SISTEM PUBLIKASI PENDAFTARAN TANAH

Sistem pendaftaran tanah yang diterapkan di suatu negara didasarkan pada asas
hukum yang dianut oleh negara tersebut dalam mengalihkan hak atas tanah. Ada dua
macam asas hukum, yaitu asas itikad baik dan asas nemo plus yuris.

Asas itikad baik berarti orang yang memperoleh suatu hak dengan itikad baik
akan tetap menjadi pemegang hak yang sah menurut hukum, sedangkan asas nemo plus
yuris berarti orang tidak dapat mengalihkan hak melebihi hak yang ada padanya.

1. SISTEM PUBLIKASI POSITIF

Sistem publikasi positif digunakan untuk melindungi orang yang

memperoleh suatu hak dengan itikad baik. Dalam sistem publikasi positif, orang
yang mendaftar sebagai pemegang hak atas tanah tidak dapat diganggu gugat lagi
haknya. Negara sebagai pendaftar menjamin bahwa pendaftaran yang sudah
dilakukan adalah benar.

Konsekuensi penggunaan sistem ini adalah bahwa dalam proses

pendaftarannya harus benar-benar diteliti bahwa orang yang mengajukan
pendaftarannya memang berhak atas tanah yang didaftarkan tersebut, dalam arti ia
memperoleh tanah ini dengan sah dari pihak yang benar-benar berwenang
memindahkan hak atas tanah tersebut dan batas-batas tanah tersebut adalah benar
adanya. Negara menjamin kebenaran data yang disajikan.

Sistem ini mengandung ketentuan-ketentuan yang merupakan dengan

pendaftaran diciptakan hak, pendaftaran menciptakan suatu hak yang tidak dapat
diganggu gugat, dan untuk memastikan adanya suatu hak dan pemegang haknya
cukup dilihat buku tanahnya. Sekali didaftar pihak yang dapat membuktikan bahwa
dialah pemegang hak yang sebenarnya kehilangan haknya untuk mendapatkan
kembali tanah yang bersangkutan. Jika pemegang hak atas tanah kehilangan haknya,
maka ia dapat menuntut kembali haknya. Jika pendaftaran terjadi karena kesalahan
pejabat pendaftaran, ia hanya dapat menuntut pemberian ganti kerugian
 (compensation) berupa uang. Untuk itu negara menyediakan apa yang disebut suatu
“assurance fund”.

Sistem publikasi positif selalu menggunakan sistem pendaftaran hak,

sehingga mutlak adanya register atau buku tanah sebagai bentuk penyimpanan dan
penyajian data yuridis dan sertipikat hak sebagai surat tanda bukti hak. Dalam sistem
pendaftaran hak, pejabat pendaftaran tanah mengadakan pengujian kebenaran data
sebelum membuat buku tanah serta melakukan pengukuran dan pembuatan peta.

Sistem publikasi positif ini akan menghasilkan suatu produk hukum yang
dijamin kebenarannya oleh pemerintah dan oleh karena itu tidak bisa diganggu
gugat, sehingga dapat disimpulkan bahwa segi negatif dalam sistem publikasi positif
adalah tertutup kemungkinan bagi pihak-pihak yang merasa sebagai pemegang hak
yang sebenarnya untuk melakukan gugatan atau tuntutan terhadap segala sesuatu
yang telah tercatat dalam sertipikat tersebut karena negara menjamin kebenaran data
yang disajikan.

Secara umum, sistem publikasi positif dapat dilihat pada hal-hal sebagai
berikut :

a. Pejabat Pembuat Akta Tanah diberikan tugas untuk meneliti secara materiil
dokumen-dokumen yang diserahkan dan berhak untuk menolak pembuatan akta.
b. Kantor Pertanahan Kabupaten/Kotamadya berhak menolak melakukan pendaftaran
jika pemilik tidak mempunyai wewenang mengalihkan haknya.

Campur tangan Pejabat Pembuat Akta Tanah dan Kantor Pertanahan terhadap
peralihan-peralihan hak atas tanah memberikan jaminan bahwa nama orang yang
terdaftar benar-benar yang berhak tanpa menutup kesempatan kepada yang berhak
sebenarnya untuk masih dapat mempersoalkannya.

Ciri-ciri pendaftaran tanah yang menggunakan sistem publikasi positif adalah:

1. Sistem pendaftaran tanah menggunakan sistem pendaftaran hak (registration of

titles).
2. Sertifikat yang diterbitkan sebagai tanda bukti hak bersifat mutlak, yaitu data
fisik dan data yuridis yang tercantum dalam sertifikat tidak dapat diganggu gugat
dan memberikan kepercayaan yang mutlak pada buku tanah.
3. Negara sebagai pendaftar menjamin bahwa data fisik dan data yuridis dalam
pendaftaran tanah adalah benar.
4. Pihak ketiga yang memperoleh tanah dengan itikad baik mendapatkan
perlindungan hukum yang mutlak.
5. Pihak lain yang dirugikan atas diterbitkannya sertifikat tanah mendapatkan
kompensasi dalam bentuk yang lain.
6. Dalam pelaksanaan pendaftaran tanah membutuhkan waktu yang lama, petugas
pendaftaran tanah melaksanakan tugasnya dengan sangat teliti, dan biaya yang
relatif tinggi.

Kelebihan dari sistem publikasi positif adalah:

1. Adanya kepastian hukum bagi pemegang sertifikat.
2. Pelaksana pendaftaran tanah bersifat aktif dan teliti.
3. Mekanisme kerja dalam penerbitan sertifikat hak atas tanah mudah dimengerti
orang lain dan mudah diketahui publik
4. Adanya peranan aktif pejabat kadaster.

Sedangkan kekurangan dari sistem publikasi positif adalah:

1. Akibat dari pelaksana pendaftaran tanah bersifat aktif, waktu yang digunakan
sangat lama.
2. Pemilik tanah yang sesungguhnya akan kehilangan haknya karena tanah tersebut
telah ada sertifikat atas nama pihak lain yang tidak dapat diubah lagi.
3. Wewenang pengadilan diletakkan dalam wewenang administrasi, yaitu dengan
diterbitkannya sertifikat tidak dapat diganggu gugat.
4. Pernanan aktif pejabat kadaster memerlukan waktu dan prasarana yang mahal.
2. SISTEM PUBLIKASI NEGATIF

Sistem publikasi negatif digunakan untuk melindungi pemegang hak yang

sebenarnya, sehingga pemegang hak yang sebenarnya akan selalu dapat menuntut
kembali haknya yang terdaftar atas nama siapa pun. Pihak yang memperoleh tanah
dari orang yang sudah terdaftar tidak dijamin, walaupun dia memperoleh tanah itu
dengan itikad baik. Hal ini berarti, dalam sistem publikasi negatif keterangan-
keterangan yang tercantum di dalamnya mempunyai kekuatan hukum dan harus
diterima sebagai keterangan yang benar selama dan sepanjang tidak ada alat
pembuktian yang membuktikan sebaliknya. Dengan demikian, pendaftaran tanah
dengan sistem publikasi negatif tidak memberikan kepastian hukum kepada orang
yang terdaftar sebagai pemegang hak karena negara tidak menjamin kebenaran
catatan yang disajikan.

Pada sistem publikasi negatif sertifikat yang dikeluarkan merupakan tanda

bukti hak atas tanah yang kuat. Ini berarti semua keterangan yang terdapat di
dalamnya mempunyai kekuatan hukum dan harus diterima sebagai keterangan yang
benar oleh hakim, selama tidak dibuktikan sebaliknya dengan menggunakan alat
pembuktian yang lain. Dalam sistem publikasi negatif negara hanya secara pasif
menerima apa yang dinyatakan oleh pihak yang meminta pendaftaran, sehingga
setiap saat dapat digugat oleh orang yang merasa lebih berhak atas tanah tersebut.

Secara umum, pendaftaran tanah dengan sistem publikasi negatif mempunyai

karakteristik yakni :
1. Sistem pendaftaran tanah menggunakan sistem pendaftaran akta (registration of
deed).
2. Sertifikat yang diterbitkan sebagai tanda bukti hak bersifat kuat, yaitu data fisik
dan data yuridis yang tercantum dalam sertifikat dianggap benar sepanjang tidak
dibuktikan sebaliknya oleh alat bukti yang lain. Sertifikat bukan satu-satunya
tanda bukti hak.
3. Negara sebagai pendaftar tidak menjamin bahwa data fisik dan data yuridis
dalam pendaftaran tanah adalah benar.
4. Dalam sistem publikasi ini menggunakan lembaga kedaluwarsa (aqquisitive
verjaringatau adverse possessive).
5. Pihak lain yang dirugikan atas diterbitkannya sertifikat dapat mengajukan
keberatan kepada penyelenggara pendaftaran tanah untuk membatalkan
sertifikat ataupun gugatan ke pengadilan untuk meminta agar sertifikat
dinyatakan tidak sah.
6. Petugas pendaftaran tanah bersifat pasif, yaitu hanya menerima apa yang
dinyatakan oleh pihak yang meminta pendaftaran tanah.
Pendaftaran tanah sistem publikasi negatif tidak membuat orang yang
memperoleh tanah dari pihak yang tidak berhak menjadi pemegang hak yang baru.
Dalam sistem ini berlaku asas yang dikenal sebagai nemo plus juris bahwa orang
tidak dapat menyerahkan atau memindahkan hak melebihi apa yang dimilikinya.
Data yang disajikan dalam pendaftaran dengan sistem publikasi negatif tidak
boleh begitu saja dipercaya kebenarannya. Negara tidak menjamin kebenaran data
yang disajikan. Walaupun sudah melakukan pendaftaran, pembeli selalu masih
menghadapi kemungkinan gugatan dari orang yang dapat membuktikan bahwa
dialah pemegang hak yang sebenarnya.3 Subyek hak yang merasa mempunyai hak
atas tanah masih dapat mempertahankan haknya dengan cara melakukan gugatan
terhadap pihak-pihak yang namanya terdaftar dalam buku tanah.
Kelebihan dari sistem publikasi negatif menurut adalah:
1. Pemegang hak yang sesungguhnya terlindungi dari pihak lain yang tidak berhak
atas tanahnya.
2. Adanya penyelidikan riwayat tanah sebelum penerbitan sertifikat.
3. Tidak adanya batas waktu bagi pemilik tanah yang sesungguhnya untuk
menuntut haknya yang telah disertifikatkan oleh pihak lain.
4. Pekerjaan pendaftaran tanah dalam sistem negatif dapat dilakukan secara cepat
dan lancer
 Sedangkan kekurangan dari sistem publikasi negatif adalah:

1. Tidak ada kepastian atas keabsahan sertifikat karena setiap saat dapat atau
mungkin saja digugat dan dibatalkan jika terbukti tidak sah penerbitannya.
2. Peranan pejabat pendaftaran tanah/adaster yang pasif tidak mendukung ke
arah akurasi dan kebenaran data yang tercantum dalam sertifikat.
3. Mekanisme kerja pejabat kadaster yang kurang transparan kurang dapat
dipahami masyarakat awam.

3. PERBEDAAN SISTEM PUBLIKASI POSITIF DAN NEGATIF

Perbedaan Sistem Publikasi Negatif Sistem Publikasi Positif
Jenis Sistem Akta (registration of deeds) Hak (registration of
Pendaftaran Tanah titles)
Sifat sertifikat dan Sebagai tanda bukti yang Sebagai tanda bukti yang
buku tanah bersifat kuat bersifat mutlak
Jaminan negara atas Negara tidak menjamin bahwa Negara menjamin
data fisik dan data data fisik dan data yuridis bahwa data fisik dan
yutridis dalam sertifikat adalah benar, data yuridis dalam
selama tidak dibuktikan sertifikat adalah benar,
dengan alat bukti lain. Apabila tidak dapat diganggu
data dalam sertifikat tidak gugat, serta memberikan
benar, maka dapat dilakukan kepercayaan yang
perubahan berdasarkan mutlak pada buku tanah
keputusan pengadilan.
Kelebihan Pihak lain yang dirugikan atas  Pihak ketiga yang
diterbitkan sertifikat dapat memperoleh tanah
mengajukan keberatan kepada dengan itikad baik
penyelenggara pendaftaran mendapatkan
tanah untuk membatalkan perlindungan hukum
sertifikat yang mutlak
(indefeasible).
 Pihak lain yang
dirugikan atas
diterbitkannya
sertifikat tanah
mendapatkan
kompensasi dalam
bentuk yang lain.
 Kekurangan  Pejabat pendaftaran tanah  Waktu sangat lama,
bersifat pasif, karena tidak karena pelaksanaan
mendukung keakuratan pendaftaran tanah
dan kebenaran data dalam bersifat aktif dan
sertifikat teliti;
 Mekanisme kerja pejabat  Pemilik hak atas
pendaftaran tanah kurang tanah yang
transparan, sehingga sebenarnya akan
kurang dapat dipahami kehilangan hak
oleh masyarakat awam.  Wewenang
pengadilann
diletakkan dalam
wewenang
administratif karena
penerbitan sertifikat
tidak dapat diganggu
gugat.

4. SISTEM PUBLIKASI YANG DIGUNAKAN DI INDONESIA

Sistem pendaftaran tanah di Indonesia menurut PP 24/1997 menggunakan
sistem pendaftaran tanah publikasi negatif bertendensi positif. Maksud dari sistem
publikasi negatif bertendensi positif adalah sistem pendaftaran tanah ini
menggunakan sistem pendaftaran hak (sistem Torrens / registration of titles), tetapi
sistem publikasinya belum dapat positif murni.
Hal ini dikarenakan, data fisik dan data yuridis dalam sertifikat tanah belum
pasti benar, meskipun harus diterima oleh Pengadilan sebagai data yang benar
selama tidak ada alat pembuktian yang membuktikan sebaliknya (Indiraharti,
2009). Selain itu, apabila suatu pihak mengalami kehilangan hak atas tanah akibat
pengalihan hak atas tanah oleh pihak lain secara ilegal atau kesalahan dalam
register, maka pemerintah tidak memberikan jaminan ganti rugi. Guna mengatasi
kelemahan sistem publikasi dalam sistem pendaftaran tanah tersebut, selama ini
Indonesia menggunakan lembaga rechtsverwerking. Penggunaan lembaga
rechtsverwerking disebabkan oleh hukum tanah Indonesia masih menggunakan
dasar hukum adat dan tidak mengenal lembaga lain, seperti acquisideve verjaring
atau adverse possession. Dalam hukum adat, apabila seseorang selama sekian
waktu membiarkan tanahnya tidak dikerjakan, kemudian tanah itu dikerjakan oleh
orang lain yang memperoleh hak atas tanah tersebut dengan itikad baik, maka
pemilik tanah semula akan mengalami kehilangan hak atas tanahnya (UUPA).
Sistem publikasi yang digunakan di Indonesia adalah sistem publikasi
negatif yang mengandung unsur positif, Hal ini dapat dibuktikan dari hal-hal
berikut:
1. Pendaftaran tanah menghasilkan surat tanda bukti hak yang berlaku sebagai alat
pembuktian yang kuat, bukan sebagai alat pembuktian yang mutlak (sistem
publikasi negatif).
2. Sistem pendaftaran tanah menggunakan sistem pendaftaran hak (registration of
titles), bukan sistem pendaftaran akta (registration of deed) (sistem publikasi
positif).
3. Negara tidak menjamin kebenaran data fisik dan data yuridis yang tercantum
dalam sertifikat (sistem publikasi negatif).
4. Petugas pendaftaran tanah bersifat aktif meneliti kebenaran data fisik dan yuridis
(sistem publikasi positif).
5. Tujuan pendaftaran tanah adalah untuk memberikan jaminan kepastian hukum
(sistem publikasi positif).
6. Pihak lain yang dirugikan atas diterbitkannya sertifikat dapat mengajukan
keberatan kepada penyelenggara pendaftaran tanah untuk membatalkan
sertifikat atau mengajukan gugatan ke pengadilan agar sertifikat dinyatakan
tidak sah (sistem publikasi negatif).