Modul Dasar-Dasar KPBU

Modul Dasar-Dasar KPBU
PENGANTAR KERJASAMA PEMERINTAH DENGAN

BADAN USAHA (KPBU)
2017
Oleh :
Widyo Subiantoro dan Team
Pusat Pendidikan dan Pelatihan Sumber Daya Air dan Konstruksi

Kata Pengantar
Dalam rangka mendorong partisipasi badan usaha dan pemerintah dalam

pelayanan dan penyelenggaraan sarana dan prasarana yang memberikan manfaat
sosial dan ekonomi bagi masyarakat, telah ditetapkan Peraturan Presiden Nomor
38 Tahun 2015 tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan
Infrastruktur.
Terbatasnya ketersediaan dana dari anggaran pemerintah (APBN/APBD) dalam
pembangunan infrastruktur dan juga menghadapi masalah- masalah yang terkait dengan
SDM, teknologi, peraturan perundang- undangan, kelembagaan serta aspek – aspek teknis
lainnya. Salah satu cara untuk mengatasi masalah tersebut adalah melalui pengembangan
kerjasama antara pemerintah dan badan usaha (KPBU).
Mengingat skema program KPBU ini adalah baru, maka diperlukan adanya sumber daya
manusia yang mampu merencanakan program KPBU aparatur sipil Negara (ASN).
Dalam tujuan meningkatkan kemampuan keterampilan teknis ASN bidang ke-PU-an (bidang
Konstruksi), maka Pusdiklat SDA dan Konstruksi melaksanakan penyusunan Kurikulum
dan Modul Pelatihan Investasi Infrastruktur untuk menghasilkan SDM bidang Konstruksi
yang kompeten dan berintegritas dalam rangka mendukung pembangunan infrastruktur
bidang konstruksi yang handal.
Modul " DASAR-DASAR KERJASAMA PEMERINTAH DENGAN BADAN USAHA (KPBU)

(KPBU)" adalah salah satu alat bantu belajar yang dirancang untuk memperjelas dan
mempermudah peserta diklat agar mampu melaksanakan tugas dan fungsinya sesuai
dengan kompetensi yang telah dipersyaratkan. Oleh sebab itu Modul ini akan bermanfaat
untuk meningkatkan pengetahuan dan ketrampilan dalam merancang melaksanakan
penyediaan infrastruktur dan mampu mengatasi semua hambatan yang ada baik internal
maupun eksternal sehingga dapat memberikan pengaruh positif terhadap tugasnya sebagai
abdi negara dan pelayanan kepada masyarakat.
Akhirnya kami mengucapkan terima kasih kepada semua pihak yang telah memberikan
kontribusi atas terwujudnya modul ini.
Bandung 2017

DAFTAR ISI
KATA PENGANTAR ………………………………………………………….……………….…….. i

DAFTAR ISI ………………………………………………………………………………………….. ii
DAFTAR INFORMASI VISUAL ... ……………………………………………………………….. iii
DAFTAR LAMPIRAN…………. ... …………………………………………………………… . IV
PETUNJUK PENGGUNAAN MODUL …………………………………………..……………….. V
PENDAHULUAN ........................................................................................................................ 1
Latar Belakang............................................................................................................................ 1
Deskripsi Singkat Modul ............................................................................................................. 2
Manfaat Modul Bagi Peserta Diklat ............................................................................................ 2
Tujuan Pembelajaran ................................................................................................................. 2
A. Hasil Belajar ............................................................................................................. 2
B. Indikator hasil Belajar ............................................................................................... 2
Materi Pokok dan Sub Materi Pokok .......................................................................................... 2
Kegiatan Belajar 1 ...................................................................................................................... 4
Dasar-dasar Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha (KPBU) ........................................ 4
1.1. Konsepsi KPBU ............................................................................................................... 4
a. Karakteristik Infrastruktur ......................................................................................... 4
b. Konsepsi Skenario Tripple Win ................................................................................ 5
c. Kesalahpahaman Terhadap KPBU.......................................................................... 5
d. KPBU Bukan Privatisasi ........................................................................................... 5
1.2. Definisi KPBU .................................................................................................................. 6
a. Definisi KPBU Berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun 2015 ............... 6
b. Definisi KPBU Berdasarkan Para Ahli ..................................................................... 6
1.3. Tujuan KPBU ................................................................................................................... 6
a. Tujuan Skema KPBU Berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun 2015 ... 6
b. Tujuan Skema KPBU Berdasarkan Para Ahli ......................................................... 6
c. Tujuan Skema KPBU Secara Umum ....................................................................... 7
d. Keuntungan Skema KPBU ....................................................................................... 7
1.4. Prinsip Dasar KPBU ........................................................................................................ 9
3.1. Prinsip-Prinsip KPBU berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun 2015.... 9
3.2. Prinsip Utama KPBU ................................................................................................ 9
3.3. Prinsip Mengoptimalkan Alokasi Resiko .................................................................. 9
3.4. Ilustrasi Optimalisasi Alokasi Resiko ..................................................................... 10
1.5. Rangkuman ................................................................................................................... 11
LESSON LEARN ...................................................................................................................... 13
2.1. Kerjasama Pemerintah dan Swasta di internasional .................................................... 13
2.2. Dasar-dasar KPS – Definisi dan Dasar......................................................................... 15
a. Definisi KPS: Mendefinisikan “Kemitraan Pemerintah-Swasta” ............................ 15
b. Jenis-jenis Kontrak KPS dan Terminologi ............................................................. 15
c. Jenis-Jenis Kontrak KPS........................................................................................ 16
d. Terminologi KPS .................................................................................................... 18
e. Perjanjian yang Tidak Termasuk Dalam KPS: Keterlibatan Swasta Lainnya ....... 22
f. Kontrak Pengadaan Aset dan Layanan Publik Lainnya ........................................ 23
g. Konsep “kemitraan pemerintah swasta” lainnya ................................................... 23

h. KPS dan regulasi sektor......................................................................................... 24

2.4. Penggunaan KPS: Sektor dan Layanan ....................................................................... 27
2.5. Solusi yang Ditawarkan KPS......................................................................................... 29
2.6. Konsep Dan Konteks KPS DI Indonesia Sebelum KPBU (disarikan dari Buku KPS) . 47
IMPLEMENTASI PROYEK KPBU............................................................................................ 71
PENUTUP ................................................................................................................................. 75
A. SIMPULAN : ........................................................................................................... 75
B. Tindak Lanjut .......................................................................................................... 77
DAFTAR PUSTAKA ................................................................................................................. 79
SOAL –JAWAB ....................................................................................................................... 101

DAFTAR INFORMASI VISUAL
Daftar tabel
Daftar Gambar
Gambar 1 Skenario Tripple Win………………………………………………………................5
Gambar 2. Keuntungan Skema KPBU ……………………………………………..………………8
Gambar 3. Optimalisasi alokasi Risiko……………………………….......................................10
Gambar 4. Pembagian peran pada KPBU………………………………..................................11
Gambar 1.1: Contoh Jenis-jenis Kontrak KPS …………………………………........................18
tahap 4 Surat Dukungan Kelayakan……………………………………………….
Proses Pencairan……………………………………………………………………….
Proses Bisnis Penjaminan Infrastruktur……………………………………………….
PEMBAYARAN KETERSEDIAAN LAYANAN……………………………………….
tahapan pelaksanaan …………………………………………………………………..
Pendanaan Untuk Kerjasama Pemerintah dan Badan Usaha………………………

DAFTAR LAMPIRAN

PETUNJUK PENGGUNAAN MODUL
Dalam rangka mencapai hasil belajar yang optimal, disarankan membaca referensi lain yang
relevan. Referensi tersebut dapat berupa artikel, melakukan diskusi dengan teman sejawat
atau instruktur, mengerjakan setiap tugas dan latihan yang disediakan dalam setiap kegiatan
pembelajaran. Selain itu, jangan segan untuk bertanya dan saling bertukar pengalaman baik
kepada Widyaiswasra/instruktur maupun sesama peserta diklat.
Berikut ini adalah petunjuk penggunaan modul:

1. Lakukanlah orientasi terdahulu dengan membaca seksama tujuan, prasyarat, dan cara
penggunaan yang terdapat dalam tinjauan bab untuk membekali arah yang akan dituju
dalam mempelajari modul ini.
2. Bacalah secara cermat keseluruhan materi yang terdapat dalam modul.
3. Contoh yang terdapat dalam setiap kegiatan pembelajaran dalam modul ini hanya
sebatas ilustrasi sebagian, Anda dapat mengembangkan dan menerapkan dengan
contoh-contoh lainnya di unit kerja masing-masing.
4. Silahkan menguji diri melalui mengerjakan pelatihan yang terdapat pada setiap kegiatan
pembelajaran.
5. Berdiskusilah dengan teman lain tentang isi modul ini untuk memperdalam kemampuan
Anda di bidang Investasi Infrastruktur dengan pola Kerjasama Pemerintah dengan Badan
Usaha.

Modul dasar-dasar KPBU
PENDAHULUAN
Latar Belakang
Mengacu pada sasaran utama serta analisis yang hendak dicapai dalam pembangunan nasional
2015-2019 serta mempertimbangkan lingkungan strategis dan tantangan-tantangan yang akan
dihadapi bangsa Indonesia ke depan, maka salah satu arah kebijakan umum pembangunan
nasional 2015-2019 adalah percepatan pembangunan infrastruktur untuk pertumbuhan dan
pemerataan.Pembangunan infrastruktur diarahkan untuk memperkuat konektivitas nasional untuk
mencapai keseimbangan pembangunan, mempercepat penyediaan infrastruktur dasar
(perumahan, air bersih, sanitasi, dan listrik), menjamin ketahanan air, pangan dan energi untuk
mendukung ketahanan nasional, dan mengembangkan sistem transportasi massal perkotaan,
yang kesemuanya dilaksanakan secara terintegrasi dan dengan meningkatkan peran kerjasama
Pemerintah dan Badan Usaha.
Keterlambatan dan rendahnya penyerapan belanja modal (APBN dan APBD) oleh pemerintah
serta keterbatasan dana dan banyak prioritas lain yang harus dipenuhi oleh Pemerintah Daerah,
merupakan kendala pemerintah dalam pengadaan infrastruktur dasar. Oleh karenya pemerintah
perlu mencari terobosan dalam hal kewajiban penyediaan sarana dan infrastruktur dasar tersebut,
dimana skema kerja sama pemerintah dan badan usaha (KPBU) menjadi salah satu alternatif
solusinya.
Pembangunan infrastruktur merupakan fokus kerja Pemerintah sebagaimana dituangkan dalam

dokumen Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2015 - 2019 yang
diterbitkan Badan Perencanaan dan Pembangunan Nasional (Bappenas). Pembangunan
infrastruktur periode 2015 - 2019 diestimasi membutuhkan anggaran sebesar Rp 4.796 triliun
(Bappenas, 2015). Adapun kapasitas anggaran Pemerintah hanya dapat memenuhi 41 % dari
total kebutuhan Investasi tersebut (APBN dan APBD; Bappenas, 2015).
Dengan keterbatasan anggaran yang ada, Pemerintah dituntut untuk dapat melakukan
perencanaan penyediaan infrastruktur dengan sebaik mungkin. Salah satu aspek penting dalam
penyediaan infrastruktur adalah aspek investasi dan Investasi infrastruktur. Investasi infrastruktur
merupakan salah satu prasyarat utama tercapainya pertumbuhan ekonomi yang tinggi dan
berkelanjutan.
Ketersediaan infrastruktur mencerminkan adanya investasi dan investasi yang merata
mencerminkan adanya pembangunan infrastruktur yang memadai dan mampu melayani
pergerakan ekonomi. Investasi infrastruktur yang rendah akan menjadi penyebab merosotnya
daya saing dan daya tarik investas iIndonesia dibandingkan negara tetangga dan negara lainnya
secara global. Dengan demikian, tantangan pembangunan infrastruktur kedepan adalah
bagaimana untuk terus meningkatkan investasi dalam pembangunan infrastruktur yang
berkualitas.
Selain terbatasnya ketersediaan dana dari anggaran pemerintah (APBN/APBD), pembangunan
infrastruktur juga menghadapi masalah- masalah yang terkait dengan SDM, teknologi, peraturan
perundang- undangan, kelembagaan serta aspek–aspek teknis lainnya. Salah satu cara untuk
mengatasi masalah tersebut adalah melalui pengembangan kerjasama antara pemerintah dan
badan usaha (KPBU)
1
Deskripsi Singkat Modul
Modul “Dasar-dasar Kerjasama Pemerintah Dengan Badan Usaha (KPBU) " adalah salah satu
alat bantu belajar yang dirancang untuk memperjelas dan mempermudah peserta diklat agar
mampu melaksanakan tugas dan fungsinya sesuai dengan kompetensi yang telah dipersyaratkan.
Oleh sebab itu Modul ini akan bermanfaat untuk meningkatkan pengetahuan dan ketrampilan
dalam merancang melaksanakan penyediaan infrastruktur dan mampu mengatasi semua
hambatan yang ada baik internal maupun eksternal sehingga dapat memberikan pengaruh positif
terhadap tugasnya sebagai abdi negara dan pelayanan kepada masyarakat.
Manfaat Modul Bagi Peserta Diklat
Modul " Dasar-dasar Kerjasama Pemerintah Dengan Badan Usaha (KPBU) " akan bermanfaat
untuk meningkatkan pengetahuan dan ketrampilan dalam merancang melaksanakan penyediaan
infrastruktur dan mampu mengatasi semua hambatan yang ada baik internal maupun eksternal
sehingga dapat memberikan pengaruh positif terhadap tugasnya sebagai abdi negara dan
pelayanan kepada masyarakat.
.
Tujuan Pembelajaran
A. Hasil Belajar
Setelah selesai belajar Dasar-dasar KPBU, peserta diharapkan mampu merancang kerangka
kerja untuk memiliki pola pikir Skema KPBU dalam investasi infrastruktur menjadi prioritas,
dan mampu mengatasi hambatan-hambatan yang akan dihadapi dalam penerapannya.
B. Indikator hasil Belajar
Setelah selesai pembelajaran ini peserta diharapkan dapat:
1. Menjelaskan dasar-dasar konsepsi kerjasama pemerintah dengan badan usaha dalam

penyediaan infrastruktur
2. Menjelaskan pembelajaran pelaksanaan pola kerjasama pemerintah dalam investasi
infrastruktur
3. Menjelaskan proyek dengan skema KPBU dilingkungan PUPR
Materi Pokok dan Sub Materi Pokok

1. Dasar-dasar Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usah (KPBU)
1.1. Konsepsi KPBU
a. Karakteristik Infrastruktur
b. Konsepsi Skenario Tripple Win
c. Kesalahpahaman Terhadap KPBU
d. KPBU Bukan Privatisasi
1.2. Definisi KPBU
1.3. Tujuan KPBU
a. Tujuan Skema KPBU Berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun 2015
b. Tujuan Skema KPBU Berdasarkan Para Ahli
2
c. Tujuan Skema KPBU Secara Umum
1.4. Keuntungan Skema KPBU
a. Keuntungan Pemerintah Memilih KPBU dalam Penyediaan Infrastruktur
b. Ilustrasi Skema KPBU
c. Keuntungan Skema KPBU dari Sektor Publik
d. Keuntungan Skema KPBU dari Sektor Badan Usaha
1.5. Prinsip Dasar KPBU
a. Prinsip-Prinsip KPBU berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun
2015
b. Prinsip Utama KPBU
c. Prinsip Mengoptimalkan Alokasi Resiko
d. Ilustrasi Optimalisasi Alokasi Resiko
2. Pembelajaran (lesson learn) Kerjasama Pemerintah Swasta

3. Impementasi Proyek KPBU
3
Kegiatan Belajar 1
Dasar-dasar Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha
(KPBU)
1.1. Konsepsi KPBU

a. Karakteristik Infrastruktur
 Cenderung bersifat monopoli alamiah
 Cenderung bersifat tidak eksklusif
 In-elastic demand
 Dibutuhkan investasi yang sangat besar untuk pembangunan dan pemeliharaannya
 Pengembalian investasi yang lama(longterm investment, short yielding)
 Biasanya dilihat sebagai kewajibanpemerintah dalam menyediakan ataumembangunnya
 Penyelenggaraan infrastruktur biasanyadilihat sebagai satu kesatuan, dan kurang
dikembangkan konsep pembagianpenyelenggaraan (unbundling)
Ruang lingkup Infrastruktur dalam KPBU

Infrastruktur yang dapat dikerjasamakan berdasarkan Peraturan Presiden ini adalah
infrastruktur ekonomi dan infrastruktur sosial.
Jenis Infrastruktur ekonomi dan infrastruktur sosial mencakup:
1. infrastruktur transportasi;
2. infrastruktur jalan;
3. infrastruktur sumber daya air dan irigasi;
4. infrastruktur air minum;
5. infrastruktur sistem pengelolaan air limbah terpusat;
6. infrastruktur sistem pengelolaan air limbah setempat;
7. infrastruktur sistem pengelolaan persampahan;
8. infrastruktur telekomunikasi dan informatika;
9. infrastruktur ketenagalistrikan;
10. infrastruktur minyak dan gas bumi dan energy terbarukan;
11. infrastruktur konservasi energi;
12. infrastruktur fasilitas perkotaan;
13. infrastruktur fasilitas pendidikan;
14. infrastruktur fasilitas sarana dan prasarana olahraga, serta kesenian;
15. infrastruktur kawasan;
16. infrastruktur pariwisata;
17. infrastruktur kesehatan;
18. infrastruktur lembaga pemasyarakatan; dan
19. infrastruktur perumahan rakyat.
KPBU dapat merupakan Penyediaan Infrastruktur yang merupakan gabungan dari 2 (dua) atau
lebih jenis infrastruktur. Dalam rangka meningkatkan kelayakan KPBU dan/atau memberikan
manfaat yang lebih besar kepada masyarakat, KPBU dapat mengikutsertakan kegiatan
penyediaan sarana komersial
4
b. Konsepsi Skenario Tripple Win

Definisi lain KPBU adalah kontrak jangka panjang antara pemerintah dan sektor badan
usaha untuk melaksanakan perencanaan, pembangunan, pembiayaan, dan
pengoperasian infrastruktur publik oleh pihak swasta (Yescombe, 2007). KPBU
memberikan skenario triple win yang mengakomodir pemerintah, konsorsium badan usaha
dan kepentingan publik yang diilustrasikan dalam gambar aebagai berikut
Gambar 1 Skenario Tripple Win
Pemerintah : Memiliki aset dan otoritas,Kewajiban Pelayanan Publik

Badan usaha : Memiliki keahlian, dan finansial,Profit oriented
Kontrak : memiliki output dan spec pelayanan terbaik, alokasi risiko yang tepat dan
keuntungan yang layak
c. Kesalahpahaman Terhadap KPBU

KPBU bukan pengalihan kewajiban pemerintah dalam penyediaan layanan kepada
masyarakat, tetapi KPBU merupakan pembiayaan untuk merancang, membangun, dan
mengoperasikan proyek-proyek infrastruktur kepada BADAN USAHA;
1. Investasi BADAN USAHA bukan sumbangan gratis kepada pemerintah dalam penyediaan
pelayanan publik;
2. KPBU bukan merupakan privatisasi barang publik;
3. KPBU bukan merupakan sumber pendapatan pemerintah yang akan membebani
masyarakat dalam pemberian pelayanan umum;
4. KPBU bukan merupakan pinjaman (utang) pemerintah kepada BADAN USAHA.
d. KPBU Bukan Privatisasi
KPBU bukan berarti privatisasi, pada konsepsi KPBU bahwa pemerintah tetap mempunyai
otoritas dalam pengaturan, pengawasan, dan pengendalian terhadap kualitas standar
pelayanan,misalnya: Standar Kualitas Air Minum; Pengalihan aset akan dilakukan pada akhir
masa konsesi/kontrak, dan dimungkinkan untuk dikerjasamakan kembali.
Terdapat perbedaan yang signifikan antara KPBU dan privatisasi.
5
Dalam konsep KPBU, pihak publik dan swasta melakukan kerjasama dalam pembiayaan,
pendapatan, dan tanggung jawab. Sedangkan dalam privatisasi pemerintah melakukan
transfer tugas dan tanggung jawabnya ke sektor swasta, dengan biaya, risiko, dan pendapatan
berada di tangan swasta.
1.2. Definisi KPBU
a. Definisi KPBU Berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun 2015

Kerjasama Pemerintah dan Badan Usaha yang selanjutnya disebut sebagai KPBU adalah
kerjasama antara pemerintah dan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur untuk
kepentingan umum dengan mengacu pada spesifikasi yang telah ditetapkan sebelumnya oleh
Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah/Badan Usaha Milik Negara/Badan Usaha Milik
Daerah, yang sebagian atau seluruhnya menggunakan sumber daya Badan Usaha dengan
memperhatikan pembagian risiko diantara para pihak
b. Definisi KPBU Berdasarkan Para Ahli

Definisi lain diberikan oleh Yescombe yang menyatakan bahwa KPBU adalah kontrak jangka
panjang antara pemerintah dan badan usaha untuk melaksanakan perencanaan,
pembangunan, pembiayaan, dan pengoperasian infrastruktur publik oleh pihak swasta.
Menurut Alfen, et al.,( 2009) KPBU memiliki 4 karakteristik meliputi:

1. kontrak jangka panjang,
2. investasi pihak BADAN USAHA dimana siklus hidup proyek merupakan hal yang
penting bagi pihak BADAN USAHA,
3. inovasi dalam penyediaan jasa yang dilakukan pihak BADAN USAHA dan;
4. adanya keuntungan yang didapatkan baik dari pihak BADAN USAHA maupun dari
1.3. Tujuan KPBU
a. Tujuan Skema KPBU Berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun 2015

1. Mencukupi kebutuhan pendanaan secara berkelanjutan dalam Penyediaan Infrastruktur
melalui pengerahan dana swasta;
2. Mewujudkan Penyediaan Infrastruktur yang berkualitas, efektif, efisien, tepat sasaran, dan
tepat waktu;
3. Menciptakan iklim investasi yang mendorong keikutsertaan Badan Usaha dalam
Penyediaan Infrastruktur berdasarkan prinsip usaha secara sehat;
4. Mendorong digunakannya prinsip pengguna membayar pelayanan yang diterima, atau
dalam hal tertentu mempertimbangkan kemampuan membayar pengguna; dan/atau
5. Memberikan kepastian pengembalian investasi Badan Usaha dalam Penyediaan
Infrastruktur melalui mekanisme pembayaran secara berkala oleh pemerintah kepada
Badan Usaha.
b. Tujuan Skema KPBU Berdasarkan Para Ahli

Skema KPBU bertujuan untuk meningkatkan efektivitas dan efisiensi dalam pelaksanaannya,
meningkatkan kualitas dari produk-produk dan pelayanan publik, dengan menanggung secara
bersama-sama dalam hal modal, risiko, ilmu pengetahuan, SDM.
Tujuan lain yang hendak dicapai adalah untuk mendapatkan nilai lebih (Value for Money)
dibandingkan dengan pengadaan proyek secara tradisional, mereduksi Life Cycle Costing,
alokasi risiko yang lebih baik, mempercepat pembangunan dan meningkatkan kualitas layanan
(Spiering & Dewulf, 2007) :
6
Keuntungan skema KPBU yang utama adalah efisiensi dalam proses transaksi proyek yang
antara lain ditandai oleh menurunnya biaya konstruksi secara signifikan dan dapat membatasi
potensi cost-overrun yang terjadi. Keuntungan dari kerjasama ini memberi daya saing kepada
investor swasta dalam pemanfaatan efisiensi dan inovasi teknologi yang lebih baik. (Dikun,
2010) :
c. Tujuan Skema KPBU Secara Umum

Dalam mengembangkan program KPBU, pemerintah perlu mendefinisikan faktor pendorong
dan tujuannya untuk program KPBU, sehingga dipahami dengan jelas, sehingga pasar dapat
memberikan respon yang baik
Terdapat beberapa tujuan yang mendorong KPBU secara global diantaranya :

1. Kebutuhan untuk mengatur pinjaman sektor public
2. Akselerasi penyediaan layanan infrastruktur
3. Transfer risiko yang pantas kepada pihak BADAN USAHA
4. Mendapatkan inovasi dan efisiensi ekonomis
d. Keuntungan Skema KPBU

1. Keuntungan Pemerintah Memilih KPBU dalam Penyediaan Infrastruktur
 Mengapa harus KPBU (kerjasama pemerintah badan usaha)
Mungkin banyak dari kita yang masih ragu, mengapa dalam beberapa proyek pekerjaan,
kita harus memilih skema KPBU (kerjasama pemerintah badan usaha). Sebelum kita
kemukakan beberapa alasan untuk menjawab pertanyaan ini, yuk kita ingat-ingat dahulu
definisi KPBU itu sendiri berdasarkan Perpres. KPBU merupakan kerjasama antara
Pemerintah dan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur untuk kepentingan umum
dengan mengacu pada spesifikasi yang ditetapkan sebelumnya oleh Menteri/Kepala
Lembaga/Kepala Daerah/BUMN/BUMD yang sebagian atau seluruhnya menggunakan
sumber daya Badan Usaha dengan memperhatikan pembagian risiko antara para pihak.
Jadi, KPBU (kerjasama pemerintah badan usaha) ini merupakan kerjasama pemerintah
terkait infrastruktur transportasi, jalan, sumber daya air, irigasi, air minum, sistem
pengelolaan air limbah terpusat, sistem pengelolaan air limbah setempat, sistem
pengelolaan sampah, telekomunikasi dan informatika, ketenagalistrikan, migas dan energi
terbarukan, konservasi energi, perkotaan, pendidikan, sarana dan prasarana olah raga
serta kesenian, kawasan, pariwisata, lembaga permasyarakatan, kesehatan, dan
perumahan rakyat, yang kesemua infrastruktur ini adalah untuk kepentingan umum, namun
pemerintah telah memberikan spek terlebih dahulu, kepada Badan Usaha, kemudian pada
pengerjaannya, sebagian atau seluruh pekerjaan menggunakan sumber daya Badan
Usaha, dengan mempertimbangkan risiko pada keduanya
Keuntungan Pemerintah Memilih KPBU dalam Penyediaan Infrastruktur untuk memberikan

layanan publik yang lebih baik dan memanfaatkan nilai uang (value for money), melalui
pembagian risiko, pengelolaan yang sinergi, mendorong inovasi, pemanfaatan dan
pengelolaan aset yang efisien selama umur rencananya.
 Aspek lain adalah optimasi desain, fokus pada spesifikasi output , dan proses desain
lebih diorientasikan pada kinerja operasional.
7
 Optimalisasi dan transfer risiko yang tepat;
 Pembiayaan oleh badan usaha dalam penyediaan infrastruktur akan mengurangi beban
pemerintah dalam jangka pendek, sehingga dana pemerintah dapat digunakan untuk
membiayai kepentingan lainnya, seperti penanggunglangan kemiskinan.
2. Ilustrasi Keuntungan Skema KPBU
Gambar 2. Keuntungan Skema KPBU
3. Keuntungan Skema KPBU dari Sektor Publik

a. Meningkatnya kualitas pelayanan investor Badan Usaha menyediakan tenaga ahli,
manajemen, dan teknologi yang akan memperbaiki kualitas pelayanan yang dapat
menciptakan kompetisi untuk meningkatkan kualitas dalam arti pengembangan dan
inovasi.
b. Biaya proyek yang lebih rendah ,skema KPBU meliputi akivitas yang luas, yaitu desain,
pembangunan, dan penyediaan pelayanan di masa datang, bila dilakukan dalam satu
proyek akan meningkatkan skala ekonomi dari proyek itu sendiri, artinya dapat
menurunkan biaya.
c. Pembangunan lebih awal dan lebih cepat. Artinya jika sektor publik tidak mempunyai
kemampuan untuk mendanai proyek-proyek yang dari sudut pandang ekonomi
menguntungkan, maka sektor BADAN USAHA dapat berpartisipasi untuk mendanai
sebagai proyek KPBU.
d. Pelaksanaan proyek KPBU aktivitas design dan konstruksi dapat digabungkan secara
paralel pelaksanaannya , dapat diselesaikan dengan waktu yang lebih singkat
e. Penganggaran lebih baik, KPBU apabila dilaksanakan taat asas dapat menurunkan
biaya tak terduga. Dari beberapa pengalaman internasional, proyek KPBU hanya
mengalami 22% over budget dibandingkan 75% proyek yang dilakukan oleh sektor
publik.
8
f. Risk Sharing, Pembagian risiko merupakan salah satu kunci kesuksesan pelaksanaan
KPBU apabila alokasinya tepat sesuai dengan pihak yang mempunyai kapabilitas untuk
menanggung risiko.
4. Keuntungan Skema KPBU dari Sektor Badan Usaha
Keuntungan disisi BADAN USAHA antara lain adalah mendapatkan akses di sektor baru
dan dapat meraih lebih banyak aktivitas bisnisnya, mendapatkan keuntungan yang lebih
baik, dan mendapatkan kepastian pasar yang lebih lama.
1.4. Prinsip Dasar KPBU
3.1. Prinsip-Prinsip KPBU berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun 2015

KPBU dilakukan berdasarkan prinsip:
a. Kemitraan, yakni kerjasama antara pemerintah dengan Badan Usaha dilakukan
berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan dan persyaratan yang
mempertimbangkan kebutuhan kedua belah pihak;
b. Kemanfaatan, yakni Penyediaan Infrastruktur yang dilakukan oleh pemerintah dengan
Badan Usaha untuk memberikan manfaat sosial dan ekonomi bagi masyarakat;
c. Bersaing, yakni pengadaan mitra kerjasama Badan Usaha dilakukan melalui tahapan
pemilihan yang adil, terbuka,dan transparan, serta memperhatikan prinsip persaingan
usaha yang sehat;
d. Efektif, yakni kerja sama Penyediaan Infrastruktur mampu mempercepat
pembangunan sekaligus meningkatkan kualitas pelayanan pengelolaan dan
pemeliharaan infrastruktur; dan
e. Efisien, yakni kerja sama Penyediaan Infrastruktur mencukupi kebutuhan pendanaan
secara berkelanjutan dalam Penyediaan Infrastruktur melalui dukungan dana swasta.
f. Pengendalian dan pengelolaan risiko, yakni kerja sama Penyediaan Infrastruktur
dilakukan dengan penilaian risiko, pengembangan strategi pengelolaan, dan mitigasi
terhadap risiko;
3.2. Prinsip Utama KPBU
 Mengoptimalkan alokasi risiko

 Mencapai “Value For Money”
 Mempertahankan atau meningkatkan tingkat layanan
 Akses pada keahlian, teknologi dan inovasi yang baru atau yang lebih baik
3.3. Prinsip Mengoptimalkan Alokasi Resiko

 Perlu adanya tanggung jawab alokasi risiko antara Pemerintah dan BADAN USAHA
dengan melakukan Dasar negosiasi ;• Risiko dan hasil akan tercermin dalam
mekanisme pembayaran; • Mitigasi risiko melalui garansi risiko yang baik
 Untuk mengevaluasi dan mengatur program risiko dengan Menyusun strategi
menanggapi risiko
9
 Untuk mengkonfirmasi kemampuan proyek Menggunakan referensi proyek
 Untuk mengkonfirmasi VfM dari proyek ,menggunakan sektor publik pembanding
3.4. Ilustrasi Optimalisasi Alokasi Resiko

Risiko diasumsikan oleh pihak yang lebih baik dalam mengatasi risiko digambarkan seperti
dibawah ini.
Gambar 3. Optimalisasi alokasi Risiko
2. Prinsip Pembagian Peran pada KPBU untuk Pencapaian Value for Money, Peningkatan
Pelayan, Teknologi dan Inovasi
Hasil yang ingin dicapai:

• Investasi yang layak
• Tersedia infrastruktur publik yang berkualitas dan efisien
• Tersedia tingkat layanan yang berkualitas tinggi
• Desain & operasional yang terpadu
• Inovasi (uptodate)
Peran Pemerintah
• Visi, Misi, Arah, Tujuan
• Penetapan Output
• Kepastian Pengaturan (kerangka hukum, keuangan, tax),
• Komitmen & pembagian risiko
• Komitmen pembayaran
• Penyediaan tanah (konsesi jangka panjang),
• Kelayakan proyek (publik & Badan Usaha
Peran Badan Usaha

• Pengelola risiko
• Pendekatan pada pemanfaatan umur Aset
• Inovasi dan Kreativitas
10
• Desain yang optimal dan terpadu
• Pendanaan
• Tambahan pendapatan dengan Optimalisasi pemanfaatn aset
• Penyedia layanan
Gambar 4. Pembagian peran pada KPBU
1.5. Rangkuman
o Definisi dan Konsep KPBU

Kerjasama Pemerintah dan Badan Usaha yang selanjutnya disebut sebagai KPBU adalah
kerjasama antara pemerintah dan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur untuk
memperhatikan pembagian risiko diantara para pihak.
o Tujuan KPBU
1. Mencukupi kebutuhan pendanaan secara berkelanjutan dalam Penyediaan Infrastruktur

2. Mewujudkan Penyediaan Infrastruktur yang berkualitas, efektif, efisien, tepat sasaran, dan
tepat waktu;
3. Menciptakan iklim investasi yang mendorong keikutsertaan Badan Usaha dalam
Penyediaan Infrastruktur berdasarkan prinsip usaha secara sehat;
4. Mendorong digunakannya prinsip pengguna membayar pelayanan yang diterima, atau
dalam hal tertentu mempertimbangkan kemampuan membayar pengguna; dan/atau
5. Memberikan kepastian pengembalian investasi Badan Usaha dalam Penyediaan
Infrastruktur melalui mekanisme pembayaran secara berkala oleh pemerintah kepada
Badan Usaha.
o Prinsip KPBU
KPBU dilakukan berdasarkan prinsip:
11
1. Kemitraan, yakni kerjasama antara pemerintah dengan Badan Usaha dilakukan
berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan dan persyaratan yang
mempertimbangkan kebutuhan kedua belah pihak;
2. Kemanfaatan, yakni Penyediaan Infrastruktur yang dilakukan oleh pemerintah dengan
Badan Usaha untuk memberikan manfaat sosial dan ekonomi bagi masyarakat;
3. Bersaing, yakni pengadaan mitra kerjasama Badan Usaha dilakukan melalui tahapan
pemilihan yang adil, terbuka,dan transparan, serta memperhatikan prinsip persaingan
usaha yang sehat;
4. Pengendalian dan pengelolaan risiko, yakni kerja sama Penyediaan Infrastruktur dilakukan
dengan penilaian risiko, pengembangan strategi pengelolaan, dan mitigasi terhadap risiko;
5. Efektif, yakni kerja sama Penyediaan Infrastruktur mampu mempercepat pembangunan
sekaligus meningkatkan kualitas pelayanan pengelolaan dan pemeliharaan infrastruktur;
dan Efisien, yakni kerja sama Penyediaan Infrastruktur mencukupi kebutuhan pendanaan
secara berkelanjutan dalam Penyediaan Infrastruktur melalui dukungan dana swasta.
12
Kegiatan Belajar 2
LESSON LEARN
2.1. Kerjasama Pemerintah dan Swasta di internasional
Keterbatasan APBN dalam pembiayaan pembangunan infrastruktur yang ditetapkan dalam

RPJMN 2015-2019 menyebabkan adanya selisih pendanaan (funding gap) yang harus dipenuhi.
Untuk mengatasi itu, Pemerintah dituntut untuk menggunakan beberpa alternatif pendanaan, salah
satunya mengunakan skema kerjasama pembangunan yang melibatkan pihak swasta atau
dikenal sebagai Public Private Partnership (PPP). Tidak ada definisi resmi mengenai PPP, namun
dapat disimpulkan bahwa PPP merupakan bentuk perjanjian antara sektor publik (Pemerintah)
dengan sektor privat (Swasta) untuk mengadakan sarana layanan publik yang diikat dengan
perjanjian, terbagi menjadi beberapa bentuk tergantung kontrak dan pembagian resiko.
Di indonesia PPP dikenal sebagai Kerjasama Pemerintah Swasta (KPS), KPS didefinisikan
sebagai kerjasama antara Pemerintah dan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur bertujuan
untuk kepentingan umum dengan mengacu pada spesifikasi yang telah ditetapkan sebelumnya
oleh Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah/BUMN/BUMD, yang sebagian atau seluruhnya
menggunakan sumber daya Badan Usaha dengan memperhatikan pembagian risiko diantara para
pihak. Kerjasama Pemerintah dengan swasta sebenarnya telah dikenal sejak masa Orde Baru
seperti pada jalan tol dan ketenagalistrikan, namun mulai dikembangkan tahun 1998 pasca krisis
moneter. Setelah didahului dengan beberapa peraturan pendukung KPS, maka untuk
menyesuaikan PPP terkini dunia, Pemerintah mengeluarkan Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun
2015 tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur. Sejak
Perpres ini diluncurkan kerjasama yang sebelumnya dikenal dengan Kerjasama Pemerintah
Swasta (KPS) selanjutnya disebut KPS
Jumlah pemerintah negara berkembang yang menunjukkan ketertarikan untuk menggunakan
Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha (KPS) bagi penyediaan aset dan layanan
infrastruktur publik semakin meningkat. Panduan Referensi ini disusun untuk membantu
pemerintah negara-negara berkembang tersebut. Secara khusus, Panduan Referensi ini
dimaksudkan untuk membantu pejabat pemerintah dan pihak- pihak lainnya yang berminat untuk
menemukan jawaban atas tiga pertanyaan berikut ini:
Apakah definisi KPS dan dasar-dasar pertimbangan untuk menggunakan KPS?
Bagaimana bentuk kerangka kebijakan, hukum dan institusional yang perlu dipersiapkan
untuk memastikan KPS dapat mencapai tujuannya secara efisien dan efektif?
Bagaimana proses mengembangkan dan melaksanakan suatu proyek KPS?
Berbagai praktisi di kalangan pemerintahan, sektor swasta, lembaga internasional, kalangan

akademis dan konsultan telah menyusun suatu khasanah ilmu pengetahuan yang substansial
seputar topik KPS yang dituangkan dalam Panduan Referensi yang dikeluarkan oleh Bank Dunia
yang akan membantu pembaca menyelami khasanah ilmu pengetahuan tersebut. Panduan
Referensi ini memperkenalkan topik-topik utama mengenai KPS, mengemukakan pilihan yang
tersedia, dan mengarahkan pembaca pada berbagai contoh dan referensi utama tempat
pembaca dapat menemukan lebih banyak contoh.
Panduan Referensi ini tidak dimaksudkan sebagai suatu Prosedur Standar yang memberikan
petunjuk pendekatan untuk segala hal. Panduan Referensi ini juga bukan merupakan suatu
13
manual praktik-praktik terbaik – karena ilmu yang tersedia mengenai berbagai topik yang ada
belum cukup memadai untuk memberikan rekomendasi praktik-praktik terbaik (yang dalam
kasus manapun bersifat spesifik sesuai dengan situasi). Sebaliknya, Panduan Referensi ini
berfungsi sebagai pintu masuk bagi pengguna untuk mengakses khasanah ilmu pengetahuan
tersebut, mengemukakan berbagai topik dan permasalahan utama, memberikan suatu
gambaran umum, dan menunjukkan arah yang tepat bagi praktisi yang tertarik untuk
mempelajari KPS lebih lanjut.
Panduan Referensi Versi 2.0 ini menyediakan berbagai sumber daya baru dan contoh yang
telah diperbaharui. Meskipun demikian, pembaca seyogyanya tidak memandang Panduan ini
sebagai suatu pemaparan mengenai status terkini atas KPS di negara atau sektor manapun.
Sebaliknya, Panduan Referensi ini berupaya memberikan contoh-contoh dan sumber-sumber daya
yang paling relevan – baik terkini maupun terdahulu – untuk membantu pembaca mendidik diri
mereka mengenai topik yang dimaksud.
Definisi Utama — Apakah Definisi KPS?
Tidak terdapat suatu definisi tunggal mengenai 'Kemitraan Pemerintah Swasta' yang diterima
secara internasional. Panduan Referensi ini mendefinisikan KPS secara luas sebagai:
'Suatu kontrak jangka panjang antara suatu pihak swasta dan suatu badan
pemerintah untuk menyediakan suatu aset atau layanan publik, dan berdasarkan kontrak
tersebut, pihak swasta menanggung risiko signifikan dan tanggung jawab pengelolaan dengan
remunerasi yang ditentukan berdasarkan kinerja.'
Definisi ini mencakup baik KPS yang menyediakan aset dan layanan baru, maupun KPS yang
berlaku untuk aset dan layanan yang telah tersedia. Definisi ini dapat mencakup KPS dengan
pembiayaan pihak swasta yang ditanggung sepenuhnya oleh pengguna jasa, dan KPS dengan
pembiayaan pihak swasta yang ditanggung sebagian atau seluruhnya oleh pemerintah.
Fungsi-fungsi proyek yang dialihkan kepada pihak swasta – seperti desain, konstruksi,
pembiayaan, pengoperasian dan pemeliharaan – mungkin bervariasi antara satu kontrak
dengan lainnya, akan tetapi dalam kontrak manapun, pihak swasta merupakan pihak yang
bertanggung jawab atas kinerja proyek dan pihak yang menanggung risiko signifikan serta
tanggung jawab pengelolaan.
Definisi ini mencakup berbagai kontrak di sektor dan layanan yang berbeda-beda, sepanjang
terdapat kepentingan publik yang terkandung dalam penyediaan jasa tersebut, dan proyek
tersebut melibatkan aset dengan umur ekonomis yang panjang sebagaimana halnya jangka
waktu kontrak KPS. Dalam Panduan Referensi ini, istilah 'infrastruktur' digunakan secara
longgar untuk mencakup berbagai sektor dan layanan yang menggunakan KPS. Dalam
konteks ini, 'infrastruktur' meliputi infrastruktur ekonomi, sosial dan pemerintah – yakni, 'struktur
fisik dan organisasi mendasar' yang diperlukan untuk melaksanakan kegiatan ekonomi, sosial
dan pemerintahan (menggunakan definisi Oxford English Dictionary).
14
2.2. Dasar-dasar KPS – Definisi dan Dasar
Modul ini menggambarkan tinjauan umum mengenai Kemitraan Pemerintah Swasta (KPS) bagi
pejabat pemerintah dan pemangku kepentingan lainnya yang berkepentingan, yang berkeinginan
mempelajari lebih lanjut mengenai bagaimana KPS dapat dimanfaatkan dalam penyediaan aset
dan layanan infrastruktur.
 Bab 1.1: Definisi KPS: Mendefinisikan "Kemitraan Pemerintah-Swasta” menggali definisi KPS
secara lebih terperinci: menjabarkan berbagai bentuk kontrak KPS yang tersedia, serta
menjelaskan hubungan antara KPS dengan cakupan “kemitraan” yang lebih luas antara sektor
pemerintah dan swasta.
 Bab 1.2: Pemanfaatan KPS: Sektor dan Layanan: menjabarkan cakupan sektor dan layanan
yang telah memanfaatkan KPS, beserta berbagai tautan kepada serangkaian luas contoh-
contoh KPS internasional.
 Bab 1.3: Tantangan Infrastruktur dan Solusi yang Ditawarkan KPS menjabarkan beberapa
permasalahan yang umum terjadi dalam penyediaan infrastruktur – terutama di negara-negara
berkembang. Pembahasan ini menjelaskan bagaimana KPS mampu membantu menjawab
beberapa permasalahan tersebut – dengan sedapat mungkin menyediakan contoh-contoh dan
bukti-bukti –beserta keterbatasan-keterbatasan dan tantangan potensial KPS.
 Bab 1.4: Pembiayaan KPS secara singkat memperkenalkan struktur pembiayaan swasta yang
digunakan untuk KPS, dan memberikan tautan kepada sumber-sumber lebih lanjut bagi pihak
Kemitraan Pemerintah Swasta Panduan Referensi Versi 2.0 yang tertarik untuk mempelajari
permasalahan ini lebih lanjut. Bab ini juga menjelaskan bagaimana pemerintah mungkin
berupaya memengaruhi atau mengendalikan metode pengembangan struktur pembiayaan
pihak swasta – beserta dasar pertimbangan dan prosedur yang memungkinkan pemerintah
turut berpartisipasi dalam pembiayaan KPS.
a. Definisi KPS: Mendefinisikan “Kemitraan Pemerintah-Swasta”
Pendahuluan umum atas Panduan Referensi ini menyatakan definisi KPS secara umum sebagai
“suatu kontrak jangka panjang antara suatu pihak swasta dan suatu badan pemerintah untuk
menyediakan suatu aset atau layanan publik, dan berdasarkan kontrak tersebut, pihak swasta
menanggung risiko signifikan dan tanggung jawab pengelolaan dengan remunerasi yang
ditentukan berdasarkan kinerja.“
Bab ini menggali definisi tersebut secara lebih terperinci: menjabarkan (dalam Bab 1.1.1) berbagai
jenis kontrak KPS yang tersedia, dan berbagai nomenklatur yang digunakan untuk menjabarkan
jenisjenis kontrak tersebut; serta menjelaskan (dalam Bab 1.1.2) beberapa bentuk "kemitraan"
antara pihak pemerintah dan swasta terkait, yang secara umum tidak termasuk dalam definisi
tersebut di atas, dan terutama berbagai bentuk kemitraan yang secara umum tidak tunduk pada
materi pedoman dalam Pedoman ini.
b. Jenis-jenis Kontrak KPS dan Terminologi
Sebuah Kemitraan Pemerintah-Swasta (KPS) sebagaimana didefinisikan di atas mencakup suatu

kontrak jangka panjang antara suatu badan pemerintah dan suatu perusahaan swasta. Akan
15
tetapi, definisi umum tersebut mencakup berbagai bentuk kontrak dengan uraian yang berbeda-
beda – tidak terdapat suatu definisi KPS standar yang diterima secara internasional, dan masing-
masing yuridiksi yang berbeda menggunakan nomenklatur yang berbeda untuk menjabarkan
proyek-proyek yang serupa. Bagian ini menguraikan berbagai jenis kontrak KPS yang termasuk
dalam definisi KPS yang digunakan dalam Pedoman Referensi ini secara lebih terperinci; serta
beberapa terminologi umum yang digunakan didunia untuk menjabarkan KPS.
c. Jenis-Jenis Kontrak KPS
Sepanjang Pedoman Referensi ini, KPS dijabarkan berdasarkan tiga parameter umum: pertama,
jenis aset yang terlibat; kedua fungsi-fungsi yang merupakan tanggung jawab pihak swasta; dan
ketiga; mekanisme pembayaran pihak swasta.
Banyak KPS melibatkan penyediaan aset-aset baru – seringkali disebut sebagai proyek
“greenfield”. Sebagai contoh, program KPS Kerajaan Inggris – yang dikenal sebagai Inisiatif
Pembiayaan Swasta atau Private Finance Initiative ("PFI") – melibatkan perusahaan- perusahaan
swasta dalam pembiayaan, pembangunan, dan pengelolaan aset-aset publik baru, mulai dari
sekolah dan rumah sakit hingga fasilitas pertahanan. KPS juga dapat digunakan untuk
mengalihkan tanggung jawab untuk meningkatkan dan mengelola aset-aset yang telah tersedia
kepada perusahaan swasta – proyek jenis ini dikenal sebagai proyek “brownfield”. Dalam kedua
kasus tersebut, fitur utama KPS adalah spesifikasi penyediaan aset atau layanan tersebut
ditentukan berdasarkan output dan bukan input – dalam arti, penekanan lebih terletak pada
penentuan aset atau layanan yang diperlukan dibandingkan tata cara pelaksanaannya.
Karakteristik pokok suatu kontrak KPS adalah penggabungan beberapa tahap atau fungsi proyek.
Meskipun demikian, fungsi-fungsi yang merupakan tanggung jawab pihak swasta bervariasi dan
mungkin tergantung kepada jenis aset dan layanan yang terlibat. Fungsi-fungsi umum dapat
mencakup:
 Desain (juga dikenal sebagai pekerjaan “rekayasa”) – yang mengacu kepada pengembangan
proyekmulai dari konsep awal dan persyaratan output hingga spesifikasi desain siap bangun.
 Konstruksi atau Rehabilitasi – bilamana KPS digunakan dalam penyediaan aset infrastruktur
baru, pada umumnya KPS mewajibkan pihak swasta untuk melaksanakan konstruksi aset dan
pemasangan seluruh peralatan. Dalam hal KPS melibatkan aset yang telah tersedia, pihak
swasta mungkin diharapkan bertanggung jawab atas pelaksanaan rehabilitasi atau
peningkatan aset.
 Pembiayaan – bilamana KPS mencakup pelaksanaan konstruksi atau rehabilitasi aset, pihak
swasta pada umumnya juga diwajibkan untuk membiayai seluruh atau sebagian belanja modal
yang diperlukan, sebagaimana dijelaskan lebih lanjut dalam Bab 1.4.
 Pemeliharaan – bilamana KPS mendelegasikan tanggung jawab untuk memelihara suatu aset
infrastruktur menurut standar yang telah ditentukan sepanjang periode kontrak kepada pihak
swasta. Hal ini pada umumnya dipandang sebagai fitur penentu kontrak KPS.
 Pengoperasian – tanggung jawab pengoperasian pihak swasta dalam suatu KPS dapat
berbeda secara signifikan, tergantung kepada sifat aset yang mendasarinya serta sifat layanan
terkait. Sebagai contoh, pihak swasta mungkin bertanggung jawab atas:
o Pengoperasian teknis suatu aset dan penyediaan jasa kepada pemerintah yang
merupakan pembeli wajib – contohnya, fasilitas pengolahan air minum;
o Pengoperasian teknis suatu aset dan penyediaan layanan secara langsung kepada
pengguna – contohnya, KPS untuk sistem distribusi air;
16
o Penyediaan jasa pendukung, sementara badan pemerintah tetap bertanggung jawab
untuk menyampaikan layanan kepada pengguna – contohnya, KPS untuk bangunan
sekolah yang mencakup layanan kebersihan.
Mekanisme pembayaran KPS merupakan fitur penentu ketiga. Pihak swasta dapat menerima
pembayaran melalui penagihan imbal jasa dari pengguna jasa, melalui pembayaran dari
pemerintah, atau kombinasi dari keduanya – dengan karakteristik penentu serupa – yaitu
pembayaran bersifat merupakan kewajiban kontinjensi berdasarkan kinerja. Opsi mekanisme
pembayaran dapat bergantung kepada fungsi-fungsi pihak swasta:
Berdasarkan KPS “pengguna membayar”, seperti jalan tol, pihak swasta menyediakan suatu
layanan kepada pengguna, dan menghasilkan pendapatan dengan membebankan imbal jasa atas
jasa tersebut kepada pengguna. Imbal jasa tersebut (atau tarif, atau biaya tol) dapat digantikan
oleh subsidi yang dibayarkan oleh pemerintah, yang mungkin bersifat berdasarkan-kinerja
(misalnya, tergantung kepada ketersediaan layanan dengan kualitas tertentu) atau berdasarkan-
output (misalnya, pembayaran per pengguna);
Berdasarkan KPS “pemerintah membayar”, pemerintah merupakan sumber pendapatan tunggal
bagi pihak swasta. Pembayaran pemerintah dapat tergantung pada ketersediaan aset atau
layanan dengan kualitas sebagaimana ditentukan berdasarkan kontrak (pembayaran
"ketersediaan).
Pembayaran pemerintah tersebut juga dapat berupa pembayaran berdasarkan-output atas jasa
yang disampaikan kepada pengguna – misalnya, jalan tol "bayangan" yang gratis bagi
pengguna,tetapi sesungguhnya ditanggung oleh pemerintah melalui pembayaran berdasarkan
imbal hasil per pengemudi kepada operator.
Karakteristik-karakteristik tersebut di atas dapat digabungkan dalam berbagai cara untuk

menciptakan berbagai variasi kontrak KPS. Gambar 1: Tinjauan Umum Panduan Referensi KPS
menyajikan beberapa contoh. Sebagaimana diilustrasikan dalam Gambar 1, kontrak-kontrak
tersebut dapat dipandang sebagai suatu jembatan antara penyediaan infrastruktur oleh pihak
swasta dan pemerintah – dengan mengalihkan lebih banyak tanggung jawab dan risiko ke sektor
swasta. KPS bukan merupakan satu- satunya jalan bagi pihak swasta untuk dapat terlibat dalam
infrastruktur – Gambar 1 juga mencantumkan contoh contoh skema perjanjian yang pada
umumnya tidak dianggap sebagai suatu KPS. Skema perjanjian “pendamping” tersebut dijelaskan
lebih lanjut dalam Bab 1.1.2: Perjanjian yang Tidak Termasuk Dalam KPS: Jenis Keterlibatan
Swasta Lainnya.
17
Gambar 1.1: Contoh Jenis-jenis Kontrak KPS
d. Terminologi KPS
Meskipun kontrak KPS pada umumnya dapat dikategorikan menggunakan parameter-parameter

tersebut di atas, tidak terdapat suatu standar internasional yang mendefinisikan KPS dan
menjelaskan berbagai tipe kontrak yang berbeda-beda ini. Terminologi yang berbeda-beda
tersebut dapat menyebabkan kebingungan pada saat membandingkan pengalaman internasional
– oleh karena ituPanduan Referensi ini secara konsisten menggunakan terminologi “KPS” untuk
menguraikan berbagai jenis kontrak, terlepas dari terminologi yang digunakan di suatu negara atau
yurisdiksi tertentu.
Beberapa pemerintah mendefinisikan “KPS” dalam kebijakan atau undang-undang KPS mereka
sebagai jenis kontrak-kontrak spesifik sebagaimana dijelaskan dalam Bab 2.1: Kebijakan KPS.
Definisi tersebut mungkin mencakup seluruh atau sebagian dari jenis-jenis kontrak yang dijelaskan
di atas. Sebagai contoh, undang-undang Brasil membedakan antara proyek yang dibiayai
pengguna dan proyek yang dibiayai pemerintah. Proyek-proyek KPS yang sepenuhnya dibiayai
dengan mengenakan tarif kepada pengguna diatur dalam “Undang-Undang Konsesi”, sementara
proyek-proyek KPS lainnya diatur dalam“Undang-Undang KPS” – dengan demikian, hanya proyek
yang dibiayai pemerintah yang umumnya
disebut sebagai “KPS”. Pembedaan serupa juga dilakukan di Prancis, yang menggunakan istilah
“KPS” secara spesifik untuk mengacu kepada kontrak yang dibiayai pemerintah sebagaimana
diterapkan dalam “Undang-Undang KPS” – sekali lagi, kontrak yang dibiayai pengguna pada
umumnya disebut sebagai konsesi.
Sementara itu, istilah-istilah lain dapat digunakan sebagai sinonim KPS secara umum, atau untuk
mengacu kepada jenis-jenis KPS tertentu – baik secara hukum, atau dalam penggunaan sehari-
18
hari.“Konsesi” terkadang digunakan untuk mengacu kepada tipe KPS spesifik (sebagaimana
halnya di Brasil, seperti dijelaskan di atas, yang menggunakan konsesi untuk mengacu kepada
KPS yang sepenuhnya dibiayai pengguna), sementara dalam kasus lain konsesi hanya
merupakan sinonim dari KPS (sebagai contoh, di Chile, semua jenis KPS disebut sebagai
“konsesi”, dan diterapkan berdasarkan “Undang-Undang Konsesi” negara tersebut). Di Kerajaan
Inggris, KPS yang dibiayai pemerintah untuk pengadaanaset baru dikenal sebagai proyek “Inisiatif
Pembiayaan Swasta” atau “Private Finance Initiative” (PFI); sementara KPS untuk aset yang telah
tersedia (seperti rumah sakit atau jalur kereta) terkadang dikenal sebagai “waralaba”. Bukan
merupakan hal yang aneh bila kita mendengar proses menerapkan suatu KPS disebut sebagai
“privatisasi”, atau bila aset yang dihasilkan diistilahkan sebagai “swasta” – walaupun panduan
referensi ini membedakan antara KPS dan privatisasi, sebagaimana dijelaskan lebih lanjut dalam
bab berikut ini.
Nomenklatur yang berbeda-beda dapat digunakan untuk membedakan struktur kontrak KPS yang
berbeda. Dalam kasus tertentu, KPS dideskripsikan menurut fungsi yang dialihkan ke pihak
swasta.Sebagai contoh, kontrak “Design-Build-Finance-Operate-Maintain atau "DBFOM",
mengalokasikan fungsi- fungsi tersebut ke pihak swasta. Nomenklatur lain seperti Build-Operate-
Transfer”, lebih menitikberatkan pada kepemilikan serta pengendalian atas aset secara hukum.
Tabel 1.1: Nomenklatur KPS menjelaskan nomenklatur KPS yang umum, serta hubungan masing-
masing nomenklatur tersebut terhadap deskripsi berdasarkan jenis aset, fungsi serta mekanisme
pembayaran sebagaimana dijelaskan di atas. Sumber-sumber di bawah ini menyediakan informasi
lebih lanjut mengenai jenis kontrak KPS dan nomenklatur terkait:
o Makalah Delmon tentang Memahami Opsi yang tersedia bagi KPS dalam infrastruktur [#59]
menawarkan diskusi yang paling menyeluruh. Delmon mengklasifikasikan KPS berdasarkan
lima fakor yang serupa dengan karakterisktik yang telah dijelaskan sebelumnya: (1) apakah
KPS tersebut melibatkan aset atau usaha yang baru atau yang telah tersedia; (2) tanggung
jawab pihak swasta sehubungan dengan konstruksi; (3) level pembiayaan swasta yang terlibat;
(4) sifat dari kewajiban penyediaan jasa badan usaha atau project company (pasokan
borongan atau tingkat eceran); dan (5) sumber aliran pendapatan.
o Bab Yescombe mengenai “Pengertian Kemitraan Pemerintah Swasta” [#295], yang juga
menjabarkan berbagai struktur KPS berikut klasifikasinya.
o Bab Farquharson et al mengenai “Definisi Kemitraan Pemerintah Swasta” [#95, halaman 9-14],
yang berfokus pada perbedaan antara KPS dengan privatisasi dan kontrak pengelolaan; serta
menjelaskan KPS berdasarkan tarif pengguna dan KPS berdasarkan ketersediaan;
o Catatan penjelasan World Bank mengenai topik-topik utama dalam pengelolaan sektor air
[#122, Catatan 4] menjelaskan berbagai jenis kontrak yang umum digunakan untuk mengelola
aset yang telah tersedia di sektor air: sewa guna usaha atau affermage, dan kontrak
pengelolaan.
o KPS World Bank dalam situs web Pusat Sumber Daya Infrastruktur menjelaskan spektrum
jenisjenis KPS berdasarkan tingkat keterlibatan pihak swasta. Penjelasan tersebut dapat
ditemukan di http://ppp.worldbank.org/
19
Tabel 1.1: Nomenklatur KPS
Nomenklatur Kontrak Keterangan Umum dan Referensi Jenis Aset Fungsi yang Mekanisme
Dialihkan Pembayaran
Desain-Bangun- Berdasarkan nomenklatur ini, cakupan Infrastruktur Sebagaimana Dapat
Pembiayaan- Operasi- jenis kontrak KPS dideskripsikan baru dinyatakan dalam dibiayai
Pemeliharaan berdasarkan fungsi yang dialihkan ke nama kontrak pemerintah
atau Design-Build- sektor swasta. Fungsi ataupun
Finance- Operate- 'pemeliharaan' mungkin ditiadakan dari pengguna
Maintain(DBFOM); deskripsi (sehingga suatu kontrak yang
Desain-Bangun- mengalihkan seluruh fungsi tersebut
Pembiayaan-Operasi mungkin dideskripsikan sebagai DBFO
atau Design-Build- dan bukan DBFOM, dan tanggung jawab
Finance- Operate atas pemeliharaan tersirat sebagai
(DBFO);Desain- bagian dari pengoperasian). Deskripsi
Konstruksi- Kelola- alternatif yang hampir serupa adalah
Pembiayaan Desain-Konstruksi-Kelola- Pembiayaan
Design- Construct- atau Design-Construct-Manage- Finance
Manage- Finance (DCMF), yang serupa dengan kontrak
(DCMF) DBFOM.
Operasi dan Kontrak O&M untuk aset yang telah Infrastruktur Operasi dan Dibiayai
Pemeliharaan atau tersedia dapat memenuhi definisi KPS yang telah Pemeliharaan pemerintah
Operations and apabila kontrak tersebut berbasis tersedia
Maintenance (O&M) kinerja dan bersifat jangka panjang
(terkadang disebut sebagai kontrak
pemeliharaan berbasis kinerja)
Bangun-Operasi-Serah Pendekatan untuk menggambarkan Infrastruktur Pada umumnya Dapat
Terima atau Build- KPS untuk aset baru ini mencakup baru merancang, dibiayai
Operate- Transfer status kepemilikan dan pengendalian membangun, pemerintah
(BOT), Bangun- atas aset proyek secara hukum. membiayai, ataupun
Kepemilikan- Operasi- Berdasarkan proyek BOT, perusahaan memelihara pengguna
Serah Terima atu swasta memiliki aset proyek hingga dan menangani
Build-Own- Operate- aset tersebut dialihkan pada saat sebagian atau
Transfer (BOOT), kontrak berakhir. BOOT seringkali seluruh
Bangun-Serah Terima- digunakan bergantian dengan BOT, operasional.
Operasi atau Build- sebagaimana dijelaskan oleh Berdasarkan
Transfer- Operate Yescombe [#295]. Sebaliknya, beberapa
(BTO), dalam kontrak Build Transfer Operate definisi,BOT atau
(BTO), kepemilikan aset dialihkan BOT mungkin
sewaktu konstruksi telah selesai. tidak mencakup
Sebagaimana dijelaskan oleh Delmon pembiayaan
[#58, halaman 20-21], hak kepemilikan swasta,
terutama memengaruhi pengelolaan sementara BOOT
aset yang telah diserahterimakan selalu mencakup
setelah kontrak berakhir. pembiayaan
swasta.
Rehabilitasi- Operasi- Dalam kedua konvensi penamaan yang Infrastruktur Sama dengan di Sama
Serah Terima atau dijelaskan di atas, 'Rehabilitasi' mungkin yang telah atas, tetapi dengan di
Rehabilitate- Operate- menggantikan 'Bangun', dalam arti tersedia "rehabilitasi" atas
Transfer (ROT) pihak swasta bertanggung jawab atas menggantikan
rehabilitasi, pembaharuan atau "bangun".
perluasan aset yang telah tersedia.
20
Konsesi Konsesi' digunakan untuk serangkaian Infrastruktur Merancang, Pada
jeniskontrak, sebagaimana dijelaskan baru atau merehabilitasi, umumnya
oleh Delmon [#59,Kotak 1 di halaman yang telah memperluas atau dibiayai
9]. Di beberapa yurisdiksi,konsesi tersedia membangun, pengguna
mungkin mengimplikasikan suatu jenis membiayai, – di
kontrak spesifik. Dalam konteks KPS, memelihara, dan beberapa
konsesi padaumumnya digunakan mengoperasikan negara,
untuk menggambarkan KPS 'pengguna – pada umumnya tergantung
membayar'. Sebagai contoh, di Brasil, menyediakan pada
Undang-Undang Konsesi hanya berlaku layanan bagi kelayakan
bagi kontrak dengan 'pembiayaan pengguna. finansial
pengguna’; ‘Undang-Undang KPS’ konsesi
khusus mengatur kontrak yang terkait,
melibatkan sebagian pembayaran dari pihak
pemerintah. Di sisi lain, ‘konsesi’ swasta
terkadang digunakan sebagai istilah mungkin
umum untuk menggambarkan berbagai membayar
jenis KPS secara luas – contohnya, suatu
seluruh KPS terkini di Chile imbal
dilaksanakan berdasarkan ‘Undang- jasa
Undang Konsesi’, termasuk kontrak kepada
yang sepenuhnya pemerintah
dibiayai pemerintah. atau
mungkin
menerima
subsidi.
Sewa guna usaha atau Kontrak sewa guna usaha atau Yang telah Memelihara dan Dibiayai
affermage affermage serupa dengan konsesi, tersedia mengoperasikan, pengguna
tetapi pemerintah pada umumnya tetap menyediakan – pihak
bertanggung jawab atas belanja modal. layanan kepada swasta
Secara khusus ‘affermage’ mungkin pengguna. umumnya
memiliki arti spesifik di beberapa menyerahk
yurisdiksi tertentu. Catatan penjelasan an
World Bank mengenai regulasi air sebagian
[#122, halaman 36-42] memberikan tarif yang
penjelasan mengenai kontrak sewa dikenakan
guna usaha dan konsesi. Kontrak pada
semacam ini mungkin memenuhi atau pengguna
tidak memenuhi definisi KPS, kepada
tergantung pada jangka waktu kontrak. pemerintah
untuk
membiayai
belanja
modal.
21
Waralaba ‘Waralaba’ terkadang digunakan untuk Yang telah Dapat mencakup Dapat
menggambarkan perjanjian yang similar tersedia merancang, dibiayai
dengan kontrak konsesi atau sewa atau baru membangun, dan pengguna
guna usaha atau affermage, memelihara, atau atau
sebagaimana dijelaskan oleh terbatas pada pemerintah
Yescombe [#295]. memelihara dan
mengoperasikan
suatu aset.
Inisiatif Pembiayaan Kerajaan Inggris adalah salah satu Baru Merancang, Dibiayai
Swasta atau Private negara pertama yang menerapkan membangun, pemerintah
Finance Initiative (PFI konsep KPS dengan menggunakan membiayai,
istilah ‘Inisiatif Pembiayaan memelihara
Swasta’ atau ‘Private Finance Initiative’. – mungkin
‘PFI’ pada umumnya digunakan untuk mencakup
menggambarkan KPS sebagai suatu sebagian
cara untuk membiayai, membangun dan operasional,
mengelola infrastruktur baru. tetapi seringkali
tidak
menyediakan
layanan secara
langsung kepada
pengguna.
e. Perjanjian yang Tidak Termasuk Dalam KPS: Jenis Keterlibatan Swasta Lainnya
Di samping menetapkan kontrak yang termasuk dalam KPS untuk tujuan Panduan Referensi
ini, menegaskan jenis kontrak yang tidak termasuk dalam KPS juga akan berguna. Gambar 1.2
mengilustrasikan irisan antara KPS dan tiga konsep yang berkaitan, yang dijelaskan secara
berturutturut sebagai berikut: jenis-jenis kontrak dengan pihak swasta untuk pengadaan aset dan
layanan publik; jenis “kemitraan” lainnya dengan pihak swasta; dan pengaturan penyediaan jasa
pihak swasta.
Gambar 1.2: Contoh Berbagai Jenis Kontrak KPS

22
f. Kontrak Pengadaan Aset dan Layanan Publik Lainnya
Pemerintah mengikat berbagai kontrak dengan pihak swasta. Beberapa jenis kontrak tersebut
memiliki seluruh atau sebagian dari karakteristik KPS yang umum – seperti memiliki jangka waktu
panjang, berbasis-output atau berbasis-kinerja. Sebagai contoh, kontrak-kontrak tersebut
mencakup:
Kontrak pengelolaan, yang pada umumnya memiliki indikator kinerja dan persyaratan yang serupa
dengan KPS. Akan tetapi, jangka waktu kontrak ini pada umumnya lebih singkat dibandingkan
KPS, dan tidak melihatkan investasi modal yang signifikan dari pihak swasta – dan insentif kinerja
terutama dihasilkan dari skema pembayaran dan penalti. Sebagai contoh, catatan penjelasan
World Bank mengenai regulasi sektor air [#122, halaman 36-42], menjelaskan bagaimana kontrak
pengelolaan digunakan dalam sektor air. Kontrak Operasi & Pemeliharaan (Operations and
Maintenance, "O&M") dan kontrak pemeliharaan berbasis kinerja juga mungkin tidak termasuk
dalam definisi KPS apabila kontrak-kontrak tersebut memiliki jangka waktu yang pendek.
Kontrak Design-Build atau Siap Guna, yang mengandung spesifikasi berbasis-output yang serupa,
akan tetapi, sebagai kontrak dengan jangka pendek, kontrak tersebut tidak memasukkan insentif
kinerja jangka panjang sebagaimana halnya KPS.
Kontrak sewa guna usaha pembiayaan, yaitu kontrak jangka panjang untuk pengadaan aset
publik.Akan tetapi, risiko yang dialihkan kepada pihak swasta dalam kontrak jenis ini jauh lebih
sedikit dibandingkan KPS.
Walaupun fokus materi dalam Panduan Referensi ini adalah perjanjian KPS, terdapat banyak
refensi dalam panduan ini yang dapat berguna bagi pemerintah sehubungan dengan pengaturan
kontraktual yang berhubungan; sebaliknya, beberapa referensi mengenai jenis-jenis kontrak ini
juga tersedia dan dapat memberikan pelajaran yang dapat diterapkan bagi KPS. Akan tetapi,
pembaca harus mengingatbahwa perbedaan dalam alokasi risiko dapat membuat perbedaan
signifikan dalam perilaku pengajuan penawaran dan pengoperasian.
g. Konsep “kemitraan pemerintah swasta” lainnya
Istilah “kemitraan pemerintah swasta” terkadang juga digunakan untuk jenis perjanjian antara
pemerintah dan entitas swasta yang berkontribusi terhadap tujuan kebijakan publik. Perjanjian ini
dapat mencakup, antara lain:
Mekanisme berbagi informasi, seperti “kemitraan pemerintah swasta” dalam melawan kecurangan
layanan kesehatan di Amerika Serikat yang melibatkan pemerintah federal, pejabat negara bagian,
beberapa organisasi asuransi kesehatan swasta terkemuka, dan kelompok-kelompok anti
kecurangan dalam layanan kesehatan lainnya.
Kegiatan-kegiatan sukarela yang dilaksanakan oleh perusahaan swasta bagi konsumsi publik dan
melalui kerjasama dengan pihak berwenang terkait, seperti proyek-proyek kesehatan masyarakat
atau pendidikan yang digabungkan dengan proyek penanaman modal asing berskala besar.
Pembiayaan swasta untuk proyek-proyek investasi publik berbasis filantropi, yang mungkin
melibatkan pihak swasta dalam pelaksanaan proyek.
Proyek-proyek riset dan investasi gabungan yang dibentuk untuk memanfaatkan keahlian dan
informasi dari sektor pemerintah maupun swasta.
23
Intervensi pemerintah untuk mendukung pengembangan sektor swasta secara umum, atau sektor
khusus yang ditargetkan – seperti menyediakan lahan, aset, utang, modal atau jaminan kepada
perusahaan swasta murni yang pada umumnya tidak terlibat dalam penyediaan layanan publik.
Meskipun merupakan kemitraan, perjanjian-perjanjian tersebut di atas berbeda jauh dengan
kontrakkontrak yang dibahas dalam Panduan Referensi KPS: dari segi jangka waktu, tujuan, dan
status hukum serta struktur. Dengan demikian, prinsip, pengaturan kebijakan dan proses yang
dijabarkan dalam panduan ini hanya memiliki kaitan terbatas dengan jenis “kemitraan” pemerintah
dan swasta lainnya.
h. KPS dan regulasi sektor
KPS seringkali melibatkan pengadaan jasa esensial dalam kondisi monopoli (atau mendekati
monopoli). Penyedia jasa esensial swasta melalui monopoli pada umumnya diatur oleh
pemerintah, dengan tujuan mengendalikan tarif dan standar layanan – pada umumnya dengan
mendelegasikan tanggung jawab kepada badan regulator independen – guna melindungi
pelanggan dari kemungkinan penyalahgunaan kekuatan pasar. Regulasi sektor juga dapat
mengatur persyaratan yang harus dipenuhi penyedia dalam transaksi suatu sektor dengan lainnya;
prosedur memasuki sektor melalui lisensi; serta pengendalian atas keputusan investasi sektor.
Regulasi terutama memainkan peranan penting dalam sektor air, listrik, gas dan telekomunikasi,
dan juga dapat ditemukan dalam sektor-sektor lain, seperti bandara dan jalan tol.
Dalam konteks sektor monopoli, KPS dapat memiliki keterkaitan dengan konsep regulasi sektor
melalui beberapa cara berikut ini:
KPS dan privatisasi sebagai opsi reformasi alternatif. Pemerintah yang mempertimbangkan opsi
untuk meningkatkan kinerja aset dan layanan publik yang telah tersedia di sektor-sektor ini dapat
mempertimbangkan KPS sebagai opsi reformasi sektor alternatif dari privatisasi dan pembentukan
tatanan peraturan perundang-undangan. Walaupun terdapat kesamaan dalam proses membentuk
suatu KPS dan privatisasi, dan beberapa panduan dalam buku ini mungkin dapat diterapkan untuk
keduanya, sifat dari hubungan yang terjadi memiliki perbedaan yang jelas.
Regulasi melalui kontrak melalui suatu KPS. Sewaktu KPS diperkenalkan dalam sektor-sektor
yang pada umumnya diregulasi, kontrak KPS sendiri dapat digunakan untuk menetapkan tarif dan
standar layanan dalam cara yang melindungi kepentingan pelanggan – sebagai alternatif selain
pembentukan suatu tatanan peraturan perundang-undangan. Kotak 1.1 menyajikan beberapa
contoh “regulasi melalui kontrak”; beberapa implikasi terhadap rancangan kontrak KPS dijelaskan
lebih lanjut dalam Bab 3.3: Penyusunan Struktur Proyek KPS
KPS berdampingan dengan regulasi sektor. Beberapa negara memutuskan untuk menyusun
tatanan peraturan perundang-undangan sektor pada awal penerapan KPS untuk penyediaan jasa
suatu sektor; termasuk dalam beberapa kasus, bertindak sebagai pihak yang mewakili pemerintah
dalam kontrak tersebut. Dalam kasus-kasus lainnya, regulasi sektor mungkin telah tersedia. Dalam
kasus manapun, perjanjian KPS dan undang-undang dan regulasi sektor perlu diselaraskan
dengan hati-hati – guna memastikan tidak terdapat konflik antara kontrak PPP dan peraturan
perundangundangan, dan untuk menetapkan peran dan tanggung jawab yang jelas.
Bab 2.3.2: Tanggung Jawab Kelembagaan: Pelaksanaan memberikan contoh-contoh lebih jauh
mengenai peran regulator sektor dalam mengembangkan, melaksanakan, dan mengelola KPS.
Khasanah Pengetahuan mengenai Peraturan Infrastruktur [#288] merupakan suatu sumber daya
daring yang menyediakan panduan terperinci dan bacaan lebih lanjut mengenai serangkaian luas
24
topik regulasi. Referensi-referensi berikut juga membahas aspek regulasi secara lebih terperinci,
termasuk hubungannya dengan KPS:
Yong [#296, bab 4.1.3] membahas kerangka peraturan perundang-undangan untuk KPS – kotak
4.4 dalam bab ini menyajikan tinjauan umum mengenai berbagai pendekatan dalam regulasi
infrastruktur.
Seri Catatan Penjelasan mengenai Topik Utama dalam Regulasi Layanan Air dan Kebersihan
[#122] membahas berbagai topik seputar regulasi sektor air, termasuk panduan untuk
mendelegasikan fungsi-fungsi regulator, serta opsi menerapkan regulasi melalui kontrak atau
melalui suatu badan independen.
Makalah Eberhard mengenai Model Hibrid dan Transisional untuk Regulasi di Negara-Negara
Berkembang [#66] menyajikan suatu tinjauan umum mengenai model regulasi yang berbedabeda
beserta keuntungan dan tantangan potensial masing-masing model. Makalah tersebut juga
memberikan rekomendasi untuk memperbaiki kinerja model regulasi.
Dua makalah oleh Ian Alexander [#4, #5] berfokus pada penyusunan peraturan-peraturan yang telah
ditetapkan sebelumnya guna mengikat komitmen pemerintah untuk mengambil tindakan-tindakan
tertentu di masa mendatang, dan membangun kepercayaan dalam sistem perundang-undangan
Regulasi tidak terbatas kepada sektor-sektor yang melibatkan penyediaan jasa esensial dalam
kondisi monopoli atau mendekati monopoli. Kerangka peraturan perundang-undangan juga dapat
digunakan untuk mengatasi kegagalan pasar lainnya, seperti memastikan pengelolaan sumber
daya alam yang terbatas dengan bertanggung jawab. Dalam beberapa kasus, proses dan struktur
yang digunakan dapat menyerupai KPS – sebagai contoh, konsesi eksplorasi atau eksplorasi
pertambangan atau minyak bumi, atau pengelolaan suatu situs pariwisata. Jenis-jenis regulasi
seperti ini juga mungkin melibatkan area abu-abu, ketika beberapa aspek penyediaan layanan
esensial melalui pasar yang kompetitif mengharuskan adanya akses terhadap sumber daya yang
terbatas – seperti alokasi spektrum radio untuk telekomunikasi selular, atau akses terhadap pusat
listrik tenaga air atau sumber daya pembangkit listrik lainnya dalam konteks pasar yang bersaing.
Walaupun terdapat beberapa kesamaan antara prosedur konsesi dan lisensi tersebut dengan
KPS, sebagian besar struktur kontrak dalam kasus-kasus tersebut memiliki perbedaan yang jelas,
dan materi dalam Panduan Referensi ini hanya memiliki kaitan terbatas dengan kasus-kasus
tersebut.
Kotak 1.1: Regulasi melalui Kontrak
Banyak pemerintah menerapkan KPS tanpa menciptakan tatanan peraturan
perundang- undangan sektor secara keseluruhan. Pendekatan umum terhadap regulasi
sektor adalah dengan menetapkan tarif dan layanan standar secara langsung melalui
kontrak dengan suatu penyedia jasa swasta. Dalam pendekatan ini, tidak diperlukan
suatu perangkat atau badan regulator tertentu. Standar layanan yang perlu dicapai
telah ditetapkan dalam kontrak itu sendiri.
Dalam hal kontrak konsesi, kontrak tersebut juga akan menetapkan tarif yang
dikenakan, serta peraturan dan prosedur penyesuaian tarif dari waktu ke waktu.
Dalam kontrak sewa guna usaha atau affermage, kekuasaan menetapkan tarif
mungkin dipertahankan oleh pemerintah, akan tetapi pembayaran kepada operator –
yang juga berkaitan dengan jumlah layanan yang disediakan – ditentukan dalam
kontrak. Pendekatan ini telah diterapkan dengan sukses di Prancis dan di berbagai
negara-negara berbahasa Prancis. Sebagai contoh:
Konsesi air perkotaan, Senegal – pada tahun 1995, pemerintah menerapkan reformasi
untuk mengundang operator swasta berdasarkan kontrak affermage berbasis kinerja
untuk meningkatkan kinerja sektor air. Ketentuan-ketentuan dalam kontrak
25
menguraikan standar dan indikator kinerja, dengan demikian memungkinkan adanya
pemantauan oleh suatu komite, dan mencakup mekanisme penyelesaian sengketa
yang efektif. Operator swasta memiliki kewajiban secara hukum untuk memenuhi
standar-standar yang ditetapkan dalam kontrak [#272] – seperti kualitas air, akses,
dan air nonpendapatan.
Konsesi air Manila, Filipina – sewaktu pemerintah Filipina memutuskan untuk
mengakhiri krisis air di Manila dengan mengizinkan dua kontrak konsesi penyediaan
air ke kota tersebut, pemerintah sempat mempertimbangkan pembentukan regulator
independen berdasarkan undang-undang. Akan tetapi, pemerintah kemudian
memutuskan bahwa proses penyusunan undang-undang yang diperlukan oleh
Kongres akan memakan waktu terlalu lama dan terlalu berisiko. Oleh karenanya,
pemerintah membentuk satu kantor regulator untuk kedua perjanjian konsesi tersebut
di bawah departemen fasilitas umum (yang tetap merupakan pemilik aset dan mitra
dalam kontrak KPS). Salah satu klausul dalam perjanjian konsesi tersebut
mewajibkan para operator swasta untuk 'bekerja sama' dengan kantor regulator, yang
pada gilirannya bertanggung jawab untuk menginterpretasikan peraturan-peraturan
dalam perjanjian-perjanjiantersebut [#63].
Konsesi air Bucharest, Rumania, juga memberikan contoh yang menarik mengenai
struktur regulasi yang ditetapkan berdasarkan kontrak. Konsesi tersebut memiliki dua
badan regulator yang berbeda – satu regulator teknis dan satu regulator ekonomi.
Regulator teknis dibentuk dengan tujuan spesifik untuk memantau kinerja teknis
operator swasta terhadap indikator- indikator yang telah ditetapkan berdasarkan
kontrak konsesi. Regulator ekonomi, suatu badan pemerintah nasional, menyetujui
penyesuaian tarif sesuai dengan formula yang ditetapkan dalam kontrak konsesi.
Untuk pembahasan lebih lanjut mengenai permasalahan-permasalahan spesifik dan

studi kasus mengenai 'regulasi melalui kontrak', silakan mengacu kepada Regulasi
Melalui Kontrak: Cara Baru untuk Melakukan Privatisasi Distribusi Listrik? [#26]
serta Seri Catatan Penjelasan mengenai Topik Utama Seputar Regulasi Layanan Air
dan Sanitasi [#122].
Delmon, Jeffrey (2010) Understanding Options for Private-Partnership
Partnerships in Infrastructure, Policy Research WorkingPaper 5173, World
Bank
Menjelaskan berbagai jenis kontrak dan nomenklatur KPS yang berbeda-beda secara
terperinci, dan juga memperkenalkan suatu klasifikasi kontrak KPS baru dengan
tujuan memberikan klarifikasi dan mempermudah perbandingan.
Yescombe, E. R. (2013) Public-Private Partnerships: Principles of Policy and
Finance, Edisi ke 2, Elsevier Science, Oxford
Bab 1 "Definisi Kemitraan Pemerintah Swasta" menjelaskan berbagai struktur KPS
beserta pengklasifikasiannya.
Farquharson, Torres de Mästle, dan Yescombe, bersama Encinas (2011) How to
Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging
Markets, World Bank/PPIAF
Bab 2 "Mendefinisikan Kemitraan Pemerintah Swasta" berfokus pada perbedaan KPS
dengan privatisasi dan kontrak pengelolaan; dan menjelaskan KPS berbasis tarif
pengguna dan KPS berbasis ketersediaan. Beberapa studi kasus yang terdapat dalam
buku ini memberikan contoh-contoh KPS di negara-negara
berkembang.
Eric Groom, Jonathan Halpern & David Ehrhardt (2006) Explanatory Notes on
Key Topics in the Regulation of Water and Sanitation Services, World Bank
26
Catatan 4 “regulasi dan kontrak sektor swasta” menjelaskan fitur-fitur umum konrak
konsesi, sewa guna usaha dan kontrak pengelolaan di sektor air.
H. K. Yong (ed.) (2010) Public-Private Partnerships Policy and Practice: A
Reference Guide, London: Commonwealth Secretariat
Bab 7 mengkaji pengalaman KPS terbaru di negara-negara berkembang
Persemakmuran. Lampiran 5 menyajikan studi kasus mengenai 11 proyek KPS di
sektor air, transportasi, listrik dan kesehatan di Afrika, Asia dan Karibia.
Anton Eberhard (2007) Infrastructure Regulation in Developing Countries: An
Exploration of Hybrid and Transitional Models, Working Paper No.4, World
Bank
Menyajikan tinjauan umum mengenai model peraturan perundang-undangan yang
berbeda-beda dan keunggulan serta tantangan potensial masing-masing model.
Makalah ini juga memberikan rekomendasi untuk meningkatkan kinerja model
peraturan perundang-undangan.
Ian Alexander (2008) Regulatory Certainty Through Committing to Explicit
Rules – What, Why and How? Sebuah makalah berdasarkan presentasi yang
disampaikan dalam konferensi Annual Forum of Utility Regulators (AFUR) ke-5
di Accra, Ghana.
Berfokus pada penetapan peraturan yang ditentukan sebelumnya guna mengikat
komitmen regulator untuk melaksanakan tindakan tertentu di masa mendatang.
Ian Alexander (2007) Improving the Balance Between Regulatory Independence,
Accountability, Decision-making and Performance. Sebuah makalah yang
disusun untuk konferensi Annual Forum of Utility Regulators (AFUR) ke-4 di
Livingstone, Zambia.
Berfokus pada pentingnya keyakinan investor akan tatanan peraturan perundang-
undangan.
Tonci Bakovic, Bernard Tenenbaum & Fiona Woolf (2003) Regulation by
Contract: A New Way to Privatize Electricity Distribution?, World Bank
Working Paper 14
Menjelaskan fitur-fitur utama "regulasi melalui kontrak', bagaimana negara yang
berbeda-beda mengatasi beberapa permasalahan peraturan perundang-undangan
utama melalui
mekanisme ini, menjelaskan kekuatan dan kelemahan pendekatan yang berbeda-beda
dengan memanfaatkan pengalaman internasional.
2.3. Penggunaan KPS: Sektor dan Layanan
KPS telah digunakan dalam berbagai sektor, untuk pengadaan berbagai jenis aset dan layanan.
Sebagaimana dijelaskan dalam pendahuluan terhadap Panduan Referensi ini, terdapat dua
karakteristik penentu sektor dan layanan yang memanfaatkan KPS: pertama, proyek tersebut
berkaitan dengan atau berkontribusi terhadap aset dan layanan publik, dan kedua, proyek tersebut
melibatkan aset berumur panjang yang sesuai dengan jangka waktu kontrak KPS.
Dalam praktiknya, definisi “layanan publik” mungkin berbeda dari satu negara ke negara lainnya,
dan dari waktu ke waktu. Materi yang disajikan dalam Panduan Referensi ini menggunakan
pendekatan netral atas definisi tersebut; memandang setiap layanan yang dipandang pemerintah
terkait sebagai layanan yang wajib disediakan atau dijamin ketersediaannya oleh pemerintah
sebagai “layanan publik”.
27
Fokus kepada aset jangka panjang mencerminkan sifat jangka panjang suatu kontrak KPS.
Seringkali, hal ini berarti KPS melibatkan aset tetapi; tetapi dapat juga mencakup aset berumur
panjang terkait lainnya yang bersifat spesifik terhadap tujuan atau lokasi tertentu, seperti sarana
perkeretaapian. Tabel 1.2 – KPS berdasarkan Sektor – Contoh dan Sumber Daya di bawah ini
hanya menyajikan beberapa contoh dan tinjauan sumber daya secara umum untuk memberikan
gambaran bagi pembaca mengenai rangkaian pengalaman KPS secara global. Beberapa negara
memilih untuk memfokuskan penggunaan KPS untuk sektor-sektor tertentu dalam definisi luas
tersebut, sebagaimana dijelaskan dalam Bab 2.1 Kebijakan KPS. Hal ini dapat mencerminkan
prioritas atas investasi atau perbaikan kinerja layanan, atau prioritas atas sektor dengan
ekspektasi tingkat keberhasilan KPS yang tinggi.
Sebaliknya, beberapa negara juga menetapkan sektor-sektor tertentu, atau layanan-layanan
dalam sektor-sektor, yang tidak akan memanfaatkan KPS. Sektor atau layanan tertentu tersebut
seringkali disebut sebagai layanan “inti” – dalam arti, layanan tersebut harus disediakan oleh
pemerintah secara ekslusif, dan tidak boleh didelegasikan kepada sektor swasta melalui KPS.
Dalam praktiknya, definisi layanan “inti” bervariasi, tergantung pada preferensi dan persepsi lokal.
Sebagai contoh, dalam sektor layanan kesehatan di Kerajaan Inggris, KPS telah digunakan untuk
membangun rumah sakit dan menyediakan layanan pelengkap, tetapi layanan medis “inti” tetap
dijalankan oleh pemerintah [#178]. Sebaliknya, proyek rumah sakit KPS perintis di Lesotho
mencakup penyediaan rangkaian lengkaplayanan kesehatan oleh operator swasta [#155].
Sumber-sumber yang berguna dalam memberikan tinjauan umum mengenai pengalaman KPS
lintas sektor di negara-negara berkembang termasuk:
Buku Farquharson et al mengenai KPS di Pasar Berkembang [#95] mencakup berbagai studi
kasus: mengenai KPS untuk sebuah rumah sakit baru di Meksiko, sebuah rumah sakit yang
diperbaharui di Afrika Selatan, sebuah konsesi air di Filipina, sebuah konsesi layanan air dan listrik
di Gabon, sebuah jalur metro baru di Sao Paulo, Brasil, sebuah perluasan bandara di Jordan, serta
telaah mengenai program KPS untuk jalan raya nasional di India.
Yong [#296, halaman 87-104], bab mengenai pengalaman KPS terkini di negara-negara
berkembang Persemakmuran mencakup studi kasus mengenai 11 proyek KPS di sektor air,
transportasi, listrik, dan kesehatan di Afrika, Asia, dan Karibia.
Makalah oleh Farlam mengenai Pengalaman KPS di Afrika [#93] menyajikan dan menarik
pelajaran dari delapan KPS di sektor transportasi, lembaga pemasyarakatan, telekomunikasi, air,
listrik dan pariwisata.
Kajian World Bank mengenai pelajaran yang dapat diambil dari proyek-proyek Bantuan
Berbasis-Output [#187] menelaah berbagai pengalaman sehubungan partisipasi pihak swasta
dalam infrastruktur – termasuk proyek-proyek KPS – yang didukung oleh bantuan berbasis output,
dalam sektor komunikasi, jalan, energy, air, kesehatan dan pendidikan.
Studi Penentuan Lingkup yang dilakukan Asian Development Bank mengenai irigasi dan drainase
[#9] mengidentifikasi area-area yang memungkinkan adanya partisipasi pihak swasta sesuai
dengan kerangka kebijakan India.
Seri Handshake yang diterbitkan oleh International Finance Corporation (IFC) [#155] yang terdiri
dari publikasi triwulanan, masing-masing publikasi berfokus pada sektor atau konteks yang
berbeda.
Situs web PPIAF [#209] mencakup kajian lebih lanjut mengenai pengalaman KPS di beberapa
negara berkembang. Untuk mendapatkan informasi lebih lanjut mengenai penggunaan KPS di
negara-negara maju, lihat laporan KPS Eropa yang diterbitkan oleh Bank Investasi Eropa atau
European Investment Bank, yang menyajikan kajian terperinci mengenai pengalaman per negara
dan menyusun daftar proyek-proyek KPS di kawasan tersebut.
28
Sektor
Tabel 1.2: KPS berdasarkan Sektor – Contoh dan Sumber Daya
Sektor Jenis Proyek Sumber tinjauan Umum
Transportasi Jalan, terowongan, dan jembatan Studi kasus Departemen Transportasi Amerika Serikat mengenai KPS Transportasi mengkaji
Jalur kereta api Sistem transit pengalaman KPS internasional dalam KPS di sektor transportasi, termasuk studi kasus
massal Pelabuhan Bandara mengenai jembatan dan jalan raya di Kerajaan Inggris, Eropa, Australia, Tiongkok, India,
Israel dan Argentina [#265].
Publikasi Menzies dan Mandri-Perrot mengenai partisipasi sektor swasta dalam jalur kereta api
ringan [#183, Lampiran 1] mencakup studi kasus terperinci mengenai KPS untuk 12
sistem jalur kereta api ringan di Kerajaan Inggris, Filipina, Thailand, Kanada, dan Afrika
Selatan.
Air dan Limbah Pengolahan air minimum Sistem Marin [#180] melakukan kajian mendalam mengenai pengalaman KPS untuk fasilitas air perkotaan di
distribusi air dan saluran buangan negara-negara berkembang, yang diambil dari lebih dari 65 KPS.
Layanan pengelolaan limbah padat
Listrik Aset pembangkit Sistem distribusi Eberhard and Gratwick [#65] menjelaskan pengalaman Produsen Listrik Independen di
Sub-Sahara Afrika.
Infrastruktur Sosial Pendidikan – fasilitas dan layanan Laporan Deloitte mengenai bagaimana KPS dapat membantu “menjembatani kesenjangan
dan Pemerintah sekolah Kesehatan infrastruktur ” [#68 halaman 19- 28] memberikan tinjauan umum yang bermanfaat mengenai
– rumah sakit dan fasilitas dan layanan pengalaman KPS di berbagai sektor, terutama sektor infrastruktur sosial.
kesehatan lainnya Lembaga
Pemasyarakatan Proyek regenerasi Publikasi IFC’s Handshake [#155] menyajikan contoh dan kasus-kasus mengenai KPS
perkotaan dan perumahan sosial layanan kesehatan dan infrastruktur ekonomi dan sosial lainnya.
Makalah LaRocque mengenai penyusunan kontrak penyediaan layanan pendidikan [#174]
mencakup contoh-contoh KPS di sektor pendidikan.
Laporan Business News Americas mengenai konsesi infrastruktur sosial [#41] menjelaskan
pengalaman KPS di sektor sosial terbaru di Amerika Latin.
Tantangan Infrastruktur dan Solusi yang Ditawarkan KPS
Infrastruktur yang tidak memadai merupakan kendala pertumbuhan di seluruh dunia, terutama di
negara - negara berkembang. Layanan infrastruktur seringkali tidak memadai untuk memenuhi
permintaan,sehingga mengakibatkan kemacetan atau penjatahan layanan. Layanan infrastruktur
seringkali memilikikualitas atau keandalan yang rendah, sementara banyak area bahkan tidak
terlayani. Kinerja infrastruktur yang rendah mencerminkan tantangan menyeluruh yang dihadapi
berbagai pemerintah. Pertama-tama, sebagian besar negara tidak menyediakan pembelanjaan
yang memadai untuk menyediakan infrastruktur yang diperlukan. Kedua, perencanaan dan
koordinasi yang lemah, penggunaan analisa yang lemah sebagai dasar pemilihan proyek,
pengejaran keuntungan politis, serta korupsi mengakibatkan sumber daya terbatas yang tersedia
seringkali dihabiskan untuk proyek-proyek yang tidak tepat. Terlebih lagi, aset dan layanan yang
diberikan seringkali mengecewakan – pembangunan aset baru memakan biaya lebih dan
memerlukan waktu lebih lama dari yang diharapkan, dan layanan jasa tidak berkualitas. Terakhir,
aset infrastruktur seringkali tidak dipelihara dengan baik, dengan demikian meningkatkan biaya
dan mengurangi manfaat.
2.4. Solusi yang Ditawarkan KPS
Bab ini menelaah apakah KPS dapat membantu mengatasi tantangan-tantangan

menyeluruhtersebut dan solusi yang dapat ditawarkan oleh KPS sebagaimana diilustrasikan dalam
Gambar 1.3: Letak Permasalahan Infrastruktur dan Solusi yang Ditawarkan KPS. Dalam kondisi
yang sesuai, KPS dapat memobilisasi sumber daya pendanaan dan pembiayaan tambahan untuk
29
infrastruktur. Dengan menghadapkan asumsi-asumsi yang ada kepada uji pasar untuk menarik
pembiayaan swasta, KPSdapat menyumbangkan perbaikan besar bagi proses seleksi. Negara-
negara dengan sejarah KPS yangrelatif panjang mendapati bahwa KPS mengelola proses
konstruksi dengan lebih baik dibandingkan pengadaan tradisional, frekuensi proyek yang
terealisasi tepat waktu dan sesuai anggaran meningkat– pada umumnya sebagai akibat dari
insentif yang ditetapkan dalam struktur KPS. Pada akhirnya,perspektif investasi jangka panjang
dalam kontrak KPS juga dapat membantu memastikan tersedianyapemeliharaan yang memadai
sehingga kondisi aset terjaga dengan baik.
Gambar 1.3: Letak Permasalahan Infrastruktur dan Solusi yang Ditawarkan KPS
Cakupan
sektor pemerintah
Kekurangan Pendanaan Solusi yang Ditawarkan KPS Tindakan Pelengkap
Mekanisme yang digunakan KPS dalam meningkatkan penyediaan infrastruktur seringkali
diringkas sebagai “faktor penggerak nilai” – yaitu bagaimana mengunakan KPS dalam pengadaan
infrastruktur sehingga mencapai nilai yang sepadan dengan biayanya. Faktor-faktor penggerak
nilai ini – sebagaimana dijelaskan dalam Kotak 1.2: Faktor-Faktor Penggerak Nilai KPS, seringkali
terintegrasi dalam kebijakan KPS.
Kotak 1.2: Faktor-Faktor Penggerak Nilai KPS

'Faktor-Faktor Penggerak Nilai' KPS adalah cara KPS untuk meningkatkan nilai
yang sepadandengan biaya penyediaan infrastruktur. Faktor-faktor tersebut
adalah sebagai berikut:
• Perhitungan biaya sepanjang umur proyek – integrasi penuh antara desain di
muka dan konstruksi dengan layanan jasa berkesinambungan, pengoperasian,
pemeliharaan dan perbaikan yang dilaksanakan di bawah tanggung jawab satu
pihak, dapat mengurangi biaya total proyek. Integrasi penuh memberikan
insentif kepada pihak tunggal tersebut untuk menyelesaikan setiap fungsi proyek
(merancang, membangun, mengoperasikan, memelihara) dengan cara yang
meminimalkan biaya.
30
• Pengalihan risiko – risiko yang dipertahankan oleh Pemerintah dalam memiliki
dan mengoperasikan infrastruktur pada umumnya melibatkan biaya substansial
yang seringkali
Keterbatasan, tantangan potensial KPS serta tindakan pelengkap yang dibutuhkan

Ada beberapa permasalahan yang tidak dapat ditanggulangi dengan menerapkan KPS, atau
bahkan dapat diperparah dengan penerapan KPS. Pertama-tama, kemampuan KPS
menyelesaikan masalah pendanaan mungkin terlihat lebih tinggi dibandingkan keadaan
sebenarnya, mengingat komitmen fiskal pemerintah sehubungan dengan KPS belum tentu dapat
ditentukan dengan jelas. Hal ini dapat menyebabkan pemerintah menanggung komitmen fiskal dan
risiko yang lebih tinggi akibat penerapan KPS dibandingkan tingkat yang dapat diterima
berdasarkan manajemen keuangan publik yang menerapkan asas kehati-hatian. Meskipun KPS
dapat memberikan kontribusi terhadap analisa proyek yang lebih baik serta pengadopsian
berbagai ide dan praktik yang inovatif, sebagian besar tanggung jawab atas perencanaan dan
seleksi proyek tetap terletak pada sektor publik – terlebih lagi, biaya fiskal yang tidak jelas dan
kekakuan KPS dapat mempersulit pelaksanaan tugas-tugas tersebut. Keunggulan efisiensi sektor
swasta dalam mengelola investasi, dan insentif yang lebih baik untuk melaksanakan pemeliharaan
rutin, juga tergantung pada penyusunan KPS dan pengadaan yang efektif oleh pemerintah.
Keterbatasan-keterbatasan ini menunjukkan bahwa KPS tidak dapat dipandang sebagai suatu
obat mujarab untuk memecahkan seluruh masalah kinerja infrastruktur. Gambar 1.3: Letak
Permasalahan Infrastruktur dan Solusi yang Ditawarkan KPS juga menyoroti komponen-komponen
penting lainnya untuk mencapai penyediaan infrastruktur yang lebih baik. Kemampuan pemerintah
mengambil keputusan yang tepat dengan dukungan kapasitas dan tata kelola yang memadai
merupakanpersyaratan awal yang harus dipenuhi untuk mencapai proyek-proyek KPS atau
investasi publik yang berhasil. Bukti-bukti menunjukkan bahwa perbaikan pengelolaan dapat
membuat perbedaan besar dalam mengurangi kelemahan-kelemahan infrastruktur, dengan
memanfaatkan infrastruktur yang telah ada secara lebih baik dan pemanfaatan sumber daya publik
secara lebih efisien untuk proyek-proyek baru. Pada akhirnya, banyak pemerintah yang hanya
perlu menanamkan lebih banyak sumber daya untuk berinvestasi dalam infrastruktur.
Bab ini menjelaskan keempat permasalahan penerapan proyek infrastruktur yang disajikan dalam
Gambar 1.3: Letak Permasalahan Infrastruktur dan Solusi yang Ditawarkan KPS, menjelaskan
apakah KPS dapat membantu memecahkan permasalahan tersebut dan bagaimana solusi yang
ditawarkan KPS,beserta keterbatasan-keterbatasan KPS dan tantangan potensial yang dapat
memperburuk masalah.tidak diperhitungkan. Pengalokasian sebagian risiko tersebut ke pihak
swasta yang lebih mampu mengelolanya dapat mengurangi biaya keseluruhan proyek yang harus
ditangggung pemerintah.
Komitmen di muka untuk melaksanakan pemeliharaan yang memadai, serta perhitungan biaya
sepanjang umur proyek yang dapat diperkirakan dan transparan – KPS mewajibkan komitmen di
muka atas perhitungan biaya pengadaan aset sepanjang umur ekonomis aset tersebut, yang telah
memperhitungkan pemeliharaan yang layak. Hal ini membuat anggaran dapat diperkirakan
sepanjang umur infrastruktur terkait, dan mengurangi risiko ketiadaan dana untuk pemeliharaan
setelah proyek selesai dibangun.
Fokus terhadap penyediaan layanan – memungkinkan suatu departemen atau badan
sponsoruntuk mengikat kontrak jangka panjang agar layanan disediakan ketika dan bilamana
diperlukan. Manajemen di perusahaan KPS kemudian dapat memfokuskan diri dalam penyediaan
31
layanan tanpa harus mempertimbangkan tujuan-tujuan lain atau kendala-kendala yang umum
dihadapi dalam sektor publik.
Inovasi – dibandingkan menentukan input, menetapkan output suatu kontrak menyediakan
peluang yang lebih luas bagi terciptanya inovasi. Pengadaan kontrak yang kompetitif memberikan
insentif bagi peserta lelang untuk mengembangkan solusi inovatif untuk memenuhi spesifikasi-
spesifikasi tersebut.
Utilisasi aset – pihak swasta memiliki motivasi untuk memanfaatkan satu fasilitas tunggal untuk
menghasilkan beberapa aliran pendapatan, dengan demikian mengurangi biaya untuk layanan
yang dihasilkan dari fasilitas tersebut.
Mobilisasi pendanaan tambahan – mengenakan tarif bagi pengguna dapat menghasilkan
pendapatan lebih tinggi, dan terkadang dapat dilakukan dengan lebih baik atau lebih mudah
melalui operasi swasta dibandingkan sektor publik. Di samping itu, KPS dapat
menyediakansumber-sumber pembiayaan infrastruktur alternatif apabila pemerintah menghadapi
kendala pembiayaan.
Pertanggungjawaban – pembayaran pemerintah merupakan pembayaran bersyarat, yang akan
dilaksanakan apabila pihak swasta telah menyediakan output yang telah ditetapkan dengan
kualitas dan dalam jumlah dan jangka waktu yang sesuai dengan kesepakatan. Apabila
persyaratan kinerja tidak dipenuhi, pembayaran layanan kepada pihak sektor swasta dapat
dikurangi.
Panduan Praktisi Partnerships Victoria [#19] yang diterbitkan pada tahun 2001 dengan jelas
menetapkan faktor-faktor penggerak nilai sebagai dasar bagi program KPS Negara Bagian
Victoria, Australia. Baik makalah Price Waterhouse Coopers (PWC) mengenai "Janji KPS" [#208,
halaman 13-34] maupun makalah Deloitte mengenai KPS [#68, halaman 5-9] menjabarkan
manfaatmanfaat KPS tersebut dengan ringkas dan jelas.
1.3.1 Kekurangan Pendanaan

Infrastruktur pada umumnya tidak mendapatkan pendanaan yang cukup – artinya, kebanyakan
negara tidak menanamkan investasi yang memadai untuk memenuhi kebutuhan infrastruktur dan
mendukung pertumbuhan ekonomi, dengan demikian memberikan kesan bahwa proyek-proyek
yang menguntungkan secara ekonomis tidak diterapkan. Permasalahan ini terutama jelas terlihat
pada negaranegara berkembang. Berbagai studi telah mengidentifikasi dan berupaya mengukur
“kesenjangan pendanaan” tersebut. Sebagai contoh:
• Pada tahun 2010, studi diagnostik World Bank mengenai infrastruktur di Afrika memperkirakan
bahwa Afrika bagian Sub-Sahara perlu membelanjakan US$93 miliar setahun untuk infrastruktur,
dari jumlah tersebut hanya US$45 miliar yang telah dipenuhi melalui berbagai sumber yang
tersedia – seperti belanja pemerintah, pengenaan tarif pada pengguna, investasi sektor swasta,
dan sumber- sumber eksternal – menghasilkan kesenjangan pendanaan sebesar US$48 miliar
(#106, halaman 6- 9, dan 65-68].
• Menurut strategi infrastruktur IDB 2013, tambahan investasi yang dibutuhkan untuk infrastruktur
di Amerika Latin mencapai US$100 miliar per tahun – 2 persen da ri PDB regional [#152].
• Kesenjangan pendanaan bukan merupakan hal unik yang hanya ditemui di negara-negara
berkembang – laporan Organisasi Kerjasama dan Pengengembangan Ekonomi atau Organization
for Economic Cooperation and Development (“OECD”) tahun 2007 mengenai Infrastruktur hingga
tahun 2030, mengidentifikasi kesenjangan yang semakin lebar antar investasi infrastruktur yang
diperlukan di masa mendatang dan kapasitas sektor publik untuk memenuhi kebutuhan tersebut
dari sumber daya tradisional [#192, Bab 1].
32
• McKinsey [#179] memperkirakan investasi infrastruktur global senilai $57 triliun akan dibutuhkan
dalam periode antara tahun 2013 hingga 2030, semata-mata untuk mengimbangi proyeksi
pertumbuhan PDB global. Investasi senilai $57 triliun yang dibutuhkan tersebut lebih menyerupai
nilai estimasi infrastruktur global yang ada saat ini.
Sebagaimana disoroti dalam studi diagnostik World Bank mengenai infrastruktur Afrika tersebut di
atas,kesenjangan pendanaan itu sendiri bisa saja merupakan gejala masalah-masalah lain dalam
penyediaan infrastruktur. Penulis menemukan bahwa US$17 miliar, atau 35% dari kesenjangan
pendanaan tersebut mungkin disebabkan oleh inefisiensi pembelanjaan akibat tata kelola yang
kurang baik, perencanaan investasi yang lemah, kurangnya investasi untuk pemeliharaan,
pengenaan tarif yang terlalu rendah atas layanan, dan inefisiensi operasional [#106, halaman 65-
86].
Solusi yang ditawarkan KPS: pendanaan dan pembiayaan KPS

Banyak pemerintah memilih menerapkan KPS karena mereka menyadari perlunya tambahan
investasi untuk infrastruktur, tetapi pemerintah tidak "sanggup" melaksanakan proyek infrastruktur
tambahan melalui pengadaan publik tradisional. Walaupun hal ini merupakan salah satu motif
paling umum untuk menggunakan KPS, alasan ini juga paling diperdebatkan. Sejauh mana KPS
benar-benar dapat membantu pemerintah meningkatkan pembelanjaan untuk infrastruktur akan
bergantung kepada sifat proyek terkait, serta kendala pendanaan dan pembiayaan pemerintah
tersebut.
Beberapa jenis KPS dapat membantu meningkatkan pendanaan yang tersedia untuk infrastruktur
– dalam arti menghasilkan pendapatan lebih tinggi untuk membayar layanan infrastruktur,
termasuk:
• Peningkatan pendapatan dari tarif pengguna – dengan cara menerapkan tarif bagi pengguna,
atau mengurangi kebocoran dalam penagihan tarif. Sebagai contoh, Jalan Tol N4 di Mozambique
dan Afrika Selatan dibangun sebagai jalan tol menggunakan KPS, karena kedua pemerintah tidak
memiliki dana untuk menanamkan investasi. Subsidi silang dari sisi penduduk Afrika Selatan ke
sisi penduduk Mozambique membantu membuat tarif jalan tersebut terjangkau bagi pengguna
[#93, halaman 9-10].
• Aliran pendapatan baru melalui peningkatan utilisasi aset. Meningkatkan pendapatan melalui
pemanfaatan alternatif suatu aset infrastruktur dapat mengurangi biaya infrastruktur bagi
pemerintah atau pengguna. Pemerintah juga dapat mengenakan biaya bagi pengguna, menagih
pendapatan secara efektif, atau menemukan pemanfaatan alternatif yang inovatif untuk
infrastruktur terkait – sebagaimana dijelaskan dalam makalah Engel, Fischer dan Galetovic KPS:
Bilamana dan Bagaimana [#74, halaman 7-13].
Dengan demikian, KPS tidak meningkatkan sumber daya yang tersedia untuk infrastruktur
dibandingkan penyediaan pemerintah secara tradisional apabila pengguna dikenakan tarif yang
sama atas layanan dan tarif tersebut dapat ditagihkan. Akan tetapi, penulis juga menyadari bahwa
mungkin sulit bagi pemerintah untuk mengenakan tarif kepada pengguna dengan nilai yang
mencerminkan biaya penyediaan layanan yang disediakan pemerintah.
Beberapa pemerintah menggunakan KPS sebagai suatu mekanisme pembiayaan untuk mengatasi
kendala anggaran tunai jangka pendek, dengan mendistribusikan biaya modal suatu proyek
sepanjang umur proyek tersebut. Pemerintah yang menerapkan sistem akuntansi berbasis kas
mengakui seluruh biaya modal infrastruktur sebagai pengeluaran pada saat terjadinya, bahkan bila
pada praktiknya proyek tersebut dibiayai melalui pinjaman. Sebaliknya, KPS menghasilkan arus
kas keluar sepanjang periode tertentu – makalah PWC mengenai KPS mengilustrasikan
33
perbedaan profil pembayaran KPSdengan profil pembiayaan proyek yang dibiayai secara
tradisional [#208, halaman 17-19]. Hal ini dapat
membantu pemerintah mengatasi kendala anggaran tunai jangka pendek untuk melaksanakan
investasi infrastruktur lebih awal. Keuntungan akuntansi bagi KPS tersebut hilang sepenuhnya
ketika sistem akuntansi berbasis akrual diterapkan sepenuhnya. Dalam sistem akuntansi berbasis
akrual tersebut,investasi modal diamortisasi sepanjang periode waktu tertentu.
Pada akhirnya, KPS mungkin dapat membantu pemerintah mengatasi kendala pinjaman sektor
publik. Pemerintah seringkali menghadapi kendala dalam menggunakan utang – yang mungkin
timbul akibat kebijakan manajemen keuangan publik yang menerapkan asas kehati-hatian –
sehingga bahkan proyek infrastruktur yang layak secara komersial dan sepenuhnya “dibiaya
pengguna” tidak dapat diterapkan dalam sektor publik. Melalui KPS, proyek tersebut dibiayai oleh
sektor swasta dan bukan melalui utang sektor publik. Dalam situasi tertentu, hal ini memungkinkan
pemerintah mengatasi kendala ini (walaupun sebagaimana dijelaskan dalam bab berikut, proyek
semacam ini pada umumnya menimbulkan kewajiban kontinjensi yang juga dapat mempengaruhi
keberlanjutan posisi utang dan fiskal pemerintah).
Makalah Engel, Fischer, dan Galetovic [#74, halaman 9] menyimpulkan sejauh mana KPS dapat
membantu meringankan kendala utang akan bergantung kepada sifat kendala tersebut. KPS dapat
meringankan kendala likuiditas jangka pendek, memungkinkan pelaksanaan KPS yang layak
secara komersial dan dibiayai pengguna. Tetapi, Engel, Fischer dan Galetovic berargumen bahwa
kemungkinan KPS mampu membantu suatu pemerintah akan menurun apabila pemerintah tidak
dapat mendapatkan utang karena pemerintah tersebut dipandang insolven – dalam hal ini,
mungkin sulit bagi pemerintah tersebut untuk mengikat kontrak jangka panjang yang menawarkan
sumber pendapatan potensial di masa depan secara kredibel, sehingga KPS mungkin tidak
dipandang layak oleh investor. Di sisi lain, dalam makalah tahun 2011 mengenai Penerapan KPS
di Chili, Fischer menjelaskan bagaimana keterlibatan multilateral dalam suatu KPS dapat
meningkatkan kredibilitas komitmen pemerintah terhadap kontrak– dengan demikian
meningkatkan potensi KPS untuk membantu pemerintah mengatasi kendala utang [#97, halaman
17-18, dan 27-28].
Sejauh mana penerapan KPS dapat membantu mengatasi kendala utang juga tergantung pada
metode pelaporan KPS tersebut. Sebagaimana dijelaskan dalam Bab 2.4.4: Akuntansi dan
Pelaporan Fiskal KPS, walaupun norma dan standar internasional terus berubah, pengakuan aset
dan liabilitas KPS dalam neraca dan statistik keuangan pemerintah semakin meningkat. Dalam hal
ini, pembiayaan KPS akan menghadapi kendala yang sama dengan utang negara untuk
pembiayaan proyek infrastruktur.
Tantangan Potensial KPS: memanfaatkan KPS untuk memintas pengendalian manajemen

keuangan pemerintah
Walaupun dalam kasus tertentu KPS dapat meningkatkan “ruang gerak fiskal” yang tersedia untuk
pembiayaan infrastruktur, pada praktiknya hal ini sangat terbatas. Dalam kasus proyek KPS yang
dibiayai pemerintah, biaya infrastruktur pada akhirnya tetap dipenuhi dari anggaran sektor publik –
pada praktiknya, aliran pembayaran untuk membayar pengadaan publik berbasis utang mungkin
sangat menyerupai aliran pembayaran ketersediaan berdasarkan KPS untuk proyek yang sama.
Dengan hilangnya keuntungan efisiensi yang nyata, berarti keunggulan fiskal KPS yang terlihat
sesungguhnya timbul dari permainan masalah teknis akuntansi – pembatasan anggaran tunai,
atau definisi utang sektor publik. Dalam kemungkinan terbaik, hal ini dapat menciptakan
permasalahan anggaran; dalam kemungkinan terburuk, hal ini dapat mendorong pemerintah
menggunakan KPS untuk memintas limit anggaran pemerintah dan utang sektor publik mereka
sendiri, yang telah menerapkan
34
asas kehati-hatian – dengan demikian menciptakan godaan untuk meningkatkan pengeluaran
pada saat ini sebagai respon atas tekanan politik atau tekanan lainnya untuk menyediakan
infrastruktur yang baru dan lebih baik.
Makalah Abrantes de Sousa mengenai Penerapan KPS di Portugal [#1] menjelaskan bagaimana
kontrol yang tidak memadai atas proses KPS menyebabkan Pemerintah Portugal harus
menanggung eksposur fiskal signifikan atas kontrak-kontrak KPS yang dilaksanakannya, dengan
demikian berkontribusi terhadap krisis fiskal Portugal pada tahun 2011. Abrantes de Sousa
menjelaskan bagaimana program KPS telah menciptakan masalah anggaran, dan menyoroti
insentif yang dihadapi oleh badan-badan pemerintah untuk menggunakan KPS semata-mata untuk
mengurangi kendala anggaran. Inisiatif Pembiayaan Swasta Kerajaan Inggris (Private Finance
Initiative, "PFI", - sebuah program KPS Inggris berskala besar) juga menghadapi kritik karena
menutupi biaya kewajiban pemerintah. Sebuah penyelidikan House of Lord Select Committee
mengenai PFI menemukan bahwa terdapat banyak saksi yang berpendapat kesalahan keputusan
menggunakan PFI disebabkan oleh kenyataan bahwa komitmen pemerintah berdasarkan kontrak-
kontrak tersebut seringkali tidak diakui sebagai bagian dari utang sektor publik [#248, halaman 16-
18].
Dengan mengenali berbagai tantangan tersebut, perlakuan KPS dalam laporan keuangan sektor
publik telah berkembang seiring jalannya waktu. Standar akuntansi sektor publik terbaru
mewajibkan sebagian besar aset dan liabilitas KPS dilaporkan dalam neraca pemerintah,
sebagaimana dijelaskan dalam Bab 2.4: Kerangka Manajemen Keuangan Publik untuk KPS. Akan
tetapi, sewaktu suatu proyek KPS disetujui, komitmen pembayaran masa depan masih belum
dapat diakui dalam rencana anggaran dan pengeluaran, yang seringkali hanya mencakup periode
yang tidak lebih dari satu hingga tiga tahun mendatang. Bab 2.4 dan 2.41 memberikan panduan
bagi pemerintah untuk mengelola implikasi fiscal KPS guna menghindari masalah-masalah
tersebut.
Tantangan Potensial KPS: risiko fiskal

Bahkan dalam hal suatu KPS diharapkan untuk menghasilkan sumber daya tambahan –
contohnya,dengan mengenakan tarif bagi pengguna atas layanan yang diberikan – pada
umumnya pemerintah menanggung atau mengambil bagian dalam beberapa risiko proyek tertentu.
Sebagai contoh, pemerintah mungkin memberikan jaminan atas faktor risiko tertentu seperti
permintaan, nilai tukar mata uang, atau biaya-biaya tertentu; sementara kontrak KPS seringkali
mengandung klausul kompensasi dalam hal terjadi pengakhiran perjanjian akibat serangkaian
alasan tertentu.
Menerima risiko-risiko tersebut bisa jadi sesuai dengan alokasi risiko yang sehat, sebagaimana
dijelaskan dalam Bab 3.3. Akan tetapi, langkah tersebut menimbulkan kewajiban kontinjensi bagi
pemerintah – yang biayanya mungkin lebih sulit diukur dibandingkan liabilitas langsung dan biaya
modal di muka yang timbul dalam proyek investasi publik tradisional. Oleh karena itu, pemerintah
seringkali menanggung risiko fiskal yang lebih besar dalam proyek KPS dibandingkan ekspektasi
mereka, atau dibandingkan risiko yang sesuai dengan manajemen fiskal yang menerapkan asas
kehati-hatian.
Dalam konteks ini, pengaruh bias optimisme dalam pengambilan keputusan proyek (lihat Bab 1.3.2
Perencanaan dan Seleksi Proyek yang Lemah) dapat membuat keadaan semakin parah – sebagai
contoh, suatu pemerintah mungkin setuju menyediakan jaminan permintaan untuk suatu proyek,
karena prakiraan optimis menyatakan jaminan tersebut kemungkinan tidak akan menimbulkan
biaya. Pihak berwenang yang melakukan kontrak juga dapat memiliki insentif untuk menentukan
perkiraan permintaan yang terlalu tinggi untuk “menyembunyikan” kebutuhan akan subsidi dan
memastikan pelaksanaan proyek yang sebenarnya tidak benar-benar layak. Dampak kumulatif dari
35
beberapa proyek KPS dapat menimbulkan risiko fiskal yang substansial. Terlebih lagi, sumber
daya pemerintah mungkin terpakai untuk proyek-proyek yang tidak benar-benar menghasilkan nilai
yang sepadan dengan biayanya, karena biaya yang dikeluarkan lebih tinggi dari perkiraan atau
manfaat yang diterima lebih rendah dari perkiraan.
Buku Irwin mengenai jaminan pemerintah [#161, Bab 2 dan 3] memberikan berbagai contoh
penggunaan jaminan, yang dalam beberapa kasus menimbulkan eksposur yang besar bagi
pemerintah, dan menjelaskan beberapa alasan yang menyebabkan pemerintah mengambil
keputusan yang tidak tepat sehubungan dengan penjaminan. Di samping kewajiban eksplisit
pemerintah dalam bentuk
jaminan, KPS juga dapat menimbulkan kewajiban implisit – yaitu, kewajiban nonkontraktual yang
timbul dari kewajiban moral atau ekspektasi publik akan intervensi pemerintah – yang
menimbulkan risiko fiskal lebih tinggi lagi (lihat [#206]). Kontrak yang lemah dan pelaksanaan yang
tidak efektif dapat mengakibatkan kegagalan pemerintah untuk sungguh-sungguh mencapai
pengalihan risiko ke sektor swasta. Sekali lagi, hal ini berarti pemerintah pada akhirnya harus
menanggung risiko yang secara signifikan lebih besar dibandingkan perkiraan pemerintah pada
saat pelaksanaan awal proyek terkait.
Kotak 1.3: Risiko Fiskal yang Terlalu Tinggi – Berbagai Contoh dari Kolombia, Korea,
Meksiko,Kerajaan Inggris, memberikan contoh-contoh KPS yang menyebabkan pemerintah harus
melakukan pembayaran besar di luar perkiraan, baik karena pelaksanaan jaminan atau akibat
realisasi kewajiban implisit.
Kotak 1.3: Risiko Fiskal yang Terlalu Tinggi – Berbagai Contoh dari Kolombia, Korea,
Meksiko, Kerajaan Inggris
Pemerintah seringkali menyediakan jaminan atas proyek-proyek KPS, dan hal ini seringkali
menimbulkan biaya lebih besar dari perkiraan. Sebagai contoh:
• Pada tahun 1990an, Pemerintah Kolombia memberikan jaminan pendapatan dari jalan tol
dan sebuah bandara, serta pembayaran dalam bentuk utilitas melalui perjanjian pembelian
perkiraan dan permasalahan lain mengharuskan pemerintah membayar US$ 2 miliar pada tahun
2005 (1)
• Juga pada tahun 1990an, Pemerintah Korea Selatan memberikan jaminan atas 90 persen
pendapatan yang dihasilkan dari jalan yang dibiayai swasta, yang menghubungkan ibukota
Seoul dengan sebuah bandara baru di Incheon, berdasarkan proyeksi 20 tahun. Ketika jalan
tersebut dibuka, pendapatan lalu lintas ternyata tidak mencapai setengah dari proyeksi.
Pemerintah harus membayar puluhan juta dolar setiap tahun. (2)
Proyek KPS juga dapat meimbulkan kewajiban implisit yang substansial bagi pemerintah. Bila
proyek KPS mengalami kesulitan keuangan, pemerintah mungkin mengalami tekanan signifikan
untuk menyelamatkan proyek tersebut guna menghindari gangguan layanan. Sebagai contoh:
• Dalam jangka waktu lima tahun antara tahun 1989 dan 1994, Meksiko memulai program
pembangunan jalan yang ambisius, memberikan lebih dari 50 konsesi untuk pembangunan
jalan tol sepanjang 5.500 km. Konsesi tersebut dibiayai dengan utang yang sangat tinggi,
karena kontribusi modal dilakukan dalam bentuk 'sweat equity' atau pembayaran dalam bentuk
perbaikan atas konstruksi dan bukan dalam bentuk uang tunai. Pembiayaan berbasis utang untuk
proyek-proyek tersebut dibiayai oleh bank-bank lokal – yang sebagian besar dimiliki pemerintah -
dengan tingkat suku bunga mengambang. Bank-bank lokal tersebut mungkin mendapatkan
tekanan dari pemerintah untuk memberikan pinjaman. Pada tahun 1997, kombinasi dari volume
lalu lintas yang lebih rendah dari proyeksi dan kenaikan tingkat suku bunga memaksa pemerintah
untuk melakukan restrukturisasi atas seluruh program jalan tersebut dan menyelamatkan konsesi-
36
konsesi terkait. Secara keseluruhan, pemerintah mengambil alih 25 konsesi dan utang senilai
US$7,7 miliar. (3)
• National Air Traffic Services (NATS) Kerajaan Inggris mengalami privatisasi sebagian, untuk
memisahkan fungsi pengendalian lalu lintas udara dari Otoritas Penerbangan Sipil atau Civil
Aviation Authority. Berdasarkan perjanjian KPS, NATS akan menerima pembayaran imbal jasa
yang diperhitungkan berdasarkan volume lalu lintas udara. Perusahaan KPS berutang dalam
jumlah besar untuk membiayai investasi dan operasinya. Setelah serangan 11 September, arus
lalu lintas maskapai penerbangan turun drastis di bawah proyeksi dan perusahan tersebut
menghadapi risiko gagal bayar. Untuk mengurangi persepsi risiko terjadinya gangguan layanan,
Pemerintah Kerajaan Inggris menyuntikkan modal sebesar GBP100 juta ke dalam badan usaha
tersebut.(4)
Sumber-sumber: (1) Tim Irwin (2007) Government Guarantees: Allocating and Valuing Risk in
Privately Financed Infrastructure Projects, World Bank, Washington, D.C.; (2) Kim, Jay-Hyung,
Jungwook Kim, Sung Hwan Shin & Seung- yeon Lee (2011) PPP Infrastructure Projects: Case
Studies from the Republic of Korea, Volume 1: Institutional Arrangements and Performance, Asian
Development Bank, Manila, Philippines; (3) and (4) David Ehrhardt & Tim Irwin (2004) Avoiding
Customer and Taxpayer Bailouts in Private Infrastructure Projects: Policy toward Leverage, Risk
Allocation, and Bankruptcy.
1.3.2 Perencanaan dan Seleksi Proyek yang Lemah
Sumber daya yang terbatas seringkali dibelanjakan untuk proyek-proyek yang tidak dipilih dengan
saksama, yang tidak berhasil menghasilkan manfaat yang sepadan dengan biayanya. Hal ini dapat
mengakibatkan aset yang kurang dimanfaatkan dan penyediaan layanan yang buruk dengan biaya
yanglebih tinggi dari seharusnya. Permasalahan sistematis ini berakar dari:
• Perencanaan dan koordinasi yang lemah – diperlukan perencanaan dan koordinasi sektor dan
antar-sektor yang baik untuk memastikan proyek-proyek terbaik – yaitu proyek yang nilainya
sepadan dengan biayanya, mampu mengintegrasikan pengembangan regional, dan menyediakan
layanan sesuai ekspektasi pelanggan – dipilih secara konsisten. Tanpa perencanaan yang
matang,badan- badan yang bertanggung jawab tidak dapat memiliki pandangan yang menyeluruh
atas proyek- proyek potensial yang dapat dilaksanakan dan tidak akan mampu mengetahui urutan
terbaik untuk melaksanakan proyek-proyek tersebut guna mencapai nilai terbaik sesuai dengan
biaya yang dikeluarkan. Perencanaan yang kurang matang juga akan menyebabkan lemahnya
koordinasi antarsektor.
Kotak 1.4: Proyek Air Mumbai – Contoh Perencanaan Infrastruktur yang Kurang Matang
memberikan contoh bagaimana perencanaan infrastruktur yang kurang matang dapat
menyebabkan suatu proyek gagal meraih nilai yang sepadan dengan biayanya. Laporan McKinsey
[#179] mengenai investasi infrastruktur – yang mengidentifikasi kebutuhan dana global sebesar
$57 triliun dalam periode antara 2013 dan 2030 – mencatat bahwa meningkatkan penerapan
praktik-praktik terbaik dapat menghasilkan penghematan rata-rata US$ 1 trilliun setahun dari biaya
infrastruktur selama periode tersebut.
• Analisa yang cacat – analisa yang menjadi dasar proses seleksi proyek seringkali cacat,
sehingga proyek yang terlihat dapat dipertanggungjawabkan dari segi manfaat dibandingkan biaya
ternyata tidak terbukti demikian pada praktiknya. Estimasi manfaat seringkali terlalu tinggi,
sehingga menghasilkan proyek yang lebih besar atau lebih kompleks dibandingkan permintaan
layanan yang ada, sementara estimasi biaya seringkali terlalu rendah. Green Book Pemerintah
Kerajaan Inggris mengenai penilaian proyek [#238, halaman 29-30] mengakui hal ini merupakan
permasalahan sistematis dan menyoroti perlunya perbaikan “bias optimisme” dalam analisa
proyek. Panduan pelengkap Bendahara Kerajaan Inggris mengenai bias optimisme [#239]
37
menyajikan bukti tingkat bias optimisme sejak awal tahun 2000an – walaupun bukti yang lebih
baru dari Kerajaan Inggris mengakui praktik-praktik pengadaan publik telah mengalami perbaikan
sejak saat itu – untuk contoh lihat [#242, #243] dan [#243]. Seri studi global mengenai proyek
transportasi berskala besar karya Flyvbjerg [#101, #102, #103] menemukan bahwa estimasi biaya
secara sistematis disusun terlalu rendah, dan estimasi manfaat seringkali terlalu tinggi:
- Sebuah studi atas 258 proyek transportasi menemukan bahwa biaya aktual rata-rata 28 persen
lebih tinggi dari biaya yang direncanakan – dan 65 persen lebih tinggi secara rata-rata untuk
proyek di luar Eropa dan Amerika Utara
- Sebuah studi atas 25 proyek perkeretaapian menemukan bahwa estimasi lalu lintas terlalu tinggi
secara signifikan, rata-rata sekitar dua kali lipat dari lalu lintas yang sebenarnya. Akurasi proyeksi
lalu lintas untuk 183 proyek pembangunan jalan ternyata juga sangat bervariasi, tetapi tidak
ditemukan kecenderungan estimasi yang terlalu tinggi.
• Keuntungan politik atau pribadi yang mengganggu proses seleksi proyek; meningkatkan
biaya,atau mengalihkan dana untuk membiayai proyek-proyek yang kurang menguntungkan.
Analisa IMS mengenai korupsi dalam investasi publik untuk membiayai infrastruktur menemukan
bahwa korupsi cenderung menciptakan bias terhadap proyek belanja modal dan meningkatkan
skala serta kompleksitas proyek – dengan demikian mengurangi produktivitas investasi tersebut
[#225].
Faktor-faktor tersebut seringkali saling melengkapi. Contohnya, analisa yang lemah atau
perencanaan yang kurang matang dapat menyebabkan proyek yang bukan pilihan tepat tetap
dilaksanakan demi keuntungan politik atau pribadi, sebagaimana dijelaskan dalam buku referensi
World Bank mengenai pencegahan korupsi dalam sektor air [#279, Bab 6]. Studi Flyvbjerg juga
menekankan, melalui berbagai contoh, bahwa dapat terjadi salah saji biaya dan manfaat yang
bertujuan untuk menggolkan proyek demi kepentingan politik atau organisasi.
Kotak 1.4: Proyek Air Mumbai – Contoh Perencanaan Infrastruktur yang

Kurang Matang
Pengalaman Municipal Corporation of Greater Mumbai merupakan contoh
perencanaan yang kurang matang di sektor air. Municipal Corporation
pada waktu itu berupaya mencari jalan untuk meningkatkan efisiensi
kegiatan operasionalnya. Mumbai mengalami kekurangan air, dan
pasokan dijatah selama sekitar empat hingga enam jam sehari di sebagian
besar bagian kota.
Perencana Corporation tengah membahas skema baru untuk
mendistribusikan air dari lokasi yang terletak ratusan kilometer dari kota.
Konsultan yang dipekerjakan oleh World Bank menganalisa bahwa biaya
yang diperlukan untuk menghasilkan pasokan air 24 jam di suatu kawasan
(K-East) dengan sepenuhnya mengandalkan pasokan baru, dan
membandingkan biaya yang diperlukan untuk menghasilkan pasokan air
24 jam dengan memperbaiki sistem distribusi untuk mengurangi
kebocoran dan pencurian. Konsultan tersebut memperkirakan biaya
perbaikan distribusi akan memakan sekitar seperenam atau kurang dari
biaya tambahan pasokan baru, untuk mencapai tingkat perbaikan layanan
yang setara. Besarnya diskrepansi tersebut mengindikasikan bahwa
perencanaan Municipal Corporation memiliki bias terhadap proyek- proyek
berskala besar.
Solusi yang Ditawarkan KPS

38
Dalam situasi yang tepat, KPS dapat membantu memperbaiki proses seleksi proyek infrastruktur
dengan memanfaatkan analisa dan ide investor sektor swasta, mengingat keuntungan finansial
sektor swasta tergantung pada kemampuan mereka menghasilkan proyeksi biaya dan pendapatan
dengan tepat.
Investor dan kreditor swasta melaksanakan analisa proyek mereka sendiri berdasarkan
pengalaman mereka, serta didorong oleh insentif kuat untuk mengejar laba dalam melakukan
analisa manfaat dan biaya dengan saksama. Secara khusus, kreditur transaksi pembiayaan
proyek, melaksanakan uji tuntas proyek yang ekstensif sebagaimana dijelaskan dalam Bab 1.4:
Pembiayaan KPS.
Studi Standard and Poor pada tahun 2002 [#24] menemukan bahwa proyeksi lalu lintas untuk jalan
raya yang dibiayai oleh bank cenderung tidak seoptimis proyeksi untuk jalan raya yang dibiayai
oleh badan lainnya, termasuk pengembang dan pemerintah, walaupun secara rata-rata tetap
mengandung bias.
Dengan demikian, proses lelang KPS dapat berperan sebagai penyaring proyek-proyek yang tidak
layak. Sebagaimana dijelaskan oleh Engel, Fischer, dan Galetovic [#74], apabila sponsor sektor
swasta dan kreditur diharapkan menanggung risiko pendapatan dan biaya dalam suatu KPS,
proyek yang tidak layak tidak akan menarik minat pihak swasta. Sebagai contoh, laporan
McKinsey mengenai tantangan infrastruktur di India [#124, halaman 25-27] mencatat bahwa
beberapa proyek jalan tol Otoritas Jalan Raya Nasional India atau National Highways Authority of
India (NHAI) tidak berhasil menarik peserta lelang. Dalam beberapa kasus proyeksi permintaan
dinilai terlalu tinggi, dalam kasus lainnya peserta lelang menilai estimasi biaya NHAI terlalu rendah,
dan proyek tersebut tidak layak apabila dihitung berdasarkan asumsi biaya yang lebih konservatif.
Sebaliknya, Engel, Fischer dan Galetovic
[#74] mencatat bahwa bila pemerintah merupakan pihak yang menanggung risiko – contohnya,
dengan menyediakan jaminan permintaan – maka proyek yang tidak layak masih dapat
menguntungkan bagi mitra swasta, dengan demikian mengurangi “kemampuan penyaring” KPS.
Perusahaan swasta yang telah berpengalaman juga memiliki posisi yang baik untuk
mengidentifikasi kebutuhan infrastruktur dan menemukan ide-ide inovatif untuk memenuhi
kebutuhan tersebut. Menerima proposal proyek KPS yang tidak diminta dari perusahaan swasta
dapat menjadi jalan untuk memanfaatkan ide-ide tersebut. Kotak 1.5: Jalur HOT di Virginia –
Contoh Inovasi Sektor Swasta memberikan contoh sebuah proyek inovatif yang dikembangkan
dari proposal yang tidak diminta. Meskipun proposal yang tidak diminta dapat menjadi sumber ide
yang bermanfaat, proposal tersebut harus menjalani analisa yang sama dengan investasi
pemerintah berskala besar lainnya guna meningkatkan proses seleksi proyek. Bab 3.6:
Penanganan Proposal yang Tidak Diminta menjelaskan kebijakan yang diterapkan beberapa
pemerintah untuk mendorong proposal yang tidak diminta, dan pada saat yang bersamaan
memastikan proposal tersebut harus menjalani analisa yang teliti dan menghadapi persaingan.
Kotak 1.5: Jalur HOT di Virginia – Contoh Inovasi Sektor Swasta

Sebagian dari jalan raya I-495 dan I-95 – sebuah jalur lingkar luar yang mengelilingi
area metropolitan Washington DC dan koridor utama Utara-Selatan -
membutuhkan perbaikan dan perluasan untuk mengatasi kemacetan sejak awal
tahun 1990an. Departemen Transportasi Negara Bagian Virginia (the State of
Virginia Department of Transportation, "VDOT") pada awalnya mengembangkan
suatu rencana untuk merehabilitasi dan memperluas jalan tol tersebut dengan
biaya US$3 miliar, tetapi kekurangan pendanaan dan tentangan publik terhadap
rencana penggusuran lebih dari 300 tempat usaha dan rumah telah menyebabkan
39
proyek tersebut tertunda.
Pada tahun 2002, Fluor, sebuah perusahaan teknik dan konstruksi, mengajukan
proposal tanpa diminta untuk mengembangkan jalur High Occupancy Toll (HOT)
atau jalur Tol Arus Padat pada rute I-495, sebagai solusi alternatif untuk memenuhi
kebutuhan volume lalu lintas. Jalur HOT merupakan teknologi inovatif yang
memungkinkan pengemudi membayar untuk menghindari kemacetan. Jalur yang
terkena tarif tol tersebut bersebelahan dengan jalan raya dan dirancang sebagai
jalur bebas kemacetan. Untuk mengatur permintaan terhadap jalur, tarif tol
berubah- ubah sesuai dengan kondisi lalu lintas. Ketika lalu lintas semakin padat,
tarif tol akan meningkat. Mobil dengan tiga penumpang atau lebih dan bus
diperbolehkan menggunakan jalur HOT tanpa biaya.
Proposal Fluor mengurangi jumlah tempat usaha dan rumah tinggal yang harus
digusur dari 350 menjadi 8, sebuah faktor penting dalam mengumpulkan dukungan
publik terhadap proyek ini.
Proposal tersebut juga meminimalkan biaya proyek dengan memenuhi standar
spesifikasi jalan miinimum.Pada tahun 2005, VDOT memberikan perjanjian KPS
untuk membangun jalur HOT tersebut. Total biaya proyek tersebut adalah US$1,9
miliar, dibandingkan dengan estimasi biaya sebesar US$3 miliar berdasarkan
rencana awal yang dikembangkan oleh pemerintah. Negara Bagian Virginia
menanggung US$400 juta dari total biaya tersebut. Proyek jalur HOT mencapai
tahap penutupan transaksi keuangan atau financial close pada tahun 2007 dan
mulai dibuka pada tahun 2012.
Berkaca pada pengalaman ini, VDOT kembali memanfaatkan konsep jalur HOT
dan memberikan kontrak kedua pada tahun 2011.
Sumber: Virginia HOT Lanes website (http://www.virginiahotlanes.com); Gary Groat
(2004) ‘Loosening the Belt’, Roads and Bridges, 42(4);
Virginia Department of Transportation (2008) Virginia HOT Lanes: Fact Sheet,
Richmond, VA
Keterbatasan dan Tantangan Potensial KPS – Perencanaan dan Seleksi Proyek yang Lemah
Meskipun proses KPS dapat memberikan informasi lebih dalam dan analisa tambahan untuk
mendukung seleksi proyek, pemerintah tetap bertanggung jawab untuk menentukan proyek yang
akan dilaksanakan.
Hal ini menimbulkan keterbatasan atas sejauh mana KPS dapat membantu meningkatkan proses
seleksi proyek. KPS bahkan dapat mengganggu prioritas investasi – proyek prioritas rendah
mungkin dilaksanakan semata-mata karena proyek tersebut lebih mudah dilaksanakan.
Terlebih lagi, pengaruh KPS terhadap perbaikan perencanaan tidak signifikan. Dalam hal inisiatif
proyek KPS dilakukan oleh pemerintah, perusahaan swasta hanya dapat merespon dengan
menghindari proyek yang kelihatannya tidak layak sebagaimana dijelaskan di atas. Dalam hal
usulan KPS diajukan oleh investor swasta hal ini seringkali tidak dapat mengatasi kelemahan
perencanaan dan koordinasi antar – sektor atau antar-perbatasan regional. Sebagai contoh,
proyek jalur HOT yang dijelaskan dalam Kotak 1.5:
Jalur HOT di Virginia – Contoh Inovasi Sektor Swasta tidak berlanjut ke Maryland, negara bagian
tetangga tempat setengah dari jalur lingkar luar tersebut. Demikian juga, dalam menghasilkan
usulan proyek, perusahaan swasta berfokus pada proyek yang layak secara finansial, tetapi
mungkin tidak akan mengusulkan proyek yang menguntungkan secara ekonomis yang
membutuhkan kontribusi pemerintah.
Kekakuan kontrak KPS juga dapat memperparah tantangan perencanaan sektor. Sebagaimana
dijelaskan dalam kajian House of Lords Kerajaan Inggris mengenai program KPS [#248, halaman
28- 29] proyekproyek KPS melibatkan komitmen jangka panjang, sehingga biaya yang ditimbulkan
40
bila diperlukan adanya perubahan (atau bila terjadi kesalahpahaman sejak awal) mungkin sangat
mahal. Walaupun perubahan dalam pengadaan publik tradisional juga menimbulkan biaya
tambahan, pada umumnya biaya tersebut lebih rendah dibandingkan KPS, mengingat ketiadaan
komitmen kontraktual jangka panjang memudahkan penggunaan tekanan pasar dan persaingan.
Terdapat keterbatasan sehubungan dengan sejauh mana KPS dapat meningkatkan analisa
proyek.
Pertama-tama, sektor swasta juga tidak kebal terhadap bias optimisme. Analisa Standard & Poor
yangtelah dijelaskan sebelumnya memang menunjukkan bahwa kreditur membuat asumsi yang
lebih realistis dibandingkan badan pemerintah – meskipun demikian mereka tetap menetapkan
proyeksi lalu lintas yang terlalu tinggi. Proyeksi lalu lintas yang disusun oleh bank secara lebih
konservatif masih menetapkan proyeksi lalu lintas yang terlalu tinggi, hingga hampir 20 persen –
lihat [#25]. Di Spanyol [#270], estimasi lalu lintas oleh pemegang konsesi yang menerima
beberapa kontrak KPS untuk pembangunan jalan tol bahkan terbukti lebih optimis – pendapatan
yang dihasilkan oleh perusahaan-perusahaan tersebut nyaris tidak memadai untuk membayar
bunga utang. Kedua, apabila pihak swasta dalam suatu KPS tidak menanggung risiko lalu lintas,
atau risiko proyek lainnya, insentif untuk melaksanakan analisa yang cermat semakin berkurang.
Struktur KPS bahkan dapat memperlemah insentif pemerintah untuk melakukan analisa yang
cermat, dengan mengaburkan biaya dan risiko yang ditanggung oleh pemerintah (lihat tantangan
potensial yang dijelaskan dalam bab 1.3.1: Kekurangan Pendanaan). Terakhir, KPS dapat
membuka peluang terjadinya korupsi, yang dapat menimbulkan bias dalam seleksi proyek. Apabila
seleksi proyek tidak dilakukan berdasarkan analisa, tetapi lebih didasarkan pada pengaruh
korupsi atau pengejaran keuntungan politis, KPS kemungkinan akan menderita dampaknya.
Panduan dalam menilai risiko korupsi dan mitigasi risiko tersebut dijelaskan dalam seri buku
sumber World Bank mengenai tata kelola dalam sektor air, transportasi dan listrik. [#279, #280,
#281]. Kebijakan-kebijakan dan proses-proses yang disajikan dalam Modul 2 dan 3 dalam
Panduan ini, dan dalam daftar referensi, dapat membantu pemerintah menghindari tantangan
perencanaan dan seleksi proyek yang dapat mengurangi kefektifan proyek KPS.
Kelemahan Manajemen
Keterlibatan sektor swasta dalam penyediaan infrastruktur pada umumnya dilakukan dengan
pertimbangan sektor swasta lebih efisien dan efektif dalam mengelola proyek pembangunan
infrastruktur dan dalam mengelola penyediaan layanan ketika aset siap digunakan.
Kualitas layanan infrastruktur yang diberikan oleh badan pemerintah seringkali terkendala
keterbatasan kapasitas dan lemahnya insentif manajemen. Hal ini meningkatkan biaya
infrastruktur – sebgai contoh, studi diagnostik World Bank mengenai infrastruktur Afrika [#106,
halaman 71-74] memperkirakan bahwa inefisiensi penyedia infrastruktur dan fasilitas umum milik
pemerintah di Afrika Sub-Sahara memakan biaya sekitar US$ 6 miliar setahun. Inefisiensi tersebut
juga mengurangi manfaat yang diterima pengguna atas layanan tersebut.
Berbagai studi yang membandingkan KPS dengan infrastruktur yang diperoleh atau dikelola oleh
pemerintah menemukan bahwa KPS dapat mencapai hasil yang lebih memuaskan, baik dalam
pembangunan aset infrastruktur baru maupun penyediaan layanan infrastruktur, yang akan
dijelaskan secara satu persatu di bawah ini. Meskipun demikian, mencapai manfaat tersebut, dan
memastikan manfaat tersebut menghasilkan biaya infrastruktur yang lebih rendah bagi pembayar
pajak dan pengguna, akan tergantung kepada keefektifan pemerintah dalam penyusunan struktur,
pengadaan dan pelaksanaan KPS; dan dapat terhalang apabila kelemahan kapasitas pemerintah
atau sektor swasta menyebabkan proses lelang tidak dikelola dengan baik atau kontrak tidak
dirancang dengan baik, dan negosiasi ulang yang terlalu sering, sebagaimana dijelaskan di bawah
ini.
41
Solusi yang Ditawarkan KPS — Perbaikan pembangunan aset baru
KPS telah terbukti mengurangi waktu pembangunan dan kelebihan biaya yang timbul dalam
pembangunan aset infrastruktur baru dibandingkan dengan pengadaan publik tradisional.
Di Kerajaan Inggris, Badan Audit Nasional atau National Audit Office melakukan survei proporsi
proyek KPS yang melebihi anggaran atau terlambat diselesaikan, dan membandingkan hasilnya
dengan kajian sebelumnya mengenai kinerja proyek yang pengadaannya dilakukan oleh
pemerintah. KPS mengungguli proyek pemerintah, terutama dari segi biaya – walaupun selisih
biaya pada tahun 2008 lebih rendah dibandingkan pada tahun 2003. Sebagaimana dijelaskan juga
dalam kajian program KPS yang dilaksanakan House of Lords, perbaikan pengadaan publik di
Kerajaan Inggris mungkin berhasil mempersempit perbedaan dengan KPS [#248, halaman 19-20].
Di Australia, dua studi telah memisahkan proses pengembangan proyek untuk mendapatkan
perbandingan yang lebih terperinci. KPS secara konsisten unggul dalam mencapai kelebihan biaya
proyek yang lebih rendah. Perbandingan ketepatan waktu penyelesaian proyek menunjukkan
bahwa baik KPS dan proyek-proyek yang pengadaannya dilakukan secara tradisional
membutuhkan waktu lebih lama dari perkiraan. Kedua studi tersebut mendukung klaim bahwa
kontrak KPS yang telah ditandatangani memiliki tingkat akurasi estimasi yang lebih tinggi
dibandingkan dengan pengadaan tradisional. Akan tetapi, kedua studi tersebut tidak memberikan
kesimpulan yang jelas apakah proyek KPS secara otomatis lebih ekonomis dibandingkan proyek-
proyek yang pengadaannya dilakukan secara tradisional. Kedua studi tersebut menunjukkan
bahwa keterlambatan terjadi dalam tahap yang berbedabeda dalam proses pengembangan
proyek. Proses penyusunan kontrak yang kompleks berarti KPS dapat mengalami penundaan
pada tahap awal, tetapi cenderung tepat waktu setelah kontrak telah ditandatangani. Kontrak untuk
proyek yang pengadaannya dilakukan dengan cara tradisional mungkin dapat disusun dalam
jangka waktu lebih singkat, tetapi hal ini rata-rata diimbangi dengan keterlambatan dalam
pelaksanaan.
Perusahaan-perusahaan konstruksi yang diwawancarai oleh Badan Audit Nasional Kerajaan

Inggris memberikan indikasi bahwa KPS menerapkan disiplin yang lebih ketat sehubungan dengan
kepastian biaya proyek. Hal ini terjadi karena KPS pada umumnya tidak mengizinkan penyesuaian
harga kontrak akibat perubahan biaya, dan penyandang dana swasta melakukan pemeriksaan
yang lebih teliti atas spesifikasi proyek. Keuntungan perusahaan swasta dari suatu KPS
tergantung pada kemampuan perusahaan tersebut melaksanakan proyek tepat pada waktunya
dan sesuai dengan anggaran – dengan demikian memberikan insentif yang lebih kuat
dibandingkan dengan pengadaan publik, mengingat perubahan biaya dalam pengadaan publik
tersebut seringkali harus ditanggung oleh pihak berwenang yang mengikat kontrak. Pada
gilirannya, hal ini berarti perusahaan swasta akan membuat estimasi biaya yang lebih hati-hati dan
konservatif sejak awal, dengan demikian membantu mengurangi bias optimisme yang dijelaskan
dalam Bab 1.3.2: Perencanaan dan Seleksi Proyek yang Lemah.
Solusi yang Ditawarkan KPS—perbaikan penyediaan dan pengelolaan layanan
Studi mengenai dampak partisipasi sektor swasta dalam pengoperasian infrastruktur relatif sedikit
jumlahnya. Meskipun demikian, bukti-bukti yang ada menunjukkan bahwa partisipasi sektor swasta
dapat memperbaiki penyediaan dan pengelolaan layanan dibandingkan dengan layanan
infrastruktur yang dijalankan pemerintah.
42
Sebagai contoh, sebuah studi komprehensif pada tahun 2009 yang dilakukan oleh World Bank
[#109] menganalisa dampak penerapan partisipasi sektor swasta melalui konsesi atau privatisasi
penuh fasilitas umum. Studi tersebut menggunakan analisa ekonometri untuk menilai kinerja lebih
dari 1.200 fasilitas umum air dan listrik di 71 negara berkembang dan negara transisi. Studi ini
menemukan keuntungan efisiensi yang signifikan ketika partisipasi sektor swasta diterapkan –
termasuk penurunan dalam tingkat kehilangan air serta peningkatan efisiensi pegawai.
Keuntungan-keuntungan tersebut diiringi dengan perbaikan dalam penyediaan layanan, dengan
jangkauan dan jam pelayanan yang semakin meningkat. Sebuah studi yang dilakukan oleh Marin
mengenai partisipasi swasta dalam penyediaan fasilitas air untuk umum di daerah perkotaan, yang
juga dilakukan pada tahun 2009, menganalis kinerja 65 KPS air berskala besar dan kontrak-
kontrak sejenis (termasuk kontrak pengelolaan) di negara-negara berkembang di seluruh dunia.
Marin juga menemukan bahwa penerapan operator swasta secara konsisten meningkatkan
efisiensi operasional dan kualitas layanan [#180].
Keterbatasan dan Masalah Potensial KPS – kegagalan pelaksanaan KPS
KPS dapat menghasilkan perbaikan efisiensi dalam penyediaan infrastruktur sebagaimana

dijelaskan di atas. Akan tetapi, menciptakan insentif untuk meraih keuntungan efisiensi, dan
memastikan masyarakat dan pengguna akan menikmati manfaatnya, akan tergantung pada
kemampuan pemerintah untuk menyusun struktur, melaksanakan pengadaan dan pengelolaan
proyek KPS secara efektif sepanjang periode proyek tersebut – untuk memastikan tercapainya
tekanan persaingan, transfer risiko yang nyata, dan memastikan perbaikan kinerja yang
diantisipasi benar-benar terwujud dalam praktiknya. Hal ini mungkin sulit dicapai apabila lemahnya
kapasitas sektor pemerintah menyebabkan pemerintah tidak
memiliki sumber daya dan keahlian yang memadai untuk menyusun struktur KPS dan
mengelolanya dengan baik.
Menerapkan proses pengadaan KPS yang kompetitif mungkin sulit dilakukan. Sebagaimana
dijelaskan secara terperinci dalam Modul 3 dalam Panduan Referensi ini, pemerintah perlu
melakukan pendekatan pasar melalui proyek KPS yang terstruktur dengan baik dengan proses
lelang yang tepat. Apabila hal ini tidak dapat dicapai, peserta lelang mungkin menolak untuk
berpartisipasi; atau mengajukan penawaran yang tidak dapat diperbandingkan satu sama lain
(karena disusun berdasarkan asumsi yang berbedabeda) atau mengajukan penawaran yang
sengaja dibuat terlalu rendah, dengan ekspektasi untuk menyelesaikan ketidakpastian melalui
negosiasi setelah proses lelang selesai. Hal ini dapat menjadi tantangan sulit, bahkan bagi negara-
negara yang memiliki pengalaman luas dalam KPS. Sebagai contoh, kajian House of Lords
mengenai KPS di Kerajaan Inggris [#248, halaman 20-21] menjelaskan bagaimana negosiasi pada
tahap pemenang lelang mengakibatkan kenaikan harga dalam banyak proyek KPS.
Kajian komprehensif Guasch mengenai penerapan KPS di Amerika Latin [#123] menyoroti
tantangan lain dalam mencapai manfaat persaingan – frekuensi negosiasi ulang dalam kontrak
KPS. Dari sampel sebesar lebih dari 1.000 konsesi yang diberikan di Amerika Latin dan Karibia
selama periode antara tahun 1985 hingga tahun 2000, Guasch menemukan bahwa 10 persen dari
konsesi listrik, 55 persen dari konsesi transportasi, dan 75 persen dari konsesi air mengalami
negosiasi ulang. Negosiasi ulang ini rata-rata terjadi dalam waktu 2,2 tahun setelah konsesi terkait
diberikan. Guasch mengajukan teori bahwa tingginya frekuensi negosiasi ulang segera setelah
pemberian konsasi mungkin mencerminkan kekurangan dalam proses awal lelang, regulasi yang
lemah, atau oportunisme pihak swasta atau pemerintah. Sebagian besar negosiasi ulang
43
menguntungkan pihak operator – contohnya, menghasilkan kenaikan tarif, atau pengurangan atau
penundaan kewajiban investasi. Dalam kasus-kasus tersebut, penghematan efisiensi dari
kedisiplinan biaya mungkin tidak diteruskan ke sektor pemerintah. Kajian Abrantes de Sousa
mengenai program KPS di Portugal juga menggambarkan kecenderungan yang serupa [#1,
halaman 9-10]. Abrantes de Sousa mencatat bahwa kesediaan pemerintah yang jelas terlihat
untuk melakukan negosiasi ulang kontrak menghambat proses persaingan, menyebabkan peserta
lelang menerapkan pengajuan penawaran strategis untuk memenangkan kontrak dengan tujuan
melakukan negosiasi ulang setelahnya tanpa adanya kompetisi. Terlebih lagi, manajemen
transaksi KPS yang efektif hanyalah tahap awal dari proses KPS. Mencapai KPS yang
berkelanjutan dalam jangka panjang membutuhkan tingkat komitmen dan kapasitas pemerintah
dan pihak swasta yang konsisten sepanjang waktu. Apabila kondisi tersebut tidak dapat dicapai,
entah karena prioritas pemerintah yang berubah-ubah atau tekanan dari luar, KPS mungkin
berakhir dengan kegagalan – sebagaimana dijelaskan dalam Kotak 1.6: Ketika KPS Mengalami
Kegagalan – Kasus konsesi air tahun 1993 di Buenos Aires.
Kotak 1.6:
Ketika KPS Mengalami Kegagalan – Kasus konsesi air tahun 1993 di Buenos
Aires. Pada tahun 1990, Argentina menerapkan program konsesi berskala besar di
sektor air. Perjanjian konsesi air dan sanitasi dengan pihak swasta ditandatangani
di 28 persen dari total kotamadya negara tersebut, yang mencakup 60 persen dari
populasi Argentina. Kontrak yang lebih dikenal
adalah konsesi layanan air dan saluran buangan umum untuk Greater Buenos
Aires, ditandatangani
pada tahun 1993 dengan sebuah konsorsium yang dipimpin oleh perusahaan
Prancis, Suez.
Konsesi tersebut menunjukkan hasil yang positif dalam waktu singkat –
produktivitas pekerja
meningkat hampir tiga kali lipat, cakupan layanan meningkat, keandalan dan
ketanggapan
meningkat, dan harga layanan menurun. Akan tetapi, masalah implementasi awal
juga timbul –
kurangnya ketersediaan informasi bagi pengguna dan masyarakat, kurangnya
transparansi dalam keputusan perundang-undangan, dan intervensi pemerintah
yang bersifat ad hoc. Konsumen tidak mendapatkan keyakinan bahwa
kesejahteraan mereka dilindungi, dan keberlanjutan konsesi tersebut diragukan.
Terdapat bukti bahwa operator swasta meningkatkan investasi dan memperluas
akses – Suez mengklaim bahwa mereka telah memberikan akses terhadap air
kepada 2 juta penduduk, dan akses terhadap sanitasi kepada satu juta penduduk.
Pada tahun 1999, Suez memulai program untuk menyediakan akses bagi kawasan
kumuh – akan tetapi krisis ekonomi Argentina segera menghentikan rencana
tersebut. Setelah krisis ekonomi pada tahun 2001, pemerintah Argentina
membekukan tarif air, menyebabkan sebagian besar konsesi harus dinegosiasi
ulang, dan beberapa di antaranya diakhiri lebih awal – sebagaimana halnya
konsesi Buenos Aires, yang diakhiri pada tahun 2006.
Sumber:
Claude Crampes and Antonio Estache, Regulating water concessions: Lessons
from the Buenos Aires concession, Public Policy for the Private Sector, Viewpoint
Note n.91, September 1996;
Omar Chisari, Antonio Estache and Carlos Romero, Winners and losers from utility
privatization in Argentina, World Bank Policy Research Working Paper 1824,
September 1997;
Lorena Alcázar, Manuel A. Abdala and Mary M. Shirley, The Buenos Aires water
44
concession, World Bank Policy Research Working Paper 2311, April 2000;
Michael Cohen and Alexandre Brailowsky (eds.) Citizenship and governability: The
unexpected challenges of the water and sanitation concession in Buenos Aires,
The New School University, New York, 2004
Aset infrastruktur seringkali tidak terpelihara dengan baik, karena pemeliharaan tidak direncanakan
dengan matang, atau karena ditundanya pemeliharaan yang telah direncanakan. Pertimbangan
politik atau kecenderungan untuk mengejar keuntungan pribadi seringkali menimbulkan bias,
sehingga belanja modal infrastruktur cenderung condong kepada aset baru dibandingkan
pemeliharaan, sebagaimana dijelaskan dalam analisa IMF mengenai korupsi dalam infrastruktur
[#225].
Pemeliharaan yang tidak memadai menyebabkan peningkatan biaya sepanjang umur aset, serta
mengurangi manfaat yang dapat diambil. Pemeliharaan secara teratur pada umumnya merupakan
jalan berbiaya rendah untuk mempertahankan aset infrastruktur pada kondisi terpelihara,
dibandingkan dengan alternatif yang ada, yaitu membiarkan kualitas aset terus menurun hingga
pada akhirnya diperlukan pekerjaan rehabilitasi besar-besaran. Studi diagnostik World Bank
mengenai infrastruktur Afrika memperkirakan bahwa pemeliharaan preventif dalam sektor jalan di
Afrika dapat menghemat belanja modal untuk rehabilitasi sebesar $2,6 miliar per tahun [#106,
halaman 15]. Di Afrika Selatan, sebuah kajian mengenai pemeliharaan jalan yang dilakukan oleh
Badan Jalan Nasional Afrika Selatan atau South African National Roads Agency mengindikasikan
bahwa penundaan pemeliharaan jalan selama tiga tahun menyebabkan peningkatan biaya
sebesar enam kali lipat dari biaya pemeliharaan preventif yang seharusnya. Apabila pemeliharaan
jalan ditunda selama lima tahun, biaya meningkat sebesar 18 kali lipat dari biaya preventif [#218,
halaman 36].
Kinerja yang buruk dari infrastruktur yang tidak terpelihara dengan baik juga memakan biaya bagi
pengguna. Sebagai contoh, laporan yang diterbitkan sebuah asosiasi insinyur di Amerika Serikat
[#2, halaman 1-4] memperkirakan bahwa kondisi jalan yang buruk menyebabkan pengendara
motor harus mengeluarkan biaya sebesar $67 miliar per tahun untuk perbaikan dan peningkatan
biaya operasional,
sementara kebocoran pipa menyebabkan kerugian yang diperkirakan bernilai tujuh miliar galon air
minum per hari.
Solusi yang Ditawarkan KPS — perbaikan pemeliharaan
KPS dapat memperbaiki pemeliharaan aset infrastruktur dengan meningkatkan insentif bagi pihak
kontraktor swasta maupun pemerintah untuk menetapkan pemeliharaan yang berkualitas sebagai
suatu prioritas. KPS menggabungkan konstruksi atau rehabilitasi dan pemeliharaan rutin ke dalam
satu kontrak tunggal. Hal ini membantu memberikan insentif bagi perusahaan swasta untuk
membangun aset terkait dengan kualitas tinggi sejak awal, dengan demikian mengurangi
kebutuhan pemeliharaan (sehingga menghasilkan biaya “seumur hidup” aset yang lebih rendah)
sebagaimana dijelaskan dalam laporan Badan Audit Nasional Kerajaan Inggris tahun 2009
mengenai kinerja KPS [#253, halaman 8].
Setelah itu, pihak swasta memiliki insentif yang tinggi untuk melaksanakan pemeliharaan yang
memadai. Dalam hal pendapatan pihak swasta tergantung kepada tarif yang dikenakan pada
pengguna, operator memiliki insentif untuk memastikan aset terkait memenuhi persyaratan kinerja
dan menarik pengguna. Dalam KPS yang dibiayai pemerintah, pendapatan operator umumnya
45
tergantung pada ketersediaan aset dari waktu ke waktu, dan kemampuan operator untuk
memenuhi tingkat kualitas layanan tertentu.
Dalam hal ini, penyusunan KPS juga mewajibkan pemerintah untuk memberikan komitmen di
muka untuk memastikan ketersediaan pendanaan untuk memelihara aset terkait dalam periode
waktu tertentu. Hal ini dapat mengatasi kecenderungan pemotongan anggaran pemeliharaan
seiring dengan berjalannya proyek dan dengan demikian menyebabkan penundaan pemeliharaan
dan rehabilitasi yang diperlukan.
Beberapa jenis KPS atau kontrak terkait memberikan penghargaan langsung bagi perbaikan mutu
pemeliharaan. Sebagai contoh, Frauendorfer dan Liemberger menjelaskan kontrak berbasis
kinerja untuk pengurangan air nonpendapatan [#107, halaman 34-37]. Infrastruktur menyediakan
contoh kontrak pemeliharaan berbasis kinerja yang yang memiliki berbagai karakteristik yang
serupa dengan KPS, dan telah terbukti efektif meningkatkan mutu pemeliharaan di sektor jalan.
Kotak 1.7: Kontrak Jalan Berbasis Kinerja – Meningkatkan

Pemeliharaan Infrastruktur
Kontrak jalan berbasis kinerja telah terbukti berhasil meningkatkan
kualitas pemeliharaan jalan –suatu problem menyeluruh yang dihadapi
berbagai negara. Sebagai contoh:
• Chad menderita akibat pemeliharaan jaringan jalan yang buruk akibat
buruknya rancangan
kontrak pemeliharan jalan dengan operator swasta, serta kurangnya
pendanaan domestik.
Pada tahun 2001, Chad memberikan sebuah kontrak pemeliharaan
berbasis kinerja untuk jalan tidak beraspal sepanjang 441 km (7 persen
dari jaringan jalan negara tersebut), yang membayar upah lumsum per
kilometer untuk jalan yang dipelihara sesuai dengan standar yang telah
ditentukan sebelumnya. Sejak itu, jalan tersebut telah memenuhi
bahkan melebihi standar kinerja. Argentina juga memiliki pengalaman
dengan kontrak berbasis kinerja sektor swasta untuk jaringan jalan
negara tersebut. Kontrak-kontrak berbasis kinerja tersebut telah
berhasil meningkatkan pemeliharaan dan keandalan jalan hingga
memenuhi standar yang ditentukanoleh pemerintah, dan telah
menghasilkan penghematan bagi Pemerintah Argentina sebesar 30%
dalam bentuk tambahan belanja modal untuk rehabilitasi.
Sumber:
Hartwig, T., Y. Mumssen & A. Schliessler (2005) ‘Output-based Aid in
Chad: Using Performance-based Contracts to Improve Roads’,
OBApproaches, 6, Global Partnership for Output Based Aid, World
Bank; Liautaud, G. (2001) Maintaining Roads: Experience with
outputbased contracts in Argentina, Washington, DC: World Bank.
Keterbatasan KPS — kebutuhan akan rancangan kontrak dan peraturan yang efektif
Kemampuan KPS untuk menciptakan insentif bagi perbaikan pemeliharaan mungkin terbatas
dalam situasi tertentu. Hal ini mungkin terjadi dalam hal:
• KPS yang dibiayai pengguna, dalam hal perusahaan KPS yang bersangkutan merupakan
penyedia monopoli, atau dalam KPS yang dibiayai pemerintah, apabila standar kualitas dan
keselamatan tidak ditetapkan, dipantau dan dilaksanakan dengan saksama. Engel, Fischer,
46
dan Galetovic [#74] mencatat pentingnya pemantauan yang efektif guna mencapai manfaat
potensial dari perbaikan pemeliharaan.
• Kontraktor tidak menanamkan modal atau kepentingan finansial yang signifikan dalam proyek
terkait, sehingga kontraktor akan memilih untuk melepaskan diri dari kontrak dibandingkan
mengeluarkan biaya pemeliharaan yang mahal. Risiko ini dijelaskan lebih jauh dalam Bab
1.4.2: Hal-hal yang Perlu Dipertimbangkan Pemerintah, mengenai bahaya proyek yang dibiayai
dengan utang yang terlalu tinggi.
• Menjelang akhir periode kontrak, ketika kontraktor mengetahui bahwa mereka tidak akan
meraih manfaat dari investasi pemeliharaan tambahan.
o Keterbatasan-keterbatasan ini dapat dimitigasi melalui rancangan kontrak yang tepat
sebagaimana dijelaskan lebih lanjut dalam Bab 3.4: Menyusun Rancangan Kontrak KPS.
2.5. Konsep Dan Konteks KPS DI Indonesia Sebelum KPBU (disarikan dari Buku KPS)
Konteks Ekonomi Indonesia

Selama lebih dari enam dasawarsa, sejak kemerdekaannya,Indonesia telah mengalami beragam
perubahan dan kemajuan di bidang pembangunan ekonomi. Bermula dari sebuah negara yang
perekonomiannya berbasis kegiatan pertanian tradisional, kini Indonesia telah menjelma menjadi
negara dengan proporsi industri manufaktur dan jasa yang lebih besar. Hal ini tentu saja
perubahan pada bentuk perekonomian Indonesia. Kemajuan ekonomi juga telah membawa
peningkatan kesejahteraan masyarakat, yang tercermin tidak saja dalam peningkatan pendapatan
per kapita, namun juga dalam perbaikan berbagai indikator sosial dan ekonomi lainnya termasuk
Indeks Pembangunan Manusia. Dalam periode 1980 hingga 2010, Indeks Pembangunan Manusia
Indonesia meningkat dari 0,39 ke 0,60. Indonesia juga memainkan peran yang makin besar di
perekonomian global. Saat ini Indonesia menempati urutan ekonomi ke-16 terbesar di dunia.
Keterlibatan Indonesia pun sangat diharapkan dalam berbagai forum global dan regional seperti
ASEAN, APEC, G-20, dan berbagai kerjasama bilateral lainnya. Indonesia terbukti telah bangkit
kembali sejak krisis keuangan Asia pada tahun 1990an, dan berhasil melewati krisis ekonomi
global tahun 2008. Hal ini mendapatkan apresiasi positif dari berbagai lembaga internasional,
antara lain tercermin dengan perbaikan peringkat hutang Indonesia di saat peringkat
negara-negara lain justru mengalami penurunan.
Di sisi lain, tantangan pembangunan ekonomi Indonesia ke depan tidaklah mudah untuk
diselesaikan. Dinamika ekonomi domestik dan global mengharuskan Indonesia senantiasa siap
terhadap perubahan. Keberadaan Indonesia di pusat baru gravitasi ekonomi global, yaitu kawasan
Asia Timur dan Asia Tenggara, mengharuskan Indonesia mempersiapkan diri lebih baik lagi untuk
mempercepat terwujudnya suatu negara maju dengan hasil pembangunan dan kesejahteraan
yang dapat dinikmati secara merata oleh seluruh masyarakat. Selaras dengan visi pembangunan
nasional sebagaimana tertuang dalam Undang-Undang No. 17 tahun 2007 Tentang Rencana
Pembangunan Jangka Panjang Nasional 2005–2025, maka visi Percepatan dan Perluasan
Pembangunan Ekonomi Indonesia adalah “Mewujudkan Masyarakat Indonesia yang Mandiri,
Maju, Adil, dan Makmur”.
Rencana Percepatan dan Perluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia
Mempertimbangkan berbagai potensi dan keunggulan yang dimiliki, serta tantangan pembangunan
yang harus dihadapi, Indonesia memerlukan suatu transformasi ekonomi berupa percepatan dan
47
perluasan pembangunan ekonomi menuju negara maju. Dengandemikian, daya saing
Indonesiapun meningkat dan sekaligus dapat mewujudkan kesejahteraan untuk seluruh rakyat
Indonesia. Masterplan Percepatan dan Perluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia (MP3EI)
merupakan langkah awal untuk mendorong Indonesia menjadi negara maju dan termasuk 10
(sepuluh) negara besar di dunia pada tahun 2025, melalui pertumbuhan ekonomi tinggi yang
inklusif, berkeadilan dan berkelanjutan. Untuk mencapai hal tersebut, diharapkan pertumbuhan
ekonomi riil rata-rata sekitar 6-9 persen per tahun secara berkelanjutan.
Pengembangan MP3EI dilakukan dengan pendekatan yang didasari oleh semangat “Not Business
As Usual”, melalui perubahan pola pikir bahwa keberhasilan pembangunan ekonomi tidak hanya
tergantung pada pemerintah saja, melainkan kolaborasi bersama Pemerintah Pusat, Pemerintah
Daerah, BUMN, BUMD, dan Swasta. Pihak swasta yang memiliki kepentingan bisnis atau pure
private investor, diberikan peran penting dalam pembangunan ekonomi terutama dalam
peningkatan investasi dan penciptaan lapangan kerja. Sedangkan pihak pemerintah berfungsi
sebagai regulator, fasilitator dan katalisator. Sebagai regulator, pemerintah akan menerbitkan
regulasi yang mendukung ataupun melakukan deregulasi terhadap regulasi yang menghambat
pelaksanaan investasi yang sehat. Sebagai fasilitator dan katalisator, pemerintah membangun
infrastruktur maupun memberikan insentif fiskal dan non fiskal. Diharapkan, melalui langkah
MP3EI, percepatan dan perluasan pembangunan ekonomi akan menempatkan Indonesia sebagai
negara maju pada tahun 2025 dengan pendapatan per kapita yang berkisar antara USD 14.250 –
USD 15.500 dengan nilai total perekonomian (PDB) berkisar antara USD 4,0 – 4,5 triliun.
Untuk mewujudkan hal tersebut diatas, diperlukan pertumbuhan ekonomi riil sebesar 6,4 – 7,5
persen pada periode 2011– 2014, dan sekitar 8,0 – 9,0 persen pada periode 2015 – 2025.
Pertumbuhan ekonomi tersebut akan dibarengi penurunan inflasi dari sebesar 6,5 persen pada
periode 2011 – 2014 menjadi 3,0 persen pada 2025. Kombinasi pertumbuhan dan inflasi seperti itu
mencerminkan karakteristik negara maju.
Keterlibatan Swasta Dalam Pembangunan
Pertumbuhan ekonomi yang relatif tinggi menyebabkan kebutuhan infrastruktur di Indonesia

menjadi meningkat. Namun secara umum, saat ini terdapat kendala ketersediaan infrastruktur
untuk meningkatkan daya saing perekonomian nasional dan memberikan pelayanan kepada
masyarakat secara merata. Saat ini, selain kurang dari sisi jumlah, infrastruktur yang adapun dapat
dikatakan belum berfungsi optimal. Hal ini disebabkan oleh antara lain :
 Isue koordinasi kelembagaan yang terkait dengan pengelolaaninfrastruktur;
 Kualitas sumberdaya manusia yang masih rendah;
 Kemampuan pembiayaan pemerintah yang terbatas.
Sebagaimana diketahui ketersediaan infrastruktur yang memada dan berkualitas merupakan

prasyarat bagi peningkatan pertumbuhan ekonomi, produktifitas dan daya saing serta bagi
pengurangan kemiskinan. Pemerintah memperkirakan bahwa untuk jangka waktu lima tahun yaitu
dimulai 2010 sampai 2014, dibutuhkan investasi senilai Rp. 1,430 triliun (sekitar USD 150 milyar)
untuk sektor infrastruktur. Dengan keterbatasan pendanaan pemerintah menyadari peran penting
sektor swasta untuk memenuhi kebutuhan pembangunan infrastruktur tersebut. Disinilah muncul
ide untuk melibatkan swasta dalam pembangunan infrastruktur, yang sebenarnya merupakan
tanggung jawab pemerintah.
48
Namun, hal ini memerlukan tata laksana khusus. Pada awalnya, pemerintah melibatkan swasta
melalui sistem tender APBN/APBD. Dengan sistem ini, mulai dari desain pekerjaan, spesifikasi alat
sampai ke bagaimana pekerjaanya harus dilakukan, diatur dalam kontrak.
Sistem kerjasama dengan swasta kemudian berkembang. Pemerintah tidak lagi mendiktekan detil
pekerjaan pada kontraktor. Jika sebelumnya pembayaran dilakukan saat proyek dimulai maka
dengan sistem Turn Key, dimana pembayaran dilakukan setelah pekerjaan selesai dan serah
terima aset. Disini swasta sudah mulai dilibatkan dalam merencanakan dan membangun
proyek.Melihat keuntungan sistem Turn Key, maka mulai dikembangkan sistem kerjasama
pemerintah swasta dengan melibatkan pihak swasta lebih jauh lagi, selain membangun sampai
aset selesai, juga mengelola dan memelihara aset dalam jangka waktu tertentu. Spesifikasi proyek
berubah dari pemerintah yang mendikte spesifikasi teknis (input based) menjadi output based.
Pemerintah kemudian menyediakan suatu sarana bagi pihak swasta agar dapat ikut berperan
serta dalam pembangunan infrastruktur melalui skema Kerjasama Pemerintah dan Swasta (KPS).
Sebuah proses panjang yang cukup rumit namun bila dilaksanakan sesuai ketentuan, akan
memberikan kepastian dan kejelasan bagi pihak-pihak yang terlibat di dalamnya.
Kerjasama Pemerintah dan Swasta (KPS)
KPS adalah kerjasama yang memberikan kesempatan bagi sektor swasta untuk berpartisipasi
dalam pembiayaan, desain, konstruksi, operasional dan pemeliharaan terhadap proyek/program
sektor publik. Kemitraan dituangkan dalam suatu perjanjian kontrak antara pemerintah, baik pusat
ataupun daerah dengan mitra swasta. Melalui perjanjian ini, keahlian dan aset dari kedua belah
pihak (pemerintah dan swasta) dikerjasamakan dalam menyediakan pelayanan kepada
masyarakat. Begitu juga untuk risiko dan manfaat dalam menyediakan
pelayanan ataupun fasilitas dipilah/dibagi kepada pemerintah dan swasta. KPS digunakan sebagai
alternatif sumber pembiayaan pada kegiatan pemberian layanan dengan karakteristik layak secara
keuangan dan memberikan dampak ekonomi tinggi dan memerlukan dukungan atau jaminan
pemerintah yang minimum.
Pihak swasta melaksanakan sebagian fungsi pemerintah selama waktu tertentu dan dapat
menerima kompensasi atas pelaksanaan fungsi tersebut, baik secara langsung maupun tidak
langsung.
Pihak swasta juga bertanggungjawab atas risiko yang timbul akibat pelaksanaan fungsi tersebut.
Fasilitas pemerintah, lahan atau aset lainnya digunakan oleh pihak swasta selama masa kontrak
untuk kepentingan proyek.
Prinsip Dasar dalam KPS:

1. Adanya pembagian risiko antara pemerintah dan swasta dengan
mengalokasikan pengelolaan jenis risiko kepada pihak yang relatif
dapat mengelolanya dengan lebih baik;
2. Pembagian risiko ini ditetapkan dengan kontrak antara para pihak
dimana pihak swasta diikat untuk menyediakan layanan dan
pengelolaannya atau kombinasi keduanya;
3. Pengembalian investasi dibayar melalui pendapatan proyek
(revenue) yang dibayar oleh pengguna (user charge) atau
pemerintah;
4. Tanggung jawab penyediaan layanan kepada masyarakat tetap
pada pemerintah, untuk itu bila swasta tidak dapat memenuhi
pelayanan (sesuai kontrak), pemerintah dapat mengambil alih.
49
Tujuan pelaksanaan KPS:
1. Mencukupi kebutuhan pendanaan secara berkelanjutan
2. Meningkatkan kuantitas, kualitas dan efisiensi pelayanan
melalui persaingan sehat;
3. Meningkatkan kualitas pengelolaan dan pemeliharaan dalam
penyediaan infrastruktur.
Pada tahun 1990an, Pemerintah mulai memperkenalkan model pengelolaan listrik swasta atau
Independent Power Producers (IPPs), program “Kerja Sama Operasi” (KSO) ekspansi
telekomunikasi, dan sejumlah proyek jalan tol untuk dibangun dengan kemitraan pemerintah dan
swasta. Namun pelaksanaannya dilakukan berdasarkan penunjukan, atau dengan proses
kompetisi yang terbatas. Tingkat kesuksesan proyek-proyek tersebut menjadi sangat terbatas,
bahkan dalam beberapa kasus terjadi perselisihan hingga kontrak harus dirundingkan kembali.
Karenanya KPS lebih dipahami sebagai sebuah wacana saja.
Model KPS yang ada
Pada dasarnya KPS terkait dengan kerja sama pengadaan investasi. Terdapat berbagai model
investasi publik (dari Pemerintah), dengan peranan pihak swasta yang lebih besar, misalnya
kontrak operasi dan pemeliharaan (O&M Contract), BLT (Leasing), BOT/ ROOT, BOOT
(DBFO)/ROOT, dan BOO/ROO. Secara konvesional kerja sama yang ada selama ini merupakan
kontrak layanan (Service Contract).
Manfaat Skema KPS:
1. Tersedianya alternatif berbagai sumber pembiayaan;

2. Pelaksanaan penyediaan infrastruktur lebih pasti;
3. Berkurangnya beban (APBN/APBD) dan risiko pemerintah;
4. Infrastruktur yang dapat disediakan semakin banyak;
5. Kinerja layanan masyarakat semakin baik;
6. Akuntabilitas dapat lebih ditingkatkan dan
7. Swasta menyumbangkan modal, teknologi, dan kemampuan
Manajerial yang lebih baik.
Dalam satu dasawarsa terakhir ini, terdapat berbagai perubahan kebijakan yang fundamental di
Indonesia guna mewujudkan program KPS yang baik dan mengatasi kekurangan pengaturan KPS
terdahulu.
50
Gambar : Berbagai Model Kerjasama Pemerintah Swasta
Regulasi KPS di Indonesia
Rantai nilai pengembangan KPS secara umum meliputi tahapan perencanaan, prastudi kelayakan,
pelelangan, pembiayaan proyek, konstruksi dan operasi.
Gambar 3 : Rantai Nilai KPS di Indonesia dan Berbagai Instansi Pemerintah

yang Terlibat
Sebelum melangkah lebih jauh untuk menyiapkan pra-studi kelayakan proyek Kerjasama
Pemerintah Swasta (KPS), sangat penting untuk dipastikan dalam kajian hukum dan kelembagaan
apakah proyek tersebut telah sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang ada untuk di-
KPS-kan dan secara kelembagaan pihak penyusun prastudi kelayakan tersebut telah tepat
menjadi PJPK.
Biaya yang dikeluarkan oleh PJPK dalam menyusun pra-studi kelayakan akan sia-sia, apabila
secara hukum dan kelembagaan proyek tersebut bukan merupakan bagian dari kewenangannya.
51
Kajian hukum dan kelembagaan merupakan salah satu poin penting dalam proses penyiapan
proyek KPS, oleh karena itu sebelum menyiapkan suatu proyek dengan skema KPS, PJPK harus
mengetahui dan memahami terlebih dahulu peraturan-peraturan yang terkait dalam KPS.
Beberapa pihak mengatakan bahwa KPS di Indonesia seharusnya dilindungi oleh undang undang
khusus seperti BOT Law atau PPP Law.
Regulasi yang terkait dengan proyek KPS khususnya dalam penyediaan infrastruktur telah
berkembang sejak lama. Awalnya Pemerintah menerbitkan beberapa regulasi sektoral yang
didalamnya terdapat pengaturan berkaitan dengan KPS, seperti UU No. 15/1985 tentang
Ketenagalistrikan, PP No. 10/1987 tentang Ketenagalistrikan dan UU No. 13 /1987, PP No. 8/1990
tentang Jalan Tol dan Keputusan Presiden No. 7/1998 tentang Kerjasama Pemerintah dan Badan
Usaha Swasta Dalam Pembangunan dan/atau Pengelolaan Infrastruktur. Namun terjadinya krisis
finansial di Asia tahun 1998 yang mengakibatkan terjadinya perubahan ekonomi, sistem politik dan
kelembagaan di Indonesia, mengakibatkan perubahan kebijakan dan kelembagaan dalam sektor
infrastruktur, termasuk kebijakan dan kelembagaan yang berhubungan dengan pengembangan
KPS. Terjadi penataan ulang dan konsolidasi pengaturan serta kelembagaan KPS pada periode
tahun 1998-2004 pasca krisis. Pengaturan kebijakan dan regulasi pelaksanaan proyek KPS
didasarkan pada praktek-praktek terbaik yangdilakukan dunia internasional.
Obyektif Skema KPS

1. Memperoleh “Value for money” dengan kompensasi, atau tariff
“harga pasar”, yang kompetitif;
2. Meningkatkan kesediaan lembaga keuangan untuk menyediakan
pendanaan;
3. Menurunkan biaya pendanaan;
4. Mengurangi risiko kegagalan proyek;
5. Meningkatkan kemudahan memperoleh perijinan untuk proyek.
6. Membantu untuk menarik pihak swasta yang lebih berkualitas dan
berpengalaman;
7. Meningkatkan akuntabilitas proses pengadaan infrastruktur publik
yang melibatkan swasta dan
8. Meningkatkan investasi dalam proyek infrastruktur dan
menciptakan pertumbuhan ekonomi
Pengaturan KPS terkini dalam penyediaan infrastruktur secara umum diatur dalam Peraturan
Presiden No. 67/2005 yang telah diubah dengan Peraturan Presiden No. 13/2010, dan kemudian
diubah kembali dengan Peraturan Presiden No. 56/2011 Tentang Kerjasama Pemerintah Dengan
Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur (Regulasi KPS).
Disamping itu, masih ada beberapa peraturan yang berkaitan dengan proses KPS dan pemberian
dukungan atau jaminan pemerintah. Regulasi KPS mengatur KPS untuk proyek-proyek
infrastruktur tertentu,meliputi bandara, pelabuhan, jalur kereta api, jalan, penyediaan air
ersih/sistem pengairan, air minum, air limbah, limbah padat, informatika dan telekomunikasi,
ketenagalistrikan, serta minyak dan gas bumi.
Proyek KPS dapat dilaksanakan berdasarkan usulan PJPK. Namun penunjukan Badan Usaha
yang akan mengerjakan proyek KPS harus Badan Usaha melalui proses tender terbuka. Ada dua
jenis pendekatan yang dapat diambil dalam proses ini aitu proyek solicited dan unsolicited.
Tabel Landasan Hukum KPS

PERATURAN KETENTUAN
52
Perpres 56/2011 Peraturan Presiden Nomor 67 Tahun
2005 tentang Kerjasama Pemerintah
dengan Badan Usaha dalam
Penyediaan Infrastruktur sebagaimana
telah diubah dengan Peraturan
Presiden Nomor 13 tahun 2010 dan
Peraturan Presiden Nomor 56 tahun
2011.
.
Perpres 12/2011 Peraturan Presiden Nomor 42 Tahun
2005 tentang Komite Kebijakan
Percepatan Penyediaan Infrastruktur
(KKPPI) sebagaimana
telah diubah dengan Peraturan
Presiden Nomor 12 tahun 2011.
Perpres 78/2010 Peraturan Presiden Nomor 78 tahun
2010 tentang Penjaminan Infrastruktur
Dalam Proyek Kerja Sama Pemerintah
Dengan Badan Usaha yang dilakukan
melalui Penjaminan Infrastruktur
UU No 10/2010 Pengadaan Tanah
UU No 2/2012 Tentang Pengadaan Tanah bagi
Pembangunan untuk Kepentingan
Umum.
Permen PPN 03/2009 Tata Cara Penyusunan Daftar
Rencana Proyek Kerjasama dengan
Badan Usaha dalam Penyediaan
infrastruktur.
Proyek yang solicited diidentifikasi dan disiapkan oleh PJPK, sedangkan untuk proyek
yangunsolicited diidentifikasi dan diajukan kepada PJPK oleh Proyek KPS harus dilaksanakan
melalui suatu Perjanjian Kerjasama (PKS) antara PJPK dengan badan usaha. Pemerintah dapat
memberikan dukungan fiskal dan/atau non-fiskal untuk meningkatkan kelayakan suatu proyek
infrastruktur. Proyek KPS harus terstruktur baik dengan alokasi risiko yang mampu dikelola secara
optimal oleh para pihak.
Peraturan Menteri Koordinator Bidang Ekonomi No. 4/2006, mensyaratkan bahwa suatu
permintaan atas dukungan kontinjen setidaknya harus dimuat pada bagian studi kelayakan. Hal ini
lebih tegas diatur dalam Peraturan PPN No. 4/2010. Berbagai peraturan KPS juga mengatur
dokumen yang harus disiapkan saat meminta dukungan pemerintah baik berupa kontribusi fiskal
langsung maupun penjaminan, termasuk konsep perjanjian kerjasama, estimasi biaya proyek,
hasil dari konsultasi publik dan lainnya. Pemerintah telah mendirikan PT Penjaminan Infrastruktur
Indonesia (Persero) “PT PII” sebagai Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur (BUPI) untuk
mengelola pemberian jaminan tersebut.
Dengan upaya ini maka diharapkan dapat menekan ongkos biaya pembangunan proyek
infrastruktur KPS, meningkatkan kualitas dan kredibilitas proyek serta membantu pemerintah untuk
dapat lebih baik mengelola risiko infrastruktur PT PII telah membuat kerangka kerja yang
komprehensif dan konsisten untuk dapat menilai suatu proyek dan membuat keputusan
sehubungan dengan pemberian jaminan dari pemerintah untuk proyek-proyek KPS.
Pengaturan tentang KPS di bidang Infrastruktur bersinggungan dengan berbagai regulasi lainnya,
seperti Peraturan Pemerintah No. 6/2006 yang diubah dengan Peraturan Pemerintah No. 38/2008
tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah, Peraturan Pemerintah No. 50/2007 tentang
53
Tata Cara Pelaksanaan Kerjasama Daerah dan Peraturan perundang-undangan lain tentang
pengaturan sektoral.
Infrastruktur di Indonesia dan Pendanaannya
Ketersediaan infrastruktur yang berkualitas merupakan salah satu faktor penentu daya tarik suatu
kawasan/wilayah/negara. Selanjutnya, kinerja infrastruktur menjadi faktor kunci dalam penentuan
daya saing global, selain faktor ekonomi makro, efisiensi pemerintahan dan efisiensi usaha. Dalam
“World Competitiveness Yearbook 2012”, daya saing Indonesia ditempatkan pada peringkat
ke 50 dari 144 negara yang dinilai. Salah satu penyebabnya adalah ketersediaan infrastruktur
yang tidak memadai (daya saing infrastruktur Indonesia pada peringkat 78, yaitu di bawah Brazil,
China, Thailand, Malaysia, dan Korea). Perekonomian akan timpang akibat ketersediaan
pasokan (supply) terhadap permintaan (demand) hambat oleh tidak adanya dukungan infrastruktur
yang memadai.
Kiranya kondisi tersebut yang saat ini dihadapi oleh Indonesia, dimana ekonomi bertumbuh relatif
pesat (6,1% pada tahun 2010, 6,5% pada tahun 2011 dan 6,23% pada tahun 2012), namun
investasi infrastruktur tidak memadai, atau kurang 5% dari Produk Domestik Bruto (PDB) dari yang
seharusnya minimal 5% (Islamic Development Bank/IDB - 2010). Hal ini diantaranya terlihat pada
kemacetan diberbagai ruas jaringan transportasi yang semakin parah serta kurang memadainya
pasokan daya listrik.
Peran strategis infrastruktur juga ditunjukkan oleh berbagai kajian empirik yang menyatakan,
bahwa ketersediaan infrastruktur yang lebih baik akan memberikan kontribusi terhadap kenaikan
pertumbuhan ekonomi. IDB (2010) melaporkan, bahwa kenaikan investasi infrastruktur sebesar
1% di Indonesia, akan memberikan kontribusi sebesar 0,3% terhadap PDB. Untuk mendukung
program tersebut, Pemerintah telah mencanangkan, bahwa kebutuhan dana pembangunan
infrastruktur publik antara tahun 2010-2014 adalah sebesar Rp1.924 triliun. Kebutuhan tersebut
diperhitungkan berdasarkan asumsi, bahwa untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi dari 5,5 –
5,6% pada tahun 2010 menjadi 7,0 – 7,7% pada tahun 2014 diperlukan dana pembangunan
infrastruktur minimal sebesar 5% dari PDB per tahun. Kebutuhan tersebut diharapkan dapat
dipenuhi dari berbagai sumber, yaitu APBN sebesar Rp560triliun (29%), APBD sebesar Rp355
triliun (18%) , BUMN dan BUMD sebesar Rp341 triliun (18%), serta dari swasta sebesar Rp345
triliun (18%). Dalam hal ini masih terdapat kekurangan (gap) pendanaan sebesar Rp324 triliun
(17%). Pada tahun 1998, tidak ada seorang pun yang pernah berfikir bahwa Indonesia akan
berada di posisi yang cukup penting. Namun, negara ini telah melalui kemajuan yang pesat dalam
masa 13 tahun terakhir, dan Indonesia telah menerima lebih dari US$5 miliar investasi asing
dalam masa dua kuartal (kuartal keempat tahun 2010 dan kuartal pertama tahun 2011). Secara
khusus, Pemerintah Indonesia Infrastructure Guarantee Fund mentargetkan penanaman modal di
sektor swasta sebesar Rp.980 triliun (kurang lebih USD 94 milyar) melalui skema KPS untuk
jangka waktu 2010-2014. Program KPS mencakup rentang infrastruktur yang luas, termasuk
sektor di bawah ini:
 Bandar udara
 Pelabuhan laut dan sungai
 Jalan dan Jembatan
 Jalan Kereta Api
 Penyediaan air baku dan
 Penyediaan air minum sistem irigasi
 Penampungan Air Limbah
54
 Pembuangan Sampah
 Informatika dan Telekomunikasi
 Ketenagalistrikan
 Minyak dan Gas
Neraca dari Pemerintah Indonesia hanya mampu mendanai sekitar sepertiga dari infrastruktur
yang dibutuhkan, hingga diperlukan investasi senilai US$140 miliar untuk 4 tahun ke depan. Ini
berarti, sektor swasta harus memasukan dana US$23 miliar setiap tahun selama 4 tahun. Angka
tersebut bukanlah merupakan jumlah uang yang kecil. Untuk itu diperlukan adanya situasi yang
kondusif bagi keterlibatan pihak swasta, khususnya dengan skema, KPS terutama untuk hal-hal
berikut:
 Peraturan yang mendukung
 Kerangka kebijakan yang berpihak
 Prosedur yang jelas, dan terinci
 Budaya kompetisi yang sehat
 Transparansi dalam setiap transaksi
 Pasar modal yang berkembang
 Pejabat pemerintah yang cukup paham tentang KPS
Jika melihat negara-negara G20 dengan hutang rata-rata sebesar 80%, GDP dari Brasil yang
relatif memiliki skala ekonomi yang sebanding dengan sebesar 66% Indonesia, memiliki hutang
dengan rasio terhadap GDP yang jauh lebih kecil, yaitu 26%. Hal ini merupakan hal yang baik
bagi investor dalam mempertimbangkan keputusan berinvestasi
Beberapa dukungan fasilitas fiskal dari pemerintah, meliputi:

1. Land Fund atau Dana penyediaan tanah tersedia dalam dua kategori, yaitu Land Revolving
Fund yang disediakan sebagai “bridging finance” kepada investor (terutama untuk jalan tol)
dan Land Capping yang dimaksudkan untuk meng-cover risiko kenaikan biaya akuisisi tanah
sampai dengan tingkat tertentu. Pada tahun 2010, Land revolving Fund yang dikelola BLU-
BPJT Kementerian Pekerjaan Umum telah mencapai Rp3,4 triliun. Sedangkan dana Land
Capping yang dialokasikan sampai dengan tahun 2013 mencapai Rp4,89 triliun.
2. 2. Infrastructure Fund atau dana infrastruktur. Pada bulan Februari 2009, PT SMI menerima
modal awal dari Pemerintah sebesar Rp1 triliun. Kemudian pada Tahun 2010 PT SMI
mendapat tambahan modal dari Pemerintah sebesar Rp 1 triliun. Pada Bulan Januari 2010
melalui kerjasama dengan IFC, ADB, dan DEG membentuk anak perusahaan yang diberi
nama PT Indonesia Infrastructure Finance (PT IIF).
3. Guarantee Fund atau dana penjaminan. Saat didirikan pada Bulan Desember 2009, PT PII
mendapat modal awal dari Pemerintah sebesar Rp1 triliun dan pada tahun 2010 dan 2011
mendapat tambahan modal masing-masing sebesar Rp 1 triliun dan 2012 sebesar Rp 1,5
triliun dari Pemerintah. Modal tersebut akan terus ditingkatkan menjadi Rp 9 triliun dalam
beberapa tahun mendatang. Pendirian PT PII dimaksudkan untuk meningkatkan kelayakan
kredit proyek KPS dan meningkatkan akuntabilitas pengelolaan penjaminan Risiko
Infrastruktur. Pada tanggal 15 Oktober 2011, PT PII menandatangani penjaminan pertama
untuk proyek KPS pembangkit listrik Jawa Tengah senilai US$ 3,5 miliar.
4. Untuk mendorong partisipasi sektor swasta dalam pembangunan infrastruktur dapat
memberikan Viability Gap Fund (VGF) untuk proyek-proyek infrastruktur yang dapat
menunjang aktivitas ekonomi mendukung. VGF merupakan dana talangan yang diberikan
pemerintah atas sebuah proyek dengan skema KPS. VGF hanya akan diberikan pada proyek
55
infrastruktur yang tidak memiliki keuntungan besar atau memiliki waktu balik modal yang lama
supaya investor masih tetap tertarik untuk mengikuti tender tersebut. Selain dukungan dalam
bentuk pendanaan dan penjaminan, pemerintah juga melanjutkan memberikan dukungan non-
fiskal guna memfasilitasi percepatan penyediaan infrastruktur melalui KPS, yaitu dalam bentuk
Project Development Facility (PDF) untuk penyiapan proyek KPS, penyediaan lahan yang
dimiliki pemerintah, penyertaan modal sampai tingkat tertentu melalui BUMN serta insentif
fiskal lainnya dan kebijakan “Land Freezing” untuk mencegah kenaikan harga tanah yang tidak
terkendali.
Desentralisasi dan KPS
Di era desentralisasi dan otonomi daerah saat ini, kewenangan yang menyangkut sektor
infrastruktur, ditangani oleh masing-masing tingkat pemerintahan sesuai dengan kewenangannya.
Ketika Indonesia memasuki era Reformasi, spirit untuk menerapkan desentralisasi dan otonomi
daerah secara luas, kian nyata seiring dengan diimplementasikannya Undang-Undang Nomor 22
Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1999 tentang
Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Tak berselang lama dilakukan
revitalisasi proses desentralisasi dan otonomi daerah dengan mengganti kedua undang undang
tersebut dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan
Undang-undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah.
Dikaitkan dengan gelombang reformasi di berbagai belahan dunia, setidaknya berbagai upaya
yang dilakukan konvergen pada satu kesimpulan yakni harus ada transfer tanggung jawab dan
sumber daya dari pemerintah pusat kepada daerah. Hal ini demi mendukung tercapainya nilai-nilai
demokrasi dan tata pemerintahan yang baik (good governance). Desentralisasi pun kemudian
menjadi alat terbaik untuk membawa pemerintah lebih dekat kepada warga negara, memperbaiki
pembuatan keputusan publik, dan memberikan pelayanan publik secara lebih efektif.
Teori desentralisasi sendiri berangkat dari suatu pemikiran bahwa setiap pelayanan publik
mestinya disediakan oleh yuridiksi tertentu yang memiliki kontrol atas wilayah geografis tertentu.
Hal ini mengingat:
a. Pemerintah daerah memahami apa yang menjadi concern penduduknya;
b. Pembuatan keputusan akan lebih responsif kepada pihak-pihak yang diberikan pelayanan,
dengan demikian akan ada tanggung jawab anggaran dan efisiensi, khususnya apabila
pendanaan pelayanan pun didesentralisasikan;
c. Birokrasi yang sekiranya tidak bermanfaat dapat dieliminir;
d. Kompetisi dan inovasi akan ada di antara berbagai yuridiksi.
Ditinjau dari aspek histori, otonomi daerah di Indonesia dikenalkan sejak tahun 1903. Namun
pengakuan secara legal formal untuk kali pertama pemberlakuan otonomi daerah persis ketika
pembentukan Komite Nasional Daerah (KND) untuk mewujudkan politik desentralisasi.
Dilandasi oleh keinginan untuk menghargai pluralisme daerah yang membentuk NKRI, Pada 1965
dikeluarkan UU No. 18 tahun 1965. UU ini memberikan keleluasaan kepala daerah untuk
mengatur rumah tangganya sendiri, bahkan bisa diberikan kewenangan lebih oleh pemerintah
pusat. Kemudian dikeluarkan Ketetapan No. IV/TAP MPR/1973, prinsip otonomi seluas-luasnya
sebagaimana tertuang dalam Ketetapan No. XXI/ MPR/1966 diubah menjadi otonomi yang nyata
dan bertanggung jawab. Hal ini kemudian menjadi acuan dalam pembentukan UU No. 5 tahun
1974 tentang Pemerintahan Daerah. UU ini bertekad mewujudkan otonomi daerah yang
mengancam ketahanan politik.
56
UU ini menitikberatkan pelaksanaan Otonomi daerah pada daerah tingkat II (kabupaten/kota)
seperti yang dilanjutkan dengan UU lain pada era Reformasi yaitu UU No. 22 tahun 1999 dan UU
No. 32 tahun 2004.
Dalam UU No. 5 tahun 1974, pelaksanaan Otonomi Daerah berdasarkan asas desentralisasi dan
dilaksanakan bersamaan dengan dekonsentrasi. Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 secara
substansial mengubah beberapa paradigma penyelenggaraan Pemerintahan Daerah dalam UU
No. 22 Tahun 1999. Salah satunya adalah desentralisasi dan dekonsentrasi dipandang sebagai
sesuatu yang bersifat kontinum bukan bersifat dikotomis. Dalam pembentukan daerah, UU Nomor
32 Tahun 2004 juga mengatur persyaratan administrasi, teknis dan fisik kewilayahan. Hal ini
dimaksudkan agar pembentukan daerah dapat menjamin terselenggaranya pelayanan publik
secara optimal.
Jika berbicara soal pembagian pekerjaan pemerintahan, maka ada pembagian yang spesifik:
 Pekerjaan yang sepenuhnya menjadi wewenang Pemerintah Pusat, meliputi politik luar negeri,
pertahanan, keamanan, moneter dan fiskal nasional, yustisi, dan agama.
 Pekerjaan yang bersifat concurrent atau pekerjaan yang dapat dikelola bersama antara pusat,
provinsi, atau pun kabupaten/ Kota.Pembagian wewenang ini diatur dalam pasal 11 ayat (1)
UU Nomor 32 Tahun 2004, dengan menggunakan kriteria eksternalitas, akuntabilitas, dan
efisiensi dalam rangka mewujudkan proporsionalitas pembagian wewenang pemerintahan,
sehingga ada kejelasan siapa melakukan apa.
Kewenangan daerah terbagi dua, yakni:
1. Kewenangan wajib adalah wewenang pemerintahan yang berkaitan dengan pelayanan dasar
seperti pendidikan dasar, kesehatan, pemenuhan kebutuhan hidup minimal, prasarana
lingkungan dasar dan sebagainya.
2. Kewenangan pilihan adalah hal yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan
kesejahteraan.
Selanjutnya agar penyediaan pelayanan kepada masyarakat mampu memenuhi ukuran kelayakan
minimal, pelaksanaan pelayanan kepada masyarakat oleh Pemerintah Daerah harus berpedoman
kepada Standar Pelayanan Minimal yang ditetapkan oleh Pemerintah.
Aspek penting lainnya adalah aspek demokratisasi yang diukur dari unsur keterlibatan masyarakat
dalam menentukan pejabat publik di daerah.
Adanya kebijakan desentralisasi di Indonesia, telah membawa tantangan tersendiri dalam
pelaksanaan pembangunan infrastruktur,
khususnya dengan skema KPS. Risiko politik yang berdampak kepada proyek-proyek KPS dapat
dianggap semakin meningkat, mengingat adanya pengambilan keputusan dan kewenangan yang
beragam dan berlapis. KPS merupakan proyek Pemerintah sehingga membutuhkan dukungan
penuh dari pemerintah, baik pusat maupun daerah. Dengan adanya otonomi daerah maka
kekuasaan Pemerintah pusat semakin tersebar. Ada pro dan kontra terkait kebijakan otonomi
dimana kebijakan pusat tidak bisa serta merta di-replicate dengan kebijakan pemerintah daerah.
Contohnya adalah industri penyediaan air minum, di mana tarifnya diputuskan oleh Pemerintah
Daerah. Pemerintah Pusat tidak bisa mengintervensi atau menyamakan tarif dengan daerah
lainnya.
Ekspektasi Swasta terhadap KPS
Dengan adanya KPS, pihak swasta memperoleh peluang untuk memperoleh keuntungan dari
keterlibatan mereka dalam bisnis penyediaan layanan infrastruktur publik. Jika melihat besaran
pasar dan daya beli yang sedang meningkat, bisnis layanan infrastruktur sangat menjanjikan,
57
terutama di Indonesia dan negara-negara berkembang. Akan tetapi, ketertarikan swasta untuk
terlibat dalam bisnis infrastruktur juga mensyaratkan bahwa skema KPS dikembangkan
berdasarkan pembagian risiko yang adil dan saling menguntungkan antara pihak swasta dan
masyarakat umum yang diwakili oleh pemerintah. Pihak swasta berharap bahwa dana pemilik
modal dan pemberi pinjaman dapat dikembalikan ditambah dengan return yang layak atas
investasi yang ditanamkan dalam bisnis penyediaan layanan infrastruktur. Sementara dari sisi
publik, pemerintah berharap ersedianya layanan infrastruktur yang layak dengan harga yang
terjangkau sehingga memberikan nilai uang (value-for-money) yang wajar.
Kepentingan swasta untuk mendapatkan keamanan pengembalian dana yang diinvestasikan di
proyek KPS seringkali memunculkan keperluan adanya penjaminan pemerintah karena dalam
proyek KPS terdapat risiko-risiko proyek yang tidak (atau kurang) dapat dikendalikan oleh pihak
swasta seperti risiko politik, risiko perubahan kebijakan dan lain-lain. Di sisi lain, pemerintah juga
perlu berhati-hati dalam memberikan penjaminan untuk proyek-proyek KPS karena penjaminan
yang tidak terkelola dengan baik akan menimbulkan risiko instabilitas terhadap anggaran
pemerintah dan menyinggung rasa ketidakadilan publik. Permintaan penjaminan akan semakin
tinggi apabila pemerintah tidak bisa memberikan kejelasan dan kepastian hukum serta tidak
mampu menunjukkan pemahaman dan kemampuan yang diperlukan dalam proses transaksi
proyek KPS.
Tujuan Implementasi KPS
Melihat kepentingan KPS yang sangat luas, maka perlu adanya upaya yang nyata atau tindakan
untuk menghemat tenaga dan biaya guna memperbaiki, meningkatkan produksi atau target-target
yang telah ditentukan. Dalam konteks KPS, penghematan, perbaikan dan peningkatan ini dicapai
melalui peningkatkan sistem kerjasama yang saling menguntungkan dengan meminimalisir
kemungkinan risiko yang ada. Secara sederhana, tujuan dari KPS ini adalah untuk membuat
semua yang tadinya sulit menjadi lebih mudah (lewat kerjasama teknologi dan pengetahuan,
mahal menjadi lebih murah (lewat kerjasama pendanaan), risiko yang terdeteksi dan yang lebih
penting lagi adalah pertumbuhan infrastruktur yang bisa diwujudkan melalui skema KPS ini bisa
dieksekusi melalui pembangunan berskala besar dan berkelanjutan. Tentunya lewat komitmen dan
kerja keras namun tetap dalam jalur tata nilai. Proyek KPS merupakan proyek infrastruktur yang
telah ditetapkan oleh Pemerintah untuk dibangun dan dibiayai pihak swasta melalui ikatan
perjanjian (kontrak) yang melibatkan instansi pemerintah (sektor publik) dan badan usaha (sektor
swasta). Setelah mendapatkan penetapan dari Pemerintah, pihak swasta bertanggung jawab atas
desain, konstruksi, pembiayaan dan operasi dari proyek. Kontrak KPS biasanya memiliki jangka
waktu yang relatif panjang (lebih dari 15 tahun) untuk memungkinkan pengembalian investasi
pihak swasta. Basis dari kontrak KPS adalah pembagian/alokasi risiko proyek KPS antara
Pemerintah (melalui PJPK) dan Swasta, dimana tiap risiko dialokasikan kepada pihak yang secara
relatif lebih mampu mengendalikan, mengelola, mencegah ataupun menyerapnya. Bentuk proyek
KPS dapat berupa kerjasama operasi dan pemeliharaan fasilitas infrastruktur hingga pembiayaan,
penyediaan dan pengoperasian fasilitas infrastruktur.
Kita bisa berkaca pada keberhasilan di negara lain, seperti Jepang misalnya. Dari sebuah negara
yang terpuruk (akibat perang), kini bisa menjelma menjadi salah satu negara Asia (bahkan dunia)
dengan percepatan laju ekonomi yang tinggi. Itu bisa terjadi berkat komitmen mereka untuk
mengawali proses pemulihan melalui pembangunan berbagai infrastrukur. Sementara Indonesia
masih tertinggal jauh, bahkan dari negeri tetangga, Malaysia dan Singapura.
58
Menurut Global Competitiveness Report 2013-2014 (WEF, 2013), Indonesia menempati peringkat
ke 61 dari 148 negara jika dilihat dari pilar infrastruktur, salah satu dari 12 pilar daya saing yang
diukur. Dibandingkan dengan negara-negara sekelas, Indonesia masih tertinggal jauh, antara lain:
Malaysia (29), Thailand (47), Brunei (58), dan Turki (49). Indonesia nyaris disusul oleh Kazakstan
(62) yang berada satu tingkat dibawah peringkat Indonesia. Negara-negara maju menunjukkan
peringkat infrastruktur yang lebih baik. Lima peringkat teratas adalah: Hong Kong SAR, Singapura,
Jerman, Prancis, dan United Arab Emirates. Peringkat Indonesia dalam rincian kualitas
infrastruktur juga berada pada posisi relatif rendah atau di peringkat tengah (82 dari 148).
Meskipun mengalami peningkatan dari sebelumnya (WEF 2012) dimana sebelumnya masuk
dalam peringkat 96 untuk kualitas infrastruktur kereta api dan 97 untuk kualitas pasokan listrik
menjadi peringkat 89 untuk keduanya, namun relative bukan peringkat yang baik juga. Sedangkan
untuk peringkat pelanggan telpon gerak mengalami perbaikan yang signifikan dari peringkat 98
menjadi 62. Indonesia juga mengalami penurunan peringkat untuk kualitas infrastruktur dimana
sebelumnya berada di peringkat 21 menjadi 68. Sedangkan untuk ketersediaan penerbangan
km/minggu memiliki peringkat yang baik yaitu 15 dari 148. Bila skema KPS dijalankan dengar
benar seharusnya Indonesia bisa menaikan peringkatnya. Implementasi KPS yang efektif
memungkinan percepatan pembangunan infrastruktur di Indonesia.
Keterbatasan anggaran pemerintah semestinya bisa diatasi dengan menggandeng pihak swasta
yang tepat dan kredibel. Sebaliknya, melalui kerjasama yang efektif kecemasan pihak swasta akan
kemungkinan risiko politik tidak perlu lagi ada, karena pemerintah dapat menjamin
keberlangsungan proyek yang sedang berjalan melalui PT PII. Apabila selama masa konsesi
terjadi perubahan peraturan yang mengakibatkan proyek dipandang tidak akan mampu
mengembalikan investasi sesuai dengan yang diperjanjikan, pemerintah akan memberikan
kompensasi kepada penyelenggara proyek.
Selain risiko investasi dan politik, ada risiko terminasi. Hal ini biasanya terjadi bila sebuah
pemerintahan berganti, yang biasanya pula berganti kebijakan. Termasuk kebijakan terkait proyek
KPS. Kasus seperti ini pun termasuk lingkup risiko yang dapat dijamin. Jaminan seperti inilah yang
diharapkan bisa membuat pihak swasta merasa aman untuk mengeluarkan investasinya dalam
proyek KPS sehingga program ini pun menjadi tepat sasaran.
Pemberian penjaminan tentunya harus membawa manfaat bagi kedua belah pihak (pemerintah
dan swasta). Jangan sampai, jaminan risiko yang harus diberikan pemerintah kepada pihak
swasta bisa menimbulkan instabiltas APBN. Hal ini pula yang menjadi salah satu alasan
keberadaan PT PII, sebagai badan yang menyediakan penjaminan pada proyek KPS secara
akuntabel dan transparan. Bagi pemerintah manfaat dari dibentuknya PT PII bagi proyek KPS
adalah untuk dapat menarik minat investor swasta dan lembaga keuangan dalam berperan serta
membangun infrastruktur sehingga tingkat keberhasilan eksekusi proyek menjadi lebih tinggi serta
dapat sesuai dengan rencana dan jadwal yang telah ditentukan. Manfaat lain adalah meningkatnya
kompetisi dalam proses tender sehingga diharapkan diperoleh proposal tender yang berkualitas
dengan harga yang kompetitif. Bagi sektor swasta, manfaat yang bisa diperoleh adalah mitigasi
risiko yang tidak dapat dicakup dari pasar, peningkatan transparansi dan konsistensi akan proses
evaluasi dan pemberian jaminan serta dapat meningkatkan bankability proyek.
Komparasi Sektor Publik dan Sektor Swasta
Dalam melakukan komparasi pelaksanaan proyek oleh sektor publik dan sektor swasta ada
beberapa hal yang perlu diperhatikan. Karakteristik sektor publik sangat berbeda dengan sektor
59
swasta, sehingga perhitunganyang diterapkan pada kedua sektor tersebut juga berbeda dan
mempunyai keunikan sendiri.
Gambar 5 : Model struktur berbasis-penggunaan layanan infrastruktur
Perbedaan mencolok diantara keduanya adalah motif yang melatarbelakangi keputusan masing-
masing. Kalkulasi sektor bisnis (swasta) selalu mencari keuntungan sebanyak-banyaknya dari
layanan atau produk yang diberikan kepada publik. Namun, berbeda dengan swasta, sektor publik
semata-mata hanya untuk memenuhi kebutuhan publik tanpa motif mencari keuntungan. Kalkulasi
sektor publik dibuat sebagai wujud pertanggung jawaban kepada masyarakat dan bukan semata-
mata kepada pemilik atau pemegang saham saja sebagaimana di sektor swasta. Pada tataran
konsep, kalkulasi sektor publik diharapkan dapat meningkatkan akuntabilitas dan transparansi
kinerja pengelolaan sektor publik. Dampak lainnya adalah mendudukkan kembali keseimbangan
pembangunan fisik dan pembangunan nilai. Sektor publik dan sektor swasta merupakan bagian
dari sistem perekonomian nasional yang menggunakan sumber daya finansial, modal, maupun
manusia. Keduanya juga saling bertransaksi dan membutuhkan dengan pola manajemen
keuangan yang sama yang dimulai dari perencanaan sampai pengendalian. Beberapa sektor
swasta mempunyai keluaran yang sama. Misalnya, pemerintah menyediakan alat transportasi
publik, sementara ada juga pihak swasta yang bergerak di sektor yang sama dan menyediakan
saranatransportasi untuk umum.
Kedua sektor tersebut memiliki perbedaan tujuan sumber pendanaan, pola pertanggung jawaban,
struktur organisasi, karakteristik anggaran, stakeholders, sistem akuntansi dan sebagainya. Bicara
soal tujuan, sangat jelas bahwa sektor swasta menginginkan laba maksimum sedangkan
sektor publik bertujuan untuk pelayanan publik. Struktur pembiayaan sektor publik berbeda dengan
sektor swasta dalam hal bentuk, jenis, dan tingkat risiko. Pada sektor publik sumber pendanaan
berasal dari pajak dan retribusi, laba perusahaan milik negara, pinjaman pemerintah dan
pendapatan yang sah yang tidak bertentangan dengan peraturan perundangan lainnya yang telah
ditetapkan. Sumber pembiayaan pada sektor swasta lebih fleksibel dan bervariasi. Pada sektor
swasta sumberpembiayaan dipisahkan menjadi sumber pembiayaan internal dan sumber
60
pembiayaan eksternal. Sumber pembiayaan internal terdiri atas bagian laba yang diinvestasikan
kembali ke perusahaan dan modal pemilik. Sedangkan sumber pembiayaan eksternal misalnya
utang bank, penerbitan obligasi, dan penerbitan saham baru untuk mendapatkan dana dari publik.
Kebijakan pemilihan struktur modal pada sektor swasta lebih banyak dipengaruhi oleh faktor
ekonomi, sedangkan pada sektor publik, keputusan pemilihan struktur pembiayaan tidak hanya
dipengaruhi oleh pertimbangan ekonomi semata, tetapi juga pertimbangan politik dan
sosial.
Pola pertanggung jawaban manajemen sektor publik berbeda dengan sektor swasta. Jika
manajemen sektor swasta bertanggung jawab kepada pemilik perusahaan (pemegang saham) dan
kreditor atas dana yang diberikan, maka manajemen sektor publik bertanggung jawab secara
vertikal dan horizontal. Pertanggungjawaban vertikal (vertical accountability) adalah pertanggung
jawaban atas pengelolaan dana kepada otoritas yang lebih tinggi, misalnya pertanggung jawaban
pemerintah kepada parlemen. Pertanggung jawaban horizontal (horizontal accountability) adalah
pertanggung jawaban kepada masyarakat luas.
Jika dilihat dari karateristik anggaran, pada sektor publik rencana anggaran dipublikasikan kepada
masyarakat secara terbuka untuk dikritisi dan didiskusikan. Anggaran bukan sebagai rahasia
negara. Sementara itu anggaran pada sektor swasta tertutup bagi publik karena anggaran
merupakan rahasia perusahaan. Hal ini tentu saja membawa perbedaan yang besar pada sistem
akuntansi yang digunakan. Sistem akuntansi yang biasa digunakan pada sektor swasta adalah
akuntansi berbasis akrual (accrual accounting), sedangkan pada sektor publik lebh banyak
menggunakan sistem akuntansi berbasis kas (cash accounting).
Persamaan dan perbedaan ini haruslah diketahui dan dipahami oleh pemerintah sebagai sektor
publik dan sektor swasta saat melakukan kerjasama dengan skema KPS. Dengan pemahaman
yang mendalam tentang komparasi sektor publik dan swasta maka rasionalitas KPS pun menjadi
semakin mudah dipahami.
Konsep Value for Money (VFM) dan Pendekatan Life Cycle Cost (LCC)
Sebagai pendorong sektor infrastruktur, faktor terpenting dalam keterlibatan pihak swasta adalah
adanya nilai manfaat uang (Value or Money-VFM) yang lebih baik dibandingkan model pengadaan
tradisional. VFM didefinisikan sebagai kombinasi optimal dari keseluruhan biaya selama aset
tersebut digunakan, yaitu biaya untuk menjaga aset tersebut sesuai dengan umur yang telah
ditentukan dan kualitas yang dihasilkan (fit for purpose) dari barang atau jasa untuk memenuhi
kebutuhan pengguna. Terdapat metodologi rinci untuk menilai VFM dalam KPS, melalui analisis
kuantitatif dan kualitatif. Berbagai risiko yang (mungkin) akan terjadi harus diperhitungkan agar
skema KPS ini bisa berjalan sukses sesuai harapan, melalui alokasi risiko dan mitigasi yang tepat.
Disinilah peran penting Penanggung Jawab Proyek Kerjasama (PJPK), lewat analisis yang tepat
terhadap berbagai kemungkinan risiko dan langkah mitigasinya. PJPK harus dapat menciptakan
kondisi yang kondusif sehingga pihak swasta merasa nyaman dan aman melakukan investasi.
Khusus mitigasi risiko yang dibebankan kepada Badan Usaha swasta,PJPK harus memastikan
bahwa pihak Badan Usaha swasta mengambil langkah mitigasi yang tepat dengan menggunakan
biaya terendah dalam melaksanakan proyek. Pengalokasian risiko harus sejalan dengan Prinsip
Alokasi Risiko dimana risiko dialokasikan kepada pihak yang lebih mampu mengelola atau emiliki
biaya terendah untuk mengelola risiko tersebut. Alokasi yang tepat ini penting demi
memaksimalkan prinsip VFM .
61
Kriteria kualitatif VFM adalah konsep dasar pendekatan yang membandingkan antara nilai manfaat
yang diperoleh atas biaya yang dikeluarkan untuk proyek KPS dengan proyek non-KPS. Secara
rinci, kriteria kualitatif VFM adalah sebagai berikut:
 Adanya nilai investasi yang memerlukan pengelolaan risiko yang efektif;
 Sektor swasta yang memiliki keunggulan dalam pelaksanaan Proyek Kerjasama;
 Efektifitas, pemerataan, dan akuntabilitas layanan yang dapat terjamin dalam jangka
panjang;
 Teknologi dan aspek lain pada sektor terkait yang bersifat stabil dan adaptif terhadap
perubahan; dan
 Adanya insentif yang menarik bagi sektor swasta.
VFM merupakan konsep pengelolaan organisasi sektor publik yang mendasarkan pada tiga
elemen utama, yaitu:
1. Ekonomi: perolehan input dengan kualitas dan kuantitas tertentu pada harga yang terendah.
Ekonomi merupakan perbandingan input dengan input value yang dinyatakan dalam satuan
moneter.
2. Efisiensi: pencapaian output yang maksimum dengan penggunaan input yang terendah.
Efisiensi merupakan perbandingan output/input yang dikaitkan dengan standar kinerja atau
target yang telah ditetapkan.
3. Efektifitas: tingkat pencapaian hasil program dengan target yang ditetapkan. Secara sederhana
efektifitas merupakan perbandingan outcome dengan output.
Konsep VFM bukanlah tentang memilih opsi pengadaan yang memberikan penawaran paling
rendah, tapi lebih kepada membandingkan berbagai pilihan pengadaan yang berbeda dan
mengukur nilai masing-masing dengan mempertimbangkan berbagai aspek seperti waktu, dan
cost overruns. Konsep ini merupakan evaluasipenawaran dalam kaitannya dengan keberlanjutan,
tujuan, dan pencapaian dari opsipengadaan itu sendiri. Dalam menjalankan konsep VFM haruslah
ada semacam contoh analisis kuantitatif untuk mengukur sebuah kontrak KPS dengan
membandingkan net present cost dari pembayaran yang dilakukan di bawah kontrak KPS dengan
net present cost dari komparator sektor publik ; yaitu timbulnya biaya proyek apabila dilakukan
pengadaan secara tradisional.
Bukan saja analisis kuantitatif, prinsip VFM dari sebuah KPS membutuhkan kemampuan untuk
memenuhi hasil yang ditetapkan,
fleksibilitas dalam program, ketertarikan sektor swasta, serta kapasitas dan kemauan untuk
mendapatkan dan mengelola kontrak. ‘Nilai untuk uang’ atau VFM ini bisa dikatakan sebagai
patokan untuk menilai apakah sebuah kerjasama akan dan bisa memperoleh manfaat maksimal
bagi kedua belah pihak (pemerintah dan swasta). Bukan sekadar mengukur biaya, namun juga
memperhitungkan kualitas, kemampuan sumber daya, transparasi, ketepatan waktu dan
kenyamanan sehingga benarbenar bisa memperoleh hasil sebaik mungkin.Tidak kalah penting,
yang juga patut dipertimbangkan dalam menentukan sukses atau tidaknya skema KPS adalah
perhitungan Life Cycle Cost (LCC). Ini merupakan bagian penting yang harus dijalani, yaitu sebuah
proses untuk menentukan seluruh biaya yang berkaitan dengan aset pengembangan meliputi
biaya perencanaan,biaya perolehan, pemasangan, pengoperasian, pemeliharaan, perbaruan, dan
biaya penghapusan. Sederhananya, LCC dari sebuah aset bisa didefinisikan sebagai total biaya
selama umur aktual dari aset tersebut.
62
Institusi Pendukung KPS
Dalam mendukung infrastruktur dengan skema KPS berdasarkan kebijakan dan regulasi yang ada,
pemerintah tidak mungkin melakukan semuanya sendiri. Untuk itu dibentuklah beberapa institusi
pendukung. Dari Kementerian Keuangan, pertama dengan mendirikan PT Sarana Multi
Infrastruktur (Persero) atau PT SMI, yang berfungsi sebagai katalisator pembangunan infrastruktur
dengan menyediakan fasilitas pembiayaan dalam bentuk dana pinjaman, penyertaan modal
dan pinjaman subordinasi untuk proyek. Kedua, mendirikan Indonesia Infrastructure Guarantee
Fund atau PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero) dengan 100 persen saham dimiliki
pemerintah. Ketiga adalah penyediaan fasilitas dana talangan bagi pembiayaan pengadaan tanah
melalui Pusat Investasi Pemerintah (PIP).Sesuai dengan Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 1
Tahun 2008 tentang Investasi Pemerintah, dalam melakukan investasi Pemerintah, PIP dapat
melakukan kerjasama investasi dengan Badan Usaha dan/atau BLU dengan pola KPS.
Kesiapan Proyek KPS
Kesiapan proyek KPS bergantung pada masing-masing pemilik proyek dalam hal ini biasa disebut
Government Contracting Agency (GCA) atau Penanggung Jawab Proyek Kerjasama (PJPK).
Sehingga bila proyek disiapkan maka investor pun akan tertarik untuk mendanai, baik berbentuk
equity maupun debt financing. Dengan kondisi tersebut, yang harus dilakukan Pemerintah adalah
membuat masing-masing PJPK mampu menyiapkan proyek KPS dengan baik. Upaya peningkatan
kapasitas (capacity building) perlu dilakukan supaya PJPK memiliki pengetahuan yang cukup
untuk bisa melakukannya.
Struktur Proyek KPS Secara Umum
Berdasarkan Regulasi KPS, PJPK adalah Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah, dan untuk
sektor infrastruktur yang menurut peraturan perundang-undangan diselenggarakan atau
dilaksanakan oleh BUMN/BUMD, maka PJPK proyek sektor tersebut adalah BUMN/BUMD.
Bila dilihat dari Regulasi KPS yang ada, bentuk-bentuk kerjasama atau struktur KPS dapat
bervariasi. Klasifikasi struktur KPS dapat dilakukan berdasarkan sifat dari pelayanan dan
pembagian risiko yang termuat dalam kontrak KPS. Dua kategori utama struktur proyek KPS dasar
adalah struktur berbasis-penggunaan layanan infrastruktur (Usage-based PPP), dan struktur
berbasis-ketersediaan layanan infrastruktur (Availability-based PPP).
Lingkup penyediaan infrastruktur dalam struktur berbasispenggunaan layanan meliputi seluruh
peran atau pekerjaan yang dimungkinkan untuk dilakukan oleh pihak swasta. Struktur ini kerap
disebut juga sebagai model Konsesi Penuh (model “Konsesi”) dan biasa digunakan di sektor
perhubungan seperti jalan tol, kereta api dan sektor utilitas seperti penyediaan air minum.
Sebagaimana terlihat dalam diagram di bawah ini, Badan Usaha secara langsung menyediakan
layanan infrastruktur kepada pelanggan retail/pengguna akhir, dimana PJPK hanya berperan
sebagai regulator. PJPK secara kontraktual sepakat untuk memberikan suatu hak
pengusahaan/konsesi untuk penyediaan layanan infrastruktur secara keseluruhan selama periode
kontrak yang disepakati.
Dalam struktur berbasis-ketersediaan layanan, lingkup penyediaan infrastruktur yang
dikerjasamakan hanya meliputi sebagian dari seluruh peran yang dimungkinkan untuk dilakukan
oleh pihak swasta.Seperti terlihat pada diagram, Badan Usaha menerima pembayaran berkala dari
PJPK selama periode kontrak atas ketersediaan layanan
63
Gambar 6 : Struktur KPS berbasis-ketersediaan layanan infrastruktur
Tantangan KPS
Sektor publik yang mengelola keterlibatan swasta ikut menentukan sukses tidaknya sebuah skema
KPS, utamanya dalam mengatasi berbagai tantangan yang seringkali menjadi ganjalan, sehingga
KPS ini dapat diakui sebagai skema yang bisa membawa manfaat.
Berbagai tantangan yang masih terjadi - menurut kajian World Bank – terutama di negara-negara
Asia Pasifik adalah ;
1. Adanya gap (jurang pemisah) dalam perkiraan dan persepsi atas berbagai risiko. Hal ini telah
berakibat pada berbagai negosiasi yang berkepanjangan.infrastruktur (termasuk biaya
operasional yang diteruskan atau passthrough ke PJPK). Karenanya, biasanya entitas yang
menjadi PJPK adalah instansi utilitas publik (misal PLN untuk sektor listrik).
2. Adanya tujuan pemerintah, komitmen dan proses pengambilan keputusan yang rumit.
3. Adanya kelemahan dalam kebijakan sektor, kerangka hukum dan regulasi.
4. Adanya anggapan pemerintah bahwa kebanyakan dan risiko merupakan risiko komersial yang
harus ditanggung swasta.
5. Adanya kebutuhan investasi infrastruktur yang sangat besar. Proyek-proyek infrastruktur yang
dibiayai swasta membutuhkan pasar modal dalam negeri yang berkembang dengan baik.
6. Adanya keterbatasan jangka waktu pembiayaan dimana proyek infrastruktur umumnya
memerlukan jangka waktu pinjaman lebih dari 15 tahun.
7. Adanya inisiasi untuk proyek baru yang dilakukan berdasarkan transaksi langsung dimana
kebanyakan transaksi tersebut tidak melibatkan persaingan yang terbuka dan dihasilkan dari
suatu proses negosiasi langsung yang tidak sesuai standar.
64
Gambar 7 : Tantangan KPS

Tantangan KPS secara
Melalui kerangka kerja yang jelas, tantangan tersebut harusnya tidak perlu lagi terjadi pada proyek
dengan skema KPS yang melibatkan pemerintah, investor (swasta), dan publik (pengguna jasa).
Dengan kerangka kerja yang jelas maka pemerintah harus mengetahui dan mengupayakan
pencapaian efisiensi dan pembiayaan secara tepat dan benar. Pihak swasta pun harus diyakinkan
atas pendapatan keuntungan
yang konsisten dengan kemungkinan risiko yang terjadi. Selanjutnya masyarakat pun harus yakin
bila jasa pelayanan akan meningkat tentunya juga dengan berbagai kompensasi atau penyesuaian
tarif yang wajar.
Banyak hal yang harus dipahami agar skema KPS bisa berjalan sesuairencana. Salah satunya
adalah dengan cara melakukan benchmarking. Benchmarking adalah alat yang dapat
digunakan untuk melakukan pengukuran tingkat kinerja (performance) serta mengembangkan
suatu praktek yang terbaik bagi perusahaan/organisasi. Benchmarking dapat
menjadi dasar untuk membangun rencana operasional dengan praktek terbaik dan
menyempurnakan tatanan dan keterlibatan seluruh pihak yang terlibat dalam KPS.Dalam
pelaksanaan proyek pemerintah dalam bidang infrastruktur yang dikelola melalui skema KPS perlu
ada struktur transaksi yang baku yang selaras dengan praktik-praktik terbaik di pasar. Tentu
saja seperti yang dijabarkan sebelumnya, struktur transaksi proyek KPS harus dalam perspektif
bankability, dilaksanakan secara transparan dan terbuka melalui konsultasi pasar dan dengan
stakeholders kunci.
Setiap perjanjian yang dilakukan dalam struktur transaksi KPS harus selalu jelas dan
komprehensif. Proyek yang dikerjakan dalam skema KPS harus feasible baik secara ekonomi,
keuangan, sosial, maupun lingkungannya. Dalam konteksi
65
Tahap Implementasi KPS
Jika melihat secara menyeluruh, maka Tahapan dalam KPS bisa digambarkan sebagai berikut:
Gambar 8 : Tahapan Dalam Implementasi KPS (sumber:Bappenas)
Dalam pelaksanaan proyek pemerintah dalam bidang infrastruktur yang dikelola melalui skema
KPS perlu ada struktur transaksi yang baku yang selaras dengan praktik-praktik terbaik di pasar.
Tentu saja seperti yang dijabarkan sebelumnya, struktur transaksi proyek KPS harus dalam
perspektif bankability, dilaksanakan secara transparan dan terbuka melalui konsultasi pasar dan
dengan stakeholders kunci. Setiap perjanjian yang dilakukan dalam struktur transaksi KPS harus
selalu jelas dan komprehensif.
Proyek yang dikerjakan dalam skema KPS harus feasible baik secara ekonomi, keuangan, sosial,
maupun lingkungannya. Dalam konteksiini setiap proyek harus memiliki struktur transaksi yang
memberikan manfaat secara ekonomi baik dari sisi sektor publik maupun pihak swasta. Struktur
transaksi akan feasible secara sosial apabila berdampak positif dan manfaatnya dapat dirasakan
khususnya oleh masyarakat pengguna infrastruktur serta lingkungan sekitar. Proyek juga harus
dapat memperhatikan keseimbangan alam dan tetap menjaga stabilitas lingkungan bagi kehidupan
manusia dan makhluk lainnya yang menjadikan lingkungan setempat sebagai habitatnya.
Setiap proyek KPS harus memiliki struktur transaksi yang memenuhi ketentuan regulasi. Apabila
memerlukan dukungan langsung maupun dukungan kontinjen pemerintah, setiap transaksi KPS
selalu mengikuti ketentuan fiskal yang diatur oleh Menteri Keuangan. Perpres 13/2010
menyebutkan adanya dukungan kontinjen berupa Jaminan Pemerintah yang akan diberikan oleh
Menteri Keuangan (Menkeu) kepada proyek KPS. Dukungan kontinjen atau jaminan tersebut
66
diberikan Menkeu melalui suatu Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur (BUPI) dalam hal ini PT
PII. Kehadiran PT PII sebagai BUPI diharapkan akan mendorong masuknya pendanaan dari
swasta untuk sektor infrastruktur di Indonesia melalui peningkatan kelayakan kredit
(creditworthiness)/bankability proyek KPS yang dapat berdampak pada penurunan cost of fund.
Struktur transaksi yang executable dari perspektif sektor publik merupakan salah satu syarat yang
harus dimiliki proyek KPS. Dalam hal ini perlu dipastikan adanya kesepakatan antara pemerintah
selaku pemilik proyek dengan badan usaha swasta selaku pelaksana proyek yang terikat dalam
perjanjian KPS dan adanya dana yang memadai untuk membiayai pelaksanaan proyek
infrastruktur.
Dalam pelaksanaan proyek KPS, kerjasama penyediaan infrastruktur antara pemerintah
(Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah dengan Badan Usaha selaku pelaksana KPS) dilakukan
berdasarkan prinsip adil, yang berarti seluruh Badan Usaha yang ikut serta dalam proses
ngadaan harus memperoleh perlakuan yang sama. Selain itu juga dilakukan secara terbuka, yang
berarti seluruh proses pengadaan bersifat terbuka bagi Badan Usaha yang memenuhi kualifikasi
yang disyaratkan. Prinsip yang juga tak kalah pentingnya adalah transparansi,yang berarti semua
ketentuan dan informasi yang berkaitan dengan penyediaan infrastruktur, termasuk syarat teknis
administrasi pemilihan, tata cara evaluasi, dan penetapan Badan Usaha bersifat terbuka bagi
seluruh Badan Usaha serta masyarakat umum. Prinsip ini membuktikan betapa pelaksanaan
proyek infrastruktur dengan skema KPS diinformasikan secara luas kepada publik. Hal ini terutama
mengingat bahwa infrastruktur yang akan diadakan dan dibangun tersebut sepenuhnya untuk
memberi kesejahteraan bagi masyarakat sebagai tanggung jawab moral pemerintah dan sektor
swasta sebagai pelaku usaha yang berpartisipasi dalam pengadaan infrastruktur.
Prinsip lainnya adalah bersaing, yang berarti pemilihan Badan Usaha melalui proses pelelangan
sebagaimana diatur dalam peraturan perundang-undangan yang terkait dengan pengadaan dan
pelaksanaan proyek. Bersaing dalam konteks ini memperlihatkan kesungguhan pemerintah
memberi kesempatan bagi sebanyak mungkin Badan Usaha pelaku KPS untuk mendapatkan
kesempatan dalam proyek pengadaan dan pembangunan proyek infrastruktur di Indonesia. Prinsip
bersaing ini pun sekaligus mendorong Badan Usaha untuk bekerja secara profesional dengan
kompetensi yang memadai di bidang konstruksi dan operasi infrastruktur yang ditanganinya.
Prinsip yang memperlihatkan proyek yang dilaksanakan dengan skema KPS dilakukan dengan
penuh tanggung jawab adalah prinsip bertanggung gugat/akuntabel, yang berarti hasil pemilihan
Badan Usaha harus dapat dipertanggungjawabkan. Pertanggungjawaban ini menyangkut
kemampuan dan komitmen Badan Usaha untuk secara serius melaksanakan proyek infrastruktur
yang dimenanginya.
Umumnya sebuah proyek infrastruktur bersifat multi years yang harus dikerjakan dalam waktu
yang panjang. Badan Usaha yang terpilih untuk melaksanakannya secara konsekuen melakukan
tugasnya mengerjakan proyek tersebut hingga infrastruktur dimaksud selesai sesuai dengan
perencanaan, baik bentuk fisik, ukuran, dan kualitasnya.
Prinsip saling menguntungkan, yang berarti kemitraan dengan Badan Usaha dalam penyediaan
infrastruktur dilakukan berdasarkan ketentuan dan persyaratan yang seimbang sehingga memberi
keuntungan bagi kedua belah pihak. Prinsip ini memberi kesempatan kepada Badan Usaha untuk
mendapatkan manfaat berupa keuntungan finansial dari proyek infrastruktur yang
dilaksanakannya. Demikian pula pemerintah, yang memperoleh keuntungan dengan tersedianya
infrastruktur publik yang dibutuhkan. Saling mendukung adalah prinsip yang berarti kemitraan
dengan Badan Usaha dalam penyediaan infrastruktur dilakukan dengan semangat saling mengisi
dari kedua belah pihak dan saling mendukung untuk menciptakan keselarasan yang diperlukan
guna keberhasilan pembangunan proyek infrastruktur, terutama menghargai dan mengikuti segala
67
ketentuan yang dituangkan dalam kontrak kerja sama sehinga proyek infrastruktur dengan kondisi
dan kualitas yang sesuai dengan perencanaan dapat selesai pada waktu yang telah ditentukan.
Akuntabilitas Publik dalam KPS
KPS mengutamakan kepentingan publik. Adalah jelas bahwa poyek KPS itu harus memiliki
akuntabilitas publik. Manfaat yang bisa dirasakan publik dari infrastruktur tersebut harus sudah
terlihat dari sejak awal perencanaan hingga pelaksanaan proyek. Agar hal tersebut dapat
diwujudkan, harus jelas dan tegas peranan masing-masing sektor, baik pemerintah, swasta, dan
masyarakat.
Proses pengadaan infrastruktur dengan skema KPS seyogyanya dilakukan melalui proses yang
kompetitif dan transparan. Proses yang kompetitif dimaksudkan untuk memperoleh Badan Usaha
dan layanan infrastruktur terbaik dan harga yang kompetitif. Dengan transparansi, publik pun bisa
mengetahui proses dalam penentuan Badan usaha pelaksana proyek KPS. Perencanaan dan
pelaksanaan proyek infrastruktur perlu melalui proses konsultasi dengan publik untuk melihat
manfaat infrastruktur tersebut bagi masyarakat dan pemerintah.
Hasil konsultasi publik secara transparan sebaiknya diumumkan kepada masyarakat, sehingga
masyarakat memahami manfaat yang dapat diperoleh dari proyek infrastruktur tersebut.
Pemantauan dan Evaluasi dalam Proyek KPS
Pembangunan proyek infrastruktur mulai dari tahap perencanaan, pembangunan hingga

selesainya harus senantiasa dipantau melalui suatu sistem pemantauan. Meskipun dengan skema
KPS pembangunan dan pengelolaan proyek ditangani oleh swasta, proyek tetap berada dalam
kerangka pengawasan pemerintah serta masyarakat. Mengingat proyek infrastruktur bertujuan
memberikan manfaat bagi masyarakat, informasi tentang proyek KPS harus dapat diakses oleh
masyarakat. Keterbukaan informasi ini sekaligus berguna sebagai kontrol dari masyarakat
terhadap proses pengadaan, pembangunan dan pemeliharaan serta pemanfaatan infrastruktur.
Suatu sistem pemantauan dan evaluasi akan dapat membantu dalam mendukung upaya mitigasi
risiko sehingga dapat menjaga kesinambungan proyek.
Penjaminan sebagai Credit Enchancement dalam KPS
Setelah keluar dari krisis finansial, revitalisasi infrastruktur Indonesia menjadi salah satu prioritas
dalam program pembangunan. Sebagai dasar utama perencanaan infrastruktur KPS adalah
sejauh mana infrastruktur tersebut memberi manfaat bagi masyarakat dan pemerintah sekaligus
namun dapat menarik minat sektor swasta. Semakin besar manfaat yang bisa dicapai dari
infrastruktur tersebut semakin tinggi nilainya dan mendesak untuk diwujudkan.
Pembangunan infrastruktur tidak jarang menemui berbagai kendala yang dapat menghambat
penyelesaiannya. Hambatan tersebut bisa berupa regulasi atau perijinan. Tidak jarang hambatan
tersebut menyebabkan proyek menjadi terhenti dan terlantar. Adanya hambatan yang
memungkinkan membawa kerugian, tentu saja tidak dikehendaki hingga pihak swasta sebagai
pelaksana proyek infrastruktur, kerap meminta jaminan kepada Pemerintah untuk kelancaran
pelaksanaan proyek.
68
Atas dasar itulah Pemerintah mengupayakan pemberian jaminan bagi proyek infrastruktur.
Bersamaan dengan itu, ditata pula skema dan prosedur pelaksanaan pengadaan infrastruktur
melalui pola KPS yang melibatkan Pemerintah sebagai pemilik proyek dan Badan Usaha sebagai
pelaksana proyek. Dengan penerapan pola ini diharapkan pelaksanaan pengadaan infrastruktur di
Indonesia akan lebih terarah dan dapat memberikan kepastian.
Alokasi Risiko sebagai Kunci Sukses Proyek KPS
Salah satu kunci sukses dari suatu proyek Kerjasama Pemerintah Swasta (KPS) adalah alokasi
risiko dan upaya mitigasi yang tepat.Risiko akan dialokasikan kepada pihak yang relatif paling
mampu untuk mengelolanya. Setiap proyek KPS memiliki karakteristik dan tingkat risiko yang
berbeda satu sama lain. Oleh karena itu menjadi penting bagi PJPK untuk melakukan analisis
terhadap kemungkinan risiko yang terjadi dan langkah-langkah mitigasinya. Sebagian besar dari
investor yang akan berinvestasi khususnya di bidang infrastruktur berskala besar tidak jarang
menanyakan kepada PJPK apakah proyek tersebut akan mendapatkan jaminan pemerintah atau
tidak. Jaminan pemerintah ini bagi Badan Usaha swasta dimaksudkan untuk lebih memberikan
kenyamanan dan meningkatkan keyakinan dalam berinvestasi.
Alokasi risiko adalah pembagian risiko proyek kerjasama pemerintah dan Badan Usaha Swasta
dengan prinsip dasar bahwa risiko dibagi dan dibebankan kepada pihak yang paling mampu untuk
mengendalikan, memitigasi dan mengelola risiko tersebut. Risiko yangterkait dengan konstruksi
dan operasi umumnya diserahkan kepada pihak Badan Usaha swasta, sementara risiko yang
terkait dengan politik, kebijakan dan peraturan diserahkan kepada pihak pemerintah.
Gambar 9 : Alokasi Risiko dalam Perjanjian KPS
Dalam penyusunan alokasi risiko proyek KPS perlu mempertimbangkan hal-hal berikut:
a. Fair and reasonable risk allocation; dan
69
b. Reasonable risk mitigation plan.
Mitigasi risiko bertujuan untuk mengurangi kemungkinan terjadinya risiko dan dampak yang
ditimbulkannya. Pihak pemerintah ataupun Badan Usaha swasta harus mempersiapkan upaya
mitigasi risiko dengan baik. Khusus mitigasi risiko yang dibebankan kepada pihak Badan Usaha,
PJPK harus memastikan bahwa Badan Usaha mengambil langkah-langkah mitigasi yang tepat
dengan menggunakan biaya terendah dalam melaksanakan proyek.
Contoh penerapan prinsip alokasi risiko dalam investasi KPS adalah sebagai berikut:
 Risiko yang berdasarkan pengalaman sulit untuk dikendalikan pemerintah agar memenuhi
asas efektivitas biaya, sebaiknya ditanggung BU;
 Risiko yang berada di luar kendali kedua belah pihak, atau samasama dapat dipengaruhi
kedua belah pihak sebaiknya ditanggung bersama (kejadian kahar);
 Risiko yang dapat dikelola pemerintah, karena posisinya lebih baik atau lebih mudah
mendapatkan informasi dibandingkan dan
 Risiko yang walaupun sudah ditransfer, tetap memberikan eksposur kepada pemerintah atau
PJPK (menghambat tersedianya layanan penting ke masyarakat), dimana jika Badan Usaha
gagal memenuhi kewajiban maka pemerintah dapat mengambil alih proyek.
70
KEGIATAN BELAJAR 3
IMPLEMENTASI PROYEK KPBU
Ketersediaan infrastruktur yang berkualitas merupakan salah satu faktor penentu daya tariksuatu
kawasan/wilayah/negara, disamping faktor kualitas lingkungan, “image” dan budayamasyarakat.
Selanjutnya, kinerja infrastruktur menjadi faktor kunci dalam penentuan dayasaing global, selain
faktor ekonomi makro, efisiensi pemerintahan dan efisiensi usaha. Dalam“World Competitiveness
Yearbook 2009”, daya saing Indonesia ditempatkan pada peringkat ke54 dari 134 negara yang
dinilai. Hal ini diantaranya disebabkan oleh ketersediaan infrastrukturyang tidak memadai (daya
saing infrastruktur Indonesia pada peringkat 84, yaitu di bawahBrazil, China, Thailand, Malaysia,
dan Korea).Dukungan infrastruktur yang memadai juga diperlukan dalam peningkatan
pertumbuhanekonomi. Tanpa dukungan tersebut, maka perekonomian akan menjadi cepat
“panas”(overheated), karena respon dari sisi pasokan (supply) terhadap permintaan (demand)
menjaditerhambat. Kiranya kondisi tersebut yang saat ini dihadapi oleh Indonesia, dimana
ekonomibertumbuh relatif pesat (6,1% pada Tahun 2010), namun investasi infrastruktur tidak
memadai,yaitu sekitar 3,5% dari Produk Domestik Bruto (PDB) dari yang seharusnya minimal 5%
(IslamicDevelopment Bank/IDB - 2010). Hal ini diantaranya terlihat pada kemacetan di berbagai
ruasjaringan transportasi yang semakin parah serta tidak memadainya pasokan daya listrik.Peran
strategis infrastruktur juga ditunjukkan oleh berbagai kajian empirik yang menyatakan,
bahwa ketersediaan infrastruktur yang lebih baik akan memberikan kontribusi terhadapkenaikan
pertumbuhan ekonomi. IDB (2010) melaporkan, bahwa kenaikan investasi infrastruktur sebesar
1% di Indonesia, akan memberikan kontribusi sebesar 0,3% terhadap PDB.Memperhatikan
berbagai peran strategis tersebut, Pemerintah Indonesia telah menetapkanpembangunan
infrastruktur menjadi salah satu prioritas utama dalam program pembangunannasional. Untuk
mewujudkan kebijakan tersebut, Pemerintah telah menetapkan Master PlanPercepatan dan
Perluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia (MP3EI) yang didasarkan padapendekatan “Koridor
Ekonomi”.Untuk mendukung program tersebut, Pemerintah telah mencanangkan, bahwa
kebutuhan dana pembangunan infrastruktur publik antara Tahun 2010-2014 adalah sebesar
Rp1.924 Triliun.Kebutuhan tersebut diperhitungkan berdasarkan asumsi, bahwa untuk
meningkatkanpertumbuhan ekonomi dari 5,5 – 5,6% pada Tahun 2010 menjadi 7,0 – 7,7% pada
Tahun 2014 diperlukan dana pembangunan infrastruktur minimal sebesar 5% dari PDB per
tahun.Kebutuhan tersebut diharapkan dapat dipenuhi dari berbagai sumber, yaitu APBN
sebesarRp560 Triliun (29%), APBD sebesar Rp355 Triliun (18%) , BUMN dan BUMD sebesar
Rp341 Triliun (18%), serta dari swasta sebesar Rp345 Triliun (18%). Dalam hal ini masih terdapat
kekurangan (gap) pendanaan sebesar Rp324 Triliun (17%) Pemerintah telah melakukan berbagai
upaya untuk mewujudkan program pembangunaninfrastruktur yang telah dicanangkan, baik dalam
bentuk perbaikan regulasi maupunpembentukan lembaga pembiayaan dan penjaminan serta
dukungan pembiayaan (fiskal).Meskipun kebijakan makro tersebut dinilai telah memadai untuk
menciptakan iklim investasi yang kondusif, namun pada pelaksanaannya, investasi infrastruktur
yang dibiayai melaluiinvestasi swasta masih berjalan lambat. Hal ini diantaranya disebabkan oleh
berbagai kendala yang bersifat meso dan mikro.Sejauh ini program percepatan pembangunan
infrastruktur hanya difokuskan pada upaya memenuhi kebutuhan dana investasi. Padahal untuk
menjamin terwujudnya program pembangunan infrastruktur diperlukan dukungan industri
konstruksi yang kokoh dan handal,baik dalam bentuk badan usaha penyedia jasa konstruksi,
71
sumber daya manusia (SDM) maupunmaterial dan peralatan konstruksi.Pada dasarnya,
pembangunan infrastruktur yang berkelanjutan memerlukan dukungan industri
konstruksi yang dapat diandalkan dan efisien. Sebaliknya, pengembangan industri
konstruksimemerlukan kepastian pembangunan infrastruktur yang berkelanjutan. Oleh karena
itu,pengelolaan sumber daya investasi harus diarahkan untuk menciptakan keseimbangan antara
kepentingan investasi infrastruktur yang berkelanjutan dan pembinaan konstruksi
untukmenciptakan industri konstruksi yang unggul dan mandiri.
Upaya Percepatan Pembangunan Infrastruktur
a. Perbaikan Peraturan Perundang-Undangan
Dalam bidang regulasi telah dilakukan berbagai perbaikan (revisi) dan penerbitan peraturan
perundang-undangan terkait investasi infrastruktur, diantaranya :
1) UU Nomor 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air;
2) UU Nomor 38 Tahun 2004 tentang Jalan dan Jalan Tol;
3) UU Nomor 23 Tahun 2007 tentang Perkeretaapian;
4) UU Nomor 30 Tahun 2007 tentang Energi;
5) UU Nomor 11 Tahun 2008 tentang Informasi dan Transaksi Elektronik;
6) UU Nomor 17 Tahun 2008 tentang Transportasi Laut;
7) UU Nomor 18 Tahun 2008 tentang Pengelolaan Sampah;
8) UU Nomor 1 Tahun 2009 tentang Penerbangan;
9) UU Nomor 4 Tahun 2009 tentang Mineral dan Batubara;
10) UU Nomor 22 Tahun 2009 tentang Lalu-lintas Jalan;
11) UU Nomor 30 Tahun 2009 tentang Ketenagalistrikan;
12) PP Nomor 70 Tahun 2004 tentang Konservasi Energi;
13) PP Nomor 3 Tahun 2005 tentang Penyediaan dan Pemanfaatan Tenaga Listrik;
14) PP Nomor 15 Tahun 2005 tentang Jalan Tol;
15) PP Nomor 16 Tahun 2005 tentang Pengembangan Sistem Penyediaan Air Minum;
16) PP Nomor 28 Tahun 2005 tentang Pendapatan Pemerintah Bukan Pajak (PNBP);
17) PP Nomor 1 Tahun 2008 tentang Investasi Pemerintah;
18) PP Nomor 38 Tahun 2008 tentang Manajemen Aset;
19) PP Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pengelolaan Sumber Daya Air;
20) PP Nomor 43 Tahun 2008 tentang Air Tanah;
21) PP Nomor 75 Tahun 2008 tentang Modal Pemerintah dalam Pendirian Perusahaan
Pembiayaan Infrastruktur;
22) PP Nomor 35 Tahun 2009 tentang Penyertaan Modal Pemerintah dalam Pendirian
Perusahaan Penjaminan Infrastruktur;
23) PP Nomor 44 Tahun 2009 tentang Perubahan PP Nomor 15 Tahun 2005 tentang Jalan
Tol;
24) PP Nomor 56 Tahun 2009 tentang Pengoperasian Jalan Kereta Api;
25) PP Nomor 61 Tahun 2009 tentang Pelabuhan Laut;
26) PP Nomor 72 Tahun 2009 tentang Lalu Lintas Kereta Api;
27) PP Nomor 5 Tahun 2010 tentang Navigasi Laut;
28) PP Nomor 20 Tahun 2010 tentang Transportasi Air;
29) PP Nomor 21 Tahun 2010 tentang Perlindungan Lingkungan Laut;
30) PP Nomor 37 Tahun 2010 tentang Dam;
72
31) Perpres Nomor 67 Tahun 2005 tentang Kerjasama antara Pemerintah dengan Badan
Usaha dalam penyediaan Infrastruktur;
32) Perpres Nomor 9 Tahun 2009 tentang Lembaga Pembiayaan;
33) Perpres Nomor 13 Tahun 2010 tentang Perubahan Perpres Nomor 67 Tahun 2005
tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur;
34) Perpres Nomor 78 Tahun 2010 tentang Penjaminan Infrastruktur dalam Kerjasama
Pemerintah dengan Badan Usaha yang Dilakukan Melalui Badan Usaha Penjaminan
Infrastruktur;
35) Perpres Nomor 56 Tahun 2011 tentang Perubahan ke dua atas Perpres Nomor 67
tahun 2005 tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyiapan
Infrastruktur;
36) Permenko Perekonomian Nomor Per-04/M.Ekon/06/2006 tentang Tata Cara Evaluasi
Proyek Kerjasama Pemerintah dan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur yang
Membutuhkan Dukungan Pemerintah;
37) Permen Keuangan Nomor 38/PMK.01/2006 tentang Petunjuk Pelaksanaan
Pengendalian Risiko atas Penyediaan Infrastruktur;
38) Permen Keuangan Nomor 260/PMK.01/2010 tentang Petunjuk Pelaksanaan
Penjaminan Infrastruktur dalam Proyek Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha.
b. Dukungan Kelembagaan
Dalam rangka mengkoordinasikan upaya percepatan pembangunan infrastruktur, Pemerintah

telah membentuk Komite Kebijakan Percepatan Penyediaan Infrastruktur (KKPPI) yang
merupakan komite inter – kementerian yang dipimpin oleh Menteri Koordinasi Bidang
Perekonomian. Komite tersebut berwenang untuk memberikan persetujuan atas proposal
dukungan Pemerintah sebagai dasar bagi Menteri Keuangan dalam memberikan persetujuan
atas dukungan tersebut. Pemerintah juga membentuk PPP Central Unit (P3CU) di lingkungan
Bappenas untuk mendukung KKPPI dan Government Contracting Agency (GCA). Melalui PP
Nomor 15 Tahun 2005, telah dilakukan reformasi kelembagaan yang memisahkan lembaga
pengatur jalan tol (Badan Pengatur Jalan Tol/BPJT) dari lembaga operator jalan tol (PT Jasa
Marga). BPJT dibentuk melalui Peraturan Menteri PekerjaanUmum Nomor 295 Tahun 2005
dengan tugas utama sebagai GCA untuk melaksanakansebagian penyelenggaraan jalan tol
dalam bentuk pengaturan, pengusahaan, danpengawasan jalan tol.
Sebagai tindaklanjut dari penerbitan PP Nomor 16 Tahun 2005, maka melalui
PermenPekerjaan Umum Nomor 294 Tahun 2005 dibentuk Badan Pendukung
PengembanganSistem Penyediaan Air Minum (BPPSPAM) yang bertindak sebagai promotor
dan fasilitatordalam proses KPS serta sebagai penjaga kepentingan masyarakat dalam sektor
air minum.Sebagai upaya untuk meningkatkan efisiensi pembiayaan investasi dan
sekaligusmengurangi risiko kegagalan pembiayaan akibat tingginya “cost of fund” serta risiko
lainyang dihadapi proyek infrastruktur, maka Pemerintah melakukan reformasi
pembiayaandengan membentuk Badan Layan Umum Pusat Investasi Pemerintah (BLU-PIP),
PT Sarana Multi Infrastruktur (PT SMI) dan PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (PT PII).
BLU-PIP menjalankan fungsi sebagai operator investasi Pemerintah. Sementara itu, PT SMI
bertindak sebagai agen promosi dan katalisator agar investor dapat memperoleh
dukunganpendanaan. Sedangkan PT PII berperan untuk memberikan jaminan atas
terpenuhinya kewajiban Pemerintah dalam kontrak KPS.
73
c. Dukungan Pendanaan
1) Land Fund
Dana penyediaan tanah tersedia dalam dua kategori, yaitu Land Revolving Fund
yangdisediakan sebagai “bridging finance” kepada investor (terutama untuk jalan tol)
danLand Capping yang dimaksudkan untuk meng-cover risiko kenaikan biaya akuisisi
tanah
sampai dengan tingkat tertentu. Pada tahun 2010, Land revolving Fund yang dikelolaBLU-
BPJT Kementerian Pekerjaan Umum telah mencapai Rp3,4 Triliun. Sedangkan danaLand
Capping yang dialokasikan sampai dengan Tahun 2013 mencapai Rp4,89 Triliun.
2) Infrastructure Fund
Pada Bulan Februari 2009, PT SMI menerima modal awal dari Pemerintah sebesar
Rp1Triliun. Kemudian pada Tahun 2010 PT SMI mendapat tambahan modal dari
Pemerintahsebesar Rp1 triliun. Pada Bulan Januari 2010 melalui bekerjasama dengan IFC,
ADB, danDEG membentuk anak perusahaan yang diberi nama PT Indonesia Infrastructure
Finance(PT IIF)
3) Guarantee Fund
Saat didirikan pada Bulan Desember 2009, PT PII mendapat modal awal dari
Pemerintahsebesar Rp1 Triliun dan pada Tahun 2010 mendapat tambahan modal sebesar
Rp1Triliun dari Pemerintah. Modal tersebut akan terus ditingkatkan menjadi Rp3,5
Triliun.Pendirian PT PII dimaksudkan untuk mengamankan proyek KPS dari risiko
politik,permintaan dan kinerja, serta untuk meningkatkan kelayakan kredit proyek KPS.
Padatanggal 15 Maret 2011, PT PII menandatangani penjaminan pertama untuk proyek
KPSpembangkit listrik Jawa Tengah senilai US$ 3 Miliar yang akan ditandatangani PT
PLNdengan pemenang tender.
d. Dukungan Non – Pendanaan

Pemerintah juga akan melanjutkan memberikan dukungan non-pendanaan
gunamemfasilitasi percepatan penyediaan infrastruktur melalui KPS, yaitu dalam bentuk
ProjectDevelopment Facility (PDF) untuk penyiapan proyek KPS, penyediaan lahan yang
dimilikipemerintah, penyertaan modal sampai tingkat tertentu melalui BUMN serta insentif
fiskallainnya dan kebijakan “Land Freezing” untuk mencegah kenaikan harga tanah yang
tidakterkendali.
Rangkuman
UPAYA PERCEPATAN PEMBANGUNAN INFRASTRUKTUR, meliputi :

1) Perbaikan Peraturan Perundang-Undangan
2) Dukungan Kelembagaan
3) Dukungan Pendanaan , yang terdiri dari :
a. Land Fund
b. Infrastructure Fund
c. Dukungan Non – Pendanaan
74
PENUTUP
A. SIMPULAN :
 Infrastruktur merupakan salah satu faktor penting dalam mendukung pertumbuhan ekonomi.
Penyediaan infrastruktur yang memadai dapat mempengaruhi peningkatan kualitas dan
kuantitas kegiatan ekonomi. Infrastruktur transportasi yang baik, sebagai misal, akan
membantu kelancaran arus orang maupun barang sehingga mampu mendorong perekonomian
secara lebih berkelanjutan.
 Penyediaan infrastruktur dapat dilakukan melalui beberapa skema. Skema yang paling lazim
digunakan adalah melalui pendanaan APBN/APBD maupun BUMN/BUMD. Dalam skala yang
lebih terbatas, pihak swasta melalui program tanggung jawab sosial perusahaan (corporate
social responsibility/CSR) dan partisipasi komunitas (community participation) juga dapat
memberikan kontribusi dalam penyediaan infrastruktur.
 Indonesia sangat memerlukan sumber-sumber alternatif pendanaan baru dalam rangka

mengatasi kesenjangan kebutuhan pendanaan penyediaan infrastruktur. Salah satu terobosan
yang diharapkan menjadi solusi atas hal ini adalah dengan penerapan skema Public-Private
Partnership (PPP) atau Kerjasama Pemerintah dan Badan Usaha (KPBU) dalam penyediaan
infrastruktur. PPP atau KPBU merupakan skema penyediaan infrastruktur melalui kerjasama
pemerintah dengan pihak swasta (Badan Usaha) berdasarkan perjanjian kerjasama yang
disepakati oleh para pihak.
 Presiden Jokowi mengizinkan menteri/kepala lembaga/kepala daerah membuat kontrak kerjasama untuk
penyediaan infrastruktur. Perizinan Jokowi itu dituangkan melalui Perpres nomor 38/2015 tentang
Kerjasama Pemerintah Dengan Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur.
 Perpres tersebut ditandatangani Jokowi pada 20 Maret 2015 lalu. Dalam Perpres ini disebutkan,
menteri/kepala lembaga/kepala daerah dapat bekerjasama dengan badan usaha (BUMN, BUMD,
swasta, badan hukum asing, atau koperasi) dalam penyediaan Infrastruktur.
 "Kerjasama pemerintah dengan badan usaha dalam penyediaan infrastruktur dilakukan melalui skema
kerjasama pemerintah dan badan usaha (KPBU) berdasarkan ketentuan dan tata cara sebagaimana
diatur dalam perpres ini," bunyi pasal 2 ayat (2) perpres tersebut.
 KPBU, menurut perpres ini, dilakukan berdasarkan prinsip kemitraan, kemanfaatan, bersaing,
pengendalian dan pengelolaan risiko, efektif, dan efisien.
 Adapun infrastruktur yang dapat dikerjasamakan berdasarkan perpres itu adalah infrastruktur ekonomi
dan infrastruktur sosial.Infrastruktur ekonomi dan infrastruktur sosial mencakup: a. infrastruktur
transportasi; b. infrastruktur jalan; c. infrastruktur sumber daya air dan irigasi; d. infrastruktur air minum; e.
infrastruktur sistem pengelolaan air limbah terpusat; f. infrastruktur sistem pengelolaan air limbah
setempat; g. infrastruktur sistem pengelolaan persampahan; h. infrastruktur komunikasi dan informasi.
75
 Selain itu: i. infrastruktur ketenagalistrikan; j. infrastruktur minyak dan gas bumi dan energi terbarukan; l.
infrastruktur konservasi energi; m. infrastruktur fasilitas pendidikan; n. infrastuktur fasilitas sarana dan
prasarana olahraga; o. infrastruktur kawasan; p. infrastruktur pariwisata; q. infrastruktur kesehatan; r.
infrastruktur lembaga pemasyarakatan; dan s. infrastruktur perumahan rakyat.
 "KPBU dapat merupakan penyediaan infrastruktur yang merupakan gabungan 2 atau lebih jenis
infrastruktur sebagaimana dimaksud," bunyi pasal 5 ayat 3 perpres ini.
 Ditegaskan dalam perpres ini, dalam pelaksanaan KPBU, menteri/kepala lembaga/kepala daerah
bertindak selaku penanggung jawab proyek kerjasama (PJPK), yang dilakukan dengan memperhatikan
peraturan perundang-undangan di bidang sektor.
 Dalam hal KPBU merupakan gabungan dari 2 atau lebih jenis infrastruktur, menteri/kepala
lembaga/kepala daerah yang memiliki kewenangan terhadap sektor infrastruktur yang akan
dikerjasamakan sebagaimana dimaksud menandatangani nota kesepahaman mengenai PJPK.
 "Nota kesepahaman sebagaimana dimaksud paling kurang memuat: a. kesepakatan pihak yang menjadi
koordinator PJPK; b. kesepakatan mengenai pembagian tugas dan anggaran dalam rangka penyiapan,
transaksi, dan manajemen KPBU; dan c. Jangka waktu pelaksanaan KPBU," bunyi pasal 7 ayat 3
perpres itu.
 Khusus untuk pengadaan tanah, menurut perpres ini, diselenggarakan oleh pemerintah sesuai dengan
ketentuan peraturan perundang-undangan mengenai pengadaan tanah bagi pembangunan untuk
kepentingan umum, yang pendanaannya bersumber dari APBN dan/atau APBD.
 “Dalam hal KPBU layak secara finansial, badan usaha pelaksana dapat membayar kembali sebagian
atau seluruh biaya pengadaan tanah yang dilaksanakan oleh menteri/kepala lembaga/kepala daerah,”
bunyi Pasal 10 Ayat (5) Perpres ini.
 Mengenai pengembalian investasi Badan Usaha Pelaksana atas penyediaan infrastruktur, menurut
Perpres ini, bersumber dari: a. Pembayaran oleh pengguna dalam bentuk tarif; b. Pembayaran
Ketersediaan Layanan (Availability Payment): dan atau c. Bentuk lainnya sepanjang tidak bertentangan
dengan peraturan perundang-undangan.
 Dalam hal pengembalian investasi Badan Usaha Pelaksana bersumber dari pembayaran oleh pengguna
dalam bentuk tarif, Perpres ini menegaskan, PJPK menetapkan tarif awal atas penyediaan infrastruktur.
“Tarif awal dan penyesuiannya, ditetapkan untuk memastikan pengembalian investasi yang meliputi
penutupan biaya modal, biaya operasional, dan keuntungan dalam kurun waktu tertentu,” bunyi Pasal 12
Ayat (2) Perpres tersebut.
 Dalam hal pengembalian investasi Badan Usaha Pelaksana ditetapkan bersumber dari Pembayaran atas
Ketersediaan Layanan, menurut Perpres ini, PJPK menganggarkan dana Pembayaran Ketersediaan
Layanan untuk Penyediaan Infrastruktur yang dilakukan oleh Badan Usaha Pelaksana pada masa
operasi selama jangka waktu yang diatur dalam Perjanjian Kerjasama.
76
 "PJPK melakukan Pembayaran Ketersediaan Layanan kepada Badan Usaha Pelaksana apabila telah
memenuhi kondisi: a. Infrastruktur yang dikerjasamakan telah dibangun dan dinyatakan siap beroperasi;
dan b. Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah menyatakan bahwa infrastruktur telah memenuhi
indikator layanan infrastruktur sebagaimana diatur dalam Perjanjian Kerja Sama,” bunyi Pasal 13 Ayat (4)
Perpres No. 38 Tahun 2015 itu.
 Menurut Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun 2015 itu, Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah
memprakarsasi Penyediaan Infrastruktur yang akan dikerjasamakan dengan Badan Usaha melalui
skema KPBU. Namun Badan Usaha juga dapat mengajukan prakarsa KPBU kepada menteri/kepala
lembaga/kepala daerah.
 Penyediaan Infrastruktur yang dapat diprakarsasi badan usaha adalah yang memenuhi kriteria: a.
terintegrasi secara teknis dengan rencana induk pada sektor yang bersangkutan; b. layak secara
ekonomi dan finansial; dan c. badan usaha yang mengajukan prakarsa memiliki kemampuan yang
memadai untuk membiayai pelaksanaan penyediaan infrastruktur.
 Terhadap badan usaha pemrakarsa KPU, menurut perpres ini, dapat diberikan alternatif kompensasi
berupa: a. pemberian tambahan nilai sebesar 10%; b. pemberian hak untuk melakukan penawaran oleh
badan usaha pemrakarsa terhadap penawar terbaik (right to match) sesuai dengan hasil penilaian dan
proses pelelangan; atau c. pembelian prakarsa KPU, antara lain hak kekayaan intelektual yang
menyertainya oleh menteri/kepala lembaga/kepala daerag atau oleh pemenang lelang.
 Menurut Perpres ini, Pemerintah dapat memberikan Jaminan Pemerintah terhadap KPBY, yang
diberikan dalam bentuk Penjaminan Infrastruktur. "Jaminan pemerintah diberikan dengan memperhatikan
prinsip pengelolaan dan pengendalian risko keuangan dalam APBN,” bunyi pasal 17 ayat (3) perpres
tersebut.
 Adapun mengenai kriteria, bentuk, tata cara, dan mekanisme jaminan pemerintah yang diberikan kepada
sutu KPBU ditetapkan oleh menteri yang dalam hal ini bertindak mewakili kementerian.
 Perpres ini juga mengatur mengenai perencanaan KPBU, dari mulai identifikasi dan penetapan KPBU,
pengangggaran KPBU; dan pengkategorian KPBU, hingga penyiapan KPBU yang meliputi prastudi
kelayakanan; rencana dukungan pemerintah dan jaminan pemerintah; penetapan tata cara
pengembalian investasi Badan Usaha Pelaksana; dan pengadaan tanah untuk KPBU.
B. Tindak Lanjut
 Pelibatan sektor swasta dalam pembiayaan infrastruktur ini antara lain dilakukan dengan
skema PPP atau KPBU. Dalam Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun 2015, KPBU didefinisikan
sebagai kerjasama antara pemerintah dan Badan Usaha dalam Penyediaan infrastruktur untuk
memperhatikan pembagian risiko diantara para pihak.
 KPBU bisa menjembatani pemenuhan sebagian kebutuhan pendanaan infrastruktur melalui
partisipasi pihak swasta. Model kerjasama ini memungkinkan pemberian tanggung jawab
77
pendanaan, disain dan konstruksi suatu proyek infrastruktur, sebagaimana juga tanggung
jawab operasi dan pemeliharaan infrastruktur kepada pihak swasta.
 Di beberapa negara berkembang seperti India, Meksiko dan Brasil, model KPBU ini telah
memberikan kontribusi sangat signifikan dalam pemenuhan kebutuhan pendanaan
infrastruktur, yakni mencapai sekitar 25-30% dari total kebutuhan pendanaan mereka.
Terdapat beberapa alasan mengapa banyak negara menjadikan skema KPBU sebagai skema
penting dalam penyediaan infrastruktur.
 Cheung et al. (2009) menyebutkan alasan penggunaan skema KPBU di Inggris lebih terkait
dengan elemen-elemen finansial seperti kekurangan belanja Pemerintah, tekanan ekonomi
yang memerlukan lebih banyak infrastruktur, dan pengurangan pembatasan investasi publik.
Sementara di Hongkong dan Australia lebih kepada alasan peningkatan kinerja proyek publik
secara keseluruhan.
 Secara lebih khusus Walker et al. menyebutkan bahwa paling tidak ada 3 (tiga) alasan
penerapan skema KPBU. Pertama, pihak swasta memiliki mobilitas yang lebih baik
dibandingkan pihak Pemerintah. Kedua, pihak swasta mampu menyediakan pelayanan publik
yang lebih baik dan mampu membangun kemitraan yang seimbang sehingga lebih baik dalam
mengelola struktur risiko-imbal balik (risk-return structure). Ketiga, Pemerintah dinilai kurang
mampu menggalang pendanaan yang masif untuk proyek infrastruktur berskala besar (Cheung
et al., 2009).
 Peningkatan peran pihak swasta dalam penyediaan infrastruktur ini sejalan dengan arahan
pembangunan infrastruktur dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional
(RPJMN) 2015-2019 yakni dalam rangka: (1) memperkuat konektivitas nasional untuk
mencapai keseimbangan pembangunan; (2) mempercepat penyediaan infrastruktur dasar
(perumahan, air bersih, sanitasi, dan listrik); (3) menjamin ketahanan air, pangan dan energi
untuk mendukung ketahanan nasional; dan (4) mengembangkan transportasi massal
perkotaan yang kesemuanya dilaksanakan secara terintegrasi dan dengan meningkatkan
peran kerjasama Pemerintah dan pihak swasta (selanjutnya disebut Badan Usaha). (2)
kemungkinan pihak swasta tidak tertarik karena risiko pelaksanaan yang tinggi ataupun
kekurangan kapasitas dalam implementasi proyek; (3) proyek KPBU mungkin relatif lebih
mahal kecuali bila biaya-biaya tambahan bisa di-off-set oleh keunggulan efisiensi; (4)
memerlukan reformasi sektor dan pasar yang memadai; dan (5) seringkali kesuksesan KPBU
tergantung pada efisiensi peraturan.
 Mengingat bahwa proyek KPBU akan ditawarkan kepada pihak swasta, maka kelayakan
finansial proyek merupakan hal yang menjadi perhatian besar Pemerintah. Bila satu proyek
KPBU tidak layak secara finansial namun layak secara ekonomi, maka Pemerintah dapat
memberikan beragam dukungan agar proyek bisa layak secara finansial. Dukungan
Pemerintah ini sangat penting untuk menarik minat pihak swasta dalam pembiayaan
penyediaan infrastruktur (UNESCAP, 2009).
78
DAFTAR PUSTAKA
Clark, David, 1996, Urban World/Global City, Routledge, London
Parikesit, D., H. Purwoto and O. Z. Tamin, 2000, Economic Impact and Indirect Benefit of the Road
Sector Budget, WP04: Technical Report, A Report prepared for SEPM Project Team, Jakarta
Foster, V. & C. Briceño-Garmendia (eds.) (2010) Africa’s Infrastructure: A Time for

Transformation, Washington, DC: World Bank French Version: Infrastructures africaines:
Une transformation impérative
Menyajikan hasil studi Diagnostik Infrastruktur Negara Afrika atau Africa Infrastructure Country
Diagnostic (AICD), sebuah kajian komprehensif mengenai sektor infrastruktur di Afrika. Memerinci
tantangan yang dihadapi dalam penyediaan infrastruktur di Afrika, dengan informasi kinerja per
sektor.
Organization for Economic Co-Operation and Development (2007) Infrastructure to 2030
Volume 2: Mapping Policy for Electricity, Water and Transport, Paris, France: OECD French
Version: Les infrastructures à l’horizon 2030 (Volume 2): Electricité, eau et transports :
quelles politiques?
Menyajikan hasil studi 'kebutuhan infrastruktur global', mengkaji tren dan tantangan dalam sektor
listrik, air dan transportasi, dan memberikan rekomendasi kebijakan.
Mencakup estimasi kebutuhan infrastruktur di negara-negara OECD, serta mempertimbangkan
peranan KPS dalam memenuhi kebutuhan tersebut.
Bent Flyvbjerg, Mette Holm & Søren Buhl (2002) Underestimating Costs in Public Works
Project: Error or Lie? Journal of the American Planning Association, 68(3) 279-295
Studi global atas 258 proyek transportasi menemukan bahwa biaya aktual rata-rata 28 persen
lebih tinggi dibandingkan biaya yang dianggarkan – 65 persen lebih tinggi dalam kasus proyek-
proyek di luar Eropa dan Amerika Utara. Makalah ini memberikan penjelasan teknis, psikologis
dan politis mengenai hasil-hasil tersebut.
Bent Flyvbjerg, Mette Holm & Søren Buhl (2005) How (In)accurate Are Demand Forecasts in
Public Works Projects? The Case of Transportation, Journal of the American Planning
Association, 71(2) 131-146
Studi atas 210 proyek transportasi di 14 negara ini menemukan bahwa sembilan dari sepuluh
proyek jalur kereta api melaporkan estimasi arus lalu lintas yang terlalu tinggi sebesar rata-rata
106 persen. Akurasi proyeksi arus lalu lintas juga bervariasi untuk jalan, tetapi secara rata-rata
estimasi arus lalu lintas jalan ternyata terlalu rendah.
Bent Flyvbjerg (2007) Policy and Planning for Large Infrastructure Projects: Problems,
Causes, and Cures, Environment and Planning B: Planning and Design, 34, 578- 597
Menyajikan ringkasan hasil dan pelajaran yang dapat ditarik dari berbagai studi tersebut di atas,
dan karya serupa lainnya – mengapa estimasi biaya dan manfaat proyek infrastruktur berskala
besar umumnya tidak akurat.
Tanzi, V. & H. Davoodi (1998) Roads to Nowhere: How Corruption in Public Investment
Hurts Growth (Economic Issues 12) Washington, DC: International Monetary Fund
Berkaca pada analisa antar-negara, mengajukan argumen bahwa korupsi menghambat
pertumbuhan, dengan meningkatkan investasi publik sementara mengurangi produktivitas –
79
meningkatkan pengeluaran investasi, tetapi membelanjakan pengeluaran yang lebih rendah untuk
operasional dan pemeliharaan.
World Bank (2008) Deterring Corruption and Improving Governancein the Water Supply &
Sanitation Sector: A Sourcebook
Bab 6 menjelaskan masalah korupsi dalam perencanaan dan pelaksanaan proyek bermodal
besar.
Advisory Council for the American Society of Civil Engineers (2009) 2009 Report Card for
America’s Infrastructure, Washington, D.C.
Menetapkan 'peringkat' dan menjelaskan keadaan berbagai jenis infrastruktur di Amerika Serikat.
Termasuk estimasi biaya bagi pengguna dan pemerintah akibat standar pemeliharaan yang buruk.
PricewaterhouseCoopers (2005) Delivering the PPP Promise: A
Review of PPP Issues and Activity, London
Bab 2 secara ringkas dan jelas menjabarkan keunggulan dan kelemahan penggunaan KPS.
Eggers, W. D. & T. Startup (2006) Closing the Infrastructure Gap: The Role of Public-Private
Partnerships, New York: Deloitte
Menelaah kasus KPS, menjelaskan manfaat umum KPS dibandingkan pengadaan tradisional.
Juga mengkaji bagaimana pasar KPS umumnya berkembang, mempertimbangkan pengalaman
KPS di beberapa sektor (dengan fokus pada negara-negara maju).angan
Eduardo Engel, Ronald Fischer & Alexander Galetovic (2008) Public-Private Partnerships:
When and How, IDEAS, Centro de Economía Aplicada, Universidad de Chile, Documento de
Trabajo 257
Menjelaskan dalam situasi bagaimana KPS dapat memberikan nilai yang lebih baik dibandingkan
pengadaan publik tradisional, serta menelaah beberapa argumen umum tetapi lemah mengenai
KPS. Juga menjelaskan persyaratan kelembagaan untuk mencapai suatu program KPS yang
sukses.
Ronald Fischer (2011) The Promise and Peril of PPPs: Lessons from the Chilean
Experience, Working Paper 11/0483, London School of Economics
Menggunakan pengalaman Chile dan negara-negara berkembang lainnya untuk menelaah
manfaat dan masalah potensial KPS, serta menawarkan rekomendasi untuk mengatasi masalah-
masalah yang umum terjadi.
Tim Irwin (2007) Government Guarantees Allocating and Valuing Risk in Privately Financed
Infrastructure Projects, World Bank
Bab 2 menjelaskan "pelajaran dari sejarah' pemberian jaminan emerintah untuk proyek
infrastruktur swasta, dengan kisah peringatan mengenai pemerintah yang terkena eksposur fiskal
yang signifikan. Bab 3 menjelaskan alasan pemerintah dapat mengambil keputusan yang buruk
sewaktu menyediakan penjaminan.
Abrantes de Sousa, M. (2011) Managing PPPs for Budget Sustainability: The Case of PPPs
in Portugal, from Problems to Solutions, ppplusofonia blogspot, October 30, 2011
Menjelaskan pengalaman KPS Portugal, termasuk adopsi KPS dalam waktu singkat tanpa
pengendalian fiskal yang kuat dan risiko fiskal terkait. Juga mempertimbangkan bagaimana
pengelolaan KPS yang lebih baik dapat berkontribusi dalam menyelesaikan masalah utang
eksternal Portugal.
House of Lords, Select Committee on Economic Affairs (2010) Private Finance Projects and
Off- Balance Sheet Debt (HL Paper 63-I) London
Menyajikan ringkasan hasil penyelidikan Select Committee mengenai penggunaan PFI.
Menjelaskan program PFI Kerajaan Inggris, metode penilaian kesepadanan nilai dengan biaya
proyek PFI, dan bukti dari saksi-saksi dan laporan mengenai pencapaian PFI pada praktiknya.
80
House of Lords, Select Committee on Economic Affairs (2010) Government Response to
Private Finance Projects and Off-Balance Sheet Debt (HL Paper 114) London
Menjabarkan respon HM Treasury atas laporan Select Committee, memberikan perincian dan
komentar lebih jauh mengenai praktik-praktik dan pencapaian PFI di Kerajaan Inggris.
Gupta, P., P. Gupta & T. Netzer (2009) Building India: Accelerating Infrastructure Projects,
Mumbai, India: McKinsey and Company
Menjelaskan titik kemacetan dalam penyediaan infrastruktur di India dan kemungkinan solusi yang
tersedia, termasukmenyoroti beberapa manfaat KPS.
National Audit Office (2003) PFI: Construction Performance, Report by the Comptroller and
Auditor General HC 371, Session 2002-2003,5 February, London
Membandingkan proyek-proyek PFI di Kerajaan Inggrisdengan survei sebelumnya mengenai
proyek konstruksi yang dilaksanakan melalui pengadaan publik, dan menemukan bahwa proporsi
proyek PFI yang selesai tepat waktu dan sesuai anggaran lebih tinggi jumlahnya.
National Audit Office (NAO) (2009) Performance of PFI Construction, London
Memperbaharui laporan sebelumnya, menambahkan pengalaman hingga tahun 2008.
Infrastructure Partnerships Australia (2007) Performance of PPPs and Traditional
Procurement in Australia, Sydney, Australia
Membandingkan 21 proyek KPS dengan 31 proyek infrastruktur yang dilaksanakan melalui
pengadaan tradisional, dan menemukan bahwa kelebihan biaya dan penundaan proyek KPS
rata-rata lebih rendah.
Colin Duffield (2008) Report on the Performance of PPP Projects in Australia when
compared with a representative sample of traditionally procured infrastructure projects,
Melbourne, Australia: University of Melbourne
Membandingkan kinerja biaya dan waktu 25 proyek KPS dengan 42 proyek yang dilaksanakan
melalui pengadaan tradisional sepanjang serangkaian pencapaian proyek.
81
BAHAN TAYANG
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
100
SOAL –JAWAB
Latihan Soal
1. Apa yang dimaksud dengan KPBU

2. Siapakah yang terlibat langsung dalam KPBU
3. Apa yang dimaksud dengan SIMPUL KPBU?
4. Apa yang dimaksud dengan LINTAS PUPR?
Jawab
1. Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha (KPBU) didefinisikan sebagai kerjasama antara
Pemerintah dan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur bertujuan untuk kepentingan
umum dengan mengacu pada spesifikasi yang telah ditetapkan sebelumnya oleh
Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah/BUMN/BUMD, yang sebagian atau seluruhnya
menggunakan sumber daya Badan Usaha dengan memperhatikan pembagian risiko diantara
para pihak.
2. Lembaga-lembaga yang berperan langsung dalam pelaksanaan KPBU antara lain
Kementerian PPN/BAPPENAS sebagai koordinator KPBU, Kementerian Keuangan melalui
DJPPR dalam memberikan Dukungan Pemerintah dan Jaminan Pemerintah, dan
Kementerian/Lembaga/Daerah/BUMN/BUMD sebagai PJPK. Selain itu untuk mempercepat
tahapan KPBU juga dibentuk lembaga-lembaga pendukung , seperti Komite Kebijakan
Percepatan Penyediaan Infrastruktur (KKPPI) yang diganti menjadi Komite Percepatan
Penyediaan Infrastruktur Prioritas (KPPIP), PT Sarana Multi Infrastruktur (SMI) yang dapat
berperan sebagai Badan Penyiapan dalam pendampingan dan/atau pembiayaan kepada
PJPK, dan PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (PII) sebagai instrumen penjaminan
pembangunan infrastruktur.
Selain lembaga-lembaga tersebut, terdapat organisasi kelembagaan yang wajib dibentuk

dalam pelaksanaan KPBU. Antara lain Penanggung Jawab Proyek Kerjasama (PJPK) yaitu
Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah sebagai PJPK sektor infrastruktur yang menjadi
tanggung jawab Kementerian/Lembaga/Daerah-nya, apabila dalam perundang-undangan
diatur KPBU diselenggarakan oleh BUMN/BUMD, maka BUMN/BUMD tersebut yang akan
bertindak selaku PJPK.
3. Simpul KPBU dibentuk oleh PJPK bertugas dalam setiap tahapan KPBU dan melekat pada
unit kerja yang sudah ada di lingkungan Kementerian/Lembaga/Daerah. Panitia Pengadaan
dibentuk untuk pengadaan Badan Usaha Pelaksana. Badan Penyiapan adalah Badan
Usaha/institusi/organisasi nasional atau internasional, yang melakukan pendampingan
dan/atau pembiayaan kepada PJPK dalam tahap penyiapan hingga tahap transaksi KPBU.
dan Badan Usaha Pelaksana yaitu Perseroan Terbatas yang didirikan oleh Badan Usaha
pemenang lelang atau yang telah ditunjuk secara langsung.
101
4. LINTAS PUPR merupakan kepanjangan dari Layanan Informasi Investasi dan Konsultasi
Infrastruktur Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat. LINTAS PUPR
merupakan sebuah aplikasi yang dikelola oleh Dirjen Bina Konstruksi. Aplikasi ini dibangun
untuk memberikan layanan informasi seputar investasi infrastruktur bidang pekerjaan
umum dan perumahan rakyat. Selain layanan informasi, dalam aplikasi ini juga memiliki
fasilitas konsultasi baik online maupun offline dengan para narasumber yang memiliki
kompetensi dibidangnya.
102

Modul Dasar-Dasar KPBU

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Deskripsi Asli:

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Modul Dasar-Dasar KPBU

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

Modul Dasar-Dasar KPBU

PENGANTAR KERJASAMA PEMERINTAH DENGAN

Widyo Subiantoro dan Team

Pusat Pendidikan dan Pelatihan Sumber Daya Air dan Konstruksi

Dalam rangka mendorong partisipasi badan usaha dan pemerintah dalam

Modul " DASAR-DASAR KERJASAMA PEMERINTAH DENGAN BADAN USAHA (KPBU)

Pusat Pendidikan dan Pelatihan Sumber Daya Air dan Konstruksi

KATA PENGANTAR ………………………………………………………….……………….…….. i

Pusat Pendidikan dan Pelatihan Sumber Daya Air dan Konstruksi

h. KPS dan regulasi sektor......................................................................................... 24

Pusat Pendidikan dan Pelatihan Sumber Daya Air dan Konstruksi

DAFTAR INFORMASI VISUAL

Pusat Pendidikan dan Pelatihan Sumber Daya Air dan Konstruksi

Pusat Pendidikan dan Pelatihan Sumber Daya Air dan Konstruksi

PETUNJUK PENGGUNAAN MODUL

Berikut ini adalah petunjuk penggunaan modul:

Pusat Pendidikan dan Pelatihan Sumber Daya Air dan Konstruksi

Pembangunan infrastruktur merupakan fokus kerja Pemerintah sebagaimana dituangkan dalam

Pusat Pendidikan dan Pelatihan Sumber Daya Air dan Konstruksi

Deskripsi Singkat Modul

Manfaat Modul Bagi Peserta Diklat

B. Indikator hasil Belajar

Setelah selesai pembelajaran ini peserta diharapkan dapat:

1. Menjelaskan dasar-dasar konsepsi kerjasama pemerintah dengan badan usaha dalam

Materi Pokok dan Sub Materi Pokok

2. Pembelajaran (lesson learn) Kerjasama Pemerintah Swasta

Pusat Pendidikan dan Pelatihan Sumber Daya Air dan Konstruksi

1.1. Konsepsi KPBU

Ruang lingkup Infrastruktur dalam KPBU

Pusat Pendidikan dan Pelatihan Sumber Daya Air dan Konstruksi

b. Konsepsi Skenario Tripple Win

Gambar 1 Skenario Tripple Win

Pemerintah : Memiliki aset dan otoritas,Kewajiban Pelayanan Publik

c. Kesalahpahaman Terhadap KPBU

d. KPBU Bukan Privatisasi

Terdapat perbedaan yang signifikan antara KPBU dan privatisasi.

Pusat Pendidikan dan Pelatihan Sumber Daya Air dan Konstruksi

1.2. Definisi KPBU

a. Definisi KPBU Berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun 2015

b. Definisi KPBU Berdasarkan Para Ahli

Menurut Alfen, et al.,( 2009) KPBU memiliki 4 karakteristik meliputi:

1.3. Tujuan KPBU

a. Tujuan Skema KPBU Berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun 2015

b. Tujuan Skema KPBU Berdasarkan Para Ahli

c. Tujuan Skema KPBU Secara Umum

Terdapat beberapa tujuan yang mendorong KPBU secara global diantaranya :

d. Keuntungan Skema KPBU

Keuntungan Pemerintah Memilih KPBU dalam Penyediaan Infrastruktur untuk memberikan

Pusat Pendidikan dan Pelatihan Sumber Daya Air dan Konstruksi

2. Ilustrasi Keuntungan Skema KPBU

Gambar 2. Keuntungan Skema KPBU

3. Keuntungan Skema KPBU dari Sektor Publik

4. Keuntungan Skema KPBU dari Sektor Badan Usaha

1.4. Prinsip Dasar KPBU

3.1. Prinsip-Prinsip KPBU berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun 2015

3.2. Prinsip Utama KPBU

 Mengoptimalkan alokasi risiko

3.3. Prinsip Mengoptimalkan Alokasi Resiko

Pusat Pendidikan dan Pelatihan Sumber Daya Air dan Konstruksi

3.4. Ilustrasi Optimalisasi Alokasi Resiko

Gambar 3. Optimalisasi alokasi Risiko

Hasil yang ingin dicapai: