PENGANGGARAN SEKTOR PUBLIK

A. PERBEDAAN ANGGARAN PADA SEKTOR PEMERINTAHAN DAN KOMERSIAL Anggaran merupakan artikulasi dari perumusan strategi dan perencanaan strategik yang telah dibuat. Tahap penganggaran menjadi sangat penting karena anggaran yang tidak efektif dan tidak berorientasi pada kinerja akan dapat menggagalkan perencanaan yang sudah disusun. dalam bukunya, Mardiasmo mendefinisikasn Anggaran sebagai Pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial (Mardiasmo, 2009). Secara singkat dapat dinyatakan bahwa anggaran publik merupakan suatu rencana finansial yang menyatakan: 1. Berapa biaya atas rencana-rencana yang dibuat (pengeluaran/belanja). 2. Berapa banyak dan bagaimana caranya memperoleh uang untuk mendanai rencana tersebut (pendapatan). Sebagaimana terdapat perbedaan dalam karakteristik organisasinya, sektor

pemerintahan dan komersial memiliki beberapa perbedaan dalam karakteristik anggarannya, di antaranya adalah sebagai berikut:

No. 1.

Sudut Pandang Siklus Anggaran

Sektor Pemerintah

Sektor Komersial perusahaan siklus bebas atau metode, yang akan

Seluruh instansi pemerintah akan Setiap sama, mulai dari perencanaan, penyusunan, ini disebabkan tahapan

melewati siklus anggaran yang menentukan pelaksanaan, sendiri. karena diatur siklus terlibat, dalam digunakan.

penganggarannya Termasuk pihak-pihak dan yang

hingga pertanggungjawaban. Hal timing,

pendekatan

anggaran bagi seluruh instansi penganggaran pemerintah khusus. Dokumen Pemerintah peraturan perundangan secara 2. Bentuk Dokumen penganggaran Anggaran ditetapkan dan Setiap dalam bentuk

perusahaan format

bebas dan

Pelaksanaan

di menentukan

dokumen masingbiasanya

bentuk peraturan perundangan penganggarannya format yang digunakan berlaku dokumen

yang resmi, sehingga bentuk dan masing. Format dan bentuk

seragam bagi seluruh instansi disesuaikan pemerintah karakteristik keuangan informasi tersebut. dan di

dengan pengelolaan kebutuhan perusahaan

3.

Kekuatan Dokumen Anggaran

Dokumen Anggaran pada sektor Dokumen penganggaran pada pemerintah atau pelaksanaan harus bersifat mandatory perusahaan-perusahaan lebih berperan dokumen dan pelaksanaan dengan anggaran masih selama tersebut manfaat atau mengikat. Artinya, komersil dan sebagai

penerimaan

belanja setiap instansi pemerintah perencanaan berlandaskan dokumen anggarannya. Perbedaan dan

pada pengalokasian sumber daya. realisasi aktivitas pengeluaran pendapatan dokumen perusahaan dimungkinkan perbedaan memberikan

efektifitas dan efesiensi bagi 4. Fleksibilitas perusahaan. Pengesahan dokumen anggaran Pengesahan di sektor pemerintah hingga sebab Revisi itu, atau harus anggaran oleh akhirnya perusahaan melewati tahapan birokrasi yang dilakukan panjang Oleh kaku. dokumen perusahaan manajemen serta sendiri,

disahkan oleh lembaga legislatif. tidak bergantung dari pihak anggaran luar perusahaan. Oleh sebab bersifat itu, perubahan dan revisi atas anggaran jauh Bahkan kasus, lebih pada dokumen perubahan dokumen pemerintah anggaran cenderung masih

dimungkinkan perusahaan beberapa

namun harus melewati berbagai fleksibel. tahapan dan otorisasi birokrasi.

anggaran perusahaan harus selalu diperbaharui mengikuti perubahan dinamika yang dihadapi perusahaan tersebut.

5.

Alokasi Daya

Sumber Pada anggaran sumber

sektor

pemerintah, Pada untuk anggaran rangka sumber sumber dalam

sektor disusun daya rangka akan sebab

komersil, untuk

disusun daya

mengalokasikan pelaksanaan pemerintahan. pengalokasian

daya- mengalokasikan sumber daya perusahaan menciptakan menambah itu, alokasi

fungsi-fungsi dalam

Penciptaan penerimaan (revenue making) sumber daya- kekayaan bersih perusahaan. Oleh sumber daya akan berfokus

pendapatan bukanlan fokus dari yang sumber daya tersebut.

6.

Perlakuan Akuntansi

pada keuntungan. Di Indonesia, dokumen anggaran Bagi perusahaan atau sektor pada sektor pemerintah akan komersial, dokumen anggaran komponen dari yang laporan Standar terpisah tercatat dalam sistem akuntansi adalah instansi pemerintah.

Akuntansi Pemerintah pengatur keuangan. Perencanaan yang adanya ayat-ayat jurnal khusus terkandung dalam dokumen yang harus dicatat dalam rangka anggaran perusahaan tidak menuangkan anggaran instansi akan pemerintah terkait dalam laporan laporan keuangannya. 7. Transparansi Dana yang dikelola adalah dicatat dituangakan keuangan dalam dalam ataupun sistem

akuntansi perusahaan. oleh Anggaran perusahaan adalah dana milik pribadi perusahaan. atau perusahaan tertutup karena

pemerintah masyarakat,

sehingga Anggaran

masyarakat luas memiliki hak pada sektor privat cenderung untuk mengetahui penggunaan bersifat uang negara. Oleh sebab itu, sebagai salah satu rahasia, ataupun dokumen banyak jika

Dokumen anggaran pemerintah anggaran suatu perusahaan bentuk mengandung perencanaan atas penggunaan informasi-informasi yang akan dana publik tersebut anggaran merugikan masyarakat luas. perusahaan pemerintah harus terbuka bagi informasi tersebut diketahui oleh perusahaan pesaingnya atau pihak luar lainnya.

8.

Konsekuensi Politik

Dokumen politik

anggaran kental,

instansi Dokumen

anggaaran

suatu

pemerintah memiliki konsekuensi perusahaan cenderung tidak yang karena memiliki konsekuensi politik. tersebut Hal ini disebabkan karena kinerja perusahaan yang hanya internal cenderung yang tertuang elemen dan memiliki dokumen dan publik anggaran

menggambarkan arah kebijakan kebijakan dan perencanaan perencanaan dalam pada tahun pemerintah bersangkutan. pelayanan dalam dokumen anggarannya mengatur perusahaan tidak

konsekuensi lain bagi pihak eksternal perusahaan

B. PERBANDINGAN BERBAGAI PENDEKATAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK 1. Karakteristik 1) Tradisional Karakteristik sistem anggaran tradisional: (1) Anggaran diartikan semata-mata sebagai alat dan dasar legitimasi (pengabsahan) berapa besar pengeluaran dan penerimaan negara yang dibutuhkan untuk menutup pengeluaran tersebut. (2) Anggaran diklasifikasikan menurut jenis pengeluaran dan penerimaan. Pengelompokan pos-pos anggaran didasarkan atas obyek-obyek pengeluaran, sedangkan distribusi anggaran didasarkan atas jatah tiap-tiap departemen/lembaga. (3) Menitikberatkan pada input dari semua kegiatan daripada output; (4) Incrementalism, yakni hanya menambah atau mengurangi jumlah dana/uang pada item-item anggaran yang sudah ada sebelumnya dengan menggunakan data masa lalu tanpa perubahan kondisi; (5) Struktur dan susunan anggaran bersifat line-item. Pengertiaanya adalah dana yang dianggarkan sebagai penerimaan dan pengeluaran saat ini adalah bersumber dari data atau item masa lalu, meskipun belum dilakukan pengujian terlebih dahulu apakah item item tersebut masih relevan atau tidak. (6) Sistem penyusunan anggaran tidak bottom up atau tidak didasarkan pada usulan kebutuhan Satuan Kerja terkecil. Sistem penyusunan anggaran yang digunakan adalah Sentralistik.

(7) Progam yang akan dilaksanakan bersifat tahunan; (8) Prinsip anggaran bruto. (9) Perhatian lebih banyak ditekankan pada pertanggungjawaban pelaksanaan anggaran secara akuntansi yang meliputi pelaksanaan anggaran, pengawasan anggaran dan penyusunan pembukuannya. 2) Anggaran Kinerja (performance budgeting) Anggaran berbasis kinerja merupakan pendekatan penyusunan anggaran berdasarkan beban kerja dan unit cost data ke dalam setiap kegiatan yang terstruktur dalam suatu program untuk mencapai tujuan. Dasar pemikirannya adalah penganggaran harus dapat digunakan sebagai alat manajemen sehingga penyusunan anggaran harus dapat memberikan hasil yang berguna bagi pengambilan keputusan manajerial (legislatif/eksekutif). Oleh karena itu, anggaran harus dianggap sebagai program kerja. Anggaran berbasis kinerja memusatkan perhatian pada pengukuran efisiensi hasil kerja dengan tujuan memaksimumkan output yang dapat dihasilkan dari input tertentu. Tiga unsur pokok anggaran berbasis kinerja, yaitu: (1) Pengeluaran pemerintah dikelompokkan menurut program dan kegiatan; (2) Performance measurement (pengukuran hasil kerja); (3) Program reporting (pelaporan program). Karakteristik anggaran berbasis kinerja: (1) Klasifikasi anggaran didasarkan pada program dan kegiatan; (2) Penekanan pada pengukuran hasil kerja dan bukan pada aspek pengawasan; (3) Setiap kegiatan harus dilihat dari segi efisiensi dengan memaksimalkan output; (4) Memerlukan standar pengukuran hasil kinerja. 3) Zero-Based Budgeting (ZBB) ZBB adalah sistem anggaran yang mengasumsikan bahwa kegiatan pada tahun anggaran yang bersangkutan dianggap berdiri sendiri, tidak ada kaitannya dengan anggaran yang lalu. ZBB memiliki karakteristik sebagai berikut: (1) Setiap kegiatan harus dapat diformulasikan ke dalam paket keputusan (decision package). (2) Proses penyusunan anggaran dimulai dengan identifikasi unit-unit keputusan; (3) Pembentukan paket-paket keputusan;

(4) Konsolidasi skala prioritas melalui proses perankingan dan evaluasi paket paket keputusan; (5) Terdapat urutan tujuan-tujuan dan program-program organisasi; (6) Memerlukan perhatian terhadap prioritas operasi entitas dan alternatifalternatifnya. 4) Planning Programming and Budgeting System (PPBS) PPBS merupakan teknik penganggaran yang didasarkan pada teori sistem yang berorientasi pada output dan tujuan dengan penekanan utamanya adalah alokasi sumber daya berdasarkan analisis ekonomi. Sistem anggaran PPBS mempunyai karakteristik sebagai berikut: (1) Sistem penganggaran didasarkan pada progam, yaitu pengelompokkan aktivitas/kegiatan untuk mencapai tujuan; (2) Secara eksplisit menjelaskan implikasi terhadap tahun anggaran yang akan datang karena PPBS berorientasi pada masa depan; (3) Mempertimbangkan semua biaya yang terjadi; (4) Dilakukan analisis secara sistematik atas berbagai alternatif program, yang meliputi: (a) identifikasi tujuan, (b) identifikasi secara sistematik alternatif program untuk mencapai tujuan, (c) estimasi biaya total dari masing-masing alternatif program, dan (d) estimasi manfaat (hasil) yang ingin diperoleh dari masing-masing alternatif program.

2. Kelebihan 1) Tradisional Kelebihan: (1) Sederhana dan mudah dioperasikan karena tidak membutuhkan analisis yang rumit. (2) Backward oriented dapat menjamin kepastian dibandingkan dengan forward oriented karena keadaan di masa depan sulit untuk diprediksi. (3) Lebih mudah dalam melakukan pengawasan. 2) Anggaran Kinerja (performance budgeting) Kelebihan: (1) Memungkinkan pendelegasian wewenang dalam pengambilan keputusan.

(2) Merangsang partisipasi motivasi aktif unit-unit operasional melalui proses usul dari bawah dan penilaian anggaran yang bersifat aktual. (3) Meningkatkan fungsi perencanaan dan mempertajam pembuatan keputusan pada setiap tingkat eksekutif. (4) Memungkinkan alokasi dana secara optimal karena setiap kegiatan selalu dipertimbangkan dari segi efisiensi. (5) Dapat menghindarakan pemborosan. 3) Zero-Based Budgeting (ZBB) Kelebihan ZBB: (1) Proses pembuatan paket keputusan dapat menjamin tersedianya informasi yang bermanfaat bagi keputusan manajemen. (2) Dana dapat dialokasikan dengan efisien karena terdapat beberapa alternatif keputusan dan alternatif bagi pelaksanaan kegiatan. (3) Setiap program/kegiatan selalu di-review setiap tahun (minimal lima tahun sekali). (4) Memudahkan untuk mengidentifikasi terjadinya inefisiensi dan

ketidakefektifan biaya sehingga pengambil keputusan dapat memperoleh informasi mengenai kegiatan yang dianggap kritis dan mendesak. (5) ZBB berfokus pada value for money. (6) Menggunakan sistem bottom up dengan meningkatkan partisipasi

manajemen level bawah dalam proses penyusunan anggaran. (7) Merupakan cara yang sistematik untuk menggeser status quo suatu progam/kegiatan dengan selalu menguji alternatif aktivitas dan pola perilaku biaya serta tingkat pengeluaran melalui perankingan dan pengevaluasian paket keputusan. 4) Planning, Programming and Budgeting System (PPBS) Kelebihan: (1) Memudahkan dalam pendelegasian tanggung jawab dari manajemen puncak ke manajemen menengah; (2) Dalam jangka panjang dapat mengurangi beban kerja; (3) Memperbaiki kualitas pelayanan melalui pendekatan sadar biaya (costconscious/cost awareness) dalam perencanaan progam;

(4) Lintas kementerian sehingga dapat meningkatkan komunikasi, koordinasi, dan kerja sama antar kementerian; (5) Menghilangkan progam yang overlapping atau bertentangan dengan pencapaian tujuan organisasi; (6) PPBS menggunakan Teori Marginal Utility, sehingga mendorong alokasi sumber daya secara optimal (7) Menggambarkan secara jelas tujuan-tujuan organisasi. (8) Memungkinkan pemilihan alokasi sumber daya secara efisien berdasarkan analisis manfaat-biaya (cost and benefit analysis). 3. Kelemahan 1) Tradisional Kelemahan: (1) Klasifikasi berdasarkan jenis penerimaan dan pengeluaran kurang dapat memberikan informasi yang berguna bagi kepentingan analisis ekonomi. (2) Hanya memberikan informasi tentang kegiatan yang dilakukan, bukan efektivitas dari hasil kegiatan tersebut. (3) Klasifikasi anggaran tidak menggambarkan adanya suatu program. (4) Hanya mencakup satu tahun anggaran sehingga kurang dapat menjelaskan pengeluaran yang akibatnya lebih dari satu tahun anggaran. (5) Mengabaikan aspek analisis manfaat (cara menentukan bahwa suatu kegiatan mendapatkan alokasi yang lebih besar dibandingkan kegiatan yang lain). (6) Dengan demikian, maka satu-satunya tolok ukur yang dapat dijadikan sebagai pengawasan hanyalah tingkat kepatuhan penggunaan anggaran. 2) Anggaran Kinerja (performance budgeting) Kelemahan: (1) Cenderung menurunkan peran badan legislatif dalam proses perumusan kebijaksanaan dan penentuan anggaran. (2) Belum ada standarisasi tolak ukur/pengukuran kinerja dari setiap kegiatan.

(3) Pengukuran kinerja belum bisa dilakukan secara tepat dikarenakan indikator yang digunakan berupa outcome tidak bisa diukur dalam jangka waktu yang singkat. (4) Sebagi contoh pengeluaran terhadap rekening bantuan dan belanja tidak terduga, hal ini sulit ditentukan nilai kualitas dari pelaksanaan. Hal ini disebabkan bantuan dan belanja tidak terduga adalah berupa akun belanja dan bukan berupa akun kegiatan. (5) Hanya sedikit dari pemerintah pusat dan daerah yang memiliki staf anggaran atau akuntansi yang memiliki kemampuan yang memadai untuk mengidentifikasi unit pengukuran dan melaksanakan analisis biaya. 3) Zero-Based Budgeting (ZBB) Kelemahan: (1) Sulit diterapkan karena membutuhkan keahlian khusus dan teknologi yang maju dalam proses perankingan keputusan. (2) Tidak semua kegiatan dapat disusun rangking keputusannya secara konsisten dari tahun ke tahun. (3) Proses penyusunan anggaran membutuhkan waktu yang lama (time consuming), terlalu teoritis dan tidak praktis, membutuhkan biaya yang besar, serta menghasilkan kertas kerja yang menumpuk karena pembuatan paket keputusan. (4) Memerlukan keahlian khusus terutama untuk menganalisis dan menentukan prioritas/ranking. (5) Memerlukan data yang lebih banyak dan perlu dukungan analisis yang kuat. (6) Asumsi yang digunakan kurang realistis dikarenakan adanya kemungkinan pertimbangan subyektif atau tekanan politik dalam proses perankingan paket kegiatan. (7) Kadang-kadang sulit memutuskan bahwa kegiatan yang satu benar-benar lebih penting dibandingkan dengan kegiatan yang lain. (8) ZBB cenderung menekankan manfaat jangka pendek (9) Implementasi ZBB membutuhkan teknologi yang maju (10) Masalah besar yang dihadapi ZBB adalah pada proses meranking dan mereview paket keputusan. Mereview ribuan paket keputusan merupakan

pekerjaan

yang

melelahkan

dan

membosankan,

sehingga

dapat

mempengaruhi keputusan. 4) Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS) Kelemahan: (1) Terlalu canggih (sophisticated) untuk diterapkan. (2) Merupakan psoses kompleks sehingga terlalu banyak membutuhkan prosedur dan analisis. (3) Memerlukan kualitas pengelola/administratur yang sangat tinggi sehingga sering kali sulit untuk dilaksanakan.

C. HAMBATAN-HAMBATAN PENERAPAN ANGGARAN BERBASIS KINERJA DI INDONESIA 1. Kurangnya kompetensi satuan kerjanya. 2. Seharusnya, dalam penyusunan anggaran berbasis kinerja diterapkan konsep Money Follows Function, yaitu penganggaran kebutuhan dana dilakukan untuk memenuhi kebutuhan pelaksanaan kegiatan (fungsi) yang harus dilakukan pada tahun yang bersangkutan. Namun, realita persetujuan bagian anggaran untuk kementerian/ lembaga yang saat ini masih berupa alokasi-alokasi pembagian "kue", membuat praktik penyusunan anggaran di pemerintah lebih menyerupai kondisi function follows money. Karena perencanaan kinerja dipaksa menyesuaikan ketersediaan bagian anggaran bagi kementerian / lembaga terkait. 3. Masih terdapatnya stigma penyusunan anggaran yang harus berpola incremental. Dalam prakteknya, penyusunan anggaran di pemerintah masih dilandasi stigma bahwa jumlah kebutuhan anggaran dari tahun ke tahun harus selalu meningkat. Termasuk adanya kekhawatiran akan sulit menaikkan kembali permintaan anggaran jika sebelumnya telah mengalami penurunan. 4. Adanya peraturan perundangan yang membatasi alokasi anggaran pada besaran tertentu harus dialokasikan pada sektor tertentu. Contohnya, Anggaran pendidikan harus mendapat alokasi 20 persen dari total anggaran. Sebagai akibatnya, penyusunan anggaran pada sektor pendidikan cenderung didesain untuk menghabiskan anggaran tersebut, bukan berdasarkan desain kinerja. Sumber Daya Manusia pengelola anggaran dalam

menerapkan penganggaran berbasis kinerja pada proses penyusunan anggaran