Sejarah dan Metode

Pengawasan Pemilu
Ahsanul Minan, MH
Dosen Universitas Nahdlatul Ulama Indonesia
Materi disampaikan dalam acara Sekolah Kader Pengawasan Pemilu, Bawaslu RI, 16 Juli 2018
Review Film Pendek

Siapa korban? Mengapa

bisa terjadi?
PEMILU:
Instrument pergantian kepemimpinan politik secara
reguler, damai, dan partisipatif.
Instrument partisipasi rakyat dalam politik dan
pemerintahan (melalui fungsi partisipasi rakyat dalam
pemilihan kepemimpinan politik).
Instrument partisipasi rakyat dalam mengevaluasi kinerja
kepemimpinan politik (reward and punishment).
Apa Perbedaan Pemantauan
Pemilu dengan Pengawasan
Pemilu?

Apa Perbedaan Pemantauan oleh

Pemantau Pemilu Internasional dengan
Pemantau Pemilu domestik?
 Perbedaan Definisi Pengamatan, Pemantauan, dan
Pengawasan Pemilu
Election Observation Election Monitoring Election Supervision

Guideline for African Observation involves Monitoring involve the Supervision and audit
Union Electoral gathering information authority to observe an involves the process of
Observation and and making an informed election process and to certifying the validity of
Monitoring Mission judgement intervene in that process all or some of the steps
if relevant laws and in election processes
procedure are being either prior to or after
violated or ignored the election take place

Code of conduct: Observation involves Monitoring involve the Supervision involves the
Ethical and gathering information authority to observe an process of certifying the
Professional and making an informed election process and to validity of all or some of
Observation of judgement from that intervene in that process the steps in election
Election (International information if relevant laws and processes
IDEA) procedure are being
violated or ignored
 Pengawasan Pemilu-Pengalaman
Internasional
Pengawasan pemilu diyakini dapat berkontribusi dalam proses pelaksanaan konsolidasi demokrasi
melalui penanaman kepercayaan aktor-aktor politik baik di dalam negeri maupun di dunia
internasional.

Gagasan dan praktek pemantauan pemilu oleh lembaga pemantau internasional telah dimulai sejak lama.
Praktek ini pertama kali terjadi pada tahun 1857 dimana pemantau dari Prancis, Inggris, Prussia, Russia,
Austria and Turki mengawasi pelaksanaan pemilu di Moldavia dan Wallachia1.

Pemantauan pemilu ini menjadi semakin menggejala paska berakhirnya perang dingin dan
munculnya konsensus global tentang nilai-nilai demokrasi.

Meskipun demikian, pemantauan pemilu oleh komunitas internasional dianggap memiliki kelemahan
karena kurangnya pengetahuan pemantau terhadap sistem hukum dan politik yang diterapkan di negara
yang sedang diawasi, serta berpotensi menghasilkan bias. Oleh karena itu pada umumnya pemantau
internasional hanya melakukan pemantauan semata, tanpa terlibat dalam melakukan penilaian maupun
validasi terhadap hasil pemilu

A decade of monitoring elections: the people and the practice, OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR), 2005, reprinted 2008, p. 1
 Kelebihan Pengawasan Pemilu Domestik
Pengawasan pemilu oleh lembaga pemantau/pengawas domestik memiliki
beberapa kelebihan yakni;

1. dapat secara efektif mendorong keterlibatan masyarakat sipil dalam proses

Pemilu, tidak hanya sebagai obyek pemberi suara melainkan juga
mengawal integritas penyelenggaraan Pemilu melalui fungsi pengawasan.

2. yang lebih baik tentang kerangka dan system hokum setempat. Dengan
demikian, lembaga pemantau domestik dapat secara efektif membuat
laporan dan rekomendasi untuk perubahan dan perbaikan sistem hukum
dan praktek kepemiluan
Pengawasan Pemilu di Indonesia

 Salah satu keunikan dalam manajemen Pemilu di Indonesia adalah system

pengawasan pemilu.
 Apabila di Negara-Negara lain pada umumnya pengawasan pemilu dilakukan oleh
masyarakat dan peserta pemilu, maka di Indonesia, pengawasan pemilu dilakukan oleh
lembaga yang secara khusus bertugas melakukan pengawasan pemilu.
 Faktor distrust terhadap peserta pemilu dan KPU disinyalir menjadi penyebab
dibuatnya pengaturan tentang kelembagaan yang secara khusus melakukan
pengawasan pemilu.
 Lembaga Pengawas Pemilu di Indonesia berbeda dengan Pemantau, karena di
samping memiliki fungsi pengawasan, juga memiliki fungsi penegakan hokum
pemilu (meskipun dalam konteks kewenangan terbatas)
 DINAMIKA PENGAWASAN
PEMILU
Pemilu Pemilu Pemilu Pemilu Pemilu
1987-1999 2004 2009 2014 2019

1. Penambahan Tugas melakukan Akreditasi

1. Kelembagaan Pengawas
1. Kelembagaan Pemilu dibentuk oleh
Pengawas Pemilu Lembaga Peradilan (MA di
dibentuk dari tingkat tingkat Pusat, Pengadilan
Pusat hingga Tinggi di Tingkat Provinsi, dan
kecamatan, bersifat Pengadilan Negeri di tingkat
Kabupaten hingga
kepanitiaan (adhoc).
kecamatan), bersifat
2. Keanggotaan terdiri
atas unsur Pemerintah kepanitiaan (adhoc).
2. Keanggotaan terdiri atas
dan Perwakilan Partai
unsur kepolisian, kejaksaan,
Politik akademisi, tokoh masyarakat,
3. angannya dan pers
3. annya melakukan
melakukan Kewenang
pengawasan pemilu pengawasan pemilu dan
dan menyelesaikan menyelesaikan pelanggaran
pemilu .
pelanggaran pemilu 4. aran pidana
Pelangg
diselesaikan oleh Pengadilan
5. Pelanggaran administrasi
diselesaikan oleh KPU
6. Sengketa Pemilu disel esaikan
oleh Panwaslu
1. Kelembagaan Pengawas
Pemilu tingkat Pusat
dibentuk Pemerintah dan
DPR, bersifat permanen.
2. Kelembagaan Pengawas
Pemilu tingkat provinsi-
Desa dibentuk Bawaslu
secara berjenjang, bersifat
adhoc.
3. otaan terdiri atas
Keangg
unsur tokoh masyarakat
4. Kewenangannya
melakukan pengawasan
pemilu dan menyelesaikan
pelanggaran pemilu .
5. Pelanggaran pidana
diselesaikan oleh
Pengadilan
6. n administrasi
Pelanggara
diselesaikan oleh KPU
7. Sengketa Pemilu
diselesaikan oleh Panwaslu
Pemantau (Pasal 437)
1. Kelembagaan Pengawas Pemilu 2. Memiliki legal standing untuk
tingkat Pusat dibentuk Pemerintah mengajukan permohonan pengujian
Peraturan KPU
dan DPR, bersifat permanen. 3. itusi: Penambahan jumlah
Penguatan inst
2. Kelembagaan Pengawas Pemil u
komisioner daerah; penambahan Deputi,
tingkat provinsi dibentuk Bawaslu status Panwaskab/kota menjadi
secara, bersifat permanen. permanen
3. Kelembagaan Pengawas Pemilu 4. an kewenangan:
tingkat Kabupaten-Desa dibentuk • memeriksa dan memutus
pelanggaran administrasi Pasal 95
Bawaslu secara berjenjang, bersifat
huruf b
adhoc.
4. otaan terdiri atas unsur • memeriksa, mengkaji, dan memuttrs
Keangg
pelanggaran politik uang; Pasal 95
huruf c
tokoh masyarakat
5. Kewenangannya melakukan • meminta bahan keterangan yang
pengawasan pemilu dan dibuhrhkan kepada pihak yang
menyelesaikan pelanggaran berkaitan dalam rangka pencegatran
pemilu . dan penindakan pelanggaran Pemilu
6. aran pidana diselesaikan dan sengketa proses pemilu (Pasal 95
Pelangg
gashuruf
mengag)
oleh Pengadilan p
5. Tu erah penataan
wasi pemilihandan
DPRD
7. Pelanggaran administrasi enetapan da
kabupaten/kota; (Pasal 93 huruf d angka
diselesaikan oleh KPU 2) Tugas ini sebelumnya tidak ada dalam
8. Sengketa Pemilu disel esaikan oleh
Panwaslu UU Penyelenggara Pemilu.
9. an kewenagan 6. Tugas mencegah terjadinya praktik politik
Penambah uang & netralitas ASN, TNI, POLRI. Pasal
peyelesaian sengketa Tata Usaha 93 huruf e & f
7. ugas memfasilitasi pelatihan
Negara Pemilu Penambahan t
saksi peserta pemilu
 PERSEPSI MASYARAKAT
TERHADAP
NETRALITAS PENGAWAS PEMILU PADA PEMILU 2014

Survei LSI-IFES, Oktober 2014

 5 Keunikan Bawaslu
Bawaslu merupakan satu-satunya lembaga negara di dunia yang bertugas melakukan pengawasan
Pemilu. Pada umumnya kerja pengawasan Pemilu dilakukan oleh peserta pemilu, masyarakat, atau
Komisi Pemilu.
Bawaslu memiliki sifat quasi masyarakat sipil. Bawaslu merupakan lembaga negara yg menjalankan
fungsi pengawasan layaknya pengawasan yg dilakukan oleh masyarakat sipil. Lembaga negara lainnya
yg memiliki sifat serupa adalah Ombudsman RI.
Bawaslu memiliki kewenangan yg unik karena menggabungkan 3 fungsi yg pada umumnya dijalankan
secara terpisah oleh lembaga negara. Bawaslu memiliki: 1) kewenangan regulasi (mengatur internal &
sebagian eksternal terkait penyelesaian sengketa), 2) kewenangan pengawasan, 3) kewenangan
penindakan.
Bawaslu memiliki sifat Status kelembagaan yg unik, pada tingkat pusat dan provinsi bersifat
permanen, sedangkan pada tingkat Kabupaten/kota ke bawah bersifat adhoc.

Bawaslu merupakan lembaga negara yang bersifat extra-ordinary, yang selalu menghadapi
ketidakpastian masa depan eksistensial, karena sangat bergantung kepada political mood pembentuk
undang-undang yg notabenenya sebagian besar adalah kempetitor dalam pemilu yang menjadi obyek
pengawasannya. Lembaga negara lain yang memiliki kemiripan sifat ini adalah KPK.
 Pengertian Pengawasan Pemilu
Mengamati; seluruh proses penyelenggaraan
tahapan pemilu baik oleh penyelenggara pemilu,
peserta pemilu, maupun pihak lain seperti
Pemerintah, media massa, dan lain-lain.

Mengkaji; yakni kegiatan menganalisa kejadian-

kejadian tertentu dalam proses penyelenggaraan
pemilu yang patut diduga merupakan bentuk
pelanggaran pemilu.

PENIN Memeriksa; yakni kegiatan melihat dan mencermati

DAKA bukti-bukti awal yang didapatkan terkait dengan
N dugaan pelanggaran yang terjadi, sebagai
pendukung dalam proses pengkajian.

TEMUA Menilai; yakni kegiatan untuk menilai dan menyimpulkan

DNUGAA hasil kegiatan pengawasan.
PELANGGARA
N
N
 PERSPEKTIF KERAWANAN PEMILU

LEGAL COMPLIANCE SECURITY / CONFLICT

BUKAN Konflik antar Peserta

PELANGGARAN
PELANGGARAN Pemilu / antar pendukung
(horizontal conflict)

Pidana Pemilu Sengketa Pemilu

Konflik antara peserta
pemilu dengan
Penyelenggara Pemilu
Administrasi (KPU / Pengawas) vertical
Sengketa Hasil Pemilu conflict
Pemilu

PELANGGARAN tidak Konflik peserta

Kode Etik terhadap UU Pemilu, pemilu/masyarakat dengan
Penyelenggara tetapi berkaitan dengan Pemerintah
Pemilu proses pemilu
 KARAKTERISTIK PELANGGARAN PEMILU

PELANGGARAN
PELANGGARAN BERDAYA BERDAYA RUSAK
RUSAK TINGGI RENDAH

Daya rusak terhadap Manipulasi dana Pemasangan Mengganggu keindahan

integritas pemilu (fairness, kampanye, manipulasi atribut kota
accountability) hasil penghitungan suara

Daya rusak tatanan Korupsi politik (bansos), Kampanye Mengganggu ketentraman

demokrasi dan good & cleand abuse of power pawai masyarakat
governance

Daya rusak terhadap Money politik, isu sara,

moralitas bangsa politik identitas
 TANTANGAN DAN KENDALA PENGAWASAN
PEMILU
Kendala
Kendala Regulasi Kendala Kultural
Struktural

Lemahnya budaya hukum

Keterbatasan kewenangan Keterbatasan struktur dan
pengawas jumlah pengawas di lingkungan
pen yelenggara pemi lu

Lemahnya budaya hukum

Akses informasi/data Keterbatasan daya dukung
di lingkungan peserta
institusional
pemilu

Lemahnya budaya hukum

Kurang jelas & tegasnya
di lingkungan masyarakat
pengaturan
& penegak hukum

Perlu Keterlibatan Masyarakat dalam Pengawasan Pemilu

MENGAPA MASYARAKAT HARUS
TERLIBAT ?

Memastikan terlindunginya hak politik warga masyarakat

Memastikan terwujudnya pemilu yang bersih, transparan, dan
berintegritas dari sisi penyelenggara dan penyelenggaraannya.
Mendorong terwujudnya pemilu sebagai instrument
penentuan kepemimpinan politik dan evaluasi
kepemimpinan politik.
Mendorong munculnya kepemimpinan politik yang sesuai
dengan aspirasi terbesar rakyat.
 Apa Resiko Ketidakterlibatan Masyarakat
Dalam Pengawasan Pemilu ?
Resiko terhadap penyelenggaraan pemilu;
• Menghasilkan konflik kekerasan (from election to violance)
• Hilangnya kepercayaan rakyat
Resiko terhadap demokrasi;
• Terjadi arus balik: dari demokrasi menuju tirani baru
• Apatisme terhadap demokrasi(ada kecenderungan melihat masa
lalu, meskipun otoritarian, tetapi dianngap lebih stabil)
Resiko terhadap masa depan bangsa (karena hasil yang tidak
maksimal dari pemilu);
• Lemahnya kapasitas kepemimpinan yang dihasilkan
• Legitimasi politiknya dipertanyakan
• Melemahnya orientasi pemimpin pada pembangunan negara
hukum yg demokratis
 Peningkatan Peran Masyarakat dalam Pemilu

Masyarakat sebagai Voters Masyarakat sebagai Masyarakat sebagai Judges

Observers

• Akses informasi tentang • Akses informasi terkait • Penyediaan berbagai hak

prosedur penyelenggaraan proses penyelenggaraan akses dan jaminan atas
pemilu pemilu dari penyelenggara pemenuhan berbagai hak
• Akses informasi tentang pemilu tersebut akan berguna bagi
profil peserta pemilu • Hak untuk diakui masyarakat untuk

• Hak untuk memberikan keberadaan dan menjalankan perannya

perannya dalam sebagai hakim dalam
suara
memantau pemilu menilai penyelenggaraan

• Hak untuk pemilu, dan sekaligus

preferensi dalam
menyampaikan
menentukan pilihannya di
temuan/laporan dan
dalam bilik suara
rekomendasi perbaikan
atas penyelenggaraan
pemilu
 Model & Karakteristik Aktifitas Pemantauan Pemilu oleh Masyarakat

Organized Election Observers Individual Election Observers

Well Organized Less-organized

Well informed Less-informed

Somewhat well funded Fully voluntarily observation

Memiliki ketertarikan untuk Umumnya tertarik untuk

memantau banyak tahapan memantau tahapan pendaftaran
dalam pemilu pemilih, kampanye, dan
pemungutan+penghitungan
suara
 KERAWANAN
PEMILU
Analisa Kerawanan Pemilu dapat dilakukan melalui pendekatan:
ANALISA AKTOR (analisa berbasis aktor yang berpotensi
melakukan pelanggaran pemilu)
ANALISA MODUS (analisa berbasis modus pelanggaran
pemilu)
ANALISA DAMPAK (analisa berbasis ukuran dampak
pelanggaran pemilu, baik terhadap integritas proses
penyelenggaraan pemilu, integritas hasil pemilu, maupun
terhadap kualitas kehidupan demokrasi)
ANALISIS STAKEHOLDER
PEMILU DPR

KP
BAWASL
/PANWASLU
U U PARPOL /
CALO
N

PEMERINTA
PEMANTA MASYARAKA H
U T

MEDI
TOKO MASS
A
HMASY. A

PENGUSAH
A
 Apa Bentuk Partisipasi Pengawasan yang harus dilakukan Masyarakat?

Tahapan Mulailah dari hal sederhana

Penetapan Awasi dan laporkan jika ada partai
Parpol politik yang memanipulasi data
Peserta persyaratan
Pemilu
Tahapan
Awasi dan laporkan jika ada caleg yang Pencalon
memanipulasi data persyaratan (ijazah), anggota
berkelakuan tidak baik, dll DPR/DPRD

Tahapan Awasi dan laporkan jika ada pemilih

Pendaftaran yang belum terdaftar, dll.
Pemilih

Awasi dan laporkan jika ada yang

mempermainkan isu SARA dalam Tahapan
kampanye. Kampanye
Jangan terlibat penyebaran hoax

Tahapan
Awasi dan laporkan jika ada
Pemunguta
pelanggaran.
n&
Laporkan photo C1 ke Panwas melalui
Penghitung
aplikasi atau medsos
an suara
BAGAIMANA
?
 Ikut memantau pelaksanaan pemilu untuk memastikan pemilu
berlangsung sesuai dengan peraturan perundang-undangan
 Melakukan kajian terhadap persoalan-persoalan kepemiluan
 Ikut mencegah terjadinya pelanggaran pemilu sesuai dengan
peran sosialnya masing-masing
 Menyampaikan laporan pelanggaran pemilu
 Menyampaikan informasi dugaan pelanggaran pemilu
 Mendukung terciptanya ketaataan peserta pemilu maupun
penyelenggara pemilu terhadap ketentuan peraturan perundang-
undangan.
DIMANA DAN APA PERAN MEDIA
?

Bridging instrument untuk mengefektifkan komunikasi dan

relasi antar stakeholder pemilu.
Membantu mendorong terciptanya transparansi, akuntabilitas
dan integritas pemilu melalui fungsi watch dog.
KELEBIHAN DAN KEKURANGAN MANAJEMEN PEMILU DI
INDONESIA
KELEBIHAN
KEKURANGAN
Kelembagaan Penyelenggara Pemilu (KPU dan Bawaslu) telah
mengalami penguatan eksistensi dan peran, baik dari sisi
independensi, kewenangan, maupun system pengendalian etika.
Sistem kepartaian telah mulai menemukan bentuknya menjadi
system kepartaian sederhana moderat. System penyederhanaan
partai melalui pengetatan syarat pembentukan partai dan
penerapan parliamentary threshold telah dapat diterapkan
Sistem penyelesaian keberatan atas hasil pemilu melalui Mahkamah
Konsitusi telah berjalan dan diakui sehingga dapat menjadi
katalisator konflik
Beberapa aspek teknis manajerial pemilu (system pendaftaran pemilih, system
distribusi logistic pemilu, system perekaman hasil penghitungan suara) masih belum
memadai dan perlu disempurnakan. Daya dukung teknologi informasi sangat
dibutuhkan dalam rangka penyempurnaan system ini.
Sistem organisasi penyelenggara pemilu yang bersifat adhoc, dan tanpa disertai system
manajemen SDM yang baik, menyebabkan lemahnya kinerja organisasi. Komisioner
yang selalu berganti tanpa disertai system pengembangan kapasitas yang kuat,
menyebabkan isu penguasaan kapasitas teknis kepemiluan selalu menjadi kendala.
Masih terdapat “kebiasaan” yang tidak sehat di kalangan parlemen dan pemerintah untuk
selalu melakukan perubahan Undang-undang Pemilu setiap 5 tahun, tanpa disertai grand
design pengembangan system pemilu yang jelas. Akibatnya perubahan rutin lebih
cenderung bersifat tambal sulam dan reaksioner
TANTANGAN PELEMBAGAAN MANAJEMEN
PEMILU DI DI MASA
INDONESIA
MENDATANG
Menemukan formula penentuan alokasi kursi di daerah pemilihan (seat allocation) secara lebih
proporsional

Menemukan formula penghitungan perolehan kursi yang lebih mencerminkan hasil pemilu yang
proposional

Memperbaiki dan menyempurnakan system penegakan hokum (electoral legal framework),

sehingga dapat lebih terintegrasi, efektif, dan efisien

Merumuskan system pengelolaan daftar pemilih yang kredibel

LESSON
LEARNT
• Selalu memberi pengaruh warna terhadap system kepartaian maupun system pemilu yang hendak diterapkan
• Tak jarang dapat menjadi ancaman terhadap independensi dan professionalitas lembaga penyelenggara pemilu, terutama jika undang-undang

Lingkungan pemilu selalu direvisi secara rutin setiap menjelang pemilu

Politik

• Grand design system pemilu perlu dimiliki oleh setiap Negara, untuk memberi arah jalan perbaikan system pemilu.
• Ketiadaan gran design system pemilu akan menyebabkan proses revisi kerangka system dan kerangka hokum pemilu menjadi bersifat reaksioner
dan parsial
Grand design

• Kelembagaan penyelenggara pemilu yang independen dan professional sangat diperlukan untuk mengawal proses pelaksanaan pemilu secara demokratis
dan kredibel
• Kelembagaan penyelenggara pemilu di Negara yang berada dalam situasi transisi demokrasi dapat mempertimbangkan model di Indonesia, dimana terdapat
KPU-Bawaslu-DKPP, ditambah lembaga penegak hokum terkait. Konfigurasi ini dapat menghasilkan proses saling control yang pada akhirnya
Kelembagaan menumbuhkan kepercayaan public dan peserta pemilu terhadap integritas penyelenggara pemilu.