ADMINISTRASI KEUANGAN NEGARA DI ERA DEMOKRASI

Pandhu Yuanjaya, MPA

A. Masyarakat, Negara dan Anggaran Publik

Perkembangan signifikan dalam sejarah keilmuan di abad ke 20 adalah
pengakuan terbuka dari para ekonom, politisi dan masyarakat yang besar terhadap
pentingnya peran pemerintah dalam ekonomi (Hoyge, 2002; Khan, 2002).
Musgrave dan Musgrave (1989) bahkan menyebutkan bahwa yang disebut
sebagai ekonomi kapitalis modern sebenarnya adalah ekonomi “campuran”
dimana sepertiga atau lebih kegiatan ekonomi terjadi di sektor pemerintahan.
Harus diakui bahwa saat ini tidak ada negara yang mendasarkan perekonomiannya
pada sistem pasar bebas atau kapitalisme murni, juga tidak ada sistem sosialis
murni (Backhaus dan Wagner, 2005). Namun, hampir semua menyadari bahwa
pemerintah perlu ikut campur tangan mengatur jalannya perekonomian suatu
negara (Reksohadiprodjo, 1996). Negara-negara yang semula menganut sistem
liberalisme atau kapitalisme murni mulai memandang perlunya peranan
pemerintah dalam perekonomian, sedangkan negara-negara yang semula
menganut sistem sosialisme atau komunisme murni mulai memandang dan
menghargai kepentingan-kepentingan dan inisitaif-inisiatif individu.

Kedua paham, liberalisme dan sosialisme murni, memang memiliki

perbedaan yang kontras. Dalam paham liberalisme murni, terutama Adam Smith,
menghendaki adanya kebebasan individu yang mutlak dan tidak membenarkan
pengaturan ekonomi oleh pemerintah kecuali yang tidak dapat diatur sendiri oleh
individu. Dalam liberalisme, peran pemerintah sebaiknya hanya terbatas pada
prasarana, pendidikan, kesehatan, pertahanan dan keamanan. Hal tersebut
didasarkan bahwa pemerintah tidak dapat secara terus menerus meningkatkan
penerimaan pajaknya untuk membiayai pengeluaran-pengeluaran dalam
memenuhi kebutuhan masyarakat. Kegiatan lain hendaknya diserahkan pada pasar
dalam memenuhi dan bahkan menentukan barang dan jasa apa saja yang akan
dibuat, bagaimana barang dan jasa harus diproduksi dan untuk siapa.

1 | Administrasi Keuangan Negara Pandhu Yuanjaya

 Disisi lain, melihat adanya kekurangan dan bahaya yang ditimbulkan oleh
sistem liberalis-kapitalis, seperti ketimpangan sosial ekonomi, eksploitasi tenaga
kerja dan kegagalan pasar, muncullah paham yang disebut dengan sosialisme.
Paham ini menghendaki dihapuskannya kebebasan individu dan ekonomi harus
kuasai pemerintah sebagai organisasi yang mewakili individu. Pemerintah yang
akan mengatur perencanaan dan penggunaan faktor-faktor produksi,
melaksanakan kegiatan produksi dan mengatur distribusi barang-barang
konsumsi, hingga mengatur seluruh sendi-sendi kehidupan manusia. Kritik
terhadap sistem sosialis tentu pada penghapusan kebebasan individu yang akan
mengurangi hak asasi manusia dan mengurangi inisiatif individu. Terlebih lagi,
kebijakan-kebijakan pemerintah ditengarai merupakan kebijakan paksaan, dan
memang seringkali terjadi demikian.

Perekonomian Indonesia yang berlandaskan Pancasila dapat dikatakan

landasan filosofis peran pemerintah dalam perekonomian. Namun, banyak yang
menganggap Pancasila merupakan gabungan hal-hal baik dari sistem kapitalis
dengan hal-hal yang baik dari sistem sosialis, walaupun bentuknya mirip dengan
sistem ekonomi campuran. Pada dasarnya, sistem perekonomian yang dianut
Indonesia tersebut didasarkan pada keselarasan, keserasian, dan keseimbangan
antara individu dan masyarakat (Suparmoko, 2008). Mengenai praktik yang
dilakukan pemimpin Indonesia yang berbeda-beda, misalnya: pemimpin yang
mendorong investasi merupakan pemimpin kapitalis dan yang pro buruh atau
nasionalisasi perusahaan asing merupakan wujud pemimpin sosialis, hal tersebut
tergantung persepsi akan derajat atau seberapa jauh peranan pemerintah dalam
perekonomian. Walaupun, harus diakui, masing-masing pemimpin membawa
ideologi mereka sendiri apakah lebih condong ke kapitalis atau sosialis, bukan
mempraktikkan filosofi Pancasila sesuai esensinya.

B. Teori Penganggaran dalam Administrasi Publik

Bagian ini merupakan pendekatan untuk mengembangkan teori

penganggaran dalam administrasi publik yang menjadi inti sebagai proses alokasi
sumberdaya inernal dari organisasi publik. Hal ini penting mengingat organisasi

2 | Administrasi Keuangan Negara Pandhu Yuanjaya

publik beroperasi pada lingkungan politik yang penuh tekanan, riskan dan sangat
tertutup, khususnya selama proses formal penganggaran (Cnossen dan Sin, 2003).
Pendekatan ini merupakan refleksi dari asumsi atas praktik administrasi publik
dilapangan dalam upaya menemukan perkembangan teori yang berguna untuk
manajer publik ataupun mahasiswa.

Rubin (1993) menggambarkan anggaran sebagai suatu “tempat spesial

dalam politik, dengan banyak karakteristiknya sendiri”. Wildavsky (1996)
meletakkan praktik keuangan negara dalam tempat abu-abu antara politik dan
tuntutan akan efisiensi. Pendapat tersebut meletakkan anggaran sebagai pusat dari
politik dari organisasi publik, suatu institusi yang sering menjadi tempat
manifestasi ketidakpastian dan kontradiksi menurut gambaran Wildavsky. Hal ini
bukan berarti bahwa proses anggaran dalam administrasi publik harus fokus pada
orientasi dirinya sendiri. Justru, tetap menyadari bahwa anggaran publik
merupakan keputusan politik. Organisasi publik dan lingkungannya merupakan
konteks proses anggaran yang formal, termasuk proses anggaran eksekutif.

Thornhill (1984) menyatakan anggaran publik harus mengikuti beberapa

karakteristik paling penting, yaitu:

a. Anggaran, setelah disetuji oleh otoritas legislatif, dapat dilaksanakan.

b. Hasil utama yang nyata dari anggaran tidak apat dikuantifikasikan.
c. Anggaran merupakan hasil dari berbagai macam pertimbangan, tidak
hanya ekonomi dan politik, lebih pada prioritas kebijakan.
d. Implementasi yang dilaksanakan oleh institusi publik memiliki dampak
yang luas.
e. Otoritas tidak selalu harus menyesuaikan belanja negara dengan
pendapatan yang didapat.

Otoritas legislatif yang ditekankan oleh Thornhill (1984) tersebut

sebenarnya menjadi penekanan penting. Otoritas legislatif idealnya
memungkinkan untuk memandu penyusunan anggaran yang dipertimbangkan
dalam berbagai bidang baik ekonomi, sosial, politik dan lainnya yang berdampak

3 | Administrasi Keuangan Negara Pandhu Yuanjaya

langsung dan tidak langsung pada masyarakat. Hal tersebut juga bermakna bahwa
pemerintah memenuhi ekspektasi publik yang memilih wakil rakyat dan eksekutif,
serta sebagai pembayar pajak, melalui penganggaran (Hoyge, 2002). Dalam
administrasi publik, anggaran berfungsi sebagai instrumen pengambilan
keputusan dimana prioritas, tujuan, implementasi, dan dampak dari kebijakan
ditetapkan dan dikontrol.

Sebuah dokumen anggaran merupakan produk akhir dalam proses

anggaran dan ratifikasi kebijakan, seharunya otoritas legislatif berhenti dan proses
pelaksanaan dilakukan tanpa intervensi apapun. Selain itu, kualitas anggaran
tergantung dari akurasi data pendudukung, kualitas metode yang digunakan, dan
keahlian serta integritas dari seluruh stakeholder. Bagaimanapun anggaran hanya
menawarkan sinopsis gambaran implikasi keuangan negara. Oleh karenanya,
anggaran publik harus menghasilkan kompromi antara kebutuhan yang memadai,
informasi yang akurat dan kemampuan mengelola (Kotze, 1979).

Gildenhuys (1997) memberikan masukan mengenai fungsi dari anggaran

publik, sebagai berikut:

a. Anggaran merupakan pernyataan kebijakan yang menyatakan tujuan dan

sasaran tertentu yang ingin dicapai pemerintah yang tertuang dalam
belanja. Anggaran merupakan kebijakan publik yang diekspresikan dalam
jumlah uang dan merupakan perwujudan nyata dari kebijakan dan tujuan
kebijakan yang tersirat didalamnya. Dalam pembuatan kebijakan, realisasi
(terutama anggaran) menjadi paling sasaran paling penting dan menadpat
prioritas. Sebagai dokumen pembuat kebijakan, anggaran umunya berisi
definisi dari kuantitas dan kualitas kebijakan.
b. Redistribusi kesejahteraan merupakan fungsi yang paling penting dari
anggaran publik. Hal ini membutuhkan integrasi yang terwujud antara dua
sisi anggaran, kebijakan pendapatan dan kebijakan belanja, untuk
menciptakan kebijakan fiskal yang mensejahterakan.
c. Otoritas administratif, anggaran merupakan sebuah program kerja masing-
masing departemen yang dapat berdasarkan program kerja sendiri. Fungsi

4 | Administrasi Keuangan Negara Pandhu Yuanjaya

 dari anggaran menuntut bahwa struktur tujuan, kegiatan, sumberdaya dan
secara finansial jelas tertuang dalam dokumen anggaran.
d. Anggaran berfungsi sebagai sumber informasi bagi semua stakeholder
yang bersangkutan, informasi tersebut tertuang dalam dokumen rancangan
anggaran yang digunakan sebagai pertimbangan setelah adanya perstujuan,
berfungsi sebagai sumber paling penting dari informasi kepada otoritas
administratif untuk menjalankannya.
e. Angaran juga berfungsi sebagai instrumen koordinasi yang digunakan
untuk mengintegrasikan kebijakan, karena berisi semua informasi
kebijakan, tujuan, kegiatan pemerintah dalam satu dokumen.
f. Anggaran juga merupakan alat kontrol ayng digunakan otoritas legislatif
kepada otoritas eksekutif, dan dari otoritas eksekutif kepada otoritas
administratif, dan bahkan digunakan untuk pengendalian internal. Jenis
kontrol pengendalian dalam kebijakan biasa disebut monitoring dan
evaluasi (Dunn, 2003).
C. Teori Anggaran Publik: Arah dan Orientasi Baru

Public budgeting, sebagai salah satu kajian dalam administrasi negara,

menghadapi tantangan utama sebagai proses kebijakan terkait perdebatan antara
domain sektor privat atau individu dengan pemerintah (Rubin, 1990). Walaupun
kajian pengagaran publik telah berkembang selama abad ke-20, terdapat
ketimpangan yang membedakan keduannya (Kaul dan Conceicao, 2006). Praktik
bisnis diatur berdasarkan aturan yang jelas, perusahaan juga mempersyaratkan
hasil yang seimbang, penghitungan keuntungan dan kerugian dimonitor
berdasarkan arus kas yang hati-hati. Total hutang dari perusahaan dimonitor
dengan teliti oleh pemegang saham (shareholder), yang juga kritis ada
perencanaan masa depan terkait perkembangan dan keuntungan perusahaan.
Selain itu, bila melihat anggaran dari sisi individu, kegagalan pengelolaan
anggaran akan dimonitor dirinya sendiri, bank atau lembaga keuangan, atau
bahkan meminta bantuan pada tenaga profesional. Usaha tersebut akan
mengurangi mismanagement dalam anggaran.

5 | Administrasi Keuangan Negara Pandhu Yuanjaya