Negara, Pemerintahan, dan Hubungan antara

Masyarakat dan Pemerintahan.

Oleh: Ade Surya Tawalapi

A. Definisi Negara

Ada begitu banyak ahli dan tokoh yang mendefinisikan apa itu negara dan dituangkan dalam
banyak buku. Prof. Mr. M. Nasroen dalam bukunya: Ilmu Perbandingan Pemerintahan
(1986), mengatakan bahwa negara adalah suatu bentuk pergaulan hidup, yang mempunyai
syarat-syarat tertentu untuk menjadi suatu negara, yaitu harus mempunyai rakyat tertentu,
daerah tertentu dan pemerintahan tertentu. Adapun P.J. Bouman menyatakan dalam buku
Sociologie, begrippen en problemen (hal. 68), bahwa negara adalah selalu hasil pertumbuhan
sejarah, yang berlangsung selangkah demi selangkah dan lambat, sehingga hampir tidak ada
gunanya memperbincangkan soal asal mula negara itu. (Nasroen, 1986, hal. 33)

Berikut definisi lain dari negara oleh beberapa ahli:

1. Roger H. Soltau: “The state is an agency or authority managing or controlling these

(common) affairs on behalf of and in the name of the community (Negara adalah agen
atau kewewenangan yang mengatur atau mengendalikan persoalan-persoalan bersama
atas nama masyarakat).”1

2. Harold J. Laski: “The state is a society which is integrated by possessing a coercive

authority legally supreme over any individual or group which is part of the society
(Negara adalah suatu masyarakat yang diintegrasikan karena mempunyai wewenang
yang bersifat memaksa dan yang secara sah lebih berkuasa daripada individu atau
kelompok yang merupakan bagian dari masyarakat).”2

3. Max Weber: “The state is a human society that (successfully) claims the monopoli of
the legitimate use of physical force within a given territory (Negara adalah suatu

1
Roger F. Soltau, An Introduction to Politics, (London: Longmans, 1961), hal. 1.
2
Harold J. Laski, The State in Theory and Practice (New York: The Viking Press, 1947), hal. 8-9.
 masyarakat yang mempunyai monopoli dalam penggunaan kekerasan fisik secara sah
dalam suatu wilayah).”3

4. Robert M. MacIver: “The state is an association which, acting through law as

promulgated by a government endowed to this end with coercive power, maintains
within a community territorially demarcated the universal external conditions of
social order (Negara adalah asosiasi yang menyelenggarakan penertiban di dalam
suatu masyarakat dalam suatu wilayah dengan berdasarkan sistem hukum yang
diselenggarakan oleh suatu pemerintah yang untuk maksud tersebut diberi kekuasaan
memaksa).”4

5. Karl Marx dan Engels: “The state is nothing but a machine for the oppression of one
class by another (Negara tak lain tak bukan hanyalah mesin yang dipakai oleh suatu
kelas untuk menindas kelas lainnya).”5

6. Miriam Budiardjo: “Negara adalah suatu daerah teritorial yang rakyatnya diperintah
(governed) oleh sejumlah pejabat dan yang berhasil menuntut dari warga negaranya
ketaatan pada peraturan perundang-undangannya melalui penguasaan (kontrol)
monopolistis terhadap kekuasaan yang sah.6

Dalam buku Perbandingan Pemerintahan7 terdapat beberapa rumusan negara, diantaranya:

1. Socrates: “Negara adalah organisasi yang mengatur hubungan orang-orang dalam

suatu kota atau polis (negara waktu itu).”
2. Plato: “Negara adalah suatu tubuh yang senantiasa tampak maju, berkembang,
sebagaimana layaknya orang-orang (manusia).”
3. Aristoteles: “Negara adalah persekutuan dari keluarga dan desa guna memperoleh
hidup yang sebaik-baiknya.”
4. Jean Bodin: “Negara adalah suaru persekutuan dari keluarga-keluarga dengan segala
kepentingannya yang dipimpin oleh akal dari suatu kuasa yang berdaulat.”

3
H.H. Gert and C. Wright Mills, trans., eds and introduction, From Max Weber: Essays in Sociology (New York:
Oxford University Press, 1958), hal. 78.
4
Robert M. MacIver, The Modern State (London: Oxford University Press, 1926), hal. 22.
5
Vladimir Ilyich Lenin, State and Revolution (New York: Internasional Publisher, 1932), hal. 71. (Budiardjo,
2008, hal. 153)
6
Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2008), hal. 49.
7
Syafiie, I. K., & Azikin, A., Perbandingan Pemerintahan (Bandung: Refika Aditama, 2007), hal. 19-21.
5. Hugo de Groot: “Negara adalah suatu persekutuan yang sempurna dari orang-orang
yang merdeka untuk memperoleh perlindungan hukum.”
6. Bluntschli: “Negara adalah suatu diri rakyat yang disusun dalam suatu organisasi
politik di suatu daerah tertentu.”
7. Hans Kelsen: “Negara adalah suatu susunan pergaulan hidup bersama dengan tata
paksa.”
8. Leon Duguit: “Negara adalah kekuasaan orang-orang kuat yang memerintah orang-
orang yang lemah, dan kekuasaan orang-orang yang kuat tersebut karena faktor
politik.”
9. Herman Finer: “Negara adalah organisasi kewilayahan yang bergerak di bidang
kemasyarakatan dan kepentingan perseorangan dari segenap kehidupan yang
multidimensional untuk pengawasan pemerintahan dengan legalitas kekuasaan
tertinggi.”
10. Logemann: “Negara adalah suatu organisasi kekuasaan yang penuh kewibawaan.”
11. Kranenburg: “Negara adalah suaru sistem dari tugas-tugas umum dan organisasi, yang
diatur dalam usaha untuk mencapai tujuan yang juga menjadi tujuan rakyat yang
diliputi, sehingga harus ada pemerintahan yang berdaulat.”
12. Thomas Hobbes: “Negara adalah suatu tubuh yang dibuat oleh orang banyak beramai-
ramai, masing-masing berjanji akan memakainya menjadi alat untuk keamanan dan
perlindungan bagi mereka.”
13. George Jellineck: “Negara adalah organisasi kekuasaan dari sekelompok manusia
yang telah memiliki tempat kediaman tertentu.”
14. Jean Jacques Rousseau: “Negara adalah perserikatan dari rakyat yang secara bersama-
sama melindungi dan mempertahankan hak masing-masing begitu juga harta benda
anggota masyarakat dengan tetap hidup secara bebas dan merdeka.”
15. Bellefroid: “Negara adalah suatu masyarakat persekutuan hukum yang menempati
suatu wilayah tertentu yang dilengkapi dengan kekuasaan tertinggi untuk urusan
kepentingan umum.”
16. Immanuel Kant: “Negara adalah organisasi yang harus ada karena untuk menjamin
terlaksananya kepentingan umum (warga negara) di lingkungan hukum dalam batas
norma yang telah ditetapkan undang-undang sebagai kemauan bersama.”
17. Bennecditus de Spinoza: “ Negara adalah organisasi yang bertugas menyelenggarakan
perdamaian, ketenteraman, dan menghilangkan ketakuan warganya.”
 18. Djokosoetono: “Negara adalah suatu organisasi manusia atau kumpulan manusia yang
berada di bawah suatu pemerintah yang sama.”
19. Sunarko: “Negara adalah suatu jenis organisasi masyarakat yang mengandung tiga
kriteria yaitu daerah tertentu, warga negara tertentu dan kekuasaan tertentu.”

Berdasarkan rumusan-rumusan di atas, ditarik kesimpulan bahwa negara adalah suatu

kelompok persekutuan, alat organisasi kedaerahan dan kewilayahan yang memiliki sistem
politik yang melembaga dari rakyat, keluarga, desa dan pemerintah yang lebih tinggi terdiri
dari orang-orang yang kuat dan memiliki monopoli, kewibawaan, daulat, hukum dan
kepemimpinan yang bersifat memaksa sehingga pada akhirnya memperoleh keabsahan dari
luar dan dalam negeri serta di satu pihak memiliki kewenangan untuk membuat rakyatnya
tenteram, aman, teratur, dan terkendal, sedangkan di pihak lain melayani kesejahteraan dalam
rangka mewujudkan cita-cita bersama (Syafiie & Azikin, 2007, hal. 21).

B. Definisi Pemerintahan

Pemerintahan adalah organisasi yang memiliki hak untuk melaksanakan kekuasaan berdaulat
atau tertinggi. Pemerintahan juga harus memiliki (1) kekuasaan militer atau pengawasan atas
angkatan bersenjata, (2) kekuasaan legislatif atau sarana pembuatan hukum, (3) kekuasaan
keuangan, yaitu kesanggupan memungut yang yang cukup untuk membayar biaya
mempertahankan negara dan menegakkan hukum yang dibuat atas nama negara. Secara
singkat, pemerintahan dikemukakan oleh C.F. Strong sebagai organisasi yang mempunyai
kekuasaan legislatif, kekuasaan eksekutif dan kekuasaan kehakiman (yudikatif) yang
kemudian disebut tiga cabang pemerintahan.8

Samuel Edward Finer9 menyatakan istilah pemerintah atau pemerintahan (government)

memiliki empat arti;

1. Menunjukkan kegiatan atau proses memerintah yaitu melaksanakan kontrol atas pihak
lain.
2. Menunjukkan masalah-masalah (hal ikhwal) negara dimana kegiatan atau proses di
atas dijumpai.

8
C.F. Strong, Modern Political Constitutions (London: Sidgwick and Jackson Ltd., 1960), hal. 6.
9
S. E. Finer, Comparative Government, Penguin Books Ltd,. Hartmonds Worth, Middlesex, England 1974, p. 3-4.
 3. Menunjukkan orang-orang (pejabat-pejabat) yang dibebani tugas-tugas untuk
memerintah.
4. Menunjukkan cara, metode atau sistem dimana suatu masyarakat tertentiu diperintah.

Berdasarkan konsep pemerintahan di atas, dapat dirumuskan pemerintahan dalam arti luas
sebagai perbuatan memerintah yang dilakukan oleh organ-organ atau badan-badan legislatif,
eksekutif dan yudikatif dalam rangka mencapai tujuan pemerintahan negara (tujuan nasional),
sedangkan pemerintahan dalam arti sempit adalah perbuatan memerintah yang dilakukan oleh
organ eksekutif dan jajarannya dalam rangka mencapai tujuan pemerintahan negara (Pamudji,
1994, hal. 6).

Berikut pendefinisian tentang pemerintah oleh beberapa ahli10:

1. W.S. Sayre
Pemerintah adalah sebagai organisasi dari negara yang memperlihatkan dan
menjalankan kekuasaannya.

2. Robert MacIver (1960:5)

Pemerintah adalah sebagai suatu organisasi dari orang-orang yang mempunyai
kekuasaan bagaimana manusia itu bisa diperintah.

3. Woodro Wilson (1924: 9)

Pemerintah adalah suatu pengorganisasian kekuatan, namun tidak selalu berhubungan
dengan organisasi kekuatan angkatan bersenjata. Tetapi dua atau sekelompok orang
dari sekian banyak kelompok orang yang dipersiapkan oleh suatu organisasi untuk
mewujudkan maksud-maksud bersama mereka, dengan hal-hal yang memberikan
keterangan bagi urusan-urusan umum kemasyarakatan sekelompok.

4. David Apter (1977: 10)

Pemerintah merupakan satuan anggota yang paling umum yang memiliki (a) tanggung
jawab tertentu untuk mempertahankan sistem yang mencakupnya dan (b) monopoli
praktis mengenai kekuasaan paksaan.

5. Soemendar (1985: 1)
Pemerintah sebagai badan yang penting dalam rangka pemerintahannya, perlu
memperhatikan pula ketenteraman dan ketertiban umum, tuntutan dan harapan serta

10
Syafiie, op. cit., hal. 8-10.
 pendapat rakyat, kebutuhan dan kepentingan masyarakat, pengaruh-pengaruh
lingkungan, pengaturan-pengaturan, komunikasi peran serta keseluruhan lapisan
masyarakat dan legitimasi.

6. Syafiie & Azikin (2007: 10)

Pemerintah adalah kelompok orang tertentu yang secara baik dan benar melakukan
sesuatu (eksekusi) atau tidak melakukan sesuatu (not to do) dalam mengoordinasikan,
memimpin dalam hubungan antara dirinya dan masyarakat, antara departemen dan
unit dalam tubuh pemerintah itu sendiri.

C. Definisi Masyarakat

Dalam ilmu sosiologi, tidak semua kelompok dapat dikatakan masyarakat. Suatu kelompok
dapat disebut sebagai masyarakat apabila kelompok tersebut memiliki kriteria (1)
kemampuan bertahan melebihi masa hidup seorang individu, (2) rekrutmen seluruh atau
sebagian anggota melalui reproduksi, (3) kesetiaan pada suatu “sistem tindakan utama
bersama”, (4) adanya sistem tindakan utama yang bersifat “swasembada”; atau apabila
kelompok tersebutdapat bertahan stabil untuk beberapa generasi walaupun sama sekali tidak
ada orang atau kelompok lain di luar kelompok tersebut (Marion Levy dalam Inkeles,
1965).11 Seorang tokoh sosiologi modern, Talcott Parsons (1968) mengemukakan masyarakat
ialah suatu sistem sosial swasembada (self-subsistent), melebihi masa hidup individu noemal
dan merekrut anggota secara reproduksi biologis serta melakukan sosialisasi terhadap
generasi berikutnya. Edward Shils menekankan pada aspek pemenuhan keperluan sendiri
(self-sufficiency) yang dibagi dalam tiga komponen: pengaturan diri (self-regulation),
reproduksi sendiri (self-reproduction), dan penciptaan diri (self-generation).12

Berbeda halnya bila dilihat dari segi ilmu politik. Menurut Miriam Budiardjo, masyarakat
mencakup semua hubungan dan kelompok dalam suatu wilayah. Masyarakat adalah
keseluruhan antara hubungan-hubungan antarmanusia. Masyarakat menghuni suatu wilayah
geografis tertentu dan memiliki kebudayaan dan lembaga yang kira-kira sama serta dapat
berinteraksi satu sama lain karena adanya faktor budaya, agama dan/atau etnis (Budiardjo,
2008).
11
Sunarto, K., Pengantar Sosiologi (Jakarta: Lembaga Penerbit Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia, 2004),
hal. 54.
12
Ibid.
Robert M. MacIver menyatakan bahwa masyarakat adalah suatu sistem hubungan-hubungan
yang ditata.13 Sedangkan Harold J. Laski mengutarakan bahwa masyarakat adalah
sekelompok manusia yang hidup bersama dan bekerjasama untuk mencapai terkabulnya
keinginan-keinginan mereka bersama.14 Berdasarkan definisi-definisi di atas tampak bahwa
perumusan definisi masyarakat bergantung pada sudut pandang yang digunakan.

D. Hubungan Masyarakat dan Pemerintahan

Uraian di atas, menunjukkan bahwa negara, masyarakat dan pemerintahan tidak dapat
dipisahkan. Suatu organisasi hanya bisa dikatakan sebagai pemerintah (government) apabila
ia memiliki masyarakat sebagai rakyat yang diperintah serta memiliki negara sebagai daerah
teritorialnya. Mengutip definisi negara oleh Miriam Budiardjo: “Negara adalah suatu daerah
teritorial yang rakyatnya diperintah (governed) oleh sejumlah pejabat dan yang berhasil
menuntut dari warga negaranya ketaatan pada peraturan perundang-undangannya melalui
penguasaan (kontrol) monopolistis terhadap kekuasaan yang sah.” Suatu kelompok manusia
yang disebut masyarakat juga mau tidak mau harus memiliki seseorang, badan atau lembaga
yang berfungsi sebagai ‘pelayan’ sekaligus sebagai ‘raja’ bagi masyarakatnya, yang
kemudian disebut sebagai pemerintah. Masyarakat dan pemerintah ini dapat berinteraksi
dengan baik dan harmonis apabila kedua-duanya berada di daerah teritorial yang sama.

Pemerintah secara umum memang sebagai pelayan sekaligus raja. Pemerintah menjadi
pelayan sebab dalam teorinya pemerintah memiliki kewajiban untuk memperhatikan dan
menjamin ketenteraman dan ketertiban umum; memperhatikan dan mempelajari tuntutan dan
harapan serta pendapat rakyat; memperhatikan kebutuhan dan kepentingan masyarakat;
memperhatikan pengaruh-pengaruh lingkungan, pengaturan-pengaturan, dan komunikasi
peran serta keseluruhan lapisan masyarakat dan legitimasi (Soemendar 1985: 1). Namun di
lain pihak, pemerintah adalah raja sebab pemerintah memiliki kekuasaan tertinggi dan
kekuatan militer yang berhak digunakan untuk mengatur rakyatnya berdasarkan hukum dan
peraturan yang berlaku demi tercapainya ketenteraman, keharmonisan, kesejahteraan dan
ketertiban dalam kehidupan bernegara dan sifatnya memaksa.

13
Robert M. MacIver, The Web of Government (New York: The MacMillan Company: 1961), hal. 22.
14
Laski, op. cit.,
Masyarakat suatu negara adalah warga negara yang memiliki hubungan hukum dengan
negara dan pemerintah dalam negara tersebut. Hubungan tersebut berwujud status, peran, hak
dan kewajiban yang bersifat timbal balik. Peran warga negara meliputi peran pasif, aktif,
negatif dan positif (Cholisin, 2000). Peran pasif adalah kepatuhan warga negara terhadap
peraturan perundang-undangan yang berlaku. Peran aktif merupakan aktivitas warga negara
untuk terlibat (berpartisipasi) serta ambil bagian dalam kehidupan bernegara, terutama dalam
mempengaruhi keputusan publik. Peran positif merupakan aktivitas warga negara untuk
meminta pelayanan dari pemerintah untuk memenuhi kebutuhan hidup. Peran negatif
merupakan aktivitas warga negara untuk menolak campur tangan negara dalam persoalan
pribadi.

Hubungan antara masyarakat dan pemerintah setiap negara dapat dikatakan berbeda-beda.
Bahkan di negara yang sama namun pada rezim pemerintahan yang berbeda pun dapat
mengalami perbedaan. Hal ini dipengaruhi oleh sistem pemerintahan dan ideologi yang
dianut oleh pemerintah pada waktu itu. Sebagai contoh hubungan masyarakat Rusia dengan
pemerintahnya pada saat pemerintahan komunis berbeda dengan hubungan masyarakat Rusia
dengan pemerintah federasi yang sekarang. Begitu pula dengan masyarakat Indonesia di era
Soeharto memiliki hubungan yang berbeda bila dibandingkan dengan masyarakat di era
Susilo saat ini. Mengapa bisa demikian?

Berangkat dari kasus pemerintahan era komunis di Rusia, pemerintah memiliki kekuasaan
penuh (otoriter) terhadap segala aspek dalam kehidupan masyarakat di negaranya. Pada kasus
ini pemerintah mendominasi masyarakatnya agar dapat mencapai tujuan negara: sama rata
sama rasa. Pemerintahan komunis di Rusia mencoba untuk menekan masyarakat agar tidak
ada kesenjengan dan tidak ada yang menonjol. Masyarakat menjadi terpasifkan dan akhirnya
berada di posisi yang ‘tidak berdaya’ dan manut terhadap pemerintah.

Pada pemerintahan federasi, posisi masyarakat dapat dikatakan seimbang dengan pemerintah
sebab pada masa ini pemerintah tidak lagi melakukan tindak otoriter yang dapat menekan
rakyatnya. Sudah ada kesadaran politik dan bernegara dalam jiwa masyarakat Rusia sehingga
mereka bisa mengambil peran yang lebih aktif dalam pemerintahan. Salah satu caranya
adalah melakukan aksi demonstrasi sebagai wadah untuk menyampaikan aspirasinya.

Tindakan dan respon masyarakat terhadap kebijakan pemerintah memberikan pengaruh yang
sangat besar. Hal ini juga merupakan salah satu hubungan antara pemerintah dan masyarakat,
yakni pemerintah dapat mempengaruhi bentuk masyarakatnya dan begitu sebaliknya.
Pemerintah yang otoriter akan membentuk masyarakat yang lempem dan pasif sehingga
terjadi ketersendatan dalam kepemerintahan sebab bisa dikatakan pemerintah berjalan sendiri
tanpa adanya bantuan peran aktif dari masyarakatnya. Sedangkan pemerintah yang terlalu
‘longgar’ akan menciptakan masyarakat yang aktif bahkan ‘hyper-aktif’ sehingga dapat
mengubah pemerintahan itu sendiri. Kedua-dua tindakan pemerintah ini dapat berujung pada
revolusi pemerintahan sebab tekanan yang dialami masyarakat dengan sistem pemerintah
otoriter lambat laun akan meledak ketika terdapat celah meskipun sedikit. Hal ini terjadi di
masa transisi pemerintah Kekaisaran ke masa Uni Soveit di Rusia, dan di masa transisi dari
era oder baru ke era reformasi di Indonesia. Sedangkan kelonggaran dan kebebasan yang
tidak terkendali dalam suatu negara akan menimbulkan carut marut di dalam negeri karena
terlalu banyak ‘orang yang merasa pintar’ sehingga setiap kebijakan yang dilakukan
pemerintah tidak dapat terlaksana secara utuh dan tuntas, seperti yang terjadi di Indonesia.
Sumber Rujukan

Budiardjo, M. (2008). Dasar-Dasar Ilmu Politik. Jakarta: Gramedia Pustaka Utama.

Finer, S. E. (1974). Comparative Government. England : Penguin Books Ltd,. Hartmonds Worth,
Middlesex.

Gert, H. H., & Mills, C. W. (1958). From Max Weber: Essays in Sociology (introduction., eds., trans.)
New York: Oxford University Press.

Laski, H. J. (1947). The State in Theory and Practice. New York: The Viking Press.

Lenin, V. I. (1932). State and Revolution . New York: Internasional Publisher.

MacIver, R. M. (1926). The Modern State . London: Oxford University Press.

MacIver, R. M. (1961). The Web of Government. New York: The MacMillan Company.

Nasroen, P. M. (1986). Ilmu Perbandingan Pemerintahan. Jakarta: Aksara Baru.

Pamudji, S. (1994). Perbandingan Pemerintahan. Jakarta: Bumi Akasara.

Soltau, R. F. (1961). An Introduction to Politics. London: Longmans.

Strong, C. (1960). Modern Political Constitutions. London: Sidgwick and Jackson Ltd.

Sunarto, K. (2004). Pengantar Sosiologi. Jakarta: Lembaga Penerbit Fakultas Ekonomi Universitas
Indonesia.

Syafiie, I. K., & Azikin, A. (2007). Perbandingan Pemerintahan. Bandung: Refika Aditama.