Editorial Team Boards

Editor in Chief
Yoserwan
Faculty of Law, Universitas Andalas

Managing Editor
Lucky Raspati
Faculty of Law, Universitas Andalas

Editor Board
Syofriman Syofyan
(Universitas Andalas)
Delfina Gusman
(Universitas Andalas)
Romi Armezi
(Universitas Andalas)
Sukanda Husin
(Universitas Andalas)
Hasril Hertanto
(University of Indonesia)
Gautama Budi Arundhati
(Jember University)
Ahsan Yunus
(Hasanuddin University)
Muhammad Ilham
Hermawan
(Pancasila University)
Ferdi
(Universitas Andalas)
Ahmad Redi
(Tarumanegara University)
Nella Sumika Putri
(Padjadjaran University)
Fitriani Ahlan Sjarif
(University of Indonesia)

Assistant Editors
Shafira Hijriya
(Faculty of Law, Universitas Andalas)

i
PENGANTAR
Editor in Chief

Perkembangan teknologi informasi telah membawa perubahan besar dalam pengelolaan jurnal ilmiah di
berbagai kampus di seluruh Indonesia pada umumnya dan Fakultas Hukum Universitas Andalas pada
khususnya. Lahirnya Open Jurnal System (OJS) sebagai salah satu produk teknologi informasi
memberikan banyak kemudahan dalam pengelolaan jurnal, baik dari system pengaturan, penerbitan
jurnal dan website. Dalam Open Jurnal System (OJS) semua aspek penerbitan sebuah jurnal dilakukan
secara online, mulai dari pembuatan website jurnal hingga proses operasional seperti submisi penulis, peer
review, pengeditan, publikasi, penyimpanan dan indeks jurnal. Hal lainnya, Open Jurnal System (OJS) juga
memberikan kemudahan pengaturan aspek pengguna dalam menyusun sebuah jurnal, termasuk
menyimpan track hasil kerja editor, reviewer, dan penulis, memberi tahu pembaca, dan bantuan
menggunakan korespondensi.

Beradaptasi dengan perkembangan teknologi informasi tersebut, Fakultas Hukum Universitas Andalas
menginisiasi lahirnya Open Jurnal System (OJS) yang dinamakan Nagari Law Review atau disingkat
NALREV. Dipilihnya nama Nagari Law Review didasarkan atas pertimbangan bahwa nama Nagari
identik dengan Sumatera Barat, tempat Fakultas Hukum Universitas Andalas berada. Nagari Law Review
(NALREV) merupakan Jurnal yang membahas isu-isu Hukum yang dikelola oleh Fakultas Hukum
Universitas Andalas.

Satu catatan penting, Jurnal Nagari Law Review (NALREV) merupakan produk pertama jurnal berbasis
Open Jurnal System (OJS) yang dilahirkan dan dikelola oleh Fakultas Hukum Universitas Andalas.
NALREV hadir dengan basis aplikasi web dalam keseluruhan proses penerbitan jurnal, mulai dari
penyerahan tulisan ilmiah atau makalah, proses peer-review dan penerbitan Jurnal Ilmiah dilakukan
secara elektronik dan mengedepankan akses terbuka (Open Access). Meskipun Jurnal Nagari Law Review
(NALREV) merupakan jurnal “baru” berbasis Open Jurnal System (OJS) yang dikelola oleh Fakultas
Hukum Universitas Andalas, dalam sejarah pengelolaan jurnal kampus ini, Jurnal Nagari Law Review
(NALREV) bukanlah jurnal pertama yang dilahirkan dan dikelola oleh Fakultas Hukum Universitas
Andalas. Dalam versi sebelumnya (cetak konvensional), Jurnal Nagari Law Review (NALREV) bernama
Jurnal Hukum Yustisia. Jurnal Hukum Yustisia merupakan publikasi ilmiah yang sudah menjadi bagian
dari atmosfir akademis Fakultas Hukum Universitas Andalas sejak puluhan tahun yang lalu sebagai
perwujudan dan komitmen Fakultas Hukum Universitas Andalas dalam mengemban amanah Tri Dharma
Perguruan Tinggi.

Sebagai penutup, tim redaksi Jurnal Nagari Law Review (NALREV) menyampaikan banyak terima kasih
kepada Jajaran Pimpinan Fakultas Hukum Universitas Andalas yang sudah memberikan dukungan secara
penuh bagi terbitnya edisi perdana Jurnal ini. Terima kasih lainnya juga kami sampaikan kepada Prof
Irwansyah dan Mas Ahsan Yunus (Hasanudin Law Review/ Harlev) yang sudah memberikan banyak
bantuan bagi terbitnya edisi perdana Nagari Law Review (Narlev). Semoga dengan terbitnya edisi
perdana ini dan edisi-edisi selanjutnya, Fakultas Hukum Universitas Andalas dapat berkontribusi lebih
maksimal dalam meningkatkan peradaban bangsa Indonesia. Selamat menulis dan membaca.
(http://nalrev.fhuk.unand.ac.id/index.php/nalrev/index)

iii
 DAFTAR ISI

Abdul Mubin, Irwansyah Irwansyah 1-15

Hak Gugat Pemerintah dalam Mengembalikan Kerugian dan Pemulihan
Lingkungan Melalui Sengketa Lingkungan Hidup

Yoserwan Hamzah 16-24

Penerapan Fungsi Sekunder Hukum Pidana Oleh Aparatur Penegak Hukum
Dalam Hukum Pidana Ekonomi

Ahmad Sofian, Batara Mulia Hasibuan 25-32

Harmonisasi Hukum Tindak Pidana Eksploitasi Seksual Anak Pasca
Diratifikasinya Protokol Tambahan Konvensi Hak Anak

Shafira Hijriya 33-55

Kedudukan Negara Sebagai Kreditur Preferen dalam Piutang Pajak dalam
Kasus Kepailitan

Nani Mulyati, Topo Santoso, Elwi Danil 56-73

A Philosophical Analysis To Uncover The Meaning And Terminology Of Person
In Indonesian Criminal Law Context

Oksidelfa Yanto 74-81

Pasal Penghinaan Presiden Dan Urgensi Pembaharuan Kitab Undang-Undang
Hukum Pidana

Henny Andriani, Charles Simabura 82-96

Implementasi Pelayanan Publik di Provinsi Riau dan di Provinsi Jakarta
Berdasarkan UU No. 25 Tahun 2009

Agung Hermansyah, Romi Armezi 97-106

Konstitusionalitas Pengaturan Hak Ulayat Dalam Peraturan Nagari

v
 Volume 1 Nomor 1, Oktober 2017
Editorial Office : Faculty of Law, Andalas University
Kampus Pancasila, Jalan Pancasila Nomor 10 Padang, West Sumatera
Phone/Fax : 0751-27404 / 0751-34605
E-mail : nagarilawreview@gmail.com | Website : jalj.fhuk.unand.ac.id

Hak Gugat Pemerintah untuk Penggantian Kerugian dan Pemulihan

Lingkungan Dalam Sengketa Lingkungan Hidup
“Abdul Mubin1, Irwansyah2”

ARTICLE HISTORY A B S T R A C T
Received: 28 October 2017; The concept or idea of Ecocracy suggests that the environment has its
Reviewed: 28 October 2017;
own sovereignty called the sovereignty of the environment. The concept
Accepted: 31 October 2017;
Published: 31 October 2017 of Ecocracy places the environment as the subject of law and the right
owner to obtain legal protection, including the right to compensation
KEYWORDS and environmental restoration from pollution and environmental
Hak Gugat Pemerintah; Penggantian Kerugian; damage. The environment as the subject of law cannot be equated with
Pemulihan Lingkungan; Sengketa Lingkungan human beings, because the environment cannot speak and act as human
Hidup beings. Therefore, the environmental right to demand environmental
compensation due to pollution and / or environmental degradation is
CORRESPONDENSE
represented to the state, because one of the legal principles in the PPLH
1.
Kejaksaan Agung Republik Indonesia, Jln.
Law is the principle of state responsibility. The consequence of the
Sultan Hasanuddin Nomor 01 Kebayoran Baru
Jakarta Selatan, Indonesia principle of state responsibility is that the government may take legal
E-mail: mubinpadewa@gmail.com action to represent the environmental interests as regulated in Article
90 paragraph (1) of the PPLH Law. The compensation of the
2.
Fakultas Hukum Universitas Hasanuddin, Jln.
Perintis Kemerdekaan KM. 10, Tamalanrea,
environment and the restoration of the environment shall be carried out
Kota Makassar, Indonesia by means of civil law enforcement instruments such as by filing a civil
E-mail: irwansyah@unhas.ac.id lawsuit to the court by the agency responsible for the environment. The
lawsuit is filed on the basis of Legal Acts (PMH) as enshrined in Article
1365 of the Civil Code and the basis of the Strict Liability Lawsuit as a
model of legal liability which does not need to prove the existence of
liability without fault as set forth in Article 88 UUPPLH.

1. Pendahuluan berhak memperoleh pelayan kesehatan. Dengan

Undang-undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) sebagai
dasar konstitusi negara Indonesia
menempatkan hak bagi warga negara untuk
memperoleh lingkungan hidup yang baik dan
sehat, Pengaturan tersebut diamanatkan dalam
Pasal 28 H ayat (1) UUD 1945 bahwa setiap
orang berhak hidup sejahtera lahir dan batin,
bertempat tinggal tinggal dan mendapatkan
lingkungan hidup yang baik dan sehat serta
demikian hak warga negara untuk
mendapatkan lingkungan hidup yang baik dan
sehat merupakan hak asasi bagi setiap warga
negara Indonesia bahkan hak asasi setiap orang
yang harus dilindingi menurut konstitusi.
Dalam upaya meningkatkan kesejahteraan
rakyat melalui sektor pembangunan ekonomi,
konstitusi telah mengamanatkankan supaya
pembangunan dilaksanakan atas dasar
wawasan lingkungan, yaitu pembangunan

Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017

dilaksanakan secara berkelanjutan yang dan/atau tidak langsung terhadap sifat fisik,
mengoptimalkan manfaat sumber daya alam kimia dan/atau hayati lingkungan hidup yang
dan sumber daya manusia dengan cara melampaui kriteria baku kerusakan lingkungan
menserasikan aktivitas manusia dengan hidup.3
kemampuan sumber daya alam untuk
Lingkungan yang dalam kaitannya dengan
menopangnya. Tujuan pembangunan
unsur-unsurnya mengandung arti adanya
berwawasan lingkungan adalah agar
interaksi antara unsur-unsur di dalamnya,
masyarakat yang memanfaatkan sumber daya
termasuk manusia terhadap sumber daya
alam tidak merusak lingkungan. Untuk itu
lainnya. Dalam pandangan ekosistem yang
dalam pengelolaan sumber daya alam perlu
merupakan satu unsur fungsional didalamnya
memerhatikan keadaan lingkungan agar
tercakup organisme dan lingkungan abiotik
ekosistem lingkungan tidak terganggu.
yang satu terhadap yang lain, sehingga
Pembangunan berkelanjutan dimaksudkan mempengaruhi. Interaksi sebagai salah satu
untuk tetap menjaga keseimbangan antara kaidah dalam ekosistem dimana antar unsur-
kepentingan pembangunan dengan unsur dalam suatu lingkungan saling
kepentingan pelestarian lingkungan hidup, mempengaruhi dan bersifat timbal balik.
sehingga sumber daya alam masih dapat Interaksi tersebut dapat terjadi antara unsur
dimanfaatkan untuk pembangunan dan biotik sendiri, unsur biotik dengan biotik,
kepentingan generasi mendatang. Menurut dan/atau unsur abiotik dengan abiotik lainnya.4
Surna Djajadiningat1 Proses pembangunan
Manusia telah memasukkan alam dalam
berkelanjutan bertumpu pada kondisi sumber
kehidupan budayanya, akan tetapi ia nyaris
daya alam, kualitas lingkungan dan faktor
lupa, bahwa ia sendiri sekaligus merupakan
kependudukan. Mengingat ketiga faktor di atas,
bagian dari alam, dimana dia hidup. Dengan
maka upaya pembangunan berwawasan
demikian manusia ternyata tidak hanya
lingkungan perlu memelihara keutuhan fungsi
bertindak sebagai penguasa terhadap alam,
tatanan lingkungan agar lingkungan dapat
akan tetapi juga sebagai pengabdinya. Dengan
secara berlanjut menopang proses
kekuasaannya atas alam dia tidak dapat
pembangunan secara terus menerus dari
melepaskan diri dari ketergantungannya
generasi ke generasi untuk meningkatkan
kepada alam. Manusia mempengaruhi alam,
kualitas manusia Indonesia.
dan sebaliknya alam mempengaruhi manusia.
Pembangunan dan kegiatan usaha yang Dengan demikian alam dimasukkan dalam
menyebabkan terjadinya pencemaran dan/atau evolusi manusia dan sebaliknya.5
kerusakan lingkungan hidup akan
Penyebab terjadinya kerusakan lingkungan
mengakibatkan terjadinya kerugian pada
hidup tidak terlepas dari kegiatan manusia
lingkungan hidup itu sendiri. Secara konseptual
sebagai individu maupun kegiatan usaha dalam
pencemaran lingkungan adalah masuk atau
bentuk badan hukum maupun bukan berbadan
dimasukkannya makhluk hidup, zat, energi,
hukum. Pengrusakan lingkungan hidup yang
dan/atau komponen lain kedalam lingkugan
dilakukan secara sengaja menimbulkan
hidup oleh kegiatan manusia sehaingga
perubahan langsung atau tidak langsung
melampaui baku mutu lingkungan hidup yang
terhadap sifat fisik, kimia, dan/atau hayati
telah ditetapkan.2 Sedangkan kerusakan
lingkungan hidup sehingga melampaui kriteria
lingkungan hidup adalah perubahan langsung

1 Maret Priyatna. (2015). “Pembaruan dan 3Ibid, Pasal 1 angka 17.

Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan 4Maret Priyantna, loc.cit.
Bidang Lingkungan dan Penataan Ruang Menuju 5 Koesnadi Hardjasoemantri. (2016). Hukum Tata

Pembangunan Berkelanjutan”, Hasanuddin Law Lingkungan, edisi VIII, Cetakan Kesembilan Belas.
Review (Halrev) Volume 1 Issue 3. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, h. 4.
2Pasal 1 angka 14 Undang-Undang Nomor 32 Tahun

2009 Tentang Perlindungan dan Pengelolaan

Lingkungan Hidup

2 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017

baku kerusakan lingkungan hidup.6 Kerusakan
lingkungan hidup berhubungan dengan subjek
hukum pelaku kerusakan, sedangkan kerusakan
lingkungan adalah terjadinya perubahan (yang
rusak) akibat yang ditimbulkan dari perbuatan
orang yang melakukan pengrusakan.
Dalam alam yang dipengaruhi manusia (man-
made nature, manusia yang dipengaruhi alam
(nature made man) menemukan dirinya sendiri.
Hal ini berarti bahwa dalam hubungannya
dengan alam, dia harus memperhitungkan nilai-
nilai lain, disamping nilai-nilai teknis dan
ekonomis. Hal ini berarti pula, bahwa ancaman
terhadap alam tidak dapat
dipertanggungjawabkan kepada pihak lain,
akan tetapi pada sikap manusia itu sendiri, baik
sebagai diri pribadi secara mandiri, maupun
sebagai anggota masyarakat.7 Lingkungan
hidup dalam perspektif teoritis dipandang
sebagai bagian mutlak dari kehidupan manusia
itu sendiri8. Oleh karena itu manusia dalam
hidupnya harus melindungi dan mengamankan
lingkungan hidup agar dapat terselenggara
secara teratur dan pasti serta dapat diikuti dan
ditaati oleh semua pihak. Perlindungan dan
pengamanan perlu dituangkan dalam bentuk
peraturan hukum, sehingga akan lahir hukum
yang memperhatikan kepentingan alam atau
hukum yang berorientasi kepada kepentingan
alam (natures’s interest oriented law).9
Hukum yang mengatur segi-segi lingkungan
hidup harus dipandang sebagai suatu sistem.
Sistem hukum10 sebagaimana dikemukakan
oleh oleh Sunaryati Hartono11 terdiri atas
subsistem-subsistem hukum lingkungan.
Subsistem hukum lingkugan terdiri dari asas-
asas, kaidah-kaidah dan juga meliputi lembaga-
lembaga dan proses-proses guna
mewujudkannya dalam kenyataan.12
6 Maret Priyatna. Loc.cit.
7 Koesnadi Harjasoemantri. Op.cit.,h. 4-5
8 NHT Siahaan dalam Syahrul Machmud. (2012).
Problematika Penerapan Delik Formil Dalam Perspektif
Penegakan Hukum Pidana Lingkungan di Indonesia.
Jakara: Mandar Maju, h. 62.
9 Munadjat Danusaputro dalam Syahrul Machmud.
(2012). Problematika Penerapan Delik Formil Dalam
Perspektif Penegakan Hukum Pidana Lingkungan di
Indonesia. Jakarta: Mandar Maju, h. 62.
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
Pembaruan hukum lingkungan di Indonesia
ditandai dengan telah diundangkannya
Undang-undang Nomor 32 Tahun 2009 Tentang
Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan (UU
PPLH). Dari segi penamaan, UU PPLH berbeda
dengan dua Undang-undang sebelumnya yang
hanya menggunakan istilah Pengelolaan
Lingkungan Hidup. Penambahan istilah
“Perlindungan” pada UU PPLH didasarkan
pada pandangan anggota Panja DPR RI dengan
rasionalisasi agar lebih memberikan makna
tentang pertingnya lingkungan hidup untuk
memperoleh perlindungan.13
Moh. Mahfud MD menyatakan bahwa politik
hukum adalah legal policy yang akan atau telah
dilaksanakan secara nasional oleh Pemerintah
Indonesia. Legal policy ini terdiri dari, pertama,
pembangunan hukum yang berintikan
pembuatan dan pembaruan terhadap materi-
materi hukum agar dapat sesuai dengan
kebutuhan. Kedua, pelaksanaan ketentuan
hukum yang telah ada termasuk penegasan
fungsi lembaga dan pembinaan para penegak
hukum.14 Berdasarkan pengertian tersebut
menurut Moh. Mahfud terlihat politik hukum
mencakup proses pembuatan dan pelaksanaan
hukum yang dapat menunjukkan sifat dan arah
kemana hukum dibangun dan ditegakkan.15
Berdasarkan pengertian tentang konsepsi
politik hukum di atas, dalam kajian ini politik
hukum dimaksudkan sebagai kebijakan hukum
yang menjadi dasar dari pengelolaan
lingkungan hidup di Indonesia.
Lahirnya UU PPLH merupakan sumber hukum
formal tingkat undang-undang dalam konteks
lingkungan hidup di Indonesia. Secara filosofis
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 Tentang
Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan
Hidup ini memandang dan menghargai arti
penting akan hak-hak asasi berupa hak atas
10 Maret Priyatna. Loc cit.
11. Ibid.
12. Ibid.
13 Takdir Rahmadi. (2015). Hukum Lingkungan di
Indonesia, Edisi Kedua, Cetakan kelima. Jakarta: PT
RajaGrafindo Persada, h. 43.
14 Mahfud MD. (1998). Politik Hukum di Indonesia.
Jakarta: LP3ES, h. 9.
15 Ibid.
3
lingkungan hidup yang baik dan sehat bagi
warga negara.16 Dengan adanya penekanan
pada upaya perlindungan, di samping kata
pengelolaan lingkungan hidup, UU 32 Tahun
2009 memberikan perhatian serius pada kaidah-
kaidah pengaturan yang bertujuan memberikan
jaminan bagi terwujudnya pembangunan
berkelanjutan dan memastikan lingkungan
hidup dapat terlindungi dari usaha atau
kegiatan yang menimbulkan kerusakan atau
pencemaran lingkungan hidup.17
UU PPLH menganut asas “Pencemar
Membayar” yang maksudnya adalah untuk
memberikan tanggungjawab dan tidak
melepaskan penanggungjawab usaha atau
kegiatan dari perbuatan melanggar hukum
terhadap pencemaran dan kerusakan yang
terjadi akibat kegiatan usaha dari
penanggungjawab usaha. Penanggung jawab
yang usaha dan/atau kegiatannya
menimbulkan pencemaran dan/atau kerusakan
lingkungan hidup wajib menanggung biaya
pemulihan lingkungan. Selain diharuskan
membayar ganti rugi, pencemar dan/atau
perusak lingkungn hidup dapat pula dibebani
oleh hakim untuk melakukan tindakan tertentu
antara lain berupa pemulihan lingkungan.
Selain itu UU PPLH memberikan hak gugat
kepada pemerintah baik di pusat maupun
pemerintah daerah (provinsi, kabupatan/kota)
sebagai subyek hukum yang mempunyai legal
standing untuk melakukan gugatan perdata
kepada penanggungjawab usaha dan/atau
kegiatan yang menyebabkan terjadinya
pencemaran dan kerusakan lingkungan hidup
guna menuntut ganti rugi dan pemulihan
lingkungan hidup yang dtimbulkan akibat
pencemaran dan kerusakan lingkungan akibat
dari kegiatan usaha yang dilakukan oleh
pencemar dan perusak lingkungan.
16 Siti Kotijah. (2011). Evaluasi Undang-Undang
Nomor 32 Tahun 2009. Jurnal Hukum, 2 (18): 390.
17 Dani Amran Hakim. (2015). Politik Hukum
Lingkungan Hidup di Indonesia Berdasarkan
Undang-undang Nomor 32 Tahun 2009 Tentang
Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup.
Fiat Justisia Jurnal Ilmu Hukum Universitas
Diponegoro, Semarang, 9(2): 121.
4 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
2. Kerugian Lingkungan akibat Pencemaran
dan kerusakan Lingkungan Hidup.
Lingkungan yang baik dan sehat merupakan
suatu hal yang sangat penting dalam menunjang
kelangsungan hidup manusia. Selain berhak
atas lingkungan hidup yang baik dan sehat,
setiap orang juga berkewajiban untuk
melakukan perlindungan dan pengelolaan
lingkungan hidup. Lingkungan hidup yang baik
dan sehat bukan saja merupakan suatu hak, tapi
didalamnya juga terdapat tanggung jawab
untuk menjaga, melindungi serta mengelola
atau melestarikan agar semakin hari semakin
baik dan sehat dan didalamnya pula tercipta
masyarakat yang baik dan sehat. Oleh karena itu
jelaslah bahwa lingkungan merupakan suatu hal
yang penting yang patut dijaga, dilindungi,
dikelola serta dilestarikan.18
Perlindungan dan pengelolaan lingkungan
hidup adalah upaya sistematis dan terpadu
yang dilakukan untuk melestarikan fungsi
lingkungan hidup dan mencegah terjadinya
pencemaran dan/atau kerusakan lingkungan
hidup yang meliputi perencanaan,
pemanfaatan, pengendalian, pemeliharaan,
pengawasan dan penegakan hukum.19
Perlindungan dan pengelolaan lingkungan
hidup dilakukan secara terpadu yang mencakup
seluruh bidang-bidang lingkungan hidup untuk
berkelanjutannya fungsi lingkungan hidup.
Dalam upaya perlindungan dan pengelolaan
lingkungan hidup, dilakukan pembangunan
yang sifatnya berkelanjutan untuk mencapai
kesejahteraan rakyat.
Pencemaran lingkungan sangat berpengaruh
terhadap kelangsungan hidup dari anggota
lingkungan tersebut. Pencemaran lingkungan
dapat terjadi pada udara, air dan tanah yang
semuanya itu merupakan bagian pokok dimana
manusia itu hidup. Oleh karena itu setiap
pembangunan berkaitan langsung dengan
18http://raiudampo.blogspot.co.id/2014/03/tanggu
ng-jawab-perusahaan-terhadap.html, diakses Kamis
tanggal 30 Maret 2017 Jam 10.30 Wib.
19 Pasal 1 ayat (2) Undang-Undang Nomor 32 Tahun
2009 Tentang Perlindungan dan Pengelolaan
Lingkungan Hidup
lingkungan yang merupakan wadah
pembangunan yang oleh karena proses
pembangunan tersebut mengakibatkan
terjadinya pencemaran lingkungan.
Pencemaran dan kerusakan lingkungan
disebabkan oleh perbuatan manusia yang secara
sengaja ataupun tidak sengaja yang telah
melampaui batas baku mutu lingkungan hidup
yang ditetapkan sehingga mengakibatkan
menurunnya kualitas lingkungan hidup.
Pencemaran lingkungan hidup adalah masuk
atau dimasukkannya makhluk hidup, zat,
energi, dan/atau komponen lain ke dalam
lingkungan hidup oleh kegiatan manusia
sehingga melampaui baku mutu lingkungan
hidup yang telah ditetapkan.20 Akibat
pencemaran adalah terjadinya perubahan pada
lingkungan yang tidak dikehendaki karena
dapat mempengaruhi kegiatan, kesehatan dan
keselamatan makhluk hidup.
Pencemaran lingkungan merupakan masalah
yang sudah lama dihadapi manusia dan
masalah tersebut masih belum dapat
terselesaikan, masuknya substansi-substansi
berbahaya ke dalam media lingkungan
berakibat kualitas lingkungan menjadi
berkurang atau fungsinya tidak sesuai dengan
peruntukannya. Beberapa faktor yang
menyebabkan terjadinya pencemaran yang
dilakukan oleh manusia, yaitu akibat
pertumbuhan penduduk yang semakin
meningkat dan perkembangan teknologi.
Faktor-faktor tersebut menyebabkan kebutuhan
penduduk juga meningkat.21
Selain istilah pencemaran, terdapat juga istilah
Kerusakan lingkungan hidup yaitu tindakan
orang yang menimbulkan perubahan langsung
atau tidak langsung terhadap sifat fisik, kimia,
dan/atau hayati lingkungan hidup sehingga
melampaui kriteria baku kerusakan lingkungan
hidup.22 Akibat dari perbuatan tersebut terjadi
20Pasal 1 ayat 14 Undang-Undang Nomor 32 Tahun
2009 Tentang Perlindungan dan Pengelolaan
Lingkungan Hidup
21http://www.tugasku4u.com/2013/05/pencemaran-
lingkungan.html
22Pasal 1 ayat 16 Undang-Undang Nomor 32 Tahun
2009 Tentang Perlindungan dan Pengelolaan
Lingkungan Hidup.
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
kerusakan lingkungan hidup yaitu perubahan
langsung dan/atau tidak langsung terhadap
sifat fisik, kimia, dan/atau hayati lingkungan
hidup yang melampaui kriteria baku kerusakan
lingkungan hidup.23
Pencemaran juga bisa berarti berubahnya
tatanan (komposisi) air atau udara oleh kegiatan
manusia dan proses alam, sehingga kualitas air/
udara menjadi kurang atau tidak dapat
berfungsi lagi sesuai dengan peruntukkannya.24
Pencemaran lingkungan dapat dikategorikan
menjadi pencemaran air, pencemaran udara,
pencemaran tanah, pencemaran logam berat.
Meningkatnya kegiatan industri seperti
pertambangan telah banyak mengganggu
ekosistem lingkungan hidup dengan kegiatan
penebangan pohon dan kebisingan alat-alat
pertambangan yang digunakan. Inti dari
permasalahan lingkungan hidup adalah
hubungan makhluk hidup, khususnya manusia
dengan lingkungan hidupnya.
Pelaku usaha sebelum melakukan kegiatan
usahanya secara administratif terlebih dahulu
mendapat izin dari pemerintah. Pemberian izin
tersebut dengan mempertimbangkan dokumen
lingkungan hidup antara lain misalnya Analisa
Mengenai Dampak Lingkungan (AMDAL)
terhadap kegiatan atau usaha yang akan
dilakukan. Saat keputusan izin diberikan oleh
pemerintah kepada Badan Usaha atau
Pemohon, posisi tanggung jawab negara
terhadap perlindungan lingkungan hidup
berpindah kepada tanggung jawab pemegang
izin sehingga ada kecenderungan negara tidak
hadir dalam memastikan lingkungan hidup
terjaga dengan baik. Pemegang izin sebagai
entitas bisnis/privat, menjalankan tugas-tugas
publik menjadi tidak jelas oleh karena entitas
bisnis bukan sebagai penanggung jawab
kepentingan publik. Negara melalui aparatur
yang dimiliki pada level pemerintahan nasional
maupun daerah tidak cukup memastikan
23Pasal 1 ayat 17 Undang-Undang Nomor 32 Tahun
2009 Tentang Perlindungan dan Pengelolaan
Lingkungan Hidup.
24 Pengertian pencemaran menurut SK Menteri
Kependudukan Lingkungan Hidup No
02/MENKLH/1988.
5
ketataan pemenuhan kewajiban hukum sebagai
pemegang izin terebut.25
Dalam hal pencemaran dan kerusakan
lingkungan hidup sudah terjadi, perlu
dilakukan upaya represif berupa penegakan
hukum yang efektif, konsekuen, dan konsisten
terhadap pencemaran dan kerusakan
lingkungan hidup yang sudah terjadi.26
Sehubungan dengan hal tersebut, perlu
dikembangkan satu sistem hukum
perlindungan dan pengelolaan lingungan hidup
yang jelas, tegas dan menyeluruh guna
menjamin kepastian hukum sebagai landasan
bagi perlindungan dan pemgelolaan sumber
daya alam serta kegiatan pembangunan lain.27
UU PPLH mengatur mengenai
pertanggungjawaban perdata dalam bentuk
ganti kerugian dan pemulihan lingkungan
hidup dalam Pasal 87 yaitu setiap penanggung
jawab usaha dan/atau kegiatan yang
melakukan perbuatan melanggar hukum
berupa pencemaran dan/atau kerusakan
lingkungan hidup yang menimbulkan kerugian
pada orang lain atau lingkungan hidup wajib
membayar ganti rugi dan/atau melakukan
tindakan tertentu. Ketentuan dalam ayat ini
merupakan realisasi asas yang ada dalam
hukum lingkungan hidup yang disebut asas
pencemar membayar. Asas “pencemar
membayar” adalah setiap penanggung jawab
yang usaha dan/atau kegiatannya
menimbulkan pencemaran dan/atau kerusakan
lingkungan hidup wajib menanggung biaya
pemulihan lingkungan28. Selain diharuskan
membayar ganti rugi, pencemar dan/atau
perusak lingkungn hidup dapat pula dibebani
oleh hakim untuk melakukan tindakan tertentu.
John Maddox memberikan argumentasi bahwa
pencemaran/kerusakan akan dapat dipecahkan
dengana menghitung ongkos yang timbul (price)
dan merupakan masalah ekonomi saja. Lebih
25 Muhammad Muhdar & Muhamad Nasir,
Rosdiana. (2015). Implikasi Hukum Terhadap
Praktik Pinjam Pakai Kawasan Hutan Untuk
Kegiatan Pertambangan Batubara”, Hasanuddin Law
Review (Halrev), 1(3).
26 Penjelasan Umum angka V UU No. 32 Tahun 2009
Tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan
Hidup.
6 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
lanjut diuraikan “we can reduce pollution if we are
prepared to pay for it”,29 sehingga dipahami
seberapa besar kemampuan membayar, baik
dengan program untuk menciptakan alat
pencegah pencemaran anti-pollution maupun
secara tidak langsung dengan membayar
kerugian yang disebabkan oleh pencemaran,
bahkan assets lingkungan termasuk di
dalamnya berupa intrinsic value, dapat
disediakan (digantikan) oleh hasil aktivitas
ekonomi.30
Pengaturan ganti kerugian terhadap lingkungan
hidup diarahkan untuk memberikan kepastian
bahwa pelaku usaha yang melanggar hukum
tidak dapat melepaskan tanggungjawab atau
kewajiban hukumnya untuk melaksanakan
ganti rugi atau tindakan tertentu atas
pencemaran dan kerusakan lingkugan hidup
Untuk membuktikan bahwa telah terjadi
pencemaran dan/atau kerusakan lingkungan
hidup, diperlukan analisa data atau bukti yang
berupa hasil penelitian, pengamatan lapangan,
atau data lain berupa pendapat para ahli yang
dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah.
Beberapa hal yang perlu dianalisis antara lain
menyangkut:
1. Apakah benar telah terjadinya pencemaran
dan/atau kerusakan lingkungan hidup;
2. Siapa yang menyebabkan terjadinya
pencemaran dan/atau kerusakan
lingkungan hidup;
3. Siapa yang mengalami kerugian akibat
pencemaran dan/atau kerusakan
lingkungan hidup;
4. Bagaimana status kepemilikan lahan yang
tercemar atau rusak;
5. Apa jenis kerugian (langsung atau tidak
langgsung);
6. Berapa besaran kerugian;
7. Berapa lama terjadinya pencemaran
dan/atau kerusakan lingkungan hidup;
27 Ibid.
28 Penjelasan Pasal 2 huruf (j) UU No 32 Tahun 2009
tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan
Hidup.
29 Muhammad Muhdar & Muhamad Nasir,
Rosdiana. Loc. Cit.
30 Ibid.
 8. Apa saja jenis media lingkungan hidup
yang terkena dampak (air, tanah, udara);
9. Nilai ekosistem baik yang dapat maupun
yang tidak dapat dinilai secara ekonomi,
dan lain-lain.
Berdasakan Peraturan Menteri Lingkungan
Hidup dan Kehutanan Nomor 7 Tahun 2014
tentang Kerugian Lingkungan Hidup Akibat
Pencemaran dan/atau kerusakan Lingkungan
Hidup (Permen 7/2014), untuk mengetahui ada
tidaknya pencemaran dan/atau kerusakan
lingkungan hidup terlebih dahulu dilakukan
klarifikasi terhadap proses terjadinya
pencemaran dan/atau kerusakan lingkungan
hidup yaitu dengan melakukan verifikasi
lapangan yang dilakukan melalui 2 (dua)
langkah:
1) identifikasi sumber pencemaran
dan/atau kerusakan lingkungan hidup, terdiri
dari langkah-langkah:
a. Identifikasi jenis media lingkungan
hidup yang tercemar dan/atau rusak.
b. Penghitungan lamanya pencemaran
dan/atau kerusakan berlangsung.
c. Identifikasi apakah pencemaran
dan/atau kerusakan lingkungan hidup
terjadi secara langsung atau tidak
langsung.
d. Pengukuran derajat atau tingkat
pencemaran dan/atau kerusakan
lingkungan hidup yang terjadi
(menyangkut skala spasial dan jumlah
pihak yang terlibat).
2) proses terjadinya pencemaran dan/atau
kerusakan lingkungan hidup.
Tata cara verifikasi lapangan diatur lebih lanjut
berdasarkan Peraturan Menteri Lingkungan
Hidup dan Kehutanan Nomor 4 Tahun 2013
tentang Pedoman Penyelesaian Sengketa
Lingkungan Hidup (Permen 4/2013).
31 Christoper Stone dalam N.H.T. Siahaan. 2011.
Perkembangan Legal Standing Dalam Hukum
Lingkungan, (Suatu Analisis Yuridis Dalam Public
Participatory Untuk Perlindungan Lingkungan), h. 7
32 Mas Achmad Santosa & Margaretha Quina, . (2014).
Gerakan Pembaharuan Hukum Lingkungan
Indonesia dan Perwujudan Tata Kelola Lingkungan
Yang Baik Dalam Negara Demokrasi. Jurnal Hukum
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
3. Hak Gugat Pemerintah Menuntut Ganti
Rugi dan Pemulihan Lingkungan Hidup
Sebagaimana diteorikan oleh Christoper Stone31,
bahwa semua obyek-obyek alam diberikan
suatu hak hukum (legal right), maka kepada
hutan, gajah, sungai, laut, batu-batuan,
pepohonan dan obyek-obyek lainnya, yang
meskipun sifatnya inanimatif tetap diberikan
hak hukum.
Agar hak hukum dari benda-benda alamiah
demikian dapat diterapkan maka kelompok-
kelompok yang memiliki kepedulian
lingkungan dapat ditunjuk sebagai guardian dari
benda-benda alam yang inanimatif tersebut.
Seperti dikatakan Stone bahwa organisasi-
organisasi lingkungan yang memiliki data dan
alasan untuk menduga bahwa suatu proyek
atau kegiatan yang mencemari lingkungan
dapat tampil sebagai pihak yang mewakili alam
tersebut di pengadilan.
Dapat dikatakan bahwa perwujudan partisipasi
masyarakat dalam demokrasi yang dipengaruhi
oleh teori Christoper Stone mengenai hak objek-
objek alam (natural objects) yang pada intinya
mendalilkan bahwa lingkungan perlu memiliki
wali (guardian) merupakan pengakuan atas hak
intrinsik lingkungan hidup dimana manusia
ditunjuk sebagai wali dalam menjalankan hak
tersebut. Dalam hal ini, teori Stone paling
tampak dalam perwujudan akses terhadap
keadilan, yang di Indonesia diwujudkan dalam
NGO Standing.32
Sehubungan dengan doktrin Stone tersebut,
dapat disebutkan bahwa di Kanada, para ahli
hukum lingkungan sudah menganut pendapat
bahwa lingkungan dipandang sebagai sesuatu
yang mempunyai hak (environmental right).33
Dari pendapat Stone dan beberapa paham ahli
lingkungan tersebut, meski lingkungan hidup
merupakan objek sumber daya alam, namun
lingkungan hidup harus pula diberi kedudukan
Lingkungan Indonesia, Indonesian Center for
Environmental Law, 1(1): 25.
33 Mas Achmad Santosa dan Sembiring Sulaiman.
(1997). Hak Gugat Organisasi Lingkungan
(Environmental Legal Standing). Jurnal Hukum
Lingkungan Indonesia, Indonesian Center for Environmental
Law, h.198
7
sebagai subyek hukum dimana hak lingkungan
selaku subyek hukum tersebut harus diwakili
oleh suatu lembaga yang bertanggung jawab
dibidang lingkungan hidup, supaya lingkungan
benar-benar memiliki hak perlindungan, sama
dengan manusia sebagai subyek hukum.
Pandangan tersebut di atas dipengarui faham
ekosentrisme atau inklusionisme yang pada
dasarnya berpandangan bahwa manusia
dengan fenomena alam tidak memiliki
perbedaan asasi, sehingga alam juga tidak boleh
diberlakukan berbeda.34
Jimly Assiddiqie35 mengemukakan bahwa
dalam konsep ekokrasi, lingkungan alam seperti
halnya manusia juga dianggap mempunyai
otonomi dan keadulatannya sendiri. Jika dalam
demokrasi setiap manusia yang disebut rakyat
dianggap merupakan pemegang kedaulatan
atau kekuasaan tertinggi, maka lingkungan
alam juga dipandang mempunyai hak asasinya
sendiri dan memegang kedaulatannya sendiri
seperti manusia. Dalam hubungan itu,
lingkungan atau ekosistem dapat dilihat sebagai
subjek kedaulatan yang tersendiri. Jika selama
ini kita sudah mengenal doktrin-doktrin
teokrasi, monarki, demokrasi, nomokrasi, maka
konsep Kedaulatan Lingkungan dapat kita
kaitkan dengan istilah Ekokrasi (ecocracy) atau
kedaulatan ekologi.36
Di samping manusia yang berstatus sebagai
rakyat, lingkungan hidup juga dapat menjadi
pemegang hak dan kekuasaannya sendiri. Hak
dan kekuasaan lingkungan itu bersifat sama
tingginya dengan hak dan kekuasaan manusia
rakyat. Dengan perkataan lain, dapat menjadi
subjek kedaulatan yang tersendiri. Karena jika
kekuasaan tertinggi yang berada di tangan
rakyat disebut sebagai demokrasi atau
kedaulatan rakyat, maka kekuasaan tertinggi
yang ada pada lingkungan dapat kita sebut
sebagai ekokrasi atau kedaulatan lingkungan.37
34 Sonny A. Keraf (ed). (2001). Hukum Dan Lingkungan
Hidup, 75 Tahun Prof Dr.Koesnadi Hardjasoemantri, h
33-38.
35 Jimly Assiddiqie. (2009). Gagasan Kedaulatan
Lingkungan Demokrasi Versus Ekokrasi, h. 17.
36Ibid.
37 Ibid.
8 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
Jika mengikuti alur gagasan Skolimowski,
ekokrasi bisa dikatakan sebagai
‟pengembangan lebih jauh‟ dari demokrasi
karena memang mau melibatkan seluruh alam
dalam dinamika kehidupan yang lebih baik. 38
Bias anthroposentrisme masih sangat kentara.
Karena itu, bagi Skolimowski istilah ekokrasi
jauh lebih tepat daripada eko-demokrasi atau
demokrasi ekologis. Dalam rumusan
Skolimowski, ekokrasi adalah “pengakuan
kekuatan alam dan hidup itu sendiri, yang
berarti mengobservasi keterbatasan alam,
mendesain dengan alam bukan melawan alam,
membuat sistem yang berkelanjutan secara
ekologis, penghormatan terhadap alam bukan
penjarahan alam secara berkelanjutan.”39
Dalam hukum lingkungan di Indonesia
beberapa “benih” ekokrasi sudah ada sehingga
bisa dikembangkan lebih jauh. Itu pun berarti
bahwa upaya menuju ekokrasi tidak dimulai
dari titik nol. Salah satu contoh benih baik itu
tampak dalam Undang-undang Nomor 32
Tahun 2009 tentang Perlindungan dan
Pengelolaan Lingkungan Hidup (UU PPLH),
yang bisa dikatakan secara substansial lebih
baik dibanding Undang-undang Nomor 23
Tahun 1997 tentang Pengelolaan Lingkungan
Hidup.40
Dengan mempertimbangkan kerusakan
lingkungan hidup yang semakin nyata sebagai
buah dari kapitalisme pasar yang cenderung
memandang alam sebagai faktor produksi dan
aset ekonomi, penerapan gagasan kedaulatan
lingkungan bersama dengan kedaulatan rakyat
dan kedaulatan hukum dalam bingkai negara
mutlak dilakukan. Hal yang harus digali lebih
dalam adalah bagaimana operasionalisasinya
dalam kehidupan bernegara?. Apakah dengan
mengarusutamakan pertimbangan lingkungan
dalam kebijakan publik?. Apakah dengan
mempersonifikasikan lingkungan hidup serupa
dengan rakyat yang memiliki hak hukum dan
hak konstitusional yang dijamin dalam
38 Al. Andang L Binawan. (2014). “Jalan Terjal
Ekokrasi”, dalam Jurnal Hukum Lingkungan Indonesia,
Jurnal Hukum Lingkungan Indonesia, Indonesian
Center for Environmental Law, 1(1): 9.
39 Skolimowski dalam Ibid.
40 Ibid., h. 9.
konstitusi? Apakah kemudian semua itu dapat
kita sebut sebagai wujud dari “demokrasi
lingkungan”?.41
Berdasarkan beberapa teori dan gagasan yang
dikemukakan oleh beberapa ahli tentang konsep
atau pandangan ekokrasi di atas, penulis
berpendapat bahwa lingkungan hidup adalah
subyek hukum yang mempunyai hak yang
perlu mendapatkan perlindungan hukum,
sehingga apabila lingkungan hidup menderita
atau mengalami kerugian, lingkungan hidup
dapat menuntut ganti kerugian dan pemulihan.
Bentuk perlindungan hukum lingkungan
tersebut adalah dengan memberikan sanksi
hukum kepada pananggung jawab usaha atau
kegiatan yang telah melakukan pencemaran dan
kerusakan lingkungan sebagaimana diatur
dalam Pasal 87 ayat (1) UU PPLH yang
menyebutkan “setiap penanggung jawab usaha
dan/atau kegiatan yang melakukan perbuatan
melanggar hukum berupa pencemaran dan/atau
kerusakan lingkungan hidup yang menimbulkan
kerugian pada orang lain atau lingkungan hidup
wajib membayar ganti rugi dan/atau melakukan
tindakan tertentu”.
Rumusan pasal 87 ayat (1) UU PPLH tersebut
mengandung unsur terkait dengan subyek
hukum yang menderita kerugian akibat
tercemar dan rusaknya lingkungan hidup, yaitu
kerugian yang diderita oleh orang lain dan
kerugian yang diderita oleh lingkungan hidup
itu sendiri. Dengan demikian dapat dipahami
bahwa selain orang sebagai subjek hukum,
lingkungan hidup sendiri juga sebagai subjek
hukum berhak untuk mendapatkan ganti rugi
akibat pencemaran dan/atau kerusakan
lingkungan hidup yang dilakukan oleh
penanggungjawab usaha dan/atau kegiatan.
Lingkungan hidup selaku subyek hukum tidak
dapat dipersamakan dengan manusia dalam arti
lingkungan hidup tidak dapat berbicara dan
bertindak sebagaimana layaknya manusia, oleh
karena itu hak-hak lingkungan hidup untuk
menuntut ganti kerugian lingkungan akibat
41Yustisia Rahman (et.al). (2014). Pengantar Redaksi:,
Adakah Demokrasi Lingkungan?. Jurnal Hukum
Lingkungan Indonesia, Indonesian Center for
Environmental Law 1(1): vi.
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
pencemaran dan/atau kerusakan lingkungan
diwakilkan kepada negara, karena salah satu
asas hukum dalam UU PPLH adalah asas
tanggung jawab negara, konsekuensi dari asas
tanggung jawab negara tersebut maka
pemerintah dapat mengambil tindakan hukum
untuk mewakili kepentingan lingkungan hidup,
hal tersebut diatur dalam Pasal 90 ayat (1)
UUPPLH yang menyatakan bahwa instansi
yang bertanggung dibidang lingkungan hidup
adalah instansi pemerintah dan pemerintah
daerah yang bertanggungjawab dibidang
lingkungan hidup.
Ketentuan Pasal 90 ayat (1) berikut
penjelasannya telah memberikan kedudukan
hukum/legal standing kepada pemerintah dan
pemerintah daerah yang bertanggungjawab
dibidang lingkungan sebagai subyek hukum
yang mewakili kepentingan lingkungan hidup
untuk mengajukan gugatan guna menuntut
ganti rugi dan menuntut supaya pencemar
dan/atau perusak lingkungan melakukan
tindakan tertentu berupa pemulihan
lingkungan akibat kerusakan lingkungan hidup.
4. Gugatan Perdata oleh Pemerintah dalam
Menuntut Ganti Rugi dan Pemilihan
Lingkungan Hidup
Teori hukum pembangunan yang dicetuskan
Mochtar Kusumaatmadja juga cukup
berpengaruh Dengan menekankan pada
.
“hukum sebagai sarana penertiban masyarakat”
- ketertiban dan keteraturan sebagai tujuan
pembangunan dan pembaruan, paradigma ini
mengadopsi positivisme dengan kepastian
hukumnya.42 Di sisi lain, teori ini juga
mendalilkan hukum sebagai alat pengatur atau
sarana pembangunan, dalam arti penyalur arah
kegiatan masyarakat yang dikehendaki ke arah
pembaharuan.43 Penormaan pembangunan,
termasuk pula hukum lingkungan, berada di
depan masyarakat, sebagaimana pemikiran ini
secara parsial berakar pada pemikiran Rescoe
Pound, yang menyatakan hukum sebagai “a tool
42 Mas Achmad Santosa & Margaretha Quina.
Op.cit.,h. 28
43 Mochtar Kusumaatmadja. (1995). Hukum,
Masyarakat, dan Pembinaan Hukum Nasional. Bandung:
Binacipta, h. 13.
9
of social engineering” yang bertindak sebagai alat yang ditetapkan. Dalam pengertian luas,
pembaharuan dalam masyarakat yang penegakan hukum mencakup penataan yakni
diharapkan dapat berperan mengubah nilai- tindakan administratif dan tindakan yustisial,
nilai sosial dalam masyarakat.44 Dalam hal ini, baik keperdataan maupun kepidanaan.
perwujudan demokrasi tampak dari penegakan
Ganti kerugian lingkungan dan pemulihan
hukum (rule of law) yang berwawasan
lingkungan hidup dilakukan dengan instrumen
lingkungan. Dalam penegakkan hukum itu
penegakan hukum perdata lingkungan antara
sendiri, ada tiga unsur yang harus selalu
lain dengan mengajukan gugatan perdata ke
diperhatikan, yaitu kepastian hukum
pengadilan oleh instansi yang
(Rechtssicherheit), kemanfaatan
bertanggungjawab terhadap lingkungan hidup.
(Zweckmassingkeit), dan keadilan
Suatu gugatan perdata timbul dari hak
(Gerechtigkeit). Dalam pencapaiannya tidak
45
seseorang sebagai subyek hukum baik dalam
hanya dilakukan secara represif, melainkan
bentuk individu perorangan (natuurlijke persoon)
secara preventif. Sehingga, sebuah produk
maupun dalam bentuk badan hukum
hukum hendaklah mampu mengarahkan
(rechtpersoon) yang merasa dirugikan akibat
masyarakat sebelum terjadinya pelanggaran
pelanggaran yang dilakukan oleh orang lain
terhadap hukum tersebut. Hal ini sebagaimana
yang berakibat merugikan dirinya atau
dikatakan oleh Mochtar Kusumaatmadja
kepentingannya. Teori yang menjadi dasar
bahwasannya tujuan pokok dan pertama dari
timbulnya hak gugat adalah adanya
hukum adalah ketertiban.46.
kepentingan sebagaimana asas yang dikenal
Penegakan hukum merupakan ujung tombak dengan “point d’ interet point d’ action” yang
terciptanya tatanan hukum yang baik dalam dapat diartikan siapa yang yang mempunyai
masyarakat. Satjipto Raharjo mengemukakan kepentingan, maka dialah yang dapat
bahwa penegakan hukum pada hakekatnya mengajukan gugatan.
merupakan penegakan ide-ide atau konsep-
Dalam perspektif lingkungan hidup
konsep yang abstrak. Penegakan hukum adalah
kepentingan hukum untuk menggugat
usaha untuk mewujudkan ide-ide tersebut
(standing) tersebut diperluas penafsirannya
menjadi konkret.47 Penegakan hukum secara
sehingga tidak hanya dibatasi oleh kepentingan
konkret menurut Sjachan Basah adalah
kerugian yang biasanya bersifat individual dan
berlakunya hukum positif dalam praktik
langsung sebagaimana dalam kasus sengketa
sebagaimana seharusnya patut ditaati. Oleh
keperdataan pada umumnya, tetapi juga
karena itu, memberikan keadilan dalam suatu
meliputi kepentingan-kepentingan yang lebih
perkara berarti memutus perkara dengan
luas. Dalam kasus lingkungan hidup, Undang-
menerapkan hukum dan menemukan hukum in
undang memberikan dasar bagi pihak-pihak
concreto dalam mempertahankan dan menjamin
yang merasa berkepentingan terhadap
ditaatinya hukum materiil dengan
timbulnya kerugian lingkungan hidup dapat
menggunakan cara prosedural yang ditetapkan
mengajukan gugatan terhadap
oleh hukum formil.48
tindakan/kegiatan pencemaran/kerusakan
Secara umum, menurut Moestadji49 penegakan lingkungan hidup. UUPPLH mengenal adanya
hukum dapat diartika sebagai tindakan gugatan kerugian Pemerintah (vide Pasal 90),
menerapkan perangkat sarana hukum yang hak gugat masyarakat atau (class action) (vide
dimaksudkan untuk memaksakan sanksi Pasal 91), hak gugat organisasi lingkungan
hukum guna menjamin penataan ketentuan

44Rescoe Pond. (2006). Social Control Through Law, 46Ibid.

New Brunswick: Yale University Press, Dalam Mas
Achmad Santosa & Margaretha Quina, Loc. cit.
45Sudikno Mertokusumo dalam Fitri Amelina. (2014).
Peran Hukum Indonesia Dalam Penanggulangan
Dampak Perubahan Iklim. Jurnal Hukum Lingkungan
47A.M. Yunus (et.al). (2015). Penegakan Hukum
Lingkungan di Sektor Kehutanan (Studi Kawasan
Hutan Lindung di Kabupaten Sinjai, Sulawesi
Selatan). Hasanuddin Law Review (Halrev) 1(1).
48Ibid.

Indonesia 1(1): 192. 49Ibid.

10 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017

hidup yang biasa disebut “legal standing” (vide Kehutanan diatur bahwa Tugas
Pasal 92). Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan
dibidang lingkungan hidup dan kehutanan
Dengan karakteristik hak gugat tersebut, maka
berada di bawah kewenangan Kementerian
subyek hukum penggugat dalam perkara di
Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK),
bidang lingkungan hiduppun bermacam-
sehingga dengan demikian KLHK adalah pihak
macam tergantung dari gugatan apa yang akan
yang memiliki kepentingan hukum dan diberi
dilakukan. Jenis gugatan apa yang akan
wewenang untuk mengajukan Gugatan atas
ditempuh akan menentukan siapa subyek
nama Pemerintah sebagaimana dimaksud
hukum yang dapat menggugat. Menentukan
dalam Pasal 90 ayat (1) UU PPLH.
siapa yang berhak menggugat dan siapa pihak-
pihak yang harus dijadikan tergugat amat Pencemaran dan kerusakan lingkungan hidup
penting dalam proses gugatan perdata untuk merupakan perbuatan yang dilarang oleh
menghindari putusan hakim yang tidak Undang-undangan, hal tersebut sebagaimana
menerima gugatan karena adanya kesalahan diatur dalam ketentuan Pasal 69 ayat (1) huruf a
pihak (niet onvankelijk verklaard/NO) yang sering UU PPLH yang menyebutkan Setiap orang
terjadi. dilarang Melakukan perbuatan yang
mengakibatkan pencemaran dan/atau
Salah satu asas yang dianut dalam UUPLH
kerusakan lingkungan hidup. Perbuatan
adalah asas tanggung jawab negara yang artinya
pencemaran dan kerusakan yang berakibat pada
bahwa negara bertanggung jawab menjamin
rusaknya lingkungan hidup merupakan
pemanfaatan sumber daya alam untuk
perbuatan melawan hukum sebagaimana diatur
memberikan manfaat sebesar-besarnya bagi
dalam ketentuan Pasal 87 ayat (1) UUPPLH
kesejahteraan dan hidup rakyat baik generasi
yaitu setiap penanggungjawab usaha dan/atau
masa kini maupun masa depan, menjamin hak
kegiatan yang melakukan perbuatan melanggar
warga negara untuk memperoleh lingkungan
hukum berupa pencemaran dan/atau
hidup yang baik dan sehat serta untuk
kerusakan lingkungan hidup yang
mencegah kerusakan dan/atau pencemaran
menimbulkan kerugian pada orang lain atau
lingkungan hidup dari kegiatan pemanfaatan
lingkungan hidup wajib membayar ganti rugi
sumber daya alam. Sebagai konsekuensi
dan/atau melakukan tindakan tertentu.
pelaksanaan asas tanggung jawab tersebut,
pemerintah dapat mengambil tindakan hukum Kewajiban bagi penanggung jawab usaha atau
terhadap pelaku usaha yang dianggap telah kegiatan membayar ganti rugi dan tindakan
merusak atau mencemari lingkungan hidup pemulihan terhadap pencemaran atau
sehingga menimbulkan kerugian lingkungan pengrusakan lingkungan merupakan sanksi
hidup; hukum yang diberikan oleh undang-undang.
Menurut Van Wijk,50 sanksi adalah alat
Pasal 90 ayat (1) UU PPLH memberikan
kekuasaan publik yang digunakan oleh
kewenangan kepada Instansi Pemerintah yang
penguasa sebagai reaksi atas ketidaktaatan
bertanggungjawab dalam bidang lingkungan
terhadap norma hukum administrasi. Sanksi
hidup untuk mengajukan gugatan ganti rugi
sebagai alat yang dapat menjamin pelaksanaan
dan tindakan tertentu terhadap usaha dan/atau
norma hukum, tetapi bukanlah ciri yang
kegiatan yang menyebabkan pencemaran
menentukan norma hukum. Penerapan sanksi
dan/atau kerusakan lingkungan hidup yang
secara bersama-sama antara hukum
mengakibatkan kerugian lingkungan hidup.
administrasi dan hukum lainnya dapat terjadi,
Undang-Undang No. 39 Tahun 2008 tentang
yakni kumulasi internal dan kumulasi ekternal.
Kementerian Negara Juncto Peraturan Presiden
Kumulasi ekternal merupakan penerapan
Nomor 7 Tahun 2015 tentang Organisasi
sanksi admnistrasi bersama-sama dengan sanksi
Kementerian Negara Juncto Pasal 2 Peraturan
lain seperti sanksi pidana atau sanksi perdata.
Presiden Nomor 16 Tahun 2015 tentang
Adapun kumulasi internal merupakan
Kementerian Lingkungan Hidup dan

50 Ibid.

Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017 11

penerapan dua atau lebih sanksi administrasi
secara bersama-sama, misalnya pencabutan izin
dan pengenaan denda. 51
Ketentuan Pasal 87 ayat (1) UU PPLH mengatur
subyek hukum dan unsur-unsur pelaku
perbuatan, yaitu penanggungjawab usaha
dan/atau kegiatan, unsur perbuatan melanggar
hukum yaitu pencemaran dan kerusakan
lingkungan, unsur akibat pencemaran dan
kerusakan yaitu kerugian pada orang lain atau
kerugian pada lingkungan hidup, dan unsur
pertanggungjawaban hukum
penanggungjawab usaha dan/atau kegiatan
untuk membayar ganti rugi dan/atau
melakukan tindakan tertentu terhadap
pencemaran dan kerusakan lingkungan hidup.
Dengan demikian, untuk dapat mengajukan
gugatan ganti kerugian dan/atau tindakan
tertentu haruslah memenuhi unsur-unsur yang
tercantum dalam Pasal 87 ayat (1) UUPPLH.
Perbuatan melanggar hukum sebagaimana
dimaksud dalam unsur Pasal 87 ayat (1) yaitu
perbuatan melanggar hukum yang berupa
"pencemaran dan/atau kerusakan lingkungan",
tanpa menimbulkan pencemaran dan atau
kerusakan lingkungan tidak cukup melahirkan
gugatan lingkungan. Agar pencemaran dan atau
kerusakan lingkungan memunculkan gugatan
lingkungan harus juga "menimbulkan kerugian
pada orang atau lingkungan", sehingga yang
dikualifikasi sebagai korbannya yaitu orang
maupun lingkungan hidup. Atas dasar
"perbuatan melanggar hukum" berupa
"pencemaran dan/atau kerusakan lingkungan
hidup" yang "menimbulkan kerugian pada
orang lain atau lingkungan" tersebut,
"penanggungjawab usaha dan/atau kegiatan"
diwajibkan "membayar ganti kerugian
dan/atau tindakan tertentu".
Berbeda dengan konsep gugatan perdata biasa
dimana tuntutan kerugian adalah berbentuk
pembayaran ganti rugi materil dalam bentuk
sejumlah uang (monetary damage) dan tindakan-
tindakan tertentu lainnya (specific performance),
tidak semua jenis gugatan lingkungan hidup
dapat menuntut pembayaran ganti rugi dalam
bentuk uang. Disini ada titik persinggungan
antara jenis hak gugat dengan jenis kerugian
51 Ibid.
12 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
yang dapat dituntut oleh penggugat.
Berdasarkan UUPPLH tuntutan ganti rugi uang
hanya berlaku untuk gugatan perorangan,
gugatan masyarakat dan gugatan Pemerintah
saja. Sedangkan gugatan organisasi lingkungan
hanya dapat menuntut sepanjang terkait
tindakan tertentu saja dalam bentuk antara lain
pemulihan lingkungan.
a. Dasar Gugatan Perbuatan Melawan Hukum
(PMH);
Ketentuan Pasal 87 ayat (1) UUPPLH, tidak
menetapkan lebih lanjut mengenai tatacara
menggugat ganti kerugian. Dasar gugatan
perdata mengacu pada norma perbuatan
melanggar hukum (onrechmatig gedaad)
sebagaimana yang diatur dalam KUHPer. Saat
ini model pertanggungjawaban hukum
mengganti kerugian telah berkembang luas
sesuai perubahan dan kebutuhan masyarakat
yang dinamis seperti yang terlihat dari berbagai
norma hukum baru, yurisprudensi, doktrin-
doktrin, serta penerapan judicial activism dalam
berbagai putusan hakim yang dianggap penting
(landmark decision).
Tata cara menggugat ganti kerugian,
pengaturan yang berlaku saat ini didasarkan
pada ketentuan Pasal 1365 KUHPerdata, yang
berbunyi: "tiap perbuatan melanggar hukum,
yang membawa kerugian kepada seorang lain,
mewajibkan orang yang karena salahnya
menerbitkan kerugian itu, mengganti kerugian
tersebut", dengan demikian untuk
mendapatkan ganti kerugian, maka harus
dipenuhi persyaratan: a. perbuatan harus
bersifat melawan hukum; b. pelaku harus
bersalah; c. ada kerugian; dan d. ada hubungan
sebab akibat antara perbuatan dengan kerugian.
PMH dalam pengertian yang umum memenuhi
unsur perbuatan baik dalam bentuk aktif
melakukan sesuatu (commission) maupun yang
bersifat pasif, tidak melakukan sesuatu yang
menjadi kewajiban hukumnya (omission).
Sedangkan unsur melawan hukum dinisbatkan
pada pelanggaran terhadap peraturan
perundang-undangan yang berlaku (norma
hukum positif), yang lalu diperluas
pengertiannya termasuk juga perbuatan yang
melanggar hak subyektif seseorang berdasarkan
prinsip-prinsip kepatutan dan kehati-hatian
yang berlaku di masyarakat.
Rumusan PMH yang terdapat dalam KUHPer
dituangkan dalam beberapa pasal:
1. Pasal 1365
“Tiap perbuatan melawan hukum yang membawa
kerugian kepada orang lain, mewajibkan orang
karena salahnya menerbitkan kerugian itu,
mengganti kerugian tersebut.”
Gugatan PMH menggunakan Pasal 1365 harus
dapat membuktikan unsur sengaja yang
langsung menimbulkan kerugian. Adanya
hubungan kausalitas antara akibat dan
perbuatan menjadi elemen yang penting.
2. Pasal 1366
“Tiap-tiap orang tidak saja bertanggungjawab atas
kerugian yang disebabkan karena perbuatannya uut,
tapi juga untuk kerugian yang disebabkan karena
kelalaiannya atau kekurang hati-hatiannya.”
Suatu perbuatan yang telah menimbulkan
kerugian meskipun tanpa suatu kesengajaan
dapat dituntut kerugiannya karena kelalaian
atau kekurang hati-hatiannya dengan
menggunakan Pasal 1366.
3. Pasal 1367
“Seseorang tidak saja bertanggung jawab atas
kerugian yang disebabkan oleh perbuatannya sendiri,
tetapi juga perbuatan orang-orang yang menjadi
tanggungannya atau barang-barang yang berada di
bawah pengawasannya”
PMH ini dikenal dengan konsep
pertanggungjawaban hukum karena kesalahan
orang lain (vicarious liability) yang selanjutnya
disebutkan dalam KUHPer macam-macam
tanggung jawab hukum yang lahir dari konsep
ini, yaitu antara lain: hubungan antara majikan
dan pekerja, guru dengan muridnya dan
sebagainya.
b. Dasar Gugatan Strict Liability (Tanggung
Jawab Mutlak)
Secara luas Strict Liability sebagai model
pertanggungjawaban hukum yang tidak perlu
membuktikan adanya unsur kesengajaan atau
kelalaian (liability without fault). Tanggung
jawab mutlak di berbagai negara diterapkan
baik dalam kasus pidana (crimes) maupun
perdata (tort).
Dalam sistem hukum lingkungan Indonesia
penerapannya baru digunakan dalam perkara
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
perdata saja yaitu sebagai bentuk khusus dari
perbuatan melawan hukum (lex specialis)
sebagaimana diatur dalam Pasal 88 UUPPLH
dengan rumusan sebagai berikut:
“setiap orang yang tindakannya, usahanya dan/atau
kegiatannya menggunakan B3, menghasilkan
dan/atau mengelola limbah B3, dan/atau
menimbulkan ancaman serius terhadap lingkungan
bertanggung jawab mutlak atas kerugian yang
terjadi tanpa perlu pembuktian unsur kesalahan”.
Strict liability sejatinya bukanlah konsep
pembuktian terbalik (tidak ada pengalihan
beban pembuktian). Menurut Surat Keputusan
Ketua Mahkamah Agung Republik Indonesia
Nomor 36 Tahun 2012 memberikan pedoman
gugatan strict liability harus dinyatakan dengan
tegas dalam surat gugatan atau setidak-
tidaknya dimintakan dalam petitum bahwa
pembuktian dengan cara strict liability.
5. Penutup
Pencemaran dan pengrusakan lingkungan
mengakibatkan timbulnya kerugian lingkungan
hidup. Pencemaran dan kerusakan lingkungan
hidup dibuktikan dengan analisa data dari
media lingkungan yang tercemar dan rusak
yang diperoleh dari penelitian, pengamatan
lapangan dan pendapat ahli yang dapat
dipertanggungjawabkan secara ilmiah. Setiap
penanggung jawab usaha atau kegiatan yang
mengakibatkan tercemar dan rusaknya
lingkungan wajib membayar ganti rugi dan
melakukan pemulihan terhadap lingkungan
yang rusak dan tercemar.
Lingkungan hidup selaku subyek hukum tidak
dapat dipersamakan dengan manusia. Dengan
konsep atau gagasan Ekokrasi (Eco-Crasi)
lingkungan hidup mempunyai kedaulatan
sendiri yang disebut dengan kedaulatan
lingkungan dan menempatkan lingkungan
hidup sebagai Subyek hukum dan mempunyai
hak untuk mendapatkan perlindungan hukum,
termasuk hak-hak atas ganti kerugian. Hak-hak
lingkungan hidup untuk menuntut ganti
kerugian akibat telah terjadi pencemaran
dan/atau kerusakan diwakili kepada negara,
karena salah satu asas hukum dalam UU PPLH
adalah asas tanggung jawab negara,
konsekuensi dari asas tanggung jawab negara
13
tersebut maka pemerintah dapat mengambil
tindakan hukum untuk mewakili kepentingan
lingkungan hidup.
Ganti kerugian lingkungan dan pemulihan
lingkungan hidup dilakukan oleh pemerintah
dengan instrumen penegakan hukum perdata
lingkungan antara lain dengan mengajukan
gugatan perdata ke pengadilan oleh negara
melalui instansi pemerintah yang
bertanggungjawab terhadap lingkungan hidup,
gugatan diajukan atas dasar Perbuatan
Melawan Hukum (PMH) yaitu
pertanggungjawaban atas dasar suatu kesalahan
dan dapat pula diajukan gugatan Strict Liability
(tanggung jawab mutlak) sebagai model
pertanggungjawaban hukum yang tidak perlu
membuktikan adanya unsur kesengajaan atau
kelalaian (liability without fault).
DAFTAR PUSTAKA
Buku
Jimly Assiddiqie. (2009). Gagasan Kedaulatan
Lingkungan Demokrasi Versus Ekokrasi.
Koesnadi Hardjasoemantri. (2016). Hukum Tata
Lingkungan, edisi VIII, Cetakan
Kesembilan Belas. Yogyakarta: Gadjah
Mada University Press.
Mahfud MD. (1998). Politik Hukum di Indonesia.
Jakarta: LP3ES.
Mochtar Kusumaatmadja. (1995). Hukum,
Masyarakat, dan Pembinaan Hukum
Nasional. Bandung: Binacipta.
Munadjat Danusaputro dalam Syahrul
Machmud. (2012). Problematika Penerapan
Delik Formil Dalam Perspektif Penegakan
Hukum Pidana Lingkungan di Indonesia.
Jakarta: Mandar Maju.
N.H.T. Siahaan. 2011. Perkembangan Legal
Standing Dalam Hukum Lingkungan,
(Suatu Analisis Yuridis Dalam Public
Participatory Untuk Perlindungan
Lingkungan).
Sonny A. Keraf (ed). (2001). Hukum Dan
Lingkungan Hidup, 75 Tahun Prof
Dr.Koesnadi Hardjasoemantri.
14 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
Takdir Rahmadi. (2015). Hukum Lingkungan di
Indonesia, Edisi Kedua, Cetakan kelima.
Jakarta: PT RajaGrafindo Persada.
Jurnal dan Internet
A.M. Yunus (et.al). (2015). Penegakan Hukum
Lingkungan di Sektor Kehutanan (Studi
Kawasan Hutan Lindung di Kabupaten
Sinjai, Sulawesi Selatan). Hasanuddin Law
Review (Halrev) 1(1).
A.M. Yunus Wahid, Naswar Bohari, Achmad.
(2015). Penegakan Hukum Lingkungan di
Sektor Kehutanan (Studi Kawasan Hutan
Lindung di Kabupaten Sinjai, Sulawesi
Selatan), Hasanuddin Law Review,
Volume 1 No 1, April 2015 online pada
http://dx.doi.org/10.20956/halrev.v1n
1.40
Al. Andang L Binawan. (2014). “Jalan Terjal
Ekokrasi”, dalam Jurnal Hukum
Lingkungan Indonesia, Jurnal Hukum
Lingkungan Indonesia, Indonesian Center
for Environmental Law, 1(1): 9.
Dani Amran Hakim. (2015). Politik Hukum
Lingkungan Hidup di Indonesia
Berdasarkan Undang-undang Nomor 32
Tahun 2009 Tentang Perlindungan dan
Pengelolaan Lingkungan Hidup. Fiat
Justisia Jurnal Ilmu Hukum Universitas
Diponegoro, Semarang, 9(2): 121.
Fitri Amelina. (2014). Peran Hukum Indonesia
Dalam Penanggulangan Dampak
Perubahan Iklim. Jurnal Hukum
Lingkungan Indonesia 1(1): 192.
Maret Priyatna. (2015). Pembaruan dan
Harmonisasi Peraturan Perundang-
undangan Bidang Lingkungan dan
Penataan Ruang Menuju Pembangunan
Berkelanjutan. Hasanuddin Law Review
(Halrev) 1(3).
Mas Achmad Santosa & Margaretha Quina.
(2014). Gerakan Pembaharuan Hukum
Lingkungan Indonesia dan Perwujudan
Tata Kelola Lingkungan Yang Baik
Dalam Negara Demokrasi. Jurnal Hukum
Lingkungan Indonesia, Indonesian Center
for Environmental Law, 1(1): 25.
Mas Achmad Santosa dan Sembiring Sulaiman.
(1997). Hak Gugat Organisasi
Lingkungan (Environmental Legal
Standing). Jurnal Hukum Lingkungan
Indonesia, Indonesian Center for
Environmental Law, h.198
Siti Kotijah. (2011). Evaluasi Undang-Undang
Nomor 32 Tahun 2009. Jurnal Hukum, 2
(18): 390.
Yustisia Rahman (et.al). (2014). Pengantar
Redaksi:, Adakah Demokrasi
Lingkungan?. Jurnal Hukum Lingkungan
Indonesia, Indonesian Center for
Environmental Law 1(1): vi.
Yustisia Rahman at al (redaksi). (2014).
Pengantar Redaksi:, Adakah Demokrasi
Lingkungan? Jurnal Hukum Lingkungan
Indonesia Indonesian Center for
Environmental Law 1(1)
http://raiudampo.blogspot.co.id/2014/03/tan
ggung-jawab-perusahaan-
terhadap.html, [diakses Kamis tanggal
30 Maret 2017].
http://www.tugasku4u.com/2013/05/pencem
aran-lingkungan.html, [diakses Kamis
tanggal 30 Maret 2017].
Muhammad Muhdar & Muhamad Nasir,
Rosdiana. (2015). Implikasi Hukum
Terhadap Praktik Pinjam Pakai Kawasan
Hutan Untuk Kegiatan Pertambangan
Batubara”, Hasanuddin Law Review
(Halrev), 1(3).

Perundang-Undangan
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 Tentang
Perlindungan dan Pengelolaan
Lingkungan Hidup
SK Menteri Kependudukan Lingkungan Hidup
No 02/MENKLH/1988.

Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017 15

 Volume 1 Nomor 1, Oktober 2017
Editorial Office : Faculty of Law, Andalas University
Kampus Pancasila, Jalan Pancasila Nomor 10 Padang, West Sumatera
Phone/Fax : 0751-27404 / 0751-34605
E-mail : nagarilawreview@gmail.com | Website : jalj.fhuk.unand.ac.id

Penerapan Fungsi Sekunder Hukum Pidana Oleh Aparatur Penegak

Hukum Dalam Hukum Pidana Ekonomi
“Yoserwan 1,

ARTICLE HISTORY A B S T R A C T
Received: 28 October 2017;
Reviewed: 29 October 2017; Secondary function of criminal law means that criminal law will only
Accepted: 31 October 2017; be needed if other legal norms, especially private and administrative
Published: 31 October 2017 law, cannot protect the society. However, the reality shows that more
criminal laws enacted and more criminal sanction are applied,
KEYWORDS especially in Economic Criminal Law. That phenomenon may lead to
criminal law officer, economic criminal law; over-criminalization. This cause the problem how is the secondary
secondary function.
function of criminal law implemented by criminal alw officers. The
research was used legal empeherical research method. The result
CORRESPONDENSE
1
concludes that there is no synchronization in the implementation of
Dosen Fakultas Hukum Universitas Andalas,.
Universitas Andalas Kampus Limau Manis, Sumatera secondary function of criminal law both in formulation and
Barat, Padang, Indonesia: implementation of criminal law. Therefore, there should be
yoserwanhamzah@yahoo.com synchronization in implementing the secondary function of criminal
law, in criminal law formation and implementation. The criminal law
officers, investigator, prosecutor and judge should also implement
secondary function of criminal law in porforming their authority.

1. Pendahuluan diperlukan suatu norma untuk

Norma hukum sebagai sebuah pedoman
perilaku kehidupan bermasyarakat
memerlukan sanksi terhadap perbuatan yang
melanggarnya.1 Salah satu bentuk sanksi yang
paling keras yang diberikan oleh hukum adalah
pelanggaran norma hukum pidana yang
terhadap pelakunya bisa dikenakan sanksi
pidana.2 Norma hukum pidana lahir bila terjadi
tindakan yang dipandang mendatangkan
kerugian bagi kepentingan masyarakat.
Dengan terganggunya kepentingan bersama,
1 Lili Rasjidi dan Ira Thania Rasjidi. (2007). Pengantar
Filsafat Hukum. Bandung: Mandar Maju, h. 47.
2 E. Utrecht, (2011), Rangkaian Sari Kuliah Hukum
Pidana I, Suraabaya, Tinta mas, hlm. 65
penanggulannya dengan norma hukum
pidana. Dengan itu diharapkan dapat
melindungi kepentingan bersama berupa
pemberian sanksi terhadap pelanggarnya.3
Untuk mendorong kepatuhan masyarakat
terhadap suatu norma, hukum pidana
mempunyai sanksi yang disebut dengan
pidana (straf) atau punishment yang
mempunyai ciri lebih keras atau yang
mempunyai ciri mendatangkan penderitaan
atau nestapa (leed).4 Salah satu tujuan
3 Zainal Abidin Farid, (2008), Hukum Pidana I,
Jakarta, Sinar Grafika, hlm. 4
4 P. A. F. Lamintang, (2012) Hukum Penitensier
Indonesia, Bandung, Armico hlm.47

Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017

pemberian sanksi yang lebih keras itu tidak lain
adalah untuk mendorong kepatuhan terhadap
norma hukum pidana.5
Mengingat fungsi dan karakterisitik hukum
pidana yang demikian, keberadaan norma
hukum pidana baru diperlukan bilamana
norma hukum yang lainnya tidak berfungsi
untuk melindungi kepentingan masyarakat.
Fungsi hukum pidana yang demikian ini
disebut sebagai Fungsi Sekunder Hukum
Pidana,6 dan disebut juga fungsi subsider
hukum pidana (subsidiary function), atau
ultimum remedium. Hal ini sekaligus bertujuan
agar lembaga (badan) legislatif yang diberi
wewenang untuk menetapkan suatu norma
hukum pidana harus bisa memilih dan
menetapkan norma hukum pidana dengan
pertimbangan untuk melindungi kepentingan
bersama.7
Hukum sebagai sebuah gejala sosial akan selalu
mengalami perubahan sejalan dengan
perkembangan dan perubah masyarakat.
Sebaliknya perkembangan masyarakat selalu
menghendaki norma hukum baru (ius
constituendum) di luar norma hukum yang
sudah ada (ius constitutum). Kebutuhan tersebut
sebenarnya juga sudah diantisipasi oleh asas lex
speciale derogat legi generale, atau undang-
undang khusus menyampingkan undang-
undang umum.8 Perkembangan dalam hukum
pidana, khususnya dalam tradisi hukum
tertulis atau sistem hukum civil law akan
melahirkan aturan hukum pidana baru atau
terjadinya proses kriminalisasi.9
Dengan semakin lahir undang-undang pidana
yang baru, dapat gejala atau peroalan yang
5 George P Fletcher, (1998), Basic Concepts of Criminal
Law, New York, Oxford University Press, hlm. 25
6 P. A. F. Lamintang (2014) Dasar-Dasar Hukum
Pidana Indonesia, Jakarta, Sinar Grafika, hlm. 17-18
7 Roeslan Saleh (1981) Beberapa Asas-Asas hukum
Pidana dalam Perspektif, Jakarta, Aksara Baru, hlm.22
8 Shinta Agustina (2014) Asas Lex Specialis Derogat
Legi Generalis dalam Penegakan Hukum Pidana,
Jakarta, Themis, hlm.111
9 Sudarto (1977) Hukum dan Hukum Pidana, Alumni,
Bandung, hlm.39
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
disebut dengan overcriminalisation.10 Gejala ini
sebenarnya bukan persoalan baru dan bukan
pula persoalan suatu negara semata, melainkan
gejala universal. Kondisi ini akan cendrung
meningkat karena aturan hukum pidana
mudah diundangkan tetapi jarang sekali yang
dicabut. Keadaan ini selanjutnya juga akan
diikuti dengan pemidanaan selalu meningkat.11
Dengan gambaran seperti tersebut, John
Gardner menggambarkan bahwa kriminalisasi
merupakan praktek yang sangat kasat mata
dan cendrung sangat mengerikan.12 Di
Indonesia, dalam Pertemuan Panitia Ahli
Hukum Pidana Tahun 1980/1981 yang
diadakan oleh Badan Pembinaan Hukum
Nasional (BPHN), direkomendasikan agar
dicegah terjadinya overcriminalization
(penciptaan Hukum Pidana yang terlalu
banyak).13 Namun sampai sekarang ini
terdapat sebanyak 118 aturan hukum pidana
khusus. Dengan lahirnya hukum pidana baru
dengan berbagai kekhususannya dan
berkembang ke arah sektoral, seolah-olah
terlepas dari sistem hukum pidana. 14
Kriminalisasi yang tidak terkontrol selanjutnya
dapat mengakibatkan ketidakharmonisan dan
ketidaksinkronan berbagai aturan yang yang
ada sehingga menimbulkan kesulitan dalam
pelaksanaannya. Hal ini sejalan dengan
pandangan Robert C. Ellickson yang
mengatakan: “lawmakers who are unappreciative
10 Sthepen Shute dan A.P. Simister (2002), Criminal
Law Theory, Doctrines of General Part, New
York,Oxford University Press, hlm.20
11 Dampak dari tidak terkontrolnya kriminalisasi di
Amerika Serikat, sekitar 2.000.000 orang tengah
menjalani pidana di lembaga pemasyarakatan.
Jumlah ini meliputi 1 dari 150 penduduk. Sekitar 3
juta orang mendapat pidana bersyarat. Angka
tersebut mencerminkaan 682 orang dari 100.000
penduduk tengah menjalani pidana. Lihat Ronal
Jl.Allen (2001) Ronal, Comprehensive Criminal
Procedure, New York, Aspen Law and Busines, hlm.
1287
12 Douglas Husak (2009) “Applying Ultima Ratio: A
Skeptical Assessment”, Ohio Srate Journal of Criminal
Law, [Vol 2:535 536) ,hlm. 169
13 Barda Nawawi Arief (2008), Kebijakan Hukum
Pidana, Kencana Jakarta, hlm.28-29
14 Leden Marpaung (2008) Asas-Asas, Teori dan
Praktik Hukum Pidana, Jakarta, Sinar Grafika, hlm. 3
17
of the social conditions that foster informal
cooperation are likely to create a world in which
there is both more law and less order.”15
Perkembangan hukum pidana ekonomi
dimulai dengan ditetapkan UU No.7 Drt.
Tahun 1955 tentang Pemberantasan Tidak
Pidana Ekonomi (UUTPE). Perbuatan yang
dikategorikan sebagai tindak pidana dalam
undang-undang ini pada dasarnya merupakan
aturan administratif yang kemudian diperkuat
dengan sanksi administratif. Bahkan ada
kecendurugan untuk pemberatan sanksi pidana
yang diancamkan.16 Dalam perkembangan
selanjutnya, karena tuntutan perkembangan
kehidupan perekonomian baik nasional,
internasional dalam era global lahir delik-delik
baru di bidang ekonomi seperti di bidang
perbankan, pasar modal dan bidang lainnya.
Salah satu akibanya adalah terjadi terdapat
disharmoni dan ketidaksinkronan dari aturan
hukum pidana umum, baik dalam penyidikan,
penuntutan dan peradilannya.17. Selanjutnya
keadaan itu akan dapat menyulitkan
penegakan hukum pidana dan tercapainya
suatu sistem peradilan pidana terpadu.18
Berbagai kecendrungan, fenomena dan
permasalahan yang dikemukakan di atas
diperlukan adanya kajian yang mendalam
tentang permasalahan untuk dapat
mengungkap bagaimana implemtasi fungsi
sekunder Hukum Pidana dalam formulasi
hukum pidana ekonomi di Indonensia serta
bagaimana a implementasinya oleh penyidik
serta bagaimana urgensi fungsi sekunder
hukum pidna dalam hukum pidana ekonomi.
2. Metode Pelitian
15 Robert C. Ellickson (1991) Law Withouth Order,
How Neighbors Settle the Dispute, Cambridge,
Harvard University Press, hlm. 286
16 Salman Luthan (2014) Kebijakan Kriminalisasi di
Bidang Keuangan, Yogyakarta, UUI Press, hlm.3
17 Wahyu Widiantara (2012) “Masalah Penyidik
dalam Tindak Pidana Jasa Keuangan”, dalam Jurnal
Legislasi Indonesia, Vol.9 No.3 Oktober 2012,
hlm.395
18 Jhon E. Conklin (1994) Criminology, Fouth Edition,
New York, Macmillian Publishing Company,
Hlm.391
18 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
Tulisan ini menggunakan metode kajian
hukum normatif dengan mengkaji bagaimana
regulasi fungsi sekunder hukum pidana dalam
hukum pidana ekonomi. Kajian dilakukan
dengan mengkaji sinkronisasi hukum secara
horizontal yakni aturan hukum pidana
ekonomi serta denga mengkaji asas hukum
dalam hal ini dengan prinsip fungsi sekunder
hukum pidana. Sampel undang-undang
hukum pidana diambil secara acak dari
beberhagai undang-undang pidana ekonomi.
Di samping itu, penelitian juga menggunakan
metode penelitian hukum empiris yakni untuk
mengetahui bagaimana penerapan fungsi
norma hukum oleh aparat hukum khususnya
dalam penyidikan dan penuntutan. Penelitian
empiris dilakukan di instansi penegak hukum
dalam hal ini penyidik baik penyidik Polri
ataupun Penyidik Pegawai Negeri Sipil (PPNS),
dalam hal ini di Direktoral Jenderal Pajak,
Direktorat jenderal Bea Cukai, di Komisi
Pengawas Persaingan Usaha, dan Kejaksaan
Agung. Data yang terkumpul dari penelitian
dianalisis secara juridis kualitatif.
3. Hasil dan Pembahasan
Konsep fungsi sekunder hukum pidana atau
Ultimo Ratio memberikan argumentasi dari
sudut pandang politik yakni dengan melihat
kekuasaan atau kewenangan negara yang
menurutnya tidak boleh terlalu jauh
mencampuri hak-hak warga negara seperti
dikemukakannya bahwa:
“But there must be a basic presumption that
the State should not interfere at all. If
interference is necessary, then aid, support,
care, insurance and license arrangements
should take precedence over coercive measures.
If coercive measures are necessary, they need
not consist in sanctions. If sanctions are
necessary, private law sanctions might be
preferable to administratif sanctions.” 19
Dengan pemikiran tersebut diharapkan bahwa
bila negara memang harus mencampuri urusan
warganya, maka harus dihindari tindakan yang
19 Nils Jareborg (2005) “Criminal Liability as a last
Resort”, Ohio State Journal of Criminal law, Vol 2:251,
Moritzlaw.osu.edu/osjcl/Articles2..../Jareborg-
PDF-3-17-05.pdf, , hlm. 253
bersifat memaksa (coercive measures). Jika
tindakan memaksa itu memang diperlukan,
maka tidak perlu dengan memberikan sanksi.
Bilamana sanksi itu diperlukan, maka sanksi
keperdataan harus lebih dipilih dari sanksi
administratif. Logika selanjutnya adalah bahwa
bila sanksi administratif harus lebih dipilih dari
pada sanksi pidana. Nils Jareborg juga
berkesimpulan bahwa Ultima ratio sebagai:
“The conclusion of the discussion is that the ultima
ratio principle has no independent normative
function unless it is interpreted as a metaprinciple
summarizing (sufficient penal value) reasons for
criminalization”20
George P. Fletcher mengkaji fungsi sekunder
dari aspek politik. Menurutnya, pertimbangan
politik harus menjadi dasar dalam menentukan
hukum pidana seperti juga halnya
pertimbangan filsafat moral. Dengan demikian,
menurut Fletcher penerapan Fungsi Sekunder
Hukum Pidana harus juga memperhatikan
aspek politik:
“My plea, then, is for criminal theorists to
pay more attention to political as well as
moral philosophy. The political theory we
choose will invariably shape our answers to
innumerable questions about what should be
punished, when nominal violations are
justified, and when wrongdoing should be
excused”. 21
Penerimaan Fungsi Sekunder Hukum Pidana
juga dapat dicermati dari segi hukum tata
negara dan hak asasi manusia. Oleg Fedosiuk
yang menggunakan konsep the last reseort.
mengemukakan bahwa Fungsi Sekunder
Hukum Pidana dapat dilihat dari sudut
prinsip-prinsip hukum tata negara berupa rule
of law, keadilan, proporsionalitas dan
rasionalitas dari perundang-undangan dan
preseden.22
20 ibid
21 George P Fletcher (2000) “The Nature and
Function of Criminal Law”, California Law Review,
Vol .88, Issue 3, hlm.687, tersedia di
http://scholarship.law.berkeley.edu/californialawr
eview diakses 10 Oktober 2015
22 Oleg Fedosiuk (2012) Criminal Liability as a Last
Resort (Ultima Ratio): Theory and Reality, tersedia di
https://www3.mruni.eu/ojs/jurisprudence/article
/view/57 diakses 3 April 2014
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
Pemikiran lain dikemukan oleh Sudarto yang
melihat dari sanksi yang berupa pidana yang
diancamkan terhadap pelanggaran normanya
yang yang bersifat negatif, sehingga hendaknya
baru diterapkan apabila sarana atau upaya lain
sudah tidak memadai, maka dikatakan pula
bahwa hukum pidana merupakan fungsi yang
subsider.”23
Dari berbagai pemikiran yang dimekukakan di
atas dapat disimpulkan bahwa hukum pidana
sebagai suatu norma yang paling keras yang
sanksinya berupa penderitaan harus menjadi
upaya yang terakhir dalam mengatasi berbagai
tindakan yang merugikan masyarakat. Hukum
pidana harus menjadi pilihan terakhir setelah
norma hukum lain tidak dapat berfungsi
dengan optimal.
Salah satu perkembangan dalam masyarakat
adalah di bidang ekonomi, baik karena
tuntutan perkembangan kehidupan
perekonomian baik nasional, internasional dan
era global. Hal itu mengakibatakan kian hari
lahir delik-delik baru di bidang ekonomi,24.
Sebagian sarjana melihat dari aspek yang lebih
sempit yakni sebagai kejahatan bisnis. 25Sebagai
aturan yang bersifat khusus Hukum Pidana
Ekonomi dapat memuat penyimpangan dari
asas umum, namun terdapat kemungkinan
adanya disharmoni dan ketidaksinkronan dari
aturan hukum pidana umum, seperti
sinkronisasi penyidikan, penuntutan dan
peradilannya.26
3.1. Pengaturan Fungsi Sekunder Hukum
Pidana
Hukum pidana ekonomi sebagai hukum
khusus berkembang dan berubah dengan
cepat. Perubahan tersebut terjadi dalam tiga
pola Pertama, perubahan menyeluruh dalam
23Soedarto (1977) Hukum dan Hukum Pidana,
Bandung, Bandung, Alumni, hlm.30
24 Satya Arinanto dan Ninuk Triyanti (2009),
Memahami Hukum, Dari Konstruksi Sampai
Implementasi, Jakarta, Rajawali Pers, hlm. 78.
25 Lihat, Romli Atmasasmita (2003) Pengantar Hukum
Kejahatan Bisnis,Jakarta, Kencana, hlm.35
26 Wahyu Widiantara ( 2012) “Masalah Penyidik
dalam Tindak Pidana Jasa Keuangan”, dalam Jurnal
Legislasi Indonesia, Vol.9 No.3 Oktober 2012, hlm.,
395.
19
arti mengganti undang-undang yang ada
dengan undang-undang baru. Kedua,
perubahan yang bersifat parsial. Dalam
perubahan model ini dengan mengubah aturan
hukum yang ada namun hanya sebagian aturan
yang dirubah. Ketiga, perubahan dengan
peraturan yang lebih rendah, bisasanya dengan
peraturan pemerintah (PP) atau peraturan
menteri (Kepmen).
Disamping cepat berubah, Undang-undang
ekonomi seringkali bermuatan aspek perdata,
administrasi atau pidana. Oleh sebab itu
penyelesaianya juga melalui ketiga mekanisme
tersebut, namun tidak semua undang-undang
memuat aturan yang sama. Sebagaian undang-
undang tidak memuat penyelesaian
keperdataan dan administrasi sehingga kurang
sejalan dengan fungsi sekunder hukum pidana.
Dari berbagai perundangan yang ada terdapat
ketidakseragaman dalam pemberian kewengan
khusus dalam penyidikan. Sebagian Undang-
undang mengatur tentang penyidik khusus dan
sebagian tidak mengaturnya. Undang-undang
yang tidak mengatur penyidik khusus berarti
penyidiknya dalah penyidik Polri.
Dihubungkan dengan fungsi sekunder hukum
pidana, dapat dikemukakan bahwa dalam
tindak pidana yang mengatur penyidik khusus,
penyidik diberikan kewenangan administratif,
sehingga dapat lebih mendahulukan
administratif sebelum menempuh mekanisme
pidana.
Dalam aturan penyidikan juga diketahui
bahwa terdapat tiga model pengaturan
penyidikan. Pertama, Undang-undang
menentukan bahwa penyidik hanya penyidik
khusus. Kedua, undang-undang menetapkan
bahwa penyidik adalah penyidik khusus dan
penyidik Polri. Ketiga, undang-undang
menetapkan bahwa penyidik hanya penyidik
Polri seperti dalam Undang-undang
Perbankan.
Dari berbagai aturan hukum ekonomi dalam
pengaturan mekanisme keperdataan tidak
terdapat sinkronisasi antara berbagai aturan
yang ada. Sebagian Undang-undang memuat
aturan tentang penyelesaian keperdataan,
seperti dalam Undang-undang Hak Kekayaan
Intelektual (HKI). Namun terdapat perbedaan
20 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
yang sangat kontras antar pengaturan dalam
Undang-undang HKI dengan Undang-undang
lingkungan hidup. Dalam Undang-undang
HKI penyelesaian keperdataan yakni melalui
mediasi menghentikan penyelesaian pidana.
Sebaliknya dalam Undang-undang Lingkungan
Hidup terdapat aturan yang menegaskan
bahwa penyelesaian sengketa lingkungan tidak
berlaku terhadap tindak pidana lingkungan
hidup.
Terkait dengan sanksi pidananya, dalam
Undang-undang Tindak pidana Ekonomi,
fungsi sekunder hukum pidana tercermin
dengan diakomodasinya sanksi tindakan tata
tertib yang lebih bersifat admininstratif.
Permasalahannya adalah tidak jelasnya aturan
tentang penerapan sanksi tindakan tata tertib
ini apakah melalui persidang peradilan pidana
atau dapat diambil oleh penyidik dan atau
penuntut umum.
Undang-undang Pasar Modal ini juga
memungkinkan penyelesaian secara perdata,
administratif dan pidana. Walaupun
mengandung ketentuan pidana, namun
penerapan aturan pidana lebih dahulu harus
menggunakan penyelesaian administratif.
Kewenangan penyidikan ayang ada pada
Pengawas Pasar Modal (Bapepam) (sekarang
Otoritas Jasa Keungan/OJK) sangat
mendukung penerapan fungsi sekunder
hukum pidana.
Dalam Undang-undang No.7 tahun 1992
tentang Perbankan, jo UU No/ 10 tahun 1998,
tidak diatur penyidik khusus sehingga tidak
mencerminkan fungsi sekunder hukum pidana.
Kebijakan itu bisa ditemukan dalam Pasal 52
dan Pasal 53. Kedua pasal tersebut pada
dasarnya menyatakan bahwa penegakan
hukum pidana tidak berdampak kepada
penegakan hukum administratif. Begitu pula
sebaliknya, penegakan hukum administratif
tidak mempengaruhi penegakan hukum
pidana. Dapat disimpulkan bahwa kedua
sanksi baik pidana atau administratif dapat
digunakan sepanjang perbuatan memenuhi
kedua unsur baik unsur pidana atau
administratif.
Menurut Undang-undang No. 5 Tahun 1999
tentang Antimonopoli dan Persaingan Usaha
Tidak Sehat, hukum pidana baru dilaksanakan
bila sanksi administratif yang sudah ditetapkan
tidak dilaksanakan oleh pelaku usaha. Dalam
Pasal 44 ayat (4) Undang-undang Anti
Monopoli dinyatakan bahwa pelaku usaha
yang tidak melaksanakan putusan Komisi
Pengawas Persaingan Usaha (KPPU)
diserahkan kepada penyidik untuk dilakukan
penyidikan. Aturan tersebut jelas sangat
mencerminkan Fungsi Sekunder Hukum
Pidana. Memang secara umum di banyak
negara, dalam bidang monopoli dan
persaingan usaha lebih banyak menggunakan
sanksi administrasi27.
Di samping pengaturan yang memungkinkan
tidak dilaksanakannya proses hukum pidana
tidak hanya dapat dilakukan dalam tahapan
penyidikan, melainkan dalam tahapan
penuntutan. Secara umum, jaksa
dimungkinkan menyampingkan suatu tindak
pidana demi kepentingan umum dengan
penerapan asas opportunistas, atau melalui
proses deponeering atau seponeering. Di Belanda,
dimungkinkan menerapkan kewenangan
diskresi untuk tidak melakukan penuntutan
pada skala yang terbatas, namun kemudian
setelah dilakukan banyak penelitian terkait
dengan “on the effects of law enforcement coupled
with the limited resources of law
enforcementagencies” kebijakan untuk tidak
melakukan penuntutan diterapkan berdasarkan
kewenangan diskresi. 28
3.2. Penerapan Fungsi Sekunder Hukum
Pidana oleh penegak hukum
Penerapan fungsi sekunder hukum pidana oleh
penegak hukum ditentukan oleh kewenangan
yang diberikan oleh undang-undang. Dalam
pelaksanaanya penyelesaian administrasi lebih
didahulukan. Pilihan penyelesaian administrasi
itu terlihat dari data pelanggaran administrasi
tahun 2012, yakni sebanyak 854 pelanggar
dengan total denda nda Rp 14,74 miliar. Jumlah
pelanggaran tersebut meningkat 98,6% dari
jumlah kasus tahun sebelumnya (2011)
27 Aries Siswanto (2010) Hukum Persaingan Usaha,
Jakarta, Rajawali Pers, hlm. 60
28 Agustinus Pohan, Topo Santoso dan Martin
Moerings (2012) Hukum Pidana dalam Perspektif,
Jakarta, Pustaka Larasan,hlm. 144
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
sebanyak 430 pelaku.29 Data di atas
menunjukkan bahwa Pemberian sanksi di
Bidang Pasar Modal lebih mengedepankan
pengenaan sanksi administrasi sesuai dengan
fungsi sekunder hukum pidana.
Dalam biang perpajakan penyelesaian
administrative tidak diatur dengan tegas. Dari
penelitian di Dirjen perpajakan terungkap
bahwa pengenaan sanksi administrasi dan
pidana tergantung pada jenis pelanggarannya.
Kalau pelanggaran sifatnya lebih kepada
kealpaan, atau kelalaian maka penyelselesai
terebih dahulu melalui administratif beruda
pengenaan denda. Kalau proses administratif
berjalan dengan baik maka kasusnya tidak
dilanjutkan ke pidana. Disamping itu kalau
kasusnya yang lebih bersifat pelangaran tata
cara atau proses perpajakan maka selalu
diupayakan penyelesaian secara adminitratif.
Namun terhadap tindak pidana yang lebih
bersifat pemalsuan faktur pajak yang biasanya
bukan dilakukan oleh wajib pajak, maka
perkaranya akan langsung dilanjutkan ke
penyidikan. 30 Dengan demikian Pendekatan
yang digunakan di bidang perpajakan lebih
mengutamakan pemasukan kepada keuangan
Negara. Sedangkan bila penyelesaian
administrasi dapat berjalan maka akan
dilajutkan ke tahapan penyidikan.
Berbeda dengan Undang-undang Pasar Modal
dalam Undang-undang Kepabeanan tidak
dikemukakan dasar kapan mekanisme pidana
ditegakkan. Dalam undang-undang
kepabeanan memang sudah dikenal aturan
penyelesaian pelanggaran hukum kepabeanan
dengan penyelesaian perkara di luar
pengadilan yakni dengan membayar denda
damai (schikking). Dalam Undang-undang
kepabeanan sekarang, kewenangan itu tetap
29
http://www.neraca.co.id/article/23394/bapepam-
lk-punya-andil-kegagalan-cgc-di-pasar-modal-fakta-
pelanggaran-pelaku-pasar-meningkat-lebih-98,
diakse 02/08/2015
30 Wawanacara dengan Syamsurya, Penyidik pada
Direktorat Penyidikan Dirjen Perpajakan, 4
September 2006
21
ada dengan mekanisme pembayaran denda
administratif.31
Menurut Undang-Undang Antimonopoli dan
Persaingan Usaha Tidak Sehat, Komisi
Pengawas Persaingan Usaha (KPPU)
mempunyai kewenangan penuh untuk
melakukan penegakan hukum administratif.
Namun bila mana sanksi administratif tidak
dilaksanakan oleh pelaku usaha, maka KPPU
mempunyai kewenangan untuk melimpahkan
perkara ke penyididikan, dengan dasar
putusan administratif atau putusan pengadilan
yang sudah tetap. Namun dalam
perjalanananya KPPU belum pernah
melimpahkan perkara ke penyidik. Dari data
KPPU terungkap bahwa sejak tahun 2004
terdapat sebanyak 46 kasus yang terlapor tidak
melaksanakan putusan KPPU. Namun ternyata
kasus tersebut tidak dilanjutkan ke penyidik.
Menurut Kepala Biro Hukum KPPU,
Mohammad Reza, hal itu disebabkan tidak
jelasnya kewenangan penyidikan dalam
Undang-undang Antomonopoli dan
Persaiangan Usaha Tidak Sehat.32
Dalam pengaturan koordinasi antara
penyidik dengan penuntut umum, terdapat
terdapat tiga model hubungan. Pertama,
undang- menetapkan bahwa penyidik dalam
tindak pidana yang bersangkutan adalah
penyidik Polri saja. Dalam hal seperti ini,
kordinasi langsung dilakukan penyidik Polri
dengan kejaksaan, sama halnya dengan tindak
pidana umum. Kedua, Undang-undang yang
bersangkutan menetapkan bahwa penyidiknya
adalah penyidik Polri dan penyidik PPNS.
Dalam pengaturan seperti ini, Undang-undang
juga membuat pengaturan yang berbeda.
Sebagian undang-undang menetapkan bahwa
kewenangan penyidik PPNS berada di bawah
koordinasi penyidik Polri. Dengan demikian
koordinasi antara penydidikan dilakukan
antara penyidik Polri dan kejaksaan. Yang
ketiga, Undang-undang yang bersangkutan
memberikan kewenangan penyidikan hanya
31 Wawancara dengan Edi Santoso, dari bagian
Penyidikan Bea Cukai, Dirjen Bea Cukai, 4
September 2015.
32 Wawancara dengan Kepala Biro Hukum KPPU,
Mohammad Reza, 3 September 2015
22 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
khusus kepada penyidik PPNS dan tidak
kepada penyidik Polri. Dalam model ini,
penyidik PPNS tidak di bawah koordinasi
penyidik Polri. Dengan demikian penyidik
PPNS yang bersangkutan bisa langsung
berkoordinasi atau menyerahkan hasil
penyidikan kepada Kejaksaan.
Di bidang perpajakan misalnya penyidik PPNS
perpajakan menyerahkan hasil penyidikan
kepada kejaksaan melalui penyidik Polri. Hal
ini adakalanya menimbulkan persoalan karena
adakalanya juga penyik Polri tidak hanya
melimpahkan kepada kejaksaan melainkan ikut
dalam melakukan perubahan bila mana perlu.
Penyidik Polri tidak bersedia hanya kalau
berperan sebagai saluran dari penyidik PPNS
ke kejaksaan, namun tetap bereran dalam
penyidikan.33
Di bidang Kepabeanan, kewenangan
penyidikan hanya ada pada PPNS beacukai.
Penyidik PPNS memberitahukan dimulainya
penyidikan dan menyampaikan hasil
penyidikannya kepada Penuntut Umum.
Dengan demikian koordinasi penyidik PPNS
hanya dilakukan dengan Kejaksaan. Namun
dalam melakukan upaya paksa, penyidik PPNS
juga tetap minta bantuan kepada penyidik
Polri. Dengan model pengaturan seperti ini
akan lebih memungkinkan implementasi fungsi
sekunder hukum pidana karena penyidik PPNS
dapat melakukan penghentian penyidikan.34
Penghentian penyidikan dapat dilakukan
setelah tersanagka melunasi bea masuk yang
tidak atau kurang dibayar dan ditambah
dengan denda.
4. PENUTUP
4.1 Kesimpulan
Implementasi fungsi sekunder hukum pidana
dalam hukum pidana ekonomi diwujudkan
dalam bentuk dimungkinkannya penyelesaian
secara administratif yang dapat menjadi
alternatif penyelesaian secara pidana.
Pengaturan proses administratif tidak seragam
33Wawanacara dengan Syamsurya, Penyidik pada
Direktorat Penyidikan Dirjen Perpajakan, 4
September 2006
34 Wawancara dengan Edi Santoso, dari bagian
Penyidikan Bea Cukai, Dirjen Beukai, September
2015.
antara satu undang-undang dengan undang-
undang lainya. Implementasi fungsi sekunder
oleh penegak hukum menunjukkan bahwa
penegak hukum yang mempunyai kewenangan
administratif, lebih mengutamakan
peneyelesaian administratif.
4.2 Saran
Perlu adanya implementasi fungsi sekunder
hukum pidana dalam pembentukan hukum
pidana ekonomi. Fungsi sekunder hukum
pidana dalam hukum pidana ekonomi perlu
diimplementasikan oleh aparat penegak
khususnya oleh penyidik dan penuntut umum
untuk menciptakan efisiensi dan efektivitas
dalam penegakan hukum pidana ekonomi,
melalui penyelesaian administratif. Mengingat
urgensi fungsi sekunder hukum pidana perlu
adanya kebijakan perundang-undangan berupa
regulasi agar pelanggaran hukum ekonomi
lebih memprioritas penyelesaian di luar hukum
pidana.
DAFTAR PUSTAKA
Buku
Agustinus Pohan, Topo Santoso dan Martin
Moerings (2012) Hukum Pidana dalam
Perspektif, Jakarta, Pustaka Larasan
Aries Siswanto ( 2010) Hukum Persaingan Usaha,
Rajawali Pers, Jakarta
Barda Nawawi Arief (2008) Kebijakan Hukum
Pidana, Jakarta, Kencana
E. Utrecht (2011) Rangkaian Sari Kuliah Hukum
Pidana I, Surabaya, Tinta Mas
Jhon E. Conklin (1994) Criminology, Fouth
Edition, New York, Macmillian
Publishing Company
Leden Marpaung (2008) Asas-Asas, Teori dan
Praktik Hukum Pidana, Jakarta, Sinar
Grafika
Lili Rasjidid dan Ira Thania Rasjidi (2007)
Pengantar Filsafat Hukum, Bandung,
Mandar Maju
P.A.F. Lamintang, (2014) Dasar-Dasar Hukum
Pidana Indonesia, Jakrta, Sinar Grafika,
Jakarta
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
___________, (2012) Hukum Penitensier Indonesia,
Jakarta, Citra Aditya Bakti, Jakarta
Robert C Ellickson (1991) Law Withouth Order,
How Neighbors Settle the Dispute,
Cambridge, Harvard University Press
Roesland Saleh, Roeslan (1981) Beberapa Asas-
Asas hukum Pidana dalam Perspektif,
Jakarta, Aksara Baru
Romli Atmasasmita (2003) Pengantar Hukum
Kejahatan Bisnis, Jakarta, Kencana
Ronal J. Allen, et al, (2001) Comprehensive
Criminal Procedure, New York,
Aspen Law and Busines
Salman Luthan (2014) Kebijakan Kriminalisasi di
Bidang Keuangan, Yogyakarta, UUI
Press
Satya Arinanto dan Ninuk Triyanti (2009),
Memahami Hukum, Dari Konstruksi
Sampai Penerapan, Jakarta, Rajawali
Pers
Shinta Agustina (2014) Asas Lex Specialis
Derogat Legi Generalis dalam
Penegakan Hukum Pidana, Jakarta,
Themis
Soedarto (1977) Hukum dan Hukum Pidana,
Bandung, Bandung, Alumni
Sthepen Shute dan A.P. Simister (2002) Criminal
Law Theory, Doctrines of General Part,
New York, Oxford University Press
Zainal Abidin Farid (2008) Hukum Pidana I,
Sinar Grafika, Jakarta
Jurnal
Douglas Husak ( 2005) “Applying Ultima Ratio:
A Skeptical Assessment”, Ohio Srate
Journal of Criminal Law, [Vol 2:535 536)
George P. Flechter, The Nature and Function of
Criminal Law, California Law
Review, Vol .88, Issue 3,
http://scholarship.law.berkeley.edu/
californialawreview
Grant Lamond, (2007), “What is A Crime”,
Oxford Journal of Legal Studies, Vol. 27,
No. 4 pp. 609–632
23
 doi:10.1093/ojls/gqm018 Published
Advance Access November 4,
http://ojls.oxfordjournals.org/
Nils Jareborg, (2005), “Criminal Liability as a
last Resort, Ohio State Journal of
Criminal law, Vol 2:251, 2005.
Moritzlaw.osu.edu/osjcl/Articles2..../
Jareborg-PDF-3-17-05.pdf
Oleg Fidosuik, (2005) Criminal Liability as a Last
Resort (Ultima Ratio): Theory and
Reality, //
https://www3.mruni.eu/ojs/jurispru
dence/article/view/57
Wahyu Widiantara (2012) Masalah Penyidik
dalam Tindak Pidana Jasa Keuangan,
dalam Jurnal Legislasi Indonesia, Vol.9
No.3 Oktober 2012

Makalah
Muladi, (2013) Ambiguitas dalam Penerapan
Hukum Pidana: Antara Fungsi Sekunder
Hukum Pidana dan Primum Remedium,
Makalah pada Simposium Mahupiki,
Maksar, 2013
Raimo Lahti (2011) The Principles of Ultima Ratio,
Subsidiarity, and Proportionality in EU
Criminal Law, An EU Approach to
Criminal Law, Hearing in European
Parliament, 8 December, Brussel,
http://www.europarl.europa.eu
Supanto (2013) Antisipasi Hukum Pidana
Menghadapi Perkembangan Kejahatan
Ekonomi Global, Makalah Disampaikan
pada Simposium Mahupiki, Makasar

24 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017

 Volume 1 Nomor 1, Oktober 2017
Editorial Office : Faculty of Law, Andalas University
Kampus Pancasila, Jalan Pancasila Nomor 10 Padang, West Sumatera
Phone/Fax : 0751-27404 / 0751-34605
E-mail : nagarilawreview@gmail.com | Website : jalj.fhuk.unand.ac.id

Harmonisasi Hukum Tindak Pidana Eksploitasi Seksual Anak Pasca

Diratifikasinya Protokol Tambahan Konvensi Hak Anak
“Ahmad Sofian1, Batara Mulia Hasibuan2”

ARTICLE HISTORY
Received: 30 October 2017;
Reviewed: 30 October 2017;
Accepted: 31 October 2017;
Published: 31 October 2017
KEYWORDS
criminal offense; child exploitation; OPSC;
ratification.
CORRESPONDENSE
1 Fakultas Hukum Universitas Bina Nusantara,
Jakarta, Indonesia.
2 Fakultas Hukum Universitas Bina Nusantara,
Jakarta, Indonesia
A B S T R A C T
Sexual exploitation of children is a crime that makes children not only
as sex objects as well as commercial objects. This terminology comes
from an international criminal law instrument, Commercial Sexual
Exploitation of Children (CSEC). In the national context, this
terminology has not been mentioned in national criminal law, even
academic studies on this issue have not been widely practiced. In
addition, the crime of child sexual exploitation has not been regulated
in a special article. The terminology found is only about child sexual
violence, whose meaning is different from child sexual exploitation.
Indonesia has ratified the Optional Protocol on Sale of Children, Child
Prostitution and Child Pornography (OPSC), it is important to
harmonize national laws related to the crime of child sexual
exploitation. This research is normative law research, with approach of
legislation. This study found that post-ratification of OPSC through
Law no. 10 Year 2012, no steps have been taken to harmonize national
criminal law related to child sexual exploitation as required in OPSC,
so that measures to improve national law and measures to tackle this
criminal problem have not been followed in accordance with the
standard desired by OPSC. Therefore, it is recommended that the
government immediately take steps to transform the current national
law of child protection by incorporating aspects of child sexual
exploitation as set forth in the OPSC into the R-Criminal Code and in
the revision of the Child Protection Act.

1. Pendahuluan Penjualan Anak, Prostitusi Anak dan

Tanggal 26 Juni 2012 yang lalu merupakan hari Pornografi Anak atau yang lebih dikenal
yang sangat bersejarah bagi perkembangan dengan sebutan OPSC.
hukum pidana nasional khususnya yang terkait
OPSC singkatan dari Optional Protocol on Sale of
dengan tindak pidana seksual pada anak. Pada
Children, Child Prostitution and Child
hari itu, DPR RI bersama Pemerintah
Pornographi. OPSC merupakan satu hukum
menyetujui untuk meratifikasi Protokol
internasional yang memberikan kewajiban
Tambahan Konvensi Hak Anak tentang
(obligations) kepada negara-negara yang telah

Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017

meratifikasinya untuk menyesuaikan hukum
nasional untuk mengkriminalisasi pelaku
kejahatan seksual pada anak, kemudian
memperbaiki dan mengharmonisasi hukum
nasionalnya agar linear dengan OPSC ini serta
berkewajiban juga melaporkan implementasi
dari OPSC ini.
OPSC salah satu instrumen yang sangat spesik
mengatur tindak pidana eksploitasi seksual
anak dimana hukum internasional yang ada
dianggap kurang memadai dalam menekan
para pelaku sehingga berhenti melakukan
eksploitasi seksual pada anak. OPSC ini juga
dinilai para praktisi hukum anak dapat
menekan jumlah anak-anak yang dijadikan
korban eksploitasi sehingga pada akhirnya
tidak ada lagi anak-anak yang dijadikan
korban.
Masyarakat internasional telah menjadikan
tindak eksploitasi seksual menjadi ancaman
serius bagi masa depan anak-anak, kejahatan
ini telah juga menjadi bagian transnational crime
yang melibatkan sindikasi kejahatan
internasional, dan memberikan keuntungan
yang luar biasa tinggi dengan melakukan
eksploitasi yang besar-besaran terhadap anak-
anak dan keluarganya. Karena itu masyarakat
internasional membangun visi untuk segera
memperkuat upaya dan langkah dalam
penghapusannya.
Tingginya perhatian masyarakat internasional
terhadap tindak pidana eksploitasi seksual
anak dilatarbelakangi oleh:
a. meningkatnya dengan begitu pesat
pertumbuhan industri seks di beberapa
negara yang kemudian memunculkan
pariwisata seks anak dengan tujuan
negara-negara berkembang;
b. kombinasi dari berbagai efek global dari
situasi politik dan kesenjangan struktural,
kurangnya kesempatan dalam memenuhi
kebutuhan di bidang sosial dan ekonomi;
masih berlangsungnya budaya patriarkhi;
lemahnya pengetahuan untuk
menghormati hak-hak anak dan remaja,
adanya kondisi eksploitasi seksual
komersial anak dan remaja sebagai sebuah
fenomena yang berkembang.
26 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
Secara internasional pengertian tindak pidana
eksploitasi seksual adalah pelanggaran
terhadap hak anak yang mendasar dimana
anak dijadikan objek seksual dan objek
komersial. Dalam waktu yang bersamaan anak
diperlakukan sebagai komoditas seks bagi
keuntungan para pelaku kejahatan ini.
Menurut ECPAT internasional1 ada 5 bentuk
tindak pidana eksploitasi seksual anak2 yaitu
pelacuran anak, pornografi anak, perdagangan
anak untuk tujuan seksual, pariwisata seks
anak dan pernikahan anak. Namun dokumen
lain membagi eksploitasi seksual dalam tiga
bentuk yaitu pelacuran anak, pornografi anak
dan perdagangan anak untuk tujuan seksual,
sementara pernikahan dan pariwisata seks
anak hanya merupakan cara untuk dapat
mengekploitasi anak-anak tersebut3.
Deklarasi dan Agenda Stockholm untuk
Menentang Eksploitasi Seksual Komersial
Anak merupakan instrument yang pertama
mendefinisikan eksploitasi seksual anak
sebagai :
“Sebuah pelanggaran mendasar terhadap hak-
hak anak. Pelanggaran tersebut terdiri dari
1 ECPAT Internasional singkatan dari End Child
Prostitution, Child Pornography and Trafficking of
Children for Sexual Purpuses adalah sebuah
jaringan global masyarakat sipil yang terdiri dari
individu dan organisasi yang punya keinginan
untuk penghapusan prostitusi anak, pornografi
anak dan perdagangan seks anak di seluruh dunia.
ECPAT internasional pertama kali didirikan pada
tahun 1996 dan saat ini berkantor pusat di Bangkok
dan punya anggota yang tersebar di lebih dari 75
negara.
http://www.ecpat.net/EI/Ecpat_vision.asp.
[diakses 13 Agustus 2012]
2 Terminologi resmi yang dipergunakan oleh
ECPAT International adalah Eksploitasi Seksual
Komersial Anak (Commercial Sexual Exploitation
Children). Adanya unsur “komersial” menunjukkan
pada “imbalan” yang membedakannya dengan
bentuk kejahatan seksual lainnya seperti pelecehan
seksual atau kekerasan seksual.
http://www.ecpat.net/EI/Csec_definition.asp.
[diakses 13 Agustus 2012].
3 Antarini Arna dan Mattias Bryneson. (2004). Report
on Laws and Legal Procedures Concerning the
Commercial Sexual exploitation of Children in Indonesia.
Jakarta: ECPAT-PLAN International, h. 5
kekerasan seksual oleh orang dewasa dan
pemberian imbalan dalam bentuk uang tunai
atau barang terhadap anak, atau orang ketiga,
atau orang-orang lainnya. Anak tersebut
diperlakukan sebagai objek seksual dan sebagai
objek komersial. Eksploitasi seksual komersial
anak merupakan sebuah bentuk pemaksaan
dan kekerasan terhadap anak dan mengarah
pada bentuk-bentuk kerja paksa serta
perbudakan modern.”
Dari definisi di atas jelas bahwa melalui
ekspolitasi seksual anak, seorang anak tidak
hanya menjadi sebuah obyek seks tetapi juga
sebagai sebuah komoditas. Eksploitasi seksual
anak adalah penggunaan seorang anak untuk
tujuan-tujuan seksual guna mendapatkan uang,
barang atau jasa bagi pelaku eksploitasi,
perantara atau agen dan orang-orang lain yang
mendapatkan keuntungan dari eksploitasi
seksual pada anak tersebut. Hal ini merupakan
pelanggaran terhadap hak-hak anak dan
elemen kuncinya adalah bahwa pelanggaran ini
muncul melalui berbagai bentuk transaksi
komersial dimana satu atau berbagai pihak
mendapatkan keuntungan. Adanya faktor
keuntungan ini membedakan antara eksploitasi
seksual anak dengan kekerasan seksual anak
karena dalam kekerasan seksual anak tidak ada
keuntungan komersial walaupun eksploitasi
seksual juga merupakan sebuah kekerasan
seksual.
Di Indonesia sendiri jumlah anak-anak yang
menjadi korban tindak pidana eksploitasi
seksual menurut catatan resmi ILO
(International Labour Organization) dan
diperkuat oleh UNICEF (United Nation Children
Fund) mencapai 70.000 orang setiap tahunnya
dan dari jumlah tersebut 21.000 diantaranya
ada di pulau Jawa4. Jumlah ini menurut IOM
sebenarnya jauh lebih kecil dari kenyataan
yang sebenarnya karena masalah eksploitasi
seksual anak merupakan kejahatan yang
terselubung dan sulit diangkat ke permukaan
serta pada umumnya korban kejahatan ini
4 ECPAT International. (2011). Global Report on
Situation of Commercial Sexual Exploitation of Children
in Indonesia. Bangkok: ECPAT International, h. 2
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
tidak mau melaporkan kasusnya ke penegak
hukum dengan berbagai alasan.5
Praktek eksploitasi seksual anak terus menerus
berlangsung seolah tidak ada hentinya. Anak-
anak “dihalalkan” untuk disantap oleh para
pegiat seks anak. Seks anak pun menjadi
industri yang luar biasa meraup keuntungan
milyaran rupiah, sehingga para pengambil
keuntungan ini tidak mau begitu saja
menghentikan langkah-langkah ‘bisnis” seks
anak ini. Dalam salah satu bukunya yang best
seller, David Brazil6 pernah mengatakan bahwa
salah satu pusat pelacuran anak di Indonesia
yang terkenal di manca negara adalah Batam
dan Bintan, di dua tempat ini sangat dikenal
dengan istilah “kampung cinta” dan
“peternakan ayam” yang setiap hari dikunjungi
laki-laki Singapura yang membelanjakan
dollarnya untuk kenikmatan seksual. Dan di
dua wilayah ini sangat mudah dijumpai anak-
anak gadis yang di Singapura sendiri sulit
ditemukan.
Sementara itu kasus-kasus tindak pidana
eksploitasi seksual anak juga muncul ke
permukaan, meskipun kasus yang yang
muncul ke permukaan yang dilansir media
belum tentu diproses secara hukum. Kepolisian
daerah Bali berhasil menginventarisasi salah
satu bentuk tindak pidana eksplotasi seksual
anak yang dilakukan oleh para paedofilia dari
berbagai kewarganegaraan pada kurun waktu
2004-2008. Jumlah anak-anak yang menjadi
korban tindak pidana ini mencapai 30 orang,
sementara jumlah pelaku yang terlibat adalah 9
orang yang berasal dari Australia, Prancis,
Swiss, Belanda, Jerman dan Italia.
Salah satu contoh kasus yang telah dihukum
oleh Pengadilan Negeri Bali adalah kasus yang
terjadi pada bulan February 2009, Philip Robert
Grandfield (62 tahun) dihukum oleh
pengadilan Negeri Denpasar berdasarkan
Undang-Undang Perlindungan Anak karena
tindakannya mengeksploitasi 5 orang anak
laki-laki usia 16-17 tahun secara seksual selama
6 bulan ketika dia tinggal di Bali. Dia adalah
salah satu dari warga negara Australia yang
5Ibid., h. 2
6 David Brazil. (2005). Bisnis Seks di Singapura.
Jakarta: Pustaka Primata, h. 91.
27
ditangkap di Indonesia karena melakukan
eksploitasi seksual terhadap anak-anak.7 Aspek
lain dari kasus di atas adalah meskipun pelaku
dihukum berat, namun korban tindak pidana
eksploitasi seksual ini tidak menerima ganti
rugi untuk proses pemulihan maupun
perawatan medis.
2. Hasil dan Pembahasan
2.1 Hukum Nasional Tentang Tindak Pidana
Eksploitasi Seksual Anak
Secara khusus tidak ada satu pun pasal dalam
hukum nasional Indonesia yang mengatur
tentang tindak pidana eksploitasi seksual.
Sehingga dapat dikatakan terdapat kekosongan
hukum tentang masalah ini. Namun demikian,
beberapa pasal dalam beberapa perundang-
undangan telah menyinggung pengaturan
masalah ini.
Tindak pidana eksploitasi seksual anak
merupakan satu konsep yang belum banyak
dibahas dalam hukum pidana Indonesia.8
Berbeda halnya dengan tindak pidana
perdagangan orang, dimana terminologi ini
telah lebih dikenal dalam KUHP9 maupun di
luar KUHP.10 Dalam tindak pidana eksploitasi
seksual anak, sangat minim pengaturan
perlindungan terhadap korban, dimana tidak
adanya kompensasi maupun sulitnya
mendapatkan restitusi dari pelaku. Padahal
11
7 Marian Carroll “Australian Pedophile Philip
Robert Grandfield Jailed in Bali’”, Perth Now, 26
February 2009.
8 Undang-undang Perlindungan Anak (UU No.
23/2002) hanya ada menyebut satu pasal yaitu pasal
88 tentang larangan melakukan eksploitasi seksual
dan ekonomi pada anak dengan ancaman hukuman
maksimal 10 tahun dan atau denda maksimal 100
juta. Namun sayangnya undang-undang ini tidak
memberikan penjelasan yang terperinci tentang
eksploitasi seksual yang dimaksud.
9 Pasal 297 KUHP: “Perdagangan wanita dan
perdagangan anak laki-laki yang belum
dewasa,diancam dengan pidana penjara paling lama
enam tahun”.
10 Undang-Undang tentang Pemberantasan Tindak
Pidana Perdagangan Orang telah diundangkan
pada tahun 2007 menjadi UU No. 21/2007.10
11 Kecuali untuk tindak pidana perdagangan orang
(termasuk tindak pidana perdagangan anak untuk
28 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
tindak pidana eksploitasi seksual anak masuk
dalam kategori “pelanggaran mendasar pada
hak-hak anak” dan “perbudakan moderen”
yang memerlukan perhatian khusus dalam hal
penanganannya, dan perlakuan terhadap
korban.
Aspek lain yang perlu dipersoalkan adalah
mengenai minimnya pemberian restitusi pada
korban tindak pidana eksploitasi seksual anak.
Restitusi yang merupakan salah satu jenis
penghukuman masih minim diterapkan dalam
hukum pidana di Indonesia. Undang-undang
pemberantasan tindak pidana perdagangan
orang telah memasukkan pasal tentang restitusi
ini, namun ternyata jenis sanksi ini masih
belum populer diterapkan oleh penegak
hukum, karena itu perlu diuraikan tentang
filofis ajaran restitusi, bagaimana evolusinya
serta bagaimana mekanisme penerapannya.
Lawrence P. Fletcher mengatakan bahwa
restitusi itu adalah bagian dari tanggung jawab
dan prosedur hukum pidana yang harus
diterapkan oleh pengadilan. Para korban tindak
pidana tidak harus melakukan tuntutan
perdata atas kerugian yang diderita olehnya
akibat dari suatu tindak pidana yang menimpa
dirinya, karena secara otomatis itu merupakan
sudah tanggung jawab dari pelaku, dan negara
bertindak mewakili kepentingan dari korban
untuk mengembalikan kerugian yang dirampas
oleh pelaku tersebut. Jika hal ini tidak bisa
dilakukan oleh negara, maka sebenarnya
negara telah gagal melindungi hak-hak korban
tindak pidana yang dirampas oleh pelaku
tindak pidana. Negara tidak harus menunggu
adanya tuntututan ganti rugi dari pelaku
melalui mekanisme gugatan ganti rugi di
pengadilan.12
Sejalan dengan pandangan di atas Jocelyn B.
Lamm mengatakan bahwa anak-anak yang
menjadi korban kejahatan seksual apakah
perkosaan, incest atau bentuk-bentuk
eksploitasi seksual anak lainnya jarang sekali
tujuan seksual) seperti diatur dalam UU 21/2007
korban telah mendapatkan hak restitusi dari pelaku
dan pemulihan mental/kesehatan dari negara.
12 Lawrence P Fletcher. (1984). Restitution in
Criminal Process: Procedures for Fixing the
Offenders Liability. Yale Law Journal, 2189
mendapatkan apa yang dia sebut dengan
“deserving of legal protection and remedies”.
Menurutnya hukum telah gagal menyediakan
apa yang dia sebut dengan “meaningful relief”.
Sementara krimimalisasi tidak memberikan
efek jera sama sekali kepada pelaku tindak
pidana ini, karena itu diperlukan pola-pola
penuntutan yang dapat memberikan efek jera
dan memberikan rasa “terlindungi” dan rasa
“pemuliaan” yang dihadiahkan kepada korban
kejahatan ini. Kenapa ini diperlukan ? Karena
korban tindak pidana ini telah mengalami dan
menderita “psycological injuries”, karena itu
sudah sepantasnya korban menerima
perlakuan kompensasi yang wajar akibat dari
tindakan pelaku ini.13
Terkait dengan hukum acara, ternyata korban
harus mengikuti proses pemeriksaan yang
panjang yang dimulai dari penyidikan hingga
yang penjang di kantor kepolisian hingga
proses persidangan. Acap kali saksi korban
harus memberikan kesaksian yang berulang-
ulang dengan hal yang sama sehingga
memunculkan traumatis yang berkepanjangan.
Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana
(KUHAP) belum memberikan jaminan
terhadap pemeriksaan yang cepat, biaya murah
dan tidak menimbulkan traumatis kepada
korban sehingga proses pemeriksaan terhadap
korban akan senantiasa memberikan persoalan
psikologis kepada korban. Akibatnya korban
merasa tidak untuk hadir ke pengadilan
sehingga berimplikasi pada bebasnya
terdakwa. Karena itu perlu diciptakan satu
mekanisme yang baru lebih memunculkan rasa
keadilan bagi korban, sehingga korban merasa
nyaman dalam memberikan keterangan, dan
keterangan itu tidak perlu disampaikan secara
berulang-ulang.
Hukum pidana nasional kita kurang
memberikan proporsi yang sesungguhnya
dalam mempergunakan pendekatan
pemidanaan dalam bentuk reparasi, restitusi
dan kompensasi. Dalam pendekatan ini maka
perhatian pada korban sebagai bagian penting
13 Jacelyn B Lamm. (1991). Easing Acces to the
Courts for Incest Victims: Towarrd An Aquitable
Application of Delayed Discovery Rule”. Yale Law
Journal, 2189.
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
untuk dipertimbangkan dalam penjatuhan
suatu pidana. Fokus perhatian dari pendekaan
ini meletakkan posisi korban sebagai bagian
penting dari tujuan suatu pemidanaan.
Reparasi dapat diartikan sebagai the act of
making amends for a wrong (perbuatan untuk
mengganti kerugian akibat dari suatu yang
tidak benar).14 Reparasi dikatakan sebagai
suatu jalan yang harus dilalui oleh pelaku
(upaya perbaikan) sebagai konsekwensi atas
tindak pidana yang telah dilakukan. Sementara
restitusi dapat diartikan sebagai return of
restoration of some specific thing to its rightful
owner or status (mengembalikan atau
memperbaiki beberapa hal yang khusus
berkaitan dengan kepemilkikan atas status).
Reparasi dapat diterapkan dalam berbagai
bentuk dan fomulasi. Dalam hal ini,
penghilangan kemerdekaan atau pemberian
denda dibenarkan sepanjang hal tersebut
menjadi bagian dari upaya perbaikan dan
diperhitungkan keberdayagunaannya serta
kebutuhan yang ingin dicapaikannya. Kunci
kesuksesan dalam hal ini adalah apabila
subyek perbaikan secara sadar menikmati
proses perbaikan tersebut.15
Soal restitusi yang dikaitkan dengan hukum
pidana sudah mendapat banyak perhatian dan
pembahasan, salah satunya adalah Anne
O’Driscoll. Dia mengatakan bahwa untuk
korban-korban kejahatan terutama kejahatan
seksual pada prinsipnya tidak selamanya
menyetujui pidana yang seberat-beratnya pada
pelaku, tetapi bagaimana agar mereka
memperhatikan luka fisik, luka mental dan
luka seksual yang dialami oleh korban. Hal ini
jauh lebih penting daripada mengirimkan para
pelaku bertahun-tahun di dalam penjara-
penjara yang mewah. Karena itu lebih baik-
baik mereka diperkenankan bekerja dan uang
hasil kerjanya dipergunakan untuk membayar
sesuatu yang hilang dari diri korban. Dia
mencontohkan anak-anak dan perempuan yang
menjadi korban perdagangan orang untuk
keperluan seksual. Bertahun-tahun anak-anak
14 Bryan A Garner (Ed). (2000). Black’s Law
Dictionary, 7th edition. New York: St Paul, Minn, h.
1043
15 Eva Achjani Zulfa. (2011). Pergeseran Paradigma
Pemidanaan. Jakarta: Lubuk Agung, h. 59-60
29
dan perempuan ini tenaganya diperas, lalu
melayani para tetamu, dan ketika polisi
berhasil membongkar sindikasi dan
menangkap pelaku, maka yang terjadi mereka
dipulangkan ke keluarga dan dibiarkan begitu
saja, dimanakah hasil rampasan dari pelaku?16
Memperbandingkan konsepsi, pengaturan dan
penerapan tindak pidana ekspolitasi seksual
anak dengan OPSC menjadi penting dalam
memperkuat hukum nasional di Indonesa yang
pada akhirnya akan memberikan suatu
perkembangan baru dalam
mengkrimininalisasi pelaku dan memperbaiki
mekanisme hukum acara yang melindungi
korban tindak pidana eksploitasi seksual anak.
2.2 Protokol Tambahan Tentang Perdangan
Anak, Prostitusi Anak dan Pornografi Anak
Belum banyak artikel yang membahas tentang
apa sebenarnya kontens dari protokol
tambahan OPSC sehingga pembahasan
masalah ini masih sangat terbatas. Bukan saja
pembahasan secara nasional namun juga secara
internasional. Belum banyak buku-buku
maupun artikel yang terbit di jurnal-jurnal
ilmiah yang mengupas masalah ini secara
akademik. Karena itu, penulis menggunakan
salah satu rujukan yang cukup komprehensif
mengupas kontens dari protokol tambahan
OPSC ini yaitu “Handbook on the Optional
Protocol on the Sale of Children, Child Prostitution
and Child Pornography”.17
OPSC diadopsi oleh Majelis Umum PBB pada
tanggal 25 Mei 2001 dan mulai berlaku pada 18
Januari 2002. Protokol tambahan ini secara
spesifik mengkriminalisasi tindak pidana yang
terkait dengan penjualan anak, pelacuran anak
dan pornograpi anak termasuk percoban dan
turut serta melakukan. Protokol ini juga
memberikan standar minimum untuk
melindungi korban dalam rangka memperloleh
keadilan hukum serta memperkenalkan hak-
hak korban dalam rangka mendapatkan
16 Anne O’Driscoll. (2010). AT v Dulgihieru:
Accounting for Profits of Sex Trafficking. Victoria
University of Wellington Law Review, 695, 2010
17 the United National Children’s Fund. (2009). The
Handbook on the Optional Protocol on the Sale of
Children, Child Prostitution and Child Pornography.
Italy: UNICEF.
30 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
kompensasi. Selain itu mendorong terciptanya
suatu kekuatan dalam kerjasama dan bantuan
internasional dalam rangka diadopsinya
perundangan-undangan ekstrateritorial (extra-
territorial legislation), prinsip ini bukan berarti
menabrak prinsip kriminalisasi ganda (dual
criminality principle). Protokol tambahan ini juga
melindungi anak dari proses victimisasi ketika
proses peradilan pidana berlangsung. 18
Dalam pasal 1 OPSC ditegaskan bahwa “negara
peserta” harus melarang penjualan anak,
pelacuran anak dan pornographi anak. Pasal 2
mendefinisikan penjualan anak, pelacuran anak
dan pornographi anak sedangkan pasal 3
menetapkan langkah-langkah minimum yang
harus dilakukan oleh negara peserta dalam
sistem hukum pidananya menyangkut soal
tindak pidana (penjualan anak, pelacuran anak
dan pornographi anak), percobaan dan turut
serta melakukan, sanksi bagi para pelaku yang
di dalamnya termasuk sanksi pidana,
administratif dan restitusi.
Negara yang sudah meratifikasi juga
berkewajiban untuk memberantas kejahatan
ini, termasuk mengembangkan legislasi yang
ekstra-teritorial (extraterritorial jurisdiction)
sebagaimana diatur dalam pasal 8, upaya-
upaya pencegahan (pasal 9) dan kerjasama
internasional (pasal 10).
Berikut ini dijelaskan beberapa konsep yang
terkait dengan protokol tambahan ini :
2.3 Penjualan anak (sale of children)
Definisi penjualan anak ada diatur dalam pasal
2 yang diartikan sebagai setiap tindakan atau
transaksi di mana seorang anak dipindahkan
kepada orang lain oleh siapapun atau
kelompok, demi keuntungan atau dalam
bentuk lain. Dari definisi ini terlihat bahwa
OPSC tidak hanya mengatur penjualan anak
untuk tujuan seksual tetapi juga untuk tujuan
non-seksual. Defenisi yang terlalu luas ini
mengakibatkan munculnya perdebatan tentang
perbedaannya dengan defeniis perdagangan
anak (trafficking of children). Namun demikian
tetap terdapat perbedaan defenisi, jika dalam
defenisi perdagangan anak mencakup 4 unsur
yaitu rekrutment, perpindahan, penerimaan
18 Ibid., h. 13
dan eksploitasi maka dalam defenisi penjualan diminta untuk saling membantu dalam
anak keempat unsur itu tidak harus ada. melakukan penyidikan tindak pidana ini,
bahkan saling membantu juga dalam
2.4 Pelacuran Anak (Child Prostitution) melakukan ekstradisi.
Pasal 2 dan 3 OPSC mendefinisikan pelacuran
anak : menggunakan seorang anak untuk 2.7 Transformasi Hukum Nasional Pasca
aktivitas seksual demi keuntungan atau dalam Ratifikasi
bentuk lain termasuk di dalamnya Setelah ratifikasi Protokol Tambahan tentang
menawarkan, mendapatkan dan menyediakan Penjualan Anak, Pelacuran Anak dan
anak untuk pelacuran. “Dalam bentuk lain” Pornographi anak maka memberikan implikasi
diartikan sebagai segala bentuk barang, jasa yang besar dalam hukum pidana nasional
juga uang yang diterima atau dipertukarkan khususnya yang mengatur tentang tindak
untuk mendapatkan seks dari anak-anak, pidana eksploitasi seksual ini. Perundang-
misalnya untuk mendapatkan seks dari anak undangan nasional harus mengkriminalisasi
seseorang memberikan makanan, perlindungan bentuk-bentuk tindak pidana ini dalam
atau malah narkotika. perundang-undanga yang relevan.
Kewajiban Indonesia bukan hanya membuat
2.5 Pornographi Anak (Child Pornography)
peraturan perundang-undangna yang
Pasal 2 OPSC mendefinisikan pornographi
mengesahkan ratifikasi tersebut, tetapi harus
anak sebagai pertunjukan apapun atau dengan
mentransformasikan OPSC pada peraturan
cara apa saja yang melibatkan anak di dalam
perundang-undangan nasional, khususnya
aktivitas seksual yang nyata atau eksplisit atau
untuk melakukan kriminalisasi terhadap
yang menampilkan bagian tubuh anak demi
pelaku penjualan anak, prostitusi anak dan
tujuan seksual. Dalam pasal 3 dijelaskan lebih
pornographi anak. Hal ini penting seklai bagi
lanjut cara-cara pornographi anak yang
Indonesia yang menganut prinsip non-self
meliputi memproduksi, mengirimkan,
executing, artinya bahwa undang-undang yang
menyebarkan, mengimpor, mengekspor,
meratifikasi tidak secara otomatis
menawarkan, menjual atau memiliki untuk
mengimplementasikan OPSC tersebut. Oleh
tujuan pornografi anak. Pornographi anak
karena itu masih diperlukan rumusan undang-
dalam berbentuk pertunjukan langsung, photo,
undang khusus tentang pelaksanaan OPSC di
gambar, rekaman video, atau video/gambar
Indonesia.
digital.
Beberapa undang-undang seharusnya segera
dimandemen sehingga memasukkan unsur-
2.6 Jurisdiksi dan Ekstradisi
unsur tindak pidana penjualan anak, pelacuran
Pasal 4 OPSC mengatur mengenai jurisdiksi.
anak dan pornographi anak. Beberapa produk
Pasal ini menjelaskan tentang kewenangan
undang-undang itu antara lain : Undang-
suatu negara untuk mengadili warga negara
Undang Perlindungan Anak (UU No. 23/2002),
asing yang melakukan tindak pidana
Undang-Undang Pornographi (UU No.
eksploitasi seksual anak di wilayahnya, dikapal
44/2008), Undang-Undang Informasi dan
atau pesawat yang tercatat di negara tersebut.
Transaksi Elektroni (UU No. 11/2008), juga
Di dalam pasal 5 OPSC juga menegaskan
Undang-Undang Pemberantasan Tindak
bahwa kejahatan-kejahatan penjualan anak,
Pidana Perdagangan Orang (UU No. 21/2007).
pelacuran anak dan pornogprahi anak adalah
Keempat undang-undang harus “sepaham”
termasuk kejahatan-kejahatan yang dapat
dan “sejalan” dengan OPSC yang sudah
diekstradisi. Bahkan lebih jauh lagi jika pun
diratifikasi tersebut, sehingga tidak saling
negara-negara yang telah meratifikasi belum
bertubrukan satu sama lain dan juga tidak
memiliki perjanjian ekstradisi maka OPSC yang
menimbulkan kebingungan antar para penegak
diratifikasi ini menjadi dasar untuk
hukum. Keempat undang-undang ini pun
diterapkannya ekstradisi tersebut. Dalam pasal
harus sinergis, misalnya saja tentang
6 ditegaskan bahwa masing-masing negara
mekanisme pemberian restitusi kepada korban

Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017 31

tindak pidana eksploitasi seksual, bagaimana Bryan A Garner (Ed). (2000). Black’s Law
prosedur yang mudah dilaksanakan sehingga Dictionary, 7th edition. New York: St Paul,
korban tidak menunggu terlalu lalu dalam Minn.
memperoleh haknya tersebut. Pendefinisian
David Brazil. (2005). Bisnis Seks di Singapura.
penjualan anak, pelacuran anak dan
Jakarta: Pustaka Primata.
pornographi anak harus tegas disebutkan
dalam undang-undang, karena undang-undang ECPAT International. (2011). Global Report on
yang ada saat ini tidak memberikan defenisi Situation of Commercial Sexual Exploitation
sehingga tidak ditemukan unsur-unsur of Children in Indonesia. Bangkok: ECPAT
pidananya. International.
Demikian juga mengenai upaya pencegahan, Eva Achjani Zulfa. (2011). Pergeseran Paradigma
kerjasama dengan negara lain yang Pemidanaan. Jakarta: Lubuk Agung.
menyangkut soal ekstradisi, serta jurisdiksi the United National Children’s Fund. (2009).
yang diperluas ketika tindak pidana eksploitasi The Handbook on the Optional Protocol on
seksual dilakukan oleh warga negara Indonesia the Sale of Children, Child Prostitution and
di luar negeri atau warga negara asing yang Child Pornography. Italy: UNICEF.
korbannnya adalah warga Indonesia.

3. Kesimpulan Jurnal dan Internet

Agar tindak pidana eksploitasi seksual anak
menjadi bagian dalam hukum pidana nasional,
maka perlu mempertimbangkan untuk
memasukkannya dalam hukum pidana
material yang terintegrasi dalam R-KUHP.
Mekanismenya tentu saja konsepsi tindak
pidana ini bisa dimasukkan dalam buku satu,
yang menjelaskan tentang definisi tindak
pidana ini serta unsur-unsurnya. Namun
karena proses perjalanan R-KUHP yang
panjang menyebabkan proses kriminalisasi
akan berposes cukup lama, sehingga langkah
yang strategis adalah dengan melakukan
amandemen terhadap undang-undang yang
disebutkan di atas.
Daftar Pustaka
Buku
Antarini Arna dan Mattias Bryneson. (2004).
Report on Laws and Legal Procedures
Concerning the Commercial
exploitation of Children in Indonesia. Jakarta:
ECPAT-PLAN International.
Arna, Antarini dan Mattias Bryneson, Report on
Laws and Legal Procedures Concerning the
Commercial Sexual exploitation of Children
in Indonesia, (Jakarta : ECPAT-PLAN
International, 2004)
Anne O’Driscoll. (2010). AT v Dulgihieru:
Accounting for Profits of Sex Trafficking.
Victoria University of Wellington Law
Review, 695, 2010
Jacelyn B Lamm. (1991). Easing Acces to the
Courts for Incest Victims: Towarrd An
Aquitable Application of Delayed
Discovery Rule”. Yale Law Journal, 2189.
Lawrence P Fletcher. (1984). Restitution in
Criminal Process: Procedures for Fixing
the Offenders Liability. Yale Law Journal,
2189
Marian Carroll “Australian Pedophile Philip
Robert Grandfield Jailed in Bali’”, Perth
Now, 26 February 2009.
http://www.ecpat.net/EI/Ecpat_vision.asp.
[diakses 13 Agustus 2012]
Perundang-Undangan
Sexual Kitab Undang-Undang Hukum Pidana
Undang-undang Nomor 23/2002 tentang
Perlindungan Anak (UU)
Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2007 tentang
Pemberantasan Tindak Pidana
Perdagangan Orang

32 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017

 Volume 1 Nomor 1, Oktober 2017
Editorial Office : Faculty of Law, Andalas University
Kampus Pancasila, Jalan Pancasila Nomor 10 Padang, West Sumatera
Phone/Fax : 0751-27404 / 0751-34605
E-mail : nagarilawreview@gmail.com | Website : jalj.fhuk.unand.ac.id

Kedudukan Negara Sebagai Kreditur Preferen dalam Piutang Pajak

dalam Kasus Kepailitan
“Shafira Hijriya1”

ARTICLE HISTORY A B S T R A C T
Received: 29 October 2017;
Reviewed: 30 October 2017; State has preference right in obtaining repayment of the insolvent
Accepted: 31 October 2017; company. The position of secured creditors are not affected by the
Published: 31 October 2017 bankruptcy. This means that creditors can exercise their rights as if no
bankruptcy occurred, so it will generate inequality among creditors
KEYWORDS tax receivables (state) with secured creditors. After the bankruptcy
Bankruptcy; secured creditor; tax debt. decision handed down, the organization of the bankrupt debtor assets
will switch to a curator under the supervision of the supervisory
CORRESPONDENSE judge. Curator duty to sell or transfer the bankruptcy estate to the
1
Fakultas Hukum Universitas Andalas, Kampus extent necessary to cover the cost of bankruptcy. Sometimes the sale of
Unand Limau Manis, Padang, Indonesia.
E-mail: shafira_hijriya1989@yahoo.com the bankruptcy estate is insufficient to pay the debt debtor bankruptcy,
including tax. The purpose of this research article was to compare the
tax receivable creditor position with secured creditor and other
creditors in case of bankruptcy and to know the completion of the
allocation of the bankruptcy estate if it is not sufficient to pay the tax
debt and other debts under the Bankruptcy and Suspension of
Payment Act and the Taxation General Provisions Act. The results of
this research article showed that, first, the position of the state as
compared to the secured creditor and other creditors in case of
bankruptcy under the Bankruptcy and Suspension of Payment Act
and the Taxation General Provisions Act is at a higher position than
the position of the secured creditor and other creditors because of
preference’s rights that take precedence in the repayment of debt of
debtor. Second, the completion of the allocation of the bankruptcy
estate if it is not sufficient to pay the tax bill and other bills is to give
priority to pay off the tax bill is divided in proportion to the ratio of
the amount of the bill, respectively, although the rest of the tax bill has
not been paid off, is not considered the responsibility of the curator
again because the bankruptcy has ended.

1. Pendahuluan Indonesia telah memiliki peraturan yang

Lembaga kepailitan bukan merupakan lembaga mengatur tentang kepailitan karena diwarisi
yang baru dalam sistem hukum Indonesia. dari zaman Hindia Belanda, yang diatur dalam

Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017

Verordening op het Faillissement en de Surseance pailit kepada Pengadilan Niaga apabila
van Betaling de Europeanen in Nederlands Indie memenuhi syarat-syarat sebagai berikut:
(Faillissement Verordening), Staatsblaad 1905 1. Debitor mempunyai dua atau lebih
Nomor 217 juncto Staatsblaad 1906 Nomor 348. kreditor;
Berdasarkan Staatsblaad 1906 Nomor 348 maka 2. Debitor tidak membayar lunas sedikitnya
Peraturan Kepailitan mulai berlaku tanggal 1 satu utang yang telah jatuh tempo dan
November 1906 dan selanjutnya tidak berlaku dapat ditagih.
lagi ketentuan-ketentuan dalam Buku III Kitab
Hal tersebut menunjukkan bahwa perkara
Undang-Undang Hukum Dagang (KUHD).1
kepailitan bersumber pada masalah utang
Terjadinya krisis ekonomi dan gejolak moneter piutang.
tahun 1997 yang melanda Indonesia telah
Berbagai permasalahan perekonomian yang
menimbulkan kesulitan yang besar terhadap
mempengaruhi dunia usaha secara langsung
perekonomian dan perdagangan nasional.
juga mempengaruhi kelangsungan hidup
Kemampuan dunia usaha dalam
negara karena salah satu sumber penerimaan
mengembangkan usahanya menjadi terganggu,
negara berasal dari rakyatnya melalui pajak.
bahkan untuk mempertahankan kelangsungan
Kepailitan perusahaan merupakan salah satu
kegiatan usahanya tidak mudah, mengingat
permasalahan perekonomian yang tidak dapat
modal yang diperoleh para pengusaha pada
dihindari dalam dunia usaha. Selain
umumnya sebagian besar merupakan pinjaman
berpengaruh terhadap berkurangnya
(kredit) yang berasal dari bank atau lembaga
ketersediaan lapangan kerja, juga berpengaruh
pembiayaan, penanaman modal, penerbitan
terhadap berkurangnya penerimaan negara
saham atau obligasi di pasar modal, maupun
yang diperoleh dari pajak perusahaan-
cara lain yang diperbolehkan, sehingga telah
perusahaan tersebut.
menimbulkan banyak permasalahan utang
piutang. Permasalahan lebih lanjut adalah jika
perusahaan mengalami kepailitan dan utang
Pada tanggal 22 April 1998, Pemerintah
pajaknya masih belum dipenuhi seluruhnya,
mengundangkan Peraturan Pemerintah
terutama apabila kepailitan tersebut terjadi
Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun
pada perusahaan-perusahaan besar yang
1998 Tentang Perubahan Atas Undang-undang
memiliki kontribusi signifikan dalam
Tentang Kepailitan (Faillissement Verordening,
penyetoran pajaknya. Sejak awal kemerdekaan,
Staatsblaad 1905 Nomor 217 juncto Staatsblaad
pemerintah Hindia Belanda telah mengatur
1906 Nomor 348), yang kemudian ditetapkan
mengenai permasalahan hukum untuk kondisi
menjadi Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1998
perusahaan penunggak pajak yang mengalami
Tentang Kepailitan, karena peraturan yang
kepailitan, yaitu dengan mengeluarkan
lama sudah tidak sesuai lagi dengan kebutuhan
Staatsblad Tahun 1944 Nomor 17 Tentang
dan perkembangan hukum masyarakat untuk
Ordonantie Pajak Pendapatan. Pasal 19 ayat (1)
penyelesaian utang piutang. Dalam
dan (2) menyatakan bahwa “Barang-barang
perkembangannya, Undang-Undang Nomor 4
wajib pajak, baik yang berupa benda tetap
Tahun 1998 Tentang Kepailitan mengalami
maupun benda bergerak, menjadi jaminan
perubahan dan penyempurnaan lagi menjadi
pembayaran pajak terutang, dan untuk pajak,
Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2004
negara mempunyai hak utama terhadap barang
Tentang Kepailitan dan Penundaan Kewajiban
gerak dan barang tak gerak tersebut”.
Pembayaran Utang (selanjutnya disebut
Sekarang, hal tersebut diatur dalam Undang-
UUKPKPU).
Undang Nomor 28 Tahun 2007 Tentang
Menurut Pasal 2 ayat (1) UUKPKPU, kreditor Perubahan Ketiga Atas Undang-Undang
dapat mengajukan permohonan pernyataan Nomor 6 Tahun 1983 Tentang Ketentuan
Umum dan Tata Cara Perpajakan (selanjutnya
1M. Hadi Subhan. (2008). Hukum Kepailitan Prinsip, disebut UUKUP).
Norma, dan Praktik di Peradilan. Jakarta: Kencana
Prenada Media Group, h. 5-6.

34 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017

Pasal 21 ayat (1) dan (3a) UUKUP menyatakan
bahwa :
(1) Negara mempunyai hak mendahulu
untuk utang pajak atas barang-barang
milik penanggung pajak.
(3a) Dalam hal wajib pajak dinyatakan pailit,
bubar, atau dilikuidasi maka kurator,
likuidator, atau orang atau badan yang
ditugasi untuk melakukan pemberesan
dilarang membagikan harta wajib pajak
dalam pailit, pembubaran atau likuidasi
kepada pemegang saham atau kreditor
lainnya sebelum menggunakan harta
tersebut untuk membayar utang wajib
pajak tersebut.
Pasal 41 ayat (3) UUKPKPU juga memberikan
perlindungan kepada kreditor piutang pajak
(negara) dalam memperoleh hak mendahulu
(previlege) atas utang pajak perusahaan yang
mengalami kepailitan, yang menyatakan
bahwa, “Dikecualikan dari ketentuan
sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah
perbuatan hukum debitor yang wajib
dilakukannya berdasarkan perjanjian dan/atau
karena undang-undang.” Perbuatan yang wajib
dilakukan karena undang-undang, misalnya
kewajiban pembayaran pajak.
Selain berhubungan dengan pelunasan utang
pajak kepada negara, maka kepailitan
perusahaan juga akan berkaitan dengan
masalah jaminan yang dimiliki oleh kreditor,
baik berupa jaminan yang bersifat umum
sebagaimana diatur dalam Pasal 1131 dan 1132
KUHPerdata maupun yang bersifat khusus,
seperti gadai, hipotik, hak tanggungan atau
jaminan fidusia. Menurut prinsip hukum
jaminan, kedudukan kreditor pemegang hak
jaminan kebendaan tidak terpengaruh oleh
kepailitan.2 Hal tersebut berarti kreditor
pemegang jaminan kebendaan tersebut dapat
melaksanakan hak eksekusinya seolah-olah
tidak terjadi kepailitan, sebagaimana diatur di
dalam Pasal 55 ayat (1) UUKPKPU, yang
2Pupung Faisal. (2008). Kedudukan Kreditor Pemegang
Hak Jaminan Kebendaan Dalam Perkara Kepailitan
Berdasarkan UUKPKPU tersedia di
http://resources.unpad.ac.id/unpad-
content/uploads/publikasi_dosen [diakses 2 Mei
2013].
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
menyebutkan bahwa “Dengan tetap
memperhatikan ketentuan sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 56, 57, dan 58, setiap
kreditor pemegang gadai, jaminan fidusia, hak
tanggungan, hipotik atau hak agunan atas
kebendaan lainnya, dapat mengeksekusi
haknya seolah-olah tidak terjadi kepailitan.”
Namun, UUKPKPU terkesan tidak konsisten,
karena dalam Pasal 56 ayat (1) dinyatakan
bahwa, ”Hak eksekusi kreditor sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 55 ayat (1) dan hak
pihak ketiga untuk menuntut hartanya yang
berada dalam penguasaan debitor pailit atau
kurator, ditangguhkan untuk jangka waktu
paling lama 90 (sembilan puluh) hari sejak
tanggal putusan pernyataan pailit diucapkan”.
Pasal 55 ayat (1) UUKPKPU di satu sisi
menyatakan bahwa kreditor tersebut dapat
melaksanakan haknya seolah-olah tidak terjadi
kepailitan, sedangkan di sisi lain menurut Pasal
56 ayat (1) UUKPKPU pelaksanaan hak atau
eksekusi dari kreditor harus menunggu selama
jangka waktu stay, yaitu paling lama 90
(sembilan puluh) hari sejak debitor dinyatakan
pailit. Akibat dari ketidakjelasan tersebut akan
menimbulkan ketidakpastian hukum antara
kreditor piutang pajak (negara) dengan
kreditor pemegang jaminan kebendaan
(kreditor separatis), serta kreditor lainnya
dalam pelaksanaan hak mendahulu tersebut.
Setelah putusan pailit dijatuhkan, maka debitor
pailit kehilangan haknya untuk melakukan
pengurusan dan penguasaan terhadap harta
kekayaannya. Seluruh harta kekayaannya akan
menjadi harta pailit (failiten boedel), yang
pengurusan dan penguasaannya dilakukan
oleh seorang kurator di bawah pengawasan
hakim pengawas. Salah satu tugas dan
wewenang kurator adalah menjual atau
memindahtangankan harta pailit sepanjang
diperlukan untuk menutupi ongkos kepailitan.
Terkadang hasil penjualan harta pailit tidak
mencukupi untuk membayar utang debitor
pailit, termasuk utang pajak. Hanya sebagian
utang pajak yang dapat dibayar, bagaimana
dengan sisa utang pajak yang belum dilunasi
dan utang terhadap kreditor-kreditor lainnya
akibat harta pailit tidak mencukupi. Undang-
undang pajak tidak mengatur ketentuan
mengenai hal tersebut, sehingga pajak itu tetap
35
terutang. Apabila di kemudian hari wajib pajak
dapat mulai berusaha lagi dan memperoleh
keuntungan, maka wajib pajak diberi
kesempatan untuk melunasi pajaknya yang
masih tersisa.3
Berdasarkan uraian diatas, penulis tertarik
untuk melakukan penelitian yang dituangkan
dalam tulisan dengan judul “Kedudukan
Negara Sebagai Kreditor Piutang Pajak Dalam
Hal Terjadinya Kepailitan Perseroan
Dihubungkan Dengan Hak Jaminan
Kebendaan”. Tulisan ini lebih menitikberatkan
kepada kedudukan negara sebagai kreditor
piutang pajak dibandingkan dengan kreditor
pemegang jaminan kebendaan serta kreditor
lainnya dalam hal terjadinya kepailitan
perseroan serta penyelesaian pembagian harta
pailit apabila tidak mencukupi untuk
membayar pajak.
2. Negara Sebagai Salah Satu Kreditor Dalam
Kepailitan Yang Memiliki Hak Mendahulu
Pasal 23 A Undang-Undang Dasar 1945
menyatakan bahwa, “Pajak dan pungutan lain
yang bersifat memaksa untuk keperluan negara
diatur dengan undang-undang.” Pajak harus
diatur dengan undang-undang karena pajak
adalah peralihan hak kekayaan dari sektor
rakyat ke sektor pemerintah untuk membiayai
pengeluaran negara, sehingga tidak dapat
ditunjuk kontraprestasi secara langsung
terhadap individu. Pajak sebagai salah satu
sumber penerimaan negara digunakan untuk
membiayai pengeluaran-pengeluaran rutin
negara dan untuk pembangunan nasional,
mengakibatkan negara pemungut pajak
haruslah mengutamakan kesejahteraan umum.
Negara dapat saja membebani rakyatnya
dengan segala macam pajak, namun hal itu
tidaklah adil jika pengorbanan masyarakat
tidak disertai dengan kesejahteraan.4
Hal tersebut sesuai dengan tujuan
pembentukan negara Republik Indonesia
3 Rochmat Soemitro dan Dewi Kania Sugiharti.
(2004). Asas dan Dasar Perpajakan I. Bandung: Eresco,
h. 14.
4 Sindian Isa Djajadiningrat. (1965). Hukum Pajak dan
Keadilan. Bandung: Eresco, h. 6-7.
36 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
dalam Alinea Keempat Pembukaan Undang-
Undang Dasar 1945, yang berbunyi :
“….. membentuk suatu pemerintah
negara Indonesia yang melindungi
segenap bangsa Indonesia dan seluruh
tumpah darah Indonesia dan untuk
memajukan kesejahteraan umum,
mencerdaskan kehidupan bangsa dan
ikut dalam melaksanakan ketertiban
dunia yang berdasarkan kemerdekaan,
perdamaian abadi dan keadilan sosial,
…..“
Oleh karena itu pembuat undang-undang
dalam menyusun undang-undang harus
mengusahakan agar tercapainya keadilan
dalam pemungutan pajak. Pajak yang dipungut
berdasarkan undang-undang tersebut juga
harus menjamin adanya kepastian hukum, baik
bagi fiskus sebagai pengumpul pajak maupun
wajib pajak sebagai pembayar pajak.
Seorang kreditor dalam memberikan pinjaman
pasti tidak akan sembarangan percaya begitu
saja kepada debitor yang akan berutang.
Seorang kreditor memerlukan kepastian
hukum dalam pengembalian dana yang telah
dikeluarkannya untuk debitor tersebut, apalagi
jika debitor dijatuhi putusan pailit oleh
pengadilan. Putusan pailit yang dijatuhkan
oleh Pengadilan Niaga terhadap debitor
membawa konsekuensi bahwa seluruh harta
kekayaan debitor pailit akan berada di bawah
sita umum dan kewenangan pengurusannya
beralih kepada kurator. Hubungan hukum
berupa utang pajak yang harus dilunasi oleh
debitor pailit kepada negara dijamin dalam
UUKUP.
Pasal 21 ayat (1) dan (3) UUKUP dan Pasal 41
ayat (3) UUKPKPU menetapkan kedudukan
negara sebagai kreditor preferen yang
mempunyai hak mendahulu (previlege) atas
barang-barang milik debitor pailit yang akan
dilelang di muka umum. Pembayaran kepada
kreditor lain diselesaikan setelah utang pajak
dilunasi. Namun, Pasal 21 ayat (4) UUKUP
memberikan kemungkinan hilangnya hak
mendahulu negara untuk menagih utang pajak
perusahaan sebagai kreditor preferen apabila
hak tersebut tidak digunakan dalam jangka
waktu 5 (lima) tahun, sehingga kedudukan
negara akan berubah menjadi kreditor
konkuren yang bersaing dengan sesama
kreditor lainnya dalam memperoleh pelunasan
utang.
Utang yang dimiliki kreditor dalam hukum
perdata juga mengenal masa daluwarsa untuk
ditagih pemenuhan kewajibannya, yaitu setelah
lewat dari 30 (tiga puluh) tahun. Setelah waktu
daluwarsa tersebut lewat menyebabkan
hapusya perikatan antara debitor dan kreditor.
Hal ini dinyatakan dalam Pasal
1967 KUHPerdata, bahwa :
“Segala tuntutan hukum, baik yang
bersifat kebendaan maupun yang bersifat
perseorangan, hapus karena
daluwarsa dengan lewatnya waktu tiga
puluh tahun tahun, sedangkan siapa yang
menunjukkan akan adanya daluwarsa itu
tidak usah mempertunjukkan suatu atas
hak, lagi pula tak dapatlah dimajukan
terhadapnya sesuatu tangkisan yang
didasarkan kepada itikadnya yang buruk.”
UUKPKPU dan UUKUP memberikan
kedudukan mendahulu kepada pajak sebagai
kewajiban yang harus didahulukan oleh
debitor pailit dibandingkan dengan kreditor-
kreditor separatis, preferen dan konkuren.
Namun, di sisi lain hal ini bertentangan dengan
kedudukan kreditor pemegang hak jaminan
kebendaan karena hak kreditor jaminan
kebendaan telah dijamin oleh UUKPKPU untuk
dapat melaksanakan hak eksekusi atas harta
debitor pailit seolah-olah tidak terjadi
kepailitan yang diatur dalam Pasal 55 ayat (1)
UUKPKPU. Berdasarkan ketentuan Pasal 56
ayat (1) UUKPKPU, kreditor pemegang hak
jaminan kebendaan tidak dapat langsung
mengeksekusi haknya, tetapi harus
ditangguhkan pelaksanaannya dalam jangka
waktu 90 (sembilan puluh) hari sejak putusan
pailit ditetapkan.
Utang menurut Pasal 1 angka 6 UUKPKPU
adalah :
“Kewajiban yang dinyatakan atau dapat
dinyatakan dalam jumlah uang baik
dalam mata uang Indonesia maupun
mata uang asing, baik secara langsung
maupun yang akan timbul di kemudian
hari atau kontingen, yang timbul karena
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
perjanjian atau undang-undang dan yang
wajib dipenuhi oleh debitor dan bila tidak
dipenuhi memberi hak kepada kreditor
untuk mendapat pemenuhannya dari
harta kekayaan debitor.”
Utang menurut Sutan Remy Sjahdeini memiliki
2 (dua) pendirian, yaitu pendirian yang
menganut utang dalam arti sempit yang timbul
dari perjanjian utang piutang saja dan
pendirian yang menganut utang dalam arti luas
yang timbul karena perikatan apapun juga,
baik yang timbul karena perjanjian utang
piutang atau perjanjian lainnya maupun yang
timbul karena undang-undang.5 Selain itu juga
utang yang dijadikan dasar untuk mengajukan
kepailitan harus memenuhi unsur sebagai
berikut :6
1. Utang tersebut telah jatuh tempo;
2. Utang tersebut dapat ditagih; dan
3. Utang tersebut tidak dibayar lunas.
Utang pajak merupakan suatu perikatan
(verbintenis), karena perikatan menurut Pasal
1233 KUHPerdata bersumber dari perjanjian
dan undang-undang. Pajak ditinjau dari segi
hukum menurut Rochmat Soemitro adalah
perikatan yang timbul karena undang-undang
yang mewajibkan seseorang yang memenuhi
syarat-syarat yang ditentukan oleh undang-
undang (tatbestand) untuk membayar sejumlah
uang kepada (kas) negara yang dapat
dipaksakan, tanpa mendapatkan suatu imbalan
yang secara langsung dapat ditunjuk, yang
digunakan untuk membiayai pengeluaran-
pengeluaran negara (rutin dan pembangunan)
dan yang digunakan sebagai alat (pendorong-
penghambat) untuk mencapai tujuan di luar
bidang keuangan.7
Rochmat Soemitro8 mengatakan utang dalam
hukum perdata diartikan sebagai perikatan
5 Sutan Remy Sjahdeini. (2009). Hukum Kepailitan,
Memahami Undang-Undang No. 37 Tahun 2004
Tentang Kepailitan. Jakarta: Pustaka Utama Grafiti,
h.115.
6 Isis Ikhwansyah, (et.al.). (2012). Hukum Kepailitan
Analisis Hukum Perselisihan & Hukum Keluarga serta
Harta Benda Perkawinan. Bandung: Keni Media, h. 25.
7 Rochmat Soemitro. (1988). Pengantar Singkat
Hukum Pajak, Bandung: Eresco, h. 12.
8 Ibid.
37
yang mengandung kewajiban bagi salah satu
pihak (baik perseorangan maupun badan
sebagai subjek hukum) untuk melakukan suatu
(prestasi) atau tidak melakukan sesuatu, yang
menjadi pihak lainnya. Artinya adalah apabila
pihak yang wajib tidak melakukan sesuatu,
tetapi melakukan hal itu, maka akan terjadi
suatu contract break sehingga pihak yang
dirugikan dapat melakukan penuntutan
kepadanya di pengadilan. Rochmat Soemitro9
juga mengemukakan utang pajak adalah utang
yang timbul secara khusus, karena negara
(kreditor) terikat dan tidak dapat memilih
secara bebas siapa yang akan dijadikan
debitornya, seperti dalam hukum perdata. Hal
ini terjadi karena utang pajak lahir karena
undang-undang.
Utang haruslah lahir dari perikatan alamiah
yang di dalamnya terdapat dua unsur, yaitu
schuld dan haftung. Schuld berhubungan dengan
persoalan tanggung jawab atas pelaksanaan
prestasi oleh pihak yang berkewajiban. Siapa
yang berkewajiban untuk melaksanakan
prestasi tanpa mempersoalkan apakah
pemenuhan kewajiban tersebut dapat dituntut
oleh pihak terhadap siapa kewajiban tersebut
wajib dipenuhi (kreditor). Haftung berkaitan
dengan pertangggungjawaban pemenuhan
kewajiban tanpa memperhatikan pihak yang
berkewajiban untuk memenuhinya. Dengan
demikian, schuld berbicara soal kewajiban dari
debitor untuk memenuhi kewajibannya, haftung
berbicara soal ada tidaknya harta kekayaan
debitor yang dapat dipertanggungjawabkan,
yang dapat disita dan dijual oleh kreditor guna
memenuhi kewajiban debitor kepada kreditor.10
Pemenuhan prestasi yang berhubungan dengan
kedua unsur tersebut dalam perikaan (schuld
dan haftung) terletak pada salah satu pihak
dalam perikatan, yang disebut debitor. Setiap
pihak yang berkewajiban untuk memenuhi
perikatan, juga dapat dimintakan
pertanggungjawabannya untuk memenuhi
kewajiban yang dibebankan kepadanya
9 Rochmat Soemitro. (1991). Asas dan Dasar
Perpajakan I, Bandung: Eresco, h. 1.
10 Kartini Muljadi dan Gunawan Widjaja. (2003).
Pedoman Menangani Perkara Kepailitan, Jakarta:
Rajawali Pers, h. 58.
38 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
berdasarkan perikatan yang lahir dari
hubungan hukum di antara para pihak dalam
perikatan tersebut. Jadi, setiap pihak yang
memiliki kewajiban juga demi hukum
bertanggung jawab dengan seluruh harta
kekayaannya atas pemenuhan kewajibannya
tersebut kepada kreditor, sebagaimana yang
terdapat dalam Pasal 1131 KUHPerdata.
Kepailitan sebenarnya merupakan suatu
lembaga hukum perdata sebagai realisasi dari
dua asas pokok dalam hukum perdata yang
tercantum dalam Pasal 1131 dan Pasal 1132
KUHPerdata.11 Prinsip paritas creditorium yang
dianut dalam sistem hukum perdata Indonesia
termuat dalam Pasal 1131 KUHPerdata
menyatakan bahwa segala kebendaan si
berutang, baik yang bergerak maupun yang
tidak bergerak, baik yang sudah ada maupun
yang baru akan ada di kemudian hari, menjadi
tanggungan untuk segala perikatan
perseorangan. Prinsip paritas creditorium
tersebut menentukan bahwa para kreditor
mempunyai hak yang sama terhadap semua
harta benda debitor. Apabila debitor tidak
dapat membayar utang-utangnya, maka harta
kekayaan debitor menjadi sasaran kreditor.
Filosofi dari prinsip paritas creditorium adalah
bahwa merupakan suatu ketidakadilan jika
debitor masih memiliki harta benda sementara
utang debitor terhadap para kreditornya tidak
terbayarkan. Hukum memberikan jaminan
umum bahwa harta kekayaan debitor demi
hukum menjadi jaminan terhadap utang-
utangnya.12
Namun demikian, prinsip paritas creditorium
jika diterapkan secara letterlijk, maka akan
menimbulkan ketidakadilan. Ketidakadilan
prinsip paritas creditorium adalah
menyamaratakan kedudukan para kreditor,
tidak membedakan kondisi kreditor, baik itu
kreditor yang mempunyai piutang besar
maupun kecil, baik kreditor yang memegang
jaminan kebendaan maupun kreditor yang
memiliki hak preferensi yang telah diberikan
oleh undang-undang. Oleh karenanya prinsip
paritas creditorium ini harus digandengkan
11 Sri Soemarti Hartono. (1981). Pengantar Hukum
Kepailitan dan Penundaan Pembayaran, Yogyakarta:
Liberti, h. 3.
12 M. Hadi Subhan, Op.cit., h. 28.
dengan prinsip pari passu prorate parte dan
prinsip structured creditors.13
Menurut Kartini Muljadi, prinsip pari passu
prorate parte berarti bahwa harta kekayaan
tersebut merupakan jaminan bersama untuk
para kreditor dan hasilnya harus dibagikan
secara proporsional kepada para kreditor
tersebut, kecuali jika di antara para kreditor itu
ada yang menurut undang-undang harus
didahulukan dalam menerima pembayaran
tagihannya.14 Prinsip ini menekankan pada
pembagian harta debitor untuk melunasi
utang-utangnya terhadap kreditor secara lebih
berkeadilan dengan cara yang sesuai dengan
proporsinya (ponds-ponds gewijs) dan bukan
cara yang sama rata, sebagaimana yang
terdapat dalam Pasal 1132 KUHPerdata.
Prinsip structured creditors atau dikenal juga
dengan structured prorata15 adalah prinsip yang
mengklasifikasikan dan mengelompokkan
berbagai macam debitor sesuai dengan
kelasnya masing-masing. Ada 3 (tiga) macam
kreditor yang dikenal dalam kepailitan yaitu :
1. Kreditor Konkuren
Kreditor konkuren ini diatur dalam Pasal
1132 KUHPerdata. Kreditor konkuren
adalah para kreditor dengan hak pari pasu
dan pro rata, artinya para kreditor secara
bersama-sama memperoleh pelunasan
(tanpa ada yang didahulukan) yang
dihitung berdasarkan pada besarnya
piutang masing-masing dibandingkan
terhadap piutang mereka secara
keseluruhan, terhadap seluruh harta
kekayaan debitor tersebut.16 Dengan
demikian, para kreditor konkuren
13Ibid.h. 29.
14 Kartini Muljadi. (2001). Actio Pauliana dan Pokok-
Pokok tentang Pengadilan Niaga, dalam Rudhy A.
Lontoh (et.al.), Penyelesaian Utang Piutang Melalui
Pailit atau Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang,
Bandung: Alumni, h. 300.
15 M. Hadi Subhan, Op.cit., h. 32.
16 Kartini Muljadi, (2005), “Kreditor Preferens dan
Kreditor Separatis Dalam Kepailitan, Undang-
Undang Kepailitan dan Perkembangannya”
Prosiding Rangkaian Lokakarya Terbatas Masalah-
Masalah Kepailitan dan Wawasan Hukum Bisnis
Lainnya Tahun 2004, Jakarta, 26-28 Januari 2004,
Jakarta: Pusat Pengkajian Hukum, h. 164.
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
mempunyai kedudukan yang sama atas
pelunasan utang dari harta debitor tanpa
ada yang didahulukan.
2. Kreditor Preferen
Kreditor preferen (yang diistimewakan),
yaitu kreditor yang oleh undang-undang,
semata-mata karena sifat piutangnya,
mendapatkan pelunasan terlebih dahulu.17
Kreditor preferen merupakan kreditor
yang mempunyai hak istimewa, yaitu
suatu hak yang oleh undang-undang
diberikan kepada seorang berpiutang
sehingga tingkatnya lebih tinggi daripada
orang berpiutang lainnya, semata-mata
berdasarkan sifat piutangnya (Pasal 1134
KUHPerdata). Piutang-piutang yang
diistimewakan tersebut terdapat dalam
Pasal 1139 dan Pasal 1149 KUHPerdata.
3. Kreditor separatis
Kreditor separatis yaitu kreditor pemegang
jaminan kebendaan yang dapat
mempunyai hak untuk dengan
kewenangan sendiri mengeksekusi objek
jaminan kebendaan, tanpa memperoleh
putusan pengadilan, termasuk kreditor
separatis misalnya gadai, hipotik, jaminan
fidusia, dan hak tanggungan.18
Penangguhan eksekusi jaminan utang (stay)
dalam hukum kepailitan adalah masa-masa
tertentu ketika kreditor separatis memiliki hak
untuk mengeksekusi jaminan utang yang
berada di tangannya, namun kreditor tersebut
tidak dapat melakukannya karena berada
dalam masa tunggu.19 Setelah masa tunggu
tersebut lewat kreditor separatis dibenarkan
untuk mengeksekusi jaminan utangnya.
Menurut Pasal 1133 KUHPerdata, seorang
kreditor dapat diberikan kedudukan untuk
didahulukan terhadap para kreditor lain
apabila tagihan kreditor yang bersangkutan
merupakan tagihan yang berupa hak istimewa,
tagihan yang dijamin dengan hak gadai dan
hipotik. Setelah berlakunya Undang-Undang
Nomor 4 Tahun 1996 Tentang Hak Tanggungan
17 Ibid. h. 165.
18 Jono. (2008). Hukum Kepailitan, Jakarta: Sinar
Grafika, h. 7.
19 Munir Fuady. (2010). Hukum Pailit dalam Teori dan
Praktek, Bandung: Citra Aditya Bakti, h. 95.
39
dan Undang-Undang Nomor 42 Tahun 1999
Tentang Jaminan Fidusia, maka selain kreditor
yang memiliki tagihan yang dijamin dengan
hak gadai dan hipotik, terdapat juga kreditor-
kreditor yang memiliki tagihan yang dijamin
dengan hak tanggungan dan hak fidusia, yang
juga memiliki kedudukan yang harus
didahulukan terhadap kreditor-kreditor
konkuren.
Hak istimewa dalam Pasal 1134 KUHPerdata
yaitu suatu hak yang oleh undang-undang
diberikan kepada seorang kreditor sehingga
tingkatannya lebih tinggi daripada kreditor
lainnya, semata-mata berdasarkan sifat
piutangnya. Menurut Pasal 1134 KUHPerdata,
jika tidak dengan tegas ditentukan lain oleh
undang-undang, maka kreditor pemegang hak
jaminan harus didahulukan daripada kreditor
pemegang hak istimewa untuk memperoleh
pelunasan dari hasil penjualan harta kekayaan
debitor yang menurut Pasal 1131 KUHPerdata
menjadi agunan atau jaminan bagi utang-
utangnya. Hak istimewa (piutang yang
diistimewakan) yang oleh undang-undang
harus didahulukan daripada piutang atas
tagihan yang dijaminkan dengan hak jaminan
antara lain hak istimewa yang dimaksudkan
dalam Pasal 1137 KUHPerdata dan Pasal 21
ayat (1) dan ayat (3a) UUKUP yaitu tagihan
pajak, bea, dan biaya kantor lelang, Pasal 1139
ayat (1) KUHPerdata yaitu biaya perkara yang
semata-mata disebabkan karena suatu
penghukuman untuk melelang suatu benda
bergerak atau tidak bergerak, Pasal 1149 ayat
(1) KUHPerdata yaitu biaya-biaya perkara yang
semata-mata disebabkan karena pelelangan
dan penyelesaian suatu warisan, dan imbalan
kurator sebagaimana dimaksud dalam
UUKPKPU.
Negara sebagai subjek hukum merupakan
badan hukum publik yang memiliki hak dan
kewajiban juga memiliki utang-piutang. Salah
satunya adalah utang pajak dari perusahaan-
perusahaan yang mengalami kepailitan. Utang
dilihat dari penyebab timbulnya utang terbagi
menjadi utang dalam hukum perdata dan
utang pajak. Timbulnya utang dalam hukum
perdata disebabkan adanya perikatan yang
dikuasai oleh hukum perdata, sedangkan
timbulnya utang pajak disebabkan karena
40 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
undang-undang (tatbestand), tidak ada sama
sekali perikatan antara negara dan rakyat yang
melandasi utang pajak. Hak dan kewajiban
antara negara dan rakyat tidak sama. Negara
dapat memaksakan utang itu untuk dibayar
apabila seorang wajib pajak berutang kepada
negara.
Utang pajak timbul apabila terpenuhinya
perbuatan-perbuatan, keadaan-keadaan, dan
peristiwa-peristiwa yang dapat menimbulkan
utang pajak seperti, pengusaha yang
mengimpor barang mewah atau melakukan
penyerahan barang di daerah pabean dalam
lingkungan perusahaan akan dikenakan atau
terutang pajak pertambahan nilai barang dan
jasa dari pajak penjualan barang mewah,
kepemilikan harta bergerak dan harta tak
bergerak dikenakan atau terutang pajak
penghasilan, atau meninggalnya si pewaris,
maka harta warisan yang belum dibagi
merupakan subjek pajak penghasilan dan
dikenakan pajak.
Utang pajak perusahaan selalu timbul setiap
tahun pajak, dan meskipun putusan pailit
dijatuhkan sesaat setelah perusahaan tersebut
membayar pajak, belum menjamin bahwa
semua utang-utang pajaknya telah lunas karena
masih perlu pemeriksaan pajak terlebih dahulu
untuk memastikan jumlah utang pajak
perusahaan yang sebenarnya.20 Utang pajak
perusahaan timbul apabila telah terpenuhinya
keadaan, peristiwa, atau perbuatan yang
memenuhi syarat untuk dikenakan pajak sesuai
dengan undang-undang pajak yang berlaku.
Setiap perusahaan wajib membayar pajak yang
terutang berdasarkan ketentuan perundang-
undangan perpajakan. Meskipun belum ada
ketetapan dari pihak pemungut pajak (fiskus)
berupa surat ketetapan pajak, namun bukan
berarti apabila belum ada surat ketetapan
20Anton Suharyanto. (2013). Implementasi Undang-
Undang Kepailitan dan Implikasinya Terhadap Piutang
Negara Workshop Bantuan Hukum Direktorat
Peraturan dan Penerimaan Kepabeanan dan Cukai
Kantor Pusat DJBC bekerjasama dengan Pusdiklat
Bea dan Cukai BPPK 27 s/d 29 Juni 2013, tersedia di
http://www.bppk.depkeu.go.id/bdpommagelang/
index.php/pojok-sentir/225-implementasi-undang-
undang-kepailitan-dan-implikasinya-terhadap-
piutang-negara [Diakses 15 Oktober 2017).
pajak, maka belum ada utang pajak. Sepanjang
fakta bahwa perusahaan telah memenuhi
syarat kena pajak sesuai dengan ketentuan
undang-undang perpajakan, maka utang pajak
telah timbul dan perusahaan harus membayar
pajak terutang tersebut sesuai dengan batas
waktu pembayaran pajak yang telah
ditentukan.
Utang dalam kepailitan timbul karena adanya
undang-undang, begitu juga dengan utang
pajak timbul karena telah diatur dalam
undang-undang perpajakan, sehingga makna
utang dalam kepailitan juga mencakup utang
pajak yang timbul dari undang-undang.
Apabila utang pajak telah jatuh tempo tanggal
pembayarannya tetapi tidak dibayar tepat
waktu maka akan diterbitkan surat tagihan
pajak atau surat ketetapan pajak beserta sanksi
administrasi berupa denda, bunga, atau
kenaikan, yang mengakibatkan bertambahnya
jumlah pajak yang harus dibayar. Kemudian,
apabila utang pajak tersebut telah sampai pada
tanggal jatuh tempo dan wajib pajak tidak
melakukan pembayaran maka pihak pemungut
pajak melalui juru sitanya dapat melakukan
tindakan penagihan dengan surat paksa.
Adakalanya pada waktu perusahaan
dinyatakan pailit ternyata masih ada utang
pajak perusahaan yang masih belum diperiksa,
yang nantinya utang pajak ini akan diperiksa
setelah putusan pailit dijatuhkan, yakni pada
masa pemberesan oleh kurator, tetapi dengan
syarat belum melewati masa daluwarsa.
Kedudukan utang pajak sebelum perusahaan
dinyatakan pailit berbeda dengan kedudukan
utang pajak setelah perusahaan dinyatakan
pailit. Pada dasarnya, sebelum perusahaan
dinyatakan pailit, negara yang dalam hal ini
diwakili oleh Direktorat Jenderal Pajak melalui
juru sita memiliki hak untuk melakukan
penyitaan terhadap harta kekayaan wajib
pajak. Penyitaan dilakukan sebagai tindak
lanjut dari penerbitan surat paksa, apabila
wajib pajak belum juga melunasi utang
pajaknya sesuai dengan ketentuan Undang-
Undang Penagihan Pajak dengan Surat Paksa.
Penyitaan dilakukan dengan mendahulukan
barang bergerak, namun dalam keadaan
tertentu penyitaan dapat dilakukan langsung
terhadap barang tidak bergerak.
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
Namun setelah perusahaan dinyatakan pailit,
negara melalui juru sita tidak dapat melakukan
penyitaan terhadap harta kekayaan perusahaan
pailit karena dengan dijatuhinya putusan pailit
maka seluruh harta kekayaan debitor pailit
berada di bawah sitaan umum pengadilan.
Penyitaan tidak dapat dilakukan terhadap
barang-barang yang telah disita oleh
Pengadilan Negeri atau instansi lain yang
berwenang, termasuk perusahaan yang telah
dinyatakan pailit oleh Pengadilan Niaga. Juru
sita hanya boleh menyampaikan salinan surat
paksa kepada Pengadilan atau kurator atau
Balai Harta Peninggalan untuk menentukan
pembagian hasil penjualan harta pailit
berdasarkan ketentuan hak mendahulu yang
dimiliki negara sebagai kreditor preferen.
Cara lain yang dapat dilakukan oleh juru sita
pajak yaitu melakukan tindakan penagihan
seketika dan sekaligus. Penagihan seketika dan
sekaligus merupakan tindakan penagihan pajak
yang dilaksanakan oleh juru sita pajak kepada
wajib pajak tanpa menunggu tanggal jatuh
tempo pembayaran yang meliputi seluruh
utang pajak dari semua jenis pajak, masa pajak,
dan tahun pajak. Penagihan pajak seketika dan
sekaligus ini dilakukan apabila terdapat tanda-
tanda bahwa penanggung pajak akan
membubarkan badan usahanya atau berniat
untuk itu, badan usaha akan dibubarkan oleh
negara, atau terjadi penyitaan atas barang
penanggung pajak oleh pihak ketiga atau
terdapat tanda-tanda kepailitan.21
Adanya hak mendahulu yang dimiliki negara
berarti negara diberikan kedudukan sebagai
kreditor preferen yang mempunyai hak
mendahulu atas barang-barang milik wajib
pajak yang akan dilelang di muka umum.
Setelah utang pajak dilunasi kepada negara,
barulah dilakukan pelunasan kepada kreditor-
kreditor lainnya. Maksudnya adalah untuk
memberikan kesempatan kepada negara untuk
mendapatkan pelunasan utang lebih dahulu
daripada kreditor lain atas hasil pelelangan
barang-barang milik debitor pailit untuk
menutupi atau melunasi utang pajaknya.
21Gunawan Widjaja. (2009). Resiko Hukum dan Bisnis
Perusahaan Pailit. Jakarta: Forum Sahabat, h. 78.
41
Kedudukan negara sebagai pemegang piutang
pajak seringkali dihadapkan pada hal-hal yang
saling bertentangan. Di satu pihak, negara
sebagai pemegang piutang pajak mempunyai
kewenangan penuh terhadap pendapatan yang
diperoleh dari pajak, sehingga diberikan hak
mendahulu atas pelunasan piutang pajak. Di
lain pihak, KUHPerdata dan Undang-undang
Kepailitan memberikan kedudukan mendahulu
terhadap pemegang hak jaminan kebendaan
yang menempatkannya pada posisi sebagai
kreditor separatis sehingga berhak untuk
melakukan eksekusi terhadap harta debitor
pailit. Hal ini berarti kreditor separatis
mempunyai kedudukan yang lebih tinggi
daripada hak-hak istimewa yang lain.
Hak mendahulu tagihan pajak melebihi hak
mendahulu kreditor separatis, seperti gadai,
hipotik, hak tanggungan, dan jaminan fidusia.
Hal tersebut selain diatur di dalam Undang-
Undang Penagihan Pajak dengan Surat Paksa
juga terdapat dalam Penjelasan Umum butir 4
Undang-Undang Hak Tanggungan. Ini berarti
tagihan pajak merupakan hak istimewa yang
harus didahulukan pelunasannya daripada
kreditor separatis yang tagihannya dijamin
dengan hak jaminan kebendaan, sehingga
menetapkan negara sebagai kreditor preferen
yang dinyatakan mempunyai hak mendahulu
atas barang-barang milik wajib pajak untuk
menutupi atau melunasi utang pajaknya.
Hak istimewa atas tagihan pajak yang dimiliki
oleh negara didasarkan pada bahwa seorang
debitor bertanggung jawab penuh terhadap
segala utang-utangnya dengan seluruh harta
kekayaan yang dimilikinya. Negara memiliki
hak mendahulu (preferensi) atas tagihan pajak
melebihi kreditor-kreditor lainnya karena pajak
yang dikenakan negara kepada rakyatnya
adalah demi kepentingan umum. Dalam negara
modern, tiap-tiap pemungutan pajak
membawa kewajiban untuk meningkatkan
kesejahteraan umum. Negara memungut pajak
membawa konsekuensi bahwa negara mutlak
harus berusaha meninggikan kesejahteraan
masyarakat. Negara dapat saja membebani
rakyatnya berbagai macam pajak yang
memberatkan untuk satu dua tahun tanpa
adanya reaksi apapun, akan tetapi tidaklah
adil, jika pengorbanan rakyat itu tidak
42 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
dibarengi dengan peningkatan kesejahteraan
rakyat banyak.
Utang pajak mempunyai kedudukan yang
sangat penting sehingga kedudukannya tidak
dapat dihapuskan begitu saja, termasuk dalam
keadaan pailit perusahaan. Kedudukannya
yang sangat penting inilah yang
mengakibatkan pajak harus didahulukan atau
diutamakan dibandingkan dengan kreditor-
kreditor lainnya. Namun, terkadang dapat saja
terjadi kemungkinan bahwa hasil penjualan
harta pailit tidak mencukupi untuk melunasi
utangnya. Misalnya, debitor pailit mempunyai
harta pailit sejumlah Rp 70 milyar, sedangkan
utang yang dimilikinya terhadap beberapa
kreditor sejumlah Rp 100 milyar, antara lain
utang pajak (kreditor preferen) sejumlah Rp 30
milyar, kreditor separatis sejumlah Rp 50
milyar, dan kreditor konkuren sejumlah Rp 20
milyar.
Apabila dari keseluruhan utang-utang tersebut,
debitor pailit hanya mampu melunasi sebagian
utangnya saja, dikarenakan harta pailit yang
tidak mencukupi, maka siapakah yang berhak
memperoleh pelunasan piutang terlebih
dahulu. Sebagaimana diketahui, hak
mendahulu yang dimiliki oleh negara akan
hilang setelah lampau 5 (lima) tahun sejak
tanggal diterbitkannya surat tagihan pajak,
surat keputusan pajak kurang bayar, surat
keputusan pajak kurang bayar tambahan, dan
surat keputusan pembetulan, surat keputusan
keberatan, dan putusan banding, yang
menyebabkan jumlah pajak yang harus dibayar
bertambah. Jangka waktu 5 (lima) tahun
tersebut dihitung sejak surat paksa untuk
membayar itu diberitahukan secara resmi atau
diberikan penundaan pembayaran. Apabila
terjadi keadaan demikian, maka
konsekuensinya negara tidak lagi menjadi
kreditor preferen yang memiliki hak
mendahulu. Negara akan kehilangan hak
mendahulunya apabila dalam waktu 5 (lima)
tahun, negara tidak menggunakan hak
mendahulunya tersebut sehingga kedudukan
negara akan berubah menjadi kreditor
konkuren.
2.1. Kedudukan Negara Dibandingkan
dengan Kreditor Pemegang Jaminan
 Kebendaan dan Kreditor Lainnya Dalam
Hal Terjadinya Kepailitan
Sebuah perusahaan pada umumnya memiliki
utang kepada dua kreditor atau lebih. Adanya
ketentuan dua kreditor atau lebih karena tujuan
atau maksud dari kepailitan adalah untuk
mempergunakan harta debitor yang
diperkirakan sudah tidak cukup lagi untuk
membayar seluruh utang-utang debitor secara
adil merata dan berimbang di bawah
pengawasan hakim pengawas. Pengertian
adanya dua kreditor atau lebih dalam hal ini
menjadi penting karena tanpa adanya kreditor
lain, maka aset dan harta kekayaan debitor
akan berada dalam penguasaan satu kreditor
saja. Keberadaan dua atau lebih dua orang
kreditor ini dikenal dengan sebutan syarat
concorsus creditorium.22
Salah satu diantaranya berupa utang pajak
kepada negara, dalam hal ini diwakili oleh
Direktorat Jenderal Pajak atau Kantor
Pelayanan Pajak setempat. Utang pajak
perusahaan timbul setiap tahun pajak dan
meskipun putusan pailit dijatuhkan sesaat
setelah perusahaan tersebut membayar pajak,
belum menjamin bahwa semua utang pajaknya
telah lunas karena masih perlu pemeriksaan
pajak terlebih dahulu untuk memastikan
jumlah utang pajak perusahaan sebenarnya,
yang mungkin akan terungkap setelah adanya
pemberesan oleh kurator.
Kedudukan para kreditor berawal dari
ketentuan Pasal 1131 dan 1132 KUHPerdata
yang mengatur tanggung jawab debitor untuk
melunasi utang-utangnya. Kedua pasal tersebut
memberikan kepastian kepada kreditor bahwa
debitor akan melunasi kewajibannya dengan
jaminan seluruh harta kekayaan debitor dan
dibagikan secara seimbang sesuai dengan
besarnya utang masing-masing kreditor,
kecuali jika di antara para kreditor ada alasan-
alasan yang sah menurut undang-undang
untuk didahulukan.
Pasal 1131 KUHPerdata menunjukkan bahwa
setiap tindakan yang dilakukan oleh debitor
22Victorianus M. H. Randa Puang. (2012). Penerapan
Asas Pembuktian Sederhana dalam Penjatuhan Putusan
Pailit. Bandung: PT Sarana Tutorial Nurani
Sejahtera, h. 49.
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
dalam lapangan hukum keperdataan
khususnya di bidang hukum harta kekayaan
selalu akan membawa akibat terhadap harta
kekayaannya, baik yang bersifat menambah
jumlah harta kekayaannya, maupun yang
nantinya akan mengurangi jumlah harta
kekayaannya. Harta kekayaan yang dimiliki
oleh debitor akan selalu berada dalam keadaan
yang dinamis dan selalu berubah-ubah dari
masa ke masa sehingga setiap perjanjian yang
dibuat maupun perikatan yang terjadi dapat
mengakibatkan harta kekayaan debitor
bertambah atau berkurang. Akan tetapi, jika
ternyata dalam hubungan hukum harta
kekayaan tersebut, debitor memiliki lebih dari
satu kewajiban yang harus dipenuhi terhadap
lebih dari satu kreditor yang berhak atas
pemenuhan kewajiban tersebut, maka akan
berlaku ketentuan asas pari passu prorate parte
yang termuat dalam Pasal 1132 KUHPerdata.
Pasal 1132 KUHPerdata tersebut
mengisyaratkan bahwa setiap kreditor
memiliki kedudukan yang sama terhadap
kreditor lainnya, kecuali ditentukan lain oleh
undang-undang karena memiliki alasan-alasan
yang sah untuk didahulukan daripada
kreditor-kreditor lainnya. Dengan adanya
kalimat dalam Pasal 1132 KUHPerdata yang
berbunyi, “kecuali apabila di antara para
kreditor itu terdapat alasan yang sah untuk
didahulukan daripada kreditor lainnya”, maka
terhadap kreditor-kreditor tertentu diberi
kedudukan hukum lebih tinggi daripada
kreditor lainnya.
Asas paritas creditorium mengandung makna
bahwa semua kekayaan debitor baik yang
berupa barang bergerak ataupun barang tidak
bergerak maupun harta yang sekarang yang
telah dipunyai debitor dan barang-barang di
kemudian hari akan dimiliki debitor, terikat
kepada pelunasan kewajiban debitor.
Berdasarkan asas paritas creditorium,
kedudukan para kreditor adalah sama, baik itu
kreditor utang pajak (preferen), kreditor
pemegang jaminan kebendaan (separatis), dan
kreditor konkuren. Semua kreditor tersebut
nantinya akan memperoleh hak yang sama atas
hasil eksekusi harta pailit sesuai dengan
kedudukan dan besarnya tagihan mereka
masing-masing.
43
Namun demikian, asas paritas creditorium ini kreditor separatis karena tidak dapat menolak
seolah-olah tidak adil karena menyamaratakan penyitaan tersebut dengan alasan apapun.
kedudukan para kreditor, tanpa
Hal tersebut dibenarkan oleh Kurator
mempertimbangkan hak istimewa yang
Muhammad Ismak (Kantor Ismak Advocaten,
dimiliki oleh masing-masing kreditor.
Jalan Tebet Barat IX No. 7b Jakarta Selatan),
Ketidakadilan itu terlihat apabila seorang
mengapa seseorang menjadi istimewa atau
kreditor yang memiliki piutang sebesar satu
undang-undang memberikan keistimewaan
milyar rupiah diperlakukan dalam posisi yang
kepada satu pihak tertentu untuk didahulukan,
sama dengan kreditor yang memiliki piutang
sebagaimana yang diatur dalam Pasal 1132
satu juta rupiah. Bahkan kreditor yang dijamin
KUHPerdata, bahwa adanya pembagian yang
dengan hak jaminan kebendaan juga
didahulukan karena diatur oleh undang-
diperlakukan sama dengan kreditor yang sama
undang. Undang-undang memberikan
sekali tidak memegang hak istimewa apapun.
keistimewaan kepada satu pihak tertentu untuk
Oleh karena itu, dalam pelaksanaannya asas
didahulukan, bukan karena undang-undang
paritas creditorium ini harus dilaksanakan
tidak adil dalam memperlakukan kreditor-
bersamaan dengan asas pari passu prorata parte
kreditor tetapi karena ada dasar filosofisnya,
yang memberikan pengecualian terhadap
terutama pajak.
golongan kreditor yang memegang hak
jaminan kebendaan dan golongan kreditor Penulis berpendapat bahwa apabila ditinjau
yang haknya didahulukan berdasarkan dari asas pemungutan pajak yakni asas falsafah
undang-undang kepailitan dan peraturan Pancasila yang tercermin dalam Pasal 23 A
perundang-undangan lainnya. Alasan-alasan Undang-Undang Dasar 1945, pajak sebagai
untuk didahulukan terhadap kreditor lain salah satu sumber penerimaan negara
tersebut dalam pajak dimungkinkan apabila digunakan untuk membiayai pengeluaran-
tagihan kreditor merupakan tagihan hak pengeluaran rutin negara dan untuk
istimewa (previlege) dan tagihan yang dijamin pembangunan nasional sehingga negara
dengan hak jaminan kebendaan. pemungut pajak haruslah mengutamakan
kesejahteraan umum. Hal ini sejalan dengan
Buruh atau karyawan perusahaan pailit dan
tujuan yang ingin dicapai oleh pemerintah
utang pajak secara jelas dinyatakan dalam
sebagaimana yang terdapat dalam konsideran
undang-undang sebagai kreditor preferen.
menimbang dari Undang-Undang Pajak
Kreditor preferen mendapatkan prioritas untuk
Nasional dan juga tujuan pembentukan negara
menerima terlebih dahulu pelunasan utang-
Indonesia. Oleh karena itu, pembayaran pajak
utangnya dari hasil penjualan harta debitor
harus didahulukan daripada kreditor-kreditor
pailit. Meskipun sama-sama berkedudukan
yang lain, karena pajak merupakan salah satu
sebagai kreditor preferen, pada kenyataannya
sumber penerimaan negara yang akan
pajak tetap lebih didahulukan daripada buruh
digunakan untuk kepentingan umum demi
karena Pasal 21 ayat (1) dan (3a) UUKUP telah
mewujudkan kesejahteraan rakyat, seperti
menetapkan kedudukan negara sebagai
membiayai program pembangunan nasional,
kreditor preferen yang memiliki hak
pembangunan sekolah-sekolah, jembatan-
mendahulu atas barang-barang milik debitor
jembatan, rumah sakit dan infrastruktur
yang akan dilelang di muka umum.
lainnya sehingga tercipta perekonomian yang
Bahkan, pajak lebih diutamakan daripada kuat dan kemakmuran rakyat banyak.
kreditor separatis. Adanya pengaturan tersebut
Kreditor separatis mempunyai kedudukan
dalam peraturan perundang-undangan
khusus sebagai pemegang hak jaminan
mengakibatkan utang pajak lebih diutamakan
kebendaan dalam Pasal 55 ayat (1) UUKPKPU
daripada utang debitor yang dijaminkan
yang tidak terpengaruh oleh kepailitan
dengan jaminan kebendaan, sehingga setiap
sehingga dapat mengeksekusi haknya seolah-
saat harta debitor yang dijadikan jaminan
olah tidak terjadi kepailitan. Kreditor separatis
utang-utangnya dapat saja disita oleh juru sita
dapat mengeksekusi haknya atas jaminan
pajak. Hal tersebut tentu saja dapat merugikan

44 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017

kebendaan terlebih dahulu, kecuali uang tunai,
dibandingkan dengan kreditor lainnya
disebabkan karena harta debitor yang dibebani
dengan jaminan kebendaan, yang berada di
bawah penguasaan kreditor separatis bukan
termasuk dalam harta pailit.
Pasal 56 ayat (1) UUKPKPU memberikan hak
kepada kurator untuk menangguhkan
pelaksanaan eksekusi (stay) dalam jangka
waktu 90 (sembilan puluh hari) terhitung sejak
putusan pernyataan pailit diucapkan. Maksud
penangguhan ini bertujuan untuk
memperbesar kemungkinan tercapainya
perdamaian atau untuk memperbesar
kemungkinan mengoptimalkan harta pailit
atau untuk memungkinkan kurator
melaksanakan tugasnya secara optimal.
Maksudnya, dalam praktik seringkali para
pemegang hak jaminan kebendaan menjual
benda jaminan dengan harga jual di bawah
harga pasar demi memenuhi kepentingan
kreditor pemegang jaminan saja. Apabila
ditangguhkan selama 90 (sembilan puluh) hari
memberikan kesempatan kepada kurator untuk
memperoleh harga yang layak bahkan harga
terbaik. Penangguhan pelaksanaan eksekusi
secara hukum dapat berakhir karena terjadinya
perdamaian yang menyebabkan berakhirnya
kepailitan atau dimulainya keadaan insolvensi.
Pasal 56 ayat (1) UUKPKPU tersebut terkesan
tidak konsisten dengan ketentuan Pasal 55 ayat
(1) yang mengakui hak mendahulu dari
kreditor preferen. Pasal 56 ayat (1) UUKPKPU
justru mengingkari hak separatis karena
menentukan bahwa barang yang dibebani
dengan hak jaminan kebendaan termasuk ke
dalam harta pailit. Kurator dapat
menggunakan harta pailit berupa benda tidak
bergerak maupun benda bergerak atau menjual
harta pailit yang berupa benda bergerak yang
berada dalam penguasaan kurator dalam
rangka kelangsungan usaha debitor, dalam hal
telah diberikan perlindungan yang wajar bagi
kepentingan kreditor atau pihak ketiga.
Dalam keadaan harta pailit tidak cukup untuk
membayar seluruh utang-utang debitor, maka
apabila hak mendahulu untuk utang pajak
tetap dilaksanakan, maka buruh dan kreditor
konkuren tidak akan mendapatkan sepeserpun
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
rupiah. Negara tidak bisa mengambil
pelunasan seluruh utang pajak dan utang pajak
yang dilunasi hanya utang pajak yang masih
berada pada tahun tagih atau tahun aktif.
Apabila harta pailit tidak mencukupi untuk
membayar seluruh utang-utang debitor
termasuk utang pajak, maka pelunasannya
akan dibagikan berdasarkan asas pari pasu pro
rate parte dan asas paritas creditorium.
Maksudnya pembagiannya dihitung secara
proporsional berdasarkan pada besarnya
piutang masing-masing dibandingkan terhadap
piutang mereka secara keseluruhan, terhadap
seluruh harta kekayaan debitor tersebut.
UUKPKPU secara tegas menyatakan bahwa
pernyataan kepailitan tidak menghilangkan
pelaksanaan hak preferen yang diberikan oleh
undang-undang dalam ketentuan Pasal 56 ayat
(2) menentukan bahwa jika hak atas penagihan
yang mereka miliki adalah suatu piutang-
piutang yang wajib dicocokkan menurut
ketentuan Pasal 126 dan 127 UUKPKPU, maka
eksekusi lainnya dapat dijalankan apabila
tagihan atau piutang telah dicocokkan, dan
eksekusi tersebut hanya dapat dipergunakan
untuk mengambil pelunasan dari jumlah yang
diakui (dari pencocokan) atas penagihan atau
piutang tersebut.
Pasal 59 ayat (1) UUKPKPU membatasi
pelaksanaan eksekusi dalam jangka waktu 2
(dua) bulan sejak dimulainya insolvensi.
Artinya kreditor separatis tersebut setelah
biaya lelang dan pajak penjualan objek jaminan
dibayar, berhak untuk mengambil pelunasan
piutangnya dari hasil lelang atau penjualan
tersebut kemudian menyerahkan sisanya
kepada kurator, tetapi tidak ada kewajiban
untuk membayar utang pajak dari debitor
pailit. Sebaliknya apabila hasil penjualan lelang
tidak mencukupi pelunasan utang, maka
kreditor separatis dapat mengajukan hak atas
pelunasan sisa piutangnya kepada kurator
untuk didaftarkan, sisa piutang diverifikasi
sebagai tagihan/piutang konkuren.
Pasal 59 ayat (1) UUKPKPU menyatakan
bahwa kreditor separatis dapat mengeksekusi
hak jaminan kebendaan dengan tenggang
waktu paling lama 2 (dua) bulan terhitung
semenjak dimulainya keadaan insolvensi.
45
Apabila kreditor separatis tidak dapat menjual ketiga yang mempunyai hak atas harta
objek hak jaminan kebendaan dalam tenggang tersebut.
waktu 2 (dua) bulan, maka kurator akan
Mahkamah Agung telah beberapa kali
menjual objek hak jaminan kebendaan. Setelah
memutus perkara mengenai kedudukan negara
kreditor separatis atau kurator mengajukan
sebagai kreditor piutang pajak yang lebih
permohonan untuk melakukan penjualan, dan
tinggi dari kreditor separatis dan upah buruh
telah mendapatkan izin dari hakim pengawas,
dalam pembagian harta pailit, yakni Putusan
maka berdasarkan Pasal 16 ayat (1) UUKPKPU
Mahkamah Agung Nomor 070
kurator menjual objek hak jaminan kebendaan.
PK/PDT.SUS/2009 antara KPP Pratama Jakarta
Penjualan obyek hak jaminan kebendaan itu
Tanah Abang Dua melawan Kurator PT Artika
dilakukan dengan tata cara seperti yang
Optima Inti dan Bank Mandiri, bahwa
ditentukan dalam Pasal 185 UUKPKPU, yaitu
“terhadap pelunasan utang pajak harus
dijual melalui pelelangan umum atau dijual di
didahulukan setelah itu baru pelunasan
bawah tangan tetapi harus melalui persetujuan
terhadap gaji karyawan dan piutang Bank
hakim pengawas.
Mandiri". Begitu juga dalam Putusan
Penjualan objek hak jaminan kebendaan Mahkamah Agung Nomor
tersebut tidaklah mengurangi hak kreditor 141PK/PDT.SUS/2011 antara PT Sunton
pemegang jaminan kebendaan untuk melawan KPP Madya Tangerang, bahwa
memperoleh hasil penjualan untuk “terhadap pelunasan utang pajak harus
pembayaran piutangnya. Oleh karenanya, hasil didahulukan setelah itu baru pelunasan
penjualan objek hak jaminan kebendaan terhadap gaji karyawan dan piutang Bank
dibayarkan oleh kurator kepada kreditor BRI”.
separatis sepanjang untuk pembayaran utang
Dalam kasus PT Sunton tersebut, Majelis
dan bunga. Jumlah hasil lelang yang tidak
Hakim tingkat kasasi telah salah menerapkan
mencukupi walau untuk membayar utang
hukum karena menyamakan kedudukan
pajak, maka hasil lelang tetap dibagikan secara
negara dengan kedudukan kreditor separatis,
proporsionalitas berdasarkan asas pari pasu
yakni Bank BRI menempati urutan pertama
prorate parte dan asas paritas creditorium oleh
dan diutamakan hak pembayarannya, bahkan
kurator kepada para kreditor walaupun tidak
Bank BRI juga telah mengeksekusi hak jaminan
mencukupi. Hasil lelang objek jaminan
kebendaan yang dimilikinya melewati batas
kebendaan yang dimiliki kreditor separatis
waktu yang telah ditetapkan oleh undang-
secara otomatis pasti akan diambil terlebih
undang. Seharusnya pembagian harta pailit
dahulu oleh kreditor separatis sesuai dengan
mendahulukan pelunasan terhadap utang
jatahnya. Sisanya akan dikembalikan kepada
pajak, setelah itu pelunasan terhadap gaji
kurator, kurator yang akan melakukan
karyawan, dan piutang Bank BRI.
perhitungan untuk pembagian secara adil dan
merata. Dalam kasus ini, penulis juga menemukan
adanya pelanggaran ketentuan Pasal 59 ayat (1)
Sebagaimana diketahui bahwa pihak kreditor
UUKPKPU, yaitu Bank BRI selaku pemegang
separatis tidak diperkenankan untuk
hak jaminan atas aset PT Sunton seharusnya
mengeksekusi hak jaminan kebendaannya
mengeksekusi haknya dalam jangka waktu
dalam masa penangguhan eksekusi (stay)
paling lambat 2 (dua) bulan sejak insolvensi,
dalam waktu paling lama 90 (sembilan puluh)
yakni paling lambat tanggal 28 Agustus 2010.
hari. Akan tetapi, kurator boleh menggunakan
Namun, Bank BRI sampai batas tanggal yang
bahkan menjual harta pailit yang merupakan
telah ditentukan belum juga mengeksekusi
harta jaminan kebendaan apabila harta tersebut
haknya, sehingga berdasarkan Pasal 59 ayat (2)
berada dalam kekuasaan kurator, dilakukan
UUKPKPU kurator seharusnya menuntut Bank
dalam rangka kelangsungan usaha debitor, dan
BRI untuk menyerahkan benda yang menjadi
telah diberikan perlindungan yang wajar pada
agunan untuk dijual sesuai dengan ketentuan
kepentingan kreditor separatis yang
Pasal 185 UUKPKPU. Kurator justru tidak
bersangkutan atau kepada kepentingan pihak

46 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017

melakukan hal apapun dan bahkan
membiarkan Bank BRI melakukan lelang
terhadap aset PT Sunton pada tanggal 4
Oktober 2010.
Putusan Pengadilan Niaga mengenai eksekusi
yang dilakukan Bank BRI pun dibenarkan oleh
putusan majelis hakim Mahkamah Agung di
tingkat kasasi tanggal 20 Mei 2011, sedangkan
mengenai pengajuan keberatan KPP Madya
Tangerang dianggap telah terlambat karena
telah lewat dari tanggal tenggang waktu
pengajuan keberatan. Putusan tersebut
kemudian dibantah oleh majelis hakim dalam
putusan peninjauan kembali, dengan
menyatakan bahwa majelis hakim Pengadilan
Niaga telah keliru karena mempersamakan
kedudukan negara dengan kedudukan kreditor
lainnya, dan majelis hakim Mahkamah Agung
pada tingkat kasasi telah salah menerapkan
hukum dengan menguatkan putusan
Pengadilan Niaga pada Pengadilan Negeri
Jakarta Pusat, sehingga Bank BRI menempati
urutan pertama dan diutamakan hak
pembayarannya dengan diberikan pembagian
sebesar 92,73% dari saldo harta yang
dijaminkan atau sejumlah Rp 14.613.915.908,-,
sedangkan hak atas kas negara (KPP Madya
Tangerang) hanya mendapat bagian terkecil
sebesar 3,11% dari total piutang pajak sebesar
Rp 3.528.058.836,-.
Berbeda dengan kreditor separatis, buruh atau
karyawan meskipun sama-sama berkedudukan
sebagai kreditor preferen namun ketika
dihadapkan dengan pilihan upah buruh atau
pajak untuk didahulukan, tetap pajak lebih
diutamakan kedudukannya daripada buruh.
Hal ini dapat dilihat dalam kasus kepailitan
Batavia Air dalam Putusan Renvoi Pengadilan
Niaga Nomor 77/Renvoi
Prosedur/2013/PN.NIAGA.Jkt.Pst, para
pekerja atau karyawan meminta kurator dan
hakim pengawas mendahulukan upah buruh
daripada utang pajak, karena merasa terancam
atas tagihan pajak tahun pajak 2010 yang baru
ditagih KPP Madya Jakarta Pusat ke Batavia
Air tahun 2013 ini.
Bahkan, Ketua Umum Federasi Ikatan Serikat
Buruh Indonesia, Sekretaris Umum Federasi
Ikatan Serikat Buruh Indonesia, dan mantan
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
buruh PT. Sindoll Pratama (perusahaan yang
telah dinyatakan pailit tahun 2006) pernah
mengajukan permohonan pengujian Pasal 29,
Pasal 55 ayat (1), Pasal 59 ayat (1), dan Pasal
138 UUKPKPU, dengan alasan merugikan hak
konstitusional mereka sebagai buruh atau
pekerja sehubungan dengan terjadinya
pemutusan hubungan kerja oleh perusahaan
yang dinyatakan pailit. Selain itu, keberadaan
pasal-pasal tersebut tidak menjamin kepastian
hukum yang adil bagi buruh, serta perlakuan
yang sama di hadapan hukum karena hanya
memberi peluang, serta hak-hak istimewa
kepada kreditor pemegang gadai, jaminan,
fidusia, hak tanggungan, hipotek, hak agunan
atas kebendaan lainnya, yang akan
menghapuskan jaminan perlindungan hukum
terhadap hak-hak buruh, baik selama
berlangsungnya hubungan kerja maupun saat
berakhirnya hubungan kerja karena kepailitan.
Seharusnya hak-hak buruh didahulukan
berdasarkan ketentuan Pasal 95 ayat (4)
Undang-Undang Ketenagakerjaan; serta
berdasarkan Pasal 28D UUD 1945.
Namun, Mahkamah Konstitusi menolak
permohonan tersebut dalam Putusan Perkara
Nomor 18/PUU-VI/2008 Tentang
Konstitusionalitas Peletakan Hak Buruh Setelah
Hak Kreditor Separatis Dalam Kasus
Kepailitan, menyatakan bahwa dalam upaya
memberikan jaminan dan perlindungan hukum
yang lebih baik terhadap buruh dalam hal
terjadi kepailitan, pembentuk undang-undang
perlu melakukan sinkronisasi dan harmonisasi
undang-undang yang terkait dengan
pengaturan hak-hak buruh, serta dibutuhkan
kebijakan konkret negara untuk memberikan
jaminan dan perlindungan terhadap hak-hak
buruh dalam hal terjadi kepailitan.
Pailitnya suatu perusahaan akan berdampak
langsung terhadap nasib buruh yang bekerja
pada perusahaan tersebut. Pajak memang
bukan merupakan satu-satunya sumber
penerimaan negara, namun upah merupakan
satu-satunya sumber penerimaan buruh yang
diperoleh dari pekerjaannya. Menurut Bapak
Dedi Fardiman, SH., MH., Ketua Majelis
Hakim di Pengadilan Niaga dalam kasus
Batavia Air melawan KPP Madya Jakarta Pusat,
masing-masing pihak berlindung di bawah
47
payung hukum masing-masing, pajak
dilindungi oleh UUKUP dan buruh dilindungi
oleh Undang-Undang Ketenagakerjaan.
Apabila merujuk pada kepentingan orang
banyak, maka pajaklah yang harus
didahulukan, karena terkadang buruh
ditunggangi oleh kepentingan kelompok
tertentu saja. Namun di sisi lain, kepentingan
buruh juga perlu dipertimbangkan karena
upah buruh merupakan sumber penghidupan
bagi pekerja. Disinilah diperlukan legal
reasoning dan pertimbangan hukum yang tepat
oleh hakim agar menciptakan keadilan bagi
semua pihak.
Negara selaku kreditor piutang pajak yang
mempunyai hak mendahulu dalam pelunasan
atas harta pailit diatur dalam Pasal 21 UUKUP
berada di bawah hukum publik, sedangkan
upah buruh atau karyawan juga memiliki hak
mendahulu yang diatur dalam Pasal 1149 poin
4 KUHPerdata, Pasal 39 ayat (2) UUKPKPU,
dan Pasal 95 ayat (4) Undang-Undang Nomor
13 Tahun 2003 Tentang Ketenagakerjaan berada
di bawah hukum privat. Penulis merujuk
kepada asas lex specialis derogate lex generalis,
peraturan yang khusus mengenyampingkan
peraturan yang umum, sehingga yang berlaku
adalah ketentuan hukum publik (khusus), yang
mengenyampingkan ketentuan hukum privat
(umum). Dengan demikian, kedudukan negara
jelas harus didahulukan dibandingkan dengan
upah buruh. UUKPKPU memang tidak
mengatur mengenai kedudukan negara sebagai
kreditor. Penulis berpendapat sudah tepat
apabila kedudukan negara justru adalah lebih
tinggi daripada kedudukan pemegang jaminan
kebendaan dan negara mempunyai kedudukan
yang harus didahulukan dalam pelunasan
utang debitor.
Walaupun negara memiliki kedudukan
didahulukan yang diberikan oleh perundang-
undangan dengan peringkat yang sangat tinggi
dan Kantor Pajak mempunyai peradilan
tersendiri untuk menyelesaikan permasalahan
utang pajak. Namun demikian, dari sudut
pandang UUKPKPU sendiri sebenarnya tidak
ada larangan dan pembagian yang tegas
mengenai boleh atau tidaknya pemilik piutang
yang berdasarkan undang-undang (dalam hal
ini UUKUP) untuk bertindak selaku kreditor
48 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
pemohon pailit. Oleh karena itu, negara dalam
hal ini diwakili oleh Direktorat Jenderal Pajak
boleh bertindak sebagai kreditor pemohon
pailit ataupun kreditor lain dalam proses
pailit.23 Namun, sepengetahuan penulis belum
pernah ada kasus permohonan pailit yang
diajukan oleh Direktorat Jenderal Pajak sebagai
kreditor pemohon pailit.
2.2. Penyelesaian Pembagian Harta Pailit
Apabila Tidak Mencukupi Untuk
Membayar Utang Pajak
Kepailitan perseroan ini berakibat bahwa
perseroan beserta organ-organnya tidak lagi
dapat melakukan perbuatan hukum yang
mengikat harta pailit perseroan, karena
kewenangan untuk melakukan pengurusan
terhadap harta kekayaannya (boedel pailit)
secara eksklusif beralih kepada kurator.
Namun, ini tidak berarti bahwa kurator
selanjutnya menggantikan kedudukan organ-
organ perseroan pailit. Kurator hanya sebagai
wakil perseroan pailit dalam mengurus dan
membereskan harta kekayaan perseroan pailit,
sehingga dalam pemenuhan hak dan kewajiban
wajib pajak perseroan yang dinyatakan pailit
juga dilaksanakan oleh kurator.24
Pertanggungjawaban untuk membayar
tagihan-tagihan para kreditor dari perseroan
berada pada perseroan terbatas itu sendiri.
Menurut Undang-Undang Perseroan Terbatas,
apabila harta kekayaan perseroan itu tidak
mencukupi untuk membayar tagihan-tagihan
para kreditor, lebih lanjut harus diselidiki
apakah terdapat cukup alasan untuk menuntut
tanggung jawab para pengurusnya. Apabila
kepailitan itu disebabkan oleh kelalaian direksi
dan kekayaan perseroan tidak cukup untuk
menutupi kerugian akibat kepailitan tersebut
maka setiap anggota direksi secara tanggung
renteng bertanggung jawab atas kerugian itu
kecuali para anggota direksi tersebut dapat
membuktikan bahwa kepailitan bukan karena
kesalahan atau kelalaiannya maka direksi
23 Aria Suyudi, (et.al.). (2004). Kepailitan di Negeri
Pailit. Jakarta: Pusat Studi Hukum dan Kebijakan
Indonesia, h. 91.
24 Rudhy A. Lontoh (eds). (2001). Penyelesaian Utang
Piutang Melalui Pailit atau Penundaan Kewajiban
Pembayaran Utang, Bandung: Alumni, h. 180.
tersebut tidak ikut bertanggung jawab secara
tanggung renteng atas kerugian tersebut.25
Penagihan utang dalam kepailitan pada
dasarnya sangat berbeda dengan penagihan
utang dalam perpajakan. Penagihan utang
dalam kepailitan melalui permohonan
pernyataan pailit ke lembaga peradilan yakni
Pengadilan Niaga. Apabila permohonan
pernyataan pailit ini diterima oleh hakim maka
debitor dinyatakan pailit sehingga seluruh
harta kekayaannya disita dan digunakan untuk
pembayaran utang-utangnya, sedangkan pada
penagihan utang dalam perpajakan, pihak yang
berpiutang yaitu negara (fiskus) mempunyai
kewenangan langsung untuk menagih utang
pajak tanpa melalui lembaga peradilan atau
tanpa adanya putusan hakim. Fiskus
mempunyai kewenangan untuk menagih
pembayaran utang pajak secara langsung
kepada wajib pajak karena undang-undang
perpajakan mengharuskan demikian, tanpa
perlu adanya suatu putusan pengadilan.
Penagihan utang pajak mempunyai kedudukan
istimewa dibandingkan dengan penagihan
utang dalam kepailitan karena penagihan pajak
ini secara khusus diatur dalam peraturan
perundang-undangan tersendiri yaitu Undang-
Undang Ketentuan Umum Perpajakan.26
Insolvensi secara umum merupakan keadaan
suatu perusahaan yang kondisi aktivanya lebih
kecil dari pasivanya atau dengan kata lain
debitor tidak mampu lagi membayar utang-
utangnya. Keadaan insolvensi menurut
penjelasan Pasal 57 ayat (1) UUKPKPU ialah
keadaan tidak mampu bayar. Insolvensi terjadi
apabila dalam rapat pencocokan piutang tidak
ditawarkan rencana perdamaian, rencana
perdamaian yang ditawarkan tidak diterima,
atau pengesahan perdamaian ditolak
berdasarkan putusan yang telah memperoleh
kekuatan hukum tetap, sehingga harta pailit
berada dalam keadaan insolvesi. Konsekuensi
yuridis dari insolvensi debitor pailit adalah
kurator akan mulai mengadakan pemberesan
25Ibid.
26 Jerry Hoff. (2000). Indonesia Bankruptcy Law,
terjemahan Kartini Muljadi, Undang-Undang
Kepailitan di Indonesia (Indonesia Bankruptcy Law).
Jakarta: Tatanusa, h. 118.
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
dan penjualan harta pailit di muka umum atau
di bawah tangan serta menyusun daftar
pembagian dengan izin hakim pengawas,
demikian juga dengan hakim pengawas dapat
mengadakan rapat kreditor untuk menentukan
cara pemberesan.
Undang-undang tidak mewajibkan
dibentuknya panitia kreditor, akan tetapi
apabila diperlukan untuk mengurus hal-hal
yang berkaitan dengan hak dan kepentingan
kreditor dalam proses kepailitan, maka hakim
pengawas dapat menawarkan kepada para
kreditor untuk membentuk panitia kreditor.
Jumlah kreditor yang berkepentingan dengan
kepailitan debitor bisa sangat banyak dan jenis
kreditor dapat pula beragam. Apabila kreditor
jumlahnya banyak tentu sangat sulit bagi
kurator untuk dapat berhubungan dengan
masing-masing kreditor. Untuk mengatasi
kesulitan tersebut UUKPKPU memungkinkan
dibentuknya pantia kreditor oleh pengadilan
yang anggotanya diangkat dari para kreditor
yang telah ada. Panitia kreditor dibedakan
antara panitia kreditor sementara dan panitia
kreditor tetap. Pembentukan panitia kreditor
sementara ditunjuk oleh hakim pengadilan
niaga dalam putusan pernyataan pailit,
sedangkan panitia kreditor tetap dibentuk oleh
hakim pengawas apabila dalam putusan pailit
tidak diangkat panitia kreditor sementara.
Panitia kreditor sementara terdiri atas 3 (tiga)
orang yang dipilih dari kreditor yang dikenal,
yaitu kreditor yang telah mendaftarkan diri
untuk diverifikasi. Sekalipun pembentukan
panitia kreditor sementara bukan merupakan
keharusan bagi pengadilan niaga untuk
membentuknya, namun dapat diartikan para
kreditor dapat meminta agar panitia kreditor
sementara tersebut dibentuk sampai
pembentukan panitia kreditor tetap, terutama
bagi kreditor konkuren yang terkesan selalu
diabaikan dalam pelunasan piutang karena
hanya memperoleh pelunasan dalam jumlah
kecil.
Pembentukan panitia kreditor tetap dilakukan
setelah rapat verifikasi atau pencocokan utang
selesai dilakukan. Hal ini diatur dalam Pasal 80
UUKPKPU. Hakim pengawas wajib
menawarkan kepada kreditor untuk
49
membentuk panitia kreditor tetap. Atas
permintaan kreditor konkuren berdasarkan
putusan kreditor konkuren dengan suara
terbanyak biasa dalam rapat kreditor, hakim
pengawas mengganti panitia kreditor
sementara, apabila dalam putusan pailit telah
ditunjuk panitia kreditor sementara, atau
membentuk panitia kreditor, apabila dalam
putusan pailit belum diangkat panitia kreditor.
Penyelesaian utang pajak dalam kepailitan
diawali dengan diajukannya tagihan pajak
kepada kurator untuk kemudian dilakukan
verifikasi tagihan pajak, yang diatur dalam
Pasal 113 sampai dengan Pasal 143 UUKPKPU.
Paling lambat 14 (empat belas) hari setelah
putusan pernyataan pailit diucapkan, hakim
pengawas harus menetapkan batas akhir
pengajuan tagihan, batas akhir verifikasi pajak
untuk menentukan besarnya kewajiban pajak
sesuai dengan peraturan-perundang-undangan
di bidang perpajakan, dan hari, tanggal, waktu,
dan tempat rapat kreditor untuk mengadakan
pencocokan piutang.
Pencocokan piutang atau rapat verifikasi
merupakan salah satu kegiatan yang penting
dalam proses kepailitan. Acara pokok rapat
verifikasi adalah verifikasi tagihan-tagihan
yang diajukan. Apabila sebelum rapat verifikasi
itu ditawarkan rencana perdamaian (accord),
maka rencana perdamaian tersebut dibicarakan
sesudah rapat verifikasi selesai. Dengan adanya
verifikasi dapat ditentukan pertimbangan dan
urutan hak dari masing-masing kreditor.
Ketiga jenis kreditor berdasarkan tingkatannya
atau dapat disebut tingkatan para kreditor
kepailitan, yakni kreditor separatis, kreditor
preferen, dan kreditor konkuren tersebut
berbeda dengan jenis-jenis atau macam-macam
kreditor dalam kepailitan. Adapun macam-
macam atau jenis-jenis kreditor kepailitan yang
berhubungan dengan inventarisasi kurator
terhadap piutang kreditor yang akan dibahas
dalam rapat pencocokan piutang yang
dimaksud adalah :27
27Man S. Sastrawidjaja. (2010). Hukum Kepailitan dan
Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang, h. 130.
50 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
1. Kreditor yang diakui yang kemudian akan
dimasukan kedalam Daftar Piutang Yang
Diakui;
2. Kreditor yang diakui sementara yang
kemudian akan dimasukkan ke dalam
Daftar Piutang Yang Diakui Sementara;
3. Kreditor yang dibantah yang kemudian
akan dimasukkan ke dalam Daftar Piutang
Yang Dibantah.
Rapat verifikasi dihadiri oleh hakim pengawas
sebagai pimpinan rapat, panitera sebagai
pencatat, debitor (tidak boleh diwakilkan),
semua kreditor (baik hadir sendiri atau
mewakilkan kepada kuasanya), dan kurator.
Hal-hal yang dilakukan dalam rapat verifikasi :
1. Hakim pengawas membacakan Daftar
Piutang yang Diakui Sementara dan Daftar
Piutang yang Sementara Dibantah oleh
kurator.
2. Setiap kreditor yang namanya tercantum
dalam daftar piutang dapat meminta agar
kurator memberikan keterangan mengenai
tiap piutang dan penempatannya dalam
daftar.
3. Kurator berhak menarik kembali
pengakuan sementara atau bantahannya
atau menuntut supaya kreditor
menguatkan dengan sumpah kebenaran
piutang yang tidak dibantah.
4. Jika kreditor telah meninggal dunia, maka
kurator dapat minta ahli warisnya yang
berhak untuk menerangkan di bawah
sumpah bahwa mereka dengan itikad baik
percaya bahwa piutang itu ada dan belum
dilunasi.
5. Terhadap piutang yang dimintakan
sumpah, sementara sumpah belum
dilakukan karena kreditor tidak hadir atau
tidak diwakili, maka piutang tersebut
diterima dengan syarat, sampai sumpah
dilakukan pada hari yang ditetapkan.
Setelah kurator mendata siapa saja yang
menjadi kreditor, membuat daftar mengenai
jumlah utang debitor dan jumlah piutang para
kreditor. Kurator juga harus memeriksa
keabsahan dari piutang atau tagihan dari
masing-masing kreditor, memastikan berapa
jumlah atau nilai masing-masing piutang atau
tagihan para kreditor tersebut. Setelah semua
tagihan masuk, kurator mencocokkan tagihan-
tagihan tersebut dengan catatan-catatan atau
keterangan-keterangan debitor pailit. Makna
filosofis diadakannya rapat verifikasi adalah
agar harta pailit terbagi secara proporsional di
antara para kreditor, dan juga untuk
menghindari adanya kreditor-kreditor fiktif
yang sengaja diadakan oleh debitor yang
beritikad tidak baik.28
Setiap rapat verifikasi dibuat suatu berita acara
yang ditandatangani oleh hakim pengawas dan
panitera pengganti, serta memuat mengenai
daftar piutang yang diakui. Pengakuan atas
tagihan-tagihan tersebut memperoleh kekuatan
hukum tetap. Setelah rapat verifikasi selesai,
kurator membuat laporan mengenai keadaan
harta pailit kemudian memberikan semua
informasi yang diminta oleh debitor dan
laporan beserta berita acara rapat verifikasi
wajib disediakan di kepaniteraan dan kantor
kurator.
Menurut Marjan E. Pane, bahwa dalam
melakukan inventarisasi dan verifikasi utang
piutang, kurator harus melakukan
pengelompokan atas utang debitor pailit
menjadi :29
1. Utang pailit, yaitu utang yang telah ada
pada waktu diputusnya kepailitan
termasuk di dalamnya utang yang dijamin
dengan agunan/jaminan khusus.
2. Utang yang tidak dapat diverifikasi, yaitu
utang yang timbul setelah putusan
kepailitan dan karenanya tidak dapat
dikelompokkan dalam utang pailit, tetap
mempunyai hak tagih namun
kedudukannya terbelakang dari utang
pailit.
3. Utang harta pailit, yaitu utang yang timbul
setelah keputusan pailit. Utang ini dibuat
dengan tujuan untuk memperlancar proses
pengurusan dan pemberesan harta pailit.
Utang harta pailit akan dilunasi dari harta
pailit tanpa perlu diverifikasi dan
mempunyai kedudukan didahulukan atas
utang pailit.
28M. Hadi Subhan, Op.cit., h. 139.
29 Emmy Yuhassarie. (2005). Undang-Undang
Kepailitan dan Perkembangannya, Jakarta: Pusat
Pengkajian Hukum, h. 280.
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
Setelah kurator melakukan verifikasi utang dan
piutang serta aset-aset debitor pailit yang
merupakan boedel pailit, maupun seluruh
kreditor beserta besarnya tagihannya masing-
masing, yang diketahui melalui rapat-rapat
yang diadakan kurator dengan para kreditor
dari debitor pailit, maka kurator selanjutnya
akan melakukan pembagian hasil penjualan
boedel kepailitan kepada kreditornya.
Pada praktiknya, ketika kurator menetapkan
Daftar Tagihan, Direktorat Jenderal Pajak
selaku kreditor keberatan untuk berbagi secara
prorata parte dengan kreditor lainnya.
Direktorat Jenderal Pajak akan terus
mengajukan bantahan atau perlawanan apabila
tagihan pajak yang diperoleh masih kurang.
Hakim Pengawas dalam keadaan demikian,
berperan untuk mendamaikan kedua belah
pihak, namun apabila ternyata tetap tidak
berhasil maka persoalan tersebut oleh Hakim
Pengawas diserahkan kepada Majelis Hakim
untuk diperiksa dan diputus. Hakim Pengawas
menetapkan hari persidangannya dengan
agenda yang disebut renvooi procedure atau
prosedur renvoi. Tujuan dari prosedur renvoi
ini adalah untuk menyelesaikan sengketa-
sengketa yang timbul dalam rapat verifikasi,
yang pemeriksaannya dilakukan secara
sederhana.
Setelah dilakukan pemberesan terhadap harta
pailit, maka kemungkinan akan terjadi suatu
kondisi bahwa harta pailit tersebut mencukupi
untuk membayar utang-utang debitor kepada
para kreditornya atau sebaliknya harta pailit
tidak dapat mencukupi pelunasan terhadap
utang-utang debitor kepada para kreditornya.
Dalam hal harta pailit mampu mencukupi
pembayaran utang-utang debitor pailit kepada
para kreditornya, maka langkah selanjutnya
adalah rehabilitasi atau pemulihan status
debitor pailit menjadi subjek hukum penuh
atas harta kekayaannya. Apabila dalam proses
pemberesan tersebut, ternyata harta pailit tidak
dapat mencukupi untuk melunasi pembayaran
utang debitor kepada para kreditornya, maka
:30
1. Jika debitor pailit itu suatu badan hukum,
maka demi hukum badan hukum tersebut
30 M. Hadi Subhan, op.cit., h. 146.
51
 menjadi bubar. Dengan bubarnya badan
hukum tersebut maka utang-utang badan
hukum yang belum terbayarkan menjadi
utang di atas kertas saja tanpa bisa
dilakukan penagihan karena badan
hukumnya sudah bubar. Dalam pada itu,
badan hukum pailit harta kekayaannya
tidak mencukupi untuk membayar semua
utangnya kepada para kreditornya, tidak
dapat mengajukan permohonan kepailitan.
Hal ini karena demi hukum badan hukum
pailit ini menjadi bubar.
2. Jika debitor pailit itu subjek hukum
manusia, maka kepailitan tersebut akan
dicabut oleh pengadilan. Atas dicabutnya
status pailit terhadap debitor pailit ini,
maka debitor pailit menjadi subjek hukum
yang sempurna tanpa status pailit,
sedangkan sisa utang yang belum
terbayarkan masih tetap mengikuti debitor
ini, dan bahkan secara teoritis debitor ini
masih bisa dimohonkan pailit lagi.
Menurut Pasal 200 ayat (1) UUKPKPU, kreditor
yang karena kelalaiannya baru mencocokkan
piutangnya setelah dilakukan pembagian,
kepada kreditor tersebut dapat diberikan
pembayaran atas tagihannya dari jumlah yang
diambil lebih dahulu dari uang yang masih ada
(masih tersisa dari hasil pembagian
sebelumnya), seimbang dengan apa yang telah
diterima oleh para kreditor lain yang diakui,
yaitu para kreditor yang telah mengajukan
pencocokan piutang sebelum pembagian hasil
penjualan harta pailit dilakukan (kreditor
preferen) maka mereka itu kehilangan hak
preferennya terhadap hasil penjualan benda
yang bersangkutan. Apabila hasil penjualan
benda tersebut telah diperuntukkan bagi
kreditor lainnya secara mendahulukan
(kreditor preferen lainnya) sebagaimana hal
tersebut telah ditentukan dalam daftar
pembagian piutang yang telah dibuat
sebelumnya.
Apabila kreditor terlambat mengetahui
mengenai kepailitan suatu perusahaan, maka
kemungkinan pertama, kreditor dapat
disertakan dalam daftar yang akan
mendapatkan pembayaran dan benar-benar
mendapatkan pembayaran baik sebagian
ataupun seluruh piutangnya. Kedua, kreditor
52 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
dapat disertakan dalam daftar dan piutangnya
diakui, tetapi tidak mendapatkan pembayaran
karena boedel pailit hanya mencukupi untuk
membayar utang kepada kreditor yang
preferensinya lebih tinggi. Ketiga, kreditor
dimasukkan dalam daftar dan piutangnya
diakui, tetapi tidak mendapatkan pembayaran
karena perhitungan porsi pembagian telah
disepakati seluruh kreditor lainnya dan telah
diputuskan dalam rapat akhir. Keempat,
kreditor tidak dimasukkan dalam daftar karena
tidak dapat membuktikan adanya piutang.31
Menurut Kurator Muhammad Ismak (Kantor
Ismak Advocaten, Jalan Tebet Barat IX No. 7b
Jakarta Selatan), jaminan kebendaan apabila
dieksekusi atau dijual oleh kurator maka
kurator membuat daftar tagihan dengan
memperhitungkan adanya tagihan pajak.
Kurator harus aktif dalam mendata daftar
tagihan pajak, karena pajak merupakan yang
paling super dan yang paling diatas dari
tagihan istimewa lainnya, kurator tidak boleh
menunggu atau berpangku tangan dalam
mendata tagihan pajak. Jika kurator
mengeluarkan tagihan pajak dari daftar kurator
karena keterlambatannya mengetahui
kepailitan suatu perusahaan, maka kurator
tersebut bukanlah kurator yang baik.
Kemudian, menurut Bapak Dedi Fardiman,
SH., MH., Ketua Majelis Hakim di Pengadilan
Niaga dalam Kasus Batavia Air melawan KPP
Madya Jakarta Pusat Jika harta pailit berupa
barang jaminan yang telah dieksekusi oleh
kreditor separatis, kemudian dijual dan telah
diambil untuk pelunasan utang sesuai dengan
jumlahnya. Jika bersisa maka harus
dikembalikan kepada kurator untuk dibagikan
secara adil kepada kurator lainnya. Namun,
jika hasil penjualan jaminan tersebut tidak
mencukupi untuk melunasi utang yang ada,
maka kreditor separatis dapat mengajukan
tagihan pelunasan atas kekurangan harta pailit
sebagai kreditor konkuren setelah sebelumnya
mengajukan permintaan pencocokan piutang.
Biaya kepailitan dan imbalan jasa kurator
merupakan utang harta pailit yang harus
dikeluarkan dari harta pailit. UUKPKPU
memberikan hak mendahulu bagi biaya
31 Anton Suharyanto, loc.cit.
kepailitan dan imbalan jasa kurator
sebagaimana yang dimaksud dalam Pasal 191
UUKPKPU dinyatakan bahwa cara
pemotongan dari biaya atau ongkos kepailitan
dilakukan pada tiap bagi harta pailit, kecuali
benda yang dibebani hak jaminan kebendaan
yang dieksekusi sendiri oleh kreditor
pemegang hak jaminan kebendaan berdasarkan
Pasal 55 UUKPKPU.
Pengaturan tentang imbalan jasa kurator
terdapat dalam Pasal 75-76 UUKPKPU yang
menentukan bahwa imbalan jasa kurator
ditentukan setelah kepailitan berakhir dan
ditetapkan berdasarkan keputusan menteri
yang ruang lingkup dan tanggung jawabnya di
bidang hukum dan perundang-undangan.
Namun terkadang menurut Bapak Dedi
Fardiman, SH., MH., Ketua Majelis Hakim di
Pengadilan Niaga dalam Kasus Batavia Air
melawan KPP Madya Jakarta Pusat, besarnya
imbalan jasa kurator kisarannya mencapai 10 %
(persen) dari harta pailit, jumlah yang cukup
besar bagi kurator mengingat harta debitor
pailit yang jumlahnya sampai milyaran,
sehingga hakim pengawas atau majelis hakim
sepakat untuk menetapkan jumlah imbalan jasa
kurator terlebih dahulu di awal persidangan.
Bagi kurator yang keberatan dengan jumlah
yang telah ditetapkan hakim pengawas atau
majelis hakim, sering mengajukan permohonan
penetapan imbalan jasa kurator dalam dalam
persidangan, yang justru hal ini mengakibatkan
semakin bertambahnya utang debitor pailit. Di
sisi lain, usaha kurator untuk melakukan
pengurusan dan pemberesan harta pailit, yakni
mengubah harta pailit menjadi uang tunai dan
membagikannya sesuai dengan porsi masing-
masing pastinya memerlukan usaha, biaya, dan
resiko tinggi sehingga wajar imbalan jasa
kurator cukup besar.
Suatu kepailitan menurut UUKPKPU, dapat
berakhir karena hal-hal sebagai berikut :32
1. Pengesahan perdamaian telah memperoleh
kekuatan hukum tetap (Pasal 166 ayat (1)
UUKPKPU).
32 Daniel Suryana. (2012). Hukum Kepailitan,
Kepailitan Terhadap Badan Usaha Asing oleh Pengadilan
Niaga Indonesia. Bandung: Pustaka Sutera, h. 48.
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
2. Telah dibayarkan jumlah penuh piutang
kreditor yang telah dicocokkan, atau daftar
pembagian penutup telah mengikat (Pasal
202 ayat (1) UUKPKPU)
3. Putusan pernyataan pailit dapat dicabut
pengadilan, dalam hal harta pailit tidak
cukup membayar biaya kepailitan (Pasal 18
ayat (1) UUKPKPU).
Kemudian, dengan adanya insolvensi maka
kepailitan berakhir pada saat kurator telah
membayar seluruh harta pailit kepada para
kreditor sesuai dengan Daftar Pembagian
sebagai hasil rapat verifikasi. Apabila harta
pailit telah habis sedangkan utang pajak
debitor masih belum terbayar lunas, maka
setelah kurator memberikan laporan
pertanggungjawabannya tentang pelaksanaan
tugasnya pada hakim pengawas, maka
berakhirlah kepailitan debitor tersebut. Sisa
utangnya yang tidak terbayar dari harta pailit
bukan menjadi tanggung jawab kurator lagi
karena dengan berakhirnya kepailitan tugas
kurator juga selesai.
Ada beberapa permasalahan yang timbul
dalam penagihan utang pajak perusahaan
pailit. Terkadang hasil penjualan aset
perusahaan yang kurang sehingga pembayaran
utang pajak tidak terpenuhi. Kantor pajak
sering menentukan secara sepihak dan
seenaknya saja besarnya nilai tagihan pajak
yang harus dibayarkan perusahaan tanpa ada
transparansi dan aturan yang jelas mengenai
mekanisme penghitungan besaran jumlah pajak
perusahaan pailit. Kurator tidak memiliki data
pembanding dengan yang ada di kantor pajak
sehingga kurator sering curiga dengan
penetapan jumlah pajak yang harus dibayarkan
oleh debitor pailit. Kantor pajak terkesan
kurang profesional dalam proses penagihan
utang pajak perusahaan pailit, setelah
menentukan besarnya jumlah pajak secara
sepihak dan ternyata pajak yang dibayarkan
oleh pihak perusahaan tidak sesuai dengan
nilai klaim dari kurator, maka kantor pajak
mengajukan keberatan. Namun, sampai pada
tingkat peninjauan kembali, keberatannya tidak
dikabulkan, maka kantor pajak menerima saja
53
berapapun jumlah yang dibayarkan sesuai
dengan klaim dari kurator.33
3. Kesimpulan
Berdasarkan uraian di atas dapat
disimpulkan bahwa pelaksanaan pembayaran
tagihan utang pajak perusahaan dalam kasus
kepailitan belum optimal karena uang hasil
penjualan harta kekayaan perusahaan untuk
membayar tagihan pajak perusahaan pailit
tidak mencukupi, bahkan hasil penjualan harta
kekayaan dari beberapa perusahaan pailit
sudah habis sehingga untuk membayar utang
pajak tidak tersedia. Selain itu, dalam beberapa
kasus ditemukan adanya fakta bahwa kreditor
separatis biasanya lebih dahulu mengeksekusi
seluruh harta kekayaan perusahaan karena
kebanyakan aset perusahaan tersebut dibebani
dengan hak jaminan kebendaan. Kedudukan
negara sebagai kreditor piutang pajak
dibandingkan dengan kreditor pemegang
jaminan kebendaan dan kreditor lainnya dalam
hal terjadinya kepailitan perseroan adalah
berada pada posisi lebih tinggi daripada
kedudukan kreditor separatis dan juga kreditor
lainnya karena memiliki hak mendahulu yang
lebih diutamakan dalam pelunasan utang
debitor pailit. Penyelesaian pembagian harta
pailit apabila tidak mencukupi untuk
membayar tagihan pajak dan tagihan lainnya
adalah dengan tetap mendahulukan untuk
melunasi tagihan pajak yang dibagi secara
proporsional sesuai dengan perbandingan
besarnya tagihan masing-masing, meskipun
sisa dari tagihan pajak belum terbayar lunas,
dianggap bukan menjadi tanggung jawab
kurator lagi karena kepailitan telah berakhir.
DAFTAR PUSTAKA
Buku
Aria Suyudi, (et.al). (2004). Kepailitan di Negeri
Pailit. Jakarta: Pusat Studi Hukum dan
Kebijakan Indonesia.
33 Reynold Martinus Halim. (2012). Pelaksanaan
Pembayaran Utang Kreditor Preferen dalam Kepailitan,
tersedia di http://
d931d3f474825b080159e638fbb19b94 [Diakses 7
April 2017).
54 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
Daniel Suryana. (2012). Hukum Kepailitan,
Kepailitan Terhadap Badan Usaha Asing
oleh Pengadilan Niaga Indonesia.
Bandung: Pustaka Sutera.
Gunawan Widjaja (2009). Resiko Hukum dan
Bisnis Perusahaan Pailit. Jakarta: Forum
Sahabat.
Isis Ikhwansyah, (et.al.). (2012). Hukum
Kepailitan Analisis Hukum Perselisihan &
Hukum Keluarga serta Harta Benda
Perkawinan. Bandung: Keni Media.
Jerry Hoff. (2000). Indonesia Bankruptcy Law,
terjemahan Kartini Muljadi, Undang-
Undang Kepailitan di Indonesia (Indonesia
Bankruptcy Law). Jakarta: Tatanusa.
Jono. (2008). Hukum Kepailitan, Jakarta: Sinar
Grafika.
Kartini Muljadi dan Gunawan Widjaja. (2003).
Pedoman Menangani Perkara Kepailitan,
Jakarta: Rajawali Pers.
Rudhy A. Lontoh (et.al.). (2001).Penyelesaian
Utang Piutang Melalui Pailit atau
Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang,
Bandung: Alumni.
M. Hadi Subhan. 2008. Hukum Kepailitan
Prinsip, Norma, dan Praktik di Peradilan.
Jakarta: Kencana Prenada Media Group.
Emmy Yuhassarie. (2005). Undang-Undang
Kepailitan dan Perkembangannya. Jakarta:
Pusat Pengkajian Hukum.
Munir Fuady. (2010). Hukum Pailit dalam Teori
dan Praktek. Bandung: Citra Aditya
Bakti.
Rochmat Soemitro dan Dewi Kania Sugiharti.
(2004). Asas dan Dasar Perpajakan 1.
Bandung: Eresco.
Rochmat Soemitro. (1988). Pengantar Singkat
Hukum Pajak. Bandung: Eresco.
Rochmat Soemitro. (1991). Asas dan Dasar
Perpajakan I. Bandung: Eresco.
Rudhy A. Lontoh (ed). (2001). Penyelesaian
Utang Piutang Melalui Pailit atau
Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang.
Bandung: Alumni.
Sindian Isa Djajadiningrat. (1965). Hukum Pajak http://resources.unpad.ac.id/unpad-
dan Keadilan, Bandung: Eresco. content/uploads/publikasi_dosen , (2
Mei 2013.
Sri Soemarti Hartono. (1981). Pengantar Hukum
Kepailitan dan Penundaan Pembayaran,
Yogyakarta: Liberty.
Sutan Remy Sjahdeini. (2009). Hukum Kepailitan,
Memahami Undang-Undang No. 37 Tahun
2004 Tentang Kepailitan. Jakarta: Pustaka
Utama Grafiti.
Victorianus M. H. Randa Puang. (2012).
Penerapan Asas Pembuktian Sederhana
dalam Penjatuhan Putusan Pailit.
Bandung: PT Sarana Tutorial Nurani
Sejahtera.
Makalah dan Jurnal
Kartini Muljadi, (2005), “Kreditor Preferens
dan Kreditor Separatis Dalam
Kepailitan, Undang-Undang Kepailitan
dan Perkembangannya” Prosiding
Rangkaian Lokakarya Terbatas Masalah-
Masalah Kepailitan dan Wawasan Hukum
Bisnis Lainnya Tahun 2004, Jakarta, 26-
28 Januari 2004, Jakarta: Pusat
Pengkajian Hukum.
Anton Suharyanto. (2013). Implementasi
Undang-Undang Kepailitan dan
Implikasinya Terhadap Piutang Negara,
Workshop Bantuan Hukum Direktorat
Peraturan dan Penerimaan
Kepabeanan dan Cukai Kantor Pusat
DJBC bekerjasama dengan Pusdiklat
Bea dan Cukai BPPK 27 s/d 29 Juni
2013,tersedia di
http://www.bppk.depkeu.go.id/bdpo
mmagelang/index.php/pojok-
sentir/225-implementasi-undang-
undang-kepailitan-dan-implikasinya-
terhadap-piutang-negara (15 Oktober
2017).
Reynold Martinus Halim. (2012). Pelaksanaan
Pembayaran Utang Kreditor Preferen
dalam Kepailitan, tersedia di http://
d931d3f474825b080159e638fbb19b94 (7
April 2017)
Pupung Faisal, (2008), Kedudukan Kreditor
Pemegang Hak Jaminan Kebendaan Dalam
Perkara Kepailitan Berdasarkan
UUKPKPU, tersedia di

Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017 55

 Volume 1 Nomor 1, Oktober 2017
Editorial Office : Faculty of Law, Andalas University
Kampus Pancasila, Jalan Pancasila Nomor 10 Padang, West Sumatera
Phone/Fax : 0751-27404 / 0751-34605
E-mail : nagarilawreview@gmail.com | Website : jalj.fhuk.unand.ac.id

A Philosophical Analysis To Uncover The Meaning And Terminology

Of Person In Indonesian Criminal Law Context
“Nani Mulyati1, Topo Santoso2, Elwi Danil3”

ARTICLE HISTORY A B S T R A C T
Received: 30 October 2017;
Reviewed: 30 October 2017; Definisi orang dan bukan orang selalu mengalami perubahan dalam
Accepted: 31 October 2017; sepanjang sejarah hukum. Zaman dulu orang tidak mengakui budak
Published: 31 October 2017 sebagai person. Baru-baru ini budak diterima sebagai subjek hukum
secara sah menurut hukum. Artikel ini membahas persyaratan orang
KEYWORDS dihadapan hukum berdasarkan tujuan khusus, dan kemudian
Criminal law; Corporation; Legal person; Legal membahas makna dari manusia sebagai subjek hukum dalam hukum
personality. pidana. Untuk melakukan pembahasan tersebut, metode yang
digunakan dalam kajian ini adalah penelitian doktrinal digabungkan
CORRESPONDENSE dengan pendekatan filosofis. Beberapa teori mengenai orang sebagai
1 Faculty of Law, Universitas Andalas, Padang, subjek hukum dianalisis dan konsen orang dihubungkan dengan
Indonesia definisi tentang subjek hukum yang terima akhir-akhir ini dalam
E-mail: natnoey@gmail.com
2 Faculty of Law, Universitas Indonesia, Indonesia
rancangan KUHP Indonesia. Dari kajian yang sudah dilakukan dapat
3 Faculty of Law, Universitas Andalas, Padang, dikemukakan bahwa orang dalam hukum pidana berkaitan dengan
Indonesia norma yang menjadi tujuan dari hukum, seperti pelaku perbuatan atau
yang melalaikan perbuatan dan tidak hanya sebagai pemegang hak.
Subjek hukum tersebut harus seseorang atau sesuatu dengan
kemampuan untuk berfikir secara rasional dan kemampuan untuk
bertanggung jawab atas pilihannya. Rancangan KUHP mengakui
orang dan korporasi sebagai subjek hukum. Akibatnya, hal itu
memasukkan tidak hanya badan sebagai subjek hukum melainkan juga
kumpulan tanpa person hukum. Lagi pula termasuk korporasi, segala
bentuk perkumpulan seperti negara, lembaga negara, partai
politik,perusahaan negara, sehingga dapat dipidana.

1. Introduction responsibilities that connect action and guilty

When we talk about person in criminal law,
traditionally we will only talk about human or
natural person. And as for the common use of
the word ‘person’, we will never really think
about something else besides human being as
part of homo sapiens species. In criminal law,
essentially questioned individual
mind. However, now criminal law recognizes
person that is not only human but also other
type of person. Therefore, criminal law
nowadays, recognizes real persons, fictitious
persons, artificial person, moral persons, juristic
persons, legal persons, corporations or no
person at all.

Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017

Indonesia in its drafted penal code states that
persons are natural person including
corporations. Who are these other persons that
are recognized by criminal law as persons and
non-persons? What are sufficient conditions of
being person in the eye of law according to its
particular purposes? What exactly is
corporation? What entities may fall into the
meaning of corporation? How do other
countries apply the concept of corporation as
responsible subject in criminal law?
This paper attempts to answer those questions.
It will examine the meaning of legal person and
moral person in criminal law particularly from
philosophical perspective. Whether we will just
have to think in legal formal meaning and
separate the meaning of legal person and moral
person, or is there another theory that can
explain the legal personality of an entity to be
responsible criminally. Matambanadzo asserts
that there are various ways to determine who
counts and how we take account of the meaning
of person. Citizenship, legal rights, and legal
subjectivity, are some ways to speak about who
counts in law and how we take account of them;
another way is accomplished through the
concept of legal personhood.1 Which way is the
most appropriate to be adopted to explain the
legal status of legal person in criminal law. There
is something that concerned some legal theorists
regarding consequences of the different
approach in accepting the meaning of legal and
moral person, just like there is debate about
differences between immoral conducts, illegal
1 Saru M. Matambanadzo, ‘Embodying
Vulnerability: A Feminist Theory Of The Person’
(2012) 20 Duke Journal Of Gender Law & Policy
45 at 46.
2 Brendan (Bo) F. Pons, ‘The Law and Philosophy of
Personhood: Where Should South Dakota
Abortion Law Go From Here?’ (2013) South
Dakota Law Review at 121.
3 Ngaire Naffine, Legal Theory Today, Law’s Meaning
of Life: Philosophy, Religion, Darwin and the Legal
Person (Hart Publishing 2009) at 48.
4 The relation between object and subject is a legal
relation between persons and those that are
considered as things; person and thing relations.
If a thing is defined as under the exclusive power
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
behaviours and real crimes, which require evil
mind and mental element of the offenders.
In order to discover the appropriate meaning of
corporation, this paper will explore the legal
history of the concept, analyse on how experts
define it, and other countries adopt corporation
terminology in their laws and regulations.
2. Analysis
2.2.1 Subject and Object in Law
In the language of law, there is distinction in
addressing object and subject. The discussion
about subject and object is a vital topic in almost
all legal theories. Because the concept of
personhood not only affects human interactions,
but also determined the rights, obligations, and
legal protections given to a subject or object.2
Differences about the concept were first
noticeably elaborated on Roman Law
Codification.3
Object would generally be thought as property,
such as house, land, money, pet, car, and so
forth.4 Objects can be owned, traded,
transferred, and transposed. If a person owns an
object, then the owner will have full control of
the object, and others must respect its
ownership.5 The law provides assurance to the
owner of a property to be able to utilize it, to take
advantage of it, and to ensure that others will not
get benefit of it without permission from the
owner.6
of a person, with this property-owner
relationship, other person is forbidden from
accessing this property and is obligated to respect
this proprietary powers. See Hans Kelsen, The
Pure Theory of Law, Its Method and Fundamental
Concepts, translated with an introduction by
Charles H. Wilson (1934) 50 The Law Quarterly
Review at 494.
5 Hans Kelsen, General Theory of Law and State, 6th
printing, translated by Anders Wedberg, (The
Lawbook Exchange Ltd, 2003) at 494.
6 Stephen R. Munzer, ‘Theory of Property’, in
Martin P. Golding and William A. Edmundson
(eds), The Blackwell Guide to Philosophy of Law and
Legal Theory (Blackwell Publishing, 2005) at 198.
57
On the other hand, subject is something that can
signify anything that has certain consequences.7
In the field of law, the consequences that are
signified by the subject are social consequences
in character; these consequences are controlled
and modified because they hold rights and
obligations, privileges and immunities.8 With
this meaning, can be understood that inanimate
objects such as molecules or tables or trees are
not qualified to be the subject of law, because
they may have certain social consequences for
their surroundings, but those social
consequences do not appear because they carry
rights and obligations. Inanimate objects will
continue to behave exactly as they behave with
or without the rights and obligations that existed
at those. In contrast, human, singular person or
group of people, obviously going to act
differently, or may bring different
consequences, depending on certain rights and
obligations they possess, and according to
certain rights and obligations given to them.9
Legal subjects are usually referred to as persons.
Historically, person meant mask commonly
worn by Greek and Roman actors on the stage of
a show.10 Person then meant actors who wore
7 The concept of subject does not only apply in legal
science but prevails in all sciences. It developed
initially in mathematics and physics. The word
‘subject’ has been used in legal theory as a
descriptive term, meaning a right and duty-
bearing unit. But actually word ‘subject’ has not
been widely used in legal discussion. It has been
considered important particularly in German
theory, which has applied first to describe what
makes anything appropriately a subject, as a
qualification of having right and duties, and in
German theory of “subjectivity” is itself discussed
in depth particularly in Kant writings. John
Dewey, ‘The Historic Background of Corporate
Legal Personality’ (1926) 35 The Yale Law Journal
655 at 659-661.
8 Ibid.
9 Ibid.
10 PW Duff, Personality in Roman Private Law
(Cambridge University Press, 1938) at 3.
11 John Austin, in R. Campbell (ed), 5th edition,
Lectures on Jurisprudence (John Murray, 1885) at
164.
12 Mochtar Kusumaatmdja dan Arief Sidharta,
Pengantar Ilmu Hukum: Suatu Pengenalan Ruang
Lingkup Berlakunya Ilmu Hukum (Introduction to
58 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
that mask with the characters and roles attached
to it. The term person ultimately used as legal
terminology, which means something that can
bear legal rights and legal duties. These legal
rights and duties are differentiated by certain
circumstances, similar to actors on the show
with its different characters and roles.11 Almost
all legal literatures, both Indonesian and western
literatures, define legal subject (subjectum juris,
rechtpersoonlikheid, or person), as the bearer of
legal rights and/or duties.12 A legal subject is a
right holder and at the same time is also an
obligation holder.13 A subjective right shall not
exist without a parallel obligation relates to it.
Thus, a right exist only if there are others who
have duty corresponds to that right. For this
reason, state passes legal provisions to ensure
that the natural rights of each individual are
protected, by formulating parallel obligations
with those rights.14
Where are these rights and duties come from?
Some theories say that these rights and duties
are natural law that vested in person from its
birth.15 It is automatic rights that attach to a
person, some example of these rights can be
found on The Universal Declaration of Human
Legal Studies: A Preliminary to Applicable Sphere of
Legal Science), Book I, 3rd printing, (PT. Alumni,
2013) at 80; Soebijono Tjitrowinoto, Hukum di
Indonesia (Law in Indonesia), (Rahma Kongsi, 1953)
at 17; Riduan Syahrani, Seluk-Beluk dan Asas-Asas
Hukum Perdata (Subtlety and Principles of Private
Law), 3rd edition, (PT. Alumni, 2006) at 41. Bryant
Smith, ‘Legal Personality’ (1928) 37 Yale Law
Journal 283 at 283: ‘a person is a capable of rights
and duties,’ Maitland also states that person is ‘a
right and duty bearing unit,’ see Frederic William
Maitland, in H.A.L. Fisher (editor), The Collective
Papers of Frederic William Maitland (The University
Press, 1911), Michoud asserts that ‘for legal
science, the notion of person... signifies simply a
subject of rights –duties,’ cited from John Dewey,
supra note 9 at 659.
13 Kelsen, Pure Theory.., supra note 6 at 116.
14 Ibid at 118-119.
15 The theory of natural law can be traced back to the
Greek logic, the theory of Plato, Aristotle and their
followers, where each theory had varied widely
through history. And according to this theory,
obligation or duty is moral duty, which binds an
individual by reason of the validity of a moral
order.
Rights, for instance right to life, liberty, and
security without distinction of any kind, such as
race, colour, sex, religion and so on.16 Other
theory, the legal positivism, asserts that legal
rights exist only when legislature codifies the
rights, it will not bind the person, unless the law
already creates it, which is legal right.17 While,
Roscoe Pound argues that the law does not
create them, it only recognizes them. The more
civilized the notion, the richer he is in rights;
therefore, it is a pressure upon the law to meet
these increasing scope and character of legal
rights.18
Brown asserts that there are several classes of
person in law.19 In legal speaking, we can divide
entities into two categories. First, persons20 and
16 United Nation, The Universal Declaration of
Human Rights,
http://www.un.org/en/documents/udhr/. Last
access at May 15, 2017.
17 This theory is introduced by Kelsen in his famous
"`The Pure Theory of Law" or "Legal Positivism"
where he tried to purify law from natural law, or
moral law, social, anthropological, history,
political, and so on. Kelsen unlike natural law that
view rights and obligations are two different
things that come from different resources, asserts
that right and duty are unity in the sense that it is
specified by the law, See Hans Kelsen supra note 3
at 495-496. See also James Goetz, ‘Natural Unity
and Paradoxes of Legal Person’ (2013) 27 The
Journal Jurisprudence at 31.
18 Roscoe Pound, ‘Interest of Personality’ (1915) 28
The Harvard Law Review 343 at 344.
19 Brown, W. Jethro, ‘Personality of the Corporation
and the State’ (1905) 21 Law Quarterly Review 365
at 376. Also reprinted in (2008) 4 Journal of
Institutional Economics 255.
20 Legal persons are sometime addressed as moral
persons or jural persons or juridical persons. It is
used interchangeably. However, those words
have emphasizing meaning, which are different
from one to another. French writers prefer to use
‘Les Personnes Morales’ or moral persons, even
until now, their Penal Code recognizes moral
persons instead of legal persons.
21 As noted by Austin that ‘a human being
considered as invested with rights, or considered
as subject to duties,’ see Hans Kelsen, General
Theory…, supra note 7 at 94. There are many
debates relating the ability of human being to
qualify as person, the requirement of humanity.
For example they are born and not yet dead, and
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
secondly, non-persons. To put it simply, legal
persons are someone or something which can act
in law, and non-persons are ones or entities
which cannot act in law. Fall into first category
are real persons that are humans or natural
persons;21 and artificial legal persons
(sometimes address as fictitious legal person,
even though these terminologies have different
meanings), 22 such as corporations, universities,
states, provinces, municipalities, religious
bodies, association of government officials,
social associations, etc.23
In the second category there are human that are
not accepted as person in law such as one with
insanity,24 slaves and outlaws (outside the
protection of law). Some literatures embrace the
the meaning of born and dead are legally
formulated with certain conditions. For example,
do foetus, embryo or zygote be determine as
person that carry the same constitutional legal
rights and duties with men who has born? If it is
included in the meaning of natural person in law,
then, abortion, medical experiments on foetal
parts will count as illegal activity. See Charles I.
Lugosi, ‘Conforming to the Rule of Law: When
Person and Human Being Finally Mean the Same
Thing in Fourteenth Amendment Jurisprudence’
(2006) 22 Issues in Law and Medicine 119 at 125.
See also Michael Stokes Paulsen, ‘The Plausibility
of Personhood’ (2012) 74 Ohio State Law Journal
13.
22 Fictitious will refer to something that is not real
and only there in the fantasy or imagination, like
fiction novel, the story is there, but we cannot
really see it in reality. While artificial indicate
something that is made to imitate the real one, like
artificial lake, it is meant to imitate the real lake
but it is actually made by men, but we can see the
lake, there is this artificial lake in front of our eyes.
In this sense, of course artificial would be more
suitable to address other legal persons besides
human. However, the realist would not agree
with the term artificial to address legal entity
because according to realist, the development of
normal group personality is essentially growth
and not manufactured.
23 Goetz, supra note 19 at 27
24 In some cases ‘the insane’ can be held accountable
criminally. For example to be put in compulsory
detention, or sometimes the courts take the
defence of mental illness as a reason for reducing
the sentence. Wells, Corporations and Criminal
59
terminology of human nonperson for this
category.25 They are human, but do not get the
title of person in law. The history of slavery has
developed issue of legal personality in human. If
slaves are considered as person, how one could
regards them as part of property.26 And the last
category is legal non-person that is artificial. The
examples of this type are partnerships, clubs,
family that are not considered as having
personality in law, particularly in civil law. They
can acquire property for certain purposes,
whether by will or by gift. The ability of
obtaining this property consequently will arise
rights and duties. They might also have
psychological unity like corporations, but the
law do not recognize it as person.27 Therefore
legal person do not always human being, and
being human does not guarantee that he/she be
regarded as a person in law.
To be a person, a particular legal regime may
accommodate different requirements from
another legal regime. The concept of who, what
and what capacities should be possessed to be a
person, can be discussed from historical,
political, moral, philosophical, metaphysical,
theological perspective. Theological
philosophers view person as sacred being that
must be respected and protected. This notion
tends to include a foetus as person. Health law
often embraces the meaning of person as this
sacred being.28 Liberal moral philosophers claim
that person is a moral agent, an intelligent and
reflective being who can make rational choices.
This conception greatly influenced the notion of
person in the field of law, particularly criminal
law; with the idea of responsible agent that can
be accountable for the crimes they committed.
Whereas legalists reject all form of metaphysical
theories; to them, person simply entities that
bear legal rights and duties.
Responsibility, 2cd edition (Oxford Univerisy
Press, 2001) at 65.
25 For example Harvard Law Review’s Notes, When
We Talk about When We Talk about Persons: The
Language of a Legal Fiction, (2001) 114 Harvard
Law Review 1745 at 1747.
26 Ibid.
27 Brown, supra note 21 at 258.
60 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
2.2.2 The Theory of Person and Legal Person
What requirements do legal theorists provide to
clarify which substance is person in the eye of
law, who bear rights and duties, and who is not
included as person, are still very unclear. The
conception that anything can be a person, must
essentially acquire certain conditions, the
existence of which is necessary to constitute
anything a person. Particularly for criminal law,
this examination will also answer the question of
what kind of entities that can hold responsibility
for a crime. Naffine in her work "Who are Law's
Persons? From Cheshire Cats to Responsible
Subjects to Responsible Cats,"29 identifies three
approaches regarding how law defines legal
person. The first, legal person in the meaning of
legal formal meaning, secondly, person as a
reasonable creature, and third, person is a
responsible subject.
The first theory describes legal personality as the
ability of legal person to have formal capacity to
bear the legal rights in order to participate in
legal relations.30 Legal persons are not different
entities of their rights and obligations, but it is a
personification of unity, and because the rights
and obligations of a legal person, in this context
also called unity personification of a set of legal
norms.31 According to this definition, we should
see physical and juristic person as identical in
nature, because person is not seen from whether
they have physic or psychological matter, but
person is seen as the bearer of the rights and
duties that is norm complexes.32 Moreover,
regarding the freedom or autonomy of the
physical person, which is comparable to
freedom of the will, this theory does not accept
it as part of legal theory, instead it is said to be a
political theory as the fundamental quality of the
State.33 Proponents of this definition, tend to
view purely legal character by separating legal
theory from moral, social, political and historical
aspects. Person exists only as a capacity to
28 Naffine, Legal Theory…, supra note 5.
29 Ngaire Naffine, ‘Who are Law’s Persons? From
Cheshire Cats to Responsible Cats to Responsible
Subjects’ (2003) 66 Modern Law Review 346.
30 Ibid at 350.
31 Kelsen, Pure Theory…, supra note 6 at 91.
32 Kelsen , General Theory…, supra note 7 at 496.
33 Ibid at 497.
operate in law, granted the competence by the
law itself. 34
With this understanding, then anything could
possess legal personality because legal persons
designated or defined by the law. So, it could
include animals, foetuses, dead people,
environment, corporate, whatever according to
law necessary to be included into legal persons.
There is no particular character that makes the
difference between being and non-being that
keeps them from becoming persons. There is no
special character to become persons. One object
can be person enough when legal gives them the
ability to bear the formal rights or obligations.
According to Kelsen, ‘persons exist as long as
they have the rights and obligations; regardless
of whether they do not even have the
existence.’35 Ideally, in this condition, law have
to be responsive to the progress of the
civilization, where the growth of law and the
growth of individual interest walk together.
However, as Pound said that often the
recognition of individual or social interests
relatively late in the development of law.36
The second definition of legal persons is being
reasonable. This notion is generally accepted as
a formal legal sense of the persons. One thing
that is conventionally accepted in law that a
person may be subject to law at the time he/she
was born and it stops being legal subject as its
whole brain dies.37 The dominant conception of
person in this second sense described by
Thomas Aquinas (1224-1274) with, vera persona
est rei rationabilis individua substantia38 In this
meaning every last word (rationalist, individual,
substantia) has a technical definition where the
discussion back to the concept of metaphysics by
34 Ibid.
35 Kelsen, Pure Theory…, supra note 6 at 93.
36 Pound, supra note 20 at 348.
37 Naffine, Who are Law’s Person…, supra note 30 at
357.
38 Cited from Dewey, supra note 9 at 666.
39 Aristotle of Greece (385 atau 384 B.C.-322 B.C)
affirms ‘man is subject to nature in as much as he is a
part of the universe and, therefore, subject to the laws
of matter and creation and man is subject to nature in
as much as he dominates it by his spirit. His spirit
enables him to will freely and, therefore, to distinguish
between good and evil.’ Cited from Surya Prakash
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
Aristotle; regarding the nature of beings, indeed,
is a very interesting topic for philosophers in the
Middle Ages.
Reasonable means endowed with a natural
ability to choose, as described by Aristotle that
humans, as part of their natural properties must
have free will.39 Similar in many ways is the
´principle of alternative possibilities´, according
to which an individual may proper be held
responsible for conduct only if he or she could
have done otherwise. In criminal law, relating to
the theory of responsibility, it is not fair to
punish someone who has no capacity to
understand what he/she is doing or has no
capacity to will something that is evil. Therefore
one can be liable for an action only if he/she has
fundamental idea of fairness and individual
liberty when did that action. That is why in some
situations like self-defending against attack, or
under duress, or suffer mental incapacity may
remove criminal liability. 40
This human freedom according to Immanuel
Kant led to moral and moral determination that
can be said a self-determining moral agent.41
Moral in human beings differentiate them from
inanimate objects or living things such as plants
or animals. Therefore, when humans have
reasonable element with free will; it can be said
that they are autonomous individual; described
as a separate, distinct and possess
individualism. Moore argues that to be the
42
subjects of criminal law, it must at least be
rational agents that possess autonomy in four
different senses: emotionality, unified character,
Sinha, Jurisprudence: Legal Philosophy (West
Publishing Co, 1993) at 86-87.
40 J. Fischer, ‘Responsibility and Control’ (1982) 79
Journal of Philosophy 24. See also Nicola Lacey,
‘In Search of the Responsible Subject: History,
Philosophy and Social Science in Criminal Law
Theory, (2001) 64 The Modern Law Review 350 at
353.
41 Immanuel Kant (1724-1808), cited from Freeman,
Llyod’s Introduction to Jurisprudence, 7th edition,
(Sweet & Maxwell Limited, 2004) at 118.
42 Philippe Ducor, ‘The Legal Status of Human
Materials’ (1996) 44 Drake Law Review 195 at 200.
61
unified consciousness, and intentionality.43 With
the reason that someone has, he can limit his
personal demand that interfere the interest of
others.44 For example, with the reason that
someone has, he/she will not take someone
else´s property just because he/she wants it.
Since rights and obligations encompass rational
choice, the involvement of ‘rational
individuated substance’ in the concept of person
survived long after metaphysics and theology.
French is one of the countries who consistently
put moral personhood to be the meeting place
for theories of group personality.45 Although
this concept according to Kelsen has the
ambiguity of the mixing concept between
human and person, humans and persons are
different concepts from different
considerations. Human according to him exists
46
in biological and psychological concept or in
natural sciences, while person is a concept in law
that refers to a social role, from the analysis of
legal norms.47
The third theory about legal personality is the
responsible subject. According to this
understanding, not all men (human beings) are
eligible to be the persons, but only a rational and
competent by law. According to Lacey, the
second theory that focuses in the idea about
human being and a set of values as rational and
self-determining moral agent, fails to account
the idea of responsibility and that the subjective,
capacity conception is only one among others
possible interpretations of human
responsibility.48 As Richard Tour employs the
term ‘full legal personality’ which requires the
person to be able to initiate an action in court,
sue and be sued. 49 Meanwhile, according to
Matthew Kramer, mentally competent human
43 Michael S. Moore, Placing Blame: A Theory of the
Criminal law, (Oxford University Press, 2010) at
611.
44 Pound, supra note 20 at 355.
45 In its Penal Code Article 121-2, French defines:
“Moral persons (Les personnes morales), with the
exception of the State, are criminally liable for the
offenses committed on their account by their organs or
representatives . . . in the cases provided for by statute
or regulations.”
46 Kelsen, Pure Theory...., supra note 6 at 94
47 Ibid.
62 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
adults are potential right holders where
considerable moral significance attaches and can
personally responsible for his/her civil and
criminal actions.50 When compared with the first
theory, then in this third concept, there is an
active subject and moral beings that is separated
from the relationship: he who determines his
will, which holds and determine its rights and
the holder of a separate and distinct rights.
Legal persons according to the third theory is in
line with the understanding of person proposed
by John Locke, in which the actions and
qualifications is owned only by the intelligence
agent, capable of law, can be happy and sad.51 In
other words, according to the third theory, legal
person is intelligence agent and moral agent that
can be responsible for his/her actions. In moral
context, person is an individual who can make
decisions and able to execute that decision
independently. Additionally, in legal context,
that person has the right to make decisions and
execute it.52
The third theory, which explains person as
responsible subject, who has sufficient mental
determination to consider his/her actions and
can be accountable for all rational choices that
he/she made, is the most acceptable concept
about person in criminal law. Because criminal
law discuss specifically subject who can commit
a crime, able to be responsible for that act, and
can bear criminal sanction.
As we have discussed some theories about legal
personality, now, we will scrutinize issues
regarding group of people personality, which is
part of non-human legal subjects. We only focus
on this legal person because criminal law accepts
both natural person and group of people as
person. Issue regarding group legal personality
48 Lacey, supra note 42 at 357.
49 Naffine, Who are Law’s Person…, supra note 30 at
347.
50 M. H. Kramer, ‘Do Animals and Dead People
Have Legal Rights?’ (2001) 14 Canadian Journal of
Law and Jurisprudence 29 at 36.
51 Naffine, Who are Law’s Person…, supra note 30 at
347.
52 C.N. Nana, Constantine Ntsanyu. Corporate
Criminal Liability in the United Kingdom:
Determining the Appropriate Mechanism of
Imputation (Robert Gordon University, 2009) at 44.
observes on how to associate human as natural
person in law with other juristic persons. This
discussion may be parallel to the topic of
animal53, intelligent agent54, or foetus55 as legal
person. However this paper will focus only to
the discussion of organizations as person in law.
Organizations are association of people, such as
business corporations, non-profit oriented
organizations, states, universities, and so forth.
The basic question is, whether this juristic
person has mental element that give them the
ability for moral consideration,56 as being
possessed by natural person, so they can be
liable of its conduct.
Corporations have a unique characteristic, as
Iwai argues that it is at the same time both a
person and a thing; because it has the propensity
to own and be owned. Corporation owns all
asset of the corporation, which also can be done
by a natural person; however, unlike natural
person, who cannot be owned, corporation is in
fact, and cannot be denied is owned by the
shareholders.57
French distinguishes different types of
collective, the aggregate and the corporation.58
An aggregate collectivise is a mere collection of
people such as gang which cannot be seen as a
moral agent. An aggregate identity will change
whenever there is a change in its membership. A
53 Generally, animals do not account to be a legal
person in criminal law. However, there are some
rare cases that hold an animal to be liable of a
crime. For example, a case in Argentina, a dog was
sentenced to life in imprisonment for killing a
three years old child of the owner. Cited from
Wells, supra note 26 at 65.
54 There are some discussion about the possibility to
make computers and robots with its intelligent
agent may be liable in criminal law because it is
considered to have the same legal capacity with
human. See for example Andrade, Francisco, et al.
‘Contracting agents: legal personality and
representation’ (2007) 15 Artificial Intelligence
and Law 357 at 371. See also Peter M. Asaro,
‘Robots and Responsibility from a Legal
Perspective’ (2007) Working Paper University of
Umea Sweden, can be accessed at
http://www.peterasaro.org/writing/
55 Many scholars are in the opinion that foetus in the
womb should be regarded as a person under the
law, and should get all the rights as human being
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
corporation is a collective of individuals whose
identity is not related to the identities of the
members. Accordingly, to be a moral agent, a
group of people should be able to have its own
intentionality, or corporate intention that can be
found in the corporation´s internal decision
making structure.59 As Austin describes that
responsibility is based on intentionality.
The establishment of legal persons has been
there for a long time. The state was the first legal
person that is recognized by law.60 State
currently classified as a form of organization
that has legal personality. This also true for
state’s subordinate, such as provinces, cities,
regencies, state’s departments, state’s agencies
and so forth. Looking at a state as a different
legal person from its constituent is easier than
observe it from a business organization. If, for
example, a state owed some money, its citizens
would not carry out the loan, and even if half of
its citizen immigrates to another country, no one
would have thought to pursue the citizens to
pay his/her country´s debt.61
Initially, non-human legal person is addressed
as juristic person; the term of the fictitious
person was occupied. The conception of
fictitious person is a legacy from the Roman law,
constructed and elaborated by the religious
lawyers of the Middle Ages, and presented on
who have been born. See further Lugosi, supra
note 23 at 125. See also Paulsen, supra note 23.
56 Moral consideration sometimes being discussed
with the topic of ”Moral Considerability”. See for
example Mark H. Bernstein, On Moral
Considerability: An Essay On Who Morally Matters
(1998).
57 Katsuhito Iwai, ‘Persons, Things and
Corporations: The Corporate Personality
Controversy and Comparative Corporate
Governance’ (1999) 47 The American Journal of
Comparative Law 583 at 589-590.
58 French, Collective and Corporate Responsibility
(Columbia University Press, 1984), at 8
59 Ibid at 39.
60 Ugo Pagano, ‘Legal Person: the evolution of
fictitious species’ (2010) 2 Journal of Institutional
Economics 117 at 119.
61 Goerge F. Deiser, ‘The Juristic Person. I’ (1908) 57
University of Pennsylvania Law Review and
American Law Register 131 at 134.
63
modern legal thought by Savigny. The theory
has no concern for members and accordingly,
the fictitious person cannot exist except by virtue
of some act of the state. In the development, this
theory was evaluated by the reductionist that is
popular in the second half of the nineteenth
century that holds that corporations are
aggregates of natural person.62 And then, the
examination of the legal literature criticized
those two theories, by the realist such as Beseler
and Gierke who set up an analysis of the
conception of the corporation as a personality
based not on Roman, but on a priori principle.63
The real entity theory heated discussions from
around 1900 to 1930. On this view, the
corporation is neither a fiction nor an aggregate
but a non-reducible real entity.
Therefore, generally there are three main
approaches to explain the personality of group
of people: formalist (concessionary) theory,
reductionist (atomistic) theory and realist
(holistic) theory.64 In the formalist view, the
personality of the organization is there because
it is given by the state, so it is an exclusive
creation of the law. The organization is like a
reflection of the political state that gives it
existence, constituted an autonomous
institutional actor separable from those with an
interest in it.65 It is often associated with this
view that the entity itself is not real, artificial
being, invisible, intangible, so it is just a fictitious
thing. Thus, the organization is simply an
artificial description or an imaginary legal
person that exists only in contemplation of law.66
62 David Gindis, ‘From Fictions and Aggregates to
Real Entities in the Theory of the Firm’ (2009) 5
Journal of Institutional Economics 25 at 26.
63 Deiser, supra note 63 at 136-137.
64 Meir Dan-Cohen, ‘Epilogue on Corporate
Personhood and Humanity’ (2013) 16 New
Criminal Law Review 300 at 302. See also Jothan
A. Marcantel, ‘The Corporation as a ”Real”
Constitutional Person’ (2011) 11 US Davis
Business Law Journal 221 at 222. Sometimes, the
reductionist (atomistic) theory also addresses as
the partnership theory and realist (holistic) theory
that is also called entity theory. See Margaret M.
Blair, “Corporate Personhood and the Corporate
Persona” (2013) 3 University of Illinois Law
Review 785 at 807.
64 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
They are given the position as independent
individual according to the law, as given to
companies, non-profit institutions, universities,
hospitals, organization with cooperative, such as
insurance, private clubs, and even to
government agencies, such as city, province,
state institution, state companies such as post
office, state telecommunication, state television
and so on.67 Accordingly, corporation is no more
and no less than what the law made it to be
Reductionist explains that organization or entity
refer to aggregate of individuals and the
interaction that occur between those individuals
in that combined entity.68 Further, this
reductionist theory can be divided into
aggregate view and nexus of contracts view.
According to aggregate view, organization´s
property is property of the constituent entities,
while in contractual view, the organization is a
contract among the members.69 Contract is
broadly understood as any voluntary agreement
involving some sort of exchange. Therefore
corporation is a voluntary coalition of
individuals, and a collection of contracts
between various owners; it legally treated as
persons signing the various contracts involved
in the nexus.70 Accordingly, corporations were
emerged not because of the state, it was simply
as individuals joined together to undertake
some business enterprises, the basis is more like
partnerships.71 Moreover, organization can be
said as assemble or collection of wealth or assets
as proposed by Grossman and Hart.72 The
corporation consists of those assets that it owns
65 Larry Catà Backer, ‘The Autonomous Global
Corporation: On the Role of Organizational Law
Beyond Asset Partitioning and Legal Personality’
(2005) 41 Tulsa Law Review 541 at 542.
66 Michael Jensen and William Meckling, ‘Theory of
the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs and
Ownership Structure’ (1976) 3 Journal of Financial
Economics 305 at 310.
67 Ibid.
68 Cohen, supra note 66 at 302
69 Ibid.
70 Gindis, supra note 64 at 27-29.
71 Blair, supra note 66 at 804.
72 Sanford J. Grossman dan Oliver D. Hart, ‘The Cost
and Benefits of Ownership: A Theory of Vertical
and Lateral Integration’ (1986) 94 Journal of
Political Economy 691 at 692.
or over which it has control. Therefore, to
identify a corporation, is to look at its assets.
The last theory regarding legal entities
personality is realist theory. Within the last
decade of the nineteenth century, scholars began
to articulate the idea that corporations were real
entities that came as a result of the nature
tendency of human beings to organize
themselves into groups.73 According to realist, a
collective entity is a real and natural entity just
as real as individuals.74 It is an organic social
reality with separate and distinct bodies that
possessed their own values and desires
independent of its changing shareholders.75 It is
an autonomous, self-sufficient and self-
renewing body, and it can determine and
enforce it common will. It regards the
corporation as a unit recognized in the law with
its individual characteristic, like those of natural
person. This theory refuses to reduce reality into
individuals and relationship among those
individuals. Corporation is more than either a
creation of the state or just an aggregate of the
shareholders.76
When we say that corporate person is not a legal
fiction, we imply that it is a representation of
physical realities, which the law recognizes
rather than creates.77 Even Machen argues that
the corporation existed prior to law; all the law
can do is to recognize it or refuse to recognize
it.78 When two, three, four or more body of men
unite themselves together to act in a particular
way for common purpose, they create a body,
which by no fiction, but by the very nature of
things, differs from the individuals of whom it is
constituted.79
2.2.3 Persons in Criminal Law
Somewhat confusing when connecting existing
legal subject concept, which mean the bearer of
legal rights and duties, with legal subject within
the context of criminal law. In general, criminal
73 Mark M. Hager, ‘Essays on Bodies Politic: The
Progressive History of Organizational "Real
Entity" Theory"’ (1988) 50 University of Pittsburgh
Law Review 575.
74 Arthur W. Machen, ‘Corporate Personality
(continued)’ (1911) 24 Harvard Law Review 347 at
363.
75 Marcantel, supra note 66 at 228.
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
law regulate act that is prohibited to be done by
its legal subject in social life; it concerns with
individual defendant as author of acts and
omissions. If the subject did what is forbidden or
abandoned its obligations, then the person will
get punishment from the state. Thus, in the
context of criminal law, the subject of law is
consequently the subject of the norms or
addressee of the provision (norm addressat) or
who is required to do or not to do something.
If there is someone who is obligated to do
something to others, then, the norm addresat is
the first one, the person who is obligated to do
something, and not the last one. In this case, the
person who owns the right is the object of the
provision.80 For instance, article 21 of Indonesian
law on Conservation of Biological Resources and
Ecosystems, declares that ‘everyone is
prohibited from catching, harming, killing,
storing, processing, maintaining, transporting
and selling protected animals alive.’ Norm
addressat of this provision is ‘everyone’, while
‘the protected animals’ are object of the norm.
The protected animals are right holders,
because, under this act, it has right not to be
arrested, injured, killed, and so on. If we adopt
formalist view, the protected animal in this case,
may be referred as the subject of law because it
has legal rights or the legal right holder.
Therefore, criminal law subjects are narrower
than legal subjects, since, it does not only
concern with subject with legal rights and/or
duties, but criminal law also takes into account
the ability and capacity of the subject to act, be
responsible, and be punishable.
Nowadays, laws regard all natural persons as
having legal personality, although their ability
to be responsible criminally may vary according
to their age and status.81 Some individuals, who
are in fact legal persons, may be excluded from
criminal liability, such as the young and the
lunatic.82 And in the Ancient time for some cases
76 Blair, supra note 66 at 806.
77 Brown, supra note 21 at 372.
78 Machen, supra note 76 at 361.
79 Deiser, supra note 63 at 133.
80 Kelsen, Pure Theory.., supra note 6 at 128.
81 Wells, supra note 26 at 81.
82 Being legal person does not make it automatically
responsible in criminal law. In relation with
65
there were also slaves and women who were
omitted from the meaning of subject. Moreover,
in the criminal law of Ancient Roman, the
magistrates in office who had imperium, were
totally immune from criminal accusations
during, their term; that is also true for the
emperor.83 However, nowadays, criminal law
hold that in the meaning of persons, includes
natural persons and legal persons. It cannot be
denied that political pragmatism shapes so
many decisions about criminal policy.84
Pertaining what kind of organization that can be
served as criminal legal subject, Indonesian
drafted Penal Code and some existed
regulations use corporation terminology to
accommodate legal person other than natural
person. These laws explain corporation as
‘organized group of persons and/or property,
either has legal personality or no legal
personality.85 We will scrutinize two aspects of
this regulation, first, to examine the utilization of
the terminology of corporation, and secondly to
connect the meaning of corporation that is
embraced by the legislators to group personality
theories that we have discuss previously.
The concept of corporation is discussed in depth
because it is the contemporary terminology used
by many Indonesian new laws to refer to legal
person. To find out the meaning and definition
of corporation, I will investigate the history of
the concept and accumulate many definitions of
this terminology from various academic sources.
Historically, corporations were created to
regulate the Roman Catholic Church and other
religious institutions in Europe in middle ages.86
corporations, being legal persons, do not make
corporations automatically liable, unless it
deserves punishment because of its conduct. See
Joan MacLeod Heminway, ‘Thoughts on the
Corporation as a Person for Purposes of Corporate
Criminal Liability, (2011) 41 Stetson Law Review
137 at 144.
83 O.F. Robinson, The Criminal Law of Ancient Rome
(Duckworth, 1995) at 16.
84 Nicola Lacey, ‘Principles, Policies, and Politics of
Criminal Law’ in Lucia Zedner and Julian V.
Roberts (eds), Principles and Values in Criminal Law
and Criminal Justice: Essays in Honour of Andrew
Ashworth (Oxford Scholarship Online, 2012) at 20.
66 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
The institutions were granted personality by
charter issued by local authority or by the king.
With such charter, the religious institution can
operate as an independent entity and can hold
properties in its own name. With this feature,
guaranteed the certainty that the property will
not be inherited to the decedents of the member
who administered and controlled the property
on behalf of the institutions. Moreover, it will
ensure that the property will not be returned to
the authorities if the administers died.87
Therefore, with the issuing of the charter, assert
that institutions are independent entities that
have long-term sustainability.
This concept, where a group of people can act
together as single entity with an unlimited
lifetime, at least for the benefit of owning
property or wealth, then applied to a city or
municipality or community group. Until the
sixteenth century, corporations were used for
various institutions such as cities, districts,
universities, colleges, hospitals, social
organizations, bishops, deans, monasteries, and
other institutions.88 Besides the intention of
continues sustainability, another goal of the
establishment of a corporation is for the purpose
of self-governance. For example, the charter
issued to municipalities in the Middle Ages
explicitly given for the purpose of this
management independency.
Margaret M. Blair asserts that the word
corporations come from the Latin word corpus,
meaning body, because the law recognized the
group of people who formed the corporation
85 Indonesian Ministry of Law and Human Rights,
The Draft of National Penal Code, 2015, Article
190, see also Indonesia, Law No. 31/1999 on the
Eradication of Corruption art 1.
86 M. Blair, supra note 66
87 As Mark explains that by giving a charter to an
institution, there will be distinction between
public property and private property that cannot
be mixed up. See Gregory A. Mark, ‘The
Personification of the Business Corporation in
American Law’ (1987) 54 University of Chicago
Law Review at 1449
88 Ron Harris, Industrializing English Law:
Entrepreneurship and Business Organizations, 1720 –
1844 (Cambrige University Press, 2000) at 1459.
could act as one body or one legal person.89 It
reveals the process of giving a body to
something through the mechanism of
incorporation.90 Formally, Robert Hessen
affirms that corporations, unlike other
organizations, are creature of the state because
they require governmental permission to exist.91
This approach also accommodated by Black’s
Law Dictionary that states that corporation is an
entity having authority under law to act as a
single person, a group or succession of persons
established in accordance with legal rules into a
legal or juristic person that has a legal
personality distinct from the natural persons
who make it up, and has the legal powers
according to its constitution.92
From the above meanings, it can be understand
that corporation is legal entity that has legal
personality, independent from its members,
obtained its personality in accordance with the
applicable law. It is confirmed that not all
collective groups are corporations, such as ‘trust’
as it is known in Western civil law, cannot be
called corporation but unincorporated body.
This concept is very important to be highlighted
to provide an understanding that corporations
are not the same as unincorporated bodies or
groups of peoples, which cannot be called legal
person.
Initially, the notion of corporation includes all
forms of organized group that have legal
personality. For example, states, social purpose
corporations, business oriented corporations, or
corporations engage in religious affairs.
However, in economic and business field, the
terminology of corporation shaped into a more
narrow meaning. Post, Preston and, Sachs
explain that corporation is ‘an organization
89 M. Blair, supra note 66 at. 788.
90 Christopher Harding, Criminal Enterprise:
Individuals, Organisations And Criminal
Responsibility (Willian Publishing. 2007) at 33.
91 Robert Hessen, In Defense of the Corporation,
Second Printing (Hoover Institution Press, 1979)
at xiv.
92 Bryan A. Garner (editor in Chief), Black’s Law
Dictionary, ninth Edition (Thomson Reuter, 2009)
at 391.
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
engage in mobilizing resources for productive
uses in order to create wealth and other benefits
for its multiple constituents or stakeholders.’93
Many experts in the United States in discussing
the corporation refer to big business, and not to
the other forms of associations. For example,
Peter F. Drucker affirms that corporations are
large-scale business enterprise usually owned in
corporate form.94 According to Gower,
lawmakers in the United States prefer to use the
term of corporation to refer to business entity,
compared to the lawmakers in the United
Kingdom who tend to use the term of
company.95 This principle can also be found in
Australia, where experts when discussing
corporation law, refer to big business, which
existence requires the incorporation process.96
Although in general the corporation is a group
of persons acting as a legal entity that have legal
personality, there are exceptions to that concept.
Maitland clarifies that in history and theory of
law, the terminology of corporation is not
always an aggregate corporation, but it also
recognizes sole corporations, which attached not
to collective but to particular individual.
Corporation sole, first applied to a parish church
(rector ecclesiae parochialis), and then the title is
also given to king or the crown. Pursuant to
Blair, the purpose of establishing corporation
sole is to make clear that the controlled property
is not a private property, but relating to such
corporation sole position and all contracts made
are not in their personal position, but as their
official capacity in the corporation sole. So that
all properties, rights, and obligations arising
from contract made by the corporation sole, will
be proceeded to the successor of the
93 J.E. Post, L.E Preston, and S. Sachs, Redefining the
Corporation (Standford University Press, 2002) at
17.
94 See Peter F. Drucker, Concept of the Corporation,
Seventh Printing, (Transaction Publisher, 2008) at
4.
95 See Gower, L.C.B. ‘Some Contrast Between British
and American Corporation Law’ (1956) 69
Harvard Law Review 1369.
96 Roman Tomasic, Stephen Bottomley & Rob
Mcqueen, Corporations Law in Australia. Second
Edition. (The Federation Press, 2002) at 5.
67
corporation.97 However, Maitland affirms that
the concept of corporate sole itself is the reckless
development of the theory of corporation as
persona ficta98.
Indonesian drafted Penal Code explains
corporation as “organized group of persons
and/or property, either has legal personality or
no legal personality.”99 This definition gives
broader meaning of corporation, as it is
understood earlier, where corporation is legal
entity that has legal personality. It may include
generally, a group of people like clubs,
associations, partnerships, do not have legal
existence separate from its individual members.
In this meaning corporation of course goes
beyond that definition, and include not only
profit oriented company, but also states,
governmental bodies, political parties, unions,
non-profit organizations, non-economic
orientation public authorities, all types of
organizations. Organizations that exist for the
reason of managing governmental powers are
known as public corporations. Those that are
organized for the purpose of enriching private
individuals are known as private
corporations.100 Therefore subject of criminal
law have autonomous meaning than that of civil
law.
Countries like the United States, the United
Kingdom, Canada, Singapore, and New
Zealand, accept the distinction between
corporations and unincorporated bodies. This
can be seen from how these countries elaborate
the meaning of its person. For instance, The
United States in its Model Penal Code, §1.13,
General Definitions, subtitle (8) states that
“person, he and actor include any natural person
and, where relevant, a corporation or an
unincorporated association.” In US Code, Title 1,
Chapter 1, § 1, describes the “words person and
whoever include corporations, companies,
associations, firms, partnerships, societies, and
joint stock companies, as well as individuals.”
97 M. Blair, supra note 66 at 789-790.
98 Maitland, State, Trust and Corporation edited by
David Runciman and Magnus Ryan (Cambridge
University Press, 2003) at xvi.
68 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
The United Kingdom, in its Interpretation Act of
1978, explains, ‘The word person includes a
body of persons corporate or unincorporated.’
Furthermore, when viewing its Corporate
Manslaughter and Corporate Homicide Act 2007,
also demonstrate the different position of
corporations and non-legal entities such as
partnership, trade union, or employers’
associations. This act does not occupy the
terminology of corporation or legal person, but
organizations. The objective is to accommodate
not only corporations or legal person but also to
encompass entities without legal personality as
the normadresat of this act.
Canadian Penal Code 2004, also embraces the
terminology of organization to address group of
peoples that can be subject to criminal law. As
Section 2, 22.1 states that “everyone, person, and
owner, and similar expressions, include Her
Majesty and an organization.” The meaning of
organizations described by this act is also not
equating the corporation (body corporate) with
other associations without legal personality. As
this act explains that organizations are: ‘(a) a
public body, body corporate, society, company,
firm, partnership, trade union or municipality,
or (b) an association of persons that (i) is created
for common purpose, (ii) has an operational
structure, and (iii) holds itself out to the public
as an association of persons.’
Furthermore, Indonesian drafted penal code
section 214 states that persons are natural
persons including corporations. It is interesting
to see that not many countries put plainly
corporations and natural persons side by side as
subject to criminal law. Countries with civil law
backgrounds do not use this terminology to refer
to subjects other than human. The terms juristic
person, legal person, or moral person are the
terminologies most commonly used to define
the organization through which corporate action
is affected. For example, in Dutch Penal Code,
natural person is contrasted with legal persons or
rechtspersonen, where Dutch Penal Code at
99 Indonesian Ministry of Law and Human Rights,
The Draft of National Penal Code, 2015, Article
190 see also Indonesia, Law No. 31/1999 on the
Eradication of Corruption art 1.
100 Deiser supra note 63 at 135.
Article 51 (1) states that “offences can be committed
by natural persons and legal persons
(rechtspersonen)”. French Penal Code occupies
the terminology of moral persons (Les personnes
morales), it is articulated at Article 121-2 that
“Moral persons (Les personnes morales), with the
exception of the State, are criminally liable for the
offenses committed on their account by their organs
or representatives according to the distinctions set
out in articles 121-4 and 121-7.”
Indonesia is comparable to Australia in putting
corporation alongside with natural person as
legal subject. In Australian Legislation Act 2001,
section 160 (1) declares, “References to people
generally includes a reference to a body politic
or corporate as well as an individual.” More
specifically, Australian Criminal Code 2002,
section 49 (1) states, ‘This Act applies to
corporations as well as individuals.’ Neither
Australian Criminal Code nor Australian
Legislation Act provides the meaning of
corporation. However, the meaning of
corporation can be found in Australian
Corporation Act 2001, section 57 A states that
corporation includes company, body corporate,
an unincorporated body that may sue or be
sued, or may hold property. However,
according to this act, public authority and
corporation sole are excluded from the
terminology.
It is not easy to give a complete definition of a
terminology where it has developed into
something different from its literal meaning.
Hart affirms that there is often a difference
between the meanings of a term in law with the
same term outside the law. Even though they are
interconnected in some aspects. As Hart states
that ‘Corporation, right or duty… do not have
the straightforward connection with
counterparts in the world of fact which most
ordinary words have and to which we appeal in
our definition of ordinary words.’101
From the justifications described, the
elaboration of the terminology of corporation
conveyed by some experts, and from the
analysis of several laws from some countries, I
HLA Hart, Definition and Theory in Jurisprudence.
101
(Oxford: Clarendon Press, 1953) at 5.
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
agree with Taslitz stating that corporation is
undoubtedly the most striking organization
treating as legal person and is a legal paradigm
of a collective entity.102 If using the basic theory
of personality of corporation, which states that
corporation is the result of the process of
incorporating where it has the personality before
the law after that incorporation mechanism, thus
it is inappropriate to adopt the term corporation
for an entity that is not eligible to be called a
corporation. I argue that term corporation is a
term that has been solid for only legal entities
that have been through a process of
incorporation. Whereas associations that have
no status as legal person is usually referred as
unincorporated body. If we reconsider the
theory of legal personality and if we want to
make legal construction by utilizing this theory
seriously, it is imprecise to parallel natural
person with corporation. It will be more
appropriate to embrace legal person or moral
person, which includes corporation.
If we examine article 51 (3) of Dutch Penal Code
declares that ‘equal status as a legal person
applies to a company without legal personality,
a partnership, a firm of ship owners, and a
separate capital sum assembled for a special
purposes.’ It can be determined that
theoretically organizations without legal
personality are different with organizations with
legal personality. Though, their status is
equalized for the benefit of the practice of
criminal law in the Netherlands. This is different
with Indonesia on how it elaborates the status of
legal person, where it embraces the terminology
of corporation and defined it as organized group
of people and/or wealth, with or without legal
status. It is clear that corporation is defined and
interpreted without full understanding
regarding its history and philosophical
development.
Assuming that the lawmakers wish to remove
the dichotomy of the legal personality at all, by
not discriminating between organizations with
legal personality and organizations without
legal personality status, and treat them equally
102 Andrew E. Taslitz, ‘Reciprocity And The Criminal
Responsibility Of Corporations’ (2012) 41 Stetson
Law Review 73 at 75.
69
in criminal law, I suggest adopting the term
organizations to refer to collective actors in all its
forms. Thus, in elaborating criminal liability to
an organization, we do not puzzle with the
theory of legal personality, whether an
organization has legal personality or not, but the
characteristics of organizations that will be the
focused of the consideration. As some countries
with its recent enacted laws, are prefer to adopt
the terminology of organizations to refer to
collective actors. As discussed above, for
instance, Canadian Criminal Code 2004, UK
Corporate Manslaughter and Corporate
Homicide Act 2007, UK Bribery Act 2010, and
United States Guidelines Manual 2005.
Corresponding to the legal explanations given
by Canadian Department of Justice, the term
person or corporation do not cover all forms of
bodies that may commit a criminal offence, the
most suitable form to accommodate all forms of
collective group that is subject to criminal code
is organization.
3. Conclusion
Person as the bearer of legal rights and duties
can include many entities that the law perceives
sufficient enough to bear it. However, person in
criminal law context means someone or
something with the ability to reason, someone
who can make free choices of some foreseen
consequences. Criminal law theories distinguish
offender, responsible agent and punishable
agent. In analysing each subject of the criminal
law, it is important to be able to identify which
legal subject that can be an offender, responsible
agent and punishable agent. Since not all
subjects may commit a crime, not all offenders
can be criminally liable for their actions, and not
all responsible offenders are punishable.
Organizations have been accepted as legal
subject in criminal law regime that may bear
legal rights and duties, and may engage in legal
relations. Organizations as independent legal
subjects have specific objectives in interacting
with other legal subjects. They may commit
criminal acts to obtain those objectives, so they
should be accountable for such acts, and incur
criminal punishment to ensure the peacefulness
of the society.
70 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
Theoretically, the capacity of an organization to
be liable before the law linked to legal
personality. There are at least three legal
personality theories that serve as the basis for
granting the status of independent legal subject
to an organization, namely, formalist, aggregate,
and realist. Although legal personality is an
important ground in the ability of an
organization to incur liability in some legal
regimes, criminal law in its development begins
to eliminate the dichotomy between
organizations with legal personality and
organizations without legal personality. It can
be said that criminal law in recognizing the
existence of an organization depend not on its
legal formal prerequisite, but based on the
factual existence and participation of that
organization in the society. This concept is
closely related to realist legal personality theory.
The latest Indonesian drafted penal code affirms
that person is human and corporation.
Corporation is defined with broad meaning as
organized group of persons and/or property,
either has legal personality or no legal
personality. From this definition can be said that
there are some sense of aggregate corporate
personality theory. Corporations are
undoubtedly the most noticeable organizations
that are treated as legal persons. Corporation
obtain its legal personality through the process
of incorporation. Therefore, it is inappropriate to
adopt corporation terminology to include
entities without legal personality in its realm.
Broad definition that is adopted by drafted
penal code creates confusion about the theory of
legal personhood, since it also accommodates
organizations without legal personality into the
meaning of corporations.
Criminal law in fact, does not question the
dichotomy between entities with legal
personality and without legal personality and
treats them equally as both liable and
punishable agent. Therefore, I argue that the
most convenient terminology to refer to
collective actor in criminal law is organization,
instead of corporation. Thus, in constructing
criminal liability we do not trapped in the
concept of legal personality, but focus on the
characteristic of its organization as independent
subject.
References:
Asaro, Peter M. ‘Robots and Responsibility from
a Legal Perspective’ (2007) Working Paper
University of Umea Sweden, can be
accessed at
http://www.peterasaro.org/writing/
Austin, John in R. Campbell (ed), 5th edition,
Lectures on Jurisprudence (John Murray,
1885).
Backer, Larry Catà. ‘The Autonomous Global
Corporation: On the Role of
Organizational Law Beyond Asset
Partitioning and Legal Personality’ (2005)
41 Tulsa Law Review 541.
Bernstein, Mark H. On Moral Considerability: An
Essay On Who Morally Matters (1998).
Blair, Margaret M. “Corporate Personhood and
the Corporate Persona” (2013) 3
University of Illinois Law Review 785.
Cohen, Meir Dan. ‘Epilogue on Corporate
Personhood and Humanity’ (2013) 16 New
Criminal Law Review 300.
Deiser, Goerge F. ‘The Juristic Person. I’ (1908)
57 University of Pennsylvania Law
Review and American Law Register 131.
Dewey, John. ‘The Historic Background of
Corporate Legal Personality’ (1926) 35 The
Yale Law Journal 655.
Drucker, Peter F. Concept of the Corporation,
Seventh Printing, (Transaction Publisher,
2008).
Ducor, Philippe. ‘The Legal Status of Human
Materials’ (1996) 44 Drake Law Review
195.
Duff, PW. Personality in Roman Private Law
(Cambridge University Press, 1938).
Fischer, J. ‘Responsibility and Control’ (1982) 79
Journal of Philosophy 24..
Francisco, et al. ‘Contracting agents: legal
personality and representation’ (2007) 15
Artificial Intelligence and Law 357
Freeman. Llyod’s Introduction to Jurisprudence, 7th
edition, (Sweet & Maxwell Limited, 2004).
French Penal Code
French, Collective and Corporate Responsibility
(Columbia University Press, 1984).
Garner Bryan A. (editor in Chief), Black’s Law
Dictionary, ninth Edition (Thomson
Reuter, 2009).
Gindis, David. ‘From Fictions and Aggregates to
Real Entities in the Theory of the Firm’
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
(2009) 5 Journal of Institutional Economics
25.
Goetz, James. ‘Natural Unity and Paradoxes of
Legal Person’ (2013) 27 The Journal
Jurisprudence.
Gower, L.C.B. ‘Some Contrast Between British
and American Corporation Law’ (1956) 69
Harvard Law Review 1369.
Grossman dan Hart. ‘The Cost and Benefits of
Ownership: A Theory of Vertical and
Lateral Integration’ (1986) 94 Journal of
Political Economy 691.
Hager, Mark M. ‘Essays on Bodies Politic: The
Progressive History of Organizational
"Real Entity" Theory"’ (1988) 50 University
of Pittsburgh Law Review 575.
Harding, Christopher. Criminal Enterprise:
Individuals, Organisations And Criminal
Responsibility (Willian Publishing. 2007).
Harris, Ron. Industrializing English Law:
Entrepreneurship and Business
Organizations, 1720 – 1844 (Cambrige
University Press, 2000).
Hart, HLA. Definition and Theory in Jurisprudence.
(Oxford: Clarendon Press, 1953).
Harvard Law Review’s Notes, When We Talk
about When We Talk about Persons: The
Language of a Legal Fiction, (2001) 114
Harvard Law Review 1745.
Heminway, Joan MacLeod. ‘Thoughts on the
Corporation as a Person for Purposes of
Corporate Criminal Liability, (2011) 41
Stetson Law Review 137.
Hessen, Robert. In Defense of the Corporation,
Second Printing (Hoover Institution Press,
1979).
Iwai, Katsuhito ‘Persons, Things and
Corporations: The Corporate Personality
Controversy and Comparative Corporate
Governance’ (1999) 47 The American
Journal of Comparative Law 583.
Jensen and Meckling. ‘Theory of the Firm:
Managerial Behavior, Agency Costs and
Ownership Structure’ (1976) 3 Journal of
Financial Economics 305
Jethro, Brown, W. ‘Personality of the
Corporation and the State’ (1905) 21 Law
Quarterly Review 365. Also reprinted in
(2008) 4 Journal of Institutional Economics
255.
71
Kelsen, Hans. General Theory of Law and State, 6th
printing, translated by Anders Wedberg,
(The Lawbook Exchange Ltd, 2003).
Kelsen, Hans. The Pure Theory of Law, Its Method
and Fundamental Concepts, translated with
an introduction by Charles H. Wilson
(1934) 50 The Law Quarterly Review.
Kramer, M. H. ‘Do Animals and Dead People
Have Legal Rights?’ (2001) 14 Canadian
Journal of Law and Jurisprudence 29.
Kusumaatmdja dan Sidharta, Pengantar Ilmu
Hukum: Suatu Pengenalan Ruang Lingkup
Berlakunya Ilmu Hukum (Introduction to
Legal Studies: A Preliminary to Applicable
Sphere of Legal Science), Book I, 3rd printing,
(PT. Alumni, 2013)
Lacey, Nicola ‘Principles, Policies, and Politics of
Criminal Law’ in Lucia Zedner and Julian
V. Roberts (eds.), Principles and Values in
Criminal Law and Criminal Justice: Essays
in Honour of Andrew Ashworth (Oxford
Scholarship Online, 2012).
Lacey, Nicola. ‘In Search of the Responsible
Subject: History, Philosophy and Social
Science in Criminal Law Theory, (2001) 64
The Modern Law Review 350.
Lugosi, Charles I. ‘Conforming to the Rule of
Law: When Person and Human Being
Finally Mean the Same Thing in
Fourteenth Amendment Jurisprudence’
(2006) 22 Issues in Law and Medicine 119.
Machen, Arthur W. ‘Corporate Personality
(continued)’ (1911) 24 Harvard Law
Review 347.
Maitland, Frederic William in H.A.L. Fisher
(editor), The Collective Papers of Frederic
William Maitland (The University Press,
1911).
Maitland. State, Trust and Corporation edited by
David Runciman and Magnus Ryan
(Cambridge University Press, 2003).
Marcantel, Jothan A. ‘The Corporation as
a ”Real” Constitutional Person’ (2011) 11
US Davis Business Law Journal 221.
Mark, Gregory A. ‘The Personification of the
Business Corporation in American Law’
(1987) 54 University of Chicago Law
Review.
Matambanadzo, Saru M. ‘Embodying
Vulnerability: A Feminist Theory Of The
72 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
Person’ (2012) 20 Duke Journal Of Gender
Law & Policy 45.
Moore, Michael S. Placing Blame: A Theory of the
Criminal law, (Oxford University Press,
2010) at 611.
Munzer, Stephen R. ‘Theory of Property’, in
Martin P. Golding and William A.
Edmundson (eds), The Blackwell Guide to
Philosophy of Law and Legal Theory
(Blackwell Publishing, 2005).
Naffine, Ngaire. ‘Who are Law’s Persons? From
Cheshire Cats to Responsible Cats to
Responsible Subjects’ (2003) 66 Modern
Law Review 346.
Naffine, Ngaire. Legal Theory Today, Law’s
Meaning of Life: Philosophy, Religion, Darwin
and the Legal Person (Hart Publishing 2009).
Nana, C.N. Constantine Ntsanyu. Corporate
Criminal Liability in the United Kingdom:
Determining the Appropriate Mechanism of
Imputation (Robert Gordon University,
2009).
Pagano, Ugo. ‘Legal Person: the evolution of
fictitious species’ (2010) 2 Journal of
Institutional Economics 117.
Paulsen, Michael Stokes. ‘The Plausibility of
Personhood’ (2012) 74 Ohio State Law
Journal 13.
Pons, Brendan (Bo) F. ‘The Law and Philosophy
of Personhood: Where Should South
Dakota Abortion Law Go From Here?’
(2013) South Dakota Law Review.
Post, Preston, and Sachs. Redefining the
Corporation (Standford University Press,
2002).
Pound, Roscoe. ‘Interest of Personality’ (1915) 28
The Harvard Law Review 343.
Robinson, O.F. The Criminal Law of Ancient Rome
(Duckworth, 1995).
Sinha, Surya Prakash. Jurisprudence: Legal
Philosophy (West Publishing Co, 1993).
Smith, Bryant. ‘Legal Personality’ (1928) 37 Yale
Law Journal 283..
Soebijono Tjitrowinoto, Hukum di Indonesia (Law
in Indonesia), (Rahma Kongsi, 1953).
Syahrani, Riduan, Seluk-Beluk dan Asas-Asas
Hukum Perdata (Subtlety and Principles of
Private Law), 3rd edition, (PT. Alumni,
2006).
Taslitz, Andrew E. ‘Reciprocity And The
Criminal Responsibility Of Corporations’
(2012) 41 Stetson Law Review 73.
Tomasic, Bottomley & Mcqueen. Corporations
Law in Australia. Second Edition. (The
Federation Press, 2002).
United Nation, The Universal Declaration of
Human Rights,
http://www.un.org/en/documents/udh
r/. Last access at May 15, 2017.
Wells, Corporations and Criminal Responsibility,
2cd edition (Oxford Univerisy Press, 2001).

Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017 73

 Volume 1 Nomor 1, Oktober 2017
Editorial Office : Faculty of Law, Andalas University
Kampus Pancasila, Jalan Pancasila Nomor 10 Padang, West Sumatera
Phone/Fax : 0751-27404 / 0751-34605
E-mail : nagarilawreview@gmail.com | Website : jalj.fhuk.unand.ac.id

Pasal Penghinaan Presiden Dan Urgensi Pembaharuan Kitab Undang-

Undang Hukum Pidana
“Oksidelfa Yanto1”

ARTICLE HISTORY
Received: 28 October 2017;
Reviewed: 29 October 2017;
Accepted: 31 October 2017;
Published: 31 October 2017
KEYWORDS
Insulting President; Urgency; Criminal Law
Renewal.
CORRESPONDENSE
1. Fakultas Hukum Universitas Pamulang, Jln.
Surya Kencana 1 Pamulang Tangerang Selatan,
Indonesia
E-mail: oksidelfay@gmail.com
A B S T R A C T
As a rule of law state, Indonesia highly upholds the legal values
existing in societies. By upholding the legal values it indicates that
Indonesian is a nation which is abiden by the law. One of the laws that
must be obeyed by people is criminal law which is main source is
Criminal Cod, usually known as KUHP. As a positive law, Criminal
Code (KUHP) is prevailing all over the territorial of Republic of
Indonesia and shall be a guide for the entire legal apparatus to impose
sanction for those who violated it. However, such Code is assumed no
longer appropriates with the current development, especially in term
of democratization and transparency principle. Actually Criminal
Code as the colonial law product is not relevant any longer with the
condition of the era and ideology of Indonesian. It is impossible that
Indonesia that have been feeling independence for decades but still use
the law product of the nation who had occupied it. Consequently, it is
urgent that the Criminal Code of Indonesian reformed and replace
with the new one which in line with the principle of democracy.

1. Pendahuluan kesejahteraan umum”. Jika bertitik tolak dari

Dalam pasal 1 ayat 3 Undang-Undang Dasar
(UUD) Negara Republik Indonesia tahun 1945
ditegaskan bahwa Indonesia adalah negara
berdasarkan atas hukum (rechsstaat) dan bukan
berdasarkan atas kekuasaan belaka (machsstaat).
Secara konseptual, negara hukum dalam Pasal
1 ayat (3) Undang-Undang Dasar 1945 adalah
konsepsi negara hukum mutakhir. Kepastian
mengenai konsepsi (asas) negara hukum
kesejahteraan yang dianut sistem
ketatanegaraan Indonesia diketahui dari anak
aklimat Alinea Keempat pembukaaan UUD
1945 yang berkaitan dengan tujuan negara
Republik Indonesia yakni “untuk memajukan
Alinea Keempat pembukaan Undang-Undang
Dasar 1945 dapat dipastikan bahwa tujuan
negara Republik Indonesia adalah
menyelenggarakan kesejahteraan bagi segenap
bangsa Indonesia (kesejahteraan umum).1
Dari pernyataan yang terkandung dalam UUD
1945 tersebut sangat jelas bahwa hukum
memainkan peran yang sangat penting dalam
suatu negara. Hukum tidak bisa dikalahkan
oleh kekuasaan manapun. Sebab jika hukum
dikalahkan oleh kekuasaan, maka kekuasaan
itu cenderung akan otoriter dan sewena-wena.
1 Hotma P. Sibuea. (2014). Ilmu Negara. Jakarta: Penerbit
Erlangga, h. 143.

Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017

Hukum yang demikian bukanlah hukum yang Berdasarkan uraian diatas, tulisan ini akan
mencerminkan rasa keadilan bagi seluruh mencoba menguraikan persoalan diseputar
masyarakat yang menjunjung tinggi nilai-nilai ranah hukum pidana, lebih khusus lagi dalam
persatuan dan bhineka tuggal ika. konteks Kitab Undang-Undang Hukum Pidana
yang konon berlakunya sudah tidak lagi
Sebagai negara kesatuan masyarakat Indonesia
relevan dengan perkembangan zaman. Tulisan
sangat menjunjung tinggi hukum yang hidup
ini juga mencoba mensisipi pasal penghinaan
ditengah masyarakat untuk menjaga
Presiden sebagai sesuatu yang menarik untuk
keteraturan, keamanan dan kesejahteraan.
disinggung terkait pembaharuan hukum
Hukum pidana menjadi landasan dan pijakan
pidana.
terujudnya ketentraman dan kesejahteraan.
Ketentuan mengenai aturan hukum pidana Namun demikian, tulisan ini jelas tidak akan
tersebut dituangkan dalam Kitab Undang- mampu menjawab semua persoalan yang ada,
Undang Hukum Pidana (KUHP) sebagai khususnya dalam ranah hukum pidana.
bagian dari hukum pidana materil yang Tulisan ini hanya sarana untuk berdialog
berlaku di Indonesia untuk seluruh rakyat dengan banyak pihak secara tidak langsung
Indonesia. Hukum pidana yang berlaku dan juga sebagai sumbang pikir atas kondisi
diseluruh wilayah Indonesia tersebut yang ada.
mengakomodir semua kepentingan publik.
Sementara untuk kepentingan perseorangan 2. Metode Penulisan
diakomodir oleh hukum privat. Dengan Penelitian ini termasuk kategori penelitian
demikian, dalam konteks kepentingan, hukum hukum normatif. Data yang digunakan adalah
dibagi ke dalam hukum publik dan hukum data sekunder yang bersumber dari bahan
privat. hukum primer yang terdiri dari peraturan
perundang-undangan yang berkaitan dengan
Pemisahan hukum ke dalam hukum privat dan
pembaharuan hukum pidana dan bahan
hukum publik sebenarnya tidak ada batas yang
hukum sekunder yang terdiri dari jurnal, buku
tajam. Dalam perkembangannya orang
teks dan hasil penelitian yang mengkaji
kemudian tidak lagi memasukkan bidang-
mengenai pembaharuan hukum pidana. Data
bidang hukum yang lahir kemudian ke dalam
yang telah terkumpul kemudian dianalisis
hukum publik atau hukum privat, melainkan
dengan menggunakan penafsiran hukum dan
langsung menyebut nama dari bidang hukum
penafsiran terhadap asas-asas hukum baku
tersebut, misalnya hukum agraria, hukum
terkait dengan permasalahan penelitian.
perburuhan, hukum lingkungan, hukum bisnis,
hukum perlindungan konsumen, hukum
3. Hasil dan Pembahasan
ketenagakerjaan, hukum kependudukan dan
sebagainya. Pembagian hukum ke dalam
3.1. KUHP sebagai Produk Produk Hukum
hukum publik dan hukum privat hanya
Kolonial
dikenal didalam sistem atau tradisi hukum
Sebagai hukum yang bersifat publik, hukum
Eropah Kontinental. Di Dalam sistem atau
pidana mendapatkan tempat dalam pergaulan
tradisi hukum Anglo Saxon atau Anglo
masyarakat, karena dalam hukum pidana itu
American (Common law), tidak dikenal.
terkandung aturan-aturan yang mampu
Pembagian hukum dalam sistem hukum
mengatur tata tertib kehidupan masyarakat.
commom law adalah dengan cara langsung
Ketika aturan itu dilanggar akan ada sanksi
menyebut bidang hukumnya, tanpa harus
berupa ancaman pidana penjara atau pidana
dimasukkan ke dalam kategori publik atau
kurungan bagi pelanggarnya. Sanksi tersebut
privat.2
dipertegas dalam Kitab Undang-Undang
Hukum Pidana atau yang kita kenal dengan
2 E.Sundari dan M.G. Endang Sumiarni. (2015). Politik KUHP. KUHP tersebut menjadi lebih lengkap
Hukum & Tata Hukum Indonesia. Yogyakarta: Cahaya Atma
Pustaka, h. 71.
karena menentukan syarat-syarat pidana yang

Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017 75

dapat dijatuhkan kepada pelaku kejahatan atau
pelanggaran, baik dahulu maupun sekarang.
Dengan perkembangan zaman yang ditandai
dengan kemajuan teknologi dan ilmu
pengetahuan menjadikan sanksi hukum pidana
yang tertuang dalam KUHP tidak lagi relevan
untuk diterapkan saat ini. Kemajuan zaman
dan ilmu pengetahuan telah memunculkan
beragam macam kejahatan. Ketentuan-
ketentuan hukum pidana yang termuat dalam
KUHP tidak lagi mampu menghukum setiap
kejahatan yang terjadi dalam masyarakat.
Berbagai macam bentuk kejahatan yang secara
eksplisit tidak dapat disentuh oleh KUHP
sebagai bagian dari hukum positif.
Dengan demikian tepatlah kiranya apa yang
dikatakan oleh Soedjono Dirdjosisworo;
“Seiring dengan perkembangan zaman,
kehidupan masyarakat Indonesia sudah
semakin maju dan berkembang. Permasalahan-
permasalahan yang terjadi dalam hukum juga
berkembang seiring dengan perkembangan
masyarakat Indonesia. Aturan-aturan yang
telah ada sejak dulu sudah tidak sesuai lagi
dengan perkembangan kepentingan-
kepentingan yang ada dalam masyarakat serta
tidak sesuai lagi dengan perkembangan zaman.
Namun bagaimana pun kepentingan masing-
masing haruslah ditentukan batas-batasnya dan
dilindungi. Membatasi dan melindungi
kepentingan-kepentingan manusia dalam
pergaulan antar manusia adalah tugas
hukum.”3
Tugas hukum tersebut dilaksanakan oleh
institusi yang memiliki tanggungjawab moral
berdasarkan ketentuan undang-undang yang
ada. Apabila tugas tersebut dilaksanakan
dengan menjunjung kepastian dan keadilan
hukum, akan tercipta kehidupan hukum yang
baik dalam masyarakat. Namun jika tugas
tersebut tidak terlaksana dengan baik, akan
menimbulkan berbagai persoalan dalam
kehidupan manusia.
Manusia yang hidup dalam kelompok
masyarakat akan kacau, sembraut dan
semaunya saja karena hukum tidak berjalan.
3 Soedjono Dirdjosisworo. (2005). Pengantar Ilmu Hukum,
Jakarta: PT Raja Gravindo Persada, h.5.
76 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
Padahal sebagai makhluk sosial. Manusia
tergantung pada manusia lainnya untuk
memenuhi kebutuhannya. Untuk memenuhi
kebutuhan dan kepentingan tadi, sering
muncul gesekan dan konflik. Gesekan dan
konflik harus ada hukum yang membatasinya.
Masyarakat harus menjadi target untuk
berlakunya hukum yang baik. Hukum yang
baik akan menentukan arah dan kesadaran
hukum masyarakat. Persoalan kesesuaian
antara hukum dengan masyarakat akan
menjadi ukuran tegaknya hukum. Salah satu
hukum yang harus ditegakan dalam
masyarakat adalah hukum pidana hasil
pembaharuan dan bukan produk hukum
kolonial. Hukum pidana kedepan harus sesuai
dengan kesadaran dan nilai-nilai yang dimiliki
masyarakat Indonesia. Hukum pidana
dianggap buruk jika tidak sesuai dengan nilai-
nilai dalam masyarakat yang semakin maju dan
berkembang. Dengan demikian, untuk
menghasilkan hukum yang baik salah satunya
adalah dengan melakukan pembaharuan
hukum pidana sebagaimana dirumuskan
dalam KUHP buatan bangsa Indonesia.
Hal ini sejalan dengan pemikiran Jimly
Asshidiqie menyatakan bahwa perumusan
ketentuan dalam KUHP baru seyogyanya
merupakan produk kesadaran hukum
masyarakat Indonesia sendiri atau paling tidak
merupakan perumusan yang dekat dengan
kesadaran masyarakat hukum Indonesia.
Artinya perumusan ketentuan hukum baru itu
jangan sampai semata-mata merupakan produk
kesadaran hukum barat sebagaimana tampil
dalam kenyataan KUHP yang merupakan
warisan penjajahan Belanda di Indonesia.4
Hal yang sama juga disampaikan oleh
Ariawan, yang mengungkapkan bahwa
pembaharuan hukum pidana hendaknya
memperhatikan 4 (empat) spirit yaitu:5 Pertama,
spirit “forward looking” didukung oleh nilai
4 Jimly Asshidiqie. (1997). Pembaharuan Hukum Pidana
Indonesia. Bandung: Angkasa, h. 3
5 I Gusti Ketut Ariawan. (2005). Sistem Pemidanaan
Dalam Delik Adat. Makalah disampaikan dalam seminar
“Delik Adat Lokika Sangraha Dalam Pembentukan KUHP
Nasional (Ide Terhadap Rumusan Dan Sanksi)”
Deselenggarakan oleh KORMAS Fakultas Hukum
Universitas Warmadewa Tanggal 29 Oktober 2005,
Denpasar, h. 11.
bahwa penggunaan hukum pidana hendaknya
jangan semata-mata sebagai sarana balas
dendam. Kedua, spirit “Restoratif justice” di
dukung oleh sistem nilai yang menegaskan
bahwa kerugian yang ditimbulkan sebagai
akibat penggunaan hukum pidana haruslah
lebih kecil dari akibat tindak pidana. Ketiga,
spirit “natural crime” dibenarkan sistem nilai
bahwa, baik ‘law making’ maupun ‘law
enforcement’ harus didukung oleh masyarakat.
Keempat, spirit “integratif” didukung oleh fungsi
hukum pidana yang harus mencakup
pengaturan yang serasi tentang perbuatan yang
bersifat melawan hukum, pertanggungjawaban
pidana pelaku, pidana dan tindakan serta
perhatian terhadap korban tindak pidana.
Dari apa yang diuraikan diatas, maka jelaslah
bahwa pembaharuan hukum pidana menjadi
sesuatu yang sangat penting sifatnya. Karena
KUHP sebagai pelaksana dari hukum pidana
memiliki peran yang sangat strategis dalam
menciptakan keteraturan masyarakat. Sejatinya
agar masyarakat teratur maka disitu harus ada
hukum. Hukum dan masyarakat tidak dapat
dipisahkan. Hal ini sesuai dengan adagium
yang dicetuskan oleh Cicero mengenai Ubi
societes ibi ius. Adagium ini muncul karena
hukum ada disebabkan adanya masyarakat.
Masyarakat satu dengan yang lainnya saling
berhubungan. Jadi salah satu hukum yang
hidup dalam masyarakat terdapat diantaranya
hukum pidana yang segala aturannya
dituangkan dalam KUHP sebagai produk
hukum Belanda, dan yang pastinya produk
tersebut sudah digilas oleh perkembangan
zaman. Dengan demikian ketentuan-ketentuan
pidana yang dirumuskan dalam KUHP
mendesak untuk segera diselesaikan menjadi
KUHP buatan bangsa Indonesia yang baru,
bukan lagi KUHP produk hukum kolonial yang
sudah usang dan ketinggalan zaman.
Menurut Undang-undang Nomor 1 Tahun
1946, Wetboek van Strafrecht merupakan hukum
asli pidana Indonesia. Hukum pidana tersebut
biasa disebut dengan Kitab Undang-Undang
Hukum Pidana (KUHP). Dalam naskahnya,
wujud asli KUHP adalah berbahasa Belanda.
KUHP tersebut merupakan terjemahan dari
bahasa Belanda oleh mereka yang ahli dalam
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
hukum khususnya hukum pidana. Mereka
seperti Andi Hamzah, Mulyatno dan R. Susilo.
Dengan demikian, jika merujuk kepada teks
yang ada, tidak ada teks resmi terjemahan
Wetboek van Strafrecht yang dikeluarkan oleh
negara Indonesia. KUHP yang selama ini ada
menjadi senjata bagi aparat hukum untuk
menghukum orang yang melakukan kejahatan
dan pelanggaran.
Menurut Jimly Asshiddiqie penegakan hukum
dalam arti luas mencakup kegiatan untuk
melaksanakan dan menerapkan hukum serta
melakukan tindakan hukum terhadap setiap
pelanggaran atau penyimpangan hukum yang
dilakukan oleh subjek hukum, baik melalui
prosedur pengadilan ataupun melalui prosedur
arbitrase dan mekanisme penyelesaian
sengketa lainnya (alternative desputes or conflicts
resolution).6
Sementara Moelyatno mengatakan hukum
pidana adalah bagian dari keseluruhan hukum
yang berlaku di suatu negara, yang
mengadakan dasar-dasar dan aturan untuk:7 1)
Menentukan perbuatan-perbuatan mana yang
tidak boleh dilakukan, yang dilarang, dan
disertai ancaman atau sanksi yang berupa
pidana tertentu bagi barangsiapa yang
melanggar larangan tersebut. 2). Menentukan
kapan dan dalam hal-hal apa kepada mereka
yang telah melanggar larangan-larangan itu
dapat dikenakan atau dijatuhi pidana
sebagaimana yang telah diancamkan. 3)
Menentukan dengan cara bagaimana mengenai
pidana itu dapat dilksanakan apabila ada orang
yang disangka telah melanggar larangan
tersebut.
Kemudian hukum pidana menjadi dasar aturan
yang utama untuk menghukum seseorang
menuju tegaknya hukum, mengapa Wetboek van
Strafrecht yang merupakan hukum asli pidana
Indonesia dan kemudian di terjemahkan dalam
KUHP masih juga digunakan untuk
menerapkan hukum di Indonesia.
6Jimly Asshiddiqie. (2015). Konstitusi Bernegara Praktis
Kenegaraan Bermartabat dan Berdemokrastis, Malang: Setara
Press, h. 138.
7Ariawan I Gusti Ketut, Op. Cit.
77
Bahwa sebenarnya teks yang tertulis dalam
Kitab Undang-Undang Hukum Pidana disusun
oleh beberapa ahli hukum sebagaimana
disebutkan diatas, maka banyak pihak
kemudian menilai bahwa terjemahan tersebut
tidaklah terjemahan resmi sesuai dengan
Undang-undang yang ada. Dari itulah,
dikarenakan Indonesia sudah sangat lama
merdeka, sudah seharusnya terjemahan KUHP
yang sekarang masih diberlakukan
diterjemahkan kembali sebagai bagian dari
hukum nasional. Diterjemahkan secara baik
oleh orang yang mengerti bahasa Belanda
dengan baik. Karena hukum memerlukan
bahasa sebagai bentuk artikulasinya, hukum
tidak mungkin ada tanpa bahasa. Oleh karena
itu bahasa menjadi suatu hal yang sangat
penting bagi hukum. Peraturan perundang-
undangan diujudkan dalam bentuk bahasa
tertulis, putusan pengadilan disusun dalam
bahasa yang logis sistematis, untuk
mengadakan perjanjian pun diperlukan bahasa.
8
Meskipun sebenarnya hal ini agak sulit, karena
orang yang mengerti bahasa Belanda dan
paham sejarah bangsa Indonesia sudah tidak
ada lagi. Atau kalaupun ada mungkin tidaklah
terlalu banyak. Karena jika ingin
menerjemahkan KUHP maka haruslah dengan
orang yang mengerti bahasa Belanda. Sehingga
KUHP kita menjadi produk nasional.
Dalam sejarah berlakunya KUHP, bagi yang
belajar ilmu hukum di Fakultas Hukum sudah
pasti sangat memahami bahwa sesungguhnya
teks asli KUHP itu sendiri adalah Wetboek van
Shafrecht. Sampai detik inipun, teks tersebut
masih digunakan oleh mahasiswa yang belajar
hukum. Memang sudah terdapat beberapa
perubahan dari bahasa Belanda menjadi bahasa
Indonesia. Oleh sebab itulah, tidak salah
kemudian, para penegak hukum seperti polisi,
jaksa dan hakim serta pengacara sekalipun
dalam menjalankan tugas masih berpedoman
kepada yang namanya KUHP dengan teks
bahasa Belanda dan sedikit ada perubahan ke
dalam bahasa Indonesia oleh para ahli.
8H.Muchsin. (2006). Ikhtisar Ilmu Hukum. Jakarta: Badan
Penerbit Iblam, h. 121.
78 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
3.2. KUHP dan Pasal Penghinaan Presiden
Berdasarkan Pasal 4 Ayat (1) Undang-undang
Dasar (UUD) 1945 Presiden Republik Indonesia
memegang kekuasaan pemerintahan. Pasal
itulah yang menjadi dasar Presiden dalam
menyelenggarakan pemerintahan. Presiden
adalah pimpinan tertinggi penyelenggaraan
administrasi negara. Sebagai penyelenggara
administrasi negara, maka Presiden memiliki
cakupan tugas dan wewenang yang sangat
luas. Seperti misalnya, wewenang administrasi
di bidang keamanan dan ketertiban umum.
Tugas dan wewenang dalam
menyelenggarakan tata usaha pemerintahan.
Serta masih banyak tugas dan wewenang yang
lainnya, baik bidang politik, hukum, ekonomi
dan budaya.
Dari beberapa tugas Presiden diatas, sudah
jelas akan sangat mungkin ketika Presiden
mengeluarkan kebijakan sesuai dengan
kewenangannya mendapat penolakan dari
rakyat. Hal ini menjadi biasa dalam negara
demokrasi. Terkadang kebijakan Presiden
kadang dianggap tidak pro-rakyat, sehingga
munculah penolakan atas kebijakan tersebut.
Ketika ada kebijakan Presiden yang tidak pro
rakyat dalam kenyataannya banyak disikapi
dengan melakukan unjuk rasa atau demontrasi.
Karena memang negara memberikan
kesempatan tersebut kepada warga negara, asal
dilakukan dengan cara-cara yang santun dan
tertib serta tidak melakukan keonaran dan
perusakan apalagi kerusuhan.
Dalam sistem pemerintahan Republik
Indonesia jabatan kepala negara dan kepala
pemerintahannya hanyalah dijabat oleh satu
orang yang sama, yaitu Presiden. Hal ini
dikarenalan bentuk negara Indonesia adalah
kesatuan dan bentuk pemerintahannya adalah
republik. Dalam tataran ini, yang memegang
kekuasaan sebagai kepala negara sekaligus
kepala pemerintahan ialah Presiden.
Masih ingat dalam memori kita sekitar tahun
2010 lalu saat perayaan 100 hari kepemimpinan
Susilo Bambang Yudhoyono (SBY). Para
demonstran turun ke jalan menyampaikan
aspirasi kepada Presiden Susilo Bambang
Yudhoyono. Para demonstran memenuhi
bundaran Hotel Indonesia dengan membawa
binatang kerbau. Kerbau ditempeli gambar
Presiden Susilo Bambang Yudhoyono
(SBY). Foto Presiden SBY dibakar. Presiden
SBY tersinggung dengan aksi tersebut dan
mengkritik para demonstran yang dinilai
bertindak tidak sesuai dengan negara yang
berdasarkan Pancasila, memiliki budaya, dan
nilai peradaban yang baik.
Sebagai sebuah negara demokrasi,
mengkritik adalah sesuatu hal yang
diperbolehkan selama bertujuan untuk
kebaikan. Namun tentu harus dillakukan
sesuai dengan koridor hukum yang ada, penuh
santun dan etika serta menjaga martabat
Presiden. Ketika pasal-pasal tentang
penghinaan Presiden masih ada, maka
pelakunya dapat dijerat dengan pasal tersebut,
misalnya pasal 134, 136 bis dan 137 Kitab
Undang-Undang Hukum Pidana. Tapi pasal
tersebut sudah dihapus melalui putusan
Mahkamah Konstitusi (MK). Dengan demikian,
apabila ada delik yang berhubungan dengan
penghinaan terhadap Presiden atau wakil
Presiden, maka pelakunya dapat dijerat dengan
pasal 310 KUHP dan juga pasal 312 KUHP.
Pasal ini berhubungan dengan delik yang
menyerang kualitas pribadi sang Presiden.
Namun pelakunya akan dikenakan pasal 207
KUHP jika penghinaan ditujukan selaku
pejabat.
Di banyak negara, kepala negara itu sangat
dihormati. Bahkan di negara Indonesia sendiri
kepala negara asing yang berkunjung ke
Indonesia kemudian dihina oleh orang
Indonesia, maka orang tersebut akan
mendapatkan sanksi hukum sebagaimana
dijelaskan dalam Pasal 142 KUHP. Kemudian
dalam Pasal 144 KUHP dijelaskan juga
mengenai ancaman pidana bagi yang
melakukan penghinaan kepada kepala negara
asing yang ada di Indonesia.
Apabila penghinaan dilakukan atas kepala
negara asing yang kebetulan berada di
Indonesia, bisa ditindaklanjuti kepihak yang
berwajib. Sementara kalau itu terjadi pada
Presiden Indonesia, maka pengaduan atas
penghinaan tidak bisa ditindaklanjuti. Padahal
penghinaan kepada Presiden tersebut
merupakan kejahatan atas kehormatan
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
seseorang. Dalam hukum pidana dimasukkan
sebagai suatu bentuk delik yang diatur di
dalam buku ke II KUHP tentang kejahatan.
Pasca putusan MK tahun 2006 sampai saat ini
tidak heran, orang dengan mudahnya
menghina Presiden, meskipun itu dilakukan
sebagai alasan mengkritisi kebijakan dan
kinerja pemerintah.
Dengan berbagai pengalaman sejarah diatas,
muncul wacana pasal penghinaan Presiden
untuk dihidupkan lagi dalam Rancangan Kitab
Undang-Undang Hukum Pidana. Meskipun
sebetulnya, draff Pasal penghinaan terhadap
Presiden yang dimasukkan para perancang
Undang-Undang (legal drafting) dalam
Rancangan Undang-Undang Kitab Undang-
Undang Hukum Pidana (RUU-KUHP) sudah
diusulkan sejak pemerintahan Presiden SBY.
Adapun Pasal yang disodorkan untuk
diusulkan adalah Pasal 263 ayat 1 RUU KUHP.
Pasal tersebut berbunyi; “Setiap orang yang
dimuka umum menghina Presiden atau Wakil
Presiden, dipidana dengan pidana penjara
paling lama 5 (lima) tahun atau pidana denda
paling banyak kategori IV. Bahkan kemudian
jeratan terhadap penghina Presiden diperluas
lewat RUU KUHP Pasal 264-nya. Pasal
penghinaan Presiden yang sebelumnya
dihapus Mahkamah Kosntitusi melalui Putusan
Nomor 013-022/PUU-IV/2006 tercantum pada
Pasal 134, 136 bis dan Pasal 137 KUHP.
Penghidupan kembali Pasal penghinaan
Presiden tentu bukan berarti bangsa ini tidak
menghormati demokrasi. Semangat demokrasi
yang sudah dibangun tidak boleh surut.
Adalah suatu keharusan bahwa membangun
pilar demokrasi dan penegakan hukum tidak
boleh represif terhadap kritik atau pendapat
publik. Hanya saja mungkin perlu dipahami
bahwa cara-cara berdemokrasi harus
disampaikan dengan penuh etika dan tidak
bertentangan dengan kaidah hukum yang
berlaku.
Apalagi menyampaikan pendapat atas suatu
kebijakan yang dibuat oleh Presiden pada
dasarnya bisa diajukan kritik. Karena hal
tersebut dijamin oleh Undang-Undang Dasar
yang merupakan bagian dari hak asasi
manusia. Salah satu hak asasi manusia yang
79
diberikan kepada manusia sejak manusia itu
lahir adalah hak untuk mengeluarkan pendapat
atau hak untuk berbicara.
Dengan demikian maka, kebebasan
menyampaikan pendapat tidak boleh
semaunya saja dengan kebablasan, akan tetapi
ada koridor yang mesti kita patuhi. Seorang
Presiden-pun dalam alam demokrasi yang
terbuka seperti saat ini pasti akan terbuka
dengan kritik. Karena dapat dipahami bahwa
sebagai pejabat publik, seorang Presiden tentu
harus berani menerima kritik tajam dari
masyarakat. Hanya saja kritik harus
membangun dan tidak dilakukan dengan
menyerang wibawa dan martabat seorang
Presiden yang mestinya harus dihormati.
Dengan adanya Pasal Penghinaan Presiden,
justru akan membuat masyarakat untuk lebih
berhati-hati dan santun dan penuh etika dalam
mengkritisi serta menyampaikan pendapat
kepada pemerintah sesuai rambu-rambu yang
dijadikan pedoman.
3.3. Urgensi Pembaharuan KUHP
Salah satu upaya konkrit dalam mewujudkan
program legislasi nasional adalah melakukan
pembaharuan atau rekonstruksi terhadap
hukum pidana, atau yang dalam hal ini
dinamakan pembaharuan KUHP. Banyak
alasan mengapa perlu adanya pembaharuan
hukum pidana karena pada perkembangannya
KUHP dipandang tidak mampu menampung
berbagai masalah dan dimensi perkembangan
bentuk- bentuk tindak pidana baru. Selain itu
KUHP dianggap kurang sesuai dengan
perkembangan pemikiran atau ide dan aspirasi
tuntutan atau kebutuhan masyarakat baik
nasional maupun internasional.
Rekonstruksi mengandung makna membangun
kembali. Dalam kaitannya dengan hukum
pidana nasional, maka rekonstruksi hukum
pidana nasional adalah menata ulang
bangunan sistem hukum pidana Indonesia.
Rekonstruksi hukum pidana nasional pada
hakekatnya sangat berkaitan dengan masalah
80 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
pembaharuan hukum pidana, atau lebih sering
disebut dengan penal reform.9
Hakikat pembaharuan hukum pidana meliputi
pembaharuan terhadap substansi hukum
pidana, pembaharuan terhadap struktur
hukum pidana, pembaharuan terhadap budaya
hukum pidana. Kesemuanya ini melingkupi
aturan umum dan aturan khusus. Dalam
aturan umum dan khusus tersebut terdapat
sanksi. Sanksi dalam pembaruan hukum
pidana menjadi alat terbaik untuk mengatasi
berbagai bentuk kejahatan.
Menyimak persoalan diatas, maka
pembaharuan hukum pidana mendesak
dilakukan. Sebab hukum pidana menyangkut
pemberian sanksi bagi pelaku kejahatan.
Masalah pembaharuan hukum (termasuk di
bidang hukum pidana) merupakan "masalah
besar" yang dihadapi bangsa Indonesia sejak
awal kemerdekaan sampai saat ini. Di bidang
hukum pidana materil, masalah besar yang
dihadapi ialah bagaimana merubah,
memperbaharui dan mengganti produk-
produk kolonial di bidang hukum pidana,
khususnya KUHP (WvS) yang merupakan
induk dari keseluruhan sistem hukum pidana.10
Kita tahu bahwa saat ini kondisi Pembaharuan
Hukum Pidana Nasional yang dilakukan masih
sangat lamban, tidak berkelanjutan, bersifat
parsial dan bahkan terkesan tidak berpola atau
tidak konsisten. Padahal dalam upaya
pembaharuan hukum pidana terdapat banyak
permasalahan yuridis baik di dalam
penysusunan produk legislatif atau dalam
melakukan perubahan atau amandemen
undang-undang.11
Mengenai perlunya pembaharuan ini, Sudarto
menyampaikan 3 (tiga) alasan: Pertama, politis,
alasan ini terkait kebangaan kita jika
mempunyai hukum pidana nasional sendiri
9Barda Nawawi Arief. (2008). RUU KUHP Baru Sebuah
Restrukturisasi/Rekonstruksi Sistem Hukum Pidana Indonesia,
Semarang: Badan Penerbit Universitas Diponegoro, h.1.
10Barda Nawawi Arief. (2007). Beberapa Aspek
Pengembangan Ilmu Hukum Pidana. Pidato Pengukuhan
Guru Besar UNDIP. Semarang: Badan Penerbit UNDIP, h.
11.
11 Barda Nawawi Arief , Op.cit, h.5.
sebagai negara yang merdeka dan tentunya Barda Nawawi Arief. (2008). RUU KUHP Baru
hukum tersebut berdasarkan pada Sebuah Restrukturisasi/Rekonstruksi
pancasila. Kedua, sosiologis, alasan ini menitik Sistem Hukum Pidana Indonesia,
beratkan pada nilai-nilai budaya kita yang Semarang: Badan Penerbit
tidak sesuai dengan belanda. Ketiga, praktis, Universitas Diponegoro.
alasan ini terkait dengan kendala kebahasaan E.Sundari dan M.G. Endang Sumiarni. (2015).
yang mana penguasaan bahasa Belanda setiap Politik Hukum & Tata Hukum
orang berbeda-beda ketika menerjemahkan Indonesia. Yogyakarta: Cahaya Atma
WvS, sehingga akan menimbulkan tafsiran Pustaka.
yang berbeda-beda.12
H. Muchsin. (2006). Ikhtisar Ilmu Hukum.
Jakarta: Badan Penerbit Iblam.
4. Kesimpulan
Negara harus bisa menciptakan hukum Hotma P. Sibuea. (2014). Ilmu Negara. Jakarta:
pidananya sendiri. Karena merupakan suatu Penerbit Erlangga.
kebanggaan tersendiri mempunyai KUHP Jimly Asshiddiqie. (2015). Konstitusi Bernegara
nasional yang berasal dari bangsa kita sendiri. Praktis Kenegaraan Bermartabat dan
Pembaharuan hukum pidana Indonesia Berdemokrastis, Malang: Setara Press.
menjadi sebuah keharusan yang tidak bisa
Jimly Asshidiqie. (1997). Pembaharuan Hukum
ditawar-tawar lagi. Masih di gunakannya
Pidana Indonesia. Bandung: Angkasa.
KUHP produk Belanda yang kemudian
diterjemahkan oleh beberapa ahli menjadi tidak Soedjono Dirdjosisworo. (2005). Pengantar Ilmu
relevan lagi dengan kondisi terkini bangsa Hukum, Jakarta: PT Raja Gravindo
Indonesia. Apalagi dengan adanya kemajuan Persada.
yang begitu pesat diberbagai bidang ilmu
pengetahuan dan teknologi. Dengan
perkembangan yang ada memunculkan Pidato Pegukuhan dan Makalah
berbagai macam problematika dalam Barda Nawawi Arief. (2007). Beberapa Aspek
kehidupan masyarakat. Problematika tersebut Pengembangan Ilmu Hukum Pidana.
terkadang menjurus kepada kejahatan yang Pidato Pengukuhan Guru Besar UNDIP.
sangat luar biasa. Adanya kejahatan tersebut Semarang: Badan Penerbit UNDIP,
pada akhirnya mendorong perlunya KUHP h. 11.
sebagai pelaksanaan dari hukum pidana
diadakan pembaharuan. Sekali lagi negara I Gusti Ketut Ariawan. (2005). Sistem
harus dapat merealisasikan pembaharuan Pemidanaan Dalam Delik Adat.
hukum pidana yang bersifat nasional sebagai Makalah disampaikan dalam seminar
hasil jerih payah dan pemikiran bangsa “Delik Adat Lokika Sangraha Dalam
Indonesia sendiri. Bukan lagi KUHP yang Pembentukan KUHP Nasional (Ide
usang buatan bangsa kolonial sebagai suatu Terhadap Rumusan Dan Sanksi)”
peninggalan akibat adanya penjajahan di bumi Deselenggarakan oleh KORMAS
Indonesia beberapa abad tahun lalu. Fakultas Hukum Universitas
Warmadewa Tanggal 29 Oktober
DAFTAR PUSTAKA 2005, Denpasar, h. 11.

Buku
Ahmad Bahiej. (2008). Hukum Pidana.
Yogyakarta: Bidang Akademik UIN
Sunan Kalijaga.

12Ahmad Bahiej. (2008). Hukum Pidana.

Yogyakarta: Bidang Akademik UIN Sunan Kalijaga, h.187.

Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017 81

 Volume 1 Nomor 1, Oktober 2017
Editorial Office : Faculty of Law, Andalas University
Kampus Pancasila, Jalan Pancasila Nomor 10 Padang, West Sumatera
Phone/Fax : 0751-27404 / 0751-34605
E-mail : nagarilawreview@gmail.com | Website : jalj.fhuk.unand.ac.id

Implementasi Pelayanan Publik di Provinsi Riau dan di Provinsi Jakarta

Berdasarkan UU No. 25 Tahun 2009
“Henny Andriani1

ARTICLE HISTORY
Received: 28 October 2017;
Reviewed: 29 October 2017;
Accepted: 31 October 2017;
Published: 31 October 2017
KEYWORDS
Public Services; Good Governance
CORRESPONDENSE
1 Fakultas Hukum Universitas Andalas, Jln.
Universitas Andalas Kampus Limau Manis,
Sumatera Barat, Padang, Indonesia
A B S T R A C T
The implementation of the act of number 25 years 2009 about the public
services in an effort to create the principle of good governance ( good
governance ) in the province of Riau and Jakarta west important
because of anything services for the community of course there has been
a the command of implementation, procedures and authority so that the
recipient the service will be satisfied for what he received. The
implementation of law number 25 years 2009 concerning public
services in west sumatra still has not been effective, because of year to
year still happens reporting by the community for government agencies,
soe, who do not give public services such as delays, abuse, received in
exchange for money and services and goods. Constraints that have been
faced in the delivery of public among other: the low the quality of public
services, public service system not clearly regulated, overlapping
authority, the low external supervision from the community, the
ineffectiveness of the decentralised system. The efforts being done to deal
with the obstacles is besides built supervision external by the
community through active provided a report on the ombudsman
representatives to Riau and Jakarta, so internal control each agencies
needs to be improved the system, if a long considered be unable to
improve the quality of public services. The concept of public services
ideal is well applied by ombudsman when is supervision public service
done with activities investigation initiative, supervision public services,
systemic investigation, and the compliance.

1. Pendahuluan bertujuan memaksimalkan pelayanan

pemerintah sehingga menciptakan iklim
1.1. Latar Belakang pelayanan prima pada setiap instansi
Dalam menjalankan fungsinya untuk pemerintah. Selain itu pemerintah juga telah
memberikan pelayanan kepada masyarakat, membentuk sebuah lembaga negara yang
pemerintah sudah mengeluarkan kebijakan mempunyai wewenang mengawasi
dalam bentuk Undang-Undang Nomor 25 tahun penyelenggaraan pelayanan publik yang
2009 Tentang Pelayanan Publik, kebijakan ini diselenggarakan oleh penyelenggara negara dan

Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017

pemerintahan termasuk yang diselenggarakan
oleh Badan Usaha Milik Negara, Badan Usaha
Milik Daerah, dan Badan Hukum Milik Negara
serta badan swasta atau perseorangan yang
diberi tugas menyelenggarakan pelayanan
publik tertentu yang sebagian atau seluruh
dananya bersumber dari Anggaran Pendapatan
dan Belanja Negara dan/atau Anggaran
Pendapatan Dan Belanja Daerah”, yang dikenal
dengan Ombudsman.1 Dalam UU RI No. 25
Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik yang
disahkan pada tanggal 18 Juli 2009, menyatakan
bahwa Ombudsman merupakan salah satu
lembaga pengawas ekternal selain pengawasan
masyarakat dan pengawasan DPR/DPRD yang
berhak untuk melakukan pengawasan
pelayanan publik. Hal ini termuat dalam Pasal
35 ayat 3 UU RI No. 25 Tahun 2009:
“pengawasan eksternal penyelenggaraan
pelayanan publik dilakukan melalui”:2
a. pengawasan oleh masyarakat berupa laporan
atau pengaduan masyarakat dalam
penyelenggaraan pelayanan publik;
b. pengawasan oleh ombudsman sesuai dengan
peraturan perundang-undangan;
c. pengawasan oleh dewan perwakilan rakyat,
dewan perwakilan rakyat daerah propinsi,
dewan perwakilan rakyat daerah
kabupaten/kota.
Berdasarkan penelitian sebelumnya di Propinsi
Sumatera Barat, ternyata permasalahan
pelayanan publik ini sudah hampir terjadi di
beberapa daerah yang ada di Indonesia. Hanya
dua kota di Indonesia yang terbaik dalam hal
memberikan informasi dan keterbukaan
pelayanan publik, yaitu Surabaya dan
Semarang. Beberapa daerah yang masih
mendapatkan predikat pelayanan publik yang
masih buruk adalah Kota Pekanbaru dan
Jakarta. Disini penulis melakukan penelitian
lanjutan terkait pelayanan publik pada kedua
kota dengan predikat pelayanan publik yang
buruk tersebut.
1 4 Darmawati. (2008). Determinasi Registrasi Penduduk di
http://artikel/category/kedudukan_dan_kewenangan_o
mbudsman_republik_Indonesia_dalam_mengawasi_peny
elenggaraan_pelayanan_publik [Diakses 29 April 2014}.
2 Ibid.
3 Profil daerah kabupaten dan kota. Penerbit Buku Kompas.
2001. ISBN 979-709-054-X.
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
Kota Pekanbaru adalah ibu kota dan kota
terbesar di provinsi Riau, Indonesia. Kota ini
merupakan kota perdagangan dan jasa,3
termasuk sebagai kota dengan tingkat
pertumbuhan, migrasi dan urbanisasi yang
tinggi.4 Pekanbaru mempunyai satu bandar
udara internasional, yaitu Bandar Udara Sultan
Syarif Kasim II dan terminal bus antar kota dan
antar provinsi Bandar Raya Payung Sekaki, serta
dua pelabuhan di Sungai Siak, yaitu Pelita
Pantai dan Sungai Duku. Saat ini Kota
Pekanbaru sedang berkembang pesat menjadi
kota dagang yang multi-etnik, keberagaman ini
telah menjadi modal sosial dalam mencapai
kepentingan bersama untuk dimanfaatkan bagi
kesejahteraan masyarakatnya.5
Secara geografis kota Pekanbaru memiliki posisi
strategis berada pada jalur Lintas Timur
Sumatera, terhubung dengan beberapa kota
seperti Medan, Padang dan Jambi, dengan
wilayah administratif, diapit oleh Kabupaten
Siak pada bagian utara dan timur, sementara
bagian barat dan selatan oleh Kabupaten
Kampar. Kota ini dibelah oleh Sungai Siak yang
mengalir dari barat ke timur dan berada pada
ketinggian berkisar antara 5 - 50 meter di atas
permukaan laut.
Sebelum tahun 1960 Pekanbaru hanyalah kota
dengan luas 16 km² yang kemudian bertambah
menjadi 62.96 km² dengan 2 kecamatan yaitu
kecamatan Senapelan dan kecamatan
Limapuluh. Selanjutnya pada tahun 1965
menjadi 6 kecamatan, dan tahun 1987 menjadi 8
kecamatan dengan luas wilayah 446,50 km²,
setelah Pemerintah daerah Kampar menyetujui
untuk menyerahkan sebagian dari wilayahnya
untuk keperluan perluasan wilayah Kota
Pekanbaru, yang kemudian ditetapkan melalui
Peraturan Pemerintah Republik Indonesia
Kota Pekanbaru, Jurnal Teroka Riau, 8(2): 61-71.
5 Zaenuddin, Dundin. (2005). Modal Sosial dalam
Pengembangan Budaya Sipil Komunitas Etnik: Studi Kasus di
Kota Manado, Sulawesi Utara & Pekanbaru, Riau, Lembaga
Ilmu Pengetahuan Indonesia, ISBN 979-3673-69-9.
83
Nomor 19 Tahun 1987.6 Kemudian pada tahun
2003 jumlah kecamatan pada kota ini
dimekarkan menjadi 12 kecamatan.
Kembali ke pelayanan publik di Pekanbaru,
menurut Kepala Ombudsman Perwakilan
Propinsi Riau, Ahmad Fitri kepada Radio
Republik Indonesia bahwa, Kota Pekanbaru
masuk zona merah atau kategori tingkat
kepatuhan rendah dalam urusan pelayanan
publik berdasarkan penilaian yang dilakukan
ORI. Buruknya pelayanan publik di Pekanbaru
itu memang dilihat dari hasil penelitian dan
penilaian tentang tingkat kepatuhan pemerintah
pusat dan daerah terhadap pemenuhan
pelayanan publik.7
Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) Republik
Indonesia juga telah mengeluarkan hasil survey
yang dilakukan terhadap Pekanbaru sekaligus
menetapkan predikat pelayanan buruk
terhadap Kota Bertuah ini. Penilaian tersebut
bukanlah tidak berdasar, melainkan memang
dialami masyarakat secara langsung. Seperti
yang dialami oleh Muslim (47) warga kelurahan
pesisir kecamatan Rumbai Pekanbaru. Meski
berstatus Ketua RT, namun tetap saja
pengurusan KTP nya tidak tepat waktu dan
dinilainya berbelit-belit. Diakuinya, untuk
mendapatkan identitas diri resmi ini, dia harus
menunggu hingga tiga bulan. Padahal, sesuai
dengan aturan, KTP bisa diterima selambatnya
15 hari kerja.8
“Saya setuju dengan predikat itu, karena itu
adalah kenyataan. RT saja urus KTP tiga bulan,
apalagi masyarakat yang tidak tahu apa-apa.
Banyak alasan mereka dengan masalah itu, janji
15 hari jadi tiga bulan. Bagaimana masyarakat
bisa menikmati pelayanan yang maksimal,” Ia
menjelaskan bahwa saat mengurus KTP tersebut
dia selalu disulitkan dengan alasan syarat yang
tak lengkap. Mulai dari surat dari lurah, camat
maupun surat keterangan lainnya. Tidak hanya
itu, penduduk pindahan juga dipersulit dengan
berbagai alasan. Hanya saja dia mengaku tidak
6 "Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 19
Tahun 1987". Badan Pembinaan Hukum Nasional. Diakses
tanggal 14 Januari 2016.
7http://www.rri.co.id/pekanbaru/post/berita/230723/d
aerah/pelayanan_publik_di_pekanbaru_buruk.html,
diakses tanggal 14 Januari 2016.
84 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
ada pernyataan untuk membayar sejumlah uang
untuk ‘uang pelicin’ atau sejenisnya.
Propinsi DKI Jakarta juga menjadi lokasi
penelitian pada tahap kedua ini selain Propinsi
Riau, hal ini dikarenakan Jakarta sebagai ibu
kota negara tentu memiliki masalah yang sangat
kompleks terkait pelayanan publik. Dari 11
sektor pelayanan publik di Jakarta, penelitian
menemukan sektor pelayanan administrasi
birokrasi merupakan sektor pelayanan publik
yang paling signifikan memengaruhi persepsi
kualitas pelayanan publik Kota Jakarta secara
keseluruhan dibandingkan 10 sektor lain.
Artinya, perbaikan penanganan sektor
pelayanan administrasi birokrasi oleh
Pemerintah Kota Jakarta memiliki kontribusi
paling besar dalam membentuk persepsi
kualitas yang baik terhadap pelayanan publik
Kota Jakarta secara keseluruhan. Sayangnya,
pelayanan sektor administrasi birokrasi selama
ini harus diakui masih belum memuaskan.
Jakarta, harus memiliki komitmen yang kuat
untuk meningkatkan kepuasan terhadap
pelayanan publik dengan cara meningkatkan
kepuasan pada pelayanan administrasi
birokrasi. Sebab, hal itulah yang paling
signifikan untuk meningkatkan kepercayaan
masyarakat kepada aparat pemerintah.
Kepuasan masyarakat Ibu Kota terhadap
pelayanan publik Kota Jakarta terbukti memiliki
pengaruh signifikan pada tiga aspek turunan
lain. Ketiga aspek itu adalah kepercayaan
masyarakat kepada aparat pemerintah,
keinginan masyarakat untuk pindah ke kota
lain, dan komunikasi lisan yang positif
mengenai Kota Jakarta.
Tuntutan masyarakat pada era reformasi
terhadap pelayanan publik yang berkualitas
akan semakin menguat. Oleh karena itu,
kredibilitas pemerintah sangat ditentukan oleh
kemampuannya mengatasi berbagai
permasalahan di atas sehingga mampu
menyediakan pelayanan publik yang
8http://www.rri.co.id/pekanbaru/post/berita/230723/d
aerah/pelayanan_publik_di_pekanbaru_buruk.html,
[diakses tanggal 14 Januari 2016].
memuaskan masyarakat sesuai dengan
kemampuan yang dimilikinya.
1.2. Rumusan Masalah
Rumusan masalahnya sebagai berikut :
1. Bagaimana Implementasi Undang-Undang
Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan
Publik pada Instansi Pemerintah di Propinsi
Riau dan Propinsi DKI Jakarta?
2. Apa saja permasalahan yang dihadapi dan
upaya-upaya yang dilakukan oleh Instansi
Pemerintah di Propinsi Riau dan Propinsi
DKI Jakarta dalam mengimplementasikan
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009
tentang Pelayanan Publik dalam rangka
mewujudkan azas pemerintahan yang baik
(Good Governance)?
3. Bagaimana konsep dan model reformasi
birokrasi terkait dengan pelayanan publik
yang tepat khususnya instansi pemerintah
di Indonesia?
2. Metode Penelitian
Penelitian ini merupakan penelitian hukum
normatif dan penelitian hukum empiris.
Penelitian hukum normatif dimaksudkan
sebagai penelitian yang dilaksanakan dengan
studi dokumenter. Penelitian hukum empiris
dilakukan dengan melihat implementasi
pelayanan publik pada instansi pemerintah di
Propinsi Riau dan Propinsi DKI Jakarta. Dasar
pertimbangan pemilihan jenis penelitian ini
dipandang tepat untuk mengungkapkan fakta
yang ada tentang pelayanan publik, sehingga
dapat dijadikan perbandingan dengan Propinsi
Sumatera Barat. Penelitian ini diharapkan akan
melahirkan suatu konsep atau model pelayanan
publik yang tepat ke depannya di Indonesia.
Pendekatan yang digunakan dalam penelitian
ini adalah pendekatan deskriptif-analitis.
3. Hasil dan Pembahasan
3.1 Implementasi Undang- Undang Nomor 25
Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik
Pada Instansi Pemerintah Di Propinsi Riau
dan Propinsi DKI Jakarta
Implementasi Undang-Undang Nomor 25
Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik pada
sebuah Instansi Pemerintah sesungguhnya
memiliki keterkaitan dengan kemajuan suatu
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
negara. Karena, kemajuan suatu negara
tergantung kepada pelaksana pelayanan publik
yang mengaturnya. Hal ini berkaitan dengan
bagaimana pelaksana pelayanan publik tersebut
melaksanakan dan menjalankan tugasnya
dengan disiplin kerja yang baik. Secara yuridis,
pengertian pelaksana pelayanan publik terdapat
dalam Pasal 1 angka (5) Undang-Undang
Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik
( selanjutnya disebut sebagai Undang-Undang
Pelayanan Publik) yaitu :
Pelaksana pelayanan publik yang selanjutnya
disebut Pelaksana adalah pejabat, pegawai,
tetugas dan setiap orang yang bekerja di dalam
organisasi penyelenggara yang bertugas
melaksanakan tindakan atau serangkaian
tindakan pelayanan publik.
Dalam lingkup regional di Propinsi Riau
implementasi tersebut masih pada tataran
norma, artinya tidak seluruh norma yang
termaktub dalam UU Pelayanan Publik tersebut
terimplementasi dengan efektif. Karena,
terkendala dengan sumber daya manusia dan
kendala teknis lainnya. Masing-masing norma
dari perspektif filosofis dan sosiologis pun
belum mencerminkan marwahnya.
Menurut Ketetapan Menteri Perdayagunaan
Aparatur Negara No.63/KEP/M.PAN/7/2003,
pelayanan publik adalah segala kegiatan yang
dilakukan oleh penyelenggara pelayanan publik
sebagai upaya pemenuhan kebutuhan penerima
pelayanan maupun pelaksana ketentuan
peraturan perundang-undangan. Dalam Pasal 1
angka 1 UU Pelayanan Publik yang berbunyi :
Pelayanan Publik adalah kegiatan atau
rangkaian kegiatan dalam rangka pemenuhan
kebutuhan pelayanan sesuai dengan peraturan
perundang-undangan bagi setiap warga negara
dan penduduk atas barang, jasa dan/atau
pelayanan administratif yang disediakan oleh
penyelenggara pelayanan publik
Menurut Pasal 344 ayat (2) Undang- Undang
Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan
Daerah (selanjutnya disebut dengan Undang-
Undang Pemerintahan Daerah) sebagai berikut :
Pelayanan publik diselenggarakan berdasarkan
pada asas :
a. Kepentingan Umum;
85
b. Kepastian Umum; Keputusan Menteri Pemberdayaan Aparatur
c. Kesamaan Hak; Negara Nomor 63/Kep/M.PAN/7/2003,
d. Keseimbangan hak dan kewajiban; sekurang-kurangnya meliputi hal-hal sebagai
e. Keprofesionalan; berikut :
f. Partisipatif; 1. Prosedur pelayanan
g. Persamaan perlakuan/tidak diskriminatif; 2. Waktu penyelesaian
h. Keterbukaan; 3. Biaya pelayanan
i. Akuntabilitas; 4. Produk pelayanan
j. Fasilitas dan perlakuan khusus bagi 5. Sarana dan Prasarana Kompetensi petugas
kelompok rentan; pelayanan
k. Ketepatan waktu; dan 6. Kompetensi petugas pelayanan
l. Kecepatan, kemudahan dan
Pada daerah Propinsi Riau sendiri yang terdiri
keterjangkauan
dari 13 (tiga belas) kabupaten/kota masih saja
Dalam memberikan pelayanan kepada banyak laporan pengaduan masyarakat yang
masyarakat dibutuhkan standar pelayanan. masuk terhadap persoalan pelayanan publik di
Standar pelayanan merupakan ukuran yang daerah tersebut. Berdasarkan hasil penelitian
dibakukan dalam penyelenggaraan pelayanan dari Ombudsman Perwakilan Riau yang
publik sebagai pedoman yang wajib ditaati dan diuraikan dalam bentuk tabel di bawah ini akan
dilaksanakan oleh penyelenggara pelayanan tampak bahwa implementasi UU Pelayanan
dan menjadi pedoman bagi penerima pelayanan Publik di Instansi Pemerintah, BUMN dan
dalam proses pengajuan permohonan, serta BUMD di Kabupaten/ Kota Propinsi Riau
sebagai alat kontrol masyarakat dan/atau terjadi ketidakefektifan, karena masih banyak
penerima layanan atas kinerja penyelenggara terjadi pelanggaran terhadap pelayanan publik.
pelayanan. Standar pelayanan publik menurut

Tabel 1
Jumlah Laporan Masyarakat Berdasarkan Daerah Instansi Terlapor Tahun 2014
No Instansi Terlapor Jumlah %
1 Kota Pekanbau 41 26,3
2 Kabupaten Rokan Hilir 53 34,0
3 Kabupaten Kampar 4 2,6
4 Kabupaten Siak 4 2,6
5 Kabupaten Pelalawan 2 1,3
6 Kabupaten Rokan Hulu 2 1,3
7 Kabupaten Indragiri Hilir 7 4,5
8 Kabupaten Bengkalis 4 2,6
9 Kota Dumai 1 0,6
10 Kabupaten Indragiri Hulu 1 0,6
11 Kabupaten Kuantan Singingi 1 0,6
12 Kabupaten Kep. Meranti 4 2,6
13 Pemerintah Provinsi 33 21,2
14 Total 156 100

Sumber Data: Ombudsman Republik Indonesia

Perwakilan Riau
pelanggaran pelayanan publik, kecuali
Tabel di atas menunjukkan tiap Kabupaten/
Kabupaten Rokan Hilir mencapai 34,0 %. Bukan
Kota Propinsi Riau memiliki pelanggaran dalam
berarti, sedikit instansi terlapor di Kabupaten/
memberikan pelayanan publik, namun dilihat
Kota yang ada, berarti UU Pelayanan Publik
dari angka yang ada tidak begitu banyak terjadi
telah diimplementasikan dengan baik, dapat

86 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017

saja itu terjadi karena masyarat tidak Riau kepada masyarakat agar mereka tidak
mengetahui prosedur pelaporan. Hal ini senada ragu-ragu lagi untuk melaporkan instansi
dengan pendapat Ahmad Fitri yang pemerintah yang tidak memberikan pelayanan
menyatakan : 9 publik kepada mereka, khususnya prosedur
“Kami dari Ombudsman akan berusaha optimal pelaporan”
mensosialisasikan Ombudsman Perwakilan

Tabel 2
Laporan Masyarakat Berdasarkan Daerah Instansi Terlapor Tahun 2015
No Instansi Terlapor Jumlah %
1 Kota Pekanbaru 36 37,9
2 Kabupaten Rokan Hilir 2 2,1
3 Kabupaten Kampar 9 9,5
4 Kabupaten Siak 9 9,5
5 Kabupaten Pelalawan 1 1,1
6 Kabupaten Rokan Hulu 2 2,1
7 Kabupaten Indragiri Hilir 3 3,2
8 Kabupaten Bengkalis 4 4,2
9 Kota Dumai 3 3,2
10 Kabupaten Indragiri Hulu 2 2,1
11 Kabupaten Kuantan Singingi 0 0,0
12 Kabupaten Kep. Meranti 2 2,1
13 Provinsi Riau 22 23,2
14 Total 95 100

Sumber Data: Ombudsman Republik Indonesia
Perwakilan Riau
Ketidakefektifan UU No.25 Tahun 2009 Tentang
Pelayanan Publik masih terjadi di
Kabupaten/Kota Riau di tahun 2015, namun
telah terjadi penurunan jumlah pelaporan dari
156 kasus tahun 2014 menjadi 95 kasus di tahun
2015. Penurunan jumlah pelaporan juga tidak
bisa dijadikan patokan efektif atau tidaknya UU
Pelayanan Publik di Masyarakat, dapat saja
terjadi karena masalah malasnya masyarakat
melapor karena tidak ada tindak lanjutnya.
Selanjutnya Ahmad Fitri juga menyatakan :10
“Pelaporan yang tidak ada di dalam masyarakat
selain faktor tidak tau prosedurnya juga
disebabkan oleh sifat hasil laporan kajian
Ombudsman terhadap laporan masyarakat
yang tidak mengikat hanya berupa rekomendasi
saja sebagaimana yang terdapat di dalam UU
No.37 Tahun 2008 Tentang Ombudsman.”
Berdasarkan data yang diperoleh dari
Ombudsman Perwakilan Riau maka yang
paling banyak melakukan pelanggaran
terhadap pelayanan publik adalah pemerintah
daerah ( tahun 2014 sebanyak 63,4 % dan tahun
2015 sebanyak 47,3 %), BPN ( tahun 2014
sebanyak 13 % dan tahun 2015 sebanyak 8,5%),
Kepolisian (tahun 2014 sebanyak 8,9 % dan
tahun 2015 sebanyak 12,4 %), BUMN/BUMD (
tahun 2014 sebanyak 5,3 % dan tahun 2015
sebanyak 18,4 % ), lembaga peradilan ( tahun
2014 sebanyak 1,6 % dan tahun 2015 sebanyak
1,0 %) , Komisi/ lembaga negara (tahun 2014
sebanyak 4,1 % dan tahun 2015 sebanyak 0%),
Kementerian ( tahun 2014 sebanyak 3,7 % dan
tahun 2015 sebanyak 12,4 %. 11 Sedangkan
bentuk pelanggaran yang sering terjadi dalam
memberikan pelayanan publik adalah sebagai
berikut:12
1. Dugaan penyimpangan prosedur

9 Hasil Wawancara dengan Ahmad Fitri selaku Kepala Dokumen Dari Kantor Ombudsman Perwakilan Riau
11

Ombudsman Perwakilan Riau, tanggal 18 Juli 2016 Hasil Wawancara dengan Ahmad Fitri selaku Kepala
12
10 Hasil Wawancara dengan Ahmad Fitri selaku Kepala Ombudsman Perwakilan Riau, tanggal 18 Juli 2016
Ombudsman Perwakilan Riau, tanggal 18 Juli 2016

Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017 87

2. Dugaan penundaan berlarut usaha. "DKI itu pengaduan investasi paling
3. Dugaan tidak memberikan pelayanan tinggi, kalau anda mau bangun PT dan CV
4. Dugaan menerima imbalan itu paling banyak pungutan liarnya." 15
uang/jasa/barang Data pengaduan masyarakat terkait pelayanan
5. Penyalahgunaan wewenang publik yang masuk ke Ombudsman RI terkait
6. Tidak Kompeten dengan daerah seluruh Indonesia umumnya
7. Tidak Patut bahwa permasalahan buruknya pelayanan
8. Diskriminasi sebagaian besar diakibatkan ketidakjelasan
standar pelayanan yang menjadi acuan dalan
Tidak beda halnya dengan Propinsi Riau, maka
penyelenggaraan pelayanan publik, seperti
Propinsi DKI Jakarta dalam implementasi UU
ketidakjelasan persyaratan, jangka waktu
Pelayanan Publiknya. Propinsi DKI Jakarta
penyelesaian pelayanan, prosedur dan biaya
terdiri dari :13
pelayanan. UU No. 25 Tahun 2009 mengatakan
1. Kota Jakarta Pusat
bahwa standar pelayanan merupakan ukuran
2. Kota Jakarta Barat
yang dibakukan dalam penyelenggaraan
3. Kota Jakarta Selatan
pelayanan publik yang wajib ditaati oleh
4. Kota Jakarta Timur
penyelenggara dalam melayani masyarakat.
5. Kota Jakarta Utara
Rendahnya kepatuhan terhadap standar
6. Kabupaten Administrasi Kepulauan Seribu
pelayanan publik secara langsung
Propinsi DKI Jakarta sebagai Provinsi mengakibatkan maladministrasi berupa
dengan tingkat pengaduan terbanyak ketidakpastian hukum, ketidakakuratan
sepanjang tahun 2014-2015, hal ini pelayanan dan praktek-praktek pungli pada
diungkapkan oleh Ketua Ombudsman RI penyelenggaraan pelayanan publik dari pusat
Periode 2011-2015 Danang sampai ke daerah. Pengabaian terhadap
Girindrawardana, DKI Jakarta mendapat standar pelayanan mengakibatkan kualitas
pengaduan mencapai 1.100 laporan selama pelayanan publik buruk dan juga akan
2014. Pengaduan itu terkait seputar mendorong terjadinya potensi perilaku
pelayanan masyarakat dan pemberian maladministrasi yang berujung pada inefisiensi
izin bangunan fasilitas publik seperti birokrasi dan perilaku koruptif.
sekolah dan rumah sakit. Itu terkait
Berdasarkan hasil monitoring pelayanan publik
pengaduan tentang izin mendirikan
tingkat propinsi yang dilakukan oleh
bangunan, sekolah, izin investasi," 14
Ombudsman RI tahun 2015 terhadap 33
Danang mengatakan, dari jumlah propinsi di Indonesia melalui beberapa
tersebut, pengaduan terkait buruknya indikator, maka dapat disimpulkan tentang
pelayanan dalam pengurusan izin standar pelayanan publik di Propinsi DKI
investasi. Menurut dia, sebagian besar Jakarta sebesar 61,20 %. Tabel berikut
pengadu mengeluhkan masih banyaknya memperlihatkan posisi DKI Jakarta diantara
pungutan liar dalam pengurusan izin sampel-sampel propinsi lain :

13https://m.tempo.co/read/news/2016/07/26/08379051 14 Ibid
9/ombudsman-panggil-pemprov-dki-bahas-pelayanan- 15 Ibid
publik, [diakses 10 November 2016]

88 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017

 Tabel 3
Tingkat Kepuasan Pelayanan Publik Tingkat Propinsi Tahun 2015 16

No Provinsi NIlai No Provinsi Nilai

1 Provinsi Sulawesi Selatan 88.30 18 Provinsi Bangka Belitung 55.31
2 Provinsi Jawa Timur 88.20 19 Provinsi Jawa Barat 52.72
3 Provinsi Kalimantan Selatan 82.00 20 Provinsi D.I Yogyakarta 50.46
4 Provinsi Bali 76.28 21 Provinsi Sulawesi Tenggara 48.05
5 Provinsi Sumatera Utara 75.54 22 Provinsi Maluku 47.66
6 Provinsi Kalimantan Barat 75.11 23 Provinsi Kalimantan Tengah 45.81
7 Provinsi Sumatera Selatan 73.24 24 Provinsi Papua 41.19
8 Provinsi Lampung 72.74 25 Provinsi Sulawesi Tengah 31.25
9 Provinsi Kepulauan Riau 71.88 26 Provinsi Jambi 28.12
10 Provinsi Nusa Tenggara Barat 71.53 27 Provinsi Bengkulu 27.00
11 Provinsi Kalimantan Timur 70.83 28 Provinsi Nusa Tenggara Timur 20.58
12 Povinsi Sumatera Barat 69.22 29 Provinsi Banten 19.47
13 Provinsi Aceh 67.04 30 Provinsi Sulawesi Barat 13.88
14 Provinsi Sulawesi Utara 65.42 31 Provinsi Maluku Utara 13.17
15 Provinsi Jawa Tengah 64.38 32 Provinsi Gorontalo 12.10
16 Provinsi DKI Jakarta 61.20 33 Provinsi Papua Barat 10.00
17 Provinsi Riau 57.05

Berdasarkan tabel di atas tingkat kepuasan
pelayanan publik Propinsi DKI Jakarta
berada pada penilaian sedang yang diberi
tanda warna kuning ( 51-80), sedangkan
yang diberi tanda merah (0-50) bernilai
rendah dan warna hijau (81-100) bernilai
tinggi. Adapun indikator yang digunakan
adalah :

Tabel 4
Variabel Penilaian17
No Variabel Penilaian Kategori Komponen Indikator Bobot
1 Standar Pelayanan Utama Persyaratan 6.0
Sistem mekanisme dan prosedur 6.0
Produk Pelayanan 6.0
Jangka Waktu Penyelesaian 12.0
Biaya/ Tarif 12.0
2 Maklumat Layanan Utama Ketersediaan Maklumat Pelayanan 12.0
3 Sistem Informasi Utama Ketersediaan Informasi Pelayanan Publik 12.0
Pelayanan Publik Elektronik atau Nonelektronik (booklet,
pamflet, website, monitor televisi, dll)

4 Sarana dan Utama Ketersediaan ruang tunggu 3.0

Prasarana Fasilitas Ketersediaan toilet untuk pengguna 2.0
Layanan

Ketersediaan loket/meja pelayanan 3.0

16 Ringkasan Hasil Penelitian Kepatuhan Ombudsman RI Tahun 2015

17 Ibid

Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017 89

 5 Pelayanan Khusus Utama Ketersediaan Sarana khusus bagi 2.0
pengguna layanan berkebutuhan khusus
(ram, rambatan, kursi roda, jalur
pemandu, toilet khusus, ruang menyusui,
dll)
Ketersediaan Pelayanan khusus bagi 2.0
pengguna layanan berkebutuhan khusus
6 Pengelolaan Utama Ketersediaan Sarana Pengaduan 5.0
Pengaduan (SMS/Telpon/Fax/Email, dll)

Ketersediaan informasi prosedur dan 3.0

tatacara penyampaian pengaduan

Ketersediaan Pejabat /Petugas Pengelola 5.0

Pengaduan

7 Penilaian Kinerja Utama Ketersediaan Sarana Pengukuran 2.5

Kepuasan Pelanggan

8 Visi, Misi dan Tambahan Ketersediaan Visi dan Misi Pelayanan 2.0
Motto Pelayanan Ketersediaan Motto Pelayanan 2.0

9 Atribut Tambahan Ketersediaan Petugas Penyelenggaran 2.5

menggunakan ID Card
Total 100

Berdasarkan hasil monitoring terhadap Provinsi
maka ditemukan bahwa :18
1. Hanya 52,44% Produk Layanan di Unit
Pelayanan Publik pada 33 provinsi dan
yang menjadi sampel penelitian yang
menginformasikan persyaratan, hal ini
menunjukkan masih banyaknya
pemerintah provinsi yang masih belum
terbuka dalam memberikan informasi
persyaratan. Kejelasan tentang item apa saja
yang wajib dipenuhi oleh pengguna
layanan menjadi hal yang penting untuk
diketahui oleh pengguna layanan agar
tidak menimbulkan kebingungan dengan
syarat yang harus dipenuhi untuk
mendapatkan layanan yang sesuai.
2. Terdapat 63,78% Produk Layanan di Unit
Pelayanan Publik pada 32 Provinsi yang
menjadi sampel penelitian sudah
menginformasikan Sistem, Mekanisme, dan
Prosedur. Dan sebesar 57,08% Produk
18 Ibid
Layanan di Unit Pelayanan Publik Provinsi
DKI Jakarta sudah terinformasi. Kesimpang
siuran alur yang banyak dialami oleh
pengguna layanan diharapkan dapat
diminimalisir dengan dipublikasikan nya
Sistem, Mekanisme, dan Prosedur kepada
semua pengguna layanan.
3. Sebesar 63,78% Produk Layanan di Unit
Pelayanan Publik pada 32 Provinsi yang
menjadi sampel penelitian sudah
menginformasikan produk apa saja yang
diterbitkan di Unit Pelayanan Publik
tersebut dan DI DKI Jakarta sebesar
76,02% Produk Layanan yang sudah
menginformasikan.
4. Hanya 42,80% Jangka Waktu Penyelesaian
sebuah izin yang dikeluarkan Unit
Pelayanan Publik di 32 Provinsi dan
31,69% di Provinsi DKI Jakarta yang
menjadi sampel penelitian sudah
terinformasi, hal ini sangat rendahnya

90 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017

 penyelenggra layanan yang terbuka atas
waktu penyelesaian sebuah izin. Waktu
yang dibutuhkan untuk memproses
layanan yang diajukan oleh pengguna
layanan dari tahap awal hingga akhir harus
diestimasi secara jelas dan dipublikasikan
secara terbuka agar tercipta efektivitas
dalam pelaksanaan layanan.
5. Sebesar 43,41% Produk Layanan di Unit
Pelayanan Publik pada 32 Provinsi dan
74,06% produk layanan di DKI Jakarta
yang menjadi sampel penelitian sudah
menginformasikan biaya. Hal ini
mempermudah pengguna layanan dalam
mengetahui besaran biaya yang harus
dikeluarkan jika ingin membuat sebuah
izin. Hal ini sangat penting diketahui oleh
pengguna layanan sehingga dapat
menihilkan praktek-peraktek pungutan
liar diluar biaya yang telah ditentukan.
6. Hanya 54,15% Produk Layanan di Unit
Pelayanan Publik pada 32 Provinsi dan
23,27% Produk Layanan di DKI Jakarta
yang menjadi sampel penelitian
mengumumkan maklumat pelayanan, dan
masih banyaknya Produk Layanan di Unit
Pelayanan Publik pada Provinsi yang tidak
mengumumkan maklumat layanan yang
artinya masih banyak Penyelenggara
Pelayanan yang enggan berjanji untuk
melayani masyarakat sesuai dengan
standar layanan yang dimiliki.
7. Hampir seluruh Produk Layanan di Unit
Pelayanan Publik 32 Provinsi yang
dijadikan sampel penelitian menyediakan
Sistem Pengelola Pengaduan, sangat jelas
terlihat dari Ketersediaan Sarana
Pengaduan sebesar 70,61% baik melalui
SMS, Email, Fax, Telpon, atau datang
langsung ke Unit Pelayanan Publik.
Namun hanya 46,22% Produk Layanan di
Unit Pelayanan Publik terdapat
Ketersediaan Pejabat/ Petugas Pengelola
Pengaduan dan masih rendahnya Produk
Layanan di Unit Pelayanan Publik pada
Provinsi yang menginformasikan
prosedur dan tata cara penyempaian
pengaduan sebesar 45,00%.
8. Sedangkan di Provinsi DKI Jakarta
terdapat 71,89% Produk Layanan sudah
menyediakan sarana pengaduan baik
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
melalui SMS, Email, Fax, Telpon, dll.
Untuk ketersediaan Pejabat Pengelola
Pengaduan hanya 33,40% di Unit
Pelayanan Publik DKI Jakarta, dan 25,74%
ketersediaan Informasi Prosedur dan
Mekanisme Penyampaian Pengaduan.
Pengaduan yang disampaikan oleh
pengguna layanan merupakan masukan
yang berharga bagi perbaikan kualitas
layanan yang diselenggarakan oleh
masing-masing instansi.
9. Masih banyak Produk Layanan di Unit
Pelayanan Publik pada 32 Provinsi yang
dijadikan sampel penelitian yang tidak
menyediakan pelayanan khusus bagi
pengguna layanan yang berkebutuhan
khusus, dan hanya 14,39% yang telah
menyediakan pelayanan khusus bagi
pengguna layanan yang berkebutuhan
khusus. Dan untuk wilayah DKI Jakarta
terdapat 10,33% Unit Layanan yang
menyediakan pelayanan khusus bagi
pengguna layanan yang berkebutuhan
khusus. Pelayanan khusus bisa berupa
antrian khusus lansia, loket khusus serta
petugas pemandu khusus layanan bagi
lansia dan difabel
10. Terdapat 35,12% Produk Layanan di Unit
Pelayanan Publik pada 32 Provinsi yang
menyediakan sarana khusus bagi
pengguna layanan yang berkebutuhan
khusus seperti ram, rambatan, ruang
menyusui, dll. Untuk Wilayah DKI Jakarta
74,86% Unit Pelayanan Publik yang
menyediakan sarana khusus bagi
pengguna layanan yang berkebutuhan
khusus. Sarana khusus amat diperlukan
dalam menunjang pelayanan bagi orang
yang mengalami berkebutuhan khusus
agar mendapatkan perlakuan yang
berkeadilan dalam suatu proses
mendapatkan pelayanan publik.
91
3.2 Kendala Yang Dihadapi Dalam seluruh lini pemerintahan dari pusat hingga
Implementasi Undang- Undang Nomor 25 daerah, termasuk di Sumatera Barat. Tuntutan
Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik Pada akan peningkatan profesionalisme sumber daya
Instansi Pemerintah Di Propinsi Riau dan manusia aparatur negara yang berdaya guna,
Propinsi DKI Jakarta dan Upaya produktif dan bebas KKN serta sistem yang
Penyelesaiannya transparan, akuntabel dan partisipatif masih
Secara garis besar persoalan yang dihadapi memerlukan solusi tersendiri. Ini berkaitan
dalam pelayanan publik di Riau dan DKI Jakarta dengan semakin buruknya citra dan kinerja
adalah:19 birokrasi dan rendahnya kepercayaan
masyarakat terhadap penyelenggaraan
A. Rendahnya Kualitas Pelayanan Publik
pemerintahan.
Rendahnya kualitas pelayanan publik
merupakan salah satu sorotan yang diarahkan
C. Birokrasi yang panjang dan adanya
kepada birokrasi pemerintah dalam
tumpang tindih tugas dan kewenangan.
memberikan pelayanan kepada masyarakat.
Hal inilah yang menyebabkan penyelenggaraan
Perbaikan pelayanan publik di era reformasi
pelayanan publik menjadi panjang dan melalui
merupakan harapan seluruh masyarakat,
proses yang berbelit-belit, sehingga besar
namun dalam perjalanan reformasi yang
kemungkinan timbul ekonomi biaya tinggi,
memasuki tahun ke enam, ternyata tidak
terjadinya penyalahgunaan wewenang, korupsi,
mengalami perubahan yang signifikan.
kolusi, dan nepotisme, perlakuan diskriminatif,
Berbagai tanggapan masyarakat justru
dan lain-lain. Pelayanan (khususnya pelayanan
cenderung menunjukkan bahwa berbagai jenis
publik) pada umumnya dilakukan dengan
pelayanan publik mengalami kemunduran yang
melalui proses yang terdiri dari berbagai level,
utamanya ditandai dengan banyaknya
sehingga menyebabkan penyelesaian pelayanan
penyimpangan dalam layanan publik tersebut.
yang terlalu lama. Dalam kaitan dengan
Sistem dan prosedur pelayanan yang berbelit-
penyelesaian masalah pelayanan, kemungkinan
belit, dan sumber daya manusia yang lamban
staf pelayanan (front line staff ) untuk dapat
dalam memberikan pelayanan, mahal, tertutup,
menyelesaikan masalah sangat kecil, dan dilain
dan diskriminatif serta berbudaya bukan
pihak kemungkinan masyarakat untuk bertemu
melayani melainkan dilayani juga merupakan
dengan penanggungjawab pelayanan, dalam
aspek layanan publik yang banyak disoroti.
rangka menyelesaikan masalah yang ada,
Rendahnya kualitas pelayanan publik yang
kurang mendapatkan kesempatan dan sulit,
dilaksanakan oleh sebagian aparatur
sehingga memerlukan waktu yang berbelit
pemerintahan atau administrasi negara dalam
untuk menyelesaikannya.
menjalankan tugas dan fungsinya. Kondisi ini
karena di dalam kerangka hukum administrasi
D. Rendahnya pengawasan external dari
positif Indonesia saat ini telah diatur tentang
masyarakat
standar minimum kualitas pelayanan, namun
Rendahnya pengawasan external dari
kepatuhan terhadap standar minimum
masyarakat terhadap penyelenggaraan
pelayanan publik tersebut masih belum
pelayanan publik, merupakan sebagai akibat
termanifestasikan dalam pelaksanaan tugas
dari ketidakjelasan standar dan prosedur
aparatur pemerintah.
pelayanan, serta prosedur peyampaian keluhan
B. Tingginya Tingkat Penyalahgunaan pengguna jasa pelayanan publik. Karena itu
Kewenangan dalam Bentuk KKN tidak cukup dirasakan adanya tekanan sosial
Upaya pemberantasan KKN merupakan yang memaksa penyelenggara pelayanan publik
salah satu tuntutan penting pada awal harus memperbaiki kinerja mereka.
reformasi. Namun prevalensi KKN semakin
meningkat dan menjadi permasalahan di
19http://158.blogspot.co.id/2012/03/permasalahan-

pelayanan-publik-di daerah.html, [Diakses tanggal 12

November 2016]

92 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017

E. Belum Berjalannya Desentralisasi
Kewenangan Secara Efektif
Dari sisi manajemen pemerintahan, penerapan
desentralisasi dan otonomi daerah merupakan
instrumen utama untuk mencapai suatu negara
yang mampu menghadapi tantangan-tantangan
tersebut. Di samping itu, penerapan
desentralisasi kewenangan dan otonomi daerah
juga merupakan prasyarat dalam rangka
mewujudkan demokrasi dan pemerintahan
yang menjunjung tinggi kedaulatan rakyat.
F. Sistem pelayanan publik yang belum diatur
secara jelas dan tegas.
Unsur terpenting dari sebuah sistem pelayanan
publik yang belum diatur secara lebih jelas dan
tegas di dalam sistem pelayanan publik di
Indonesia dewasa ini adalah Kode Perilaku
Petugas Pelaksana Pelayanan Publik (Code of
Conduct for Public Servants). Hal ini menjadi
salah satu faktor penentu keberhasilan sistem
pelayanan publik, terutama bila disadari bahwa
sebagian besar dari permasalahan dan keluhan
mengenai pelayanan publik di Indonesia dapat
dikembalikan pada unsur manusia pengemban
fungsi pelayanan publiknya. Kehadiran sebuah
perda yang disertai dengan peraturan gubernur
yang mengatur tentang pelayanan publik
sebaiknya memang harus di segerakan
pelaksanaannya.
Buruknya kinerja pelayanan publik yang
dilakukan oleh birokrasi Indonesia antara lain
belum dijalankannya apa yang disebut dengan
tranparansi dan akuntabilitas dalam
penyelenggaraan pelayanan publik dimana
akuntabilitas mempunyai peranan yang sangat
penting dalam menekan tingkat korupsi di Riau
dan DKI Jakarta.
Oleh karena itu pelayanan publik harus
dilakukan dengan transparan dan akuntabel di
setiap unit pelayanan instansi pemerintah
karena kualitas pelayanan publik berimplikasi
luas terhadap kesejahteraan masyarakat dan
untuk mencapai suatu pemerintahan yang baik
atau pemerintahan yang bersih “good
governance” serta lemahnya kontrol masyarakat
yang menjelaskan buruknya akuntabiltas dalam
penyelenggaraan pelayanan pubik, karena salah
satu esensi dari akuntabilitas adalah kontrol,
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
karena kondisi yang terjadi selama ini telah
mengkerdilkan peran serta masyrakat dan telah
terjadi dominasi birokrasi dalam pelaksanaan
pelayanan serta untuk menciptakan suatu
sistem pelayanan yang akuntabel harus ada
evaluasi pelayanan yang diberikan oleh para
pengguna pelayanan yaitu masyarakat yang
tercermin dari hasil penelitian yang dilakukan
berdasarkan lokasi penelitian yaitu sumatera
barat dimana buruknya akuntabilitas yang
dimiliki oleh para birokrasi.
Kurangnya kontrol masyarakat dan
pengkerdilan partisipasi masyarakat dalam
pelaksanaan pemerintahaan yang merupakan
sebagai stakeholder terjadi selama ini dan
banyaknya terjadi penyimpangan-
penyimpangan didalam tubuh birokrasi
pemerintah menyebabkan tugas pokok aparatur
negara sebagai abdi negara juga sebagai abdi
masyarakat yang memiliki tugas pokok
melayani masyarakat tidak terwujud yang
menimbulkan berbagai masalah diantaranya
masalah prosedur pelayanan dan mekanisme
palayanan yang berbelit-belit, diskriminatif,
tidak transparan, kurang akomodatif, kurang
inovatif, kurang konsisten dan praktek pungli
dan KKN (korupsi, Kolusi dan Nepotisme).
Selain itu masalah-masalah dikotomi politik
birokrasi yang secara tidak langsung dan secara
jelas dapat dilihat mempengaruhi segi
pelayanan publik dimana intervensi politik
kedalam wilayah birokrasi pelayanan publik
sering kali tidak terhindarkan dimana batas-
batas antara birokrasi dengan politik masih
belum jelas. Menurut wahyudi kumorotomo
ada beberapa hal yang menyebabkan
banyaknya kebijakan, program pelayanan
publik kurang responsif terhadap aspirasi
masyrakat sehingga kurang mendapatkan
dukungan secara luas antara lain dikarenakan
para birokrat kebanyakan masih berorientasi
kepada kekuasaan dan bukannya kepentingan
publik secara umum dan terdapat kesenjangan
yang lebar antara apa yang diputuskan oleh
pembuat kebijakan dan apa yang benar-benar
93
 dikehendaki oleh rakyat.20 Serta kecenderungan
para birokrasi di indonesia masih menggunakan
presfektif tradisional dimana masih
menggunakan kekuasaan dalam melaksanakan
tugas dan fungsinya sebagai pelayanan
masyarakat, yang dilihat dari bagaimana
palayanan yang diberikan.
Adapun upaya yang dapat dilakukan adalah
memberdayakan masyarakat. Fungsi
Ombudsman Perwakilan Riau dan Ombudsman
RI sebagai lembaga pengawas eksternal tidak
akan berjalan tanpa partisipasi masyarakat.
Tujuan utama dari Ombudsman ini adalah
menaikkan standar pelayanan publik dan untuk
memberantas korupsi, kolusi dan nepotisme
yang sudah menjadi rahasia umum sedang
merajalela di seluruh bagian masyarakat.
Apabila negara ini ingin menjadi negara yang
besar maka diperlukan kerjasama antara
masyarakat dan pemerintahan untuk
memberantas kondisi tersebut dan juga
diperlukan bantuan dari instansi pelayanan
publik untuk segera menyadari tugas dan
fungsinya sebagai pelayan publik yang dapat
memberikan pelayanan terbaik bagi
masyarakat, karena tidak dapat dipungkiri
bahwa aparatur instansi pelayanan publik
belum mengetahui standar pelayanan seperti
yang diamanatkan UU Pelayanan Publik dan
bahkan beberapa kasus menunjukkan bahwa
banyak instansi pemerintahan tidak mengetahui
bahwa Ombudsman merupakan lembaga
negara yang bertugas mengawasi pelayanan
publik, beberapa dari instansi menganggap
bahwa Ombudsman adalah sebuah lembaga
swadaya masyarakat biasa yang cenderung
tidak ditanggapi secara serius.
3.3 Konsep dan Model Reformasi Birokrasi
Terkait dengan Pelayanan Publik yang
Tepat Khususnya Instansi Pemerintah di
Indonesia.
Menurut Ketua Ombudsman RI,
pelayanan publik belum membanggakan
di Indonesia tidak hanya disebabkan oleh
mentalitas aparatur pelaksana birokrasi di
20W. Kumorotomo. (2005). Akuntabilitas Birokrasi Publik.
Yogjakarta: Pustaka Pelajar Offset, h. 6-7
94 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
lapisan bawah namun mentalitas pejabat
negara dalam mengelola pelayanan publik
yang tidak memperhatikan standar
pelayanan publik dan tidak
mengimplementasikan Undang-Undang
Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan
Publik. dengan baik. Selama lima tahun
terakhir, Ombudsman RI menemukan
bahwa kepatuhan penyelenggara
pelayanan publik terhadap Undang-
Undang tersebut masih tergolong rendah,
yakni berkisar antara 18-20 persen. Jadi,
sumber utama masalahnya terletak pada
sistem yang diterapkan secara keliru yaitu
sistem yang dibuat oleh pejabat yang
menjadi atasan pelaksana pelayanan
publik. Salah satu cara tercepat untuk
memperbaiki kualitas pelayanan publik di
Indonesia dengan mengganti semua
pejabat yang tidak mematuhi Undang-
Undang dalam membuat Standar
Operasional Prosedur (SOP) pelayanan
publik.21
Pengawasan pelayanan publik
dilaksanakan dengan tujuan:
1. Mengetahui kondisi riil kualitas
pelayanan pada kantor penyelenggara
pelayanan publik yang menjadi obyek
pengawasan.
2. Merumuskan dan memberikan saran
perbaikan pelayanan kepada
penyelenggara pelayanan publik.
Pengawasan pelayanan publik,
dilaksanakan untuk merespon
permasalahan pelayanan publik yang
dialami masyarakat secara luas. Investigasi
dilakukan untuk mencari sumber data
yang seimbang dan obyektif dengan
melihat langsung kondisi pelayanan
publik serta meminta keterangan para
pihak yang terkait langsung maupun
tidak langsung dengan permasalahan yang
menjadi obyek kegiatan. Hasil investigasi
untuk memberikan saran perbaikan
kepada instansi penyelenggara. Ruang
lingkup tema adalah pelayanan publik
tertentu dengan pertimbangan berikut:
21 Republika, tanggal 16 Desember 2014
 1. Berdampak luas dan merugikan
masyarakat.
2. Menarik perhatian publik
atau menjadi fokus
perbincangan media massa.
3. Terjadi berulang-ulang.
Pengawasan pelayanan publik
dilakukan dengan kegiatan investigasi
inisiatif, supervisi pelayanan publik,
investigasi sistemik, dan penganugerahan
kepatuhan. Investigasi atas inisiatif sendiri
(OMI) dilaksanakan melalui methode
mystery shoppers, investigasi, supervisi
dan kajian, berdasarkan Pasal 7 d UU 37
Tahun 2008 Tentang Ombudsman RI dan
UU 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan
Publik. Pelaksanaan OMI ini untuk
memperoleh gambaran/ kondisi nyata
tentang pemenuhan standar pelayanan,
transparansi dan kemudahan memperoleh
layanan publik, potensi maladministrasi dll.
Dan diharapkan dapat menyampaikan
rekomendasi atau saran perbaikan, baik
perbaikan sistem, perubahan peraturan
maupun pelaksanaannya serta perubahan
mindset penyelenggara pelayanan publik.22
Supervisi pelayanan publik dimaksudkan
untuk mengetahui penerapan standar
pelayanan sebagaimana diatur dalam
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009
tentang Pelayanan Publik. Pelaksanaan
supervisi dengan cara melakukan
pemeriksaan, observasi, dan pengamatan
langsung dengan mengutamakan
keterangan melalui rekaman, gambar, video
dan gejala- gejala sosial pada saat
supervisi.23
Salah satu upaya Ombudsman RI dalam
mendorong peningkatan kualitas pelayanan
publik adalah dengan melakukan observasi
tingkat kepatuhan kementerian, lembaga
dan pemerintah daerah terhadap
implementasi Undang- Undang Nomor 25
Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik,
khususnya kewajiban penyelenggara
pelayanan publik untuk memenuhi
komponen standar pelayanan publik.
22 Laporan Tahunan 2014 Ombudsman RI
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
Upaya peningkatan kualitas pelayanan
publik tidak hanya menjadi orientasi hasil
(outcome) dari Ombudsman RI semata,
tetapi juga merupakan keinginan dan
kesadaran yang tumbuh dari internal
unit/satuan kerja penyelenggara
pelayanan publik maka observasi
kepatuhan dilaksanakan melalui beberapa
tahapan strategis dengan pendekatan
intervensi terfokus.
4. PENUTUP
4.1 Kesimpulan
Berdasarkan hasil penelitian di atas dapat ditarik
kesimpulan sebagai berikut:
1. Implementasi UU No.25 Tahun 2009
tentang Pelayanan Publik di Riau dan DKI
Jakarta masih belum berjalan efektif, karena
dari tahun ke tahun masih terjadi pelaporan
oleh masyarakat terhadap instansi
pemerintah, BUMN, BUMD yang tidak
memberikan pelayanan publik seperti
penundaan yang berlarut, penyalahgunaan
wewenang, menerima imbalan
uang/jasa/barang. Pelaporan yang paling
banyak terjadi Di Kota Pekanbaru dan Kota
Jakarta, sedangkan untuk instansi terlapor
ada pada BPN, Pengadilan, Rumah Sakit,
Pemerintah Daerah.
2. Kendala-kendala yang dihadapi dalam
memberikan pelayanan publik antara lain :
rendahnya kualitas pelayanan publik,
sistem pelayanan publik yang belum diatur
secara jelas, tumpang tindih kewenangan,
rendahnya pengawasan eksternal dari
masyarakat, belum efektifnya sistem
desentralisasi. Upaya-upaya yang
dilakukan untuk mengatasi kendala
tersebut adalah selain diperkuatnya
pengawasan ekternal dari masyarakat
melalui aktifnya memberikan laporan
kepada Ombudsman Perwakilan Riau dan
Ombudsman RI, maka pengawasan internal
masing-masing instansi perlu diperbaiki
sistemnya, jika yang lama dianggap tidak
mampu meningkatkan kualitas pelayanan
publik.
3. Konsep pelayanan publik yang ideal di
Indonesia adalah pengawasan pelayanan
23 Ibid
95
 publik dilakukan dengan kegiatan
investigasi inisiatif, supervisi pelayanan
publik, investigasi sistemik, dan
penganugerahan kepatuhan.
4.2 Saran
Adapun sarannya adalah :
1. Revisi segala peraturan perundangan yang
terkait dengan pelayanan publik baik dari
tingkat undang-undang sampai peraturan
daerah. Terutama system dan sanksi
pelanggaran terhadap pelayanan publik.
2. Revisi UU tentang Ombudsman terkait
dengan daya mengikat rekomendasi dari
Ombudsman terhadap pelaporan
masyarakat terkait pelayanan publik.
3. Diharapkan kepada masyarakat untuk
tidak menempatkan Ombudsman sebagai
lembaga eksekusi tetapi hanya sebagai
lembaga pemberi rekomendasi, namun
demikian peran Ombudsman perlu
diperkuat sehingga dapat mengubah pola
tingkah birokrasi di Indonesia.
DAFTAR PUSTAKA
Buku
A.Hamid S. Attamimi , 1997, Materi Muatan
Peraturan Perundang-undangan,
Majalah Hukum Dan Pembangunan,
Jakarta
Tanpa Pengarang. Profil daerah
(2001).
kabupaten dan kota. Penerbit Buku
Kompas. ISBN 979-709-054-X.
W. Kumorotomo. (2005). Akuntabilitas
Birokrasi Publik. Yogjakarta: Pustaka
Pelajar Offset, h. 6-7
Darmawati. (2008). Determinasi Registrasi
Penduduk di Kota Pekanbaru,
Jurnal Teroka Riau, 8(2): 61-71.
Zaenuddin, Dundin. (2005). Modal Sosial
dalam Pengembangan Budaya Sipil
Komunitas Etnik: Studi Kasus di Kota
Manado, Sulawesi Utara & Pekanbaru,
96 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
Riau, Lembaga Ilmu Pengetahuan
Indonesia, ISBN 979-3673-69-9.
Internet
http://www.rri.co.id/pekanbaru/post/ber
ita/230723/daerah/pelayanan_pub
lik_di_pekanbaru_buruk.html,
diakses tanggal 14 Januari 2016.
http://www.rri.co.id/pekanbaru/post/ber
ita/230723/daerah/pelayanan_pub
lik_di_pekanbaru_buruk.html,
[diakses tanggal 14 Januari 2016].
https://m.tempo.co/read/news/2016/07/
26/083790519/ombudsman-
panggil-pemprov-dki-bahas-
pelayanan-publik, [diakses 10
November 2016]
http://158.blogspot.co.id/2012/03/permas
alahan-pelayanan-publik-di
daerah.html, [Diakses tanggal 12
November 2016]
http://artikel/category/kedudukan_dan_
kewenangan_ombudsman_republi
k_Indonesia_dalam_mengawasi_pe
nyelenggaraan_pelayanan_publik
[Diakses 29 April 2014}.
Republika, tanggal 16 Desember 2014
Laporan Tahunan 2014 Ombudsman RI
Ibid
Peraturan Perundang-Undangan
Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 25
Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik
 Volume 1 Nomor 1, Oktober 2017
Editorial Office : Faculty of Law, Andalas University
Kampus Pancasila, Jalan Pancasila Nomor 10 Padang, West Sumatera
Phone/Fax : 0751-27404 / 0751-34605
E-mail : nagarilawreview@gmail.com | Website : jalj.fhuk.unand.ac.id

Konstitusionalitas Pengaturan Hak Ulayat Dalam Peraturan Nagari

“Agung Hermansyah1, Romi2”

ARTICLE HISTORY A B S T R A C T
Received: 30 October 2017;
Reviewed: 31 October 2017; Pasca ditetapkannya UU No. 12 Tahun 2011, Peraturan Nagari tidak
Accepted: 31 October 2017; lagi diakui dalam hierarki peraturan perundang-undangan di
Published: 31 October 2017 Indonesia. Padahal jika merujuk pada Pasal 18 B ayat (2) UUD NRI
1945 pemerintah wajib mengakui keberadaan masyarakat hukum adat
berikut hak tradisionalnya. Dalam konteks otonomi daerah, jika
KEYWORDS dikaitkan dengan Pasal 18 ayat (6) UUD NRI 1945 bentuk
Bankruptcy; secured creditor; tax debt. pengakuan pemerintah kepada desa sebagai bagian dari pemerintahan
daerah idealnya berupa hak untuk mengatur dan mengurus sendiri
CORRESPONDENSE urusan rumah tangganya. Sebagai lex specialis, Pasal 26 ayat (2)
huruf d UU No. 6 Tahun 2014 tentang Desa juga menegaskan hak
1 Mahasiswa Fakultas Hukum Universitas Andalas,
nagari untuk membentuk peraturan otonominya. Sebagai solusi,
Kampus Unand Limau Manis, Padang, Indonesi,
25163.
sebenarnya Pasal 8 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011 sebenarnya
2 Fakultas Hukum Universitas Andalas, Sumatera mengakui keberadaan peraturan nagari yang dibentuk atas
Barat, Padang, Indonesia kewenangan yang bersumber dari perundang-undangan. Dalam
implementasinya, pembentukan peraturan nagari terutama yang
berkenaan dengan hak asal-usul/ulayat di Sumatera Barat mengalami
kendala ytang signifikan. Meski MK melalui putusan PUU
No.35/2012 menetapkan kewenangan itu ada di tangan nagari, dalam
pelaksanaannya kewenangan dimaksud dibatasi secara bersyarat oleh
pemerintah.

1. Pendahuluan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai

Salah satu tuntutan pasca bergulirnya
reformasi adalah tuntutan akan otonomi
daerah yang seluas-luasnya dalam menjalankan
sistem pemerintahan negara Republik
Indonesia. Otonomi daerah merupakan amanat
langsung dari Pasal 18 ayat (2)Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia 1945 (UUD
NRI 1945) yang menetapkan: “Pemerintah
daerah provinsi, daerah Kabupaten, dan Kota
mengatur dan mengurus sendiri urusan
pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas
pembantuan”. Selanjutnya, Pasal 18 ayat (5)
UUD NRI 1945 juga menentukan:
”Pemerintahan daerah menjalankan otonomi
seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan
urusan Pemerintahan Pusat”. Adanya otonomi
daerah dan desentralisasi dalam urusan
pemerintahan ditujukan agar daerah bisa
mandiri, berkreasi dan berinovasi dalam
mengembangkan dan membangun daerahnya
sesuai dengan potensi daerah yang dimiliki,
demi terciptanya pemerataan pembangunan
dan tercapainya tujuan negara Republik
Indonesia sebagaimana tercantum dalam
Alinea ke IV Pembukaan UUD NRI 1945 yakni
memajukan kesejahteraan umum.
Guna memenuhi amanat konstitusi dimaksud,
pemerintah kemudian mentapkan regulasi di
bidang pemerintahan daerah, terakhir melalui

Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017

Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 (UU
Pemda). Dalam Pasal 371 ayat (1) UU Pemda
disebutkan bahwa: “Dalam daerah
kabupaten/kota dapat dibentuk desa.
Selanjutnya Pasal 371 ayat (2) menyatakan
bahwa: “Desa mempunyai kewenangan sesuai
dengan ketentuan peraturan perundang-
undangan mengenai desa”.
Tindak lanjut atas ketentuan Pasal 371 UU
Pemda tersebut telah diatur dengan
diundangkanya Undang-Undang Nomor 6
Tahun 2014 Tentang Desa (UU Desa). Dalam
Pasal 2 UU Desa disebutkan: “Penyelenggaraan
pemerintahan desa, pelaksanaan pembangunan
desa, pembinaan kemasyarakatan desa, dan
pemberdayaan masyarakat desa berdasarkan
Pancasila, Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia Tahun 1945, Negara
Kesatuan Republik Indonesia, dan Bhinneka
Tunggal Ika”.
Di Sumatera Barat, penyelenggaraan
pemerintahan desa dikenal dengan nagari,
sesuai dengan adat istiadat suku Minangkabau.
Eksistensi pengakuan terhadap penyebutan
nagari1 sebagai nama lain dari desa dalam
ketata negaraan Indonesia sempat mengalami
1 Pengakuan konstitusional tentang kedudukan
nagari pertama kali dapat dilihat dalam Undang-
Undang Dasar 1945 sebelum Perubahan yang
berbunyi : Pembagian daerah Indonesia atas daerah
besar dan kecil, dengan bentuk dan susunan
pemerintahannya ditetapkan dengan Undang-
Undang dengan memandang dan mengingati dasar
permusyawaratan dalam sistem pemerintahan
negara dan hak asal usul dalam daerah yang bersifat
istimewa. Selanjutnya Penjelasan Pasal 18
dinyatakan sebagai berikut : Dalam teori negara
Republik Indonesia terdapat lebih kurang 250
zelfbesturrende Landschappen dan Volksgemeenschappen
seperti desa di Jawa dan Bali, nagari di Minangkabau,
dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerah-
daerah tersebut memiliki susunan asli dan oleh karenanya
dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa.
Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan
daerah-daerah istimewa tersebut dan segala peraturan
negara mengenai daerah-daerah itu akan mengingati hak
hak asal usul daerah tersebut, dalam Charles Simabura.
(2013), Kedudukan Nagari Dalam Sistem
Ketatanegaraan Indonesia. Jurnal Imu Hukum
Yustisia 20(1) .
98 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
pasang surut2, namun kembali menguat pasca
diterbitkannya regulasi baru terkait
pemerintahan desa, yakni Undang-Undang
Nomor 6 Tahun 2014 yang mengganti dan
mencabut ketentuan UU Desa yang lama,
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979. Pada
UU Desa yang baru, penguatan penyebutan
nagari dapat dilihat dari konsideran
menimbang huruf b yang menyatakan : bahwa
dalam perjalanan ketatanegaraan Republik
Indonesia, Desa telah berkembang dalam
berbagai bentuk sehingga perlu dilindungi dan
diberdayakan agar menjadi kuat, maju,
mandiri, dan demokratis sehingga dapat
menciptakan landasan yang kuat dalam
melaksanakan pemerintahan dan
pembangunan menuju masyarakat yang adil,
makmur, dan sejahtera.
Penyebutan nagari sebagai nama lain dari desa
secara explisit juga diatur dan dijelaskan dalam
Pasal 1 angka 1 UU Desa yang menyatakan:
“Desa adalah desa dan desa adat atau yang
disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut
Desa, adalah kesatuan masyarakat hukum yang
memiliki batas wilayah yang berwenang untuk
mengatur dan mengurus urusan pemerintahan,
kepentingan masyarakat setempat berdasarkan
prakarsa masyarakat, hak asal usul, dan/atau
hak tradisional yang diakui dan dihormati
dalam sistem pemerintahan Negara Kesatuan
Republik Indonesia”. lebih lanjut, Pasal 6 ayat
(2) UU Desa menyatakan bahwa: “Penyebutan
desa atau desa adat disesuaikan dengan
penyebutan yang berlaku di daerah setempat”.
Dalam perkembangannya, pelaksanaan sistem
pemerintahan nagari diatur dalam Peraturan
Daerah (Perda) Provinsi Sumatera Barat Nomor
2 Tahun 2007 Tentang Pokok-Pokok
Pemerintahan Nagari (Perda Nagari). Hal ini
sesuai dengan ketentuan dalam dalam UU
Desa untuk mengakomodir desa-desa yang
memiliki ciri khas berdasarkan asal-usul, adat
istiadat, dan nilai sosial budaya masyarakat
kedalam Peraturan Daerah. Dalam Pasal 1
2 Sebelumnya, pada zaman Orde Baru melalui
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 Tentang
Pokok-Pokok Pemerintahan Desa yang menjadi
dasar lahirnya Undang-Undang Nomor 5 Tahun
1979 Tentang Desa justru menghilangkan eksistensi
nagari dan daerah khusus lainnya tersebut. Ibid.
angka 7 Perda Nagari, disebutkan bahwa
“Nagari adalah kesatuan masyarakat hukum
adat yang memiliki batas-batas wilayah
tertentu, dan berwenang untuk mengatur dan
mengurus kepentingan masyarakat setempat
berdasarkan filosofi adat Minangkabau (Adat
Basandi Syarak, Syarak Basandi Kitabullah)
dan atau berdasarkan asal usul dan adat
istiadat setempat dalam sistim Pemerintahan
Negara Kesatuan Republik Indonesia”.
Pelaksanaan urusan Pemerintahan nagari
dilaksanakan oleh Wali Nagari dan Badan
Pemusyawaratan Nagari (Bamus Nagari). Salah
satu wewenang pemerintah nagari dalam
menyelenggarakan pemerintahan nagari yaitu
menetapkan Peraturan Nagari. Dalam Pasal 14
ayat (1) Perda Nagari disebutkan bahwa
Peraturan Nagari ditetapkan oleh Wali Nagari
dengan persetujuan bersama Bamus Nagari.
Peraturan Nagari merupakan instrumen
penyelenggaraan pemerintahan nagari,
mempunyai kedudukan yang strategis karena
diberikan landasan konstitusional yang jelas,
yakni diatur dalam Pasal 18 ayat (6) UUD 1945
dan juga diakomodir dalam Pasal 26 ayat (2)
huruf d UU Desa. Sebagai salah satu bentuk
produk hukum, Peraturan Nagari memiliki
kekuatan mengikat keluar, artinya berlaku bagi
masyarakat nagari dan harus ditaati oleh
masyarakat nagari. Peraturan Nagari sebagai
produk hukum Pemerintahan Nagari harus
tetap berada dalam satu kesatuan sistem
hukum nasional dan subtansi normanya
haruslah merujuk kepada ketentuan
perundang-undangan yang lebih tinggi dalam
hirarki peraturan perundang-undangan.
Dalam kaitannya denga hierarki norma hukum,
Hans Kelsen mengemukakan teori mengenai
jenjang norma hukum (stufentheorie). Hans
Kalsen berpendapat bahwa norma hukum itu
berjenjang dan berlapis-lapis dalam suatu
hierarki (tata susunan), dalam arti, suatu norma
yang lebih rendah berlaku, bersumber dan
berdasar pada norma yang lebih tinggi, norma
yang lebih tinggi berlaku, bersumber dan
berdasar pada norma yang lebih tinggi lagi,
demikian seterusnya sampai pada suatu norma
yang tidak dapat ditelusuri lebih lanjut dan
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
bersifat hipotetis dab fiktif yaitu norma dasar
(grundnorm)3.
Dalam Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor
12 Tahun 2012 Tentang Pembentukan
Peraturan Peundang-Undangan, dinyatakan
bahwa jenis dan hirarki peraturan perundang-
undangan terdiri atas :
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945;
b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan
Rakyat;
c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah
Pengganti Undang-Undang;
d. Peraturan Pemerintah;
e. Peraturan Presiden;
f. Peraturan Daerah Provinsi; dan
g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
Hierarki adalah penjenjangan setiap jenis
peraturan perundang-undangan yang
didasarkan pada asas bahwa peraturan
perundang-undangan yang lebih rendah tidak
boleh bertentangan dengan peraturan
perundang-undangan yang lebih tinggi4. Secara
normatif, Peraturan Nagari5 sebagai produk
hukum nagari tidak termasuk kedalam jenis
peraturan perundang-undangan dalam hierarki
peraturan perundang-undangan sebagaimana
dimaksud dalam Pasal Dalam Pasal 7 ayat (1)
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011
Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-
Undangan.
Namun,secara implisit, eksistensi Peraturan
Nagari tetap diakui keberadaannya sebagai
3 Maria Farida Indrati S. (2007). Ilmu Perundang-
Undangan (1). Yogyakarta: Kanisius, h. 41.
4 Charles Simabura. (2013). Konstitusionalitas
Pemabatalan Peraturan Daerah Melalui Keputusan
Menteri Dalam Negeri. Jurnal Konstitusi PuSAKO
Universitas Andalas IV (1): 139.
5 Pengakuan terhadap Peraturan Nagari sebagai
salah satu peraturan perundang-undangan dalam
hirarki peraturan perundang-undangan dapat
dilihat dalam Pasal 7 ayat (2) Undang-Undang
Nomor 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan
Peraturang Perundang-Undangan sebelum
dieleminasi dalam Undang-Undang Nomor 12
Tahun 2011 sebagai ketentuan terbaru tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan
menggantikan Undang-Undang Nomor 10 Tahun
2004.
99
perarturan perundang-undangan yang
ditetapkan oleh Wali Nagari bersama Bamus
Nagari yang dibentuk berdasarkan
kewenangan sebagaimana dimaksud dalam
Pasal 8 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12
Tahun 2011. Eksistensi keberadaan Peraturan
Nagari juga merujuk kepada Undang-Undang
Nomor 23 Tahun 2014 yang masih berlaku
sampai saat ini (lex generalis) yang kemudian
ditindaklanjuti oleh Undang-Undang Nomor 6
Tahun 2014 (lex specialis) .
2. Analisis dan Pembahasan
2.1. Kedudukan Pemerintahan Nagari
Sebelum kedatangan pemerintah kolonial
belanda, Nagari di Minang kabau adalah
‘’Negara’’ yang berpemerintahan sendiri,
merupakan satu kesatuan masyarakat hukum
adat, lengkap dengan kaidah/norma yang
mengatur masyarakat dan umurnya sudah
cukup tua. Pada masa pemerintahan kolonial
belanda, nagari-nagari yang telah ada tetap
diakui dan diberi dasar hukum formal dengan
keluarnya Inlandsche Gementee Ordinantie
Buitengewestern (IGOB) tahun 1983 termuat
dalam stb 1983 No. 4906.
Pada masa orde baru, eksistensi nagari sempat
tereliminasi dengan diundangkannya Undang-
Undang Nomor 5 Tahun 1979 yang tidak lagi
mengakui keberadaan nagari sebagai kesatuan
masyarakat hukum adat yang bersifat khusus
dalam pemerintahan. Hal ini sebagaimana
dimaksud dalam konsiderans menimbang
huruf b Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979
yang berbunyi : ‘’bahwa sesuai dengan sifat
Negara Kesatuan Republik Indonesia maka
kedudukan pemerintahan desa sejauh mungkin
diseragamkan, dengan mengindahkan
keragaman keadaan Desa dan ketentuan adat
istiadat yang masih berlaku untuk memperkuat
pemerintahan desa agar makin mampu
menggerakkan masyarakat dalam
partisipasinya dalam pembangunan dan
menyelenggarakan administrasi Desa yang
makin luas dan efektif”.
6 Helmy Panuh. (2012). Pengelolaan Ulayat Nagari
Pada Era Desentralisasi Pemerintahan Di Sumatera
Barat’. Jakarta: PT Raja Grafindo, h.183.
100 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
Nagari tidak lagi merupakan suatu organisasi
pemerintahan terendah langsung di bawah
camat berlalih ke desa dalam susuna
ketatanegaraan Indonesia. Undang-Undang
Nomor 5 Tahun 1979 ini memisahkan secara
tajam antara unsur adat dengan unsur
administrasi pemerintahan. Dengan dipisahkan
pemerintahan desa dari adat yang menjiwai
tata kehidupan masyarakat desa terjadilah
kemunduran dalam potensi untuk
membangun. Semenjak diberlakukannya
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979,
Sumatera Barat dihadapkan pada masalah
apakah jorong dijadikan desa atau nagari
sebagai unit pemerintahan terendah di bawah
kecamatan. Akhirnya, pilihan jatuh padan
jorong bukan nagari. Kebijakan pemerintah
daerah Sumatera Barat yang menetapkan jorong
menjadi desa telah mendatangkan persolan,
karena nagari yang telah hidup lama dipenggal
dan dikeping menjadi desa-desa7.
Pasca bergulirnya reformasi yang membawa
semangat desentralisasi dalam sistem
pemerintahan di Indonesia yang bertumpukan
pada penyelenggaraan sistem pemerintahan
daerah berdasarkan otonomi daerah seluas-
luasnya telah memberikan paradigma baru
terhadap eksistensi nagari dalam ketatanegaran
Indonesia. Dengan diundangkanya Undang-
Undang Nomor 22 Tahun 1999 sebagamina
terkahir diubah dengan Undang-Undang
Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan
Desa yang secara implisit menyatakan bahwa
penyeragaman nama, bentuk, susunan, dan
kedudukan pemerintahan desa merupakan
suatu bentuk kegagalan dan bertentangan
dengan jiwa Pasal 18 UUD 1945.
Dalam UU Pemda diberikan gambaran umum
terkait dengan pengaturan desa bahawa
peraturan dimaksud selanjutnya diatur dalam
peraturan perundang-undangan mengenai
desa8. Menurut Pasal 6 UU Desa disebutkan
7 Ibid., h. 186.
8 Bandingkan dengan Pasal 111 Undang-Undang
Nomor 22 Tahun 1999 berbunyi: (1) pengaturan
lebih lanjut mengenai desa ditetapkan dalam
Peraturan Daerah sesuai dengan pedoman umum
yang ditetapkan oleh pemerintah berdasarkan
undang-undang ini. (2) Pearturan Daerah
sebagaimana dimaksud pada ayat (1) wajib
bahwa: “Desa terdiri dari desa dan desa adat,
yang mana penyebutannya disesuaikan dengan
penyebutan yang berlaku pada masing-masing
daerah”. Keuntungan yang didapat dari
pengembalian bentuk dan susunan
pemerintahan desa kepada pemerintahan
nagari antara lain9 :
a. Terdapatnya kesatuan penyelengaaran
pemerintahan yang tidak memisahkan
administrasi dengan urusan adat, sehingga
menjadikan pemerintahan nagari yang kuat
dan berwibawa.
b. Sumber daya manusia dan sumber daya
alam yang tersedia dapat diandalkan guna
dimanfaatkan dalam rangka terwujudnya
otonomi nagari.
c. Dengan berpemerintahan nagari, sumber-
sumber pendapatan dan harta kekayaan
nagari yang dikuasai pihak lain seperti
tanah, hutan, pasar nagari, dan bahan
galian sebagai ulayat nagari dapat ditata
dan dikembalikan kepada nagari.
d. Pemerintahan nagari dengan otonomi asli
yang dipunyai, dapat mengembangkan
peran serta seluruh masyarakat secara
demokratis, dengan memanfaatkan nilai-
nilai budaya yang hidup serta peranan
institusi yang ada dan lembaga lainnya
sebagai mitra kerja dalam rangka
pemberdayaan masyarakat untuk
memperkuat pereknomiannya.
Kembali ke nagari (recreating the nagari)
merupakan kesatuan sikap warga
Minangkabau untuk mendambakan kembali
kehidupan sosial budaya dan pemerintahan
berdasarkan adat istiadat mereka10. Pemerintah
Daerah Sumatra Barat sendiri telah
menerbitkan Perda Nomor 9 Tahun 2000
sebagaimana telah diubah dengan Perda
Nomor 2 Tahun 2007 Tentang Pokok-Pokok
Pemerintahan Nagari. Saat ini, ada dua bentuk
sistem pemerintahan nagari yang ada di
Sumatera Barat, yakni nagari sebagai kesatuan
masyarakat hukum adat dan nagari sebagai
struktur pemerintahan desa. Pengakuan
(recognation) nagari sebagai kesatuan
mengakui dan menghormati hak asal-usul dan adat
istiada desa.
9 Helmy Panuh. Op.cit., h. 192.
10 Ibid. h. 193.
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
masyarakat hukum adat keberadaanya
haruslah diatur dalam peraturan daerah.
Sedangkan nagari sebagai struktur
pemerintahan desa merupakan
pengejewentahan dari pengaturan Undang-
Undang Nomor 6 Tahun 2014.
2.2. Kedudukan Peraturan Nagari
Kedudukan Peraturan Nagari sebagai produk
hukum nagari yang bersifat mengatur
hubungan hukum masyarakat disuatu nagari
secara implisit konstitusionalitasnya telah
diakui sebagaimana dimaksud dalam Pasal 18B
ayat (2) UUD 1945 yang berbunyi : ‘’Negara
mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan
masyarakat hukum adat beserta hak-hak
tradisionalnya sepanjang masih hidup dan
sesuai dengan perkembangan masyarakat dan
prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia,
yang diatur dalam undang-undang’’.
Dalam kerangka otonomi daerah, Pasal 372
ayat (1) UU Pemda menugaskan sebagian
kewenangan urusan pemerintahan kepada
desa, baik itu pemerintah pusat, pemerintah
provinsi, dan pemerintah kabupaten/kota.
Dalam bidang penyelenggaraan Pemerintahan
Nagari, menurut Pasal 26 ayat (3) UU Desa,
disebutkan bahwa: “Kepala desa atau wali
negara berhak mengajukan rancangan dan
menetapkan peraturan desa atau peraturan
nagari”. Kemudian, berdasarkan Perda Nomor
2 Tahun 2007 disebutkan bahwa peraturan
nagari merupakan produk hukum yang
ditetapkan oleh waki nagari atas persetujuan
bersama dengan Bamus Nagari.
Kedudukan Peraturan Nagari dalam hirarki
peraturan perundang-undangan dalam
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-undangan
termasuk kedalam bagian Peraturan daerah
sebagaimana tercantum pada Pasal 7 ayat (2)
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004, yakni:
a. Peraturan Daerah provinsi dibuat oleh
dewan perwakilan rakyat daerah
provinsi bersama dengan gubernur;
b. Peraturan Daerah kabupaten/kota
dibuat oleh dewan perwakilan rakyat
daerah kabupaten/kota bersama
bupati/walikota;
101
 c. Peraturan Desa/peraturan yang
setingkat, dibuat oleh badan perwakilan
desa atau nama lainnya bersama
dengan kepala desa atau nama lainnya.
Namun, dengan berlakunya Undang-Undang
Nomor 11 Tahun 2012 Tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-undangan menggantikan
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tidak
lagi mengakui Peraturan desa atau nagari
sebagai jenis dan hirarki peraturan perundang-
undangan dibawah klasifikasi Peratura Daerah.
Dalam Pasal 7ayat (1) Undang-Undang Nomor
11 Tahun 2012, jenis dan hirarki peraturan
perundang-undangan terdiri dari :
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945;
b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan
Rakyat;
c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah
Pengganti Undang-Undang;
d. Peraturan Pemerintah;
e. Peraturan Presiden;
f. Peraturan Daerah Provinsi; dan
g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
Namun secara terpisah, pada ketentuan Pasal 8
Ayat (1) Undang-Undang Nomor 11 Tahun
2012 tetap mengakui keberadaan Perturan
Nagari sebagai produk hukum berdasarkan
kewenangan yang ditetapkan oleh undang-
undang.
2.3. Problematika Peraturan Nagari
Peraturan Nagari pada sistem pemerintahan
bernagari di Sumatera Barat banyak diterbitkan
oleh Wali Nagari bersama Bamus Nagari untuk
mengatur pengelolaan harta kekayaan nagari.
Berdasarkan Pasal 16 Perda Nagari, harta
kekayaan nagari meliputi :
a. Pasar nagari
b. Tanah lapang atau tempat rekreasi
c. Balai, mesjid dan/atau surau nagari
d. Tanah, hutan, sungai, kolam, dan /atau laut
yang menjadi ulayat nagari
e. Bangunan yang dibuat oleh pemerintah
nagari, dan atau anak nagari untuk
kepentingan umum.
Bagi masyarakat hukum adat Minangkabau,
ulayat merupakan prestise dan simbol identitas
yang menunjukkan keberadaan mereka. Tanah
ulayat sebagai simbol identitas ini diakui secara
102 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
konstitusional oleh Pasal 28 I UUD NRI 1945.
Oleh karena itu, keberadaan ulayat harus
diakui, dilindungi, dan dihormati
keberadaannya . Salah satu bentuk pengakuan
11
dan perlindungan terhadap tanah ulayat
dilakukan melalui penetapan dalam peraturan
perundang-undangan.
Dalam adat Minangkabau dikenal dengan asas
adaik salingka nagari yang artinya suatu wilayah
yang ada pada suatu nagari berlaku ketentuan
hukum adat dalam menjalankan kehidupan
bernagari. Ulayat di Sumatera Barat termasuk
kedalam harta pusako tinggi. Dalam adat
Minangkabau, terdapat sebuah filosofi ndak ado
tanah yang indak bapunyo, maksudnya tidak ada
sejengkalpun tanah yang tidak berpunya,
termasuk hutan sebagai kekayaan sumber daya
alam. Berdasarkan Pasal 17 ayat (1) Perda
Nagari ditetapkan bahwa: “Pemanfaatan dan
pengelolaan harta kekayaan nagari
dilaksanakan oleh Pemerintah Nagari
berdasarkan Peraturan Nagari”.
Pengaturan pengelolaan dan pemanfaatan
harta kekayaan nagari tersebut harus tetap
menjabarkan peraturan perundang-undangan
yang lebih tinggi, sebagaimana dimaksud
dalam Pasal 14 ayat (3) Perda Nagari.
Pengakomodiran pengelolaan dan
pemanfaatan harta kekayaan nagari yang
merupakan ulayat nagari kedalam bentuk
Peraturan Nagari dalam kenyataanya
terhalangi oleh pengaturan perundang-
undangan yang lebih tinggi terkait pengakuan
dan eksistensi keberadaan masyarakat hukum
adat.
Salah satu contoh pengelolaan dan
pemanfaatan harta kekayaan nagari sebagai
ulayat nagari yang memerlukan pengakuan
akan keberadaan kesatuaan masyarakat hukum
adatnya adalah hutan adat. Berlakunya
Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999
Tentang Kehutan telah mencaplok hutan adat
sebagai hutan negara. Hal ini sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 1 angka 6 Undang-
Undang Nomor 41 Tahun 1999 yang
11 Hengki Andora. (2013). “Penyelesaian Sengketa
Tanah Ulayat Melalui Mediasi Oleh Kerapatan Adat
Nagari Air Tabit Kota Payakumbuh”. Jurnal Imu
Hukum Yustisia, 20 (1).
menyatakan :’’hutan adat adalah hutan negara
yang berada dalam wilayah masyarakat hukum
adat’’. Norma yang demikian, secara
konstitusional mengingkari keberadaan hutan
adat sebagai kepunyaan masyarakat hukum
adat. Noer Fauzi dan Mia Siscawati
mengemukakan bahwa menurut Peluso dan
Vandergeest (2001 asal usul (geneologi)
pembentukan hutan negara (political forest)
adalah kriminalisasi askses adat atas wliayah
adat yang ditetapkan sebagai bagian dari hutan
negara. Jadi, penyangkalan atas status
masyarakat adat sebagai penyandang hak,
subjek hukum tersendiri, dan pemilik wilayah
adatnya merupakan bentuk praktik-praktik
diskriminasi terhadap masyarakat adat secara
keseluruhan12.
Padahal, kedudukan hutan negara dan hutan
adat itu jelas berbeda. Hutan negara beralaskan
‘’hak menguasai negara’’ berkedudukan umum
(lex generalis) dan posisi pemerintah didasarkan
pada pengaturan Pasal 2 ayat (2) Undang-
Undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Pokok-
Pokok Agraria. Sedangkan hutan adat berserta
hak ulayat atau hak tradisionalnya
berkedudukan khusus (lex specialis) serta
berlaku hukum adat sesuai dengan Pasal 5
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960.
Artinya, hak menguasi negara tidak berlaku
dalam yuridiksi hak masyarakat hukum adat
beserta hak ulayat dan hak tradisonal lainnya,
sekalipun hubungan fungsional keduanya tetap
dimungkinkan yang dapat diatur sendiri
(Achmad Sodiki : 2012)13.
Atas dasar tersebut, Aliansi Masyarakat
Hukum Adat (AMAN) menggugat Undang-
Undang Nomor 41 Tahun 1999 untuk
dilakukan judicial review di Mahkamah
Konstitusi. Pada16 Mei 2013, Mahkamah
Konstitusi Republik Indonesia telah membuat
satu putusan yang penting, yakni dengan
menetapkan bahwa hutan adat bukan lagi milik
negara yang dikuasai oleh Kementerian
Kehutanan, melainkan merupakan bagian dari
wilayah adat, miliknya masyarakat hukum
12 Noer Fauzi dan Mia Siscawati. (2012). Masyarakat
Hukum Adat. Jakarta: Insist Press
13https://geotimes.co.id/opini/menindaklanjuti-
pengakuan-hutan-adat/amp/a [Diakses Senin 30
Oktober 2017].
Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
adat. Putusan MK atas perkara nomor 35/PUU-
X/2012 (Putusan MK 35) itu menyatakan
bahwa Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999
tentang Kehutanan Pasal 5 ayat (1) salah secara
konstitusional. Secara keseluruhan, Putusan
MK 35 itu mengubah kalimat Pasal 1 butir 6
menjadi ‘’ Hutan adat adalah hutan yang
berada dalam wilayah masyarakat hukum
adat14.
Namun, pengakuan atas hutan adat yang
bukan lagi hutan negara oleh MK ditanggapi
secara bersayarat oleh pemerintah. Keberadaan
hutan adat yang dimiliki oleh masyarakat
hukum adat haruslah dibuktikan dulu
eksistensi keberadaan masyarakat hukum adat
sebagai persekutuan hukum. Sejauh ini,
Pemerintah telah mengeluarkan peraturan
teknis terkait pengakuan masyarakat hukum
adat, yakni Permendagri Nomor 52 Tahun 2014
Tentang Pedoman Pengakuan dan
Perlindungan Masyarakat Hukum Adat serta
Permen KLHK Nomor 83 Tahun 2016 Tentang
Perhutanan Sosial.
Pengakuan masyarakat hukum adat sebagai
subjek hukum dalam Pasal 4 Permendagri
Nomor 52 Tahun 2014 meliputi :
a. identifikasi Masyarakat Hukum Adat;
b. verifikasi dan validasi Masyarakat Hukum
Adat; dan
c. penetapan Masyarakat Hukum Adat
Pengakuan terhadap esksistensi keberadaan
masyarakat Hukum Adat tersebut diddasarkan
atas kriteria sebagai berikut15 :
a. sejarah Masyarakat Hukum Adat;
b. wilayah Adat;
c. hukum Adat;
d. harta kekayaan dan/atau benda-benda
adat; dan
e. kelembagaan/sistem pemerintahan adat.
Begitu pula pengaturan dalam Pasal 50 ayat (1)
Permen KLHK Nomor 83 Tahun 2016 yang
menyatakan bahwa ‘’ masyarakat adat dapat
mengajukan permohonan hutan hak untuk
ditetapkan sebagai kawasan hutan hak kepada
menteri’’. Lebih lanjut pengakuan tersebut
14Noer Fauzi dan Mia Siscawati. Op.cit., h. 1.
15Pasal 5 ayat (3) Permendagri Nomor 52 Tahun
2014
103
merujuk pada Permen KLHK Nomor
P.32/Menlhk-Setjen/2015 Tentang Hutan Hak
dilakukan dengan mengajukan permohonan
secara sendiri-sendiri ataupun bersama-sama
dalam kelompok atau badan hukum kepada
menteri untuk ditetapkan sebagai kawasan
hutan sebagaimana dimaksud dalam ketentuan
Pasal 4 Permen KLHK Nomor P.32/Menlhk-
Setjen/2015.
Secara deskriptif, adanya pengajuan
permohonan terhadap hak hutan adat kepada
menteri menunjukkan bahwa pemerintah
setengah hati dalam melaksanakan Putusan
MK 35 untuk mengakui keberadaan hutan adat
yang dimiliki oleh kesatuan masyarakat hukum
adat. Hal ini tak lepas karena secara
konstitusional keberadaan masyarakat hukum
adatpun diakui secara bersyarat. Hal ini
sebagaimana tersirat dalam Pasal 18B ayat (2)
UUD NRI 1945 yang mengkalisifikasikan
pengakuan terhadap masyarakat hukum adat
sebagai berikut :
a. Sepanjang masih hidup
b. Sesuai dengan perkembangan masyarakat
c. Sesuai dengan prinsip NKRI
d. Sesuai dengan peraturan perundang-
undangan yang berlaku
Meskipun Undang-Undang Nomor 5 Tahun
1960 sebagai undang-undang payung (umbrella
provision) atas pengelolaan sektor agraria dan
sumber daya alam menyatakan bahwa
ketentuan hukum yang berlaku atas bumi, air,
ruang angkasa dan kekayaan yang terkandung
didalamnya adalah hukum adat sebagaimana
dimkasud dalam Pasal 5 Undang-Undang
Nomor 5 Tahun 1960, tapi perlu disadari
bahwa Pasal Undang-Undang Nomor 5 Tahun
1960 juga membatasi penguasaan tersebut
dengan kriteria sebagai berikut ;
a. Tidak bertentangan dengan kepentingan
nasional dan negara
b. Berdasarkan persatuan bangsa
c. Berdasarkan sosialisme bangsa Indonesia
Secara explsit, Undang-Undang Nomor 5
Tahun 1960 juga memberikan pengaturan
bersayarat terhadap pengakuan hak ulayat dan
hak-hak serupa itu sebagaimana dimaksud
pada ketentuan Pasal 3 Undang-Undang
Nomor 5 Tahun 1960 berdasarkan pada :
104 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017
a. kenyataannya masih ada
b. harus sedemikian rupa sehingga sesuai
dengan kepentingan nasional dan Negara
c. berdasarkan atas persatuan bangsa
d. tidak boleh bertentangan dengan undang-
undang dan peraturan-peraturan lain yang
lebih tinggi
Di level internasional, pengakuan terhadap
keberadaan masyarakat hukum adat sebagai
etentitas khusus melalui United Declaration on
the Right of the Indegenous Peoples (UNDRIP)
pada article 2 menyatakan bahwa ‘’Masyarakat
adat dan individu anggota masyarakat adat
bebas dan setara dengan semua masyarakat
dan individu lainnya dan berhak untuk bebas
dari jenis diskriminasi manapun, dalam
pelaksanaan hak-hak mereka, khususnya yang
didasarkan atas asal-usul atau identitas
mereaka. Dalam bidang pengelolaan sumber
daya alam, article 32 UNDRIP menyatakan
bahwa ‘Masyarakat adat berhak untuk
menyusun dan mengembangkan prioritas dan
strategi untuk pengembangan atau
pemanfaatan tanah atau wilayah dan sumber
daya alam lainnya.
Jika merujuk pada norma hak-hak asasi
masyarakat hukum adat yang diatur oleh PBB
melalui UNDRIP, dapat dikatakan bahwa
peraturan nagari tentang pengaturan hak
ulayat merupakan salah satu bentuk
pemenuhan hak-hak asasi masyarakat adat atas
sumber daya alamnya. Namun sayangya,
Indonesia sampai saat ini masih belum juga
meratifikasi norma hak-hak asasi masyarakat
hukum adat yang diatur oleh PBB melalui
UNDRIP kedalam peraturan perundang-
undangan nasional. Pemenuhan hak-hak asasi
masyarakat hukum adat di Indonesia atas
kebijakan pembuatan produk hukum tersendiri
dalam pengelolaan sumber daya alam di
wilayah adatnya masih tetap dilakukan
bersyarat. Sehingga, peraturan nagari yang ada
saat ini yang mengatur pengelolaan hutan
nagari sebagai ulayat nagari tidak bisa
dikatakan sebagai hutan adat melainkan hutan
desa. Penetapan hutan nagari sebagai hutan
adat yang beralaskan pada hak ulayat haruslah
dilakukan melalui mekanisme pengakuan oleh
Pemerintah Daerah atas eksistensi keberadaan
masyarakat hukum adat pada daerahnya
dalam bentuk Peraturan Daerah. Dan sampai pemerintah daerah Sumatera Barat untuk
saat ini belum ada pengakuan hutan nagari menetetapkan Peraturan Daerah yang
yang beralaskan hak ulayat nagari sebagai mengakui dan melindungi keberadaan
hutan adat di Sumatera Barat, karena masyarakat hukum adat di nagari-nagari
Pemerintah Daerah Provinsi Sumatera Barat beserta hak ulayat sebagai bagian dari
sendiri belum satupun mengeluarkan Perda pemenuhan hak-hak asasi masyarakat hukum
terkait pengakuan masyarakat hukum adat di adat.
wilayahnya.
DAFTAR PUSTAKA
3. Kesimpulan
Berdasarkan uraian di atas dapat disimpulkan Buku
bahwa: Aria Suyudi, (et.al). (2004). Kepailitan di Negeri
a. Saat ini, ada dua bentuk sistem Pailit. Jakarta: Pusat Studi Hukum dan
pemerintahan nagari yang ada di Sumatera Kebijakan Indonesia.
Barat, yakni nagari sebagai kesatuan Mia Siscawati & Noer Fauzi. (2012). Indrati S,
masyarakat hukum adat dan nagari sebagai Maria Farida. 2007. Ilmu Perundang-
struktur pemerintahan desa. Pengakuan Undangan (1). Yogyakarta : Kanisius
(recognation) nagari sebagai kesatuan
masyarakat hukum adat keberadaanya Helmi Panuh. (2012). Pengelolaan Tanah Ulayat
haruslah diatur dalam peraturan daerah. Nagari Pada Era Desentralisasi
Sedangkan nagari sebagai struktur Pemerintahan Di Sumatera Barat. Jakarta:
pemerintahan desa merupakan PT Raja Grafindo Persada
pengejewentahan dari pengaturan Undang- Maria Farida Indrati S. (2007). Ilmu Perundang-
Undang Nomor 6 Tahun 2014. Undangan (1). Yogyakarta: Kanisius
b. Meskipun dalam Ketentuan Pasal 7
Noer Fauzi dan Mia Siscawati. (2012).
Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2012
Masyarakat Hukum Adat. Jakarta: Insist
telah mengeleminasi keberadaan peraturan
Press
nagari dalam hierarki peraturan
perundang-undangan di Indonesia, namun
Jurnal
secara terpisah, pada ketentuan Pasal 8
Charles Simabura. (2013), Kedudukan Nagari
Ayat (1) Undang-Undang Nomor 11 Tahun
Dalam Sistem Ketatanegaraan
2012 tetap mengakui keabsahan Peraturan
Indonesia. Jurnal Imu Hukum Yustisia
Nagari sebagai produk hukum yang
20(1).
berlaku berdasarkan kewenangan yang
ditetapkan oleh undang-undang. ________________. (2013). Konstitusionalitas
c. peraturan nagari yang ada saat ini yang Pemabatalan Peraturan Daerah Melalui
mengatur pengelolaan hutan nagari sebagai Keputusan Menteri Dalam Negeri.
ulayat nagari tidak bisa dikatakan sebagai Jurnal Konstitusi PuSAKO Universitas
hutan adat melainkan hutan desa. Andalas IV (1): 139.

Adapun prasaran yang diberikan terhadap
kesimpulan dimuka adalah bahwa Keberadaan
peraturan nagari yang mengatur pengelolaan
dan pemanfaatan hak ulayat nagari atas
sumber daya alam di wilayah masyarakat
hukum adatnya merupakan bagian yang tak
terpisahkan dan penting bagi pelaksanaan
kehidupan sosial-ekonomi masyarakat adat di
nagari. Oleh sebab itu, dengan adanya
momentum pengakuan hutan adat pasca
Putusan MK 35 harus dimanfaatkan oleh
Hengki Andora. 2013. Penyelesaian Sengeketa
Tanah Ulayat Melalui Mediasi Oleh
Kerapatan Adat Nagari Air Tabit Kota
Payakumbuh. Padang: Jurnal Ilmu
Hukum Yustisia, Fakultas Hukum
Universitas Andalas, Vol. 20 Jilid I
Perturan Perundang-Undangan
United Declaration on the Right of the Indegenous
Peoples
Undang-Undang Dasar Tahun 1945

Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017 105

Undang-Undang 23 Tahun 2014 Tentang
Pemerintahan Daerah
Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 Tentang
Desa
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979 Tentang
Pokok-Pokok Pemerintahan Desa
Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999
Tentang Kehutanan
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang
Pokok-Pokok Agraria
Peraturan Daerah Provinsi Sumatera Barat
Nomor 2 Tahun 2007 Tentang Pemerintah
Nagari

Internet
https://geotimes.co.id/opini/menindaklanjuti
-pengakuan-hutan-adat/amp/a
[Diakses Senin 30 Oktober 2017].

106 Nagari Law Review • Volume 1 Nomor 1, October 2017