DIKTAT

ILMU ADMINISTRASI NEGARA

OLEH :

I KETUT SUARDITA, SH.MH.

BAGIAN HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS UDAYANA
2016
 KATA PENGANTAR

Puji syukur kami panjatkan kehadirat Tuhan Yang maha Kuasa karena atas
berkat dan Rachma-Nyalah Diktat ini dapat diselesaikan sesuai dengan waktu yang
direncanakan. Adapun bahan ajar ini nantinya dapat dipakai sebagai bahan acuan
yang dapat membantu mahasiswa Fakultas hukum Universitas Udayana yang
mengambil mata kuliah“ Ilmu Administrasi Negara”, yang nantinya akan dijadikan
dasar dalam mengembangkan ilmunya pada konsentrasi hukum pemerintahan.
Penulis menyadari bahwa bahan ajar ini masih jauh dari sempurna, maka dari
itu kritik dan saran yang sifatnya membangun sngat kami harapkan demi
kesempurnaan bahan ajar ini. Pada kesempata ini kami tidak lupa mengucapkan
terima kasih kepada semua pihak yang yang telah membantu dalam proses revisi
bahan ajar ini yang tidak dapat kami sebutkan satu persatu.
Besar harapan kami semoga bahan ajar ini bisaamemberikan manfaat bagi
setiap orang yang membacanya, khususnya bagi mahasiswa Fakultas Hukum
Universitas Udayana yang mengambil mata kuliah Ilmu Administrasi Negara, dan
sebagai akhir kata tidak lupa mengucapkan terima kasih.

Denpasar, Juli 2016

ttd

I Ketut Suardita, SH.MH

 DAFTAR ISI

KATA PENGANTAR
DAFTAR ISI

BAB I PENGERTIAN DASAR ILMU ADMINISTRASI NEGARA………….1

1. Latar Belakang…………………………………………………………….1
2. Pengertian………………………………………………………………….1
3. Istilah………………………………………………………………………5
4. Hakikat Administrasi Negara……………………………………………...7

BAB II SEJARAH PERKEMBANGAN ADMINISTRASI NEGARA………..9

BAB III PERKEMBANGAN PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA…..17
1. Pengertian………………………………………………………………...17
2. Perkembangan paradigma………………………………………………..18

BAB IV KARAKTERISTIK ADMINISTRASI NEGARA……………………..22

1. Identifikasi Administrasi negara…………………………………………22
2. Kekhususan Administrasi Negara………………………………………..26
3. Ciri-Ciri Administrasi Negara……………………………………………29

BAB V ARTI PENTING STUDI ADMINISTRASI NEGARA………………...33

1. Pengantar…………………………………………………………………33
2. Peranan Administrasi Negara Dalam Pembangunan…………………….34

BAB VI HUBUNGAN ADMINISTRASI NEGARA

DENGAN ILMU LAIN......................................................................38

BAB VII ORGANISASI ADMINISTRASI……………………………….......45

BAB VIII MANAJEMEN………………………………………………………52
BAB IX BIROKRASI………………………………………………………….59

DAFTAR PUSTAKA
 BAB I

PENGERTIAN DASAR ILMU ADMINISTRASI NEGARA

1. Latar Belakang.
Pada dasarnya dalam diri manusia terdapat dua kepentingan, yaitu
kepentingan individu dan kepantingan bersama. Kepentingan individu didasarkan
bahwa manusia sebagai makhluk individu karena pribadi manusia yang ingin
memenuhi kebutuhan pribadi. Kepentingan bersama didasarkan manusia sebagai
makhluk sosial (kelompok) yang ingin memenuhi kebutuhan bersama. Dalam
hidup bermasyarakat manusia sebagai makhluk sosial memerlukan adanya aturan-
aturan/ketentuan-ketentuan yang dapat dijadikan pedoman dalam kehidupan
sehari-hari sehingga tidak menimbulkan benturan kepentingan antar sesama
manusia.
Dengan semakin berkembanganya tarap kehidupan manusia maka
kebutuhan manusiapun semakin meningkat oleh karena itu diperlukan adanya
sarana yang dapat mengatur ataupun mengendalikan agar tercipta kesedapan
hidup bersama. Dalam menghadapi kehidupan yang semakin komplek manusia
tidak dapat hidup mandiri, mengasingkan diri dari lingkungan hidupnya, manusia
perlu berkomunikasi, berhubungan dengan pihak lain. Hidup manusia akan saling
tergantung dengan manusia lainya dalam memenuhi kebutuhan hidupnya. Dengan
adanya saling ketergantungan tesebut maka diperlukan adanya kerjasama dalam
menghadapi segala persoalan yang dihadapi dalam kehidupan sehari-hari. Untuk
bekerja sama, orang perlu memiliki kemampuan untuk bekerja sama dan itu akan
berlangsung terus menerus sepanjang jaman selama masih ada masyarakat.

2. Pengertian
Ilmu administrasi adalah ilmu yang mempelajari tentang proses dinamika
kerjasama manusia. Kerja sama merupakan gejala yang sifatnya universal dan
sudah ada dan berlangsung sejak jaman primitif sampai jaman modern.
Administrasi dalam arti luas merupakan rangkaian kegiatan yang dilakukan oleh
dua orang atau lebih dalam kerangka kerjasama untuk mencapai tujuan yang telah

1
ditentukan. Administrasi merupakan sesuatu yang bersipat universal jadi ia ada
dan berkembang seiring dengan perkembangan peradaban manusia itu sendiri, hal
itu disebabkan karena administrasi dapat dijumpai pada setiap aspek kehidupan
(ekonomi, sosial, politik dsb). Karena begitu luasnya bidang administrasi sampai-
sampai ‘Robert Prethus’ mengatakan bahwa tidak ada ilmu sosial yang lebih luas
cakupanya dibandingkan dengan ilmu administrasi.
Administrasi merupakan salah satu sarana untuk melayani kebutuhan
manusia. Administrasi yang baik adalah administrasi yang didasarkan asas-asas
yang berlaku secara umum, sehingga dapat diterima semua pihak baik dari dalam
organisasi itusendiri maupun dari luar organisasi tersebut. Dengan administrasi
manusia dapat lebih mudah mencapai tujuan hidupnya yang lebih baik, karena
ilmu administrasi adalah ilmu yang mempelajari proses kegiatan manusia yang
dilakukan secara kerja sama.
Kalau kita amati apa yang kita pakai sekarang atau segala benda yang ada
dirumah kita hampir semuanya hasil dari pembelian, karena kita tidak
membuatnya sendiri. Ini membuktikan bahwa banyak kebutuhan hidup manisia
diperoleh melalui kegiatan atau pekerjaan yang dilakukan orang lain.dengan kata
lain manusia memerlukan kerja sama dalam memenuhi kebutuhan hidupnya.
Menurut Sondang P. Siagian administrasi dikatakan sebagai keseluruhan
proses kerjasama antara dua orang manusia atau lebih yang didasarkan
atas rasionalitas tertentu untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan
sebelumnya.
Menurut Luther Gulick, dalam bukunya “Peper on the science of
administration” mengemukakan bahwa administrasi bertalian degan pelaksanaan
kerja, dengan pencapaian tujuan-ujuan yang telah ditentukan.
William H. Newman dalam bukunya “Administrative Action The
techniques of Organization and management” menyebutkan bahwa administrasi
adalah pembimbingan, kepemimpinan dan pengawasan usaha-usaha suatu
kelompok orang-orang kearah pencapaian tujuan bersama. Menurut Waldo,
administrasi adalah kegiatan kerja sama secara rasional, yakni rasionalitas

2
susunan dan proses organisasi dalam hubungan kewenangan yang tersusun secara
hirarkis.

Leonard D White dalam bukunya “Introduction to the Study of Publik

Administration” menyatakan bahwa Administrasi adalah suatu proses yang umum
dalam semua usaha-usaha kelompok baik dalam usaha umum atau pribadi,
maupun sipil atau militer dengan secara besar-besaran ataupun kecil-kecilan.
. Sedangkan menurut The Liang Gie Administrasi adalah segenap rangkaian
perbuatan penyelenggaraan dalam setiap usaha kerjasama sekelompok manusia
untuk mencapai tujuan tertentu. Dari pengertian tersebut diatas dapat diperoleh
tiga hal penting yaitu :
Pertama: bahwa kegiatan itu melibatkan dua orang atau lebih. Kedua:
adalah kegiatan yang dilakukan bersama-sama. Ketiga:ada tujuan tertentu yang
hendak dicapai. Dari ketiga ciri tersebut merupakan rangkaian yang
salingberkaitan satu dengan yang lain. Ditengah masyarakat kegiatan tersebut
merupakan satu rangkaian kegiatan yang terus menerus dan teratur yang
diarahkan untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan sebelumnya. Rangkaian
kegiatan yang dilakukan oleh orang-orang dalam kerangka kerjasama untuk
mencapai tujuan yang telah ditentukan, oleh The Liang Gie dirangkum dalam satu
istilah yaitu “administrasi”.
Dalam arti yang sempit administrasi diidentikan dengan istilah Tata
Usaha, yaitu suatu pekerjaan yang sifatnya mengatur segala sesuatu pekerjaan
yang berhubungan dengan tulis-menulis, catat-mencatat, surat-menyurat terhadap
setiap perubahan ataupun kejadian yang terjadi dalam suatu unit organisasi.
Namun dalam arti tata usaha itu hanya merupakan sebagian kecil saja dari
administrasi yang sangat luas tersebut. Begitu luasnya cakupan administrasi ,
maka oleh masing-masing orang atau ahli memberikan pandangan/batasan yang
berbeda-beda mengenai administrasi, jadi sangat tergantung dari konteks mana
beliau memandang. Hal ini justru mengaburkan pengertian administrasi itu
sendiri. Untuk memberikan suatu definisi mengenai administrasi sangatlah tidak
mudah. Menurut The Liang Gie, salah seorang pakar administrasi publik yang

3
pertama di Indonesia pada tahun 1970-an berhasil menginventarisir 45 definisi
administrasi.
Dari kesemua definisi tersebut dikelompokan menjadi tiga yakni:
1. Administrasi dalam arti proses.
2. Administrasi dalam arti tata usaha.
3. Administrasi dalam arti pemerintah atau administrasi Negara.

ad.1 Menurut Sondang P. Siagian, administrasi adalah ‘Keseluruhan

proses kerja sama antara dua orang atau lebih yang didasarkan
atas rasionalitas tertentu untuk mencapai tujuan yang telah
ditentukan sebelumnya’. Menurut Suwarno administrasi adalah
suatu proses penyelenggaraan dan pengurusan segenap
tindakan/kegiatan dalam setiap usaha kerja sama sekelompok
manusia untuk mencapai tujuan.
ad.2 Menurut munawardi Reksohadiprawiro, administrasi adalah
‘Setiap pengaturan yang rapi dan sistematis serta penentuan
fakta-fakta secara tertulis, dengan tujuan memperoleh pandangan
yang menyeluruh serta hubungan timbal balik antara satu fakta
dengan fakta yang lain'. Menurut G. Kartasapoetra, administrasi
adalah ‘suatu alat yang dapat dipakai menjamin kelancaran dan
keberesan bagi setiap manusia untuk melakukan perhubungan,
persetujuan dan perjanjian atau lain sebagainya ntara sesame
manusiadan/atau badan hukum yang dilakukan secara tertulis’.
ad.3 menurut Wijana administrasi negara adalah ’Rangkaian semua
organ Negara dari yang rendah sampai yang tinggi, yang bertugas
menjalankan pemerintahan, pelaksanaan dan kepolisian. Menurut
Y. Wayong administrasi negara juga merupakan kegiatan yang
dilakukan untuk mengendalikan usaha-usaha instansi pemerintah
agar tujuanya tercapai.
Sekalipun dengan susunan kata-kata yang berlainan namun definisi
tersebut diatas tetap mempunyai inti yang sama yakni memandang administrasi

4
sebagai suatu jenis kegiatan atau aktivitas pekerjaan atau perbuatan, namun
kegiatan tersebut tidak hanya terdiri dari satu macam melainkan merupakan suatu
rangkaian kegiatan.Kegiatan tersebut dilaksanakan dalam kerangka kerja sama
yang dimaksudkan untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan sebelumnya.
Seperti halnya administrasi, administrasi negarapun mempunyai
bermacam-macam definisi. Tetapi apabila kita telaah lebih mendalam definisi
mengenai administrasi negara diangkat dari dua pola pemikiran yang berbeda
yakni pola pertama mamandang administrasi negara sebagai suatu kegiatan yang
dilakukan oleh lembaga eksekutif/pemerintah. Disini administrasi negara hanya
sebagai pelaksana hukum yang ditetapkan oleh badan perwakilan rakyat.
Sedangkan pola kedua memandang bahwa administrasi negara lebih luas dari
sekedar pembahasan mengenai aktivitas-aktivitas lembaga eksekutif saja tetapi
sebaliknya administrasi negara meliputi seluruh aktivitas dari ketiga cabang
pemerintahan, yakni legislatif, eksekutif dan yudikatif, yang kesemuanya itu
bermuara pada fungsi untuk memberikan pelayanan publik. Dengan pola pikir
demikian J.M. Pfiffner , berpendapat bahwa administrasi negara adalah koordinasi
dari usaha-usaha kolektif yang dimaksudkan untuk melaksanakan kebijaksanaan
pemerintah. Sedangkan menurut Caiden, administrasi negara adalah fungsi dari
pembuatan keputusan, perencanaan, perumusan tujuan dan sasaran.
Berangkat dari pola pemikiran yang kedua, Felix A. Nigro menyimpulkan
bahwa administrasi Negara adalah:
1. Usaha kelompok yang bersifat kooperatif yang diselenggarakan dalam
satu lingkungan publik.
2. Meliputi seluruh cabang pemerintahan.
3. Mempunyai peranan penting dalam pormulasi kebijaksanaan.
4. Amat berbeda dengan administrasi swasta / privat.
5. Berhubungan erat dengaan kelompok-kelompok privat dan individu
dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat.

Menurut Pajudi Atmosudirdjo, Administrasi publik adalah administrasi

daripada negara sebagai organisasi dan administrasi yang mengejar tercapainya

5
tujuan-tujuan yang bersifat kenegaraan. Arifin Abdulrachman, menyatakan
bahwa administrasi publik adalah ilmu yang mempelajari pelaksanaan politik
negara. Sedangkan menurut Waldo, administrasi negara dikatakan sebagai
manajemen dan organisasi daripada manusia-manusia peralatannya guna
mencapai tujuan pemerintah.

2. Istilah
Administrasi dalam bahasa Inggris adalah: ”administration” yang terdiri
dari dua suku kata yakni “administ” dan “ration” yang artinya mengurus (dalam
arti sempit) namun tidak jelas maknanya apakah mengurus orang atau benda.
Selain dalam bahasa inggris ada juga dalam bahasa Belanda yaitu
“Administratie” yang artinya catat-mencatat, inipun masih sangat sederhana
karena berkaitan dengan masalah surat-menyurat saja. Sedangkan di Indonesia
sering diistilahkan dengan Tata Usaha yaitu pekerjaan yang berkaitan dengan
tulis-menulis, surat menyurat ataupun pekerjaan yang bersifat “ clerical work”,
hal ini tidak terlepas dari peranan pemerintah kolonial yang tidak memberikan
jabatan pada orang pribumi untuk menduduki jabatan administratif.
Dalam bahasa latin administrasi terdiri dari dua suku kata yaitu “ad” yang
artinya intensif dan “ministrare” yang artinya to serve (melayani) yang
secara etimologi berarti melayani secara intensif yang kalau di Indonesia dikenal
dengan istilah tata usaha yaitu pekerjaan yang bertalian dengan tulis-menulis
(adminstasi dalam arti sempit). Dalam makna administrasi berdasarkan kamus
besar Bahasa Indonesia dan kamus Inggris Indonesia dari John Echols dan Hassan
Shadily, sebagai “tata Usaha”, karena yang dituntut adalah bagaimana organisasi
pemerintahan hadir tidak sekedar untuk mengikuti tugas-tugas rutin, namun
bagaimana ia mengkreasikan nilai bagi masyarakat atau bangsa (sebenarnya
terdapat perbedaan antara “masyarakat” dan “bangsa” di mana masyarakat adalah
kumpulan manusia yang lebih bermakna “sosial” sementara bangsa lebih
bermakna “politik” dan “cultural”. Namun untuk mempermudah, keduanya
dipergunakan bersama dan dipertukarkan satu sama lain dengan alasan negara
melayani baik kumpulan manusia dalam konteks sosial, politik, maupun cultural).

6
 Administrasi dalam arti tata usaha sangat populer di Indonesia, yang oleh
pemerintah Hindia Belanda pada masa penjajahannya. Hal ini dikarenakan orang-
orang pribumi (inlander) hanya bekerja atau diberi pekerjaan dalam bidang tata
usaha.
Akan tetapi pengertian yang sebenarnya tidaklah demikian karena
pengertian yang terkandung dalam kata administrasi jauh lebih luas daripada kata
tata usaha . Administrasi disini dikatakan sebagai segala kegiatan untuk mencapai
tujuan yang telah ditentukan.

3. Hakikat Administrasi Negara

Perbincangan kita mengenai definisi administrasi Negara membawa kita
pada dua hal yang mendasar yaitu :
1. Administrasi negara tidak hanya berkaitan dengan aktivitas
lembaga eksekutif saja.
2. Bahwa administrasi Negara meliputi semua aktivitas manusia yang
berkaitan dengan pengaturan sumber daya manusia dan alam yang
diperlukan untuk mencapai tujuan masyarakat.
Persoalan yang sering muncul disini apakan administrasi Negara itu
merupakan seni atau ilmu ataukah merupakan seni dan ilmu. Sebagaimana telah
dikemukakan sebelumnya administrasi adalah bersifat universal, ia ada bersama-
sama dengan lahirnya peradaban manusia dan ia berada ditengah-tengah kita,
itulah seni. Secara Historis, perkembangan administrasi dan manajemen sebagai
“seni” didasarkan pada pengetahuan manusia modern sekarang tentang kejadian-
kejadian di masa lalu pada kebudayaan tertentu.
Seni dalam bahasa latin adalah “artes”, art (Inggris) yang artinya
kemampuan/daya cipta yang muncul dari dalam untuk mewujudkan sesuatu atau
kemahiran/keterampilan karena pengalaman. Sedangkan sebagai ilmu apabila
administrasinegara kita cerna sebagai suatu bidang studi dalam lapangan ilmiah.
Disamping itu administrasi Negara memenuhi syarat-syarat untuk dapat dikatakan
sebagai ilmu. Adapun syarat tersebut adalah:
a. Tersusun secara sistematis

7
 b. Obyektif rasional
c. Menggunakan metode ilmiah.
d. Mempunyai prinsip-prinsip tertentu.
e. Dapat dijadikan teori.

Melihat hal tersebut diatas administrasi dengan sendirinya masuk kategori

ilmu sosial terapan (applied social science). Menurut Robert Presthus,
administrasi Negara dikatakan sebagai ilmu dan seni tatkala ia merancang dan
melaksanakan kebijaksaaan publik. Pendapat beliau didukung oleh Dimock, yang
mengatakan bahwa sebagai studi administrasi Negara membahas setiap aspek
kegiatan pemerintah yang dimaksudkan untuk melaksanakan hukum dan
memberikan pengaruh pada kebijaksanaan publik. Sedangkan menurut Waldo,
Administrasi Negara dikatakan sebagai organisasi dan manajemen dari manusia
dan benda guna mencapai tujuan pemerintah. Administrasi Negara juga dikatakan
sebagai seni dan ilmu tentang manajemen yang digunakan untuk mengatur
urusan-urusan Negara.

Bahan diskusi/latihan.
1. Apakah yang yang anda ketahui tentang ilmu administrasi negara, dalam
kaitanya dengan kehidupan masyarakat.
2. Diskusikan mengenai sifat dan hakekat administrasi .
3. Mengapa istilah tata usaha sangat populer di Indonesia.
4. Mengapa administrasi dikatakan bersifat universal.

8
 BAB II
SEJARAH PERKEMBANGAN ADMINISTRASI NEGARA

Bahwa perkembangan administrasi negara dalam kehidupan masyarakat

dewasa ini tidak terlepas dari factor kesejarahan. Sebab apa yang dicapai
admininstrasi negara sekarang ini merupakan hasil dari rangkaian perjalanan
sejarah yang panjang dari administrasi negara sebagai gejala sosial. Sebagai suatu
fenomena sosial yang bersifat universal, administrasi negara hadir ditengah-
tengah masyarakat seiring dengan perkembangan peradaban manusia itu sendiri.
Seperti kita ketahui bahwa sejarah tidak mungkin akan terulang kembali, namun
dengan mempelajari sejarah kita akan dapat melacak segala kejadian atau
peristiwa yang parnah terjadi dimasa silam. Dengan bukti-bukti yang ditemukan
akan diketahui apa dan bagaimana sesuatu itu pernah terjadi ataupun berlangsung
ditengah-tengah kehidupan masyarakat, dalam hal ini terutama yang berkaitan
dengan administrasi negara.
Berdasarkan perjalanan sejarah, perkembangan administrasi negara dapat
dipelajari dari model administrasi negara sebagai berikut:

1. Mesir kuno.
Berdasarkan penelitian sejarah bahwa Mesir dikatakan negara yang
paling tua yang memiliki administrasi birokrasi,. Administrasi negara di mesir
diperkirakan telah berlangsung sejak tahun 1300 SM, yang mana masyarakat
mesir telah mengenal adanya system administrasi sekalipu hanya sebagian kecil
yang ditemukan pada dinding mesir diantaranya yaitu seperti apa yang dititahkan
oleh “Ramses III” adalah “Demi Tuhan aku telah buat dekrit besar mengenai
administrasi kuil-mu, dan sebagai pengunci titahnya dikatakan bahwa “ Aku
perlakukan para budak belian sebagai penjaga dari administrasi terusan dan
penjaga dari lading-ladang gandum, demi engkau Tuhan Re”. Seperti apa yang
dikatakan oleh Max Weber bahwa mesir adalah negara yang paling tua yang
memiliki administrasi birokrasi modern, walaupun kala itu berkisar masalah
pengairan dengan pemanfaatan aliran sungai nil, dalam rangka untuk

9
meningkatkan kesejahteraan warga masyarakat dibidang pertanian yang bertumpu
pada sistem ekonomi swasembada.
Menurut Michael Rostovtzeff yang selama bertahun-tahun membahas
mesir mengatakan bahwa pada jaman Fir`aun, organisasi dan ekonimi yang tegas
benar-benar khas jika dibandingkan dengan bangsa beradab lainnya, hal ini dapat
dilihat pada dinasti keempat, kesebelas dan kedelapan belas. Yang menegaskan
adanya keorganisasian yang ketat terhadap usaha ekonomi dari seluruh penduduk
untuk menjamin setiap warga masyarakat secara keseluruhan memperoleh
kemungkinan yang amat terbuka guna mengejar tingkat kemakmuran. Disisi lain
Ptolemius menganggap sebagai miliknya sendiri ia menganggap dengan cara
seperti inilah mesir dapat diperintah. Akibatnya sistem kepegawaian dan
administrasi Mesir kuno disempurnakan, disistematiskan serta dikonsentrasikan
ke tangan-tangan penguasa baru dalam membantu birokrasinya. Dari apa yang
berlaku di Mesir kuno telah dirasakan pentingnya seni dalam penyusunan dan
perencanaan program.

2. Cina kuno
Dalam prakteknya administrasi negara di Cina sangat dipengaruhi dan diberi
sembangat oleh doktrin “Confusius” yang salah satu diantaranya menyatakan
bahwa perlunya penyelenggara rumah tangga pemerintahan yang baik serta
perlunya melakukan seleksi pegawai pemerintahan yang cakap dan jujur.
Apabila kita membahas mengenai ajaran dari confisius, kebanyakan yang
ditampilkan adalah ajaran-ajaran yang berkaitan dengan masalah kode etik, yang
mana masalah pemerintahan sebenarnya merupakan pusat dari filosofis confusius
dan merupakan titik sentral dari budaya cina kuno. Dari beberapa karya dari
confusius yang paling berharga adalah minatnya metode-metode yang jaman
sekarang dikenal dengan istilah administrasi dan manejemen. Misalnya” Micius”
atau “ Mo-ti”, yang ditulis pada tahun 500 SM dianggap sebagai pedoman bagi
pemerintahan dan administrasi di Cina yang tetap dipatuhi selama kurang lebih
enam ratus tahun. Pedoman ini terkenal dengan nama “konstitusi Chow”. yang
mengandung aturan bagi perdana Mentri dalam menjalankan roda

10
pemerintahannya. Adapun yang paling menonjol pada masa Cina kuno adalah
keberhasilannya menciptakan sistem administrasi kepegawaian yang baik
sehingga banyak prinsif administrasi kepegawaian modern yang meminjam dari
prinsip-prinsip administrasi kepegawaian Cina kuno, seperti istilah “merit
system”.

3. Yunani kuno
Di Yunanai administrasi negara mengalami perkembangan yang cukup
pesat. Hal ini dapat dilihat dari bukti-bukti histories yang menunjukan bahwa
banyak sarjana-sarjana maupun pemimpin yunani seperti Aristoteles yang sangat
antusias menerangkan serta mempergunakan bentuk pemerintahan yang didukung
oleh rakyat serta konsepsi negara demokrasi. Disamping itu banyak ahli pikir
yang ada pada waktu itu yang banyak membahas masalah ketatanegaraan seperti
misalnya Socrates, Plato, Aristoteles, Nichomacides dll.

4, Romawi kuno.
Berbeda dengan di yunani di romawi administrasi negara dipandang lebih
realistis serta lebih mempunyai warna metodologis. Walaupun demikian antara
administrasi negara di roma dengan di yunani banyak memiliki kesamaan,
walaupun bangsa romawi tidak begitu merinci mengenai administrasi nrgaranya,
namun hal tersebut tidak mengecilkan kenyataan bahwa administrasi negara juga
berkembang di romawi. Salah seorang tokoh yang terkenal yaitu Marcus Tullius
Cicero seorang ahli hukum dan negarawan pada masa pemerintahan kaisar Julius
Caesar dan Aurelius Casiodorus seorang senator dan penasehat raja. Hal yang
menarik dari Cicero adalah seperti apa yang dituangkan dalam De Officiis, yakni “
Mereka yang telah dianugrahi kemampuan untuk mengadministrasikan urusan-
urusan publik seharusnya menepikan rasa kebencian, dan sebagai gantinya
senantiasa memberikan arahan dalam kegiatan pemerintahan. Bagi mereka yang
berminat untuk melibatkan diri dengan urusan-urusan publik senantiasa
memperhatikan petunjuk Plato yakni : pertama yaitu mengembangkan orientasi
apa yang terbaik bagi rakyat dengan cara mengendapkan kepentingan pribadi.

11
Kedua, senantiasa menjamin kemakmuran keseluruhan lembaga politik dan tidak
hanya melayani kepentingan satu partai dengan merugikan pihak lain.

5. Abad pertengahan.
Pada abad pertengahan gereja memegang peranan yang cukup besar,
karena gereja-gereja pada waktu itu ikut mewarnai upaya untuk mngembangkan
sistem administrasi. Disamping itu juga masyarakat gerejani dapat memainkan
peranan yang cukup epektif, jika tersusun dalam suatu struktur institusional.
Menurut Calvin , memendang perlunya gereja memiliki kepemimpinan yang kuat
dan berdaya guna. Calvin menyodorkan pemikiran mengenai bangun
administrasi dimana perumusan kebijaksanaan diserahkan kepada pimpinan,
sedang pengesahan atau penolakan dilakukan oleh pemeluknya.

6. Prusia-Austria
Pada jaman dikenal dengan periode kameralis yakni sekelompok profesor
dan ahli administrasi negara jerman dan Austria yang berjaya pada kurun waktu
1550 – 1700-an. Periode kameralis terjadi pada masa pemerintahan William I dari
Prusia (1713 – 1740) dan maria Theresia dari Austria (1740 – 1780). Pada
umumnya kaum kameralis diidentikan dengan kaum markantelis di Inggris dan
kaum fisiokrat di Perancis. Dimana pada masa itu lebih memusatkan
perhatiannya pada kekuatan pisik negara, disamping itu juga memberikan
perhatian yang cukup besar dibidang ekonomi serta mengadakan pembaharuan
mengenai masalah perpajakan. Adapun tokoh yang terkenal yaitu Melchoir Von
Osse dan Georg Zincke, yang mana mereka banyak melaksanakan program
latihan bagi para administrator. Yang mana semua itu tiada lain ditujukan dalam
rangka memberikan pelayanan publik.

7. Amerika Serikat
Seperti kita ketahui bahwa Amerika Serikat sebelum tahun 1776
merupakan koloni inggris, sehingga kebijaksanaaan yang berlaku sangat
tergantung dari kebijak sanaan dari Inggris, yang justru menyebabkan banyak

12
ketimpangan yang terjadi karena perbedaan pandangan, sehingga menyebabkan
berbagai problema, karena kebijaksanaan yang dianggap baik yang diterapkan
oleh negara induknya belum tentu cocok untuk diterapkan di daerah koloni yang
pada akhirnya akan mempengaruhi terjadinya pemisahan negara tersebut dari
induknya Setelah mencapai kemerdekaannya Amerika Serikat dihadapkan pada
tugas untuk menentukan dan menyusun sistem administrasi dan pemerintahan
yang sesuai dengan kebutuhan mereka sendiri Namun sayangnya Undang-
Undang konfederasinya secara fungsional hanya mempunyai dampak kecil dalam
memperbaiki sistem administrasi Amerika Serikat.
Pada tahun 1813 Alexis de Tocqueville, seorang pengamat politik
menerangkan bagaimana administrasi diselenggarakan di Amerika, yang mana
beliau telah mempelajari sistem administrasi dalam konteks demokrasi. Dan
sabagai hasil dari pengamatannya mengungkapkan bahwa para administrator
disana belum mempunyai pengetahuan yang cukup dibidang administrasi. Oleh
karena itu pada awal berdirinya negara Amrika tampak adanya keprihatinan yang
umum berkaitan dengan aspek administrasi negara.
Karena jumlah penduduk semakin lama semakin bertambah seiring dengan
penambahan unit-unit pemerintahan yang baru, sehingga masalah
penyelenggaraan negara semakin komplek. Adalah Thomas Jefferson, dengan
gagasan-gagasan agrarisnya dan falsafahnya tentang pemerintahan dan sentralisai
administrasi serta pandanganya mengenai hubungan negara bagian dengan
pemerintahan nasional yang mempelopori pendekatan Amerika terhadap
administrasi negara. Disamping itu juga paham dari Jackson pada tahun 1800-an
juga besar pengaruhnya terhadap sikap administrasi pemerintahan, terutama
mengenai masalah penempatan orang dalam jabatan-jabatan publik, yang terkenal
dengan patronage system , yaitu suatu sistem yang meletakkan orang-orang dari
pertain politik dalam jabatan-jabatan administrasi pemerintahan. Sistem ini
sangat mewarnai administrasi AS pada waktu itu.
Menurut waldo, menyatakan bahwa filsafat demokrasi dari Jefferson –
Jackson cendrung mendorong untuk mencurigai peranan pemerintah. Konsekuensi
dari pandangan ini adalah bahwasanya pemerintah tidak boleh terlalu banyak

13
mencampuri urusan perseorangan, tetapi sebaliknya pemerintah harus
memberikan peranan yang besar pada perorangan dalam menentukan kegiatan
kolektipnya.
Sejak revolusi Amerika ada tiga perubahan pokok yang mempengaruhi
administrasi negaranya, yaitu
1. Terdapatnya dua sistem kepartaian
2. invasi yang luas yang oleh partai-partai politik terhadap urusan-urusan
administrasi pemerintahan
3. Terdapatnya usaha untuk menggalakkan spesialisasi, diversifikasi dan
profesionalisasi di semua jabatan.
Tiga perubahan tersebut dapat dikatakan sebagai karakteristik yang mewarnai
administrasi negara AS sampai sekarang.

8. Indonesia
Perkembangan administrasi di Indonesia belum banyak penulis yang
mengemukakannya. Salah satu diantaranya adalah tulisan yang ditulis oleh
Bintoro Tjokroamidjojo dalam bukunya Research di Indonesia 1945-1965,
menggambarkan perkembangan administrasi tersebut. Sebelum tahun 1945 ketika
iondonesia masih dijajah maka disaat itu administrasi negaranya adalah
administrasi dari negara yang menjajahnya. Dimana bangsa Indonesia tidak diberi
kesempatan untuk ikut terlibat dalam praktek administrasi, sehingga tidak ada
pengalaman sama sekali mengenai praktek ilmu administrasi negara. Disamping
itu sifat administrasi negara ketika itu sama dengan sifat ilmu yang mendapat
pengaruh dari daratan Eropa., sehingga konsep kontinentalnya sangat kental yang
memberikan pengaruh yang cukup besar sehingga mengganggap pendidikan
hukum sebagai persiapan utama dan malah satu-satunya syarat untukmembentuk
seseorang administrator, sehingga corak administasi negara saat itu sangat
legalistic dan normative yang pada gilirannya menumbuhkan suatu birokrasi yang
steril.
Baru setelah Indonesia merdeka, sistem administrasi negara ditangan
bangsa sendiri. Kesempatan ini terbuka luas bagi bangsa Indonesia untuk mengisi

14
kekosongan jabatan-jabatan negara. Namun karena bangsa Indonesia tidak
mempunyai pengalaman tentang administrasi negara ditambah dengan situasi
perang karena Belanda ingin kembali ke Indonesia, sehingga penyelenggaraan
administrasi negara masih kurang efisien, karena paa administrator yang
menempati posisi-posisi administrasi tanpa dibekali pengetahuan yang cukup
mengenai administrasi negara. Pada waktu itu dirasakan perlunya
memperkenalkan pendidikan administrasi negara kepada para administrator yang
sangan kurang akan pengalaman tersebut. Lembaga pendidikan yang pertama
mengembangkan ilmu pemerintahan adalah Universitas Gadjah Mada di
Yogyakarta. Pada Fakultas Hukum dan Sosial politik saat itu dalam
kurikulumnya dikembangkan mata kuliah Ilmu Pemerintahan. Dan untuk
perkembangan selanjutnya telah banyak terdapat lembaga pendidikan yang secara
khusus mengenai administrasi negara seperti APDN, IIP dsb. Pada tahun 1954
pemerintah mendatangkan perutusan dari Amerika Serikat untuk mengadakan
penelitian mengenai administrasi kepegawaian, yang diketuai oleh Edward H.
Litchfield dengan dibantu oleh Alan .C Rankin. Setelah mengadakan penelitian
keseluruh Indonesia, akhirnya merumuskan suatu saran kepada pemerintah
Indonesia yang diberi judul “Training Administration on Indonesia”, banyak saran
yang diberikan, salah satunya adalah perlunya didirikan lembaga pendidikan
administrasi yang nantinya dapat dipergunakan mendidk pegawai-pegawai serta
para administrator pemerintah.
Selanjutnya pada tahun 1956, diadakan kerja sama dengan tim dari
Universitas Indianna (USA). Maka setelah itu pada tahun 1957 didirikannya
Lembaga Administrasi Negara (LAN) di Jakarta yang dipmpin oleh Prof. Dr.
Prajudi Atmosudirdjo. Dengan berdirinya lembaga Administrasi Negara ini
Administrasi mulai dikembangakan pada belbagai bidang lapangan studi.
Disamping itu banyak pula tenaga ahli yang dikirim ke Amerika serikat untuk
mendalami Administrasi, baik dalam bidang administrasi negara maupun dalam
bidang administrasi niaga.
Maka saat itu perkembangan administrasi negara telah terencana dan
terarah. Dan untuk selanjutnya tidak lagi dikembangkan sifat legalistiknya

15
melainkan lebih bersifat modern yang banyak dikembangkan di AS, yakni bersifat
praktis dan pragmatis. Yang mana aspek administrasinya tidak lagi terbatas pada
pengetahuan hukum saja, melainkan berwawasan agak luas yang meliputi
berbagai pengaruh dari ilmu sosial maupun non sosial.

Baha diskusi dan latihan

1. Dari uraian tersebut diatas adakah sesuatu yang masih relevan untuk
situasi dimasa sekarang.
2. Apa yang menjadi pusat perhatian Confusius mengenai administrasi
negara.
3. Mengapa Mesir dikatakan memiliki administrasi birokrasi yang tertua di
dunia.
4. Jelaskan perkembangan administrasi negara di Indonesia.

16
 BAB III
PERKEMBANGAN PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA

1. Pengertian
Paradigma adalah merupakan pola pikir seseorang atau sekelompok
orang, dalam hal ini tidak terlepas dari sifat ilmu pengetahuan itu sendiri yang
sifatnya tidak nisbi, walaupun salah satu syaratnya harus dapat diterima secara
universal, namun dalam kurun waktu tertentu tetap ada/memenuhi perubahan,
termasuk juga ilmu –ilmu eksata. Namun ilmu-ilmu eksata biasanya lebih lama
serta tidak terpengaruh oleh situai serta kondisi dan secara umum relative lebih
pasti dibandingkan dengan ilmu-ilmu sosial. Administrasi negara sebagai suatu
ilmu, seperti juga ilmu-ilmu lainnya terus berkembang, perkembangan
pemikirannya dapat dilihat dalam teori maupun paradigma, baik dalam model
pemikiran , analisa, arah pemikiran serta metode yang digunakan.
Thoman S. Kuhn, menyatakan bahwa paradigma merupakan suatu cara
pandang nilai-nilai, metode-metode, prinsip-prinsip dasar atau cara memecahkan
suatu masalah yang dianut suatu masyarakat ilmiah pada suatu masa tertentu.
Kalau kita ikuti rumusan administrasi negara maka akan diperoleh berbagai
definisi. Seseorang mencoba untuk memberikan rumusan sedangkan yang
lainnya akan mencoba memberikan rumusan yang sifatnya tandingan yang tidak
kalah pentingnya. Sehingga menurut Nicholas Henry, dikatakan mengalami krisis
definisi dalam administrasi negara. Menurut beliau (Nicolas Henry), disarankan
untuk memahami lebih jauh lewat paradigma Dimana lewat paradigma akan
diketahui ciri-ciri dari administrasi negara. Paradigma dalam administrasi sangat
bermanfaat, karena dengan demikian seseorang akan mengetahui tempat dimana
bidang ini dipahami. Administrasi negara telah dikaji serta dikembangkan sebagai
suatu kajian akademis melalui lima paradigma yang saling tumpang tindih, yang
mana tiap paradigma mempunyai ciri-ciri tertentu sesuai dengan locus serta
facusnya. Locus menunjukan tempat dari bidang studi tersebut. Sedangkan
focusnya menunjukkan sasaran atau apa yang menjadi pusat perhatian dari bidang
studi tersebut. Paradigma dalam administrasi negara menurut Robert T.

17
Golembiewski, hanya dapat dimengerti dalam hubungannya dengan locus
maupun focusnya sehingga definisi administrasi negara kalau dikembalikan pada
istilah Golembiewski akan mudah difahami bahwa seseorang penulis akan masuk
pada paradigma yang mana.

2. Perkembangan paradigma
Paradigma I
Dalam paradigma ini dikenal dengan paradigma Dikotomi Politik
Administrasi (1900 – 1926).
Tonggak sejarah yang dipergunakan sebagai momentum dari fase paradigma ini
adalah tulisan dari Frank J. Goodnow dan Leonad D. White, dalam bukunyaa
Politics and Administration. Frank Goodnow berpendapat bahwa ada dua pungsi
pokok pemerintahan yang berbeda, yakni pungsi politik dan fungsi administrasi.
Pungsi politik akan melahirkan kebijaksanaan sebagai pencerminan kehendak
negara sedangkan pungsi administrasi berhubungan dengan pelaksanaan dari
kebijaksanaan tersebut. Perbedaan kedua fungsi tersebut didasarkan atas adanya
“pemisahan kekuasaan” (separation of power).
Pemisahan kekuasaan memberikan dasar perbedaan, badan legislative
dengan ditambah kemampuan penafsiran dari badan yudikatif mengemukakan
keinginan-keinginan negara sedangkan badan eksekutif mengimplemantasikan
kebijaksanaan tersebut secara adil serta tidak memihak ke salah satu partai politik.
Penekanan paradigma ini adalah pada locusnya yakni mempermasalahkan tempat
dimana seharusnya administrasi negara berada. Secara tegas menurut pendapat
dari Goodnow, administrasi negara seharusnya berada pada birokrasi
pemerintahan (the governments bureaucracy). Walaupun badan legislative dan
yudikatif mempunyai juga kegiatan administrasi dalam jumlah tertentu namun
fungsi pokok dan tanggungjawabnya tetap menyampaikan keinginan-keinginan
negara. Karena adanya perbedaan kedudukan ini, maka baik akademisi maupun
praktisi sering memperdebatkan apa yang kemudian disebut sebagai dikotomi
politik administrasi.

18
Paradigma II
Prinsip-prinsip Administrasi (1927 – 1937).
Dengan diterbitkannya karya dari “Wiloughby yang berjudul “Principles
of Public Administration”, berkembang suatu anggapan bahwa prinsip-prinsip
administrasi yang bersifat universal yang dapat ditemukan serta berlaku kapan dan
dimana saja. Disini administrasi mencapai puncak reputasinya.Adapun tokoh-
tokoh yang terkenal dalam hal ini adalah Marry Parker Follet, Henry Fayol,
Luther Gullick, Lyndall Urwick yang terkenal dengan POSDCoRB dan lain
sebagainya. Dalam periode ini administrasi negara lebih menonjolkan Focus dari
administrasi negara itu sendiri. Menurut prinsip ini sekali prinsip tetap prinsip,
dan sekali administrasi tetap administrasi. Memang dalam kenyataannya prinsip
administrasi terdapat baik pada organisasi industri, pemerintahan dan sebagainya,
dengan tanpa amemandang aspek budaya, lingkungan, tujuan ataupun jenis
organisasinya.

Paradigma III
Administrasi Negara sebagai Ilmu Politik (1950 – sekarang).
Menjelang akhir tahun 30-an banyak muncul kritikan-kritikan yang tajam
terhadap administrasi negara. Kritikan yang pertama menyangkut mengenai
pandangan yang menyatakan bahwa politi dan administrasi dapat dipisahkan serta
kritikan yang kedua yang menyatakan bahwa prinsip-prinsip administrasi yang
bersifat universal. Menurut” Herbert Simon” kedua hal tersebut tidak benar.
Menurut beliau bahwa politik dan administrasi tidak dapat dipisahkan, demikian
juga halnya dengan prinsip-prinsip administrasi yang bersifat universal. Dengan
adanya kritikan-kritikan tersebut maka administrasi negara mundur kedalam
disiplin induknya yaitu pada birokrasi pemerintahan (Ilmu Politik). Pada periode
ini merupakan suatu upaya untuk membangun kembali hubungan konseptual
antara administrasi negara dengan ilmu politik.
Mulai tahun 1962 – 1967, dministrasi negara mulai kehilangan kaitannya
dengan ilmu politik, dan para ahli ilmu politik kurang tertarik minatnya pada
administrasi negara. Para sarjana administrasi negara merasa terabaikan serta

19
tidak dianggap bagian dari ilmu politik dan bahkan dinomor uakan (warganegara
kelas dua).

Paradigma IV
Administrasi Negara Sebagai Ilmu Administrasi (1956 – 1970).
Paradigma ini muncul sebagai reaksi atas paradigma yang ke tiga (3),
dimana pada paradigma yang ke tiga, walaupun administrasi negara telah kembali
ke disiplin iduknya yaitu ilmu politik, namun administrasi negara dianggap
sebagai warga kelas dua dalam berbagai bidang ilmu politik, sehingga beberapa
tokoh administrasi negara mulai mencari alternative lain. Paradigma ini terjadinya
hampir bersamaan dengan paradigma yang ke tiga.
Istilah ilmu administrasi disini diartikan sebagai segala studi di dalam teori
organisasi dan ilmu manajemen, dengan maksud dan tujuan untuk meningkatkan
efisiensi serta efektivitas program-program secara lebih tepat. Disini focus lebih
dipentingkan daripada locusnya. Adapun tokoh-tokoh terkenal pada periode ini
adalah James March, Simon dan lain sebagainya.
Teori organisasi dengan menggunakan bantuan dari ilmu jiwa sosial, administrasi
niaga, administrasi negara dan sosiologi, mempelajari dan berusaha memahami
tingkah laku organisasi, sedangkan ilmu manajemen mempercayakan bantuan
pada statistic, computer, analisa sistem, ekonomi dan sebagainya. Sebagaimana
pada paradigma 2, ilmu administrasi lebih banyak mengetengahkan focusnya, dan
administrasi tetap administrasi dimanapun ia berada, begitu juga prinsip-
prinsipnya.
Pada tahun 1960-an munculah pengembangan ornagisasi sebagai bagian
dari ilmu administrasi. hal itu dengan cepat dapat menarik perhatin para sarjana
ilmu administrasi negara, akan tetapi kemudian muncul masalah yang berkaitan
dengan masalah pemisahan antara “publik administration” dan “privat
administration”. Disamping itu pengertian publik dalam publik administration-
pun menjadi suatu perdebatan. Dengan adanya masalah tersebutparadigma 4 ini
masih belum dapat mengatasi masalah “locus” adminitrasi negara. Dengan

20
demikian administrasi negara masih perlu mencari paradigma baru, baik yang
dapat mencakup lacus maupun facusnya.

Paradigma V
Administrasi Negara sebagai Administrasi Negara (1970 – sekarang).
Walaupun belum menemukan kata sepakat mengenai locus maupun focus
dari administrasi negara, menurut pemikiran Herbert Simon tentang perlunya dua
aspek yang perlu dikembangkan dalam disiplin administrasi negara yakni :
1. Administrasi Negara yang lebih memusatkan perhatiannya pada
pengembangan ilmu murni administrasi.
2. Satu kelompok yang lebih besar yang memusatka perhatianya pada penentuan
kebijaksanaan publik.
Pada aspek yang pertama terlihat pada pengembangan teori-teori
organisasi selama dua puluh tahun terakhir, yang mana teori tentang organisasi
tersebut lebih mementingkan mengenai bagaimana serta mengapa organisasi
tersebut bekerja, bagaimana dan mengapa anggota organisasi bertindak, mengapa
dan bagaimana suatu keputusan itu dibuat. Sedangkan pada aspek yang kedua
terdapat sedikit kemajuan yang telah dicapai dalam merencanakan locus
administrasi negara yang sifatnya relevan untuk administrator negara, seperti
misalnya mengenai rumusan kepentingan publik, urusan publik dan kebijaksanaan
publik yang seharusnya dijadikan pegangan oleh para praktisi.
Pada fase ini focus administrasi negara dalam bentuk “ilmu administrasi
negara yang murni” ternyata belun ditemukan, tetapi pengembangan teori
organisasi sudah mantap danditambah lagi dengan adanya perkembangan baru
dalam teknik-teknik terapan pada ilmu manajemen.

Bahan diskusi/latihan.
1. Diskusikan mengenai perkembangan Paradigma dalam Administrasi
Negara.
2. Menjelaskan mengenai paradigma dalam administrasi negara, dari
paradigma 1 s/d paradigma 5.
3. Menjelaskan mengenai locus maupun facus dari masing-masing
paradigma.

21
 BAB IV
KARAKTERISTIK ADMINISTRASI NEGARA

1. Identifikasi Administrasi negara

Seperti kita ketahui bahwa administrai negara merupakan salah satu
bentuk organisasi sosial. Bila dibandingkan denan orgaisasi sosial lainnya,
administrasi negara mempunyai kekhususan yang tidak dimiliki oleh orgasisasi
sosial yang lainnya. Namun demikian sering administrasi negara menggunakan
teknik maupun metode yang sama didalam mengelola organisasinya dengan
mengambil manfaat dari apa yang dikembangkan melalui teori organisasi serta
ilmu manajemen, sehingga terdapat kemiripan dengan yang lainnya. Menurut “
Gerald E. Caiden”, menawarkan lima identifikasi terhadap administrasi negara,
yaitu :
1. Identifikasi administrasi pemerintahan
2. Identifikasi organisasi publik
3. Identifikasi orientasi sikap administrasi
4. Identifikasi proses yang bersifat khusus
5. Identifikasi aspek publik.

Namun demikian Caiden menyadari bahwa apa yang disampaikan

mengenai identifikasi tersebut tidak memuaskan, namun lebih merupakan suatu
usaha untuk menjawab persoalan mengenai identifikasi administrasi negara.

1. Identifikasi Administrasi Pemerintahan.

Identifikasi ini dimaksudkan untuk mencoba mengenali administrasi
negara dari aktivitas yang dilakukan dan untuk selanjutnya membandingkan
dengan aktivitas yang dilakukan oleh seluruh negara di dunia. Dengan demikian
akan terlihat adanya persamaan maupun perbedaan dari aktivitas yang dilakukan
tersebut. Munculnya perbedaan tersebut tidak lain karena perbedaan lingkungan
maupun kulturnya yang tidak sama.

22
 Adakalanya negara menyelenggarakan fungsi yang berkenaan dengan
masalah pertahanan keamanan, hubungan luar negeri perpajakan, kesejahteraan
sosial dan lain sebagainya menjadi monopoli negara urusan negara atau monopoli
dari negara untuk melaksanakannya sedangkan dinegara lain mugkin saja untuk
urusan yang sama lebih cendrung diserahkan pada pihak swasta. Ada beberapa
negara yang lebih suka menyerahkan sebagaian urusannya kepada pihak swasta,
namun demikian pengawasan serta standarisasinya tetap menjadi tanggungjawab
negara.

2. Identifikasi Organisasi Publik

Identifikasi ini hendak mencoba mengungkapkan administrasi negara
berdasarkan atas lembaga-lembaga publik. Adapun yang dimaksud dengan
lembaga publik adalah lembaga yang diciptakan melalui hukum, dibiayai oleh
negara dan stapnya merupakan pejabat karier. Dengan rumusan demikian
organisasi publik terwujud dalam pemerintahan nasional, departemen kementrian,
lembaga pemerintahan non departemen, pemerintah daerah dan korporasi publik.
Namun dalam kenyataannya dibanyak negara pemerintah cerdrung untuk bekerja
sama dengan organisasi sosial dalam bentuk patungan untuk memberikan
pelayanan kepada masyarakat sesuai dengan fungsinya sebagai publik service.
Menurut Gerald E. Caiden, memberikan suatu ukuran untuk menyatakan
bahwa suatu organisasi itu termasuk pemerintah adalah dengan melihat tiga hal
yaitu
1. Organisasinya dibentuk oleh pemerintah
2. Karyawannya/pegawainya disebut pegawai negeri
3. Pembiayaannya berasal dari uang rakyat.
Bagi negara-negara dimana administrasi negaranya belum sempurna akan
lebih suka jika lembaga non pemerintah yang melaksanakan pelayanan umum,
namun hal ini tentu saja bertentangan dengan dengan konsep yang menyatakan
bahwa administasi negara tidak sekedar sebagai pelaksana bagi lembaga eksekutif
saja. Dengan demikian administrasi negara tidak sama dengan organisasi
pemerintah. Karena administrasi negara meliputi seluruh organisasi sosial yang

23
menjalankan kebijaksanaan publik dan hukum publik, serta barkaitan pula dengan
pengaturan organisasi swasta mupun organisasi non pemerintah semi otonom.

3. Identifikasi Orientasi Sikap Administrasi Negara.

Identifikasi ini mencoba untuk membedakan administrasi negara dengan
eksekutif, yang berkaitan dengan orientasi sikap administrasi tersebut. Orientasi
sikap administrasi negara disini adalah ke pada publik, terutama para pengambil
keputusan dan perancang kebijaksanaan harus mempunyai pandanan publik serta
pandangan ke masa depan. Adapun sikap administrasi negara yang diorientasikan
ke publik adalaah ditandai dengan adanya :
1. Pandangan ke luar
2. Perhatian pada pantolan sosial
3. Kesadaran akan nilai-nili politik
4. Cermin rasa kemasyarakatan
5. Ekspresi tujuan-tujuan sosial
6. Bukti rasa kemanusiaan
7. Kepatuhan pada kebenaran
8. Percaya pada masa depan
9. Prihatin atas kemalangan masyarakat
10. Menyadari tanggungjawab sosialnya
11. Mengembangkan sikap tanggap
12. Menyadari nilai-nilai yang diwakilinya
Kesemuanya itu dirangkum dalam satu istilah yang menyatakan bahwa
orientasi publik adalah sikap administrasi yang berkaitan dengan tujuan dan nilai
sosial, kesadaran akan pendapat publik, pembuktian keadilan, kejujuran,
manusiawi, terbuka serta menghormati tanggung jawab publik. Disamping butir-
butir tersebut diatas adalah sikap atau pandangan kedalam maupun keluar.
Pandangan kedalam adalah suatu sikap yang diorientasikan untuk kepentingan
serta keuntungan yang sifatnya pribadi, golongan ataupun kelompok. Hal ini
diorientasikan sebagai suatu kegiatan yang pada umumnya dilakukan oleh
organisasi swasta. Sedangkan pandangan keluar adalah suatu sikap yang

24
diorientasikan semata-mata untuk kepentingan orang banyak atau kepentingan
publik.
Namun dalam kenyataan sehari-hari kedua orientasi tersebut selalu
berdampingan. Beberapa organisasi swasta menyibukkan diri untuk melakukan
suatu kegiatan, namun pada sisi yang lain juga turut melakukan suatu kegiatan
untuk memberikan pelayanan pada masyarakat. Bahkan tidak sedikit organisasi
sosial diluar pemerintahan yang kegiatan pokoknya memberikan pelayanan pada
masyarakat. Sehingga dengan demikian tidaklah tepat apabila pandangan keluar
selalu dilakukan oleh administrasi negara saja sedangkan orientasi kedalam hanya
dilakukan oleh organisasi sosial swasta.

4. Identifikasi Proses Yang Bersifat Khusus.

Disini mencoba mengenali administrasi negara berdasarkan atas proses
yang bersifat khusus, yang mana hal ini merupakan suatu yang paling umum
dipergunakan dalam analisis mengenai administrasi negara. Identifikasi ini
henbdak mencoba memgungkapkan administrasi negara sesuai dengan proses
yang dipergunakan dalam aktivitas penyelenggaraan negara. Adapun proses yang
dianggap khusus dalam administrasi negara adalah :
1. Makna control politik dan pertanggungjawaban publik
2. Mekanisme kekuasaan dan distibusi kekuasaan di berbagai tingkat
pemerintah
3. Sistem prestasi serta kompetisi terbuka
4. Mengkonsolidasikan diri pada penganggaran dan akuntasi publik, usaha-
usaha publik, perencanaan nasional, dan administrasi pemerintah daerah.

Disisi lain proses yang khusus itu tetap memerlukan hal yang bersifat
umum ataupun universal, seperti misalnya mengenai kepemimpinan, komunikasi
delegasi perencanaan kerja sama pengawasan dan lain sebagainya. Dengan
demikian dapat dilihat disini bahwa ilmu manajemen memperlakukan manajemen
secara universal serta memperkecil perbedaan antara organisasi publik dengan
organisasi privat.

25
5. Identifikasi Aspek Publik
Identifikasi ini dipandang sebagai pendekatan yang paling modern diantara
pendekatan yang lainnya, dimana yang menjadi pusat perhatian disini adalah
masalah pelayanan barang maupun jasa untuk kepentingan publik. Hal ini
merupakan kecendrungan yang berlangsung dalam lingkungan administrasi
negara modern yang segala macam lembaga publik, pejabat publik maupun milik
publik seharusnya dipersembahkan untuk kepentingan dalam rangka
meningkatkan kemakmuran serta kesejahteraan umum.
Identifikasi ini merupakan suatu hal yang digunakan untuk menhindarkan
perbedaan definisi publik, motif keuntungan tanggungjawab administrasi serta
control politik. Namun jika kita amati kelima identifikasi yang telah disampaikan
diatas nampak adanya unsur yang berlaku umum, yakni terdapatnya aktivitas
komunal yang diorganisasikan secara publik yang berada dalam kerangka arahan
politik.
Walaupun diatas telah diuraikan mengenai administrasi negara telah
memiliki sesuatu yang bersifat khas namun orang tetap berbeda pendapat didalam
mengidentifikasikan atau melakukan pendekatan mengenai administrasi negara.
Namun perbedaan tersebut hanyalah terletak pada cara menuju kearah yang
universal, karena disini tidak ada garis batas yang tegas mengenai permisahan
antara administrasi negara dengan administrasi atau organisasi sosial yang
lainnya/swasta.

2. Kekhususan Administrasi Negara

Mendengan istilah administrasi negara, seringkali mengundang citra yang
kurang baik, tidak jarang administrasi negara dijadikan kambing hitam dari segala
macam kesemrautan, ketidakberesan, kekakuan, pengkotak-kotakkan dan lain
sebagainya terhadap urusan pemerintah. Namun yang sering kita lupakan adalah
bahwa tidak ada sesuatu yang sempurna di dunia ini. Administrasi negara
memang harus menyadari bahwa dirinya tidak sempurna, akan tetapi hal ini tidak
berarti para administrator mnyibukkan dirinya terhadap segala macam kecaman
yang ditimpakan kepadanya. Namun yang diperlukan disini adalah sifat arif serta

26
kemampuan untuk membedakan kecaman maupun keluhan yang nyata dan semu.
Pransangka buruk yang ditimpakan terhadap administrasi negara bukanlah satu-
satunya kekhususan dari administrasi negara. Menurut Gerald E. Caiden,
mengemukakan tujuh kakhususan yang dimiliki administrasi negara, yang terdiri
dari :

1. Kehadirannya tidak bisa dihindari.

Administrasi negara adalah suatu kegiatan yang tidak bisa dihindari. Bahwa
setiap orang selama hidupnya akan selalu berhubungan dengan administrasi
negara, bahkan dari lahir sampai meninggalpun seseorang tidak bias lepas dari
sentuhan kegiatan administrasi negara. Baik warga negara maupun orang
asingjuga tidak mampu umtuk menghindari adminmistrasi negara. Seperti
misalnya orang asing yang ingin pergi keluar negari, mereka tidak bisa begitu
saja memasuki wilayah suatu negara lain, disini harus diperlukan adanya beberapa
persyaratan tertentu , yang secara otomatis akan berhubungan dengan aparat
administrasi dari negara yang ingin di kunjunginya. Demikian seterusnya
hubungan antara orang-orang dengan administrasi negara tidak bisa putus selama
masih adanya negara tersebut.

2. Memerlukan adanya kepatuhan.

Dalam hal ini hanya administrasi negaralah yang memiliki otoritas
kakuasaan yang bersifat memaksa, bila dibandingkan dengan organisasi sosial
yang lainnya. Dengan monopoli yang dimilikinya dapat digunakan untuk
memaksa setiap warga negara untuk mematuhi peraturan-peraturan yang telah
ditetapkan. Jika ada yang tidak mematuhinya, maka administrasi negara dapat
dapat melakukan tindakan berupa paksaan terhadap orang tersebut. Disinilah
kepatuhan diperlukan untuk menjalankan administrasi negara. Untuk dapat
melaksanakannya itu diperlukan lembaga-lembaga pelaksana kekuasaan paksaan
tersebut, yaitu pengadilan, kepolisian, militer, jaksa, penjara dan lain sebagainya.

3. Mempunyai prioritas

27
 Mengingat begitu banyaknya kegiatan yang dilakukan oleh administrasi
negara, maka diperlukan adanya prioritas, sebab tidak mungkin semua kegiatan
tersebut diborong sekaligus tanpa memperhitungkan mana yang harus
didahulukan. Prioritas sangat diperlukan untuk mengatur pelayanan terhadap
masyarakat, sebab kalau tidak dilakukan prioritas maka kegiatan tersebut tidak
akan mencapai hasil yang optimal. Seperti misalnya untuk pembangunan lima
tahun ke depan, kegiatan apa yang mendapat prioritas, apa itu dibidang
pendidikan, kesehatan, keamanan, kesejahteraan dan sebagainya. Hal ini sangat
tergantung dari keperluan masing-masing bidang kegiatan tersebut. Maka dari itu
prioritas sangat diperlukan dalam rangka memberikan pelayanan kepada
masyarakat.

4. Mempuyai ukuran yang tidak terbatas

Besar lingkup kegiatan administrasi negara meliputi seluruh wilayah
negara di darat, laut serta di udara. Disamping itu menyangkut aspek kehidupan
masyarakat luas sehingga sulit untuk diukur. Tidak ada organisasi lain selain
administrasi negara yang mempunyai lingkup yang sangat luas. Jadi identik
dengan luas walayah negara itu sendiri.

5. Top manajemen adalah politik

Manajemen puncak administrasi negara diperintah oleh politik. Jadi disini
administrasi akan melaksanakan aktivitas-aktivitas yang dilakukan sesuai dengan
peraturan-peratuan yang ditetapkan dalam situasi politik ( sebagai pelaksana dari
politik). Setiap hal merupakan obyek politik, apa yang telah sedangdan akan
dilakukan administrasi negara merupakan hal yang menarik untuk perdebatan,
penelitian, dan ulasan politik.
Dalam pandangan politik, semua aktivitas administrasi negara merupakan
bagian dari totalitas pemerintahan yang dimaksudkan untuk menjamin survival
dan integritas unit politik. Adanya keinginan yang kuat untuk memperbesar
tanggung jawab pemerintah. Yang menjadi perhatian dari orientasi politik adalah
cabang eksekutif, artinya cabang eksekutif diperlukan sebagai satu elemen dalam

28
proses pemerintahan, Sedangkan tujuan dari orientasi politik adalah untuk
menunjukkan karakteristik birokrasi dalam hubungannya dengan institusi
pemerintah dan lembaga-lembaga sosial lainnya. Lebih lanjut orientasi politik
memperlakukan administrasi negara sebagai aspek dari proses politik dan sebagai
bagian dari sistem pemerintahan.

6. Pelaksanaan Administrasi Negara sangat sulit diukur

Oleh karena sebagian besar administrasi negara kegiatannya bersifat
politis, serta tujuannya antara lain untuk mencapai perdamaian, keamanan,
kesehatan, pendidikan, keadilan, kemakmuran dan lain sebagainya, maka hal
tersebut tidaklah mudah untuk diukur. Dalam hal ini akan banyak tedapat
perbedaan pendapat berkaitan dengan pelaksanaan dari administrasi negara itu
sendiri, lebih-lebih kalau dihadapkan pada harapan dan penilaian pribadi. Jadi
disini berkaitan dengan pelaksanaan administrasi negara sangat tergantung dari
penilaian rakyat itu sendiri, karena masing-masing individu mempunyai
mempunyai ukuran tersendiri di dsalam memberikan suatu penilaian terhadap
pelaksanaan dari administrasi negara itu sendiri. Namun yang jelas perhatian
administrasi negara ialah bagaimana tujuan tersebut dapat dilaksanakan sehingga
bisa tercapai.
7. Banyak harapan yang diletakkan pada Administrasi Negara
Dalam hal ini akan terdapat dua standard penilaian, disatu pihak warga atau
masyarakat menghendaki Administrasi Negara berbuat banyak untuk memenuhi
kebutuhan mereka. Dipihak lain Administrasi Negara tidak mempunyai
kemampuan, keahlian, dana, maupun sumber-sumber lain yang cukup .
Masyarakat banyak menaruh harapan pada pejabat-pejabat administrasi Negara
untuk melindungi kepentingan orang banyak, hukum hendaknya diterapkan secara
adil kepada semua pihak tanpa pandang bulu.

3. Ciri-Ciri Administrasi Negara

29
 Ciri-ciri yang dikemukakan disini tidak bermaksud untuk memberikan
batasan yang sempit terhadap disiplin Administrasi negara, melainkan terbatas
untuk mengenal supaya mendapatkan pemahaman yang komprehensif.
Dalam salah satu paradigma yang telah dijelaskan sebelumnya, adanya
usaha untuk membedakan antara administrasi negara dengan administrasi swasta,
sementara itu ada pihak yang menyatakan bahwa diantara keduannya sangat sulit
untuk dibedakan, namun ada pula yang berpendapat bahwa keduanya dapat
dibedakan. Hal ini tidak terlepas dari penggunaan istilah negara dalam administasi
negara yang seolah-olah administrasi negara tidak bisa mencampuri masalah-
masalah administrasi swasta. Berkaitan dengan hal tersebut akan diuraikan ciri-
ciri dari administrasi negara dengan maksud untuk bisa menjawab persoalan-
persoalan tersebut.
Berikut ini akan diuraikan ciri-ciri administrasi negara yang dapat
digunakan untuk mengidentifikasikan administrasi negara bila dibandingkan
dengan aministrasi swasta. Adapun ciri-ciri tersebut adalah sebagai berikut :

1. Pelayanan yang diberikan administrasi negara lebih bersifat urgen bila

dibandingkan denagan pelayanan yang diberikan oleh organisasi-organisasi
swasta. Hal ini terletak pada urgensi dari pelayanan yang diberikan oleh
administrasi negara yang menyangkut kepentingan umum terdadap semua lapisan
masyarakat, yang apabila hal tersebut tidak dilakukan oleh administrasi negara
makatidak akan dapat berjalan sesuai dengan apa yang telah dietapkan
sebelumnya. Seperti misalnya pelayanan terhadap kepentingan-kepentingan yang
menyangkut hayat hidup orang banyak

2. Pelayanan yang diberikan oleh administrasi negara pada umumnya bersifat

monopoli atau semi monopoli. Dalam hal pelayanan yang bersifat monopoli
maka segala urusan yang berkaitan dengan masalah pelayanan yang mutlak
menjadi urusan administrasi negara, jadi dalam hal ini organisasi administrasi
diluar administrasi negara tidak boleh melaksanakan kegiatan tersebut. Seperti
misalnya urusan dibidang pertahanan, moneter, peradilan dsb. Sedangkan yang

30
bersifat semi monopoli masih dimunginkan organisasi swasta untuk mengambil
bagian dalam pelaksanaan tersebut , namun namun masih dalam pengawasan dari
administasi negara/pengawasan pemerintah. Misalnya dibidang pendidikan,
kesehatan, perhubungan dan lain sebagainya

3. Dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat administrasi negara

cendrung bersifat legalistik dan administratornya relative berdasarkan Undang-
Undang dan peraturan. Sehingga dengan demikian setiap perubahan atau
perluasan pelayanan kepada masyarakat secara umum sulit serta berlangsung
lambat, karena harus membuat peraturan dulu sebagai dasar hukum dalam
melaksanakan kegiatan.

4. Dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat, administrasi negara secara

ekonomis tidak tergantung pada harga pasar, dalam arti tidak menjadikan faktor
untung rugi dari segi ekonomi dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat,
melainkan ditentukan oleh rasa pengabdian terhadap masyarakat umum. Seperti
misalnya mana yang lebih menguntungkan bila disuatu tempat membangun taman
kota bila dibandingkan dengan menbangun pusat perbelanjaan, atau membangun
sekolah dengan membangun pasar. Jadi disini paktor untung dan rugi bukan
menjadi pertimbangan yang utama, namun yang jelas ditujukan untuk
memberikan pelayanan yang terbaik bagi masyarakat.
5. Bahwa keberhasilan yang dicapai oleh administrasi negara dalam memberikan
pelayanan kepada masyarakat sangat tergantung pada penilaian mata rakyat
banyak. Oleh karena itulah administrasi negara dituntut untuk bersikap adil, tidak
memihak, proporsional, bersih serta mengutamakan kepentingan umum diatas
kepentingan pribadi. Sebab disini keberhasilan yang dicapai sangat relatif serta
masing-masing orang mempunyai penilaian yang berbeda-beda tergantung
kepentingan masing-masing fihak.

Bahan diskusi/latihan :
1. Diskusikan mengenai identifikasi administrasi negara.

31
2. Jelaskan secara singkat masing-masing indentifikasi dari administrasi
negara tersebut.
3. Apakah orientasi sikap yang keluar semata-mata dimiliki oleh administrasi
negara?
4. Mengapa setiap orang dalam melakukan suatu tindakan selalu dipengaruhi
oleh keputusan administrasi negara.
5. Mengapa hanya administrasi negara yang dikatakan memiliki kakuasaan
yang bersifat memaksa.
6. Jelaskan, mengapa banyak harapan yang ditimpakan pada administrasi
negara.

32
 BAB V
ARTI PENTING STUDI ADMINISTRASI NEGARA

1. Pengantar
Walaupun administrasi negara telah dikenal sejak jaman dahulu, namun
wajah modernya baru mulai nampak pada akhir abad ke 19 atau awal abad ke 20.
Bila dibandingkan dengan ilmu sosial yan lainnya seperti sosiologi, ilmu politik
maupun ilmusosial yang lainnya dapat dikatakan bahwa administrasi negara
tergolong ilmu yang masih baru. Sebagai sesuatu yang baru sudah barang tentu
ada paktor yang menjadi penyebabnya, yaitu paktor yang lekat dengan kebutuhan
serta tuntutan masyarakat. Dalam dunia keilmuan sering administrasi negara
dipandang dengan rasa takjub, karena sumbangannya yang begitu besar terhadap
proses kemajuan serta peradaban manusia. Bahkan ada seseorang yang
mengatakan bahwa adanya peradaban tergantung dari ada atau tiadanya
administrasi.
Perkembanan kehidupan masyarakat semakin hari semakin bertambah.
Hal ini sejalan dengan perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi. Dalam
hal ini manusia sebagai anggota masyarakat kebutuhannyapun semakin bertambah
pula. Hal ini akan menimbulkan suatu persoalan tatkala pemenuhan kebutuhanya
tidak sebanding dengan apa yang akan dibutuhkan. Ini merupakan persoalan hidup
manusia, jika persoalan itu terus berkembang akan menjadi persoalan masyarakat,
dan jika persoalan itu mengkristal akan menjadi persoalan negara, barulah orang
akan sadar bahwa persoalan tersebut memerlukan pengaturan serta dalam
pelaksanaannya perlu adanya pengawasan.
Menurut Gerald E. Caiden, membayangkan bahwa duania ini ibarat
“binatang jalang” bila tidak ada hal-hal yang bersifat publik, yang sebenarnya
dimaksudkan untuk melindungi keselamatan serta kenyamanan individu dari
segala macam ancaman. Bila kita mengambil suatu contoh, maka sebuah kota
harus memiliki fasilitas-fasilitas yang bersifat publik, seperti misalnya dengan
pengadaan sekolah, perpustakaan, museum, sarana dibidang kesehatan taman
kota dan lain sebagainya. Jadi disini segala bentuk kegiatan yang ditujukan untuk

33
kepentingan umum itulah yang menjadi cakupan dari administrasi negara.
Berkaitan dengan hal tersebut maka administrasi negara erat kaitannya dengan
soal pemberian barang dan jasa yang bersifat publik.
Dalam beberapa hal dapat kiranya dikatakan bahwa administrasi negara
berkaitan dengan pelaksanaan hukum dan pemberian pelayanan kepada umum,
yang sedapat mungkin kedua fungsi tersebut berlaku secara efektif dan efisien,
selaras dengan cita rasa rakyat dan sesuai dengan keinginan atau kebutuhan
rakyat. Dalam hal ini Administrasi negara merupakan titik temu antara kainginan
dan harapan rakyat dengan pemerintah. Jadi dalam hal ini dapat dikatakan bahwa
Administrasi negara merupakan ilmu yang mempelajari apa yang dikehendaki
rakyat melalui pemerintah serta bagaimana cara memperolehnya.
Bagi negara-negara yang sedang berkembang yang sedang giat-giatnya
melaksanakan pembagunan, sering kita mendengar berita-berita melalui media
yang ada bahwasanya kegagalan-kegagalan yang terjadi dalam pelaksanan
pembangunan dilimpahkan kepada ketidak mampuan administrasi negara.
Walaupun hal tersebut tidak semuanya benar, namun cukup impormatif untuk
menilai betapa besarnya peranan administrasi negara dalam pembangunan bangsa
dan negara.

2. Peranan Administrasi Negara Dalam Pembangunan

Kalau kita sepakat bahwa tujuan negara adalah untuk menciptakan
kemakmuran dan keadilan sosial bagi seluruh rakyat, maka sasarannya adalah
Administrasi Negara. Namun disini bukan berarti Administrasi negara sebagai
sarana atau alat dalam arti fisik mati tetapi sebagai alat atau sarana dalam
pengertian organisme yang dinamik. Namun apabila kita cerna lebih dalam lagi
bahwa pembangunan akan mengakibatkan berbagai perubahan. Pembangunan itu
sendiri pada hakekatnya adalah suatu proses perubahan untuk mencapai suatu
kondisi yang lebih baik. Konsekuensinya bagi administrasi negara adalah disatu
fihak administrasi negara harus menyelenggarakan pembangunan, tetapi di lain
fihak, administrasi negara harus melakukan penyelesaian terhadap kasus-kasus
atau kotroversi yang timbul akibat dari pembangunan itu sendiri. Maka dari itu

34
disini diperlukan adanya kemampan dari administrasi negara dalam mengambil
suatu keputusan yang bijaksana sehingga segala sesuatunya dapat berjalan sesuai
dengan tujuan yang telah ditetapkan sebelumnya. Hal ini akan mendorong
administrasi negara untuk meningkatkan kemampuannya untuk membuat
determinasi kabijakan publik yang lebih berdaya guna dan berhasil guna.
Dalam kehidupan masyarakat dan negara dimasa yang akan datang,
peranan administrasi negara akan semakin penting, yakni dengan perubahan pola
kehidupan disegala bidang menjadi pola kehidupan yang terorganisir, yang mana
pola kehidupan berorganisasi ini berkaitan dengan pola kehidupan masyarakat
modern baik cara berpikir maupun bekerja secara rasional.
Dari beberapa beberapa pendapat yang ada, bahwa peranan studi
administasi negara erat kaitannya dengan pentingnya administrasi negara itu
sendiri, yang dapat dijabarkan sebagai berikut :
1. Peranan administrasi negara sebagai stabilisator
2. Peranan administrasi negara dalam perubahan sosial
3. Peranan administrasi negara sebagai kunci masyarakat modern.

Bahwa pembangunan yang dilaksanakan tidak mustahil akan

menimbulkan suatu perubahan, yang kadangkala amat mendasar. Adapun
perubahan yang dimaksud disini adalah adanya sesuatu ang hilang, tetapi yang
baru belumditemukan. Nilai-nilai lama akan terpinggirkan oleh lalu lintas
kehidupan modern, tetapi nilai-nilai yang baru belum mampu untuk
menggantikannya. Hal seperti inilah merupakan kewajiban dari administrator
negara untuk :
1. Melestarikan nlai-nilai dasar yang telah menjadi konsensus nasional;
2. Menegakkan aturan dan ketentuan hukum kepada setiap anggota masyarakat,
3. Melakukan tindakan preventif terhadap kecendrungan untuk melawan standar
perilaku yang telah dibakukan.
Dari ketiga hal tersebut diatas merupakan kewajiban dari administasi
negara untuk menciptakan suatu kestabilan dalam peri kehidupan masyarakat,
sehingga tidak terjadi kepincangan yang pada akhirnya akan merugikan

35
masyarakat itu sendiri. Disini administrasi negara tidak hanya menjalankan apa
yang telah ditentukan sebelumnya, akan tetapi juga mengusahakan perubahan
sosial dimasyarakat.
Bagi negara-negara yang sedang berkembang, motor utama roda
penggerak pembangunan adalah Administrasi Negara. Sedangkan inti dari
pembangunan itu sendiri adalah berkaitan dengan manusia itu sendiri, maka
manusia disamping sebagai pelaku juga secara otomatis sebagai pengguna hasil
pembanunan itu sendiri. Disinilah Administrasi negara bertugas untuk
menyediakan fasilitas bagi perubahan sosial, yang sesuai dengan harkat serta
martabat manusia.
Charles A beard, menyatakan bahwa tidak ada subyek lai yang lebih
penting dari administrasi . Dikatakan bahwa masa depan masyarakat beradab itu
sangat tergantung dari kemampuan untuk mengembangkan ilmu pengetahuan dan
filosofi serta kemampuan administrasinya, maka dari itu ilmu pengetahuan dan
teknologi yang telah diadaftasi oleh administrasi negara semata-mata ditujukan
untuk memberikan kemudahan hidup serta untuk meningkatkan kualitas hidup
manusia itu sendiri. Dengan demikian administrasi negara merupakan
penyelenggara cita-cita masyarakat modern.
Dalam masyarakat modern, keberadaan administrasi negaranya dapat
dilihat dalam dua hal sebagai berikut :
1. Dalam masyarakat modern setiap orang selalu dipengaruhi oleh keputusan
dalam administrasi negara.
2. Tersedianya banyak saluran control sosial terhadap penampilan
administrasi negara.

Dari uraian tersebut diatas dapat dikatakan bahwa administrasi negara

memiliki peranan yang sangat besar dalam mewujudkan cita-cita suatu negara
yaitu untuk meningkatkan kesejahteraan serta mencapai masyarakat yang adil dan
makmur.
Bahan diskusi/latihan :

36
1. Jelaskan secara singkat mengenai peranan administrasi negara dalam
pembangunan.
2. Mengapa administrasi negara mempunyai peranan penting dalam
perubahan soaial.
3. Mengapa dalam masyarakat modern setiap orang selalu dipengaruhi
oleh keputusan administrasi negara.

37
 BAB VI

HUBUNGAN ADMINISTRASI NEGARA DENGAN ILMU LAIN

Administrasi Negara selalu berada dalam lingkungan social, ia selalu ada di

tengah-tengah masyarakat., dan bersifat universal., yang berlangsung sejak adanya
peradaban umat manusia. Walaupun berlangsung sejak jaman dahulu, namun
wajah modernnya sudah nampak pada akhir abad ke 19 atau awal abad ke 20. dan
bila dibandingkan dengan ilmu-ilmu social lainnya, administrasi Negara tergolong
ilmu yang masih baru.
Lahirnya ilmu ini tidak bias lepas dari tuntutan akan kebutuhan hidupo manusia
yang selalu berkembang seiring dengan perkembangan peradaban manusia itu
sendiri. Bdari waktu ke waktu masyarakat terus berkembang, sehingga banyak
menimbulkan persoalan-persoalan di masyarakat yang menuntut pemecahan
secara komperhensif. Untuk menghadapi situasi seperti itu tidak ada satupu ilmu
atau disiplin ilmu yang mengklaim dirinya mampu memecahkan segala persoalan
yang ada di masyarakat tanpa melibatkan atau bantuan dari disiplin ilmu yang
lain. Dengan kata lain pemecahan masalah-masalah social memerlukan
sumbangan dari berbagai macam bidang keilmuan. Pandangan ini juga berlaku
bagi ilmu nadministrasi Negara, yang tidak hanya pada tahap penyelesaian
masalah social, akan tetapi justru perkembangan administrasi Negara sangat
ditopang oleh ilmu yang lainnya, terutama oleh ilmu politik yang telah begitu
banyak memberikan kontribusinya.

1. Hubungan Administrasi Dengan Ilmu Sejarah.

Walaupun kita tahu bahwa sejarah tidak akan terulang kembali, namun dengan
menggunakan secara seksama fakta sejarah, akan kita dapatkan perhatian yang
lebih tepat mengenai fakta yang kini ada. Dengan ilmu sejarah akan membantu
kita dalam memberikan perspektif mnasa depan. Sebab apa yang telah dilakukan
oleh administrasi Negara di masa lampau hanya adapat kita ketahui melalui

38
sejarah, sehingga kita dapat melacak jejak administrasi Negara dari jaman kuno
sampai abad modern ini.

Menurut Waldo, dengan mengutip pendapat dari Harvey c. mansfied,

menunjukkan tiga (3) kegunaan dari analisis sejarah yakni:
1. dengan ilmu sejarah akan memberikan observasi filosofis yang
menekankan pada hal-hal yang tidak bersifat konkrit. Dengan demikian
akan dapat diungkapkan keajegan administrasi Negara.
2. dengan ilmu sejarah akan memberikan teknik analisis atau teknik
pemecahjan masalah yang akan menunjukkan bagaimana proses
administrasi berlangsung bersama-sama dengan aspek kehidupan
masyarakat lainnya. Sehingga dapat dipertanyakan apakah proses
semacam itu dapat diterapkan dalambidang yang sama di masa kini.
3. dengan ilmu sejarah akan dapat memberikan teknik administrasi, yang
menunjukkan bahwa apabila hendak memperoleh hasil yang sama dengan
apa yang dicapai pada masa yang lampau, maka haruslah menggunakan
alat yang sama, bila perlu dengan beberapa penyesuaian.
Demikianlah, dengan bantuan ilmu sejarah kita akan dapat mengenal administrasi
Negara yang pernah berlangsung pada jaman mesir kuno, cina, yunani, romawi,
dan lain sebagainya.

2. Hubuingan Administrasi Dengan Antropologi Budaya.

menurut fref w. riggs, memandang bahwa antropologi budaya itu sebagai

pelengkap dari ilmu sejarah. Jika ilmu sejarah bertolak dari sifat kronologis, maka
antropologi budaya berangkat dari sifat yang lekat dengan aspek geografis. Makna
yang tertangkap dari studi antropologi disini adalah besarnya pengaruh
lingkungan, sehingga tidak dapat dihindari bahwa administrasi Negara dalam
pelaksanaannya sangat dipengaruhi oleh factor lingkungannya. Seperti kita
ketahui bahwa perbedaan kebudayaan ada di dalam bangsa, juga antar bangsa.

39
Disini terdapat perbedaan dalam asas penilaian, sikap-sikap dan norma-norma
dalam penerimaan perilaku.
Jadi disini snagat penting untuk mengetahui lingkungan tempat administrasi
Negara itu berlangsung, sebab keberhasilan penerapan administrasi Negara
disuatu Negara tertentu belum tentu berhasil bila diterapkan di Negara lain.

3. Hubungan Administrasi Dengan Sosiologi

hubungan administrasi Negara dengan sosiologi dapat dengan mudah dilihat dari
kenyataan bahwa administrasi Negara selalu berlangsung dalam suatu lingkungan
social. Selo Sumarjan, menyatakan bahwa sosiologi mempelajari kehidupan
bersama, yag setiap seginyta mengandung unsur- unsure social yang sama.
Adapun unsur-unsur yang dimaksud adalah : norma-norma atau kaidah sosial,
lembaga-lembaga sosial, kelompok sosial dan lapisan sosial. Dalam hal ini
sosiologi mempelajari manusia dalam hubungannya dengan sesamanya yang
berkaitan dengan interaksi sosial, status sosial, stratifikasi sosial serta perubahan
sosial.
Menurut para ahli sosiologi, yang telah banyak memberikan sumbangan untuk
perkembangan teori administrasi melalui studinya tentang perilaku kelompok
dalam organisasi.
Dalam konsep-konsep administrasi dikenal dinamika kelompok, teori organisasi
formal, birokrasi, wewenang, komunikasi, kekuasaan dan konflik, yang
kesemuanya merupakan masukan yang berharga dari konsep-konsep sosiologi.
Misalnya konsep birokrasi, yang merupakan telaahan bidang sosiologi yang juga
merupakan konsep telahaan bidang administrasi, yang mana konsep tersebut
ditransfer serta dikembangkan berdasarkan teori, metode, pengertian dan analisis
ilmu administrasi Negara.

4. Hubungan Administrasi Dengan Psikologi

pendekatan psikologi sangat membantu dalam perkembangan ilmu administrasi.
Psikologi adalah ilmu yang mempelajari untuk mengukur, menerangkan dan
kadang-kadang mengubah perilaku manusia atau makhluk-makhluk lain.

40
Administrasi sebagai proses kegiatan dan tindakan dalam kerja sama dari
kelompok orang-orang dalamn mencapai tujuan, juga dipengaruhi oleh tingkah
laku social (social behavior). Perilaku individu yang melaksanakan pekerjaan
akan berpengaruh terhadap hasil yang dicapai, meskipun tujuannya telah
direncanakan sebelumnya akan tetapi bila ntingkah laku manusia atau orang yang
melaksanakan kerja sama tidak baik, maka hasil atau tujuan yang akan dicapai
tidak akan optimal seperti yang diharapkan.
Secara khusus dapat dikemukakan hubungan antara administrasi dengan psikologi
sosial. Psikologi sosial mempelajari perilaku hubungan antar individu
(interpersonal behavior) atau perilaku hubungan antara manusia (human
behavior). Psikologi sosial mencoba menerangkan bagaimana dan mengapa
individu berperilaku seperti yang mereka lakukan dalam kegiatan kelompok atau
organisasi. Jadi disini perilaku sosial, hubungan antar manusia atau antar individu
ataupun hubungan sosial adalah merupakan aspek yang sangat penting dalam
administrasi.

5. Hubungan administrasi dengan ilmu hukum

Ilmu hukum yang mempelajari norma-norma dan kaidah-kaidah hidup di
masyarakat memberikan masukan yang sangat besar dalam
p[erkembanganadministrasi. Sebab kelangsungan hidup yang teratur serta
perkembanga yang dinamis dari administrasi hanya dapat dijamin apabila para
anggota organisasi menaati segala peraturan-peraturan organisasi. Perumusan
peraturan organisasi merupakan konsep yang diambil dari ilmu hokum.
Disamping itu prosedur administrasi (khusus administrasi Negara) didasarkan
pada peraturan perundang-undangan yang berlaku. Slaah satu yang mempererat
hubungan antara administrasi dengan ilmu hukum adalah dalam disiplin ilmu
hukum administrasi negara.

6. Hubungan administrasi dengan ilmu ekonomi

41
Antara ilmu administrasi dengan ilmu ekonomi juga mempunyai hubungan yang
sangat erat, saling melengkapi dan bahkan juga kadang-kadang saling tumpang
tindih antara yang satu dengan yang lainnya. Dilihat dari prinsip ekonomi dan
prinsip administrasi, maka keduanya sama, yakni berkiatan dengan masalah
efisiensi dan efektivitas. Administrasi bisa menjadi alat ekonomi untuk mencapai
sasaran yang diinginkan, demikian sebaliknya ekonomi dapat digunakan sebagai
alat administrasi dalam mencapai tujuan yang telah direncanakan.
Hal yang mempererat hubungan antara administrasi ddengan ekonomi adalah
penelaahan terhadap lembaga-lembaga ekonomi atau organisasi-organisasi
perusahaan seperti Firma, Pt,Cv, Perum, Perjan. Keuangan negara, pengangguran,
administrasi fiskal adalah merupakan telaahan ilmu ekonomi dan juga
administrasi. Dalam bidang ini antara administrasi dengan ekonomi saling
mengisi, saling melengkapi dan saling membantu. Anggaran merupakan alat
untuk mengendalikan administrasi yang utama, tetapi juga merupakan faktor
utama dalam pengendalian sistem ekonomi.

7. Hubungan administrasi dengan ilmu politik

administrasi negara adalah salah satu bagian dari administrasi umum, yang
merupakan salah satu cabangd ari ilmu sosial, yang mana administrasi negara
mempunyai kaitan erat sekali dengan kelompok ilmu sosial seperti : ekonomi,
sosial, antropologi, psikologi dan ilmu politik. Disamping itu administrasi negara
adalah bagian dari proses politik, dimana administrasi dalam pemerintahan
berhubungan dengan kehendak golongan atau partai politik dan dengan program-
program politiknya, dan ikut serta menentukan metode-metodenya bagaimana
kebijaksanaan negara dapat diselenggarakan.
Pembahasan mengenai hubungan administrasi negara dengan cabang ilmu politik
merupakan pembahasan yang paling menarik diantara hubungannya dengan
disiplin ilmu yang lainnya. Mengenai hubungannya dengan ilmu politik, ada dua
pendapat yang berbeda. Pendapat yang pertama memandang bahwa administrasi
negara merupakan bagian dari ilmu politik. (anak dari ilmu politik). Pendapat
yang kedua mengatakan administrasi negara merupakan ilmu yang berdiri sendiri.

42
Apa yang dikemukakan oleh kelompok pertama meletakkan administrasi negara
sebagai pelaksana bagi politik. Sedangkan kelompook yang kedua menunjukkan
perlawanan terhadap kelompok pertama, sesuatu menurut Gerald E Caiden
disebut sebagai proses penghapusan warna-warna politik dari administrasi negara.
Frank j. Goodnow,m engungkapkan mengenai hubungan administrasi negara
dengan ilmu politik, yakni : politik berkaitan dengan kebijaksanaan atau ekspresi
dari kehendak negara, sedangkan administrasi berkaitan dengan pelaksanaan dari
kebijaksanaan tersebut. Selaras dengan pendapat tersebut diatas, Leonard d.
White, berpendapat bahwa apabila politik berakhir, mulailah administrasi. Kedua
pendapat ini pada dasarnya mencerminkan pemisahan administrasi negara dari
ilmu politik.
Bila melihat proses pemerintahan pada umumnya ada dua tahapan, yaitu : tahap
pertama tahap yang menentukan garis-garis kebijaksanaan yang dianut oleh
pemerintah untuk periode mendatang. Pada tahap ini rakyat secara formal
diberikan kesempatan untuk ikut menentukan garis-garis kebijaksanaan yang akan
ditempuh. Keikutsertaan masyarakat biasanya diberikan secara periodik yakni
bertepatan dengan pelaksanaan pemilihan umum, walaupun aspirasinya
disampaikan secara tidak langsung melalui wakil-wakilnya yang duduk di badan
perwakilan rakyat. Sedangkan dalam tahap pertama, dan itu sepenuhnya
merupakan tanggung jawab administrasi negara.

Skema hubungan administrasi negara dengan politik

Proses pemerintahan

Tahap 1 Tahap II
Penentuan Kebijaksanaan Pelaksanaan Kebijaksanaan

Politik Administrasi Negara

43
Walaupun adanya pemisahan antara fungsi politik dengan administrasi, namun
dalam prakteknya antara keduanya tidak dapat dipisahkan, serta tidak ada benang
merah yang menjadi pembatas. Antara keduanya terangkaim suatu jalinan sulit
dipisahkan. Suatu kebijaksanaan publik yang dirumuskan oleh politik tida akan
mampu menyajikan perbaikan selama tidak memperoleh masukan dari
administrasi. Misalnya ada keputusan politik untuk mengambil kebijaksanaan
menaikkan harga bahan bakar minyak, kebijaksanaan ini dirumuskan setelah
administrasi menyajikan pelbagai pertimbangan yang membimbing tercapainya
kesimpulan, bahwa program-proram pembangunan tidak akan sampai ke tujuan,
kecuali dengan mengurangi subsidi yang telah dilimpahkan kepada sektor bahan
bakar minyak.
Dari uraian tersebut diatas jelaslah bahwa administrasi negara dengan politik
mempunyai hubungan yang sangat erat, bahkan diantara keduanya tidak ada
pemisahan yang tegas.

Bahan diskusi/latihan.
1. mengapa dikatakan sejarah dapat memberikan perspektif masa depan
dalam perkembangan administrasi negara
2. bagaimana pengaruh perilaku seseorang terhadap setiap keputusan yang
akan diambil dalam pelaksanaan administrasi negara
3. diskusikan mengenai hubungan antara administrasi negara dengan politik

44
 BAB VII
ORGANISASI ADMINISTRASI

1. Pengantar
Bahwa kehidupan manusia tidak bisa lepas dari adanya organisasi,
bahkan dewasa ini organisasi dapat dikatakan sebagai suatu penomena sosial yang
paling menonjol yang bersifat semesta, yang dirasakan sebagai suatu kebutuhan
mutlak bagi manusia modern. Setiap individu akan selalu berhubungan dengan
bermacam-macam orang yang begitu kompleks dan bersangkutan dengan
kebutuhan baik dari segi ekonomi, sosial, rekreasi, pendidikan dan lain
sebagainya. Disadari atau tidak disadari, sengaja atau tidak sengaja, setiap
individu akan selalu berada , dibesarkan dalam lingkungan organisasi (di Bali
misalnya anda menjadi anggota Banjar, Desa, subak dan sebagainya). Ini
berlangsung sejak manusia lahir sampai meninggal dunia.
Hidup seseorang banyak bergantung serta dipengaruhi oleh organisasi,
sebab sebagian besar kebutuhan hidup manusia tidak dapat dipenuhi secara
individu-individu. Apa yang anda pakai, apa yang anda makan, naik apa anda
pergi dan lain sebagainya, semuanya itu merupakan produk atau output dari
organisasi. Jelasnya seseorang masuk atau membentuk suatu organisasi adalah
untuk memuaskan kebutuhannya.
Mengapa organisasi diperlukan ?. Organisasi diperlukan karena manusia
sadar bahwa suatu gagasan atau ide tidak mungkin dapat atau bisa melembagakan
dirinya sendiri, namun perlu adanya suatu institusi yang digunakan sebagai wadah
untuk dapat menyalurkan ide tersebut., salah satunya adalah melalui oranisasi.
Dengan organisasi segala sesuatu akan lebih mudah dicapai, karena organisasi
dapat dijadikan wadah atau sarana dalam mencapai tujuan.

2. Pengertian
Apakah sebenarnya organisasi tersebut. Mengenai perumusan organisasi
sebenarnya sangat tergantung dari kontek dan perspektif dari seseorang yang
merumuskannya. Seperti misalnya rumusan dari Thomson Victor yang menyataka

45
bahwa suatu organisasi adalah suatu integrasi dari sejumlah spasialis-spesialis
yang bekerja sama sangat rasional dan impersonal untuk mencapai beberapa
tujuan yang spasiik yang telah diumumkan sebelumnya.
Chestaer Barnard merumuskan organisasi sebagai suatu sistem dari
aktivitas-aktivitas orang yang terkoordinasikan secara sadar atau kekuatan-
kekuatan yang terdiri dari dua orang atau lebih.
Pandangan klasik tentang organisasi dikemukakan oleh Max Weber
mengenai birokrasinya. Menurut Weber membedakan suatu kelompok kerja sama
dengan organisasi kemasyarakatan. Kelompok kerja sama adalah suatu tata
hubungan sosial yang dihubungkan dan dibatasi oleh aturan-aturan. Dengan
adanya aturan tersebut sedapat mungkin dapat memaksa seseorang untuk
melakukan apa yang seharusnya mereka lakukan sesuai dengan fungsinya
masing-masing. Maksud beliau (Max Weber) kerja sama yang dimaksud disini
adalah kerja sama yang bersifat asosiatif dan bukan kerja sama yang bercorak
komunal , seperti keluarga, marga dan lain sebagainya.
Menurut Anderson dan Frederick B. Barker, organisasi dikatakan sebagai
satu struktur hubungan manusia yang didalamnya terdapat tujuan-tujuan tertentu
dan memiliki unit-unit yang diatur secara sistematis untuk memajukan dan
mengejar tujuan atau kepentingan bersama..
Menurut Sondang P. Siagian, mendefinisikan organisasi sebagai setiap
bentuk persekutuan antara dua orang atau lebih yang bekerja bersama serta secara
formal terikat dalam rangka pencapaian suatu tujuan yang telah ditentukan, dalam
ikatan mana terdapat seseorang atau beberapa orang yang disebut atasan dan
seseorang atau kelompok orang yang disebut bawahan. Dari apa yang
dikemukakan oleh Sondang P. Siagian menunjukan dua pandangan terhadap
organisasi yakni : pertama memandang organisasi sebagai wadah dan yang kedua
memandang organisasi sebagai rangkaian hierarki.
Organisasi merupakan wadah dimana usaha kerja sama itu
diselenggarakan. James D. Mooney menyebutnya sebagai bentuk daripada
perserikatan manusia untuk mencapai dari suatu tujuan bersama (the form of every
association for attainment of common purpose). Sejalan dengan itu maka proses

46
mengorganisir (organizing) adalah penyusunan kerangkan kerja dengan membagi-
bagi an menghubungkan orang-orang dalam wadah tersebut. Dalam hal ini
wewenang, tugas, dan tanggung jawab menjadi kesatuan yang selaras.
Menurut Amitai Etziomi, menyatakan bahwa organisasi sebagai
pengelompokan orang-orang yang sengaja disusun untuk mencapai tujuan tertentu
. Kelompok semacam ini mempunyai karakteristik sebagai berikut :
1. Mempunyai pembagian kerja, kekuasaan dan pertanggungjawaban
2. Adanya suatu atau lebih pusat kekuasaan yang dapat dipergunakan untuk
mengendalikan usaha-usaha organisasi yang diarahkan untuk mencapai
tujuan.
3. Adanya penggantian kepegawaian, misalnya seseorang yang cara kerjanya
dianggap tidak memuaskan dapat diganti atau digeser oleh orang lain.
Orang awam secara sederhana merumuskan organisasi sebagai
berkumpulnya dua orang atau lebih untuk mencapai tujuan tertentu. Organisasi
juga dikatakan sebagai sarana atau alat untuk mencapai tujuan. Namun disini
bukan berarti alat dalam pengertian fisik mati seperti pisau untuk memotong,
tetapi sebagai organisme yang dinamis.
Dari beberapa rumusan mengenai organisasi terdapat tiga konsep
mengenai organisasi, yakni : 1. Spsialisasi. 2. Koordinasi. 3. Tujuan.
Istilah-istilah seperti himpinan, perkumpulan asosiasi, ikatan federasi dan
lain sebagainya itu merupakann sinonim dari istilah organisasi tersebut. Contoh
mengenai oranisasi sangat gampang kita lihat disekitar kita, seperti misalnya,
persatuan sepak bola, ikatan dokter Indonesia, asosiasi advokat Indonesia dan
lain sebagainya. Dan yang tidak kalah pentingnya adalah negara itu sendiri yang
merupakan salah satu bentuk organisasi.
3. Bentuk-Bentuk Organisasi
Mengenai bentuk organisasi , banyak ragam serta tife dari organisasi itu
sendiri yang tergantung dari sudut pandang orang yang mengkatagorikannya. Bila
bentuk organisasi kita pandang berdasarkan pada hubungan otoritas, maka dapat
dikatagorikan bentuk dari organisasi tersebut adalah : organisasi lini dan staf.

47
 1. Organisasi Lini atau garis; yang mana otoritas mengalir dari puncak
organisasi yang dilimpahkan kepada unit-unit organisasi dibawahnya
dalam semua sektor pekerjaan. Demikian juga pertanggung jawabanya
akan mengalir dari tingkat yang paling bawah hingga ke tingkat yang
paling atas secara bertahap berdasarkan hierarki. Unit lini ini secara
langsung akan berhubungan dengan masyarakat atau para penggunanya.

2. Organisasi Staf; ini merupakan satuan unit yang membantu pimpinan

dalam bidang tertentu yang tidak ikut serta dalam otoritas lini. Unit ini
senantiasa menyibukan diri dalam pengembangan dan implementasi
kebijaksanaan-kebijaksanaan organisasinya.

Bila kita lihat dalam sistem pemerintahan kita, Presiden, Mentri,

gubernur, Bupati, Walikota, Camat, Lurah, Kepala Desa adalah merupakan unit
lini. Sedangkan para Sekretaris Jendral, Sekretaris Wilayah, Sekretaris Desa
merupakan unit staf. Namun demikian dalam kenyataanya pembagian fungsinya
tidak selamanya dapat dinyatakan dengan jelas.
Disamping bentuk organisasi tersebut diatas masih ada model
organisasi yang berkaitan dengan karakteristik dari organisasi itu sendiri yakni
:model tertutup, model terbuka dan model sintesa.
Model tertutup, model ini merupakan model teori yang paling
berpengaruh dalam pemikiran-pemikiran administrasi negara. Istilah yang lekat
dengan model ini seperti birokratik, hierarki, formal, rasional dan sebagainya.
Model terbuka, model ini yang secara traditional mempunyai pengaruh
yang besar pada administrasi niaga. Istilah yang lekat dengan model ini adalah
:kolegial, kompetitif, pasaran bebas, informal, natural dan sebagainya.
Model sintesis,Ini merupakan model baru yang bertitik tolak dari model
terbuka yang menjelaskan perilaku organisasi sebagai kondisi yang dimotivasi
oleh kebutuhan untuk merutinkan dan merasionalkan kerja internal organisasi
serta hubungannya dengan lingkungan. Model sintesa ini didasarkan atas tiga
asumsi yakni:

48
 1. Organisasi dan lingkungannya dapat melakukan perubahan
2. Organisasi dan anggotanya bertindak untuk mempertahankan
hidupnya
3. organisasi dan anggotanya dapat membuat dan belajar dari kesalahan.

4. Koordinasi
Seperti telah disebutkan diatas, bahwa kualifikasi suatu kelompok untuk
dapat dikatakan sebagai suatu organisasi adalah : Spasialisasi, koordinasi, dan
tujuan.
Koordinasi menurut James D. Mooney dan Alan C. Reiley, adalah pengaturan
secara tertib usaha kelompok, untuk memberikan kesatuan tindakan dalam
mengejar satu tujuan tertentu.
Dikalangan ahli, koordinasi dikatakan sebagai konsekuensi dari
spesialisasi yang dilakukan dalam suatu organisasi. Setiap anggota organisasi
akan mendapat satu status dan peran formal tertentu, yang berbeda satu sama
lainnya. Untuk dapat menyatu padukan masing masing peran tersebut, untuk dapat
mencapai tujuan yang diinginkannya maka perlu adanya koordinasi. Kalau kita
ambil contoh seperti kesebelasan sepak bola, yang masing-masing individu
mempunyai peran yang berbeda-beda, namun mempunyai satu tujuan yakni dapat
memasukan bola ke gawang lawan. Maka dari itu koordinasi sangat diperlukan.
Dari uraian tersebut diatas, Pariata Westra mengemukakan hal yang dapat
terjadi bila kurangnya koordinasi , yaitu :
1. Akan terjadi perebutan yurisdiksi, masing-masing orang atau bagian akan
mengklaim bahwa itu merupakan wewenang bidang kerjanya.
2. Terdapat saling lempar tanggung jawab, karena masing-masing merasa
bahwa hal tersebut bukan bidang kerja yang termasuk dalam
lingkungannya.
3. Keputusan yang dibuat tidak akan sempurna, karena tidak terpenuhinya
secara lengkap semua keterangan dari satuan-satuan organisasi yang
bersangkutan.

49
 4. Tumbuhnya banyak badan-badan khusus, seperti misalnya panitia, komisi,
tim dan sebagainya yang asing-masing berdiri sendiri untuk
menyelesaikan suatu tugas yang sebenarnya telah dapat dicakup untuk
dimasukakan dalam susunan organisasi yang sudah ada.

Untuk menghidari hal tersebut diatas sebagai sesuatu yang tidak

diinginkan, maka beliau (Pariata westra), mengemukakan beberapa usaha yang
dapat dilakukan untuk mengefektifkan fungsi koordinasi yaitu :
1. Pembagian kerja yang jelas
2. Pegembangan semangat kerjasama yang benar
3. Tersedia fasilitas kontak serta tata hubungan bagi semua piak
dalam organisasi
4. Menciptakan tahap kegiatan, dan mempertahankannya sebagai satu
konsep yang kontinyu.

5. Pengendalian
Pengendalian merupakan segala aktivitas yang dilakukan untuk membuat
kegiatan-kegiatan yang dilakukan oleh unit-unit kerja organisasi sesuai dengan
rencananya. Dengan kata lain pengawasan dimaksudkan untuk mencegah
terjadinya penyimpangan ataupun penyelewengan dari apa yang telah
direncanakan sebelumnya.
Adapun yang dijadikan tolak ukur dari pengendalian itu adalah rencana itu
sendiri. Dalam hal ini semakin jelas dan terperincinya suatu rencana, maka akan
semakin mudah untuk melaksanakannya.
Berkaitan dengan pengawasan ini, apakah pengawasan tersebut dilakukan
pada saat pelaksanaan suatu kegiatan atau pada akhir kegiatan. Terus siapa yang
melakukan pengawasan, kapan dan dimana ?. Hal seperti ini sebenarnya sudah
terselesaikan pada saat proses perencanaan. Karena dengan perencanaan yang
matang akan memudahkan untuk melaksanakan suatu kegiatan termasuk juga
dalam melakukan pengawasan ataupun pengendalian, sehingga apa yang akan
menjadi tujuannya akan dapat terlaksana secara optimal.

50
Bahan diskusi/latihan
1. Merumuskan pengertian organisasi dari masing-masing pendapat yang
berbeda
2. Mengapa koordinasi dipandang sebagai konsekuensi dari adanya
pembagian tugas atau spesialisasi.
3. Mengapa organisasi dikatakan sebagai fenomena sosial yang paling
menonjol dewasa ini?.

51
 BAB VIII
MANAJEMEN

1. Istilah dan Pengertian

Istilah manajemen yang kita kenal dewasa ini adalah berasal dari kata
“management” yang bentuk dasarnya adalah “to manage”. Disamping masih
banyak istilah-istilah dari bahasa asing, seperti Latin, Perancis, Italia seperti
misalnya : manus, mano, manage/menege, meneggiare dan sebagainya. Dalam
banyak kepustakaan “maneggiare” lebih banyak disebut sebagai asal kata”
management”, yang artiya melatih kuda atau secara harfiah berarti
mengendalikan. Adapun kata “to manage”, dalam kamus inggris Indonesia dari
john M, Echols dan Hassan Shadily (1983), diartikan sebagai mengurus,
mengatur, melaksanakan, mengelola. Di Indonesia kata “management” (Inggris)
diterjemahkan dalam berbagai istilah, seperti : kepemimpinan,tata pimpinan,
ketatalaksanaan, pengaturan, pengelolaan, pengendalian, pengurusan, pembinaan,
penguasaan dan sebagainya.
Diluar dari pada itu kebanyakan para penulis menggunakan kata aslinya
yaitu management atau melakukan pembakuan ke dalam bahasa Indonesia
menjadi managemen/manajemen.
Menurut Waldo, dalam bukunya yang terkenal “ Pengantar studi
Administrasi Negara” merumuskan manajemen sebagai suatu rangkaian tindakan
dengan maksud untuk mencapai hubungan kerja sama yang rasional dalam suatu
sistem administrasi. Sondang P. Siagian menyebutkan manajemen sebagai
kemampuan atau keterampilan untuk memperoleh suatu hasil dalam rangka
pencapaian tujuan melalui kegiatan yang dilakukan orang lain.
Disisi lain The Liang Gie menganggap manajemen sebagai konsep dari
administrasi, beliau mengatakan bahwa manajemen adalah suatu proses, yaitu
rangkaian kegiatan penataan yang berupa penggerakan orang-orang dan
pengerahan fasilitas kerja agar tujuan kerja sama benar-benar tercapai.

52
 Menurut Koontz dan Donnell, , merumuskan manajemen sebagai usaha
unuk mendapatkan hal-hal yang dikerjakan melalui usaha orang lain. Pendapat
yang hampir sama juga dikemukakan oleh GR. Terry, yang menyatakan
manajemen sebagai pencapaian suatu sasaran yang telah ditentukan sebelumnya
melalui usaha orang lain.
Secara umum manajemen dapat dianggap sebagai suatu proses yang
menggerakkan kegiatan dalam administrasi, sehingga tujuan yang telah dibentuk
benar-benar dapat tercapai.

2. Fungsi-fungsi manajemen
Dalam pembahasan sebelum yaitu berkaitan dengan paradima (paradigma
2) dalam administrasi negara telah disinggung mengenai funsi-fungsi manajemen
yang bersivat universal yang dapat diterapkan dimana saja dalam suatu unit
organisasi . Dalam paradigm,a ini telah tumbuh suatu keyakinan bahwa ada
prinsip-prinsip administrasi yang berlaku secara universal, seperti yang
dikemukakan oleh “Luther Gullick dan Lyndall Urwick”. Adapun prinsip-rinsip
tersebut adalah “ POSDCoRB”, sebagai satu akronim yang menggambarkan
aktivitas manajer yang pada umumnya ditemui pada setiap organisasi.
POSDCoRB, adalah singkatan dari : planing, organizing, staffing,
directing, coordinating, reporting dan budgeting. POSDCoRB, hendak
mengubah prinsip-prinsip dari teori administrasi menjadi praktek administrasi,
yang mana pusat perhatiannya adalah bagaimana organisasi seharusnya di
srtukturkan. Adapun penjelasan dari ke tujuh fungsi administrasi yang universal
tersebut adalah sebagai berikut :
1. Perencanaan (Planing).
Perencanaan adalah suatu kegiatan yang berkenaan dengan penyusunan
garis-garis besar yang memuat apa yang harus dikerjakan dan metode-metode
untuk melaksanakan dalam rangka mencapai tujuan organisasi. Pada dasarnya
perencanaan adalah penetapan sasaran-sasaran dan pengembangan alternatif
terpilih untuk tindakan mendatang guna mencapai suatu sasaran/tujuan.Suatu
perencanaan akn melibatkan satu prosedur sistematis untuk mengurangi

53
banyaknya pilihan yang mungkin tersedia untuk suatu kegiatan terentu yang telah
ditetapkan.
Dalam pengertian perencanaan tidak saja terkandung mengenai penetuan
sasaran, akan tetapi juga bagaimana mengantisipasi terhadap segala kemungkinan
yang terjadi selama proses pelaksanaan itu berlangsung. Menurut Henry Fayol ,
(Ali Mufiz ; 152), mengemukakan kualifikasi rencana yang baik adalah sebagai
berikut :
1. Didasarkan atas tujuan yang ditetapkan dengan jelas dan lugas;
2. Meliputi seluruh tindakan yang diperlukan bagi implementasi/pelaksanaan
suatu rencana;
3. Fleksibel, sehingga memungkinkan penyesuaian terhadap kondisi-kondisi
yang tidak diharapkan;
4. Berisi rencana-rencana yang meliputi wilayah-wilayah yang amat tidak
menentu;
5. Memungkinkan penecekan yang berulang kali;
6. Secara layak, harus disebarkan terhadap siapa saja yang berkepentingan
dengan rencana tersebut;
7. Adanya keseimbangan antara sumber dengan kegiatan yang akan
dilakukan.

Perencanaan pada dasarnya dibagi dalam pencanaan jangka pendek,

jangka menengah, dan jangka panjang, yang masing-masing telah disusun
sedemikian rupa sehingga apa saja yang akan dilaksanakan sesuai dengan rencana
yang telahditetapkan akan lebih mudah dilaksanakan.

2. Pengorganisasian (organizing)
Pengorganisasian adalah aktivitas-aktivitas yang berkaitan dengn
penyusunan struktur yang di rancang untuk membantu dalam pencapaian tujuan.
Secara khusus perencanaan merupakan suatu proses yang mengorganisasikan
orang-orang untuk melaksanakan misi utama mereka. Dalam administrasi negara,
oranisasi dan personalia merupakan dua factor utama yang siap untuk melakukan

54
tugas-tugas dan juga perubahan-perubahan yang diperlukan. Oleh karena itu
suatu struktur organisasi yang baik akan memungkinkan untuk melaksanakan
tugas-tugas dengan baik, namun apabila personalianya tidak termotivasi untuk itu
maka yang kena getahnya adalah organisasi itu sendiri. Namun apabila
pengorganisasiannya baik maka apa yang telah direncanakan niscaya akan
mencapai sasaran seperti yang diinginkannya.

3. Penyediaan Staf (staffing)

Penyediaan staf, maksudnya adalah pengerahan dan latihan sekelompok
orang untuk mengerjakan sesuatu tugas, serta memelihara kondisi kerja yang
menyenangkan. Agar staf memiliki tanggung jawab, maka upaya yang dilakukan
adalah dengan melakukan pengembangan staf. Pengembangan staf adalah satu
perangkat pengalaman yang dirancang untuk memperbaiki keahlian dan
penampilan pekerjaan dari para pekerja secara individual.
Adapun metode yang digunakan untuk mengembangkan staf adalah :
1. Latihan jabatan;
2. Penugasan khusus/pengalaman terpimpin;
3. Konperensi, seminar, pertemuan dan lain-lain;
4. Diskusi, permainan peranan, simulasi serta latihan kelompok;
5. Satuan tugas, kelompok kerja penelitian;
6. Pengembangan diri, (seperti kursus).

4. Pengarahan (Directing)
Walaupun struktur atau bangun yang menetapkan pembagian tugas bagi
setiap individu dalam suatu organisasi, namun tidak dengan sendirinya organisasi
tersebut dapat bekerja. Akan tetapi harus ada pembuatan keputusan-keputusan
serta yang menyatukan mereka melaui instruksi-instruksi. Kegiatan semacam
inilah yang dikatakan sebagai pengarahan.
Untuk dapat melaksanakan apa yang telah digariskan dalam perencanaan,
maka perlu adanya orang yang mampu untuk mengarahkan atau mengendalikan
setiap anggota suatu organisasi untuk melaksanakan tugas sesuai dengan

55
bidangnya masing masing dalam rangka pencapaian suatu tujuan. Disinilah
masalah kepemimpinan, komunikasi, motivasi akan memegang peranan yang
sangat besar, karena seorang pemimpin akan dituntut untuk membuat suatu
pilihan dari beberapa alternative yang ada.

5. Pengkoordinasian (Coordinating)
Menurut Luther Gullick, pengkoordinasian dimaksudkan untuk
mempertalikan atau menyatupadukan bagian-bagian pekerjaan dalam suatu
organisasi. Koordinasi menurut James D. Mooney dan Alan C. Reiley, adalah
pengaturan secara tertib usaha kelompok, untuk memberikan kesatuan tindakan
dalam mengejar satu tujuan tertentu.
Dikalangan ahli, koordinasi dikatakan sebagai konsekuensi dari
spesialisasi yang dilakukan dalam suatu organisasi. Setiap anggota organisasi
akan mendapat satu status dan peran formal tertentu, yang berbeda satu sama
lainnya. Untuk dapat menyatu padukan masing masing peran tersebut, untuk dapat
mencapai tujuan yang diinginkannya maka perlu adanya koordinasi.
Dalam manajemen koordinasi itu adalah sangat penting, agar segala
sesuatu kegiatan dapat dilakukan serempak dan terarah kepada tujuan yang
dikehendaki

6. Pelaporan (Reporting)
Fungsi ini berkaitan dngan pemberian informasi kepada pimpinan,
sehingga yang bersangkutan dapat mengikuti setiap perkembangan serta kemajuan
kerja yang telah dilaksanakan. Dengan cara seperti ini pimpinan maupun
anggotanya akan mendapatkan informasi yang terperinci, malui catatan, penelitian
maupun inspeksi.
Pelaporan kadangkala berdampingan dengan instruksi. Kalau instuksi
berjalan dari atas ke bawah sedangkan pelaporan berangkat dari bawah ke atas.
Dalam hal ini apa yang dilaporkan sudah barang tentu apa yag di instrusikan
sebelumnya.

56
7. Penganggaran (Budgeting)
Fungsi ini berkaitan dengan masalah perencanaan fiskal serta akuntansi.
Segala urusan keuangan dalam pemerintahan diarahkan pada pelaksanaan
kebijaksanaan-kebijaksanaan dan program-program yang telah ditetapkan. Dalam
hal ini masalah penganggaran merupakan suatu yang sangat penting, sebab
dengan d kalkuasi mengenai anggaran akan dapat memberikan suatu gambaran
mengenai kegiatan apa yang dapat dilaksanakan dengan dana yang ada. Namun
disisi lain masalah penganggaran sudah diperhitungkan dalam perencanaan,
sehingga dari penyusunan perencanaan sudah diperhitungkan masalah anggaran
yang diperlukan termasuk juga antisifasi terhadap kenaikan harga barang dalam
jangka waktu berjalan. Adapun penganggaran merupakan penyusunan dan
penetapan anggaran belanja yang diperlukan untuk pelaksanaan planning.
Planning tanpa budgeting tidak mungkin dapat dilaksanakan, sehingga planning
akan gagal apabila anggaran yang disediakan tidak dapat mencukupi biaya yang
diperlukan dalam melaksanakan suatu kegiatan sesuai dengan rencana yang telah
ditetapkan.
Disamping fungsi-fungsi manajemen seperti yang dikemukakan oleh
Luther Gulick masih ada fungsi-fungsi manajemen ayang dikemukakan oleh
orang lain, sebagaimana dikemukakan oleh : GR Terry, Henri Fayol, Maupun
oleh Koontz dan Donnell.
Berikut ini adalah perbandingan antara fungsi-fungsi manajemen yang
dikemukakan oleh ke empat sarjana tersebut adalah :

G.R Terry Henri Fayol Koontz & Donnell Luther Gulick

Planning Planning Planning Planning

Organizing Organizing Organizing Organizing
Stafing Stafing
Actuating Commanding Directing Directing
Coordinating Coordinating
Controling Controlling Controlling Reforting
Budgeting

57
3. Hubungan antara organisasi dengan manajemen
Pembahasan mengenai organisasi pada gilirannya juga akan membahas
mengenai manajemen. Organisasi dan manajemen, di ibaratkan sekeping uang
logam dengan dua sisi yang berbeda (satu sisi organisasi, sedangkan sisi lainya
adalah manajemen). Jika organisasi lebih menekankan pada aspek statisnya, maka
manajemen lebih menekankan pada aspek dinamisnya. Organisasi tidak akan
berjalan sebagaimana yang diharapkan apabila tidak didukung oleh manajemen
yang baik. Demikian juga halnya manajemen yang baik tidak akan berdaya guna
apabila tidak ada wadah yang akan melaksanakannya, yang dalam hal ini adalah
organisasi. Oleh karena itu antara organisasi dengan manajemen mempunyai
hubungan yang sangat erat bahkan sulit untuk dipisahkan.

Bahan diskusi/latihan.
1. Jelaskan mengenai fungsi-fungsi manajemen yang bersifat universal
yang dikemukakan oleh ke empat sarjana seperti tersebut diatas.
2. Sebutkan rumusan mengenai manajemen dari bebrapa pendapat yang
anda ketahui.
3. Diskusikan mengenai hubungan antara organisasi dengan manajemen.

58
 BAB IX
BIROKRASI

1. Pengantar
Pada umumnya pengertian birokrasi dalam masyarakat luas senantiasa
dikaitkan dengan segala sesuatu yang serba lamban, berbelit-belit dan seba
formalitas didalam penyelesaian urusan-urusan birokrasi.
Dalam kehidupan sehari-hari sering kita mendengar keluhan mengenai
daya kerja dari organ pemerintah., bahwa segala macam keburukan, kelemahan
prestasi kerja organ pemerintahan, diungkapkan dengan kata-kata seperti prosedur
yang kaku, proses penyelesaian yang bertele-tele, pelayanan yang membosankan
dan segala sumpah serapah serta caci maki tentang organ pemerintah. Dengan
kata lain bahwa birokrasi merupakan sumber dari segala kekeburukan fungsi serta
aktivitas organ pemerintahan. Melihat hal tesebut dapatlah dikatakan bahwa
segala bentuk kelemahan dari birokrasi tersebut adalah merupakan bentuk
negative dari birokrasi itu sendiri, karena konsep yang sebenarnya tidaklah
demikian. Namun kalau kita mau jujur sebenarnya konsep birokrasi seperti yang
dikemukakan oleh pencetusnya yaitu Max Weber tidaklah demikian. Menurut
beliau “Max Weber” birokrasi adalah salah satu bentuk organisasi belaka,
Dengan birokrasi dimaksudkan sebagai suatu sistem otorita yang ditetapkan
secara rasional oleh berbagai peraturan. Disini Birokrasi dimaksudkan untuk
mengorganisasikan secara teratur suatu pekerjaan yang dilakukan oleh orang
banyak yang mana penerapannya senantiasa dikaitkan dengan tujuan yang
hendak dicapai, yang tidak hanya berlangsung dikalangan pemerintahan, tetapi
juga berlangsung di dunia ekonomi, sosial.

2. Pengertian
Birokrasi di dalam webster’s New Collegiate Dictionary di beri penjelasan
sebagai berikut :
a. Suatu sistem untuk melaksanakan usaha-usaha melalui biro-
biro/kantor-kantor yang dikepalai oleh seorang kepala/ketua

59
 b. Keresmian dalam pemerintah, sehingga menimbulkan kesan yang
kaku, aturan-aturan yang formal.
c. Jabatan-jabatan pemerintahan secara kolektif.

Menurut Advance Leaner’s Dictionary of Curent English, birokrasi

diberi pengertian sebagai berikut :
a. Pemerintahan yang dilaksanakan oleh pejabat-pejabat/pegawai-pegawai
yang digaji dan tidak dipilih oleh rakyat biasa;
b. Sistem pemerintahan dimana para pejabat mempunyai kekuasaan yang
besar dan rakyat biasa tidak diperbolehkan untuk menetapkan hal-hal yang
berkaitan dengan kepentingan mereka.

Harold J. Laski, mengatakan bahwa birokrasi adalah istilah yang

biasanya digunakan dalam sistem pemerintahan, dimana pengawasan terletak
sepenuhnya dalam tangan para pejabat yang kekuasaannya membatasi
kemerdekaan warganegara”.
J. Pfiffner dan Frank P. Sherwood mengatakan bahwa “ Birokrasi adalah
para administrator yang melaksanakan hukum-hukum atau aturang-aturan dan
kebijaksanaan-kebijaksanaan pemerintah”.
Dari pengertian tersebut diastase terlihat bahwa pengertian birokrasi itu
kesemuannya dihubungkan dengan pemerintahan, meskipun “ Peter A. Blau dan
Chales H.Page” mengatakan bahwa birokrasi tidak hanya dikenal dalam
organisasi pemerintahan saja, tetapi juga pada semua organisasi-organisasi besar
yang dihasilkan oleh proses rasionalisasi, seperti organisasi militer serta
organisasi-organisasi niaga .
Menurut Fritz morstein Marx, Birokrasi sebagai tife organisasi yang
dipergunakan pemerintah modern untuk melaksanakan tugas-tugasnya yang
bersifat spesialisasi dilaksanakan dalam sistem administrasi dan khususnya oleh
aparatur pemerintah.
Sedangkan menurut Dennis Wrong, Birokrasi organisasi diangkat
sepenuhnya untuk mencapai suatu tujuan tertentu dari berbagai ragam tujuan.

60
Sebagai oarganisasi secara hierarki dengan jalan komando yang tegas dari atas
kebawah, ia amenciptakan pembagian pekerjaan yang jelas menugasi setiap
organisasi dengan tujuan yang spedifik.
Menurut Max Weber, birokrasi merupakan suatu otorita yang ditetapkan
secara rasional oleh berbagai peraturan. Dengan demikian birokrasi dimaksudkan
untuk mengorganisasikan secara teratur suatu pekerjaan yang harus dilakukan
oleh banyak orang. Dalam pemikiran Webwer, bahwa setiap aktivitas yang
menuntut koordinasi yang ketat terhadap kegiatan-kegiatan dari sejumlah orang
melibatkan keahlian khusus, maka satu-satunya peluang adalah dengan
mengangkat atau menggunakan organisasi birokratis.
Istilah birokrasi pada umumnya selalu dikaitkan dengan pemerintah,
sehingga dapat dikatakan bahwa birokrasi merupakan administratieve body atau
badan administrasi atau organisasi administrasi yang melaksanakan tugas-tugas
dan kebijaksanaan-kebijaksanaan yang telah ditetapkan untuk mencapai tujuan
pemerintah.
Sebagai badan administrasi pemerintahan, maka didalamnya terdapat
hierarki (susunan tingkatan) jabatan dar iyang paling tinggi sampai yang paling
rendah untuk mempermudah serta memperlancar jalannya pekerjaan. Hal ini
sesuai dengan pendapat dari Prof. DR.PJ. Bouman, yang menyatakan bahwa
“birokrasi adalah suatu susunan jabatan yang bertingkat-tingkat dengan
pengangkatan yang merdekan dan pada orang-orang yang ahli pada jabatan-
jabatan tepat dan kekuasaannya ditetapkan dengan teliti”. Sedangkan menurut
Victor Thomson, menganggap birokrasi sebagai suatu susunan yang terdiri dari
hierarki otorita dan pembagian kerja yang amat diperinci.
Dari kedua perumusan tersebut pada dasarnya menggunakan pendekatan
Structural, disamping itu ada pula pendekatan behavioral (perilaku), yaitu dengan
menambahkan karakteristik structural dari birokrasi (perilaku positif birokrat ),
dan juga pendekatan pencapaian tujuan, yaitu menganggap birokrasi sebagai suatu
organisasi yang memaksimalkan efesiensi dalam administrasi dalam kerangkan
usaha pencapaian tujuan organisasi.

61
1. Karakteristik Birokrasi.
Menurut “Dennis H. Wrong”, mengungkapkan bahwa
birokrasi mempunyai ciri structural utama sebagai berikut :
a. Pembagian tugas;
b. Hierarki otorita;
c. Peraturan dan ketentuan yang terperinci;
d. Hubungan impersonal (tidak mengenai pribadi) diantara pekerja.
Bahwa dalam setiap oarganisasi ada dua kelompok, apapun namannya
yaitu :
1. Mereka yang diatas atau kelompok superior atau pemimpin atau penguasa dan
sebagainya;
2. Mereka yang ada di bawah atau kelompok sub ordinasi atau mereka yang
dikuasai, bawahan, pengikut dan sebagainya.

Agar kedua kelompok tersebut terjalin kerja sama, maka diperlukan

adanya sistem hubugan yankni yang lebih tinggi akan memberi perintah kepada
yang lebih bawah, sementara yang bawah harus melaoporkan apa yang dikerjakan
sesuai dengan aperintah yang diterima. Karekter ini dapat diterima disemua jenis
struktur birokrasi dengan tidak memandang jenis dan tujuan organisasi Menurut
“Max Weber” di dalam membicarakan karakteristik birokrasi memberikan enam
buah ciri sebagai berikut :
1. Terdapat prinsip yang pasti dan wilayah yurisdiksi yang resmi, yang pada
umumnya diatur dengan hukum atau peraturan-peraturan administrasi;
Pada ciri ini tedapat tiga elemen, yaitu :
1. aktivitas yang teratur
2. otorita untuk memberi komando
3. metodologi (tata kerja).
Ketiga elemen tersebut diatas sangat menonjol dalam bidang pemerintahan.

2. Terdapat prinsip hierarki dan tingkat otorita yang mengatur sistem.

62
 Dalam hal ini bahwa setiap organisasi selalu ada dua kelompok orang
yaitu kelompok pertama adalah mereka yang merupakan kelompok
superior atau diatas yang merpakan unsure pimpinan atau penguasa, dan
kelompok kedua adalah merekan yang ada di bawah atau kelompok
subordinasi atau kelompok yang dipimpin. Agar keduanya dapat
berlangsung seperti yang diharapkan maka diperlukan adanya suatu sistem
hubungan (human relation), yaitu keseluruhan rangkaian hubungan antara
atasan dengan bawahan, yang mana atasan memberikan perintah kepada
bawahan, sedangkan bawahan akan memberikan laporan kepada atasan
mengenai apa yang telah mereka kerjakan sesuai dengan perintah yang
diterimanya.
3. Manajemen didasarkan atas dokumen-dokumen yang dipelihara dalam
bentuk aslinya. Jadi dalam hal ini peranan staf sangat diperlukan
4. Terdapat spesialisasi dan pengembangan pekerja melalui latihan-latihan;
5. Berlakunya aturan-aturan umum mengenai manajemen;
6. Aktifitas organisasi menuntut kapasitas pekerja secara penuh.

3. Tife ideal birokrasi

Menurut “Max Weber” mengemukakan tiga tipe ideal dari birokrasi
berkaitan dengan otorita yaitu :
1. Otorita Tradisional., otorita ini meletakkan dasar-dasar legitimasi pada
pengawasan sebagaimana diberlakukan di masa yang lampau yang
dewasa ini masih berlaku. Para pemegang kekuasaan merasa takut untuk
tidak mengikuti cara-cara lama yang bersifat tradisional, karena
perubahan-perubahan berikutnya akan menggerogoti sumber-sumber
legitimasinya. Jiksa penguasa meninggalkan cara-cara lama, maka
kepribadianya aka menjadi luntur. Akan tetapi setiap penggantian
penguasa, maka akan dipilih melalui cara-cara tradisional, sehingga
dengan demikian sistem otorita akan tetap berlanjut.
2. Otorita Kharismatik, hal ini timbul karena penghambaan seseorang
kepada individu yang memiliki hal-hal yang tidak biasa atau luar biasa.

63
 Individu yang dipatuhi itu misalnya memiliki sifat heroik, ciri-ciri atau
sifat pribadi lainnya yang amat menonjol. Seorang pemimpin yang
khartismatik akan selalu dipatuhi oleh para pengikutnya yang dianggap
akan dapat membawa mereka pada tujuan yang ingin dicapainya. Pada
otorita ini pada umumnya tetap membuka peluang bagi terjadinya
perubahan.

3. Otorita legal rasional, otorita ini didasarkan atas aturan-aturan yang

ditetapkan secara legal. Dalam hal ini kesetiaan, kepatuhan hanya
dengan legalitas formal dari pemimpinnya, serta hanya terbatas urusan-
urusan yang bersifat formal, yang terikat oleh aturan-atuan yang berlaku.

4. Peranan birokrasi
Peranan birokrasi sebagaimana yang dikemukakan oleh Sukarna adalah
sebagai berikut yaitu:
1. Mencukupi kebutuhan yang selalu berubah-ubah dari masyarakat;
2. Memberi saran-saran politik dan kebijaksanaan kepada pemerintah;
(adanya pemisahan yang tegas antara perumus kebijaksanaan dengan
pelaksana kebijaksanaan).
3. Mempengaruhi anggota badan leguislatif(badan perwakilan rakyat);
4. membuat peraturan pelaksana dari ketentuan-ketentuan politik yang
diwujudkan dalam Undang-undang;
5. Menjalankan pekerjaan sehari-hari, yaitu yang bertalian dengan kegiatan
pemerintah.

Sedangkan Robert Presthus, menyebutkan peranan birokrasi adalah

sebagai berikut :
1. Pembuatan peraturan dibawah Undang-undang (delegated
legislation);

64
 2. Pemrakarsa kebijaksanaan; peranan ini munculkarena birokrasilah
yang mempunyai pengetahuan teknis. Hal ini sering dikatakan
sebagai peranan kritis birokrasi dalam permulaan (pemrakarsa
kebijaksanaan, sehingga tidaklah aneh apabila sebagian besar
Undang-Undang yang ada rancangannya berasal dari birokrasi.
3. Hasrat internal birokrasi untuk memperoleh kekuasaan, keamanan
dan kepatuhan atau loyalitas.

5. Kelemahan birokrasi
Kelemahan atau problem birokrasi akan berkisar pada empat hal, yaitu :
1. Standard efisiensi fungsional,
Dengan maksud untuk menghindari birokrasi tidak efisien, kacau
balau, berbelit-belit, maka perlu adanya satu standard yang dapat
dipergunakan untuk mengukur tingkat pencapaian efisiensi secara
fungsional.
2. Penekanan yang berlebihan terhasdap rasionalitas, impersonalitas
dan hierarkie,
Bahwa poenekanan yang berlebihan (sangat formal), menyebabkan
birokrasi menjadi kaku, tidak fleksibel sehingga menghalangi
perubahan-perubahan yang sebenarnya amat diperlukan.
3. Adanya penyelewengan tujuan.
Kecendrungan birokrasi untuk setia dan patuh kepada peraturan
yang dipandang sebagai preseden bagi tujuan organisasinya
4. Pita merah (red tape),
Pita merah ini disebabkan oleh adanya kecendrungan alamiah dari
manusia yang berada dalam lingkungan birokrasi untuk merutinkan
aktivitas-aktivitas yang dilakukan. Pita merah adalah suatu istilah
yang dimaksudkan untuk menunjukan adanya prosedur-prosedur
birokratik yang mempunyai ciri ketaatan mekanis pada peraturan,
formalitas, yang berlebihan. Konsep pita merah ini memberikan
ekspresi yang negatif yang akan mempengaruhi biokrasi.

65
Bahan diskusi/latihan :
1. Diskusikan mengenai disfungsi dari birokrasi.
2. Uraikan mengenai konsep birokrasi seperti yang dikemukakan oleh
pencetusnya (Max Weber).
3. Jelaskan mengenai otorita legal rasional dalam sistem administrasi di
negara kita.
.

66
 DAFTAR PUSTAKA

Ali Mufiz, 2009. Pengantar Administrasi Negara, cet. Kesembilan, Universitas

Terbuka, Jakarta

Inu Kencana Syafiie, Djamaludin Tanjung, Supardan Modeong, 1999, Ilmu

Administrasi Publik, Rineka Cipata, Jakarta

Irfan Islamy, M, 1997, Prinsip-Prinsip Perumusan Kebijaksanaan Negara, Cet

Kedelapan, Jakarta

Miftah Thoha, 1997,Dimensi-dimensi Prima Ilmu Administasi Negara, PT. Raja

Grafindo Persada, Jakarta

Sondang P Siagian, 1986, Filsafat Administrasi, Gunung Agung, Jakarta

Sukarna, 1989 Pengantar Ilmu Administrasi, CV. Mandar Maju, Bandung

Ulbert Silalahi, 2002, Studi tentang ilmu administrasi, konsep, teori dan dimensi,
Sinar Baru Algesindo, Bandung

Utrecht, E, 1986, Pengantar Hukum Administrasi Negara Republik Indonesia,

Pustaka Tinta Mas , Surabaya

Widjaja. AW, 2004, Etika Administrasi Negara, Bumi Aksara, Jakarta

67
68