PENGENALAN

Hisbah adalah satu satu konsep penting dalam sistem pentadbiran Islam.
Sesebuah rakyat dan kerajaan perlu bertanggungjawab atas setiap tindakan
yang dilakukan dan tertakluk kepada pengawasan beberapa bentuk
pemantauan, kawal selia dan semakan. Konsep hisbah ini sebenarnya luas
kerana ia berteraskan kepada konsep al-amru bil ma’ruf wa al-nahyu an al-
munkar iaitu menyeru kepada kebaikan dan mencegah kemungkaran. Pada
zaman awal Islam, institusi penguatkuasaan dan pemantauan amalan dan
undang-undang syariah seperti polis dan pengawas pasar-pasar juga dianggap
pelaksana hisbah. Begitu juga amalan pemantauan ke atas pegawai-pegawai
kerajaan juga dianggap sebagai amalan hisbah. Dalam hal ini, hisbah bukan
sahaja berfungsi memantau kerajaan, bahkan juga rakyat secara keseluruhan.

Dalam Islam, prinsip hisbah berdiri atas konsep pemantauan dan

pemerhatian. Pemerhatian yang paling tinggi tentunya adalah pemantauan
dari Allah SWT sendiri. Maksudnya, konsep hisbah ini menghubungkan konsep
akauntabiliti dalam pentadbiran negara dengan soal aqidah dan tauhid.
Pemimpin dan rakyat yang baik adalah mereka yang sentiasa merasai bahawa
diri mereka diperhatikan oleh Allah SWT. Walau bagaimana pun,
memandangkan manusia tidak terpisah dari kesilapan, maka perlu wujud
mekanisme khusus seperti badan penguatkuasa bagi melengkapkan konsep
hisbah.

Hisbah juga amat selari dengan konsep politik Islam yang menganggap
pemimpin sebagai insan yang melaksanakan amanah dari Allah. Jawatan dan
kedudukan adalah satu bebanan yang akan dipersoalkan di akhirat nanti.
Sebab itulah dua khalifah yang awal iaitu Saidina Abu Bakar dan Saidina Umar
Al-Khattab menyebut tentang kesediaan mereka untuk menerima teguran dan
pemantauan dari orang ramai. Dalam tradisi politik Islam, para ulama
berperanan sebagai pengimbang kepada pengaruh dan kuasa khalifah.
Sebahagian ulama’ berperanan sebagai penasihat yang hampir dengan
pemerintah, manakala sebahagian lain adalah menjadi pengkritik dari luar
kerajaan. Hisbah berfungsi untuk memastikan setiap pihak sentiasa berhati-
hati dalam melaksanakan tanggungjawab masing-masing. Ia juga bertujuan
untuk mewujudkan keseragaman dalam tindakan penguatkuasaan.

KONSEP HISBAH

Hisbah adalah satu mekanisme pengawasan dalam sesebuah pemerintahan

Islam. Secara ringkasnya, dalam Islam terdapat empat peringkat pengawasan
untuk menjamin kesejahteraan dan keadilan (Auni,2000:6-10):

1. Pengawasan diri sendiri (al-raqabat al-zatiah): Pengawasan

inibergantung kepada kemampuan seseorang mengawal dan
mendisiplinklan diri sendiri. Ini berhgantung kepada tahap kefahaman,
keimanan dan ketaqwaan seseorang. Seseorang pengurus atau
pemimpin yang mempunyai ilmu dan ketakwaan mampu membendung
dirinya dari terjebak dalam melakukan penyelewengan dan kezaliman.
Begitu juga rakyat biasa yang memiliki asas dan pegangan agama yang
teguh pada umumnya mampu mengawal dirinya dari melakukan
maksiat dan jenayah. Pengawasan secara ini juga dikenali sebagai
penghntungan terhadap diri sendiri ( muhasabah al-nafs) iaitu amalan
sentiasa memperhintung diri sendiri tentang segala yang dilakukan
sepanjang hari.

 Pengawasan Ilahi: Pengawasan ini ialah pengawasan dari luar

dirimanusia. Pengawasan ini sedia ada selari dengan sifat asasi semula
jadi manusia. Ia berlaku selari dengan kebesaran dan keagungan Allah
S.W.T. Yang Maha Berkuasa, Maha Mengetahui, Maha Melihat dan Maha
Mendengar. Pengawasan Ilahi ialah bentuk pengawasan yang mutlak
dan mampu menembusi apa jua keadaan dan menagani apa jua
halangan. Ia adalah rahmat Ilahi untuk mengingatkan manusia agar
berhati-hati dalam menjalankan usaha dan tanggungjawab. Oleh itu
kadang-kadang pengawasan ini disebut pengawasan oleh Yang Maha
Pengasih (al-raqabah al-rahmaniah).

 Pengawasan oleh masyarakat (al-raqabat al-mujtama’) atau

pengawasan oleh rakyat (al-raqabat al-sya’biah): Pengawasan
inimemberikan hak kepada rakyat untuk mengawasai kegiatan para
 pemimpin dan ia merupakan hak keistimewaan bagi rakyat yang
dijamin oleh Islam (Mustafa, 1977:262-3). Pengawasan rakyat ini selari
dengan ajaran Islam yang menjamin kebebasan asasi manusia seperti
kebebasan bersuara, kebebasan berfikir, kebebasan menyertai
persatuan dan kebebasan berhimpun. Pengawasan rakyat ini dapat
mengelakkan pemerintah bertindak sesuka hati sehingga boleh
membawa kepada pemerintahan kuku besi. Rakyat yang bebas
menegur pemerintah dapat menjadi pengimbang kepada kuasa yang
ada di tangan pemerintah.

 Pengawasan rasmi oleh pemerintah (al-raqabah al-sultah al-

rasmiah): Pengawasan ini adalah satu mekanisme yang
dilaksanakanoleh kerajaan bagi memantau perjalanan hidup rakyat
keseluruhannya. Ia juga bertujuan untuk memantau pegawai-pegawai
kerajaan, badan-badan perniagaan serta pemimpin kerajaan sendiri.
Pengawasan ini mesti diwujudkan oleh pemerintah bagi melaksanakan
tanggungjawab menyeru kepada kebaikan dan mencegah kemungkaran
(al-amr bi al-ma’ruf wa al-nahy an al-munkar. ). Ini juga selaras dengan
contoh yang ditunjukkanoleh Rasulullah S.A.W. dan Khulafa’ al-rasyidin
dalam mentadbir negara. Bagi menjalankan tanggungjawab ini, maka
pemerintah perlu mewujudkan badan pengawasan khas yang juga
dikenali sebagai institusi hisbah.

Institusi hisbah dalam Islam berdiri atas konsep amar makruf (menyeru
kepada kebaikan) dan nahi munkar (mencegah mungkar). Tanggungjawab
amar makruf dan nahi munkar ini amat dititik beratkan oleh ajaran Islam. Ia
menjadi tanggungjawab semua yang beriman. Tanggungjawab ini boleh
dilaksanakan samada menggunakan kuasa, secara lisan, tulisan atau
sekurang-kurangnya dengan perasaan benci kepada kemungkaran.
Pemerintah menjadi pihak yang utama bertanggungjawab melaksanakan amar
makruf dan nahi munkar ini kerana kuasa undang-undang dan pentadbiran
terletak di tangan mereka. Tanggungjawab ini banyak disebut dalam al-Quran
dan Sunnah di antaranya Allah berfirmaan:
“Mereka yang apabila diberi kuasa pemerintahan (oleh Allah) di atas muka
bumi ini, mendirikan sembahyang, menunaikan zakat, menyeru kepada
perkara makruf dan mencegah perbuatan mungkar…”

Tugas hisbah ini pada dasarnya terletak ke atas bahu semua orang-orang
Islam. Ini kerana setiap orang Islam mempunyai tanggungjawab untuk
menyeru kepada kebaikan dan mencegah kepada kemungkaran. Namun
demikian, Peranan yang paling besar dan utama adalah terletak di bahu
pemerintah. Ini kerana pemerintah mempunyai kuasa dan kedaulatan tertentu
yang tidak dimiliki oleh orang biasa.

Dalam sejarah kerajaan Islam tanggungjawab hisbah ini dilaksanakan sejak

pemerintahan Nabi Muhammad S.A.W. melalui mekanisme tertentu sesuai
dengan tuntutan semasa dan setempat. Walau pun pada zaman Rasulullah
SAW nama ‘Hisbah’ tidak diletakkan secara rasmi, ia tetap menjadi elemen

penting kepada pemerintahan Baginda di Madinah. Umpamanya, bagi mereka

yang bertugas menyelia dan mengawasi perjalanan perniagaan di pasar
dikenali sebagai ‘Penyelia Pasar’ (Sahib al-suq) atau ‘Petugas di Pasar’ (al-
Amil fi al-Suq).

Institusi hisbah ini diteruskan oleh kerajaan Islam kemudiannya dengan

penglibatan yang lebih luas dan menyeluruh. Ada di antara pemerintah
memanggilnya dengan nama hisbah, tetapi terdapat juga nama lain yang
digunakan. Biar apa pun nama yang diberikan, institusi hisbah ini wujud
seiring dengan pemerintahan atau kerajaan Islam kerana ia adalah salah satu
sendi utama pemerintahan Islam yang tertegak di atas konsep amar makruf
dan nahi munkar. Secara ringkasnya peranan institusi hisbah boleh terbahagi
kepada 3 bahagian iaitu (Auni,2000:106-7):

 Perkara-perkara yang berkaitan dengan hak-hak Allah. Perkara ini

meliputi semua jenis ibadat seperti sembahyang, puasa, zakat, haji dan
lain-lain. Muhtasib bertanggungjawab untuk memastikan suruhan Allah
ini dijalankan oleh orang-orang Islam yang berasa di kawasan
jagaannya. Tugas ini termasuk dalam bidang menyeru manusia kepada
kebaikan (amar makruf). Terdapat juga bidang tugas melarang
 manusia dari melakukan kemungkaran (nahi munkar) seperti
mengambil tindakan ke atas orang yang meninggalkan puasa atau
enggan mengeluarkan zakat.

 Perkara-perkara yang berkaitan dengan hak-hak manusia. Ia terdiri

daripada dua iaitu hak umum dan hak khusus. Hak umum seperti jika
terdapat gangguan atau sekatan dalam bekalan air, muhtasib perlu
mengambil tindakan untuk mengatasinya. Sementara hak khusus pula
adalah seperti pencerobohan ke dalam tanah jiran, masalah hutang
atau kecekapan dalam perusahaan.

 Perkara-perkara yang menjadi hak bersama antara Allah dengan

manusia. Umpamanya, muhtasib berperanan untuk menegur dan
mengambil tindakan ke atas pegawai-pegawai awam serta pemimpin
yang melakukan penyelewengan atau tidak menunaikan amanah
kepimpinan. Muhtasib juga perlu bertindak menyuruh para wali
menikahkan anak perempuan dengan lelaki yang setaraf dengannya
seperti yang diminta oleh anaknya. Muhtasib bertanggungjawab
mendesak pemilik haiwan supaya memberikan makanan yang
mencukupi kepada haiwan ternakannya.

PERLAKSANAAN HISBAH MASA KINI

Bila disebut tentang institusi hisbah dalam konteks semasa, terdapat

kecenderungan untuk menyempitkan institusi berkenaan kepada institusi
khusus agama Islam seperti jabatan agama Islam negeri atau persekutuan.
Kita tidak nafikan bahawa institusi penguatkuasaan undang-undang Islam
seperti bahagian penguatkuasaan jenayah syariah memainkan peranan hisbah
seperti dalam kes zina, khalwat, makan di tempat awam pada bulan Ramadan
dan seumpamanya, namun kita tidak boleh menyempitkan pelaksanaan
hisbah dalam aspek ini semata-mata. Sebenarnya prinsip dan amalan hisbah
boleh berlaku dalam pelbagai kaedah dan melalui pelbagai institusi dalam
sistem pentadbiran moden, tanpa tertakluk kepada penjenamaan khusus.

Tujuan hisbah bukan sahaja dapat dicapai melalui penubuhan institusi

tertentu, bahkan ia boleh terlaksana melalui penyusunan struktur kerajaan
serta amalan pentadbiran yang dapat mendorong amalan hisbah. Misalnya
struktur kerajaan yang berteraskan doktrin pengasingan kuasa antara badan
pentadbiran, badan perundangan dan badan kehakiman sebenarnya menjadi
asas yang kukuh dalam amalan hisbah. Kuasa yang terhad bagi setiap
institusi, serta peranan untuk saling semak dan imbang menjadikan konsep
dan amalan pengasingan kuasa ini sebagai tapak penting dalam mengukuhan
amalan hisbah dalam sistem politik negara.

Dalam hal ini, sejarah Islam menunjukkan bahawa konsep hisbah pernah
menjadi satu faktor yang mewujudkan elemen ‘semak dan imbang’ dalam
pemerintahan Islam klasik. Noah Feldman (2007) misalnya menganggap
bahawa institusi ulamak yang sangat berpengaruh dan dominan pada waktu
itu memainkan peranan mengimbangi badan eksekutif iaitu khalifah. Dengan
lain perkataan, para ulamak yang memainkan tanggungjawab mereka
melaksanakan amar makruf dan nahi munkar telah menjalankan tugas badan
legislatif dari sudut perspektif sistem politik moden.

Selain itu, proses pengkanunan undang-undang yang melibatkan kesalahan

jenayah, kesalahan berkaitan perniagaan dan perihal dagangan, kecuaian,
pencerobohan hak peribadi dan seumpamanya adalah langkah penting dalam
proses hisbah dalam sistem pentadbiran moden. Sesuatu kesalahan yang
dimasukkan dalam perundangan melalui proses pengkanunan menjadi satu
panduan kepada rakyat dalam perhubungan antara satu dengan yang lain.

Undang-undang yang dikanunkan tadi dikuatkuasakan oleh badan-badan

penguatkuasa yang dilantik dalam sesebuah negara termasuklah institusi
polis, penguatkuasa pihak berkuasa tempatan, badan pencegah rasuah,
penguatkuasa pengangkutan jalan raya, penguatkuasa maritim dan
seumpamanya. Dari perspektif sistem politik Islam, semua badan
penguatkuasa ini adalah badan yang melaksanakan peranan amar makruf dan
nahi munkar dan memenuhi definisi sebagai badan hisbah. Oleh yang
demikian, dari sudut operasinya kita boleh menganggap agensi seperti Polis
Di-Raja Malaysia (PDRM), Suruhanjaya Pencegahan Rasuah Malaysia (SPRM),
Jabatan Pengangkutan Jalan (JPJ), penguatkuasa Majlis-majlis Bandaraya,
Perbandaran dan Daerah, dan seumpamanya adalah pelaksana kepada
peranan hisbah dalam negara.

Selain daripada institusi penguatkuasaan undang-undang, terdapat banyak

lagi badan atau kumpulan manusia yang menjalankan peranan hisbah dan
sesebuah negara. Kewujudan institusi yang melaksanakan audit ke atas

pengurusan kewangan dan harta juga seperti Jabatan Audit Negara,

memainkan peranan penting dalam hisbah. Dalam konteks pentadbiran
kerajaan, jabatan yang menerima pengaduan terhadap prestasi jentera
kerajaan seperti Biro Pengaduan Awam (BPS) dan Suruhanjaya Integriti
Agensi Penguatkuasaan (SIAP) juga memainkan peranan hisbah. Tegasnya,
jentera kerajaan yang terletak di bawah badan eksekutif dalam sesebuah
kerajaan bukan sahaja memberikan khidmat kepada masyarakat, bahkan
menyediakan mekanisme yang perlu bagi membuat semakan berterusan dan
menerima aduan ke atas sistem penyampaian kerajaan.

BADAN PERUNDANGAN DAN HISBAH

Badan perundangan adalah salah satu elemen dalam doktrin pengasingan

kuasa yang diperkenalkan oleh Montesquieu dalam bukunya The Spirit of Law
(1786). Menurut beliau kuasa pemerintah perlu dipisahkan kepada tiga iaitu
badan eksekutif, badan perundangan dan badan kehakiman. Pengasingan ini
bertujuan untuk mengelakkan berlakunya monopoli kuasa oleh satu individu
atau satu kumpulan sehingga menafikan hak pihak lain untuk menentukan
dasar dan pentadbiran kerajaan. Setiap badan berperanan dalam skop kuasa
masing-masing tanpa campurtangan, tetapi dalam masa yang sama perlu
saling imbang-mengimbangi antara satu sama lain.

Oleh yang demikian, sebagai salah satu badan kerajaan menurut doktrin
pengasingan kuasa, badan perundangan memainkan peranan penting bagi
meningkatkan kecekapan, ketelusan dan integriti kerajaan. Menurut David
Beetham (2006), peranan sesebuah badan perundangan adalah meliputi:

a. membuat undang-undang

 meluluskan bajet
  memantau dasar, tindakan, anggota badan eksekutif

 mengesahkan perjanjian antarabangsa

 membahaskan isu negara dan antarabangsa

 mendengar masalah rakyat

 meluluskan pindaan perlembagaan

Dua daripada fungsi Badan Perundangan yang dinyatakan di atas iaitu fungsi
dalam memantau Badan Eksekutif dan juga fungsi untuk mendengar masalah
rakyat adalah meliputi peranan badan hisbah. Memantau badan eksekutif
adalah bertujuan untuk memastikan wujud integriti, kecekapan dan ketelusan
dalam pengurusan kerajaan. Manakala peranan Badan Perundangan untuk
mendengar masalah rakyat amat signifikan khususnya dari sudut kedudukan
setiap anggotanya yang dipilih mewakili rakyat. Badan Perundangan, walau
pun mempunyai fungsi asas untuk membuat undang-undang tidak terkecuali
dari peranannya untuk menjadi jambatan antara rakyat yang memilih kerajaan
dan badan eksekutif yang mentadbir kerajaan.

Dalam konteks Parlimen misalnya, peranan memantau Badan Eksekutif boleh

terlaksana melalui beberapa mekanisme misalnya melalui kewujudan
Jawatankuasa Kira-kira Wang Negara dan pembentangan laporan-laporan
dalam bentuk kertas putih kerajaan dan juga melalui penubuhan
Jawatankuasa Pilihan Khas. Manakala fungsi badan perundangan untuk
mendengar masalah rakyat terlaksana melalui beberapa pendekatan
termasuklah sesi soalan dan jawapan, perbahasan titah ucapan dan
perbahasan undang-undang, dan lain-lain. Penubuhan jawatankuasa khusus di
bawah badan perundangan seperti Jawatankuasa Pilihan Khas juga dapat
melaksanakan fungsi bagi mendengar masalah rakyat mengikut skop perkara
yang ditentukan.

Hubungan antara jawatankuasa khusus di peringkat badan perundangan

dengan kepentingan serta kesejahteraan rakyat adalah amat erat. Schwarz
(2004) menjelaskan bahawa sejarah kewujudan jawatankuasa khusus di
badan perundangan berkaitan dengan hak rakyat untuk mengemukakan
petisyen kepada Parlimen di British dan Perancis bagi menyuarakan masalah-
masalah mereka. Apabila jumlah petisyen semakin bertambah, maka pihak
Parlimen menubuhkan beberapa jawatankuasa khusus bagi menangani setiap
isu yang

berbangkit. Kewujudan jawatankuasa membolehkan setiap isu dapat

ditangani dengan lebih komprehensif dan sistematik.

Terdapat berbagai kaedah yang diamalkan di seluruh dunia bagi menangani

isu rakyat melalui Badan Perundangan. Terdapat negara yang membuka ruang
aduan rakyat melalui pusat khusus iaitu Pejabat Ombudsman (Office of
Ombudsman) bagi menerima aduan untuk disalurkan kepada Parlimen melalui
jawatankuasa khas yang diwujudkan (Beetham, 2006). Peranan ‘ Ombudsman’,
iaitu satu badan yang berfungsi untuk menerima aduan, menyiasat dan
mengambil tindakan perlu dalam isu-isu yang melibatkan kepentingan orang
ramai, adalah selari dengan peranan hisbah. Bahkan dalam sesetengah
kajian, konsep hisbah dianggap satu bukti bahawa amalan Ombudsman telah
lama wujud dalam sistem pentadbiran umat Islam (Mughal, 2102).