1.

OLD PUBLIC ADMINISTRATION & NEW PUBLIC SERVICES

A. Old Public Administrartion
Old Public Administration (OPA) pertama kali dikemukan oleh seorang Presiden AS dan
juga merupakan Guru Besar Ilmu politik, Woodrow Wilson. Beliau menyatakan bidang
administrasi itu sama dengan bidang bisnis. Maka dari itu munculah konsep ini, konsep Old
Public Administration ini memiliki tujuan melaksanakan kebijakan dan memberikan
pelayanan, dimana dalam pelaksanaannya ini dilakukan dengan netral, profesional, dan lurus
mengarah kepada tujuan yang telah ditetapkan. Ada dua kunci dalam memahami OPA ini,
pertama, adanya perbedaan yang jelas antara politik (policy) dengan administrasi. Kedua,
perhatian untuk membuat struktur dan startegi pengelolaannya hak organisasi publik
diberikan kepada manajernya (pemimpin), agar tugas-tugas dapat dilakukan secara efektif
dan efisien.
John M. Pffifner dan Robert V. Presthus memberikan definisi tentang administrasi public:
1) Public Administration involves the implementation of public policy which has been
determine by representatative political bodies.
2) Public Administration may be defined as the coordination individual and group
efforts to carry out public policy. It is, mainly accupied with the daily work of
governments.
3) In sum, public administration is a process concerned with carrying out public
policies, encompassing innumerable skills and techniques large numbers of people.
Jika terjemahkan maka definisi dari Pfiffner dan Presthus adalah :
1) Administrasi Publik meliputi implementasi kebijakan pemerintah yang telah
ditetapkan oleh badan perwakilan politik.

2) Administrasi Publik dapat didefinisikan sebagai koordinasi usaha-usaha perorangan

dan kelompok untuk melaksanakan kebijakan pemerintah. Hal ini terutama meliputi
pekerjaan sehari-hari pemerintah.
3) Secara global, administrasi public adalah sebuah proses yang bersangkutan dengan
kebijakan-kebijakan pemerintah, pengarahan kecakapan teknik-teknik yang tidak
terhingga jumlahnya, memberikan arah dan maksud terhadap usaha sejumlah orang.
Berbagai pandangan, teori dan paradigma tersebut akan mengenalkan ciri-ciri yang dapat
dipergunakan untuk mengidentifikasi administrasi negara. Ciri-ciri administrasi negara ini
dikemukakan Thoha (2008:36-38), sebagai berikut :
1) Administrasi negara adalah suatu kegiatan yang tidak bisa dihindari (unavoidable).
Setiap orang selama hidupnya selalu berhubungan dengan administrasi negara.
Mulai dari lahir sampai meninggal dunia, orang tidak bisa melepaskan diri dari sentuhan
kegiatan administrasi negara, baik warga negara ataupun orang asing.
2) Administrasi negara memerlukan adanya kepatuhan.
Administrasi negara mempunyai monopoli untuk mempergunakan wewenang
dan kekuasaan yang ada padanya untuk memaksa setiap warga negara mematuhi
peraturan-peraturan dan segala perundangan yang telah ditetapkan.
3) Administrasi negara mempunyai prioritas.
Banyak kegiatan yang bisa dilakukan oleh administrasi negara. Dari sekian
banyaknya tersebut tidak lalu semuanya diborong olehnya. Prioritas diperlukan untuk
mengatur pelayanan terhadap masyarakat.
4) Administrasi negara mempunyai ukuran yang tidak terbatas.

Besar lingkup kegiatan administrasi negara meliputi seluruh wilayah negara, di

darat, di laut dan di udara.
5) Pimpinan atas (top management) bersifat politis.
Administrasi negara dipimpin oleh pejabat-pejabat politik. Hal ini berarti
pimpinan tertinggi dari administrasi negara dijabat oleh pejabat yang dipilih atau
diangkat berdasarkan ketentuan-ketentuan yang berlaku.
6) Pelaksanaan administrasi negara adalah sangat sulit diukur.
Kegiatan administrasi negara sebagiannya bersifat politis dan tujuan di antaranya
untuk mencapai perdamaian, keamanan, kesehatan, pendidikan, keadilan, kemakmuran,
pertahanan, kemerdekaan, dan persamaan, maka hal tersebut tidak mudah untuk diukur.
7) Banyak yang diharapkan dari administrasi negara.
Dalam hubungan ini akan terdapat dua standar penilaian. Satu pihak masyarakat
menghendaki administrasi negara berbuat banyak untuk memenuhi kebutuhan mereka. Di
pihak lain administrasi negara mempunyai kemampuan, keahlian, dana, dan sumbersumber lain yang terbatas.

Uraian ciri-ciri administrasi negara tersebut lebih menunjukkan betapa besar kekuasaan
negara dan bersifat monopoli, padahal di lain pihak akuntabilitas terhadap pelaksanaan
tugasnya sulit diukur, maka terhadap hal tersebut banyak sekali pandangan dan pendapat dari
para intelektual muda yang menginginkan perubahan orientasi public administration
(administrasi negara), dari lebih memerankan negara menjadi lebih memerankan rakyat.
Agar pemerintahan itu mempunyai struktur mengikuti model bisnis yakni mempunyai
eksekutif otoritas, pengendalian (controlling), yang amat penting mempunyai struktur

organisasi hierarki, dan upaya untuk melaksanakan kegiatan mewujudkan tujuan itu
dilakukan secara efisien. Konsep seperti ini yang dikenal sebagai the Old of Public
Administration. Tugasnya adalah melaksanakan kebijakan dan memberikan pelayanan.
Tugas semacam ini dilaksanakan dengan netral, profesional dan lurus mengarah kepada
tujuan yang telah ditetapkan.
Pendapat Wilson tersebut menekankan agar konsep ilmu administrasi negara yang
berjalan selama ini perlu mengadopsi struktur model bisnis, yang berintikan efisiensi, dan
konsep tersebut dikenal dengan istilah The Old Of Public Administration yang ditranliterasi
menjadi bahasa Indonesia yang artinya administrasi negara atau administrasi public.
Berikut adalah beberapa inti dari konsep administrasi Negara :
1) Titik perhatian pemerintah adalah pada jasa pelayanan yang diberikan langsung oleh dan
melalui instansi-instansi pemerintah yang berwenang.
2) Public policy dan administration berkaitan dengan merancang dan melaksanakan
kebijakan-kebijakan untuk mencapai tujuan-tujuan politik.
3) Administrasi publik hanya memainkan peran yang lebih kecil dari proses pembuatan
kebijakan-kebijakan pemerintah ketimbang upaya untuk melaksanakan (implementation)
kebijakan publik.
4) Upaya memberikan pelayanan harus dilakukan oleh para administrator yang bertanggung
jawab kepada pejabat politik dan yang diberikan diskresi terbatas untuk melaksanakan
tugasnya.
5) Para administrator bertanggung jawab kepada pemimpin politik yang dipilih secara
demokratis.

6) Program-program kegiatan diadministrasikan secara baik melalui garis hierarki organisasi

dan dikontrol oleh para pejabat dari hierarki atas organisasi.
7) Nilai-nilai utama (the primary values) dari administrasi publik adalah efisiensi dan
rasionalitas.
8) Administrasi publik dijalankan sangat efisien dan sangat tertutup, karena itu warga negara
keterlibatannya amat terbatas.
9) Peran dari administrasi publik dirumuskan secara luas seperti planning, organizing,
staffing, directing, coordinating, reporting, budgeting.
Berdasarkan uraian di atas, bahwa administrasi publik generasi lama lebih menekankan
kepada kepentingan politik dan memberi porsi yang kecil kepada peran masyarakat, dengan
keterlibatan masyarakat yang sangat terbatas, sehingga sangat dirasakan ruang gerak
partisipasi masyarakat sangat sempit, yang pada gilirannya pelayanan kepada masyarakat
sangat tidak memuaskan.
Administrasi publik sangat perhatian terhadap terwujudnya tata kepemerintahan yang
baik dan amanah. Tata kepemerintahan yang baik (good governance) itu diwujudkan dengan
lahirnya tatanan kepemerintahan yang demokratis dan diselenggarakan secara baik, bersih,
transparan dan berwibawa. Tata kepemerintahan yang demokratis menekankan bahwa lokus
dan fokus kekuasaan itu tidak hanya berada di pemerintahan saja, melainkan justru harus
beralih dan terpusat pada tangan rakyat. Penyelenggaraan tata kepemerintahan yang baik
terletak seberapa jauh konstelasi antara tiga komponen, yaitu rakyat, pemerintah dan
pengusaha berjalan secara kohesif, selaras, kongruen dan sebanding. Berubahnya sistem
keseimbangan antara

tiga komponen tersebut bisa melahirkan berbagai macam

penyimpangan termasuk korupsi, kolusi dan nepotisme berikut tidak ditegakkannya hukum
secara konsekuen.
B. New Public Services
Sejak pertengahan tahun 1980-an telah terjadi perubahan manajemen sektor publik yang
cukup drastis dari sistem manajemen tradisional yang terkesan kaku, birokratis, dan hierarkis
menjadi model manajemen sektor publik yang fleksibel dan lebih mengakomodasi pasar.
Perubahan tersebut bukan sekedar perubahan kecil dan sederhana. Perubahan tersebut telah
mengubah peran pemerintah terutama dalam hal hubungan antara pemerintah dengan
masyarakat. Paradigma baru yang muncul dalam manajemen sektor publik tersebut adalah
pendekatan New Public Management.
Konsep NPM pada dasarnya berorientasi pada pemangkasan/penghematan biaya,
mengutamakan mekanisme pasar, manajemen kinerja dan juga peningkatan kualitas
pelayanan. Dimana doktrin-doktrin yang cukup kuat mempengaruhi konsep NPM adalah
efisiensi, efektifitas, responsivitas, demand driven, penghematan anggaran, pengukuran
kinerja dalam rangka akuntabilitas, keterbukaan, desentralisasi, pemberian insentif yang adil,
peningkatan kualitas pelayanan, berorientasi hasil, privatisasi, downsizing dan juga korporasi.
Dari beberapa doktrin diatas, ada yang unsur yang cukup penting dalam mengukur
kinerja instansi pemerintah :
1) Efisiensi, adalah perbandingan antara sumber daya yang digunakan dan ouput, artinya
berapa ouput yang dihasilkan dalam proses dibandingkan dengan input yang masuk.
Singkatnya makin besar output yang dihasilkan dan semakin kecil input yang
diperlukan maka semakin efisien.

2) Efektivitas, adalah sejauh mana output yang dihasilkan dapat memenuhi sasaran dan
tujuan manajemen, dimana ukuran efektivitas hampir selalu digunakan untuk
menggambarkan kesesuaian rencana dengan realisasi.
3) Responsivitas/relevansi, menggambarkan apakah suatu program yang diusulkan itu
relevan dengan masalah yang hendak dipecahkan dimasyarakat.
4) Ekonomi, yaitu perbandingan antara biaya yang dikeluarkan dan kualitas sumber daya
yang diperoleh sebagai input manajamen. Singkatnya, makin ekonomis jika biaya
yang dikeluarkan kecil sedangkan kualitas sumber daya yang diperoleh makin baik.
Berikut adalah beberapa tujuan dari New Public Services :

1)

Efektivitas, efisiensi dan ekonomisasi sektor publik

2)

Kualitas dan kuantitas out put sektor publik

3)

Pemerintahan yang berdaya hasil

Selain dari tujuan yang disebutkan di atas, new public services memiliki beberapa prinsip,
diantaranya adalah :
1) Berfokus pada manjemen profesional daripada kebijakan
2) Standar pengukuran yg jelas-tujuan dan target harus jelas
3) Orientasi pada hasil (out put) bukan prosedur
4) Spirit kompetisi
5) Restrukturisasi dan reorganisasi

6) Budaya dan orientasi manajemen pada pelanggan

7) Memperlakukan masyarakat sebagai consumer dan customer
8) Berorientasi pada pasar
9) Kontrak dan privatisasi

Dalam konsep NPM dikenal adanya istilah kapasitas manajemen, yaitu kemampuan yang
melekat pada pemerintah untuk mengorganisasikan, mengembangkan, mengarahkan dan
mengendalikan sumber daya manusia, sumber daya fisik dan capital information untuk
mendukung keleluasaan arah kebijakan. Dimana kapasitas manajemen yang dimaksud adalah
manajemen keuangan, manajemen sumber daya manusia, manajemen modal dan manajemen
teknologi informasi.
Kapasitas manajemen merupakan konsep yang menggambarkan kapasitas dari 2 (dua)
unsur yaitu kapasitas manajer dan kapasitas sistem manajemen. Yang mana pada konsep NPM,
kemampuan manajer merupakan kunci utama dalam kesuksesan penerapan konsep ini.
Kemampuan manajer seperti apa yang diharapkan? Manajer-manajer yang kuat, visioner, kreatif,
inovatif dan berjiwa enterpreneur inilah yang dibutuhkan. Dalam pelaksanaannya, para manajermanajer ini harus diberi keleluasaan dalam mengelola unit atau organisasinya.
New Public Management berfokus pada manajemen sektor publik yang berorientasi pada
kinerja, bukan berorientasi kebijakan. Penggunaan paradigma New Public Management tersebut
menimbulkan beberapa konsekuensi bagi pemerintah di antaranya adalah tuntutan untuk
melakukan efisiensi, pemangkasan biaya (cost cutting), dan kompetisi tender.

Salah satu model pemerintahan di era New Public Management adalah model
pemerintahan yang diajukan oleh Osborne dan Gaebler (1992) yang tertuang dalam
pandangannya yang dikenal dengan konsep reinventing government. Perspektif baru
pemerintah menurut Osborne dan Gaebler tersebut adalah:
1) Pemerintahan katalis : fokus pada pemberian pengarahan bukan produksi pelayanan
publik. Pemerintah harus menyediakan beragam pelayanan publik, tetapi tidak harus
terlibat secara langsung dengan proses produksinya (producing). Produksi pelayanan
publik oleh pemerintah harus dijadikan sebagai pengecualian, dan bukan keharusan,
pemerintah hanya memproduksi pelayanan publik yang belum dapat dilakukan oleh pihak
non-pemerintah.
2) Pemerintah milik masyarakat : memberdayakan masyarakat daripada melayani.
Pemerintah sebaiknya memberikan wewenang kepada masyarakat sehingga mereka
mampu menjadi masyarakat yang dapat menolong dirinya sendiri (self-help community).
3) Pemerintah yang kompetitif : menyuntikkan semangat kompetisi dalam pemberian
pelayanan publik. Kompetisi adalah satu-satunya cara untuk menghemat biaya sekaligus
meningkatkan kualitas pelayanan. Dengan kompetisi, banyak pelayanan publik yang
dapat ditingkatkan kualitasnya tanpa harus memperbesar biaya.
4) Pemerintah yang digerakkan oleh misi : mengubah organisasi yang digerakkan oleh
peraturan menjadi organisasi yang digerakkan oleh misi.
5) Pemerintah yang berorientasi hasil : membiayai hasil bukan masukan. Pada pemerintah
tradisional, besarnya alokasi anggaran pada suatu unit kerja ditentukan oleh kompleksitas
masalah yang dihadapi. Semakin kompleks masalah yang dihadapi, semakin besar pula
dana yang dialokasikan.

6) Pemerintah berorientasi pada pelanggan : memenuhi kebutuhan pelanggan, bukan

birokrasi.
7) Pemerintahan wirausaha : mampu menciptakan pendapatan dan tidak sekedar
membelanjakan.
8) Pemerintah antisipatif : berupaya mencegah daripada mengobati. Pemerintah tradisonal
yang birokratis memusatkan diri pada produksi pelayanan publik untuk memecahkan
masalah publik.
9) Pemerintah desentralisasi : dari hierarkhi menuju partisipatif dan tim kerja.
10) Pemerintah berorientasi pada (mekanisme) pasar : mengadakan perubahan dengan
mekanisme pasar (sistem insentif) dan bukan dengan mekanisme administratif (sistem
prosedur dan pemaksaan). Ada dua cara alokasi sumberdaya, yaitu mekanisme pasar dan
mekanisme administratif. Dari keduanya, mekanisme pasar terbukti sebagai yang terbaik
dalam mengalokasi sumberdaya. Pemerintah tradisional menggunakan mekanisme
administratif yaitu menggunakan perintah dan pengendalian, mengeluarkan prosedur dan
definisi baku dan kemudian memerintahkan orang untuk melaksanakannya (sesuai
dengan prosedur tersebut). Pemerintah wirausaha menggunakan mekanisme pasar yaitu
tidak memerintahkan dan mengawasi tetapi mengembangkan dan menggunakan sistem
insentif agar orang tidak melakukan kegiatan-kegiatan yang merugikan masyarakat.