiwa kepada masyarakat itu dan tidak terlepas satu
sama lain, tetapi selalu berkaitan menjadi satu sistem. Para ahli antropologi
dan sosiologi menyebut sistem ini sebagai cultural systems, yaitu wujud ideal
kebudayaan yang dalam bahasa Indonesia disebut adat atau adat-istiadat
untuk bentuk jamaknya.
Wujud kedua kebudayaan disebut sistem sosial (social systems), tentang
tindakan berpola dari manusia itu sendiri. Sistem sosial ini terdiri dari aktivivitas-aktivitas manusia-manusia yang berinteraksi, berhubungan, serta berga182

ul satu sama lain dari detik ke detik, hari ke hari, bulan ke bulan, dan tahun ke
tahun, yang selalu menurut pola-pola tertentu berdasarkan adat tata
kelakuan. Hal ini sifatnya konkrit, nyata, terjadi di sekeliling kita, bisa diobservasi, dipotret, dan didokumentasikan.
Wujud ketiga kebudayaan disebut kebudayaan fisik, yaitu keseluruhan
(totalitas) hasil fisik dari aktivitas, perbuatan, dan karya semua manusia dalam
masyarakat, yang sifatnya paling konkrit berupa benda-benda atau hal-hal
yang dapat diraba, dilihat, atau dipotret. Misalnya benda-benda besar seperti
rumah, pabrik, candi, dll.; benda-benda kecil seperti baju, buku, ponsel, dll.;
benda-benda bergerak seperti mobil, kapal laut/udara, tampilan kesenian, dll.
Ketiga wujud kebudayaan tersebut di atas tak terpisah satu dengan yang
lainnya. Kebudayaan ideal dan adat-istiadat mengatur dan memberi arah
kepada pikiran dan tindakan manusia. Pikiran, ide-ide, tindakan dan karya
manusia menghasilkan benda-benda dan kebudayaan fisik, sebaliknya kebudayaan fisik membentuk suatu lingkungan hidup tertentu yang makin lama
makin menjauhkan manusia dari lingkungan alamiahnya sehingga mempengaruhi pola-pola perbuatannya, bahkan cara berpikiranya. Sungguh pun ketiga
wujud kebudayaan itu erat berkaitan, namun untuk keperluan analisis perlu
diadakan pemisahan yang tajam, dalam arti kebudayaan dapat dilihat dengan
jelas dari aspek mana pembahasannya.
Demikianlah, maka memasukkan kebudayaan ke dalam salah satu tugas
pokok dan fungsi Dinas Kebudayaan dan Pariwisata, terlalu sumir, karena
hanya melihat dari satu aspek yaitu kebudayaan fisik, yang hendak dijual ke
publik. Padahal kebudayaan kental dengan nuansa nilai, norma/kaidah, adatistiadat yang keberlanjutannya perlu dengan upaya pendidikan.

Maka

sepantasnya kebudayaan dimasukkan sebagai salah satu tugas pokok dan

fungsi dalam kelembagaan pendidikan. Dan ternyata di pusat kelembagaan
pendidikan ini sudah kembali menjadi sebagian dari tugas pokok Kementerian
Pendidikan dan Kebudayaan (Kemendikbud), dengan mengembalikan urusan
kebudayaan ke dalam lingkup tugasnya. Sementara Kementerian Pariwisata
tidak lagi mengurusi kebudayaan. Sayangnya di daerah, masih ada yang
183

belum mengubahnya, dalam arti masih tetap ada Dinas Pendidikan dan Dinas
Kebudayaan dan Pariwisata.
Latar belakang efisiensi dari penggabungan sekolah, secara keilmuan didukung oleh pemikiran Herbert Simon.

Menurut Simon (Riant Nugroho,

2008:117), bahwa alasan dari setiap penyelenggaraan desentralisasi mengacu

pada dua alasan dan sekaligus tujuan, yaitu efficciency and adequacy (efisiensi
dan kecukupan).
Penulis pun setuju saja apabila dengan prinsip efisiensi, kelembagaan
beberapa dinas digabungan seperti Dinas Pendidikan dengan Dinas Kebudayaan dan Pariwisata seperti halnya di Kabupaten Jembrana. Prinsipnya memiliki
tugas pokok dan fungsi yang selaras, tidak tumpang tindih. Hal ini mengacu
pada prinsip hemat struktur tetapi kaya fungsi. Namun ternyata banyak juga
Pemda Kabupaten yang malah memekarkan kelembagaan dinas atau
Sekretariat Daerah (Setda) yang berfungsi sebagai badan staf dan melaksanakan tugas koordinatif, dengan alasan kewenangan daerah, dan mengacu pada
prinsip kaya struktur dan kaya fungsi. Inilah model pemecahan masalah di
Indonesia, di mana setiap ada isu pencapaian kinerja, diikuti dengan pemekaran atau pembentukan kelembagaan. Contohnya di Kabupaten Cianjur,
Dinas Koperasi, kendati tugas pokoknya dan fungsinya sedikit, tetap saja
dibentuk Dinas Koperasi, dengan alasan mengikuti trend karena pentingnya
koperasi sebagai soko guru perekonomian.

Padahal pembinaan koperasi

merupakan tugas seluruh dinas secara koordinatif. Yang tepat justru digabung dengan Dinas Perindustrian dan Perdagangan.

Kemudian ada Badan

Ketahanan Pangan Kabupaten, padahal ketahanan pangan mestinya merupakan kerja koordinasi dari berbagai unsur atau lintas dinas, bukan merupakan
institusi sendiri. Demikian juga setiap ada Dinas, maka di lingkungan Setda
terdapat juga Bagian yang

nomenklaturnya persis sama dengan Dinas,

dengan alasan untuk memudahkan koordinasi dengan Dinas-dinas bersangkutan. Inilah yang menyebabkan pemborosan anggaran karena setiap ada
dinas/setda tentu memerlukan biaya operasional, mobilitas, tunjangan jabatan, dll.
184

c. Kelembagaan Sekolah.
Menurut catatan Soebagio Atmodiwirio (2000:56-57), sistem persekolahan
sejak kemerdekaan Indonesia, tercatat sebagai berikut :
1) Periode 1945 1950 :
a) Pendidikan rendah : Sekolah Rakyat (SR) enam tahun;
b) Pendidikan menengah umum : SMP dan SMA lama pendidikan masingmasing tiga tahun;
c) Pendidikan menengah kejuruan, lama pendidikan tiga tahun :
- Tingkat pertama : SMEP, ST, SKP, SGB, KPKPKB (Sekolah Guru Darurat
untuk Kewajiban Belajar);
- Tingkat atas : SMEA, STM, SPMA, SKMA, SPM (Sekolah Pendidikan
Masya-rakat), SMKA (Sekolah Menengah Kehakiman Atas), SGA (Sekolah Guru A), SGTK, SGKP, SGPD).
d) Pendidikan tinggi : Universitas, Konservatori/Karawitan, Kursus B-1,
ASRI.
Tidak boleh dilupakan juga pada masa pra kemerdekaan adanya partisipasi pendidikan swasta yang hampir seluruhnya berlandaskan keagamaan, misalnya :
a) Islam : Pendidikan Surau, Pesantren, Madrasah, Perguruan Muhammadyah (HIS, MULO, AMS, CVO, HIK), Pendidikan MaArif ;
b) Kristen : Seminari untuk anak-anak dari pemuka pribumi. Selain belajar
agama di sini diajarkan juga membaca, menulis, dan berhitung. Juga
ada zending yang menyelenggarakan pendidikan dasar, sekolah latin,
seminarium theologicum, akademi pelayaran, dan sekolah Tinghwa;
c) Kebangsaan : Majlis Luhur Taman Siswa, Pendidikan INS Kayutaman.
Pada masa kemerdekaan peranserta masyarakat ini antara lain diwujudkan melalui pendidikan sekolah swasta yang bercirikan keagamaan
seperti : Muhammadyah, Maarif, Kristen dan Katholik, dan yang bercirikan
kebangsaan seperti Taman Siswa.
2) Periode 1950 1975 :
a) Pendidikan pra sekolah, dan pendidikan dasar : TK dan SD enam tahun;
185

b) Pendidikan menengah umum :

SMP dan SMA masing-masing tiga

tahun;
c) Pendidikan kejuruan :
- Tingkat pertama : SMEP, SKP, ST, STP, SGB, KPKPKB;
- Tingkat atas : SMEA, SGA, SMOA, SKMA, SPMA, SGKP,STM, SPM, SPIK.
d) Pendidikan tinggi : Universitas, Institut Teknologi, Institut Pertanian,
Institut Keguruan, Sekolah Tinggi, dan Akademi.
3) Periode 1978 sekarang :
a) Pendidikan pra sekolah : TK, Roudhatul Athfal.
b) Pendidikan dasar : SD, MI;
c) Pendidikan menengah umum : SMP dan SMA;
d) Pendidikan menengah kejuruan :
- Tingkat pertama : ST, SKKP;
- Tingkat atas : SMEA, SMKK, STM, SPMA, SKMA, SMTK (Sekolah Menengah Teknik Kerumahtanggaan), SMPS (Sekolah Menengah Pekerja Sosial), SMKI (Sekolah Menengah Kerajinan Industri), SMT Peb. (Sekolah
Menengah Teknologi Pembangunan), SMTP (Sekolah Menengah Teknologi Pertama), SMT Grafika, SMT Penerbangan, SMSR (Sekolah Menengah Seni Rupa), SMM (Sekolah Menengah Musik), STM Kimia, STM
Perkapalan.
e) Pendidikan tinggi : Universitas, Institut, Sekolah Tinggi, Akademi, Politeknik.
Catatan : Sekarang ini sekolah menengah untuk tingkat pertama seperti
SMEP, SKP, ST tidak ada lagi (dihapus). Untuk tingkat atas seperti SMEA,
SMKK, STM, SPMA, SMOA dihapus dan diganti atau masuk menjadi Sekolah
Menengah Kejuruan (SMK). Kemudian SMA pernah berganti nama menjadi
SMU, namun kini sudah kembali menjadi SMA.
Kelembagaan sekolah di lingkungan Pemda Kabupaten/Kota mengikuti
pedoman dari pusat, yaitu pendidikan dasar dan menengah. Pendidikan dasar
sekarang ini meliputi SD/MI enam tahun ditambah SLTP (SMP/MTs) tiga tahun,
dalam rangka pelaksanaan Wajar Dikdas Sembilan Tahun. Adapun pendidikan
186

menengah adalah SLTA yang terdiri dari SMA, SMK, MA dan MAK baik negeri
maupun swasta. Dulu pernah ada Pendidikan Guru Agama (PGA) tiga tahun
setingkat SLTP dan PGA enam tahun setingkat SLTA berada dalam naungan
Depertemen Agama, sekarang manjadi MA. Selain itu ada juga pendidikan
prasekolah seperti PAUD dan TK, malah kini dikembangkan juga grup bermain
(playgroup).
Teknis edukatif untuk pendidikan dasar dan menengah umum mengikuti
pedoman dan juknis dari Kemendikbud, sedangkan untuk pendidikan Agama
(PAI) mengikuti pedoman dan juknis dari Kementerian Agama (Kemenag). Untuk
PAI penyelenggaraannya malah banyak dilakukan oleh masyarakat, seperti
diniyah, madrasah ibtidaiyah, dan pesantren.
3. Anggaran Pendidikan.
Pada prinsipnya dana pendidikan setiap tahun dianggarkan oleh Pemerintah dan
Pemerintah Daerah dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dan
Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Sesuai dengan Pasal 49 (1)
UU No. 20 Tahun 2003 dana pendidikan selain gaji pendidik dan biaya pendidikan
kedinasan dialokasikan minimal 20% dari APBN pada sektor pendidikan dan
minimal 20% dari APBD. Namun di daerah dalam prakteknya banyak yang tidak
sampai 20% mengingat keterbatasan kemampuan keuangannya. Dana ini pun
sudah termasuk anggaran untuk tiap sekolah yang dimasukkan dalam APBS
dalam bentuk hibah.
Sekarang ini ada ketentuan bahwa setiap sekolah (TK/SD, SLTP, dan SLTA)
negeri tidak diperbolehkan memungut iuran sekolah dari orang tua/wali murid
karena sudah digratiskan oleh Pemerintah/Pemda. Hal ini sebenarnya menutup
kemungkinan kepedulian orang tua/wali murid yang mampu untuk berpartisipasi dalam pembiayaan pendidikan, padahal sesuai dengan Pasal 46 (1) UU
No. 20 Tahun 2003 tanggung jawab pendanaan pendidikan itu bukan saja
terletak pada Pemerintah/Pemda, tetapi juga tanggung jawab bersama antara
Pemerintah, Pemda, dan masyarakat. Pengertian masyarakat mungkin termasuk
juga dunia usaha/swasta. Sebelumnya malah ada kebijakan dalam Manajemen

187

Berbasis Sekolah (MBS), jika Anggaran Pendapatan dan Belanja Sekolah (APBS)
lebih tinggi dari bantuan atau subsidi (hibah) Pemerintah/Pemda, maka kekurangannya pihak sekolah melalui persetujuan Komite Sekolah dapat memungut
iuran kepada orang tua/wali murid, sebaliknya jika APBS lebih rendah dari
bantuan atau hibah Pemerintah/Pemda maka pihak sekolah tidak perlu lagi
memungut iuran dari orang tua/wali murid.
Sumber pendanaan pendidikan ditentukan berdasarkan prinsip keadilan,
kecukupan, dan keberlanjutan. Untuk itu Pemerintah, Pemda, dan masyarakat
mengerahkan sumber daya yang ada sesuai dengan peraturan perundangundangan yang berlaku. Adapun pengelolaan dana pendidikan dimaksud berdasarkan pada prinsip keadilan, efisiensi, transparansi, dan akuntabilitas publik.
Untuk sekolah-sekolah swasta bantuan atau subsidi dari Pemerintah itu biasanya dalam bentuk penempatan tenaga guru negeri yang dipekerjakan (dpk)
atau diperbantukan (dpb).
4. Kurikulum.
Kurikulum adalah seperangkat rencana dan pengaturan mengenai tujuan, isi, dan
bahan pelajaran serta cara yang digunakan sebagai pedoman penyelenggaraan
kegiatan pembelajaran untuk mencapai tujuan pendidikan tertentu. Pengembangan kurikulum dilakukan dengan mengacu pada standar nasional pendidikan
untuk mewujudkan tujuan pendidikan nasional. Kurikulum pada semua jenjang
dan jenis pendidikan dikembangkan dengan prinsip diversifikasi sesuai dengan
satuan pendidikan, potensi daerah, dan peserta didik.
Kurikulum disusun sesuai dengan jenjang pendidikan dalam kerangka Negara
Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) dengan memperhatikan :
a. Peningkatan iman dan taqwa kepada Tuhan Yang Maha Esa;
b. Peningkatan akhlak mulia;
c. Peningkatan potensi, kecerdasan, dan minat peserta didik;
d. Keragaman potensi daerah dan lingkungan;
e. Tuntutan pembangunan daerah dan nasional;
f. Tuntutan dunia kerja;

188

g. Perkembangan ilmu pengetahuan, teknologi, dan seni;

h. Agama;
i. Dinamika perkembangan global;
j. Persatuan nasional dan nilai-nilai kebangsaan.
Kurikulum pendidikan dasar dan menengah wajib memuat :
a. Pendidikan agama;
b. Pendidikan kewarganegaraan;
c. Bahasa;
d. Matematika;
e. Ilmu pengetahuan alam;
f. Ilmu pengetahuan sosial;
g. Seni dan budaya;
h. Pendidikan jasmani dan olah raga;
i. Keterampilan/kejuruan;
j. Muatan loka.
Kurikulum pendidikan tinggi wajib memuat :
a. Pendidikan agama;
b. Pendidikan kewarganegaraan;
c. Bahasa.
Adapun kerangka dasar dan struktur kurikulum pendidikan dasar dan
menengah ditetapkan oleh Pemerintah. Kurikulum ini dikembangkan sesuai
dengan relevansinya oleh setiap kelompok atau satuan pendidikan dan komite
sekolah/madrasah di bawah koordinasi dan supervisi Dinas Pendidikan atau
Kementerian Agama Kabupaten/Kota untuk pendidikan dasar, dan Dinas Pendidikan atau Kementerian Agama Provinsi untuk pendidikan menengah. Sementara itu kurikulum pendidikan tinggi dikembangkan oleh perguruan tinggi yang
bersangkutan dengan mengacu pada standar nasional pendidikan untuk setiap
program studi.
Selama perjalanan pendidikan di Indonesia, penetapan kurikulum oleh Pemerintah dapat dijelaskan sebagai berikut :
a. Rencana pelajaran;
189

b. Kurikulum tahun 1968;

c. Kurikulum tahun 1975;
d. Kurikulum tahun 1984;
e. Kurikulum tahun 1990;
f. Kurikulum tahun 2000;
g. Kurikulum Suplemen tahun 2002;
h. Kurikulum Berbasis Kompetensi (KBK) tahun 2004;
i. Kurikulum Tingkat Satuan Pendidikan (KTSP) tahun 2006;
j. Kurikulum Tahun 2013 (Kurtilas).
Dalam penetapan kebijakan kurikulum khususnya dan kebijakan pendidikan pada umumnya, terlihat jelas bahwa dengan bergantinya Menteri (Mendiknas/Mendikbud) maka kecenderungannya berganti pula. Maka muncul ungkapan berganti menteri berganti pula kebijakan. Demikian juga halnya Kurtilas
oleh Mendikbud yang sekarang (Dr. Anis Baswedan) sementara dibekukan untuk
dievaluasi dan kemungkinan besar akan diganti pula. Lalu, kapan kondisi pendidikan kita mantap?
5. Manajemen Sekolah.
Manajemen lebih ditekankan pada upaya untuk mempergunakan sumber daya
seefisien dan seefektif mungkin mengingat terbatasnya sumber daya yang ada.
Menurut Made Pidarta (1988:4), manajemen pendidikan adalah aktivitas
memadukan sumber-sumber daya pendidikan agar terpusat dalam mencapai
tujuan pendidikan yang telah ditentukan sebelumnya. Yang dimaksud sumber
daya meliputi ketenagaan, dana, sarana dan prasarana, termasuk informasi.
Demikianlah, maka kemampuan seorang manajer memadukan sumber daya
tersebut merupakan hal yang sangat penting. Tentu saja di dalamnya meliputi
proses perencanaan, pengorganisasian, penggerakan, dan pengendalian sebagai
fungsi-fungsi manajemen. Artinya, bagaimana sumber daya itu direncanakan,
diorganisasikan, diarahkan, dan dikendalikan dalam upaya mencapai tujuan organisasi.
Dalam memahami implementasi kebijakan pendidikan di tingkat sekolah,

190

isu/masalah yang mengemuka adalah filosofi keadilan dalam penyelenggaraan

pendidikan, peningkatan mutu pendidikan, insentif bagi pengelola pendidikan
khususnya guru, dan upaya meningkatkan kualitas pengelola sekolah, khususnya
guru dan kepala sekolah sebagai manajer sekolah.
a. Pendidikan di tingkat sekolah silaksanakan dengan prinsip kesamaan dan
pemerataan keadilan. Implementasi kebijakan khasnya adalah tidak ada pembedaan perlakuan antara murid kaya dan miskin. Logika yang berkembang
adalah pembiayaan pendidikan subsidi silang. Anak-anak orang kaya kalau
perlu membayar lebih mahal, sementara yang miskin dibebaskan;
b. Untuk mempercepat peningkatan mutu, dikembangkan model pengembangan berpola benchmark school, yang di Kabupaten Jembrana diberi nama
"Sekolah Kajian dengan menganut pendekatan difusi inovasi. Difunsi inovasi
akan efektif jika inovasi dimulai dari seorang individu pemuka masyarakat
atau organisasi yang dinilai unggul, untuk kemudian terrefleksi pada orang/
organisasi lain. Mereka yang menerima inovasi pada saat pertama disebut
inovator, yang kedua disebut early adopters, selanjutnya early majority,
kemudian late majority, sedangkan yang menolak inovasi disebut laggar.
(Riant Nugroho, 2008:131);
c. Insentif khusus untuk guru. Kebijakan pengembangan mutu pendidikan membutuhkan komitmen dari para guru, karena guru merupakan kekuatan utama
dalam menggerakkan sekolah. Maka pemberian insentif sangat penting dan
hal ini sesuai dengan Pasal 18 UU No. 14/2005 tentang Guru dan Dosen,
bahwa Pemerintah wajib memberikan tunjangan khusus kepada guru. Untuk
hal ini kiranya Pemda Provinsi dan Kabupaten/Kota sudah memperhatikan
dan merealisasikannya kendati dengan jumlah yang tidak ideal;
d. Meningkatkan kualitas guru dan kepala sekolah dalam rangka meningkatkan
kualitas pendidikan di tingkat mikro. Implementasi kebijakannya dilakukan
dengan memberikan pelatihan, kursus, dan subsidi biaya sekolah.
Sekolah adalah lembaga yang bersifat kompleks dan unik. Kompleks karena
sekolah sebagai organisasi yang di dalamnya terdapat berbagai dimensi yang
satu sama lain saling berkaitan dan saling menentukan. Unik karena menun191

jukkan bahwa sekolah sebagai organisasi memiliki ciri-ciri tertentu yang tidak
dimiliki oleh organisasi-organisasi lain, dan memiliki karakter tersendiri di mana
terjadi proses belajar mengajar, tempat terselenggaranya pembudayaan
kehidupan umat manusia. Itulah sebabnya sekolah sebagai organisasi memerlukan tingkat kerjasama dan koordinasi yang tinggi dengan berbagai stakeholders.
Keberhasilan sekolah adalah keberhasilan dari kepala sekolahnya sebagai
manajer.
Kepala sekolah yang sukses jika dia memahmi keberadaan sekolah sebagai
organisasi yang kompleks dan unik, serta mampu melaksanakan peranannya
sebagai seorang manajer yang diberi tanggung jawab memimpin sekolah. Kunci
keberhasilan kepala sekolah karena peranannya :
a. Sebagai pejabat formal;
b. Sebagai manajer;
c. Sebagai pemimpin;
d. Sebagai pendidik;
e. Sebagai staf dalam hierarki kepemimpinan pendidikan yang lebih luas.
Terdapat tiga macam peran kepemimpinan dilihat dari otoritas dan status
formal seorang pemimpin. Penjelasannya sebagai berikut (Wahjosumidjo, 1999:
90-93) :
a. Peranan Hubungan antar Perseorangan (Interpersonal Roles). Peranan ini
timbul akibat otoritas formal dari seorang manajer yang meliputi figurehead,
leadership, dan liaison.
1) Figurehead : Figurehead berarti lambang. Kepala sekolah sebagai lambang
mempunyai kedudukan yang selalu melekat dengan sekolah. Karenanya
kepala sekolah harus selalu dapat memelihara integritas diri agar peranannya sebagai lambang tidak menodai nama sekolah.
2) Leadership (kepemimpinan) : Peranan sebagai pemimpin mencerminkan
tanggung jawab kepala sekolah untuk menggerakkan seluruh sumber daya
yang ada di sekolah, sehingga lahir etos kerja dan produktivitas yang tinggi
dalam mencapai tujuan pendidikan.
3) Liaison (Penghubung) : Kepala sekolah berperan menjadi penghubung an192

tara kepentingan sekolah dengan lingkungan di luar sekolah. Secara internal sekolah, kepala sekolah menjadi alat perantara antara wakil kepala
sekolah, para guru, staf tata usaha, dan siswa dalam menyelesaikan kepentingan mereka. Tujuan liaison adalah memperoleh informasi dari berbagai
pihak untuk keberhasilan tugas kepala sekolah.
b. Peranan Informasional (Informational Roles).
Kepala sekolah berperan untuk menerima dan menyebarluaskan/meneruskan
informasi kepada para guru, staf tata usaha, siswa, dan orang tua/wali murid.
Dalam fungsi informasional inilah kepala sekolah berperan sebagai pusat urat
syaraf (nerve centre) sekolah. Ada tiga macam peran kepala sekolah sebagai
pusat urat syaraf, yaitu :
1) Sebagai Motivator : Kepala sekolah selalu memotivasi bawahan dan
mengadakan pengamatan terhadap lingkungan, yaitu kemungkinan adanya
informasi-informasi yang berpengaruh terhadap kinerja sekolah seperti
sasus, gosip, kabar angin (hearsay).
2) Sebagai Disseminator : Kepala sekolah bertanggung jawab untuk menyebarluaskan dan membagi-bagikan informasi kepada para guru, staf tata
usaha, siswa, dan orang tua/wali murid.
3) Sebagai Spokesman (Juru Bicara) : Kepala sekolah menyebarkan (transmits)
informasi kepada lingkungan di luar yang dianggap perlu. Di sini kepala
sekolah berperan sebagai wakil resmi sekolah.
c. Peranan Pengambil Keputusan (Desicional Roles).
Peran ini sangat penting karena pada prinsipnya inti dari kepemimpinan
adalah pengambilan keputusan.

Terdapat empat macam peran kepala

sekolah sebagai pengambil keputusan, yaitu :

1) Entrepreneur : Kepala sekolah seolah pengusaha yang peka dan selalu
berusaha untuk memperbaiki penampilan sekolah (kinerja) melalui berbagai macam pemikiran program-program yang baru dan menguntungkan,
serta melakukan survey untuk mempelajari berbagai persoalan yang timbul
di lingkungan sekolah.
2) Disturbance Handler : Kepala sekolah adalah orang yang selalu memper193

hatikan gangguan yang timbul, tidak saja akibat kurang mempertimbangkan situasi kondisi, tetapi juga akibat tidak mampu mengantisipasi semua
akibat keputusan yang telah diambil.
3) A Resource Allocator : Kepala sekolah bertanggung jawab atas penentuan
penjatahan siapa yang akan menerima sumber-sumber yang disediakan,
a.l. sumber daya manusia, dana, peralatan, dan berbagai kekayaan sekolah
lainnya.
4) A Negotiator Roles : Kepala sekolah harus mampu untuk mengadakan
pembicaraan dan musyawarah, atau menjalin komunikasi dan usaha
dengan pihak luar termasuk dunia usaha/swasta. Dalam kerjasama ini
meliputi kebutuhan pasar tenaga kerja, penempatan lulusan, penyesuaian
kurikulum, tempat praktek tenaga pengajar, dsb. Fungsi negosiator ini
akan lebih banyak dilakukan oleh sekolah-sekolah kejuruan, khususnya
dengan dunia usaha dan industri.
Kepala sekolah sebagai pejabat formal, dan pemimpin-pemimpin formal
pada umumnya, akan berhasil baik dalam melaksanakan tugas-tugas kepemimpinannya jika selalu memperhatikan tujuh hal yang sangat berpengaruh (Wahjosumidjo, Ibid:93), yaitu :
a. Peraturan perundang-undangan dan kebijakan yang berlaku;
b. Variabel-variabel yang terjadi di dalam sekolah maupun di luar sekolah;
c. Interaksi antara sumber daya manusia (guru, staf TU, siswa, orang tua/wali
murid), sistem, dan berbagai macam peralatan dan hal-hal yang lain yang
berkaitan;
d. Efektivitas;
e. Masalah untung dan rugi;
f. Terpercaya dan berpengalaman, artinya kepala sekolah harus selalu memelihara kepercayaan yang diberikan oleh atasan. Ia harus senantiasa membuka
diri untuk menerima dan mencari pengalaman sesuai dengan perkembangan
keadaan;
g. Kewibawaan, status, stres, dan konflik.

194

6. Lembaga Swadaya Masyarakat Internal : Komite Sekolah.

Peningkatan mutu pendidikan di tingkat manajemen sekolah dengan memberdayakan Komite Sekolah dan membangun tata kelola (pemerintahan) yang baik,
atau Good Governance (GG). Komite Sekolah itu dulu namanya POMG (Persatuan Orangtua Murid dan Guru), kemudian berubah menjadi POM (Persatuan
Orangtua Murid) yang akhirnya menjadi Komite Sekolah sekarang.

Komite

Sekolah dipimpin oleh salah satu dari orang tua atau wali murid. Posisi Komite
Sekolah ini sangat strategis karena dapat membantu segala hal yang berkaitan
dengan kelancaran penyelanggaraan pendidikan sekolah.
Pendayagunaan Komite Sekolah sesuai dengan pemahaman yang tidak lagi
berpikir tentang School Based Management (SBM), namun peningkatan keefektifannya. Metode yang dikembangkan adalah kontrol dari komunitas sekolah di
dalam manajemen sekolah. Manajemen sekolah yang bertatakelola yang baik
sesuai dengan prinsip GG, adalah manajemen yang mampu menyeimbangkan
pemenuhan hak dan kewajiban dari para partisipan di dalam proses pendidikan,
khususnya antara kepala sekolah, guru, dan peserta didik. Pemberdayaan Komite Sekolah merupakan pilihan yang dianggap efektif karena terjalinnya interaksi
dan komunikasi yang baik antara sekolah dengan pihak stakehorlders khususnya
orang tua/wali murid.
7. Lembaga Swadaya Masyarakat Eksternal : Dewan Pendidikan.
Dewan Pendidikan pertama kali dikembangkan dengan acuan Kepmendiknas
No. 044/U/2002, yang pada setiap daerah otonom dibentuk. Dewan Pendidikan
adalah badan yang mewadahi peranserta masyarakat dalam rangka meningkatkan mutu, pemerataan, dan efisiensi pengelolaan pendidikan di daerah otonom
dimaksud.

Keberadaan Dewan Pendidikan ini kemudian diperkuat dengan

memasukkannya dalam UU No. 20 Tahun 2003 tentang Sisdiknas, yang pada

Pasal 56 (2) disebutkan bahwa Dewan Pendidikan dibiayai oleh dana Pemerintah
Pusat.
Peran Dewan Pendidikan pada dasarnya merupakan wadah aspirasi dari pa-

195

ra konstituen pendidikan di daerah, khususnya dalam rangka menjaga agar

kebijakan pendidikan yang ditujukan untuk kepentingan pembangunan pendidikan rakyat daerah, benar-benar berjalan sesuai dengan tujuan tersebut. Peran
ini dibutuhkan dalam masyarakat yang berkembang menjadi masyarakat
konstituen atau stakeholders society, yang merupakan bagian penting dalam
kehidupan masyarakat dengan demokrasi modern. Hal ini menurut H.A.R. Tilaar
(2005) merupakan kondisi di mana lembaga negara berkolaborasi, baik dalam
bentuk kerjasama maupun pengawasan dan pengendalian, dengan lembaga
masyarakat. Untuk lebih jelasnya digambarkan dalam bagan di bawah ini.
Lembaga Konstituen dan Kebijakan Pendidikan

Kebijakan
Pendidikan
(Dinas?Pemda)

Dewan Pendidikan

Penyelenggaraan
Pendidikan
(Manajemen Sekolah)

Komite Sekolah

Konstituen Luas
(Masyarakat Daerah)

Konstituen Sempit
Orangtua Murid

Sumber : Riant Nugroho (2008:137.

Dalam prakteknya kurang berperan sebagaimana mestinya. Hal ini dimungkinkan karena beberapa hal.

Pertama, adanya politisasi dari pihak Pemda,

karena yang diangkat menjadi Ketua adalah orang pilihan Kepala Daerah, sehingga kurang memperhatikan profesionalismenya di bidang pendidikan. Kedua,
struktur organisasi dan sumber daya belum ditata secara baik, karena terdiri dari
orang-orang yang tidak kapabel dalam hal pengelolaan pendidikan, di antaranya
karena ada juga dari kalangan partai politik dan LSM.
Menurut Riant Nugroho (2008:138), marginalisasi Dewan Pendidikan berbeda dengan konsep kebijakan yang menjadi salah satu arus utama pada saat ini,
yaitu deliberative policy analysis model, model yang mensyaratkan bahwa setiap
kebijakan termasuk kebijakan pendidikan, dirumuskan setelah melalui proses
partisipasi yang aktif bahkan proaktif dari publik melalui civil society institutions196

nya (kelembagaan masyarakat madani). Pemerintah (Daerah) mestinya hanya

sebagai legalisator formal saja, dan pertimbangan politis mungkin dapat diambil
ketika Dewan Pendidikan tidak mampu memberikan kontribusi optimal, dalam
arti memberi tendensi dukungan politik pada kebijakannya. Prinsip efisiensi dan
efektivitas sebagai kaidah dalam manajemen sektor bisnis, kemungkinan besar
yang menjadi latar belakang penyebabnya.
8. Kinerja Kebijakan.
Kinerja kebijakan ditandai dengan capaian angka-angka formal, yaitu Angka
Pertisipasi Kasar (APK), Angka Partisipasi Murni (APM), Angka Putus Sekolah
(APS), tingkat kelulusan, dan tingkat melanjutkan pendidikan.
Kinerja kebijakan pendidikan yang baik tidak ditentukan oleh besaran anggaran pendidikan 20% atau lebih, sebagaimana tercantum dalam UUD 1945 dan
UU No. 20 Tahun 2003 tentang Sisdiknas sebagai sebuah keharusan dalam
rangka mencapai keberhasilan pembagunan pendidikan. Angka 20% lebih diterima sebagai batas psikologis yang dipenuhi secara politis dalam bentuk
melakukan penggabungan anggaran pendidikan dengan belanja pegawai (guru
dan sumber daya manusia dalam manajemen pendidikan di daerah. Padahal
yang diamanatkan dalam UUD 1945 dan UU Sisdiknas tersebut di atas, prosentase 20% itu harus dibaca selain atau di luar gaji tenaga pendidikan dan
pendidikan kedinasan.
Dalam memahami kinerja pendidikan, yang dipergunakan sebagai acuan
haruslah Indeks Pembangunan Manusia (IPM), tingkat pendidikan Pegawai Negeri Sipil (PNS) atau sekarang disebu Aparatur Sipil Negara(ASN). IPM dimaksud
indikatornya adalah ekonomi khususnya daya beli, kesehatan, dan pendidikan.

197

DAFTAR KEPUSTAKAAN

Abdul Wahab, Solihin. 2004. Analisis Kebijaksanaan : Dari Formulasi ke Implementasi

Kebijaksanaan Negara. Cetakan Keempat. Jakarta : PT. Bumi Aksara.
Abidin, Said Zainal. 2012. Kebijakan Publik. Edisi 2. Jakarta : Salemba Humanika.
Agustino, Leo. 2012. Dasar-dasar Kebijakan Publik. Cetakan Ketiga. Bandung :
Alfabeta.
Atmodiwirio, Soebagio. 2000. Manajemen Pendidikan Indonesia. Cetakan Pertama.
Jakarta : PT. Ardadizya.
Atmosudirdjo, S. Prajudi. 1979. Dasar-dasar Ilmu Administrasi : Administrasi dan
Manajemen Umum. Jilid II. Cetakan Ketujuh. Jakarta : Tanpa Nama Penerbit.
Dunn, William N. 1998. Pengantar Analisis Kebijakan Publik. Edisi Kedua. Cetakan
pertama. Yogyakarta : Gadjah Mada University Press.
Handayani, Suci. 2006. Pelibatan Masyarakat Marginal dalam Perencanaan dan
Penganggaran Partisipatif (Sebuah Pengalaman di Kota Solo). Surakarta :
KOMPIP.
Hardiman, F. Budi. 1993. Menuju Masyarakat Komunikatif. Yogyakarta : Kanisius.
Islamy, Irfan. 2009. Prinsip-prinsip Perumusan Kebijaksanaan Negara. Cetakan kelima
belas. Jakarta : Bumi Aksara.
Jalal, Fasli dan Supriadi, Dedi (ed). 2001. Reformasi Pendidikan dalam Konteks
Otonomi Daerah. Jakarta : Kerjasama Depdiknas-Bappenas-Adicita Karyanusa.
Koentjaraningrat. 2000. Pengantar Ilmu Antropologi. Cetakan Kedelapan. Jakarta :
Rineka Cipta.
Munadi, Muhammad, dan Barmawi. Kebijakan Publik Di Bidang Pendidikan. Cetakan
I. Jogjakarta : Ar-Ruzz Media.
Mustopadidjaja AR. 1992. Studi Kebijaksanaan : Perkembangan dan Penerapannya
dalam Rangka Administrasi dan Manajemen Pembangunan. Jakarta : Lembaga
Penerbit FE-UI.
Nugroho, Riant. 2003. Kebijakan Publik : Formulasi, Implementasi, dan Evaluasi.
Jakarta : Elex Media Komputindo.

198

-----------------------. 2008. Kebijakan Pendidikan yang Unggul : Kasus Pembangunan

Pendidikan di Kabupaten Jembrana 2000-2006. Cetakan I. Yogyakarta : Pustaka
Pelajar.
-----------------------. 2012. Public Policy. Edisi keempat, Revisi 2012. Jakarta : PT. Elex
Media Komputindo.
Osborne, David, dan Gaebler, Ted. 1999. Mewirausahakan Birokrasi : Mentransformasi Semangat Wirausaha dalam Sektor Publik. Terjemahan Abdul Rosyid.
Cetakan Kelima. Jakarta : PT. Binaman Pressindo.
Osborne, David, dan Plastrik, Peter. 2000. Memangkas Birokrasi : Lima Strategi
Menuju Pemerintahan Wirausaha. Cetakan Pertama. Penerjemah Abdul Rosyid,
Ramelan. Jakarta : Penerbit PPM.
Pidarta, Made. 1988. Manajemen Pendidikan Indonesia. Jakarta : Bina Aksara.
Pusdiklat Spimnas Bidang Kepemimpinan. 2009. Kajian Kebijakan Publik. Jakarta :
LANRI.
Santoso, Amir. 1993. Analisis Kebijakan Publik : Suatu Pengantar. (Jurnal Ilmu Politik 3). Jakarta : Gramedia.
Siagian, Sondang P. 2005. Administrasi Pembangunan : Konsep, Dimensi, dan Strateginya. Cetakan keempat. Jakarta : PT. Bumi Aksara.
---------------------------. 1996. Filsafat Administrasi. Cetakan Kedua puluh empat. Jakarta : PT. Toko Gunung Agung.
Suharto, Edi. 2008. Analisis Kebijakan Publik. Cetakan Kelima. Bandung : Alfabeta.
Sutopo dan Indrawijaya, Adam Ibrahim. 2001. Dasar-dasar Administrasi Publik. Jakarta : LANRI.
Sutopo dan Sugiyanto. 2001. Analisis Kebijakan Publik. Jakarta : LANRI.
Syafiie, Inu Kencana, dkk. 1999. Ilmu Administrasi Publik. Cetakan Pertama. Jakarta :
PT. Fineka Cipta.
The Liang Gie. 1978. Administrasi Perkantoran Modern. Cetakan Ke-8. Yogyakarta :
Nur Cahaya.
Utomo, Warsito. 2007. Administrasi Publik Baru Indonesia. Cetakan II. Yogyakarta :
MAP-UGM dan Pustaka Pelajar.

199

Wahjosumidjo. 1999. Kepemimpinan Kepala Sekolah : Tinjauan Teoritik dan

Permasalahannya. Cetakan Pertama. Jakarta : PT. RajaGrafindo Persada.
Winarno, Budi. 2012. Kebijakan Publik : Teori, Proses, dan Studi Kasus. Cetakan Kedua. Yogyakarta : CAPS.

200

SOAL-SOAL LATIHAN

A. Pengertian, Jenis-jenis dan Tingkat-tingkat Kebijakan Publik :

1. Menurut Thomas R. Dye, tidak melakukan sesuatu pun merupakan

kebijakan publik. Coba jelaskan dan berikan contohnya!
2. Jelaskan tentang Substantive and Procedural Policies, dan berikan
contohnya masing-masing!
3. Jelaskan tentang Distibutive, Redistributive and Regulatory Policies, dan
berikan contohnya masing-masing!
4. Jelaskan tentang Public Good and Private Goods Policies, dan berikan
contohnya masing-masing!
5. Jelaskan kebijakan publik lingkup nasional!
6. Jelaskan kebijakan publik lingkup daerah!
B. Sistem, Proses, dan Siklus Kebijakan Publik :

1. Jelaskan tentang unsur-unsur dalam sistem kebijakan publik!

2. Jelaskan tentang tiga bentuk kebijakan publik dilihat dari implementasinya!
3. Jelaskan tahap-tahap dalam proses kebijakan publik!
4. Gambarkan bagan siklus kebijakan publik!
C. Peran Informasi dalam Kebijakan Publik :

1.
2.
3.
4.

Jelaskan perbedaan data dengan informasi!

Jelaskan syarat-syarat informasi yang baik!
Jelaskan pentingnya informasi dalam pembuatan kebijakan publik!
Jelaskan metodologi analisis kebijakan yang dapat memberikan informasi
untuk menjawab lima bentuk pertanyaan!

D. Agenda Setting :

1.
2.
3.
4.

Jelaskan yang disebut isu atau masalah, dan isu krusial!

Jelaskan apa yang dimaksud agenda dan agenda setting!
Jelaskan tentang Systemic Agenda dan Governmental Agenda!
Mengapa isu-isu yan g ada di dalam masyarakat tidak semuanya masuk
dalam agenda sistemik, dan apa syaratnya agar dapat masuk ke dalam
agenda setting?
5. Jelaskan beberapa faktor yang dapat menyebabkan permasalahan
masyarakat dapat masuk ke dalam agenda pemerintah!

E. Perumusan Kebijakan Publik :

1. Jelaskan pengertian masalah menurut David G. Smith!
2. Jelaskan pengertian peristiwa menurut Jones yang terkait dengan
perumusan masalah kebijakan publik!
3. Jelaskan pengertian public problem dan private problem!
4. Jelaskan langkah-langkah perumusan kebijakan publik!

F. Implementasi, Monitoring, dan Evaluasi Kebijakan Publik :

1. Jelaskan te ntang pentingnya implementasi kebijakan publik!
2. Jelaskan tentang implementation gap!
3. Jelaskan tentang kebijakan yang tidak dapat diimplementasikan (nonimplementation) dan berikan contohnya!
4. Jeaskan tentang kebijakan yang implementasinya kurang berhasil
(unsuccessfull implementation), dan berikan contgohnya!
5. Jelaskan pengertian monitoring kebijakan!
6. Jelaskan empat tujuan monitoring kebijakan!
7. Jelaskan pengertian evaluasi kebijakan!
8. Jelaskan kesulitan-kesulitan dalam evaluasi kebijakan!
G. Analisis Kebijakan Publik :
1. Jelaskan tentang dua dimensi kebijakan publik!
2. Jelaskan pengertian analisis kebijakan publik!
3. Jelaskan faktor-faktor strategis yang mempengaruhi perumusan kebijakan
publik!
4. Jelaskan aspek-aspek kebijakan publik!