Halim

SISTEM PENATAAN PEGAWAI NEGERI SIPIL
DALAM KERANGKA REFORMASI BIROKRASI
The System of Civil Servant Management

in the Framework of Bureaucracy Reformation
HALIM
PROGRAM PASCASARJANA
UNIVERSITAS HASANUDDIN
MAKASSAR
2013
Disertasi
Sebagai Salah Satu Syarat untuk Mencapai Gelar Doktor
Program Studi
Ilmu Hukum
Disusun dan diajukan oleh
HALIM
kepada
PROGRAM PASCASARJANA
UNIVERSITAS HASANUDDIN
MAKASSAR
2013
DISERTASI

Disusun dan diajukan oleh:
HALIM
Nomor Pokok P0400308003
telah dipertahankan di depan Panitia Ujian Disertasi

pada tanggal 2 Mei 2013
dan dinyatakan telah memenuhi syarat
Menyetujui
Komisi Penasihat,
___________________________
Prof.Dr. Syamsul Bachri, S.H., M.S.
Promotor
______________________________ ____________________________
Prof.Dr. Aminuddin Ilmar, S.H., M.H. Prof.Dr. Marthen Arie, S.H., M.H.
Kopromotor Kopromotor
Plt.Ketua Program Studi Direktur Program Pascasarjana

Ilmu Hukum, Universitas Hasanuddin,
____________________________ ________________
Prof.Dr. Ahmadi Miru, S.H., M.S. Prof.Dr.Ir. Mursalim
PERNYATAAN KEASLIAN DISERTASI
Yang bertanda tangan di bawah ini
Nama : Halim
Nomor mahasiswa : P0400308003
Program studi : Ilmu Hukum
Menyatakan dengan dengan sebenarnya bahwa disertasi yang saya tulis ini
benar-benar merupakan hasil karya saya sendiri, bukan merupakan pengambilalihan
tulisan atau pemikiran orang lain. Apabila dikemudian hari terbukti atau dapat
dibuktikan bahwa sebagian atau keseluruhan disertasi ini karya orang lain, saya
bersedia menerima sanksi atas perbuatan tersebut.
Makassar, 2 Mei 2013

Yang menyatakan,
Halim
PRAKATA
Puji dan Syukur penulis panjatkan kehadirat Tuhan Yang Maha Kuasa dengan
selesainya disertasi ini. Penulis menyadari bahwa disertasi ini mustahil dapat
diselesaikan sekiranya tanpa bantuan dan dukungan dari berbagai pihak yang
berjasa bagi penulis dalam penyusunan disertasi ini, baik secara langsung maupun
tidak langsung. Untuk itu, dalam kesempatan ini penulis menyampaikan terima kasih
yang tak terhingga dan penghargaan yang setinggi-tingginya, diiringi doa semoga
Tuhan Yang Maha Pengasih dan Penyayang memberikan pahala yang berlipat
ganda kepada yang terhormat:
1. Bapak Prof.Dr.Syamsul Bachri,S.H.,M.S. selaku Promotor, Bapak
Prof.Dr.Aminuddin Ilmar,S.H.,M.H. selaku Ko-Promotor, dan Bapak
Prof.Dr.Marthen Arie, S.H.,M.H. selaku Ko-Promotor, atas bimbingan, dorongan,
saran, dan wawasan keilmuan yang tercurah disela-sela kesibukan beliau-beliau.
2. Alm.Bapak Prof.Dr.Mas Bakar,S.H.,M.H. selaku Promotor terdahulu, atas
bimbingan, dorongan, saran, dan wawasan keilmuan yang tercurah disela-sela
kesibukan beliau.
3. Bapak Prof.Dr.Abdul Razak,S.H.,M.H., Bapak Prof.Dr.Faisal Abdullah,S.H.,M.Si.,
Ibu Prof.Dr.Marwati Riza,S.H.,M.Si., Bapak Prof.Dr.Achmad Ruslan,S.H.,M.H.,
dan Bapak Prof.Dr.Muhammad Guntur Hamzah,S.H.,M.H., selaku tim penguji
yang telah banyak memberikan masukan sehingga mendorong perbaikan teknis
dan memperkaya substansi penulisan disertasi penulis.
4. Bapak Dr.Sukardi,S.H.,M.H. selaku penguji eksternal dari Universitas Airlangga,
yang telah bersedia meluangkan waktunya yang berharga ke Makassar dan
memberikan masukan sehingga memperkaya substansi penulisan disertasi
penulis.
5. Bapak Prof.Dr.Aswanto,S.H.,M.Si.,DFM. selaku Dekan Fakultas Hukum yang
bertindak atas nama Rektor sebagai ketua sidang dan sebagai penguji pada ujian
promosi doktor penulis, yang telah memberikan pertanyaan filosofis sehingga
memantapkan wawasan keilmuan penulis.
6. Bapak dan ibu informan serta responden, atas informasi yang sangat berharga
terkait substansi penulisan disertasi penulis.
7. Teman-teman partisipan seminar disertasi atas kehadirannya dan telah turut
memperkaya substansi penulisan disertasi ini. Demikian pula, Bapak dan Ibu
yang telah meluangkan waktu menghadiri sidang ujian promosi doktor penulis.
8. Bapak dan Ibu dosen pengampu mata kuliah pada program studi S3 ilmu hukum,
Bapak dan Ibu dosen serta guru penulis terdahulu, atas wawasan keilmuan yang
telah diberikan.
9. Bapak Prof.Dr.dr.Idrus A. Paturusi selaku Rektor Universitas Hasanuddin, Bapak
Prof.Dr.Ir.Mursalim selaku Direktur Program Pascasarjana beserta jajarannya,
serta Bapak Prof.Dr.dr.A.Razak Thaha,M.Sc. selaku Direktur Program
Pascasarjana terdahulu, Bapak Prof.Dr.Aswanto,S.H.,M.Si.,DFM. selaku Dekan
Fakultas Hukum dan Bapak Prof.Dr.Ahmadi Miru,S.H.,M.S. selaku Plt.Ketua
Program Studi S3 Ilmu Hukum, beserta jajarannya, serta Alm.Bapak Prof.Dr.Mas
Bakar,S.H.,M.H. dan Ibu Prof.Dr.Badriyah Rifai,S.H. selaku Ketua Program Studi
S3 Ilmu Hukum terdahulu, atas segala fasilitas yang disediakan dan bantuannya
dalam proses pendidikan S3 penulis.
10. Bapak Prof.Dr.Agus Dwiyanto,MPA selaku Kepala Lembaga Administrasi
Negara, serta Bapak Dr.Asmawi Rewansyah,M.Sc, Bapak Sunarno,S.H.,M.Sc.
dan Bapak Drs.Anwar Suprijadi,M.Sc. selaku Kepala Lembaga Administrasi
Negara terdahulu, Bapak Drs.Panani,M.A. selaku Sekretaris Utama, beserta

segenap jajarannya, serta Bapak Dr.Sudiman Dalim,MPA. dan Ibu Dra.Elis
Kantiningsih,M.Si. selaku Sekretaris Utama terdahulu, atas kesempatan untuk
berkarya pada LAN dan atas kesempatan untuk mengikuti program pendidikan
S3.
11. Bapak Prof.Dr.Makmur,M.Si. selaku Ketua STIA-LAN Makassar, serta Bapak
Prof.Dr.Ismail Said,S.H.,M.H. dan Alm.Bapak Drs.Van Deuw Agustinus,M.Si.
selaku Ketua STIA-LAN Makassar terdahulu, Bapak Prof.Drs.Amir
Imbaruddin,MDA,Ph.D. selaku Pembantu Ketua I, Bapak Drs.Wahidin,M.Si.
selaku Pembantu Ketua II, Bapak Prof.Dr.Muhammad Basri,M.Si. selaku
Pembantu Ketua III, dan Bapak Drs.Sudirman,M.Si. selaku Ketua Program Studi
S1 Manajemen Pembangunan Daerah, beserta segenap jajarannya, atas
kesempatan untuk berkarya pada STIA-LAN Makassar serta atas kesempatan
dan keleluasaan yang diberikan selama mengikuti pendidikan S3.
12. Bapak Dr.Muhammad Idris DP,M.A. selaku Kepala PKP2A II LAN, Bapak
Dr.Muhammad Aswad,M.Si. selaku Kabid.Diklat, Bapak Drs.Muhammad
Firdaus,MBA,Ph.D. selaku Kabid.KMKPOA, dan Bapak Dr.Muttaqin,MBA. selaku
Kabid.K3SDA, beserta segenap jajarannya, atas kesempatan yang diberikan
untuk turut berkarya pada PKP2A II LAN.
13. Sahabat-sahabat penulis pada program studi S3 Ilmu Hukum, angkatan 2008,
yakni Ibu/Bapak: Dr.Rosmini,S.H.,M.H., Prof.Dr.Fenty U. Puluhuwala,S.H.,M.H.,
Dr.Zainuddin,S.Ag.,S.H.,M.H., Dr.Abdul Salam Siku,S.H.,M.H., Nam
Rumkel,S.H.,M.H., Dr.Laode Abdul Gani,S.H.,M.H., Suprapto,S.H.,M.H.,
Dr.Muhammad Syafei,S.H.,M.H., Dr.Adnan Madjid,S.H.,M.H., Dr.Muhammad
Akbar,S.H.,M.H., Dr.Jamaluddin Rustam,S.H.,M.H., Dara Indrawati,S.H.,M.H.,

Dr.Nelman Kusuma,S.H,M.H., dan Muhammad Said Hamid,S.H.,M.H, atas
bantuan dan dukungannya selama proses pendidikan S3.
14. Pihak-pihak yang tidak disebutkan tetapi telah berjasa dalam proses dan
penyelesaian studi S3 penulis.
Akhirnya secara khusus penulis ucapkan terima kasih kepada yang terkasih
Ayahanda Fernan Chandean dan Ibunda Maria Sheinal, yang dengan penuh kasih
membesarkan dan mendidik penulis. Terima kasih kepada adik-adik penulis, atas
dorongannya untuk segera merampungkan disertasi ini.
Halim
CURICULUM VITAE
A. Data Pribadi
1. Nama : Halim
2. Tempat, Tanggal Lahir : Pare-pare, 30 Maret 1979
3. Alamat : Jl. Todopulli 22 Blok 35 No.24, Kec.Manggala,
Makassar.
4. e-mail : halim108@yahoo.com
5. Face Book : Halim Recht
B. Riwayat Pendidikan dan Pelatihan

1. Pendidikan:
a. Tamat SD tahun 1991 di SD Negeri 2, Sengkang.
b. Tamat SLTP tahun 1994 di SMP Negeri 1, Sengkang.
c. Tamat SLTA tahun 1997 di SMUK Rajawali, Ujung Pandang.
d. Sarjana Hukum (S-1) tahun 2001 di Universitas Hasanuddin, Makassar.
e. Magister Hukum (S-2) tahun 2004 di Universitas Hasanuddin, Makassar.
2. Pelatihan:
a. Diklat Prajabatan Gol.III, Kerjasama PKP2A II LAN Makassar dengan Pemkab
Takalar, 2005.
b. Diklat Analisis Kebijakan Publik, pada PKP2A II LAN Makassar, 2005.
c. Pelatihan Metodologi Penelitian, pada STIA-LAN Makassar, 2005.
d. Training of Trainer Media Pembelajaran, pada PKP2A II LAN Makassar, 2006.
e. Bimbingan Teknis Penyusunan GBPP dan SAP, pada STIA-LAN Makassar,
2006.
f. Diklat Manajemen Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah, pada Pusdiklat
SPIMNAS bidang TMKP LAN Jakarta, 2007.
g. Diklat Legal Drafting, pada Pusdiklat SPIMNAS bid.TMKP LAN Jakarta, 2007.
h. Penataran dan Lokakarya Dosen Pendidikan Kewarganegaraan, pada Kodam
VII/Wirabuana, 2010.
i. Training of Trainer Fasilitasi Penguatan Kapasitas DPRD, Kerjasama LAN dan
US AID-drsp, 2010.
C. Pekerjaan dan Riwayat Pekerjaan
1. Pekerjaan:
a. Pekerjaan : Pegawai Negeri Sipil.
b. NIP. : 19790330 200501 1 001.
c. Pangkat, Gol/Ruang : Pembina, IV/a, tmt.1 April 2012.
d. Profesi : Dosen Tetap, tersertifikasi oleh PTP-Serdos UGM.
e. Jabatan : Lektor Kepala dalam bidang Hukum Administrasi
Negara, Sistem Hukum Indonesia, Etika Birokrasi dan
Bisnis.
f. Instansi : Lembaga Administrasi Negara RI.
g. Unit Kerja : STIA-LAN Makassar.
2. Riwayat Jabatan:
a. Asisten Ahli, tmt 1 September 2006.
b. Lektor, tmt 1 September 2007.
c. Lektor Kepala, tmt 1 Februari 2011.
3. Riwayat Tugas Tambahan:

a. Sekretaris Prodi S-1 MSDM (2008-2010).
b. Sekretaris Prodi S-2 MPD (2008-2010).
c. Sekretaris Prodi S-1 MPD (sejak 2010).
4. Pengampu Mata Kuliah:

a. Mata kuliah S-1: Sistem Hukum Indonesia, Hukum Administrasi Publik (Prodi
MSDM), Etika Birokrasi dan Bisnis (Prodi MEP), Etika dan Hukum
Administrasi Publik (Prodi MPD).
b. Mata kuliah S-2: Hukum Administrasi Negara (Konsentrasi APD dan AKP), dan
Hukum Kepegawaian (Konsentrasi MSDA).
5. Mata Kuliah Opsional/Pernah Diampu:

a. Mata kuliah S-1: Pancasila, Kewarganegaraan, Pemerintahan Daerah, Seminar
Masalah Pemerintahan Daerah, Kapita Selekta Bidang Kesejahteraan Rakyat.
b. Mata kuliah S-2: Kebijakan Pemberdayaan Aparatur (2008-2009), dan Metode
Penelitian Administrasi (2008).
6. Pemateri/Fasilitator Bimtek, Diklat, dan Lokakarya:
a. Bimtek Penulisan Skripsi (2009), Bimtek Pembuatan Tesis (2010), dan Bimtek
Penyusunan Skripsi (2011), Tim STIA-LAN Makassar.
b. Diklat Prajabatan Gol.I, II, dan III pada Kerjasama PKP2A II LAN dengan
Kementerian maupun Pemerintah Daerah (Sejak 2010), pada Balai Diklat PU
Makassar (sejak 2011), dan pada Balai Diklat Keagamaan Makassar (Sejak
2011).
c. Lokakarya Peningkatan Kompetensi Tenaga Kependidikan dan Administrasi
ATIM (Akademi Teknik Industri Makassar), 2013.
D. Karya Ilmiah yang dipublikasikan dalam Jurnal ber-ISSN

1. Pembaharuan Birokrasi dengan Memfungsikan Kaidah, dalam Jurnal Administrasi
Negara, Vol.11, No.2, Juni 2005.
2. Kekuatan Mengikat Memorandum of Understanding, dalam Jurnal Administrasi
Publik, Vol.II, No.3, September 2006.
3. Penerapan dan Peranan Prinsip-prinsip Good Corporate Governance dalam
Pengelolaan Perusahaan di Indonesia, dalam Jurnal Administrasi Negara, Vol.12,
No.4, Desember 2006.
4. Struktur Ketatanegaraan Indonesia; dari Pembagian Kekuasaan menuju Pemisahan
Kekuasaan, dalam Jurnal Administrasi Publik, Vol.III, No.3, September 2007.
5. Dinamika Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik di Indonesia, dalam Jurnal
Administrasi Negara, Vol.14, No.1, Maret 2008.
6. Refleksi Peranan Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik dalam Mewujudkan
Perlindungan Hukum bagi Masyarakat, dalam Jurnal Administrasi Publik, Vol.IV,
No.3, September 2008.
7. Hak Asasi Manusia dan Penegakannya dalam Hukum Internasional dan Hukum
Indonesia, dalam Jurnal Administrasi Negara, Vol.15, No.3, September 2009.
8. Pembentukan Keputusan Tata Usaha Negara yang Layak, dalam Jurnal
Administrasi Negara, Vol.15, No.4, Desember 2009.
9. Konstruksi Positivisasi Hukum Islam dalam Sistem Hukum Indonesia, dalam
Jurnal Administrasi Publik, Vol.V, No.4, Desember 2009.
10. Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang Layak (Dalam Perspektif
Utama Konseptual dan Teoritis), dalam Jurnal Administrasi Negara, Vol.16, No.4,
Desember 2010.
11. Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dalam Perspektif Prinsip
Utilitarianisme, dalam Jurnal Administrasi Publik, Vol.VII, No.2, Juni 2011.
12. Studi Teoritis terhadap Urgensi Manajemen Kepegawaian Negeri Sipil dalam
Konstruksi Negara Hukum, dalam Jurnal Administrasi Negara, Vol.17, No.4,
Desember 2011.
13. Esensi Prinsip Equal Pay For Equal Work dalam Reformasi Remunerasi Kepegawaian
Negeri Sipil di Indonesia, dalam Jurnal Administrasi Negara, Vol.18, No.2, Juni 2012.
14. Model Penilaian Kinerja dalam Reformasi Birokrasi Kepegawaian Negeri Sipil
di Indonesia, dalam Jurnal Administrasi Negara, Vol.18, No.4, Desember 2012.
E. Penelitian
1. Pendayagunaan Teknologi Informasi pada Pemerintah Daerah di Kawasan
Indonesia Timur, Tim STIA-LAN Makassar, 2006.
2. Struktur Informal dalam Birokrasi di Indonesia, Tim STIA-LAN Makassar, 2007.
3. Analisis Penerapan Sistem Penganggaran Berbasis Kinerja pada Pemerintahan
Kabupaten dan Kota di Indonesia, Tim STIA-LAN Makassar, 2008.
4. Implikasi Kepuasan Kerja Pegawai Rawat Inap terhadap Kualitas Pelayanan RS
Labuang Baji, oleh Najmi Kamariah dan Halim, Penelitian Mandiri pada STIA-
LAN Makassar, 2008.
5. Kapasitas Otonomi Daerah (Pemekaran Wilayah di Indonesia), Tim STIA-LAN
Makassar, 2009.
6. Pengaruh Pemilihan Kepala Daerah Langsung terhadap Otonomi Daerah di
Indonesia, Tim STIA-LAN Makassar, 2010.
7. Strategi dan Kebijakan Pemerintah Daerah dalam Pengentasan Kemiskinan di
Indonesia, Tim STIA-LAN Makassar, 2011.
8. Capacity Building Birokrasi Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota di Indonesia, Tim
STIA-LAN Makassar, 2012.
F. Pengabdian Pada Masyarakat

1. Pembinaan Kelurahan pada Kelurahan Batangkaluku dan Kelurahan Kalegowa,
Tim STIA-LAN Makassar, 2005.
2. Pembinaan Kelurahan pada Kelurahan Bonto-Bontoa dan Kelurahan Buakana, Tim
3. Pembinaan Desa pada KecamatanTinggi Moncong, Tim STIA-LAN Makassar,
2007.
4. Penataan Organisasi Perangkat Daerah Maluku Tengah, Tim STIA-LAN
Makassar, 2008-2009.
5. Peningkatan Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan melalui Fungsi Street
Level Bureaucracy, Tim STIA-LAN Makassar, 2011.
6. Pengembangan Kapasitas Desa di Sulawesi Selatan dan Barat (Penguatan
Kemampuan Analisis Kebutuhan Desa), Tim STIA-LAN Makassar, 2012.
G. Peserta Kegiatan Ilmiah

1. Workshop: Perpu Anti Teroris, Kerjasama Lembaga Bantuan Hukum (LBH)
Ujung Pandang dan Yayasan TIFA Jakarta, 2001.
2. Seminar: Pengkajian Komprehensif tentang Perubahan UUD Negara RI Tahun
1945, Kerjasama Komisi Konstitusi MPR-RI dan UNHAS, 2003.
3. Workshop: Konstruksi Ilmu/Teori, pada STIA-LAN Makassar, 2005.
4. Seminar dan Workshop: Reformasi Kelembagaan Pemerintah Daerah melalui
Penataan Organisasi Perangkat Daerah; Konsep Pengganti PP No.8 Tahun 2003,
pada PKP2A II LAN Makassar, 2005.
5. Temu Wicara Nasional: Penegakan Hukum di Bidang Pendidikan, oleh Kopertis
Wilayah IX, Sul-Sel, 2005.
6. Temu Wicara Ilmiah: Prospek dan Tantangan Pengembangan Sumber Daya
Aparatur di Daerah, pada STIA-LAN Makassar, 2005.
7. Workshop: Manajemen Penanganan Keluhan Masyarakat dalam Pelayanan Publik,
pada PKP2A II LAN Makassar, 2005.
8. Seminar: Pilkada Langsung yang Berkualitas dalam SANKRI, Kerjasama STIA-
LAN Makassar dan IKLUM, 2005.
9. Workshop: Pengawasan Legislatif Daerah, Kerjasama STIA-LAN Makassar dan
DPRD Bantaeng, 2006.
10. Workshop: Metodologi Penelitian, pada STIA-LAN Makassar, 2006.
11. Sosialisasi: Pedoman Penulisan Skripsi, pada STIA-LAN Makassar, 2006.
12. Pembahasan: RUU Kementerian Negara, pada STIA-LAN Makassar, 2006.
13. Seminar: Reformasi Manajemen PNS, pada STIA-LAN Makassar, 2006.
14. Temu Wicara Ilmiah: Rethinking Administrasi Negara, pada STIA-LAN
Makassar, 2006.
15. Seminar: Pemberdayaan Perempuan dalam Birokrasi Pemerintah, pada STIA-LAN
Makassar, 2006.
16. Seminar: Komplesitas dan Akuntabilitas Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah, pada
17. Temu Wicara Internasional: Rethinking Regional Autonomy Desentralization in a
Unitary State, pada STIA-LAN Makassar, 2007.
18. Workshop: Penilaian Kualitas Kinerja Pelayanan Publik, Kerjasama STIA-LAN
Makassar dan DPRD Kab.Bantaeng, 2007.
19. Bedah Buku: Filsafat Administrasi; Karya Prof.Dr.Makmur,M.Si., STIA-LAN
Makassar, 2007
20. Sosialisasi: Penulisan Karya Tulis Ilmiah, STIA-LAN Makassar, 2007.
21. Workshop: Penyusunan Buku Teks, STIA-LAN Makassar, 2007.
22. Semiloka: Penyusunan RUU Sistem Akuntabilitas Kinerja Penyelenggara Negara,
oleh P3M STIA-LAN Jakarta, 2007.
23. Seminar: Implikasi Pilkada Langsung terhadap Akuntabilitas Politik Pemda, STIA-
LAN Makassar, 2007.
24. Sosialisasi: RUU Administrasi Pemerintahan, Kerjasama LAN, Kemenpan RI, dan
SfGG GTZ, 2008.
25. Seminar: Otonomi Khusus Papua, pada PKP2A II LAN Makassar, 2008.
26. Temu Wicara Ilmiah: Primordialisme Administrasi dalam Birokrasi, STIA-LAN
Makassar, 2008.
27. Seminar: Sertifikasi Dosen dan Sistem Remunerasinya, STIA-LAN Makassar,
2008.
28. Seminar Nasional: Ketahanan Nasional, Kerjasama SEMA STIA-LAN Makassar
dan LEMHANNAS RI, 2010.
29. Forum Diskusi: Penyempurnaan Kerangka Umum Hukum Administrasi Negara

(KUHAN), Kedeputian Bid.Litbang Adm.Pembangunan dan Otomasi Adm.Negara
LAN, 2011.
30. Lokakarya Nasional: Perumusan Konten Mata Kuliah Kepemimpinan dan
Pengambilan Keputusan, Kerjasama STIA-LAN Makassar dan Indonesian
Association for Public Administration (IAPA), 2012.
31. Lokakarya Nasional: Perumusan Konten Mata Kuliah Hukum Administrasi Negara
dan Sistem Administrasi Negara, Kerjasama FISIP Universitas Lampung dan
Indonesian Association for Public Administration (IAPA), 2012.
32. Seminar Nasional: Reformasi Birokrasi, Pascasarjana Universitas Negeri
Makassar, 2012.
33. Seminar Isu Aktual: Prospek Penerapan Desentralisasi Asimetris dalam Sistem
Pemerintahan Daerah di Indonesia, PKP2A I LAN Bandung, 2012.
34. Sosialisasi tentang Hasil-Hasil DPD RI: Urgensi Perubahan Kelima UUD 1945,
Kelompok Anggota DPD di MPR RI, Universitas Hasanuddin, 2013.
Demikian curiculum vitae ini dibuat dengan sebenar-benarnya.
Halim
BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Masalah
Gagasan negara hukum telah dikemukakan oleh Plato, ketika ia mengintroduksi
konsep Nomoi, sebagai karya tulis ketiga yang dibuat di usia tuanya. Dalam Nomoi,
Plato mengemukakan bahwa penyelenggaraan negara yang baik ialah didasarkan
pada pengaturan (hukum) yang baik. Gagasan tersebut kemudian didukung oleh
Aristoteles yang menuliskannya dalam buku Politica,1 walaupun konsep negara
dalam perumusannya masih terikat pada bentuk “Polis” yang berupa kota dengan
penduduk yang minim.2
Menurut Aristoteles, yang dimaksud sebagai negara hukum adalah negara yang
berdiri atas dasar hukum yang menjamin keadilan bagi warga negaranya. Keadilan
merupakan syarat bagi tercapainya kebahagiaan hidup warga negaranya, dan
sebagai dasar dari keadilan itu perlu diajarkan rasa susila kepada setiap manusia
agar ia menjadi warga negara yang baik. Demikian pula peraturan hukum yang
sebenarnya hanya ada jika peraturan hukum itu mencerminkan keadilan bagi
pergaulan hidup antarwarganegaranya. Yang memerintah dalam negara bukanlah
manusia sebenarnya, melainkan pikiran yang adil, sedangkan penguasa hanya
pemegang hukum dan keseimbangan saja. Kesusilaan yang akan menentukan baik
dan tidaknya suatu ketentuan Undang-Undang dan membuat Undang-Undang
merupakan sebagian dari kecakapan menjalankan pemerintahan negara. Oleh
1
M.Tahir Azhary. 1992. Negara Hukum. Jakarta: Bulan Bintang. hlm.66, dalam Ridwan HR. 2006. Hukum
Administrasi Negara. Cet.ke-2. Jakarta: RajaGrafindo Persada. Hlm.2.
2
Moh.Kusnardi dan Harmaily Ibrahim.1988. Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia. Cet.ke-7. Jakarta: Pusat
Studi Hukum Tata Negara FH-UI. hlm.153.
karena itu, yang penting adalah mendidik manusia menjadi warga negara yang baik,
karena dari sikapnya yang adil akan menjamin kebahagiaan hidup warga
negaranya.3
Gagasan negara hukum tersebut masih bersifat samar-samar dan tenggelam
dalam waktu yang sangat panjang, kemudian muncul kembali secara lebih eksplisit
pada abad ke-19, dengan munculnya konsep rechtsstaat.4 Konsep Rechtstaat
diawali oleh pemikiran Immanuel Kant tentang negara hukum dalam arti sempit
(formal) yang menempatkan fungsi “recht” pada “staat” hanya sebagai alat bagi
perlindungan negara secara pasif, yakni hanya bertugas sebagai pemeliharaan
ketertiban dan keamanan masyarakat. Konsep Kant ini terkenal dengan sebutan
“Nachtwakerstaat” atau “Nachtwachterstaat”.5 Immanuel Kant menguraikan unsur-
unsur negara hukum formal tersebut ke dalam 2 unsur pokok, yakni: (1) Adanya
perlindungan terhadap hak asasi manusia dan (2) Adanya pemisahan kekuasaan
dalam negara. Freidrich Julius Stahl kemudian melengkapi 2 unsur pokok tersebut
dengan menambahkan 2 unsur pokok berikutnya, yakni: (1) Setiap tindakan
pemerintah harus berdasarkan undang-undang yang dibuat terlebih dahulu dan
(2) Terdapat peradilan administrasi untuk menyelesaikan perselisihan antara
penguasa dengan rakyat, dengan persyaratan, peradilan tersebut tidak memihak
dan pelaksanaannya dilaksanakan oleh ahli hukum dalam bidang tersebut.6
3
Ibid.
4
Ridwan HR. Op.cit. hlm.3.
5
M.Tahir Azhary. 1992. Negara Hukum. Jakarta: bulan Bintang. hlm.72, dalam Abdul Razak. 2005. Kedudukan
dan Fungsi Peraturan Kebijakan di Bidang Perizinan dalam Rangka Penyelenggaraan Pemerintahan. Disertasi.
Makassar: PPs-Unhas. hlm. 35.
6
S.F. Marbun, et.all (eds.). 2001. Dimensi-dimensi Pemikiran Hukum Administrasi Negara. Cet.ke-1.
Yogyakarta; UII Press. hlm. 62-63.
Pada saat yang hampir bersamaan, muncul pula konsep negara hukum (rule of
law) oleh A.V.Dicey. Dicey mengemukakan unsur-unsur rule of law, sebagai berikut:7
1. Supremasi aturan-aturan hukum (supremacy of the law), yaitu tidak adanya
kekuasaan sewenang-wenang (absence of arbitrary power), dalam arti bahwa
seseorang hanya boleh dihukum kalau melanggar hukum.
2. Kedudukan yang sama dalam menghadapi hukum (equality before the law). Dalil
ini berlaku baik untuk orang biasa maupun untuk pejabat.
3. Terjaminnya hak-hak manusia oleh undang-undang (di negara lain oleh undang-
undang dasar) serta keputusan-keputusan pengadilan.
Konsep rule of law tersebut bertumpu pada sistem hukum “common law” dan
berkembang secara evolusioner, sedangkan konsep rechtsstaat bertumpu pada
sistem hukum “civil law” dan lahir dari suatu perjuangan menentang absolutisme
sehingga bersifat revolusioner. Walaupun terdapat perbedaan antara konsep rule of
law dengan konsep rechtsstaat, namun dalam perkembangannya tidak
dipermasalahkan lagi perbedaannya karena kedua konsep tersebut mengarahkan
dirinya pada satu sasaran utama yaitu pengakuan dan perlindungan terhadap hak
asasi manusia, dengan tetap berjalan sesuai tumpuan sistem hukum masing-
masing.8
Konstruksi pemikiran negara sebagai penjaga ketertiban kemudian bergeser ke
arah negara hukum yang hendak mewujudkan kesejahteraan rakyat.9
Perkembangan pemahaman mengenai negara hukum tersebut terjadi pada abad ke-
7
Miriam Budiardjo. 1982. Dasar-dasar Ilmu Politik. Jakarta: Gramedia. hlm.57-58, dalam Ridwan HR. Loc.cit.
8
Philipus M.Hadjon. 2007. Perlindungan Hukum bagi Rakyat di Indonesia; Sebuah Studi tentang Prinsip-
Prinsipnya, Penanganannya oleh Pengadilan dalam Lingkungan Peradilan Umum dan Pembentukan Peradilan
Administrasi. Edisi Khusus. Cet.ke-1. Surabaya: Peradaban. hlm.67.
9
Faisal Abdullah. 2009. Jalan Terjal Good Governance; Prinsip, Konsep, dan Tantangan dalam Negara Hukum.
Makassar: Pukap-Indonesia. hlm.28.
20. Menurut P. De Haan,10 bahwa: “De moderne staats it niet alleen rechtsstaat in de
negentiende eeuwse zin, maar ook verzorgingsstaat – of zomen wil – sociale
rechtsstaat” (negara modern bukan saja negara hukum penjaga malam, tetapi juga
negara hukum kesejahteraan atau negara hukum sosial).
Konsep negara kesejahteraan yang disebut oleh P.de Haan, sebagai
verzorgingsstaat atau sociale rechtsstaat merupakan perkembangan dari konsep
negara hukum sebagai “penjaga malam” (nachtwakerstaat) yang tindakannya
sebatas menjaga ketertiban dan keamanan, di mana negara tidak dapat lagi
bersikap netral dan membiarkan individu-individu atau masyarakat menyelesaikan
sendiri permasalahan-permasalahan sosial yang besar, melainkan harus turut
campur tangan sehingga aktivitasnya meluas. Perubahan tersebut sangat
mengubah pekerjaan-pekerjaan yang biasa dilakukan oleh negara sebagaimana
yang diatur dalam hukum administrasi tradisional.11
Menurut Abdul Hamid S. Attamimi,12 dalam rechtsstaat material/rechtstaat sosial
yang sering juga disebut negara kesejahteraan (welfare state) atau verzorgingsstaat
atau negara berdasar atas hukum moderen, negara berkewajiban
menyelenggarakan kesejahteraan rakyat sehingga campur tangan pemerintah
dalam mengurusi kepentingan ekonomi rakyat, kepentingan politik dan sosial,
kepentingan budaya dan lingkungan hidupnya, serta masalah-masalah lainnya tidak
dapat dielakkan karena negara bertugas mengurusi rakyat. Dalam konsep negara
kesejahteraan, ketaatan terhadap hukum sudah lebih dilonggarkan dengan
10
Irfan Fachruddin. 2004. Pengawasan Peradilan Administrasi terhadap Tindakan Pemerintah. Cet.ke-1.
Bandung: Alumni.hlm.115.
11
Satjipto Rahardjo. 2009. Negara Hukum yang Membahagiakan Rakyatnya. Cet.ke-2. Yogyakarta: Genta
Publishing. hlm.26-27.
12
Maria Farida Indrati Soeprapto. 1998. Ilmu Perundang-undangan. Yogyakarta: Kanisius.hlm.125-126.
pengakuan terhadap freies ermessen bagi tindakan pemerintah meskipun disertai
imbangan dalam bentuk peradilan administrasi.
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya
disebut UUD NRI Tahun 1945) pada Pasal 3 Ayat (3) menyatakan bahwa: “Negara
Indonesia adalah negara hukum”.
Konsepsi negara hukum yang dianut Negara Indonesia tersebut secara spesifik
tidak lain adalah negara hukum kesejahteraan. Hal ini termuat dalam UUD NRI
Tahun 1945 pada Pembukaan, tepatnya Alenia Keempat, yang menyatakan bahwa:
“Kemudian daripada itu untuk membentuk suatu Pemerintah Negara Indonesia

yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah
Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan
kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan
kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial, maka.....”
Sejalan dengan hal tersebut, dengan cara berbeda beberapa pakar memandang
bahwa Negara RI menganut konsep negara hukum Pancasila.
Menurut Philipus M. Hadjon, Negara Indonesia menganut konsep negara hukum
yang elemen-elemennya digali dari pemikiran kenegaraan para pendiri Republik ini
dan dikembalikan kepada Pancasila sebagai dasar falsafah negara sehingga
dinamakan Negara Hukum Pancasila. Dalam Konsep Negara Hukum Pancasila
dikedepankan prinsip keserasian hubungan antara pemerintah dan rakyat berdasar
atas asas kerukunan.13
Sjachran Basah memandang Negara Indonesia adalah Negara Hukum
berdasarkan Pancasila yang bertujuan mencapai masyarakat adil dan makmur,
spiritual dan material yang merata, tidak hanya bertugas memelihara ketertiban
13
Philipus M.Hadjon. Op.cit. hlm.209-210.
masyarakat saja, akan tetapi lebih luas dari pada itu, sebab berkewajiban turut serta
dalam semua sektor kehidupan dan penghidupan.14
Rukmana Amanwinata dan Ashary mengemukakan bahwa negara hukum
Indonesia adalah negara hukum Pancasila, yang memiliki karakteristik mandiri.
Kemandirian itu terlihat dari penerapan teori atau pola negara hukum yang
dianutnya. Artinya, meskipun masih tetap beranjak dari teori negara hukum pada
umumnya, namun teori atau pola tersebut disesuaikan dengan kondisi Indonesia,
yaitu dengan menggunakan cara pandang bangsa Indonesia, yakni Pancasila
sebagai pandangan hidup bangsa Indonesia.15
Upaya mewujudkan tujuan negara untuk mewujudkan kesejahteraan rakyat
sangat tergantung pada kapasitas birokrasi. Menurut Eko Prasojo, birokrasi adalah
mesin negara. Birokrasi sangat menentukan kesinambungan baik atau tidak urusan
negara dalam berbagai hal, termasuk membangun ekonomi masyarakat untuk
kesejahteraan rakyat. 16
Sistem penataan aparatur negara dalam birokrasi dimuat dalam Undang-
Undang No. 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Kepegawaian, sebagaimana
diubah dengan Undang-Undang No.43 Tahun 1999, yang dijabarkan lebih lanjut
dalam berbagai peraturan perundang-undangan lainnya. Peraturan yang sangat
terkait dengan kapasitas birokrasi, adalah: (1) Peraturan Pemerintah No.98 Tahun
2000 tentang Pengadaan Pegawai Negeri Sipil, sebagaimana diubah dengan
14
Sjachran Basah.1997. Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi di Indonesia. Cet.ke-3.
Bandung: Alumni. hlm.11.
15
Rukmana Amanwinata dan Ashary, dalam Marwati Riza. 2009. Perlindungan Hukum Pekerja Migran
Indonesia di Luar Negeri. Cet.ke-1. Makassar: AS Publishing. hlm.46.
16
Paparan Wakil Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi/Wakil Menteri PAN dan
RB (Eko Prasojo) dalam Deklarasi Birokrasi Bersih dan Melayani (BBM) di Mamuju, Sulawesi Barat, 15
Februari 2012, dalam Eko Prasojo Official Website. Eko Prasojo: Kunci Investasi Ada pada Birokrasi yang
Bersih. 25 April 2012. http://ekoprasojo.com/2012/04/25/eko-prasojo-kunci-investasi-ada-pada-birokrasi-yang-
bersih/
Peraturan Pemerintah Nomor 11 tahun 2002; (2) Peraturan Pemerintah No.100
Tahun 2000 tentang Pengangkatan Pegawai Negeri Sipil dalam Jabatan Struktural,
sebagaimana diubah dengan Peraturan Pemerintah No.13 tahun 2002;
(3) Peraturan Pemerintah No. 7 Tahun 1977 tentang Peraturan Gaji Pegawai Negeri
Sipil, yang diubah empat belas kali, terakhir dengan Peraturan Pemerintah No.15
Tahun 2012; (4) Peraturan Pemerintah No. 53 Tahun 2010 tentang Disiplin Pegawai
Negeri Sipil; dan (5) Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan
Reformasi Birokrasi No. 63 Tahun 2011 tentang Pedoman Penataan Sistem
Tunjangan Kinerja Pegawai Negeri.
Krisis ekonomi global yang sedang terjadi tidak saja akan menyebabkan
lambatnya pertumbuhan ekonomi nasional, tetapi juga mempengaruhi kesejahteraan
masyarakat. Berbagai kebijakan yang dikeluarkan pemerintah sebagai antisipasi
terhadap dampak krisis ekonomi global pada umumnya bersifat fiskal dan atau
moneter. Akan tetapi, ada yang selalu terlupakan oleh pemerintah bahwa pelaksana
kebijakan itu tidak lain adalah aparatur negara. Efisiensi dan efektivitas keberhasilan
pelaksanaan kebijakan negara akan amat ditentukan oleh kualitas aparatur negara
yang dimiliki. Jika bercermin dengan kualitas aparatur negara yang ada saat ini,
tampaknya sulit dicapai efisiensi dan efektivitas kebijakan pemerintah mengatasi
krisis ekonomi global.17
Hal tersebut sejalan dengan pandangan Budi Winarno bahwa birokrasi
merupakan salah satu badan yang paling sering, bahkan secara keseluruhan
menjadi pelaksana kebijakan.18
17
Eko Prasojo Official Website. Aparatur dalam Krisis Ekonomi. 18 Februari 2012.
http://ekoprasojo.com/2012/02/18/aparatur-dalam-krisis-ekonomi/
18
Budi Winarno. 2011. Kebijakan Publik; Teori, Proses, dan Studi Kasus. Edisi Revisi dan Terbaru.
Yogyakarta: CAPS. hlm. 205.
Perhatian terhadap krisis ekonomi global secara khusus maupun terhadap tidak
optimalnya pembangunan di Indonesia secara umum selalu menunjukkan
keharusan membangun aparatur negara. Bahkan, hingga kini aparatur negara belum
dianggap sebagai aset penting dalam proses pembangunan. Keberadaannya lebih
dirasakan sebagai beban negara dan masyarakat daripada sebagai faktor produksi
dinamis yang dapat memacu pertumbuhan bangsa. Jawaban atas persoalan ini
bermuara pada dua hal pokok, yaitu pertama, aparatur negara yang tidak kompeten
sulit diharapkan untuk menciptakan efisiensi dan efektivitas dalam penyelenggaraan
pemerintahan. Kedua, rendahnya perhatian dan komitmen pemerintah terhadap
profesionalisme aparatur negara membuat penyakit moral dan mental aparatur untuk
memanfaatkan setiap jabatan dan kebijakan bagi kepentingan diri dan
kelompoknya.19
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2007 tentang Rencana Pembangunan
Jangka Panjang Nasional 2005-2025, pada lampiran Bab II.1 huruf G angka 2
menguraikan bahwa:
“Hingga saat ini, pelaksanaan program pembangunan aparatur negara masih

menghadapi berbagai permasalahan dalam penyelenggaraan negara dan
pemerintahan. Permasalahan tersebut, antara lain masih terjadinya praktik-
praktik penyalahgunaan kewenangan dalam bentuk KKN dan belum
terwujudnya harapan masyarakat atas pelayanan yang cepat, murah,
manusiawi, dan berkualitas. Upaya yang sungguh-sungguh untuk
memberantas KKN dan meningkatkan kualitas pelayanan publik sebenarnya
telah banyak dilakukan. Walaupun demikian, hasil yang dicapai belum cukup
menggembirakan. Kelembagaan pemerintah, baik di pusat maupun di daerah,
masih belum terlihat efektif dalam membantu pelaksanaan tugas dan sistem
manajemen pemerintahan juga belum efisien dalam menghasilkan dan
menggunakan sumber-sumber daya. Upaya-upaya untuk meningkatkan
profesionalisme birokrasi masih belum sepenuhnya dapat teratasi mengingat
keterbatasan dana pemerintah”.
19
Eko Prasojo Official Website. Aparatur dalam Krisis Ekonomi. Loc.cit.
Menurut Eko Prasojo, suatu negara maju di dunia, karena memiliki birokrasi
yang bersih dan melayani, setelah melakukan reformasi birokrasi.20 Hal tersebut
sejalan dengan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2007 tentang RPJPN 2005-2025,
pada Lampiran Bab IV.1.2 huruf E. Angka 35 menyatakan bahwa:
“Pembangunan aparatur negara dilakukan melalui reformasi birokrasi untuk

meningkatkan profesionalisme aparatur negara dan untuk mewujudkan tata
pemerintahan yang baik, di pusat maupun di daerah agar mampu mendukung
keberhasilan pembangunan di bidang-bidang lainnya”.
Grand Design dan Road Map Reformasi Birokrasi telah ditetapkan sebagai
rancangan induk dan peta jalan untuk mewujudkan amanat tersebut. Kebijakan dan
program reformasi birokrasi yang tertuang dalam Grand Design dan Road Map,
antara lain, mencakup berbagai langkah perubahan di semua aspek manajemen
pemerintahan dari aspek organisasi, tata laksana, sumber daya manusia aparatur,
peraturan perundang-undangan, pengawasan, akuntabilitas, pelayanan publik
dengan melakukan perubahan budaya kerja aparatur (culture-set dan mind-set).
Adapun pelaksanaan dari kebijakan dan program reformasi birokrasi dilakukan
melalui proses yang terdesentralisasi, serentak, dan bertahap serta terkoordinasi.21
Peraturan Presiden RI No.81 Tahun 2010 tentang Grand Design Reformasi
Birokrasi 2010-2025 pada bagian Lampiran Bab I, menguraikan bahwa reformasi
birokrasi merupakan perubahan besar dalam paradigma dan tata kelola
pemerintahan Indonesia, reformasi birokrasi juga bermakna sebagai sebuah
pertaruhan besar bagi bangsa Indonesia dalam mengarungi abad ke-21. Jika
berhasil dilaksanakan dengan baik, reformasi birokrasi akan mencapai tujuan yang
diharapkan, di antaranya adalah mengurangi dan akhirnya menghilangkan setiap
20
Eko Prasojo Official Website. Eko Prasojo: Kunci Investasi Ada pada Birokrasi yang Bersih. Loc.cit.
21
Paparan Deputi Program dan Reformasi Birokrasi Kementerian PAN dan RB (Ismail Mohammad), pada
Seminar MEP-UGM, dimuat dalam UGM. Pertaruhan Reformasi Birokrasi di Indonesia. 5 Juni 2012.
http://www.ugm.ac.id/index.php?page=rilis&artikel=4702
penyalahgunaan kewenangan publik oleh pejabat di instansi yang bersangkutan,
menjadikan negara yang memiliki most-improved bureaucracy, meningkatkan mutu
pelayanan kepada masyarakat, meningkatkan mutu perumusan dan pelaksanaan
kebijakan/program instansi, meningkatkan efisiensi (biaya dan waktu) dalam
pelaksanaan semua segi tugas organisasi, menjadikan birokrasi Indonesia antisipatif,
proaktif, dan efektif dalam menghadapi globalisasi dan dinamika perubahan
lingkungan strategis. Akan tetapi, jika gagal dilaksanakan, reformasi birokrasi hanya
akan menimbulkan ketidakmampuan birokrasi dalam menghadapi kompleksitas yang
bergerak secara eksponensial di abad ke-21, antipati, trauma, berkurangnya
kepercayaan masyarakat terhadap pemerintah, dan ancaman kegagalan pencapaian
pemerintahan yang baik (good governance), bahkan menghambat keberhasilan
pembangunan nasional.
Ironi yang terjadi di banyak negara, baik di negara maju maupun negara
berkembang, menurut Gerald Caiden adalah bahwa reformasi sistem administrasi
(birokrasi) tidak pernah mencapai inti permasalahan tetapi hanya formalitas semata.
Reformasi tersebut tidak cukup luas dan mendalam. Bahkan cukup banyak negara
yang tidak memberikan perhatian yang cukup memadai pada reformasi sistem
administrasi. Barulah setelah terlambat dan kondisi negara sudah amat buruk
pemerintah menyadari perlunya reformasi administrasi. Oleh karena itu, Caiden
mengingatkan:
“By the time it was realized that defective administrative system were a serious
obstacle to progress, that what was wrong with them was fundamental, and
hihger priority should be to putting them right, the prevailing gales were fast
blowing into huricanes.”22
22
Gerald Caiden. 1991. Administrative Reform Comes of Age, dimuat dalam Sofian Effendi. Reformasi
Aparatur Negara untuk Melaksanakan Tata Pemerintahan yang Baik. Makalah disampaikan pada Seminar
Nasional AIPI “Reformasi Birokrasi dan Pemberantasan Korupsi di Indonesia”, di Medan, 3-4 Mei 2006.hlm.1.
Keberhasilan pembangunan dan daya saing suatu negara amat ditentukan oleh
komitmen dan usaha sistematik untuk membenahi aparatur negara. Tidak bisa tidak
karena aparatur negara bukan saja pelaksana kebijakan, tetapi adalah juga
fasilitator pembangunan bagi masyarakat. Sudah banyak keluhan dan kritik terhadap
kualitas aparatur negara dalam pemerintahan dan pembangunan. Namun, rasanya
tidak pernah ada upaya sungguh-sungguh dan sistematik untuk meningkatkan
profesionalisme aparatur negara.23
Agus Dwiyanto menilai reformasi birokrasi di Indonesia telah gagal sebelum
lahir. Penilaian ini didasarkan beberapa hal, khususnya semakin kronis dan
kompleksnya permasalahan birokrasi di Indonesia. Kompleksitas dan kegagalan
reformasi birokrasi tersebut menyebabkan tingkat kepercayaan masyarakat terhadap
kinerja pemerintah terus menurun. “Obat” yang diberikan untuk mengobati penyakit
kronis di birokrasi hanya bermanfaat sementara, seperti sebuah “analgesik”.
Rusaknya birokrasi di Indonesia, selain karena persoalan korupsi, juga karena
perekrutan PNS masih diwarnai dengan ketidakjelasan aturan dan permainan
oknum tertentu di pemerintah.24
Menurut Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi
(selanjutnya disebut Menteri PAN dan RB), dari 4,7 juta Pegawai Negeri Sipil
(selanjutnya disebut PNS) yang ada di Indonesia, tidak semua memiliki kompetensi
yang sesuai standar. Hanya lima persen dari para PNS itu yang berkemampuan
baik, sisanya tidak kompeten.25
23
24
Agus Dwiyanto pada Acara bedah bukunya yang berjudul “Mengembalikan Kepercayaan Publik melalui
Reformasi Birokrasi” yang dilaksanakan di Magister Administrasi Publik (MAP) UGM, pada 28 Mei 2011,
dimuat dalam UGM. Pakar UGM: Reformasi Birokrasi SBY Telah Gagal Sebelum Lahir. 29 Mei 2011.
http://ugm.ac.id/index.php?page=rilis&artikel=3803
25
Pernyataan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi (Azwar Abubakar), sebagai
dimuat dalam Detik News. Hanya Lima Persen PNS yang Kompeten, Lakukan Reformasi Sistem Rekrutmen!. 2
Sejalan dengan pandangan tersebut, Wakil Menteri PAN dan RB menjelaskan
bahwa lima persen PNS yang kompeten tersebut merupakan perkiraan. Sebenarnya
belum ada hitungan pasti terkait jumlah PNS yang tidak sesuai kompetensi karena
hingga kini masih dilakukan verifikasi dan uji kompetensi pegawai. Hal tersebut
merupakan gambaran umum karena memang sistem rekrutmen kurang baik, di
mana yang masuk PNS itu cenderung mereka yang second class (kelas dua), yang
tidak mampu terserap di pasar.26
Pernyataan Menteri PAN dan RB mengenai tidak kompetennya PNS tidaklah
mengherankan, karena selama puluhan tahun dari zaman orde baru sudah seperti
itu. Reformasi yang dilakukan belum sampai pada sistem dasar, belum sampai pada
reformasi sistem rekrutmen. Proses rekrutmen PNS selama ini terlalu longgar
sehingga sumber daya manusia (SDM) yang didapatkan pun sering tidak kompeten.
Jika ingin memperbaiki kompetensinya, maka pemerintah harus memulai dari
akarnya, yakni merekrut Sumber Daya Manusia yang benar-benar kompeten.27
Penerimaan pegawai kerap menjadi salah satu janji kampanye kepala daerah yang
kemudian dipenuhi saat menjabat. Akibatnya, pegawai yang dihasilkan tidak
profesional, bermutu rendah, dan membebani birokrasi.28
Masalah yang selalu muncul berkaitan dengan Sumber Daya Manusia Aparatur
di antaranya, rekrutment yang tidak objektif, tidak sesuai kompetensi dan KKN,
Maret 2012. http://news.detik.com/read/2012/03/02/092820/1856110/10/hanya-5-persen-pns-yang-kompeten-

lakukan-reformasi-sistem-rekrutmen?nd992203605
26
Pandangan Wakil Menteri PAN dan RB, sebagaimana dimuat dalam merdeka.com. Eko Prasojo (1): Orang
Masuk PNS Warga Kelas Dua. 9 Maret 2012. http://www.merdeka.com/khas/eko-prasojo-1-orang-masuk-pns-
warga-kelas-dua.html
27
Penjelasan Andrinof Chaniago (pengamat kebijakan publik dari Universitas Indonesia), sebagaimana dimuat
dalam Detik News. Loc.cit.
28
Sorotan Oce Madril (Akademisi Hukum UGM), dimuat dalam Kompas.com. Reformasi Birokrasi Mandek. 3
Mei 2012. http://nasional.kompas.com/read/2012/05/03/23404717/Reformasi.Birokrasi.Mandek
promosi jabatan yang masih tertutup dan KKN. Kemudian, level remunerasi yang
rendah dan tidak terkait dengan kinerja. Oleh karena itu, pembangunan aparatur
negara dilakukan melalui reformasi birokrasi untuk meningkatkan profesionalisme
aparatur negara dan untuk mewujudkan tata pemerintahan yang baik.29 Diharapkan,
dalam kelanjutannya reformasi birokrasi dapat mengoptimalkan pemberantasan
patologi birokrasi30 dan pemberantasan korupsi.31
Menurut Oce Madril, Birokrasi pemerintahan di Indonesia yang tidak sesuai
kebutuhan, tidak produktif, dan boros menunjukkan reformasi birokrasi selama ini
“mandek”. Masih lemahnya komitmen dari pemerintah di bawah Presiden Susilo
Bambang Yudhoyono untuk menata ulang birokrasi pemerintahan yang efektif,
efisien, transparan, dan bertanggung jawab. Hal tersebut tampak dari agenda
reformasi birokrasi yang tak bisa jalan dengan baik di lapangan, pemerintah tak
konsisten untuk menjalankan penataan ulang aparatur negara, dan muncul juga
perlawanan dari dalam birokrasi itu sendiri.32
Wakil Menteri PAN dan RB mengakui masih banyak pihak yang menginginkan
terbentuknya birokrasi abu-abu di Indonesia, karena birokrasi abu-abu menjadi
pemicu dan membuka jalan masuk dari korupsi.33 Sejalan dengan itu, Agus
29
Paparan Wakil Menteri PAN dan RB (Eko Prasojo), dalam Eko Prasojo Official Website. Eko Prasojo:
Reformasi Birokrasi Harga Mati. 7 Mei 2012. http://ekoprasojo.com/2012/05/07/eko-prasojo-reformasi-
birokrasi-harga-mati/
30
Paparan Wakil Menteri PAN dan RB (Eko Prasojo) sebagaimana dimuat dalam Unhas.ac.id. Kuliah Umum
Reformasi Birokrasi. http://unhas.ac.id/fisip/index.php/mahasiswa/ukm/26-fisip-news/29-kuliah-umum-
reformasi-birokrasi: Patologi birokrasi di Indonesia terjadi dimana birokrasi di Indonesia masih tidak bisa
terlepas dari berbagai kebijakan yang membebani kinerja birokrasi dan akhirnya menjadi sumber korupsi dan
pemborosan keuangan negara, sehingga perlu dilakukan reformasi birokrasi melalui berbagai program.
31
Eko Prasojo Official Website. Korupsi Berawal dari Masalah Sepele. 25 April 2012.
http://ekoprasojo.com/2012/04/25/korupsi-berawal-dari-masalah-sepele/: Salah satu cara untuk mengoptimalkan
pemberantasan korupsi adalah pemerintah harus melakukan reformasi birokrasi.
32
Sorotan Oce Madril, dimuat dalam Kompas.com. Reformasi Birokrasi Mandek. Loc.cit.
33
Pandangan Wakil Menteri PAN dan RB (Eko Prasojo), dalam Eko Prasojo Official Website. Birokrasi Abu-
abu Masih Disukai. 2 Juli 2012. http://ekoprasojo.com/2012/07/02/birokrasi-abu-abu-masih-disukai/
Dwiyanto memandang bad governance yang selama ini terjadi dalam birokrasi publik
merupakan hasil dari sebuah proses interaksi yang kompleks dari akumulasi
masalah yang telah lama melekat dalam kehidupan birokrasi publik. Mindset yang
salah dan budaya birokrasi yang salah perlu diubah menjadi mindset dan budaya
yang baru dalam mereformasi birokrasi yakni tidak lagi menempatkan birokrasi
publik atau para pejabatnya sebagai penguasa melainkan sebagai pelayan
masyarakat. Untuk mempercepat pembentukan mindset dan budaya baru maka
insentif dan disentif perlu diberikan kepada para pejabat birokrasi yang telah berhasil
maupun gagal mewujudkan sikap dan perilaku baru yang sesuai dengan mindset
dan budaya baru.34
Tingkat kesejahteraan yang dimiliki para PNS selama ini sangat kecil.
Sementara itu, pemerintah terlalu banyak menuntut padahal tidak pernah untuk
berusaha memperbaiki kesejahteraan pegawai. Namun demikian, perbaikan
kesejahteraan pegawai mesti diikuti berbagai kondisi perubahan, sehingga mampu
meningkatkan performance (prestasi kerja) yang lebih baik. Sebaliknya, bagi para
pegawai yang tidak memenuhi standar prestasi kerja, maka akan diberi sanksi atau
rela diberhentikan.35
Sarlito W.Sarwono sudah sejak lama menyarankan agar kesejahteraan PNS
ditingkatkan secara drastis (minimal menyamai sektor swasta) dengan disertai
peningkatan profesionalismenya untuk mencegah kolusi, karena kolusi ini pada
gilirannya akan memacu berbagai pemicu keresahan sosial. Akan tetapi, saran
34
Agus Dwiyanto (ed.) 2005. Mewujudkan Good Governance Melalui Pelayanan Publik. Cet.ke-1. Yogyakarta:
Gadjah Mada University Press. hlm. 27-29.
35
Pandangan Agus Dwiyanto, sebagaimana diimuat dalam UGM. Pemerintah Dituntut Menaikkan
Kesejahteraan Pegawai. 30 Nov 2007. http://ugm.ac.id/index.php?page=rilis&artikel=1047
tersebut tidak pernah dipedulikan dan kolusi berjalan terus dengan segala
dampaknya.36
Sejalan dengan itu, Sofian Effendi mengungkapkan bahwa sistem penggajian
PNS ternyata belum menjamin tingkat kesejahteraan yang mampu mendukung
kinerja PNS. Total penerimaan PNS jauh di bawah gaji dan tunjangan yang diterima
oleh para pegawai BUMN dan anggota legislatif. Bahkan berada dibawah gaji para
anggota dan pegawai berbagai komisi yang tumbuh bak jamur selama masa
pemerintahan SBY-MJK. Oleh karena itu reformasi birokrasi harus memberikan
prioritas pertama pada sistem penggajian PNS. Oleh karena itu, reformasi birokrasi
harus diarahkan untuk menciptakan sistem kepegawaian meritokratik.37
Miftah Thoha juga berpandangan serupa dengan mengungkapkan bahwa:
“Kesejahteraan pegawai perlu ditinjau kembali sistem penggajian yang selama

ini dilakukan. Gaji pegawai dan kesejahteraannya membuat status pegawai
negeri ini tergolong kaum dhuafa. Dan keadaan ini tali temali dengan
profesionalisme pegawai. Pelayanan kepada masyarakat yang diharapkan
dilakukan secara profesional, terhambat karena kesejahteraan mereka tidak
mampu memberikan pelayanan yang prima”.38
Bagi Miftah Thoha, penataan aparatur sangat menentukan dalam menciptakan
aparatur yang menghargai tegaknya hukum, profesional, kompeten, dan akuntabel,
di mana merit system lebih dekat ke arah cita-cita tersebut.39 Penataan aparatur
merupakan bagian dari pembangunan aparatur negara. Dalam pembangunan
aparatur negara ada beberapa arah reformasi yang dapat menjadi pengungkit
36
Sarlito W.Sarwono. 2005. Psikologi dalam Praktek. Edisi Revisi. Jakarta: Restu Agung. hlm.71.
37
Sofian Effendi. Reformasi Aparatur Negara untuk Melaksanakan Tata Pemerintahan yang Baik. Op.cit.
hlm.3-5.
38
Miftah Thoha. 2008. Birokrasi Pemerintah Indonesia di Era Reformasi. Cet.ke-1. Jakarta: Kencana Prenada
Media Group. hlm.112.
39
Ibid. hlm.110.
utama, sebagaimana dikemukakan oleh Eko Prasojo,40 di mana salah satunya
adalah penerapan sistem merit dalam birokrasi. Selama ini, administrasi aparatur
negara tidak berbasis kompetensi. Membangun sistem merit berarti menjadikan
kompetensi dan kinerja sebagai ukuran utama penilaian aparatur negara. Ukuran ini
harus dijadikan sebagai dasar dalam sistem rekrutmen, remunerasi, dan promosi
jabatan. Bukan sebaliknya, berdasarkan hubungan-hubungan kekeluargaan,
pertemanan, dan afiliasi politik. Aparatur negara hanya akan berfungsi secara
profesional dan independen jika kompetensi dan kinerja menjadi dasar dalam semua
proses pengukuran. Ini berarti, pemerintah harus melakukan perombakan secara
fundamental terhadap sistem kepegawaian negara.
Kementerian Keuangan, salah satu instansi yang pertama menerapkan
reformasi birokrasi dan memberikan remunerasi seiring dengan kebijakan reformasi
birokrasi masih mengalami permasalahan, pada tahun 2012 beberapa hasil temuan
menunjukkan masih terdapat kelemahan dalam reformasi birokrasi.41
Keraguan terhadap peningkatan remunerasi sebagai insentif dalam mendorong
peningkatan prestasi PNS pada Kementerian Keuangan pun muncul dikalangan
legislatif. Anis Matta pernah mendesak dilakukannya evaluasi secara menyeluruh
terhadap proses reformasi di Kementerian Keuangan menyusul mencuatnya kasus
Gayus Tambunan. Bahkan menurut Anis Matta, para pegawai Kementerian
Keuangan sudah mendapatkan gaji beberapa kali lipat jauh lebih tinggi dibandingkan
40
41
Keterangan Kepala Biro Humas Kemenkeu (Yudi Pramadi): Kementerian Keuangan menemukan 33 laporan
transaksi keuangan mencurigakan. Temuan itu berasal dari laporan transaksi keuangan mencurigakan dari
PPATK. Dugaan penyelewengan dana tak cuma di Kementerian Keuangan. PPATK juga mengungkapkan
adanya pensiunan pegawai negeri sipil yang memiliki rekening mencurigakan, jumlah Rp35 miliar yang sudah
dilaporkan ke KPK, dimuat dalam Eko Prasojo Official Website. Rekening Gendut PNS, Bagaimana
Modusnya?. 6 Maret 2012. http://ekoprasojo.com/2012/03/06/rekening-gendut-pns-bagaimana-modusnya/
pegawai negeri lainnya. “Ongkosnya” tidak berbanding lurus dengan hasilnya.
Terlalu mahal tapi tidak efektif.42
Menurut Harry Azhar Azis, munculnya kasus pajak setelah kasus Gayus
Tambunan, memperlihatkan masih lemahnya pengawasan internal di Kementerian
Keuangan khususnya Direktorat Jenderal (Ditjen) Pajak. Tunjangan tambahan
(remunerasi) yang diberikan untuk pegawai pajak tampaknya belum bisa mendorong
perbaikan moral PNS di pajak, yang terbukti dari munculnya kasus-kasus baru.
Konektivitas moral yang harusnya tumbuh karena adanya remunerasi itu ternyata
tidak ada.43
Peneliti Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia mengungkapkan bahwa
kebijakan remunerasi yang memberikan tambahan gaji kepada PNS berprestasi
dinilai gagal dalam era reformasi birokrasi. Remunerasi, tidak selalu berkorelasi
positif dengan perbaikan mindset para PNS. Kalau tidak ada mindset yang bersih
dan setia melayani masyarakat, digaji berapa ratus juta pun “hancur-jebol”. Dengan
demikian, kebijakan remunerasi harus dievaluasi karena dinilai menimbulkan
kecemburuan instansi lain terhadap instansi pajak “mencicipi” remunerasi lebih
dulu. Sudah saatnya kebijakan remunerasi tidak dilakukan secara parsial karena
kebijakan parsial dengan penegakan hukum yang terbatas tidak akan menghasilkan
apa-apa, terlebih sistem rekrutmen pegawai negeri juga masih kacau. Dengan
42
Pandangan Wakil Ketua DPR Bidang Koordinasi Ekonomi dan Keuangan (Anis Matta), sebagaimana dimuat
dalam vivanews.com, dalam Ibid.
43
Pandangan Wakil Ketua Komisi XI DPR (Harry Azhar Azis), dalam detik Finance. PNS ingin Usaha
Sampingan, Ini Tips dari Anggota DPR. 27 Februari 2012.
http://finance.detik.com/read/2012/02/27/103233/1852195/4/pns-ingin-usaha-sampingan-ini-tips-dari-anggota-
dpr
demikian, kebijakan remunerasi seharusnya diiringi dengan peningkatan penegakan
hukum.44
Menteri PAN dan RB mengingatkan agar pelaksanaan reformasi birokrasi
gelombang kedua tidak mengulangi kesalahan yang terjadi dalam reformasi birokrasi
gelombang pertama.45 Pada reformasi birokrasi gelombang pertama terjadi
disorientasi karena motivasinya cenderung pada perbaikan remunerasi melalui
tunjangan kinerja. Untuk menghindari terulangnya disorientasi, Menteri PAN dan RB
akan menolak usulan reformasi birokrasi dari instansi pemerintah yang hanya
mengedepankan perbaikan remunerasi.46
Berdasarkan hasil analisis Kementerian PAN dan RB, reformasi birokrasi
gelombang pertama telah kelihatan hasilnya, namun di sana-sini masih terdapat
kekurangan. Pelaksanaan reformasi birokrasi pada gelombang pertama lebih
menyentuh pada aspek mikro, yang berfokus pada pengembangan internal
manajemen instansi yang bersangkutan dan belum menyentuh aspek makro yang
44
Penjelasan Peneliti Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (Siti Zuhro) yang disampaikan di Dewan
Perwakilan Daerah pada 7 April 2010, dimuat dalam Kompas.com.
Remunerasi Gagal Mereformasi Birokrasi. 7 April 2010.
http://bisniskeuangan.kompas.com/read/2010/04/07/18454996/Remunerasi.Gagal.Mereformasi.Birokrasi
45
Lampiran Peraturan Presiden RI No. 81 Tahun 2010 tentang Grand Design Reformasi Birokrasi 2010-2025,
Bab I, 1.1: Pada reformasi birokrasi gelombang pertama (2004-2009), reformasi birokrasi yang dilaksanakan
bersifat instansional, dengan sasaran mewujudkan tata kelola pemerintahan yang baik, dengan area perubahan
pada: (1) kelembagaan (organisasi); (2) budaya organisasi; (3) ketatalaksanaan; (4) peraturan-deperaturan; dan
(5) sumber daya manusia. Sedangkan, pada reformasi birokrasi gelombang kedua (2010-2014), reformasi
birokrasi yang dilaksanakan bersifat nasional dan institusional, dengan sasaran: (1) terwujudnya pemerintahan
yang bersih dan bebas korupsi, kolusi, dan nepotisme; (2) terwujudnya kualitas pelayanan publik kepada
masyarakat, dan (3) meningkatkan kapasitas dan akuntabilitas kinerja birokrasi. Di mana area perubahannya
pada: (1) organisasi; (2) tata laksana; (3) peraturan perundang-undangan; (4) sumber daya manusia aparatur; (5)
pengawasan; (6) akuntabilitas; (7) pelayanan publik; (8) pola pikir (mindset) dan budaya kerja (culture set)
aparatur.
46
Penegasan Menteri PAN dan RB (E.E. Mangindaan) dalam Roundtable Seminar Reformasi Birokrasi bersama
Australian Public Service (APS) Commision di Jakarta, 8 Juni 2010, dimuat dalam Jawa Pos National Network
Mobile. Diakui, Banyak Rapor Merah Reformasi Birokrasi. 8 Juni 2010.
http://www.jpnn.com/m/news.php?id=65418
menyangkut kerangka regulasi nasional di bidang pendayagunaan aparatur
negara.47
Hal tersebut diakibatkan karena reformasi birokrasi gelombang pertama, belum
memiliki grand design. Miftah Thoha48 memandang bahwa ketiadaan rancang
bangun (grand design) reformasi birokrasi menyebabkan reformasi yang
dilaksanakan oleh pemerintah adalah reformasi yang tidak menyeluruh. Jika hanya
memperbaiki satu atau dua departemen pemerintah itu berarti tidak memiliki grand
design reformasi yang menyeluruh terhadap birokrasi pemerintah. Reformasi tidak
dapat dilakukan part by part pelaksanaan reformasi harus didasarkan pada grand
design yang lengkap.
Kekurangan dan kendala lain yang terjadi dalam reformasi gelombang pertama,
antara lain belum maksimalnya pencapaian sasaran pembenahan pada aspek
kelembagaan, tata laksana, manajemen sumber daya manusia aparatur,
akuntabilitas, pengawasan, pelayanan publik, reward and punishment, serta
perubahan mindset dan culture set. Selain itu, belum dikembangkan sistem
monitoring dan evaluasi yang komprehensif dan terpadu secara nasional. Di mana
masih banyak pemimpin instansi pemerintah yang tidak berani memberikan
punishment kepada jajarannya yang melakukan kesalahan atau penyimpangan.49
Uraian-uraian tersebut menunjukkan bahwa reformasi birokrasi harus menjadi
prioritas, mengingat birokrasi merupakan motor penggerak pemerintahan dan
pembanguna
47
Ibid.
48
Miftah Thoha. Op.cit. hlm.97-99.
49
Penegasan Menteri PAN dan RB (E.E. Mangindaan), dimuat dalam Jawa Pos National Network Mobile.
Loc.cit.
n. Bahkan birokrasi menjadi faktor penentu bagi kemajuan suatu bangsa. Kapasitas
birokrasi yang lemah tidak saja menjadi sumber korupsi, tetapi juga tidak dapat
dihandalkan untuk memberikan pelayanan terbaik bagi masyarakat.
Berdasarkan urgensi penelitian yang bersumber dari kesenjangan das Sollen
dan das Sein, maka fenomena kapasitas birokrasi yang lemah terjadi sebagai
dampak dari peraturan sistem rekrutmen, remunerasi, dan penegakan disiplin PNS.
Berdasarkan fenomena tersebut di atas, maka issu penelitiannya adalah sistem
penataan PNS belum menjadi sarana yang optimal dalam meningkatkan
profesionalisme PNS yang handal, dalam hal itu maka sorotan difokuskan pada
sistem penataan PNS dalam kerangka reformasi birokrasi guna mendorong
optimalisasi profesionalisme PNS.
B. Rumusan Masalah
Permasalahan yang melingkupi sistem penataan PNS dalam kerangka
reformasi birokrasi tentunya sangat luas dan menarik untuk dibahas, namun dalam
penelitian ini hasilnya akan diarahkan berkisar pada tiga hal yang dianggap sangat
urgen dan aktual.
Adapun rumusan masalahnya dapat diidentifikasi sebagai berikut:
1. Seberapa jauh peraturan sistem rekrutmen pegawai negeri sipil menjadi sarana
yang optimal dalam menemukan pegawai negeri sipil yang berkualitas sesuai
kebutuhan pemerintah?
2. Seberapa jauh peraturan sistem remunerasi pegawai negeri sipil mendorong
peningkatan optimal kinerja pegawai negeri sipil?
3. Seberapa jauh peraturan sistem penegakan disiplin menjamin kedisiplinan
pegawai negeri sipil?

C. Tujuan Penelitian
Berdasarkan rumusan masalah tersebut, tujuan penelitian ini adalah:
1. Untuk mengetahui dan menjelaskan seberapa jauh peraturan sistem rekrutmen
pegawai negeri sipil menjadi sarana yang optimal dalam menemukan pegawai
negeri sipil yang berkualitas sesuai kebutuhan pemerintah.
2. Untuk mengetahui dan menjelaskan seberapa jauh peraturan sistem remunerasi
pegawai negeri sipil mendorong peningkatan optimal kinerja pegawai negeri sipil.
3. Untuk mengetahui dan menjelaskan seberapa jauh peraturan sistem penegakan
disiplin menjamin kedisiplinan pegawai negeri sipil.
D. Kegunaan Penelitian
Penelitian ini diharapkan dapat berguna dalam pengembangan keilmuan hukum
dan diharapkan berguna pula secara praktis. Kegunaan penelitian ini dapat diuraikan
sebagai berikut:
1. Secara teoritis, hasil penelitian ini dapat memberi sumbangan konsep pemikiran
bagi pengembangan ilmu hukum, terutama hukum administrasi dan hukum tata
negara.
2. Secara praktis, hasil penelitian ini dapat menjadi bahan masukan dan informasi
bagi pemerintah dalam menata pegawai negeri sipil dalam kerangka reformasi
birokrasi, guna mendorong optimalisasi profesionalisme pegawai negeri sipil.
E. Orisinalitas Penelitian
Penelitian mengenai kepegawaian negeri sipil kemungkinan telah ada yang
melakukannya. Oleh karena itu untuk menjamin orisinalitas penelitian ini, telah
dilakukan penelusuran di berbagai literatur dan ditemukan beberapa penelitian yang
telah dilakukan dengan variabel yang berbeda, sebagai berikut:
1. Sudiman Dalim, 2009, Politisasi Birokrasi; Netralitas dan Mobilitas PNS dalam
Pilkada (disertasi S3 Ilmu Politik pada Universitas Indonesia). Diterbitkan dalam
bentuk buku pada Januari 2010 (cetakan pertama) dan September 2010 (cetakan
kedua) oleh Global Sosiatama, Jakarta. Objek penelitian tersebut terkait dengan
aspek politisasi PNS dam pemilihan gubernur, serta aspek netralitas dan mobilitas
PNS dalam pemilihan kepala daerah.
2. Ismail Said, 2001, Pemberdayaan Sumber Daya Aparatur Pemerintah; Ditinjau
dari Sudut Hukum Kepegawaian (disertasi S3 Ilmu Hukum pada Universitas
Hasanuddin). Objek penelitian tersebut terkait dengan aspek pemberdayaan
pegawai sebagai variabel terikat, serta aspek pengadaan, pengembangan,
pembinaan, penggajian, dan pengawasan sebagai variabel bebas.
3. A.A.Gde Putra Agung, 1996, Peralihan Sistem Birokrasi Kerajaan Karangasem
1890-1838 (disertasi S3 di bidang sejarah pada Universitas Gadjah Mada).
Diterbitkan dalam bentuk buku berjudul Peralihan Sistem Birokrasi dari
Tradisional ke Kolonial pada tahun 2001 (cetakan pertama) dan tahun 2006
(cetakan kedua) oleh penerbit Pustaka Pelajar, Yogyakarta. Objek penelitian
tersebut terkait dengan aspek perkembangan birokrasi tradisional, birokrasi
tradisional di bawah pemerintah kolonial Belanda, dan birokrasi kolonial.
Menurut penulis, unsur pembeda yang fundamental antara penelitian ini dengan
penelitian yang pernah dilakukan sebelumnya adalah bahwa penelitian ini mengkaji
secara khusus sistem penataan pegawai negeri sipil dalam kerangka reformasi
birokrasi, terutama sejak reformasi birokrasi gelombang kedua di Indonesia, dengan
berfokus pada aspek peraturan sistem rekrutmen, remunerasi, penegakan disiplin,

dengan menggunakan pendekatan komparatif terhadap sistem sejenis yang diatur
oleh Pemerintah Amerika Serikat dan Pemerintah Jerman. Dengan demikian,
penelitian disertasi ini dapat dipandang orisinil dan aktual.

BAB II
TINJAUAN PUSTAKA
A. Fungsi Negara Hukum Kesejahteraan
Menurut Hans Kelsen,50 untuk mewujudkan tujuan negara, negara
menggunakan kekuasaannya. Pelaksanaan kekuasaan negara harus dilaksanakan
berdasarkan hukum. Negara adalah suatu masyarakat yang diorganisasikan secara
politik karena negara merupakan sebuah komunitas yang dibentuk oleh suatu
tatanan yang bersifat memaksa, dan tatanan pemaksa ini adalah hukum. Negara
hanya dapat menjadi kekuasaan yang membebankan kewajiban jika ia merupakan
tatanan norma, khususnya jika kekuasaan itu dianggap berdaulat, karena
kedaulatan hanya dapat dipahami di dalam bidang tatanan norma. Kekuasaan
menurut pengertian sosial hanya dimungkinkan dalam kerangka tatanan norma yang
mengatur perbuatan manusia. Kekuasaan sosial pada dasarnya berkaitan dengan
kewajiban sosial, dan kewajiban sosial mensyaratkan adanya tatanan sosial atau
organisasi sosial. Kekuasaan sosial hanya dimungkinkan dalam organisasi sosial. Ini
diketahui terutama bila kekuasaaan tidak terletak pada satu orang individu saja,
tetapi seperti yang biasanya terjadi dalam kehidupan sosial, terletak pada
sekelompok individu. Kekuasaan sosial selalu berupa kekuasaan yang
diorganisasikan. Kekuasaan negara adalah kekuasaan yang diorganisasikan oleh
hukum positif, yakni kekuasaan hukum.
Selanjutnya menurut Hans Kelsen, tatkala orang berbicara tentang tiga
kekuasaan negara, kekuasaan dipahami sebagai suatu fungsi kekuasaan negara,
50
Pandangan Hans Kelsen mengenai Karakter Normatif dari Negara, dalam Hans Kelsen. 2006. Teori Umum
tentang Hukum dan Negara (General Theory of Law and State). Penerjemah: Raisul Muttaqin. Cet.ke-1.
Bandung: Nusamedia dan Nuansa.hlm.272-274.
dan terdapat pembedaan tiga fungsi kekuasaan negara yang berlainan, yakni
eksekutif (melaksanakan norma-norma hukum umum, konstitusi, dan hukum-hukum
yang dibuat oleh kekuasaan legislatif, yang dalam sudut pandang hukum,
keseluruhan domain kekuasaan eksekutif dimaknai sebagai administratif), legislatif
(pembuatan undang-undang), dan yudikatif (melaksanakan norma-norma hukum
umum dalam mengadili).51
Pembedaan tiga macam kekuasaan negara secara teoritik dikenal luas sebagai
Trias Politica (Tiga Poros Kekuasaan). Trias Politica yang dimaksudkan oleh
Immanuel Kant adalah pemisahan kekuasaan negara sebagaimana dimaksud dalam
teori separation de pouvoir/separation of power yang merupakan teori yang
dikemukakan oleh Montesquieu52 dalam bukunya yang berjudul L’Esprit des Lois
(1748) yang memisahkan kekuasaan negara ke dalam kekuasaan legislatif,
kekuasaan eksekutif (yang mencakup juga kekuasaan federatif), dan kekuasaan
yudikatif (mengadili jika terjadi pelanggaran terhadap undang-undang). Teori
separation de pouvoir tersebut dikembangkan dari pandangan John Locke dalam
bukunya yang berjudul Second Treaties of Civil Goverment (1690), yang
mengajarkan pemisahan kekuasaan negara yang terdiri atas legislatif (membuat
undang-undang), eksekutif (melaksanakan undang-undang yang juga mencakup
kekuasaan yudikatif karena mengadili berarti melaksanakan undang-undang), dan
federatif (melakukan hubungan diplomatik d engan negara-negara lain).53
51
Ibid. hlm.360-364.
52
Moh.Mahfud MD. 2009. Konstitusi dan Hukum dalam Kontroversi Isu. Edisi ke-1.Jakarta: RajaGrafindo
Persada.hlm.362.
53
Moh. Mahfud MD. 2001. Dasar dan Struktur Ketatanegaraan Indonesia. Edisi Revisi. Cet.ke-2. Rineka Cipta.
hlm.73.
Dalam buku L’Esprit des Lois (The Spirit of Laws) tersebut, Montesquieu
menuliskan argumentasinya, sebagai berikut:54
“When the legislative and executive powers are united in the same person, or in
the same body of magisrate, there can be no liberty; because apprehensions
may arise, lest the same monarch or senate should enact tyrannical laws, to
execute them in a tyrannical manner”.
“Again, there is no liberty, if the judiciary power be not separated from the
legislative and executive. Were it joined with the legislative, the life and liberty of
subject would be exposed to arbitrary control; for the judge would be then the
legislator. Were it joined to the executive power, the judge might behave with
violence and oppression”.
“There would be an end of everything, were the same man or the same body,
whether of the nobles or of the people, to exercise those three powers, that of
enacting laws, that of executing the public resolutions, and of trying the causes
of individuals”.
Sehubungan dengan teori tersebut, Jimly Asshiddiqie mengungkapkan bahwa
dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia, konsep pembagian kekuasaan (division of
power) yang dikaitkan dengan sistem supremasi MPR yang secara mutlak menolak
ide pemisahaan kekuasaan ala trias politica Montesquieu, namun demikian setelah
UUD 1945 mengalami empat kali amandemen, dapat dikatakan sistem konstitusi kita
telah menganut doktrin pemisahan kekuasaan itu secara nyata, yakni pemisahan
kekuasaan berdasarkan prinsip checks and balances yakni terdapat hubungan
antara lembaga tinggi negara untuk saling mengendalikan satu sama lain, tetapi
tidak dipahami dalam konteks trias poltica Montesquieu.55
Kekuasaan negara tersebut, dalam era globalisasi perlu mengembang empat
fungsi negara, yang menurut Wolfgang Friedmann, adalah:56
1. fungsi penyedia (provider).
2. fungsi pengatur (regulator).
54
Jimly Asshiddiqie. 2009. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara. Edisi ke-1. Jakarta: RajaGrafindo Persada.
hlm.284-286.
55
Ibid. hlm.290-294.
56
Wolfgang Friedmann.1971. The State and The Rule of Law in a Mixed Economy. London: Stevens and Sons.
3. fungsi pengusaha (entrepreneur).
4. fungsi wasit (umpire).
Fungsi negara sebagai penyedia, seringkali dihubungkan dengan konsep
negara kesejahteraan. Dalam kapasitas ini, negara menjadikan dirinya bertanggung
jawab untuk menyediakan pelayanan sosial untuk menjamin standar minimun bagi
kehidupan semua orang, dalam menanggulangi kekuatan ekonomi pasar bebas.
Dalam fungsi negara sebagai pengatur, negara menggunakan berbagai manfaat
dari pengendalian (kontrol), terutama kekuatan untuk mengatur untuk menciptakan
keseimbangan (balance).
Fungsi sebagai pengusaha, beroperasi khususnya disektor ekonomi, baik
melalui departemen-departemen pemerintah yang semi-otonom, atau melalui
perusahaan milik negara.
Dalam fungsi sebagai wasit, negara yang terdiri atas kekuasaan legislatif,
administratif, dan yudisial, harus mengembangkan beberapa standar keadilan,
seperti antara sektor ekonomi yang berbeda, beberapa diantaranya adalah ekonomi.
Oleh karena itu harus dipisahkan antara fungsi wirausaha dan fungsi arbitrase.
Dengan demikian, dalam kajian ini, fungsi negara sebagai penyedia dan fungsi
negara sebagai pengatur sangat relevan menjelaskan urgensi sistem penataan PNS
untuk mendorong optimalisasi profesionalisme PNS dalam mewujudkan tujuan
negara hukum kesejahteraan.
B. Reformasi Birokrasi
Dalam rangka penyelenggaraan fungsi-fungsi negara (kekuasaan negara) dan
mewujudkan tujuan-tujuan negara, dibutuhkan birokrasi yang mengoperasikannya
secara riil. Oleh karena itu, birokrasi seringkali dikenali sebagai mesin negara.
Hegel memandang administrasi negara (birokrasi) sebagai suatu jembatan yang
menghubungkan antara negara dengan masyarakatnya. Adapun masyarakat itu
terdiri dari kelompok-kelompok profesional, usahawan, dan lain kelompok yang
mewakili bermacam-macam kepentingan partikular (khusus). Diantara keduanya itu,
birokrasi merupakan medium yang bisa dipergunakan untuk menghubungkan
kepentingan partikular dengan kepentingan general (umum).57
Sejalan dengan pandangan tersebut, Max Weber memandang birokrasi sebagai
sebuah mesin (the bureau as a machine) yang disiapkan untuk menjalankan
seperangkat prosedur dan proses. Dengan demikian, setiap individu PNS
merupakan penggerak dari sebuah mesin, tanpa kepentingan pribadi. Setiap
pegawai negeri hanya mempunyai tanggung jawab sesuai sesuai proses dan
prosedur organisasi. Menurut Keith Dowding: 58
“The model Weber has in mind is a machine, set up andready to go: when
given a task the machine mindlessly pursues the goals following set procedures
and processes. Thus each individual civil servant is a cog in the machine, with
no personality or interests. No civil servant need have any creative input to the
process and hence no individual has accountability except to the degree that
they carry out their proper function according to the rules and processes of the
organization’’.
Pemikiran seperti itu menjadikan birokrasi bertindak sebagai kekuatan netral
dari pengaruh kepentingan atas kelas atau kelompok tertentu. Negara dapat
mewujudkan tujuan-tujuannya melalui mesin birokrasi yang dijalankan oleh para
pejabat birokrasi. Netralitas birokrasi dimaknai bukan sebagai dalam hal lebih
condong menjalankan kebijakan atau perintah dari pejabat politik yang sedang
memerintah sebagai “master”nya, akan tetapi lebih mengutamakan kepada
kepentingan negara dan rakyat secara keseluruhan, sehingga kekuatan politik
57
Filsafat Hegel tentang Negara, dalam Miftah Thoha.2003. Birokrasi dan Politik di Indonesia.Cet.ke-7. Jakarta:
RajaGrafindo Persada. Hlm.22-23.
58
Keith Dowding. 1995. The Civil Service. First Publised. London and New York: Routledge.hlm.11-12.
apapun yang memerintah, birokrasi memberikan pelayanan yang terbaik
kepadanya.59
Menurut Martin Albrow, suatu ketika “birokrasi” tampak menunjuk pengertian
efisiensi administrasi, pada saat yang lain berarti sebaliknya. Istilah ini mungkin
nampak sangat bersahaja sebagai sinonim bagi pegawai negeri, atau mungkin
merupakan sesuatu yang sama kompleksnya dengan gagasan yang meringkas ciri-
ciri khusus struktur organisasi moderen. Istilah tersebut dapat merujuk pada sosok
para pejabat, atau pada kerutinan administrasi perkantoran.60
Istilah birokrasi dapat ditelusuri dari surat Baron de Grimm (Filsuf Prancis)
tertanggal 1 Juli 1764, yang menulis bahwa: “Kita tergoda oleh gagasan pengaturan,
dan Master of Request kita menolak untuk memahami bahwa ada sosok
ketidakterbatasan (infinitas) di suatu negara besar yang dengannya pemerintah itu
sendiri tidak mampu memperhatikan”. Selanjutnya, Baron de Grim menulis bahwa
M.de Gournay pada suatu ketika mengatakan bahwa di Prancis, kita mendapati
sebuah penyakit yang jelas-jelas merusak kita, penyakit ini disebut bureaumania.61
Sejak M.de Gournay menggunakan istilah tersebut, bermacam-macam gagasan
telah menggunakan judul birokrasi. Keluhan-keluhan tentang pemerintahan yang
buruk sudah ada seusia dengan pemerintahan itu sendiri. Pemikiran bahwa
penguasa tertinggi harus dilayani oleh pejabat yang cerdas dan dapat dipercaya,
telah lazim dalam pemikiran politik, jauh sebelum abad ke-18. Gagasan tentang
efisiensi administrasi tidak juga merupakan sesuatu yang khas bagi pemikiran
59
Miftah Thoha. 2008. Birokrasi Pemerintah Indonesia di Era Reformasi. Edisi ke-1. Cet.ke-1. Jakarta: Kencana
Prenada Media Group, hlm.21-22.
60
Martin Albrow. 1989. Birokrasi (Bureaucracry). Terjemahan: M.Rusli Karim dan Totok Daryanto. Cet.ke-2.
Yogyakarta: Tiara Wacana Yogya. hlm.xvi.
61
Ibid. hlm.1.
moderen atau benar-benar pemikiran Barat. Sejak tahun 165 S.M. para pejabat
Kerajaan China telah dipilih melalui ujian. Administrasi Kerajaan China sangat akrab
dengan gagasan-gagasan senioritas, penilaian menurut keahlian, statistik-statistik
dan laporan-laporan tertulis pejabat, serta tulisan karya Shen Puhai (meninggal 337
S.M.) yang memberikan seperangkat prinsip yang mirip dengan teori-teori
administrasi abad ke-20.62
Gagasan-gagasan pemerintahan semacam itu tidak harus menunggu hingga
dilontarkannya pengamatan tajam M.de Gournay karena gagasan itu telah muncul
sebelumnya, tetapi ada dua hal yang menyebabkan pandangan M.de Gournay
dipandang penting. Pertama, ia tidak memandang pemerintah pemerintah Prancis
abad ke-18 sebagai beberapa bentuk cacat dari monarki, seperti tirani, ia
mengidentifikasi adanya kelompok penguasa dan suatu metode memerintah yang
baru. Keluhan terhadap mereka bukanlah karena mereka bertindak tidak
berdasarkan hukum sepenuhnya, diluar wewenang mereka sebagaimana mestinya,
tetapi bahwa memerintah nampaknya telah menjadi tujuan itu sendiri. Kedua, dalam
perbendaharaan bahasa abad ke-18, “biro” (bureau) yang berarti meja tulis, selalu
diartikan sebagai tempat yang digunakan para pejabat bekerja, sehingga tambahan
sisipan yang diturunkan dari kata Yunani yang berarti “memerintah” (rule), kemudian
dengan mudah mengalami transliterasi sama seperti halnya kata “demokrasi”
maupun “aristorkasi”. Dengan cepat kata tersebut menjadi bagian dari
perbendaharaan istilah politik internasional. Bureaucratie dalam bahasa Prancis
segera menjadi bureaukratie dalam bahasa Jerman (yang akhirnya menjadi
62
Ibid. hlm.2.
burokratie), burocrazia dalam bahasa Italia, dan bureaucracy dalam bahasa
Inggris.63
Selain itu, terdapat pula gagasan yang menyatakan bahwa istilah birokrasi
berasal dari Jerman. Selama revolusi Prancis, surat kabar Jerman melaporkan
peristiwa-peristiwa di Prancis dan menyebut istilah “birokrasi” tanpa penjelasan lebih
lanjut. Di luar pers, acuan birokrasi paling awal dikenal dalam bahasa Jerman
dimunculkan oleh Christian Kraust dalam surat yang ditulis tahun 1799 dimana ia
memperbandingkan Prussia dengan Inggris.64
Pada awal abad ke-19, pertentangan antara teori dari Inggris dan Jerman
tentang birokrasi besar sekali. Para penulis Inggris merasa lebih nyaman mengambil
jarak terhadap tipe pemerintahan kontinental, dengan sendirinya tidak
memperhatikan teknis penyelenggaraannya. Sistem administrasi Inggris tidak
membutuhkan buku teks teknis, atau derajat tertentu dalam ilmu pengetahuan
tentang negara, dan kritik terhadap sistem (birokrasi) ini tidak berdampak langsung
pada kebebasan personal seorang penulis. Sebaliknya, Negara Jerman yang sangat
terpusat diperintah oleh pejabat-pejabat profesional yang bekerja berdasarkan
doktrin-doktrin pejabat tentang administrasi. Oleh karena itu, tulisan tentang tema
birokrasi merupakan salah satu hal penting daripada sekadar bersifat teknis dan
pelengkap bagi ilmu hukum, dan kritik terhadap sistem (birokrasi) dipandang sebagai
tindakan subversif terhadap negara.65
Pada tahun 1870, kepercayaan diri para penulis Inggris tentang birokrasi mulai
berkurang. Pembaharuan kepegawainegerian Inggris khususnya pada 1870
63
Budi Setiyono. 2004. Birokrasi dalam Perspektif Politik dan Administrasi. Edisi ke-2. Semarang: Puskodak-
Undip.hlm.10.
64
Martin Albrow. Op.cit. hlm.4.
65
Ibid. hlm.12-13.
cenderung mendekat pada pekerjaan-pekerjaan (birokrasi) yang ada di Kontinental.
Bahkan diakui bahwa birokrasi telah “tiba”. Teori birokrasi Inggris paling jelas
tersimpul dalam tulisan sejarahwan Ramsay Muir pada tahun 1910 yang berjudul
“Bureaucracy in England”. Baginya birokrasi berarti penyelenggaraan kekuasaan
oleh administrator yang profesional.66
Perkembangan selanjutnya, terdapat perbedaan antara teori yang memandang
birokrasi sebagai organisasi rasional dengan teori yang memandang birokrasi
sebagai inefisiensi organisasi. Selain itu, terdapat teori yang memandang birokrasi
sebagai kekuasaan yang dijalankan oleh pejabat, birokrasi sebagai administrasi
negara (publik), birokrasi sebagai administrasi yang dijalankan oleh pejabat,
birokrasi sebagai sebuah organisasi, dan birokrasi sebagai masyarakat moderen.67
Namun demikian, gagasan netral dari Francis dan Stone mencapai popularitas
pada dekade terakhir ini, karena bagaimanapun juga pertimbangan-pertimbangan
terhadap inefisiensi adalah evaluatif, sedangkan pertimbangan terhadap efisiensi
adalah bebas nilai. Francis dan Stone menegaskan bahwa birokrasi mengacu pada
mode pengorganisasian yang terutama disesuaikan untuk menjaga stabilitas dan
efisiensi dalam organisasi-organisasi yang besar dan kompleks. Kenyataannya
konsep ini nampak memiliki otoritas dibalik nama Max Weber.68
Max Weber yang terkemuka dengan teori tipe ideal birokrasinya ternyata tidak
pernah mendefinisikan birokrasi. Sebagaimana telah dikenal betapa sering ia
menutupnya dengan tanda-tanda kurung untuk menunjukkan bahwa kata “birokrasi”
diangkat dari bahasa sehari-hari. Apa yang dikerjakannya secara hati-hati adalah
66
Ibid. hlm.12.
67
Suparto Wijoyo. 2005. Laku Lika-Liku Ilmu Hukum. Cet.ke-1. Surabaya: Airlangga University Press.
hlm.147-151.
68
Martin Albrow. Op.cit. hlm.83-84.
memerinci segi-segi apa yang dipandangnya sebagai bentuk/tipe birokrasi yang
paling rasional.69
Untuk mengetahui unsur pokok dalam teori birokrasi rasional, perlu dipahami
latar belakang konseptualisasi Max Weber mengenai birokrasi rasional. Max Weber
telah dilatih sebagai seorang hakim dan ia menulis sebuah karya sosiologi hukum
yang monumental. Pengetahuannya yang amat “dekat” dengan teori administrasi
Jerman, yang merupakan bagian dari suatu kurikulum hukum yang normal, dapat
terjamin. Karena itu tidak mengherankan, banyak ciri tipe yang diidealkan
menggemakan teori itu.70
Pada dasarnya, Max Weber melihat pentingnya hukum sebagai mekanisme
untuk mengantarkan perkembangan masyarakat menuju masyarakat moderen,
disamping memperlihatkan hubungan timbal balik yang erat antara perkembangan
masyarakat dengan keadaan hukumnya. Perhatian utama Max Weber
sesungguhnya tidaklah untuk menjelaskan perkembangan hukum dalam kaitannya
dengan pertumbuhan masyarakat pada umumnya, melainkan hanya tertuju kepada
masalah perkembangan masyarakat Barat atau Eropa yang moderen. Dalam rangka
usahanya tersebut ternyata perhatiannya cukup banyak disita untuk menganalisa
lembaga-lembaga dalam masyarakat tersebut, diantaranya adalah lembaga hukum.
Suatu hal yang kiranya perlu dikemukakan terlebih dahulu adalah Max Weber tidak
mengajukan suatu tesis bahwa perkembangan masyarakat seharusnyalah menuju
kepada masyarakat yang moderen dan rasional. Max Weber hanya menganalisa
dan menjelaskan perkembangan masyarakat Eropa dari bahan-bahan sejarahnya
dan dalam pengkajiannya itu menemukan bahwa perkembangan masyarakat Eropa
69
Ibid. hlm.29-30.
70
Ibid. hlm.40.
menuju kepada tingkat-tingkat pengorganisasian yang semakin terpusat, rasional,
dan birokratis.71
Max Weber melihat perkembangan di dunia Barat bergerak menuju kepada
pemunculan negara yang moderen. Perkembangan ini bermula pada bentuk-bentuk
pemerintahan tradisional, yang patrimonial (berdasarkan kebapakan) dan feodalistis
(berdasarkan kekesatrian militer). Bentuk-bentuk tradisional tersebut kemudian
berkembang menjadi monarki absolut serta lembaga-lembaga perwakilan. Proses
tersebut menunjukkan makin meningkatnya monopoli pemerintah dalam
menggunakan kekuasaannya untuk memaksa yang diiringi oleh perkembangan
sistem hukum yang rasional dan yang memuncak pada konsep tertib hukum
moderen.72
Sehubungan dengan tertib hukum moderen, Max Weber dalam teori
organisasinya73 memandang kenyataan bahwa tingkah laku manusia biasanya
diorientasikan pada seperangkat aturan (ordnung) yang berdasarkan analisis
sosiologis. Adanya seperangkat peraturan yang berbeda yang mengarahkan tingkah
laku adalah intrinsik (sesuatu yang hakiki) bagi konsep organisasi. Tanpa aturan-
aturan itu tidak mungkin untuk mengatakan apakah suatu tingkah laku itu
organisasional atau tidak organisasional. Aturan-aturan organisasi oleh Max Weber
disebut tatanan administrasi (verwaltungsordung). Staff Administratif
(verwaltungsstab) memiliki hubungan ganda dengan aturan-aturan tersebut. Di satu
71
Satjipto Rahardjo. 2009. Hukum dan Perubahan Sosial; Suatu Tinjauan Teoretis serta Pengalaman-
Pengalaman di Indonesia. Cet.ke-3. Yogyakarta: Genta Publishing. hlm.65-66.
72
Reinhard Bendix. 1962. Max Weber; An Intellectual Portrait. New York: Anchor Books. hlm. 390, dalam
Ibid. hlm.66.
73
Martin Albrow. Op.cit. hlm.27: Max Weber mengartikan organisasi sebagai suatu tatanan hubungan-
hubungan sosial, suatu pemeliharaan yang dengannya individu-individu tertentu memiliki tugas-tugas khusus.
Kehadiran seorang pemimpin dan biasanya juga seorang staf administrasi merupakan suatu ciri tetap suatu
organisasi.
pihak tingkah lakunya sendiri diatur oleh aturan-aturan tersebut. Di lain pihak ia
bertugas melihat bahwa anggota selebihnya taat pada aturan-aturan tersebut.74
Menurut Max Weber, aspek terpenting dari tatanan administratif ditentukan oleh
siapa yang memberikan perintah kepada siapa. Administrasi dan otoritas
(herrschaft) berhubungan erat. Setiap bentuk otoritas menyatakan dirinya sendiri
dan berfungsi sebagai administrasi. Setiap bentuk administrasi dengan beberapa
cara memerlukan otoritas, karena aturannya menghendaki beberapa tipe kekuasaan
untuk memerintah diberikan kepada seseorang.75
Kepatuhan terhadap perintah terutama tergantung pada keyakinan terhadap
legitimasi, yakni suatu keyakinan bahwa tatanan tersebut dibenarkan dan bahwa
sebaiknya dipatuhi.76 Keyakinan semacam itu dapat diidentifikasikan dalam tiga
jenis. Pertama, kepatuhan dibenarkan (sah) karena orang yang memberikan tatanan
memiiki beberapa kesucian atau semua karakteristik yang terkenal, yang disebut
otoritas karismatik. Kedua, semua perintah mungkin dipatuhi karena hormat
terhadap pola-pola tatanan lama yang telah mapan, yang disebut otoritas tradisional.
Ketiga, manusia mungkin percaya bahwa seseorang yang memberikan tatanan
adalah berbuat sesuai dengan tugas-tugasnya sejak ditetapkan di dalam suatu kitab
undang-undang dan peraturan, yang disebut otoritas legal ala Max Weber, yang
ditambahkannya ciri rasional. Itulah tipe otoritas yang menandai organisasi
moderen.77
74
Ibid.
75
Ibid. hlm.27-28.
76
Pandangan Max Weber, dalam Ibid. hlm.28.
77
Pandangan Max Weber, dalam Budi Setiyono. Op.cit. hlm.49-50.
Berdasarkan uraian tersebut, tampak betapa Max Weber menghubungkan
kehadiran hukum moderen itu dengan negara moderen yang dicirikannya dalam
bentuk pengadministrasian yang rasional birokratis. Karakteristik suatu komunitas
politik yang moderen menurut Max Weber adalah:78
1. Adanya suatu tertib administrasi dan hukum yang tunduk pada perubahan yang
dilakukan oleh badan pembuat undang-undang.
2. Suatu perlengkapan administrasi yang mengatur pekerjaannya sesuai peraturan
perundang-undangan.
3. Terdapatnya otoritas yang mengikat setiap orang yang melakukan perbuatan-
perbuatan dalam wilayah yurisdiksinya.
4. Penggunaan kekuasaan yang hanya disahkan apabila memang diatur dan
diizinkan oleh peraturan yang berlaku.
Pertumbuhan karakteristik negara moderen tersebut berhubungan erat dengan
perkembangan dalam tertib hukumnya yang mendasarkan efektivitas kekuasaan
hukum atas pertalian ide-ide79 sebagai berikut:80
1. Orang bebas untuk menentukan apa yang akan merupakan norma bagi hubungan
di antara mereka, yaitu apakah akan mendasarkan pada peraturan yang ada
ataukah perjanjian yang mereka buat sendiri. Jika telah ditentukan, maka para
pihak yang bersangkutan wajib mentaatinya.
2. Suatu satuan hukum itu terdiri dari peraturan-peraturan yang abstrak dan tersusun
dalam suatu sistem yang konsisten serta dibuat dengan sengaja.
78
Reinhard Bendix. 1962. Max Weber; An Intellectual Portrait. New York: Anchor Books. hlm. 417-418,
dalam Satjipto Rahardjo. Hukum dan Perubahan Sosial. Op.cit. hlm.66-67.
79
Disebut juga oleh Max Weber sebagai konsepsi legitimasi atau keyakinan yang padanya otoritas yang sah
bergantung, dalam Martin Albrow. Op.cit. hlm.32.
80
Max Weber. 1969. The Theory of Social and Economic Organization. New York: The Free Press. hlm.329-
330, dalam Satjipto Rahardjo. Hukum dan Perubahan Sosial. Op.cit. hlm.66-67.
Penyelenggaraan hukum tidak bisa lain kecuali menyelesaikan perkara-perkara
yang timbul berdasarkan peraturan-peraturan tersebut di atas, yaitu dengan cara
menerapkan peraturan yang abstrak itu terhadap perkara-perkara yang terjadi.
3. Setiap orang yang menduduki jabatan tertentu tunduk pada ketentuan-ketentuan
yang tak-personal yang berlaku untuk jabatan tersebut. Ide itu mengarah kepada
kedudukan seorang pejabat negara yang tidak boleh dianggap sebagai penguasa
pribadi yang terlepas dari peraturan-peraturan yang berlaku baginya.
4. Seseorang yang mentaati kekuasaan hanyalah dalam kedudukannya sebagai
anggota suatu kelompok tertentu, seperti: anggota perkumpulan, penduduk suatu
daerah tertentu, atau warga negara. Sesuai dengan ide-ide yang disebutkan
terdahulu, maka ditaatinya adalah semata-mata hukum.
Berdasarkan ide-ide tersebut di atas, dijumpailah beberapa hal fundamental
yang berlaku bagi kekuasaan hukum,81 sebagai berikut: 82
1. Suatu pengorganisasian jabatan-jabatan yang kontinyu berdasarkan peraturan-
peraturan.
2. Terdapat suatu wilayah kompetensi yang diperinci dengan jelas. Perincian
tersebut meliputi: (a) pembatasan yang jelas mengenai kewajiban-kewajiban yang
harus dilakukan sebagai bagian dari suatu pembagian kerja yang sistematis; (b)
penyediaan kekuasaan yang dibutuhkan bagi pejabat yang bersangkutan dalam
menjalankan fungsinya.
3. Pengorganisasian jabatan-jabatan tersebut tunduk pada prinsip hierarki.
81
Disebut juga sebagai prinsip otoritas atau proposisi tentang penyusunan sistem otoritas legal, dalam Martin
Albrow. Op.cit. hlm.32.
82
Max Weber. 1969. The Theory of Social and Economic Organization. New York: The Free Press. hlm.330-
332, dalam Satjipto Rahardjo. Hukum dan Perubahan Sosial. Op.cit. hlm.67-68.
4. Peraturan-peraturan yang mengatur tindakan suatu jabatan berupa norma-norma
yang bersifat teknis. Untuk mencapai tingkat penerapannya yang benar-benar
rasional dibutuhkan suatu pendidikan khusus dan oleh karena itu hanya dapat
diduduki oleh orang-orang yang memiliki kualitas khusus.
5. Dalam rangka penyelenggaraan hukum yang rasional, maka merupakan suatu
prinsip bahwa keanggotaan administrasi itu sama sekali dipisahkan dari pemilikan
atas sarana-sarana produksi dan administrasi. Dalam hubungan ini, terdapat
suatu azas pemisahan yang memisahkan antara apa yang merupakan milik
organisasi dan milik masing-masing pejabat.
6. Suatu jabatan tidak boleh dilihat sebagai milik pribadi yang mendudukinya.
Dengan demikian, pengisiannya tidak tergantung dari kemauan pejabat yang
bersangkutan, melainkan semata-mata didasarkan persyaratan-persyaratan yang
ditentukan oleh hukum.
Berdasarkan uraian tersebut di atas, Max Weber menunjukkan betapa hukum
yang tersusun secara logis-rasional (moderen) itu mampu memberikan dukungan
kepada pengorganisasian negara dalam bentuk suatu birokrasi dengan segala ciri-
ciri dan perlengkapannya83 yang disebutnya sebagai tipe ideal birokrasi. Tipe ideal
birokrasi ingin menjelaskan bahwa suatu birokrasi atau administrasi itu memiliki
suatu bentuk yang pasti dimana semua fungsi dijalankan dengan cara-cara yang
rasional. Tipe ideal birokrasi yang rasional itu dilakukan dengan cara-cara sebagai
berikut:84
1. Individu pejabat secara personal bebas, dalam arti mereka hanya menjalankan
tugas-tugasnya apabila diberi tanggung jawab dan wewenang oleh peraturan.
83
Satjipto Rahardjo. Hukum dan Perubahan Sosial. Op.cit. hlm.68.
84
Max Weber. 1978. Economic and Society: an Outline of Interpretive Sociology. Berkerly: University of
California Press, dalam Miftah Thoha. Birokrasi Pemerintah Indonesia di Era Reformasi. Op.cit. hlm.17-19;
Budi Setiyono. Op.cit. hlm.52-53.
2. Jabatan-jabatan itu disusun dalam tingkatan hierarki dari atas ke bawah dan ke
samping. Konsekuensinya ada jabatan atasan dan bawahan, dan ada pula yang
menyandang kekuasaan yang lebih besar dan ada yang lebih kecil.
3. Tugas dan fungsi masing-masing jabatan dalam hierarki itu secara spesifik
berbeda satu sama lain.
4. Setiap pejabat mempunyai kontrak jabatan yang harus dijalankan. Uraian tugas
(job description) masing-masing pejabat, merupakan domain yang menjadi
wewenang dan tanggung jawab yang harus dijalankan sesuai dengan kontrak.
5. Setiap pejabat diseleksi atas dasar kualifikasi profesionalitasnya atas dasar merit
system, idealnya hal tersebut dilakukan melalui ujian yang kompetitif.
6. Setiap pejabat mempunyai gaji termasuk hak untuk menerima pensiun sesuai
dengan tingkatan hierarki jabatan yang disandangnya, setiap pejabat bisa
memutuskan untuk keluar dari pekerjaannya dan jabatannya sesuai dengan
keinginannya dan kontraknya bisa diakhiri dalam keadaan tertentu.
7. Terdapat struktur pengembangan karier yang jelas dengan promosi berdasarkan
senioritas, merit (prestasi) sesuai dengan pertimbangan yang objektif, atau
kemampuan menurut pertimbangan keunggulan (superior).
8. Setiap pejabat sama sekali tidak dibenarkan menjalankan jabatannya dan
resources intansinya untuk kepentingan pribadi dan keluarganya.
9. Setiap pejabat berada di bawah pengendalian dan pengawasan suatu sistem
yang dijalankan secara disiplin yang seragam.
Max Weber mengistilahkan peraturan itu “rasional” sepanjang dimaksudkan
untuk membantu pencapaian tujuan-tujuan (peraturan-peraturan teknis) atau untuk
merealisasikan nilai-nilai (norma-norma). Istilah rasional tidak hanya cocok untuk
peraturan-peraturan demi maksud yang terkandung dibalik aturan itu, tetapi juga
dapat digunakan untuk menunjukkan prosedur penerapan peraturan pada kasus
tertentu. Prosedur semacam itu pada hakikatnya adalah rasional. Dalam dunia
moderen segala sesuatunya menjadi semakin rasional, dan memang begitulah
seharusnya, baik dengan peraturan-peraturan teknis maupun dengan norma-norma
untuk mempekerjakan orang-orang berkualifikasi yang memiliki keahlian untuk
menerapkan peraturan-peraturan dan norma-norma tadi. Inilah jenis rasionalitas
yang terutama ada dalam benak Max Weber ketika membahas birokrasi.85
Dua pernyataan terpisah yang dibuat oleh Max Weber tentang sifat khusus
rasionalitas birokrasi mendukung interpretasi tersebut di atas, yakni: “administrasi
birokratis berarti otoritas yang berdasarkan pengetahuan”, hal ini merupakan ciri
rasionalnya yang khas, dan “otoritas birokratis adalah rasional dalam arti terbatas
pada peraturan yang dapat dianalisis secara terpisah”. Hanya jika orang menyadari
bahwa Max Weber memandang implementasi peraturan-peraturan dalam organisasi
moderen sebagai pandangan seorang pakar, maka orang dapat memahami
kesesuaian pertimbangan yang nampaknya berbeda itu. Prosedur penerapan
peraturan berdasarkan keahlian ini dipusatkan pada apa yang oleh Max Weber
disebut sebagai rasionalitas formal birokrasi.86
Penekanan Max Weber terhadap rasionalitas dan efisiensi sebenarnya dapat
dilacak dari kondisi sosial budaya yang melatarbelakangi kehidupan Max Weber
pada saat itu. Rasionalitas dan efisiensi dicerminkan dengan susunan hierarki
merupakan kebutuhan yang amat mendesak saat itu. 87
85
86
Ibid. hlm.53-54.
87
Miftah Thoha. Birokrasi Pemerintah Indonesia di Era Reformasi. Op.cit, hlm.19.
Menurut David Beetham,88 Max Weber memperhitungkan tiga elemen pokok
dalam tipe ideal birokrasinya. Tiga elemen itu adalah: (1) birokrasi dipandang
sebagai instrumen teknis (technical instrument); (2) birokrasi dipandang sebagai
kekuatan yang independen dalam masyarakat, sepanjang birokrasi mempunyai
kecenderungan yang melekat (inherent tendency) pada penerapan fungsi sebagai
instrumen teknis tersebut; (3) pengembangan dari sikap ini karena para birokrat
tidak mampu memisahkan perilaku mereka dari kepentingannya sebagai suatu
kelompok masyarakat yang partikular, sehingga birokrasi dapat keluar dari fungsinya
yang tepat karena anggotanya cenderung datang dari kelas sosial yang partikular
tersebut.
Elemen kedua dan ketiga dari birokrasi Weberian di atas mengandung
pandangan Max Weber terhadap peranan politik dalam birokrasi. Ada faktor politik
yang dapat mempengaruhi proses tipe ideal birokrasi. Kehidupan birokrasi
tampaknya sudah diperhitungkan tidak terpisahkan dari politik.89
Tiga elemen pokok tersebut diperhitungkan oleh Max Weber dalam tipe ideal
birokrasinya, setelah Max Weber mengidentifikasi jenis birokrasi lain yang berbeda
dengan tipe yang paling rasional, yakni birokrasi patrimonial. Birokrasi patrimonial
berbeda dengan tipe rasional terutama karena para pejabat yang bekerja tidak
bebas/netral/independen dibandingkan orang-orang yang diangkat secara
kontraktual. Max Weber menemukan contoh-contoh tersebut dalam Imperium
Romawi yang terakhir, dalam Mesir Kuno, dan dalam Imperium Bizantium. Hakikat
gagasan birokrasi patrimonial adalah keberadaan suatu badan. Konsep tentang
pejabat (beamter) merupakan dasar bagi konsep birokrasi. Max Weber dalam
88
Ibid. hlm.20.
89
Ibid.
berbagai kesempatan menggunakan istilah beamtentum (staf pegawai) sebagai
suatu alternatif bagi sebutan birokrasi.90
Meskipun terdapat berbagai kritik terhadap tipe ideal birokrasi Max Weber yang
pada hakikatnya memperselisihkan rasionalitas tipe ideal birokrasi Max Weber,
namun demikian terdapat banyak penulis yang menganggap benar bahwa
pengertian rasionalitas menurut Max Weber adalah kesesuaian dengan tujuan
tertentu. N.Mouzelis mengemukakan bahwa menurut pengertian Max Weber,
rasionalitas menujukkan pada kesesuaian alat (cara) dengan tujuan. Dalam konteks
birokrasi, hal ini berarti efisiensi. Sehubungan dengan hal itu, Renate Mayntz
menegaskan bahwa satu-satunya kritik yang relevan terhadap tipe ideal birokrasi
harus mengarah pada pertanyaan bisa atau tidaknya mencapai efisiensi
maksimun.91
Jika kita mendefinisikan efisiensi secara konvensional yang lazim sebagai
“suatu pencapaian tujuan khusus dengan pengorbanan yang sesedikit mungkin
dalam hubungannya dengan tujuan-tujuan yang lain”, maka kita dapat melihat
bahwa hal itu tidak berhubungan dengan kategori-kategori rasionalitas Max Weber.
Gagasan rasionalitasnya yang bertujuan (Zweck rationalitat) dapat dianggap sebagai
efisiensi, tetapi lebih dari itu melibatkan rangkaian tujuan dan cara. Hubungan
rasionalitas formal dan efisiensi yang sesungguhnya dapat dipahami secara lebih
baik dengan mempertimbangkan cara yang dengannya efisiensi pada umumnya
diukur melalui kalkulasi biaya, atau pengorbanan dalam arti uang, atau waktu, atau
tenaga yang dihabiskan. Kalkulasi semacam ini merupakan prosedur-prosedur
formal yang tidak dapat dengan sendirinya menjamin efisiensi, tetapi merupakan
90
91
Ibid. hlm.52-53.
beberapa syarat untuk menentukan tingkat efisiensi yang bisa dicapai. Inti gagasan
rasionalitas Max Weber adalah gagasan tentang kalkulasi yang benar, baik menurut
istilah numerik seperti pada akuntan, maupun menurut istilah logika sebagaimana
dilakukan para ahli hukum.92 Max Weber sering mengacu pada kenyataan bahwa
rasionalitas formal tidak menjamin apa yang ia sebut rasionalitas materiil. Sistem
formal yang paling sempurna pun dalam pelaksanaannya dapat menggagalkan
tujuan-tujuan dan nilai-nilai yang menggerakkannya.93
Namun demikian, Weber percaya bahwa birokrasi adalah bentuk organisasi
yang paling efisien. Bahkan, Weber percaya birokrasi menjadi bentuk yang paling
rasional formal organisasi. Dengan demikian, Weber memahami birokrasi sebagai
bentuk yang lebih efektif daripada bentuk-bentuk alternatif. Perhatian utamanya
adalah untuk menetapkan cara berperilaku yang menghindari korupsi, ketidakadilan,
dan nepotisme sebagai karakteristik utama organisasi abad ke-19.94 Hingga kini
Birokrasi Weberian merupakan kenyataan yang dominan dalam praktik
pemerintahan di Amerika Serikat.95
Birokrasi seperti itu memiliki banyak kelebihan yang dapat digambarkan secara
sederhana. Pembagian kerja akan menghasilkan efisiensi. Hierarki wewenang
memungkinkan pengendalian atas berbagai ragam jabatan dan memudahkan
koordinasi yang efektif. Aturan-aturan “main” itu menjamin kesinambungan dalam
92
Ibid. hlm.55-56.
93
Ibid. hlm.54.
94
Max Weber.1947. The Theory of Social and Economic Organization. Translated by A. M. Henderson &
Talcott Parsons. The Free Press, dalam HRM Guide UK. 2012. Classical Organization Theory: Bureaucracy,
Power and Control. http://www.hrmguide.co.uk/history/classical_organization_theory.htm
95
H.George Frederickson. 2003. Administrasi Negara Baru (New Public Administration). Terjemahan: Al-
Ghozei Usman. Cet.ke-5. Jakarta: LP3ES.hlm.31-32; Demikian pula, Jane E. Fountain. Bureaucratic Reform
and E-Government in the United States: An Institutional Perspective. Center for Public Policy and
Administration, Department of Political Science, University of Massachusetts, Amherst. NCDG Working Paper
No. 07-006. Submitted September 18, 2007. hlm.4.
pelaksanaan tugas-tugas pemerintahan, walaupun pejabatnya berubah-ubah, dan
dengan demikian dapat menimbulkan keajegan perilaku. Impersonalitas hubungan
menjamin perlakuan adil bagi semua anggota masyarakat dan mendorong timbulnya
pemerintahan yang demokratik. Kemampuan teknis menjamin bahwa hanya orang-
orang yang ahli yang akan menduduki jabatan pemerintahan. Jaminan
keberlangsungan jabatan membuat para pejabat itu tidak mudah dijatuhkan oleh
tekanan-tekanan dari luar. Singkatnya, dengan karakteristik seperti itu birokrasi akan
berfungsi sebagai sarana yang mampu melaksanakan fungsi-fungsi pemerintahan
secara efektif dan efisien.96
Selain itu, karena model birokrasi menurut Max Weber ini menyiratkan
pemisahan “politik” (pembuatan peraturan) dari administrasi (pelaksanaan
peraturan), dengan asumsi sebagai birokrasi yang secara politik netral, maka
diharapkan “cabang” administratif ini akan dengan patuh mengabdi kepada rakyat,
melalui pengabdian mereka kepada pejabat eksekutif yang dipilih oleh rakyat melalui
pemilihan umum. Birokrasi menurut model Max Weber tersebut sangat ideal. Akan
tetapi, praktik yang terjadi seringkali berbeda/melenceng dari model tersebut.97
Menurut Fred N. Riggs, hingga kini struktur organisasi modern tetap dipandang
sebagai model birokrasi yang tepat buat melaksanakan pembangunan. Oleh para
ahli kekurang berhasilan yang terjadi di banyak negeri sering dihubungkan dengan
bentuk birokrasi ini. Tetapi, yang menyebabkan model tersebut kurang berhasil
bukanlah bentuknya itu tetapi adalah karena adanya nilai-nilai dan struktur
organisasi yang tradisional yang menyebabkan tumbuhnya distorsi bentuk
organisasi modern menjadi sistem yang patrimonial. Pada sistem ini prinsip-prinsip
96
Mohtar Mas’oed. Efektifitas dan Tanggungjawab pada Masyarakat: Dilema Birokrasi?, dalam Mohtar
Mas’oed dan Colin MacAndrews (eds.). 2006. Perbandingan Sistem Politik. Cet.ke-17. Yogyakarta: Gadjah
Mada University Press. hlm.99.
97
Ibid.
nepotisme dan partikularistik berlaku. Kalau pada sistem ekonomi kita mengenal
adanya dualisme antara ekonomi tradisional-agraris dan ekonomi modern-industrial,
maka dalam sistem administrasi kita dikenal adanya dualisme antara sistem
administrasi tradisional yang menekankan ritualisme administratif yang tidak efisien
dan sistem administrasi modern yang menekankan rasionalisme administratif yang
efisien.98
Pada birokrasi di Indonesia, corak birokrasi yang menjadi partisan dari
kepentingan politik praktis menyebabkan ciri birokrasi moderen yang digagas oleh
Max Weber tentang rasionalisme birokrasi sulit untuk diwujudkan. Birokrasi bahkan
telah mengubah dirinya bagikan “monster raksasa” (Leviaathan) yang mengerikan
sebagai perwujudan nyata dari kekuasaan negara.99
Adanya pengaruh aspek politik terhadap hukum memang sudah dipahami
dalam pemikiran sentral Roberto Mangabeira Unger melalui tawaran “the critical
legal studies movement”-nya.100
Bahkan Donald Black menjelaskan bahwa dalam berlakunya hukum dalam
masyarakat, terdapat lima variabel yang sangat menentukan, yakni:101
“Social live has several variable aspects, including stratification, morphology,

culture, organization, and social control. Stratification is the vertical aspect of
social life, or any uneven distribution of the conditions of exsistence, such as
food, acces to land or water, and money. Morphology is the horizontal aspects or
the distribution of people in relation to each other, including their division of
labor, integration, and intimacy. Culture is the simbolis aspect such as religion
decoration, and folklore. Organization is the corporate aspect or the capacity for
98
W. J. Siffin (Ed.). 1957. Toward the Comparative Study of Public Administration. Bloomington: Indiana
University Press. hlm.59, dalam Sofian Effendi. 1990. Perspektif Administrasi Pembangunan Kualitas Manusia
dan Kualitas Masyarakat, dalam Seminar Ilmu-ilmu Sosial "Membangun Martabat Manusia". hlm.7.
99
Agus Dwiyanto, dkk. 2006. Reformasi Birokrasi Publik di Indonesia. Cet.ke-2. Yogyakarta: Gadjah Mada
University Press. hlm. 9.
100
Roberto Mangabaire Unger. 1986. The Critical Legal Studi Movement. Cambridge, Massachussetts, and
London, England: Harvad University Press.hlm 1.
101
Donald Black. 2010. The Behavior of Law. Special Edition. UK:Emerald Group Publishing Limited. hlm.1-
2.
collective action. Finally, social control is the normative aspect of social life, or
the defenition of deviant behavior and the respon to it such as prohibition,
accusations, punishment, and compensation”.
Lima variabel tersebut merupakan aspek yang menimbulkan diskriminasi dalam
bekerjanya hukum. Dalam kehidupan sosial, terdapat fakta-fakta bahwa ada orang
yang lebih kaya atau lebih terhormat ketimbang orang lain, ada orang-orang yang
memiliki hubungan lebih dekat, ada orang yang memiliki lebih banyak status kultural
(termasuk pendidikan) dibandingkan orang lain, ada organisasi yang lebih besar
dibandingkan organisasi lainnya/individu, ada lingkungan yang memiliki lebih banyak
pengendalian sosial dibandingkan lingkungan yang lain.
Untuk mengungkapkan unsur-unsur yang berpengaruh dalam pelaksanaan
maupun penegakan suatu peraturan hukum, konsep unsur sistem hukum yang
dikemukakan oleh Friedman, dapat digunakan. Menurut Lawrence M. Friedman,
Elements of Legal System, terdiri atas:102
“a. The structure of a system is its skeletal framework; it is the permanent shape,
the institutional body of the system, the tough, rigid bones that keep the process
flowing within bounds. We describe the structure of judicial system when we talk
about the number of judges, the jurisdiction of courts, how higher courts are
stacked on top of lower courts, what persons are attached to various courts, and
what their roles consist of.
b. The substance is composed of substantive rules and rules about how
institutions should be have.
c. ....the legal culture....It is the element of social attitude and value. Legal culture
refers, then, to those parts general culture-customs, opinions, ways of doing and
thinking-that bend social forces toward of away from the law and in particular
ways”.
Dalam menjelaskan bekerja sistem hukum dalam konsep Elements of Legal
System, Friedman mengemukakan bahwa:103
“Whatever character one assigns to the legal system, it will have features
common to every system or process. First, there will be inputs, raw materials
102
Lawrence M. Friedman. 1975. The Legal System; a Social Science Perspective. New York: Russell Sage
Foundation. hlm.14-15.
103
Ibid. hlm.11-12.
which enter at one end of the system. A court, for example, does not begin to
work, unless someone makes the effort to file a complaint and set off all lawsuit.
Even earlier, some concrete act has served as atrigger: A policeman arrest a
man; a landlord harasses a tenant; a man is defamed by his neighbor, injured by
a speesing car, deserted by his wife. Physically, lawsuits begin with pieces of
paper, pleading filed in court; without these no trial is possible in our society.
What happens next is that the court, its staff and the parties begin to process
the materials put in. Judges and official do something; they work on the raw
materials in a systematic way. They deliberate, argue, make orders, file papers,
and hold a trial. The parties and lawyers also play their parts. Next, the court
produces an output – a verdict or decision; sometimes the court hands down a
general rule as well. The court may decide for the plaintiff; or for defendant, or
reach some compromise. The result is in any even an output, even if the court
simply refuses to hear the case. Moreover, the output may be ignored or not,
may have a large or a small effect. Information about this effect flows back into
the system. This process bears the name of feedback. One can speak of
feedback more generally to mean the way the product or output of a system turn
back on and effects the system it self. .....”
Sejalan dengan Friedman, Kees Schuit (Bruggink, 1999:140) mengemukakan
mengenai Teori Sistem Hukum yang pada intinya terdapat kesamaan dengan
konsep yang dikemukakan Friedman, bahwa sebuah Sistem Hukum terdiri atas tiga
unsur yang memiliki kemandirian tertentu (memiliki identitas dengan batas-batas
yang jelas) yang saling berkaitan, dan masing-masing dapat dijabarkan lebih lanjut.
Unsur-unsur yang mewujudkan sistem hukum itu adalah:104
a. Unsur Idiil. Unsur ini terbentuk oleh sistem makna dari hukum, yang terdiri atas
aturan-aturan, kaidah-kaidah, dan asas-asas. Unsur inilah yang oleh para yuris
disebut “Sistem Hukum”. Bagi para penganut hukum empiris, masih ada unsur
lainnya:
b. Unsur aktual. Unsur ini adalah keseluruhan putusan-putusan dan perbuatan-
perbuatan konkret yang berkaitan dengan sistem makna dari hukum, baik dari
para pengemban jabatan maupun dari warga masyarakat, yang didalamnya
terdapat sistem hukum itu.
104
J.J.H.Bruggink. 1999. Refleksi Tentang Hukum (Rechts-Reflecties). Terjemahan Arief Sidharta. Cet.ke-2.
Bandung: Citra Aditya Bakti. hlm. 140.
c. Unsur Operasional. Unsur ini terdiri atas keseluruhan organisasi-organisasi dan
lembaga-lembaga, yang didirikan dalam suatu sistem hukum. Yang termasuk
didalamnya adalah juga para pengemban jabatan (ambtsdrager) yang berfungsi
dalam kerangka suatu organisasi atau lembaga.
Selanjutnya, dalam membahas mengenai reformasi birokrasi, perlu terlebih
dahulu diuraikan mengenai kata reformasi. Dalam Merriam-Webster Encyclopaedia
Britannica, makna kata “reform” (reformasi) dapat ditinjau dari tiga bentuk, sebagai
kata kerja (kata kerja transitif dan intransitif), kata benda, dan kata sifat.
Kata reform (verb/kata kerja) sebagai transitive verb105 (kata kerja transitif),
diartikan sebagai:
1. to put or change into an improved form or condition (untuk menempatkan atau
mengubah ke dalam bentuk peningkatan atau kondisi), to amend or improve by
change of form or removal of faults or abuses (untuk mengubah atau memperbaiki
dengan perubahan bentuk atau penghapusan kesalahan atau pelanggaran).
2. to put an end to (an evil) by enforcing or introducing a better method or course of
action (untuk mengakhiri (kejahatan) dengan menegakkan atau memperkenalkan
metode yang lebih baik atau tindakan).
3. to induce or cause to abandon evil ways (reform a drunkard) (untuk membujuk
atau menyebabkan untuk meninggalkan cara-cara jahat (reformasi pemabuk)).
4. to subject (hydrocarbons) to cracking (untuk subjek (hidrokarbon) terhadap retak),
to produce (as gasoline or gas) by cracking (untuk menghasilkan (sebagai bensin
atau gas) dengan meretakkan).
105
Merriam-Webster.com. An Enclopaedia Britannica Company. Reform. http://www.merriam-
webster.com/dictionary/reform, diakses 8 Juni 2012.
Kata reform (verb/verba) sebagai intransitive verb106 (kata kerja intransitif),
diartikan sebagai to become changed for the better (untuk melakukan perubahan
menjadi lebih baik).
Kata “reform” (verb) berasal dari Inggris Pertengahan, yang berasal dari kata
refurmer (Anglo-Perancis). Kata refurmer berasal dari kata reformare (bahasa Latin)
yakni gabungan kata re- + formare, dimana kata forma berarti form (bentuk),
sehingga reformare berarti to form (untuk membentuk). Sebagai kata kerja transitif
dan intransitif, kata “reform” diketahui pertama kali digunakan pada Abad ke-14.
Kata reform (noun/kata benda)107, diartikan sebagai:
1. amendment of what is defective, vicious, corrupt, or depraved
(mengubah/perubahan terhadap apa yang rusak, kejam, korup, atau bejat).
2. a removal or correction of an abuse, a wrong, or errors (penghapusan atau
koreksi dari penyalahgunaan, sesuatu yang salah atau kesalahan).
3. capitalized : REFORM JUDAISM (dikapitalisasi: REFORMASI YUDAISME).
Sebagai kata benda, kata “reform” diketahui pertama kali digunakan pada
tahun1663.
Kata reform (adjective/kata sifat)108 diartikan sebagai relating to or favoring
reform (berhubungan dengan atau mendukung reformasi). Sebagai kata sifat, kata
“reform” diketahui pertama kali digunakan pada tahun 1819.
Selain itu, dalam Encyclopedia Britanica, reformasi dimaknai sebagai gerakan
pembaharuan yang dilancarkan oleh kekuatan tertentu di dalam masyarakat sebagai
reaksi atau koreksi total dan fundamental terhadap kekuasaan yang sedang berjalan
106
Ibid.
107
Ibid.
108
Ibid.
berdasarkan pertimbangan moral, politik, ekonomi, dan doktrinal. Dengan lebih
sederhana dalam Oxford Advanced Learner’s Dictonary, reformasi (reform) diartikan
sebagai “make or became better by removing obstacles or putting right what is bad
or wrong”.109
Di Eropa Barat, kata “reformasi” pertama kali muncul pada abad ke-16 ketika
sedang terjadi religious revolution yang dilancarkan oleh kalangan yang menamakan
dirinya kelompok “protestant” terhadap gereja katolik dan kemudian menjalar ke
berbagai penjuru dunia. Kata “reformasi” kemudian digunakan sebagai sebutan bagi
upaya kolektif dan korektif terhadap penyimpangan, ketimpangan, ketidakadilan, dan
tindakan penguasa yang bertentangan dengan akal sehat yang dilancarkan oleh
kelompok atau pihak yang merasa tertindas.110
Dengan demikian, kata reformasi (reform) dapat diartikan sebagai gerakan
untuk melakukan perubahan untuk membentuk sesuatu menjadi lebih baik dengan
melakukan koreksi terhadap suatu kondisi yang buruk melalui metode atau tindakan
yang lebih baik.
Adapun kata “birokrasi” dalam bahasa Inggris, secara umum disebut dengan
“Civil Service”. Selain itu juga sering disebut sebagai public sector, public service,
atau public administration.111 Tujuan reformasi birokrasi antara lain adalah
menyelesaikan berbagai permasalahan yang muncul dalam penyelenggaraan
pemerintahan sebagaimana pandangan Mark Schacter bahwa:112
“Public sector reform is strengthening the way that public sector is managed.
The public sector may over extended-attempting to do too much with few
109
Asmawi Rewansyah. 2010. Reformasi Birokrasi dalam Rangka Good Governance. Cet.ke-1. Jakarta:
Yusaintanas. hlm.117-118.
110
Ibid. hlm.117.
111
Menurut Setiyono, dalam Ibid. hlm.122.
112
Mark Schacter. 2000. Public Sector Reform in Developing Countries, dalam Ibid. hlm.122-123.
resources. It may be poorly organized; its decision making process may be
irrational; staff may be mis-managed; accountability may be weak; public
program may be poorly designed and public services poorly delivered. Public
sector reform is the attempt to fix these problems”.
Menurut Asmawi Rewansyah, reformasi birokrasi merupakan bagian integral
dari reformasi administrasi negara/reformasi nasional. Di mana inti dari reformasi
nasional adalah reformasi birokrasi, karena tidak ada reformasi bidang lain yang
tidak bersentuhan dan tersentuh oleh para birokrat. Oleh karena posisi
aparatur/birokrasi sangat strategis dan sentral maka reformasi birokrasi harus
didahulukan atau diprioritaskan.113
Reformasi birokrasi pada akhirnya sangat terkait dengan peningkatan
kesejahteraan rakyat. Max Weber melihat bahwa birokratisasi merupakan prasyarat
bagi pembangunan ekonomi dan upaya penciptaan industri modern. Tanpa birokrasi
tidak mungkin dicapai ekonomi modern yang berkelanjutan, industrialisasi yang
cepat dan "take-off into selfsustained growth".114 Oleh karena itu, tanpa birokrasi
yang baik, niscaya kesejahteraan rakyat tidak akan terwujud.
Berdasarkan uraian-uraian tersebut, reformasi birokrasi dapat dimaknai sebagai
gerakan untuk melakukan perubahan dalam birokrasi untuk membentuk birokrasi
menjadi lebih baik dengan melakukan koreksi terhadap kondisi birokrasi yang buruk
melalui metode atau tindakan yang lebih baik.
C. Sistem Penataan Pegawai Negeri Sipil
113
Ibid. hlm.123-124.
114
Uraian Giddens, dalam Sofian Effendi. Op.cit. hlm.2.
Menurut Kranenburg, pegawai negeri adalah pejabat yang ditunjuk, tidak
termasuk mereka yang memangku jabatan mewakili seperti anggota parlemen,
presiden, dan sebagainya.115
Logemann menggunakan kriteria yang bersifat materiil dalam mencermati
hubungan antara negara dengan pegawai negeri, dengan merumuskan pegawai
negeri sebagai tiap pejabat yang mempunyai hubungan dinas dengan negara.116
Menurut Philipus M.Hadjon, dewasa ini, kajian hukum administrasi lebih
memandang hubungan hukum kepegawaian dimaksud sebagai suatu openbare
dienstbetrekking (hubungan dinas publik) terhadap negara (pemerintah). Adapun
openbare dienstbetrekking yang melekat pada hubungan hukum kepegawaian itu
lebih merupakan hubungan sub-ordinatie antara atasan dengan bawahan.117
Hubungan dinas publik yang melekat pada pegawai negeri, menurut Logemann,
adalah bilamana seseorang mengikat dirinya untuk tunduk pada perintah dari
pemerintah untuk melakukan sesuatu atau beberapa macam jabatan yang dalam
melakukan sesuatu atau beberapa macam jabatan itu dihargai dengan pemberian
gaji dan beberapa keuntungan lainnya. Di mana hubungan dinas publik yang
dimaksud oleh Logemann itu adalah kewajiban bagi pegawai negeri untuk tunduk
pada pengangkatan dalam beberapa macam jabatan tertentu yang berakibat
pegawai yang bersangkutan tidak menolak (menerima tanpa syarat)
pengangkatannya dalam suatu jabatan yang telah ditentukan oleh pemerintah.118
115
Muchsan. 1982. Hukum Kepegawaian. Jakarta: Bina Aksara, hlm. 12, dalam Sri Hartini, et.all. 2008. Hukum
Kepegawaian di Indonesia. Ed.ke-1. Cet.ke-1. Jakarta: Sinar Grafika, hlm. 31.
116
Ibid.
117
Philipus M.Hadjon, et.all. 2002. Pengantar Hukum Administrasi Indonesia. Cet.ke-8. Yogyakarta: Gadjah
Mada University Press, hlm.214.
118
E.Utrecht.1960. Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia. Bandung: Fak Hukum dan PM Unpad,
hlm.142-143, dalam S.F.Marbun dan Moh.Mahfud MD. 2004. Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara.
Ed.ke-1. Cet.ke-2. Yogyakarta: Liberty, hlm. 98.
Staffan Synnerstron, dkk menjelaskan inti dari status kepegawaian negeri sipil,
sebagai berikut:119
“The essence of civil servant status is that the legal basis for employment--the
laws and regulations that shape the nature of employment contracts--is different
from that found elsewhere in the economy as defined by the general labor law. It
also is generally different from that found elsewhere in the public sector, such as
in the health or education sectors or in state-owned enterprises”.
Ditinjau dari aspek kesejarahan kepegawaian negeri sipil, Staffan Synnerstron,
dkk menjelaskan bahwa: 120
“Historically, civil service employment was not a formal agreement between two
equal parties, but rather a decision of the State. Today, civil service employment
tends to share some features that are typical of a voluntary arrangement
between an employer and employee in the private sector. However, several
criteria continue to distinguish civil servant status from other employment
arrangements. These criteria can be summarized as follows:
1. Civil servants are "appointed" by decision of an authorized public institution in
accordance with the civil service law. A decision by a representative of the
State to "appoint" a civil servant must conform with established rules that
structure the hiring process.
2. Once appointed, there are many constraints on dismissal. This is because
civil servants are not simply employees of the state; they also have a
constitutional role. The intent of civil service legislation is to balance the
requirement these employees be responsive to the government of the day,
with the parallel requirement that they respect and maintain state institutions
over time. In other words, additional job security is provided in order to
prevent short-term political pressures from leading to inappropriate personnel
changes.
3. There are more constraints on the actions of civil servants than on other
groups. Again, this is because of the strategic and constitutional role of civil
servants. The Labour Relations (Public Service) Convention, 1982 (No.
151) provides details of the fundamental labour rights of civil servants (the
right to organize, to participate in consultations or negotiations in relation to
their terms of employment and to settlement of disputes). Article 1 of the
Convention states that its provisions apply to "all persons employed by public
authorities" but permits exemptions for "high-level employees whose functions
are normally considered as policy-making or managerial, or employees whose
duties are of a highly confidential nature."
119
Staffan Synnerstron, dkk. Civil Service Law & Employment Regimes.
The World Bank. Administrative and Civil Service Reform.
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTPUBLICSECTORANDGOVERNANCE/EXTA
DMINISTRATIVEANDCIVILSERVICEREFORM/0,,contentMDK:20133489~menuPK:286372~pagePK:1489
56~piPK:216618~theSitePK:286367~isCURL:Y,00.html, diakses 10 Juni 2012.
120
Ibid.
4. The employees concerned are within civilian central government or
subnational government. There are many other employment arrangements in
the public sector that provide something akin to civil servant status, under
judicial career laws etc. However, common usage requires that civil servant
status refers to employees within civilian central government, or subnational
government. The judiciary can often be employed under arrangements that
also provide constitutionally-based constraints on dismissal, but are rarely
known as civil servants”.
Posisi PNS sebagai pejabat yang ditunjuk tersebut, sejalan dengan pandangan
Jimly Asshiddiqie yang mengusulkan agar dibedakan antara istilah pejabat negara
dengan pejabat negeri. Salah satu kriteria yang dapat dipakai untuk membedakan
pejabat negara dari pejabat negeri adalah mekanisme rekrutmen atau pengisian
jabatannya. Pejabat negara pada pokoknya dipilih secara politis, sedangkan pejabat
negeri diangkat secara administratif oleh atasannya. Oleh sebab itu, dapat dikatakan
bahwa pejabat negara merupakan “politically elected officials” atau setidaknya
diangkat secara politis (political appointee), sedangkan pejabat negeri merupakan
“administratively appointed officials”.121
Menurut Jimly Asshiddiqie, pegawai negeri dapat menduduki jabatan-jabatan
negeri, dan dalam kedudukan semacam itu, ia disebut pegawai negeri. Ada jabatan
negeri yang bersifat struktural seperti Direktur Jenderal sebagai Pejabat Eselon I.
Oleh karena itu, harus dibedakan dari pejabat negara. Pejabat negeri merupakan
subjek Hukum Administrasi Negara, sedangkan pejabat negara merupakan subjek
Hukum Tata Negara.122
Berdasarkan uraian-uraian tersebut dapat dipahami bahwa titik berat kategori
sebagai PNS adalah pada bentuk cara pengangkatan melalui penunjukkan, yakni
sebagai pejabat sipil yang ditunjuk (bukan pejabat yang dipilih) dan memiliki
121
Jimly Assiddiqie. 2008. Pokok-pokok Hukum Tata Negara Pasca Reformasi. Cet.ke-2. Jakarta Barat: Bhuana
Ilmu Populer. hlm.388-389.
122
Ibid.
hubungan dinas publik sipil (hubungan sub ordinat antara bawahan dan atasan)
terhadap pemerintah.
Konsep moderen yang lazim digunakan dalam menjelaskan hubungan antara
PNS sebagai bawahan dan pemerintah sebagai atasannya adalah konsep
manajemen sumber daya manusia ataupun manajemen personalia.
Menurut Gary Dessler,123 manajemen sumber daya manusia adalah proses
memperoleh, melatih, menilai, dan memberikan kompensasi kepada karyawan,
memperhatikan hubungan kerja mereka, kesehatan, keamanan, dan masalah
keadilan.
Hubungan antara PNS sebagai bawahan dan pemerintah sebagai atasan
tentunya memerlukan pengaturan hukum agar keberadaan PNS senantiasa sejalan
dengan tujuan penyelenggaraan pemerintahan dan negara. Dalam hal ini konstruksi
pemikiran “penataan” dan “hukum” memiliki hubungan yang sangat erat. Menurut
D.Schindler,124 hukum adalah suatu penataan, yang mencoba mempengaruhi
perilaku manusia sedemikian rupa, sehingga pemenuhan keperluan-keperluan dan
kebutuhan-kebutuhan vital dapat diupayakan dengan cara adil. Demikian pula
pandangan Roberto Mangabeira Unger125 bahwa sistem hukum moderen berdiri di
atas semua golongan, bukan hanya untuk golongan tertentu.
Dengan demikian dikonstruksikan sistem penataan sebagai bentuk yang
menegaskan pengaturan oleh hukum moderen, yang memperlakukan sama bagi
setiap orang.
123
Gary Dessler. 2008. Manajemen Sumber Daya Manusia (Human Resource Management). Jilid 1. Edisi ke-
10. Cet.ke-2. Terjemahan: Paramita Rahayu. Jakarta: Indeks.hlm.5.
124
Meuwissen. 2007. Tentang Pengembanan Hukum, Ilmu Hukum, Teori Hukum, dan Filsafat Hukum.
Terjemahan: Arief Sidharta. Cet.ke-1. Bandung: Refika Aditama. hlm.39-40.
125
Roberto Mangabeira Unger.1976. Law in Modern Society. New York: The Free Press, dalam Satjipto
Rahardjo. Negara Hukum yang Membahagiakan Rakyatnya. Op.cit. .hlm.14.
Hukum bukanlah suatu gejala sewenang-wenang (sekehendak hati) atau
subjektif, menurut pemahaman Meuwissen, hukum memperlihatkan beberapa ciri
objektif, sebagai berikut:126
1. Hukum itu untuk bagian terbanyak ditetapkan oleh kekuasaan atau

kewibawaan yang berwenang. Ini hampir selalu berupa perlengkapan
penguasa (overheids-orgaan) dari suatu tatanan hukum dan tatanan negara
yang kongkret.
2. Hukum memiliki sifat lugas dan objektif. Itu berarti bahwa ia secara jelas
dapat dikenali dan tidak tergantung pada kehendak bebas yang subjektif. Kita
juga dapat mengatakan bahwa hukum positif moderen itu rasional.
Rasionalitas dari hukum terutama mengandung arti bahwa orang-orang
berupaya untuk saling meyakinkan berdasarkan argumen-argumen yang
masuk akal. Hal menetapkan hukum adalah bukan begitu saja suatu
keputusan dari otoritas, tetapi membutuhkan suatu motivasi lebih jauh.
3. Hukum itu berkaitan dengan tindakan-tindakan dan perilaku manusia yang
dapat diamati. Ia primer tidak berminat pada pertimbangan-pertimbangan
atau perasaan-perasaan subjektif, meskipun hal itu juga khususnya dalam
hukum pidana kadang-kadang penting. Dalam segi ini, hukum itu dibedakan
dari etika. Untuk etika, suatu pertimbangan pribadi yang murni, niat, atau
sikap memegang peranan penting. untuk hukum hal ini baru akan terjadi
(menjadi penting), bila disposisi demikian diwujudkan dalam suatu perilaku.
4. Hukum itu memiliki suatu cara keberadaan tertentu, yang dinamakan
keberlakuan yang memiliki tiga aspek, yakni aspek moral, aspek sosial, dan
aspek yuridik.
5. Hukum itu memiliki suatu bentuk tertentu, suatu struktur formal. Struktur
formal tersebut dapat dibedakan dalam bentuk kaidah-kaidah hukum, figur-
figur hukum, dan lembaga-lembaga hukum (pranata hukum). Termasuk ke
dalam kaidah-kaidah hukum adalah aturan-aturan umum (misalnya undang-
undang), keputusan-keputusan kongkret (misalnya vonis-vonis, keputusan-
keputusan pemerintah), dan asas-asas hukum (misalnya itikad baik, tuntutan
kecermatan kemasyarakatan, pacta sunt servanda, asas persamaan). Figur-
figur hukum memiliki suatu sifat yang lebih majemuk. Mereka adalah
perangkat-perangkat aturan-aturan dan keputusan-keputusan atas dasar
suatu substrat ideal atau kemasyarakatan spesifik (misalnya hak milik,
kontrak, perbuatan melanggar hukum, hak-hak dasar). Lembaga hukum jauh
lebih majemuk lagi. Dalam banyak hal ia mengenal suatu pengaturan
kewenangan-kewenangan yang terjabar masing-masing dengan organ
tersendiri (misalnya perkumpulan-perkumpulan, perusahaan-perusahaan,
perseroan-perseroan, dan yang terpenting adalah negara).
6. Ciri terakhir dan terpenting dari hukum adalah menyangkut objek dan isi dari
hukum. Hukum memiliki pretensi untuk mewujudkan atau mengabdi pada
tujuan tertentu. Dalam arti sangat formal, tujuan ini dapat ditunjuk sebagai
idea hukum (cita hukum). Tentang isi dari idea hukum itu di dalam filsafat
hukum terdapat perbedaan. Sebagai tujuan dari hukum ditunjuk ketertiban,
126
Ibid. hlm.35-37.
perdamaian, harmoni, prediktabilitas, hal dapat diperhitungkan, kepastian
hukum. Oleh yang lain juga persamaan dan keadilan dipandang penting.
Dalam hubungan ini kebebasan memiliki arti penting secara primer. Hukum
memiliki perkaitan hubungan-hubungan antarmanusia bertalian dengan
penentuan atas benda-benda langka. Justru dalam hubungan-hubungan
intersubjektif untuk sebagian tentu saja hukum bertujuan merealisasikan
kebebasan.
Fungsi hukum adalah membentuk tingkah laku dalam masyarakat agar selaras
dengan sasaran-sasaran yang diterapkan oleh mereka yang mempunyai pengaruh
di dalamnya, sebagaimana menurut Antony N.Allot:127
While the ultimate function of law is variable, viz, the shaping of behaviour in
society to correspond to the goals set by those having influences with in it, the
function of particular laws can vary according as the law seeks to impose a
primary rule or conduct, setablish institution, or regulate a process.
Fungsi hukum yang dikemukakan oleh Antony N.Allot, dimaksudkan sebagai
sarana social engineering.128
Sejak Thomas Hobbes mengemukakan bahwa tujuan hukum adalah
menciptakan ketertiban sosial, sejak itu pula ketertiban dipandang sebagai sesuatu
yang mutlak harus diciptakan oleh hukum. Pandangan demikian tidak tepat sebab
yang dimaksudkan keadaan tidak kacau balau sebenarnya bukannya tertib (order)
melainkan damai sejahtera (peace). Damai sejahtera sebagai tujuan hukum dapat
ditelusuri kembali makna sebenarnya dalam bagian akhir kode Hammurabi yang
pernah hidup kurang lebih 2000 tahun Sebelum Masehi, yang diterjemahkan
sebagai berikut:129
“...in my bosom I have carried the people of the land of Shumer and Accad, they
have become abundantly rich under my guardian spirit, I bear their charge in
127
Antony N. Allot. 1980. The Limits of Law. London: Butterworth. hlm.12, dalam Syamsul Bachrie. 2002.
Perlindungan Hukum terhadap Lingkungan Hidup Melalui Sarana Keputusan Tata Usaha Negara; Suatu
Analisis Perizinan di Bidang Pengelolaan Lingkungan Hidup di Propinsi Sulawesi Selatan. Disertasi: Program
Pascasarjana Universitas Hasanuddin. hlm.54.
128
Ibid.
129
Peter Mahmud Marzuki. 2008. Pengantar Ilmu Hukum.Edisi ke-1. Cet,ke-1. Jakarta: Kencana Prenada Media
Group. hlm.147.
peace and my profound wisdom I protect them. That the strong may not oppress
the weak and so to give justice to the orphan and the widow, I have inscribed my
precious words on my monument...”.
Menurut Peter Mahmud Marzuki,130 dalam kutipan itu jelas bahwa keadaan
damai sejahtera (peace) terdapat kelimpahan, yang kuat tidak menindas yang
lemah, yang berhak mendapatkan haknya dan adanya perlindungan hukum bagi
rakyat. Akan tetapi, apa yang dikemukakan itu agaknya terlalu berlebih-lebihan.
Dalam suatu masyarakat sekecil apa pun dan dalam keadaan berlimpah sekalipun,
masih saja terdapat perbedaan yang bukan tidak mungkin mengarah ke
perselisihan. Hanya saja perbedaan itu dikelola sedemikian rupa sehingga harmoni
tetap terjaga dan perselisihan diselesaikan dengan mempertimbangkan keadaan
masing-masing pihak. Hal ini berbeda dengan situasi tertib (order) yang bermakna
tidak kacau. Situasi semacam itu dapat dijumpai meskipun didalamnya terdapat
penindasan oleh yang kuat terhadap yang lemah atau adanya ketidakseimbangan
perlindungan. Dalam situasi tertib, mungkin secara agregat masyarakat itu makmur
tetapi kemakmuran itu tidak dinikmati secara seimbang oleh individu yang menjadi
warga masyarakat itu.
Tujuan hukum untuk mencapai damai sejahtera itu baru dapat terwujud apabila
hukum sebanyak mungkin memberikan pengaturan yang adil, yaitu suatu
pengaturan yang didalamnya terdapat kepentingan-kepentingan yang dilindungi
secara seimbang sehingga setiap orang sebanyak mungkin memperoleh apa yang
menjadi bagiannya.131
Hal tersebut sejalan dengan pandangan Radbruch bahwa: “Est autem jus a
justitia, sicut a matre sua ergo prius fuit justitia quam jus” (Akan tetapi hukum berasal
130
Ibid.147-148.
131
Ibid. hlm.151.
dari keadilan seperti lahir dari kandungan ibunya). Pandangan tersebut dapat
ditelusuri lebih lanjut pada pandangan Aristoteles bahwa: “ius suum cuique tribuere”
(setiap orang mendapatkan bagiannya).132
Aristoteles membedakan dua jenis keadilan, yakni keadilan sebagai keutamaan
umum, yang kemudian melahirkan konsep keadilan umum (iustitia universalis) dan
keadilan sebagai keutamaan moral khusus, yang kemudian melahirkan konsep
keadilan komutatif (iustitia communtativa) dan keadilan distributif (iustitia
distributiva).133
Keadilan sebagai keutamaan umum menurut Aristoteles yakni ketaatan dan
kepatuhan terhadap hukum alam dan hukum positif. Di mana hukum alam adalah
hukum yang berlaku secara universal dan berlangsung terus-menerus dalam
hubungannnya dengan aturan-aturan alam. Sedangkan hukum positif adalah hukum
yang ditentukan oleh penguasa negara. Hukum positif harus ditaati, meskipun
kemudian ada diantara hukum-hukum itu yang tidak adil. Oleh karena itu, prinsip-
prinsip keadilan dapat menuntut suatu koreksi dalam hukum positif, tetapi tidak
dapat meniadakannya.134
Keadilan sebagai keutamaan moral khusus menurut Aristoteles ditandai dengan
sifat-sifat antara lain adanya hubungan baik antara orang satu dengan orang
lainnya, yang untuk itu diupayakan tercipta keseimbangan melalui ukuran kesamaan
geometris dan arismetis. Pengukuran keadilan berdasarkan kesamaan geometris
dapat diterapkan pada pembagian jabatan dan harta benda publik yang harus sesuai
132
Ibid. hlm.153-156.
133
Theo Huijbers OSC. 1982. Filsafat Hukum dalam Lintasan Sejarah. Yogyakarta: Kanisius. hlm. 29, dalam
Muh.Guntur Hamzah. 2002. Pengaturan Hukum dan Pelaksanaan Tata Niaga Produk Pertanian. Disertasi.
Surabaya: Program Pascasarjana Universitas Airlangga. hlm. 298.
134
Ibid. hlm. 298-299.
dengan bakat dan kedudukan seseorang dalam negara. Sedangkan pengukuran
keadilan berdasarkan kesamaan arismetis, dapat diterapkan pada transaksi jual beli
dan bidang privat pada umumnya.135
Thomas Aquinas yang dengan mengikuti pandangan Aristoteles, kemudian
menjelaskan mengenai iustitia distributiva (keadilan distributif) yang berdasarkan
kesamaan geometris dan iustitia commutativa (keadilan komutatif) yang berdasarkan
kesamaan arismetis. Keadilan distributif merujuk pada adanya persamaan di antara
manusia berdasarkan prinsip proporsionalitas yang harus diwujudkan, dimana
terdapat hubungan superordinasi (yang membagi) dan subordinasi (yang
menerima), yang berarti kepada orang-orang harus dibagikan (misalnya oleh
penguasa) berdasarkan kriteria tertentu, yakni jasa, prestasi, kebutuhan, dan
fungsi.136 Keadilan distributif berintikan kesebandingan dalam pembagian sesuatu
oleh superordinasi.137 Keadilan komutatif berkaitan dengan tukar-menukar, yakni
keseimbangan yang harus diwujudkan dalam hubungan-hubungan keperdataan
(misalnya jual-beli, persewaan, tukar menukar, dan lain-lain),138 di mana terdapat
pada hubungan yang bersifat koordinatif antara para pihak. Dalam hubungan antara
dua orang yang bersifat kordinatif tersebut, persamaan diartikan sebagai
135
Ibid. hlm. 299-300.
136
Peter Mahmud Marzuki. Op.cit. hlm.152.
137
Asep Warlan Yusuf. Memuliakan Hukum yang Berkeadilan dalam Alam Demokrasi yang Berkeadilan,
dalam Sri Rahayu Oktoberina dan Niken Savitri (eds.). 2008. Butir-Butir Pemikiran dalam Hukum;
Memperingati 70 Tahun Prof.Dr.B.Arief Sidharta. Cet.ke-1. Bandung: Refika Aditama. hlm. 221.
138
Meuwissen. Op.cit. hlm.83.
ekuivalensi, harmoni, dan keseimbangan.139 Keadilan komutatif berintikan
kesenilaian dalam tukar-menukar.140
Pola keadilan distribusi diungkapkan dalam Ensiklopedia Filsafat Hukum,
sebagai berikut:
“Theories of distributive justice, depending on how egalitarian they are, fill

differently the gap in the “to each according to his...” dictum. As a criterion for a
just distribution among the subjects of justice, a focus on merit, desert, talents,
and issues concerning the need for incentives tend to induce inegalitarian
theories of justice, while focus on needs and inetersts tends to allow for more
equality in distribution”.141
Selanjutnya, dalam Ensiklopedia Filsafat Hukum, dijelaskan bahwa pengaruh
teori keadilan distributif yang bersaing adalah utilitarianisme, yakni teori John Rawls
mengenai justice as fairness (keadilan sebagai kewajaran), dengan teori-teori terkait
lainnya.142
Bagi John Rawls,143 keadilan adalah kebajikan utama dalam institusi sosial,
sebagaimana kebenaran dalam sistem pemikiran. Suatu teori, betapa pun elegan
dan ekonomisnya, harus ditolak atau direvisi jika tidak benar, demikian juga hukum
dan institusi, tidak peduli betapapun efisien dan rapinya, harus direformasi dan
dihapuskan jika tidak adil. Setiap orang memiliki kehormatan yang berdasar pada
keadilan sehingga seluruh masyarakat tidak bisa membatalkannya. Atas dasar ini
keadilan menolak jika lenyapnya kebebasan bagi sejumlah orang dapat dibenarkan
oleh hal lebih besar yang didapatkan orang lain. Keadilan tidak membiarkan
139
Peter Mahmud Marzuki. Op.cit. hlm.153.
140
Asep Warlan Yusuf. Memuliakan Hukum yang Berkeadilan dalam Alam Demokrasi yang Berkeadilan,
dalam Sri Rahayu Oktoberina dan Niken Savitri (eds.). Op.cit. hlm. 221.
141
Christoper Berry Gray (ed.). 1999. The Philosophy of Law; An Encyclopedia. London and New York:
Garland Publishing. hlm.221-222.
142
Ibid.
143
John Rawls. 2006. A Theory of Justice (Teori Keadilan). Terjemahan: Uzair Fauzan dan Heru Prasetyo.
Yogyakarta: Pustaka Pelajar. hlm.3-4.
pengorbanan yang dipaksakan pada segelintir orang diperberat oleh sebagian besar
keuntungan yang dinikmati banyak orang, karena itu, dalam masyarakat yang adil,
kebebasan warga negara dianggap mapan. Hak-hak yang dijamin oleh keadilan
tidak tunduk pada tawar-menawar politik atau kalkulasi kepentingan sosial. Satu-
satunya hal yang mengijinkan kita menerima teori yang salah adalah karena tidak
adanya teori yang lebih baik. Secara analogis, ketidakadilan bisa dibenarkan hanya
ketika kebutuhan untuk menghindari ketidakadilan yang lebih besar sebagai
kebajikan utama umat manusia, kebenaran dan keadilan tidak dapat diganggu-
gugat.
Justice as fairness mengatur distribusi egaliter "barang primer". Digambarkan
sebagai apa yang setiap orang butuhkan dalam rangka untuk berkembang dan
untuk mewujudkan rencana hidup. Ini adalah hak dan kebebasan, kesempatan, dan
kekuasaan, pendapatan, kekayaan dan kehormatan diri. Rawls juga
mengartikulasikan dan berlindung dengan sebuah "prinsip perbedaan" yang
membentuk pola keseluruhan distribusi dengan menyatakan bahwa ketidaksetaraan
dalam distribusi diperbolehkan jika dan hanya jika mereka bekerja untuk manfaat
paling baik dari anggota masyarakat, sebagaimana diungkapkan Christoper Berry
Gray (ed.):144
..... John Rawls' justice as fairness is a contractarian conception which finds its
inspiration in Jean-Jacques Rousseau and Immanuel Kant, it prescribes an
egalitarian distribution of "primary goods". Described as what every one needs in
order to conceive and to realize a life plan. These are rights and liberties,
opportunities and powers, income, wealth and self-respect. Rawls also
articulates and defens a "difference principle" that shapes an overall pattern of
distribution by stating that inequalities in distribution are permissible if and only if
they work to the benefits of the least well-of members of society. Rawls
principles of justice are introduced by means of a hypothetical contractarian
procedure of decision under a "veil ignorance" (hence, "justice as fairness). By
144
Christoper Berry Gray (ed.). Loc.cit.
contrast with utilitarian principles, Rawls' principles appeal neither to a measure
of utilities nor to substantive subjective preferences.
Keadilan sebagai kewajaran (justice as fairness) bagi John Rawls didasarkan
pada dua prinsip, yakni:145
(a) Each person has the same indefeasible claim to a fully adequate scheme of
equal basic liberties, which scheme is compatible with the same scheme of
liberties for all; and
(b) Social and economic inequalities are to satisfy two conditions: first, they are
to be attached to offices and positions open to all under conditions of fair
equality of opportunity; and second, they are to be to the greatest benefit of
the least-advantaged members of society (the difference principle).
Adapun keadilan korektif menurut Aristoteles, correct any disequilibrium in the
community by restoring whatever equality exited before wrong was commited.146
Pandangan Aristoteles mengenai keadilan dapat ditelusuri lebih lanjut pada
pandangan Ulpianus. Ulpianus memandang bahwa: Iustitia est parpetua et constans
voluntas ius suum cuique tribuendi (keadilan adalah suatu keinginan yang terus
menerus dan tetap untuk memberikan kepada orang apa yang menjadi bagiannya).
Dengan demikian jika ditelaah, keadilan yang masih abstrak harus diwujudkan
dalam situasi kongkrit yaitu dalam alokasi kepentingan-kepentingan warga
masyarakat yang sedemikian rupa melalui kepatutan sehingga kehidupan
masyarakat yang harmonis dapat dipertahankan.147
Berdasarkan uraian-uraian tersebut, menurut penulis, sistem penataan PNS
merupakan suatu bentuk pengaturan oleh hukum moderen yang rasional dan
berlaku sama terhadap PNS agar dapat mewujudkan tujuan penyelenggaraan
negara yakni kesejahteraan rakyat, di mana keduanya sangat erat kaitannya dengan
145
John Rawls. 2001. Justice as Fairness; a Restatement. Edited: Erin Kelly. Cambridge, Massachussetts, and
London, England: The Belknap Press of Harvard University Press. hlm.42-43.
146
L.B. Curzon. 1979. Jurisprudence. Estover: M&E Handbooks. hlm.38.
147
Peter Mahmud Marzuki. Op.cit. hlm.153-156.
aspek keadilan. Dalam hal ini, Miftah Thoha148 memandang penataan birokrasi
(aparatur) harus dilakukan dengan menggunakan prinsip merit system.
Kata “merit” diketahui pertama kali digunakan pada abad ke-14 di Inggris
pertengahan. Kata “merit” berasal dari kata “merite” (Anglo-French), yang berasal
dari kata “meritum” (Latin). Kata “meritum” yang berasal dari kata “meritus” yang
bersifat netral, merupakan bentuk past participle dari kata “merēre” yang berarti
layak atau mendapatkan gaji/bayaran, mirip dengan kata meirethai dalam bahasa
Yunani yang berarti “menerima sebagai bagian seseorang”. “Meirethai” berasal dari
kata “meros” yang berarti “bagian”.149
Dalam Merriam-Webster Encyclopaedi Britannica, kata “merit” dapat dimaknai
sebagai kata benda dan kata kerja. Sebagai kata benda, “merit” (manfaat) berarti
“reward or punishment due” (hadiah atau hukuman yang sesuai), the qualities or
actions that constitute the basis of one's deserts, a praiseworthy quality: virtue
(kualitas-kualitas atau tindakan-tindakan yang menunjukkan seseorang layak,
kualitas terpuji: kebajikan), ataupun character or conduct deserving reward, honor, or
esteem, also: achievement (karakter atau perilaku yang layak mendapat
penghargaan, kehormatan, atau harga diri: prestasi). Sebagai kata kerja, “merit”
(jasa) berarti to be entitled to reward or honor (untuk menjadi berhak terhadap
penghargaan atau penghormatan), deserve (layak), ataupun to be worthy of or
entitled or liable to: earn (untuk menjadi layak atau berhak atau bertanggung jawab
untuk: mendapatkan).150
148
Miftah Thoha. Birokrasi Pemerintah Indonesia di Era Reformasi. Op.cit. hlm.110.
149
Merriam-Webster.com. An Encyclopaedia Britannica Company. Merit. http://www.merriam-
webster.com/dictionary/merit, diakses 8 Juni 2012.
150
Ibid.
Selanjutnya dalam Ensiklopedia Merriam-Webster, kata “merit system” dimaknai
sebagai “a system by which appointments and promotions in the civil service are
based on competence rather than political favoritism” (suatu sistem dimana
pengangkatan dan promosi dalam kepegawaian negeri sipil didasarkan pada
kompetensi bukan favoritisme politik). Kata “merit system” diketahui pertama kali
dipergunakan pada 1879.151
Hal tersebut menunjukkan bahwa kata merit dalam bahasa Inggris dimaknai
sebagai reward and punishment yang sesuai, dan kata merit system dimaknai
sebagai sistem pengangkatan dan promosi dalam kepegawaian negeri sipil yang
didasarkan pada kompetensi. Dengan demikian dapat dikatakan bahwa merit
system mencakup sistem rekrutmen, serta sistem reward and punishment.
Agus Dwiyanto, dkk menjelaskan sistem reward and punishment dengan
menggunakan istilah sistem insentif dan disentif. Menurut Agus Dwiyanto, dkk,152
sistem insentif merupakan elemen penting dalam suatu organisasi untuk memotivasi
karyawan mencapai prestasi kerja yang diinginkan. Insentif yang diberikan kepada
karyawan yang berprestasi berupa penghargaan materi dan non materi, sedangkan
karyawan yang tidak berprestasi mendapatkan disentif.
Selain kata “merit system”, terdapat pula kata “meritocracy”. Menurut Wyn
Grant, meritocracy (meritokrasi) adalah: “An elite selected on the basis of ability
rather than social background”.153 (Elit dipilih berdasarkan kemampuan, bukan latar
belakang sosial).
151
Merriam-Webster.com. An Encyclopaedia Britannica Company. Merit System. http://www.merriam-
webster.com/dictionary/merit%20system, diakses 8 Juni 2012.
152
Agus Dwiyanto, dkk. Op.cit. hlm. 206-213.
153
Oxford Dictionary of Politic. Meritocracy. http://www.answer.com/library/Political+Dictonary-cid-51074,
diakses 8 Juni 2012.
Dalam Oxford Dictionary of Politic, Meritocracy diartikan sebagai:
“A government or society in which citizens who display superior achievement

are rewarded with positions of leadership. In a meritocracy, all citizens have the
opportunity to be recognized and advanced in proportion to their abilities and
accomplishments. The ideal of meritocracy has become controversial because
of its association with the use of tests of intellectual ability, such as the
Scholastic Aptitude Test, to regulate admissions to elite colleges and
universities. Many contend that an individual's performance on these tests
reflects his or her social class and family environment more than ability.154
(Sebuah pemerintahan atau masyarakat di mana warga yang menampilkan
prestasi unggul dihargai dengan posisi kepemimpinan. Dalam meritokrasi,
semua warga negara memiliki kesempatan untuk diakui dan maju secara
proporsional dengan kemampuan dan prestasi. Cita-cita meritokrasi telah
menjadi kontroversial karena hubungannya dengan penggunaan tes
kemampuan intelektual, seperti Scholastic Aptitude Test, untuk dapat masuk ke
sekolah dan universitas elit. Banyak yang berpendapat bahwa kinerja
seseorang pada tes ini mencerminkan kelas sosial dan lingkungan keluarganya
lebih daripada kemampuannya).
Menurut konsensus ilmiah, contoh awal dari sebuah meritokrasi administrasi,
berdasarkan ujian seleksi pejabat sipil, terjadi pada masa China Kuno oleh seorang
filsuf bernama Konfusius.155 Dinasti Qin dan Han mengembangkan sistem
meritokrasi dalam rangka mempertahankan kekuasaan atas sebuah kerajaan besar,
luas, dan menjadi perlu bagi pemerintah untuk mempertahankan jaringan kompleks
pejabat. Calon pejabat bisa datang dari latar belakang pedesaan dan jabatan dalam
pemerintahan, tidak terbatas pada kaum bangsawan. Peringkat ditentukan oleh
prestasi, melalui ujian pejabat sipil, dan pendidikan menjadi kunci untuk mobilitas
sosial.156
Setelah masa Konfusius, muncul seorang filsuf bernama Han Fei Zi yang
mengembangkan filsafat Xun Zi ke dalam doktrin legalisme. Filosofinya berpusat
154
Ibid.
155
Kazin, Michael, Rebecca Edwards, and Adam Rothman (eds.). 2010. The Princeton Encyclopedia of
American Political History. Volume 2. Princeton: Princeton University Press. hlm. 142.
156
Jane Burbank and Frederick Cooper. 2010. Empires in World History: Power and the Politics of Difference.
Princeton: Princeton University Press. hlm.51.
pada penguasa. Dalam filsafat Han Fei Zi, penguasa tegas mengontrol negara
dengan bantuan dari tiga konsep: posisinya kekuasaan, teknik-teknik tertentu, dan
hukum. Filosofi Han Fei Zi mengasumsikan bahwa setiap orang bertindak sesuai
dengan satu prinsip: menghindari hukuman sekaligus berusaha untuk mencapai
keuntungan. Dengan demikian, hukum berat harus menghukum tindakan yang tidak
diinginkan, sementara pada saat yang sama menghargai mereka yang
mengikutinya.157
Dengan demikian, sistem penataan PNS dalam kerangka reformasi birokrasi
dalam tulisan ini dimaknai sebagai bentuk pengaturan oleh hukum moderen yang
rasional dan berlaku sama terhadap PNS untuk menyelesaikan suatu permasalahan
birokrasi dalam mencapai tujuan negara, dimana terfokus pada peraturan sistem
rekrutmen, peraturan sistem reward and punishment PNS yang sejalan dengan
prinsip merit system.
Dalam sistem rekrutmen, pegawai merupakan sumber daya yang paling penting
dalam organisasi publik. Pegawai yang baik dan memenuhi standard kualifikasi
hanya akan dapat diperoleh melalui upaya yang efektif. Supaya dapat melakukan
proses rekrutmen yang efektif, harus tersedia informasi akurat dan berkelanjutan
mengenai jumlah dan kualifikasi individu yang diperlukan untuk melaksanakan fungsi
dan tugas pokok dalam organisasi.158
Dalam Merriam Webster Encyclopaedia Britannica, kata “recruitment”159
(rekrutmen) dimaknai sebagai “the action or process of recruiting” (tindakan atau
157
China.com. Cultural China: Profile of Han Fei Zi. http://history.cultural-china.com/en/167History9532.html,
diakses 9 Juni 2012: everyone acts according to one principle: avoiding punishment while simultaneously trying
to achieve gains. Thus, the law must severely punish any unwanted action, while at the same time reward those
who follow it.
158
Ambar Teguh Sulistiyani. 2003. Manajemen Sumber Daya Manusia; Konsep, Teori, dan Pengembangan
dalam Konteks Organisasi Publik. Edisi ke-1. Cet.ke-1. Yogyakarta: Graha Ilmu. hlm.133-134.
159
Merriam-Webster.com. An Encyclopaedia Britannica Company. Recruitment. http://www.merriam-
webster.com/dictionary/recruitment, diakses 8 Juni 2012.
proses perekrutan). Kata “recruitment” diketahui pertama kali digunakan sekitar
tahun 1828.
Untuk memahami makna kata “rekruitmen”, perlu pula ditinjau kata “rekruit”. Kata
“recruit”160 (rekrut) dalam Merriam Webster Encyclopaedia Britannica, dimaknai
sebagai sebagai kata kerja (transitif dan intransitif) dan kata benda.
Kata “recruit”161 sebagai kata kerja transitif, dimaknai sebagai:
1. to fill up the number of (as an army) with new members: reinforce (untuk mengisi
jumlah (sebagai tentara) dengan anggota baru: memperkuat), to enlist as a
member of an armed service (untuk mendaftar sebagai anggota layanan
bersenjata); to increase or maintain the number of (America recruited her
population from Europe) (untuk meningkatkan atau mempertahankan jumlah
(America merekrut populasinya dari Eropa)); to secure the services of: engage,
hire (untuk mengamankan layanan: terlibat, mempekerjakan); to seek to enroll
(recruit prospective students) (untuk mencari untuk mendaftar (merekrut calon
mahasiswa)).
2. replenish (mengisi).
3. to restore or increase the health, vigor, or intensity of (untuk memulihkan atau
meningkatkan kesehatan, kekuatan, atau intensitas).
Kata “recruit”162 sebagai kata intransitive (kerja transitif), dimaknai sebagai: to
enlist new members (untuk mendaftarkan anggota baru).
160
Merriam-Webster.com. An Encyclopaedia Britannica Company. Recruit. http://www.merriam-
webster.com/dictionary/recruit, diakses 8 Juni 2012.
161
Ibid.
162
Ibid.
Kata “recruit”163 (rekrut/merekrut) sebagai noun (kata benda) dimaknai sebagai:
1. a newcomer to a field or activity; specifically: a newly enlisted or drafted member
of the armed forces (pendatang baru untuk bidang atau kegiatan; secara khusus:
anggota baru terdaftar atau disusun dari angkatan bersenjata).
2. a fresh or additional supply (pasokan segar atau tambahan).
3. a former enlisted man of the lowest rank in the army (seorang tamtama mantan
peringkat terendah di tentara).
Kata “recruit”164 berasal dari Perancis, yakni “recrute”, yang berasal dari kata
“recru” yang berarti “pertumbuhan segar, retribusi baru tentara”. Kata “recru” berasal
dari Perancis Tengah yakni dari kata “recroistre” yang berarti “untuk tumbuh lagi”.
Kata “recroistre” berasal dari bahasa Latin “recrescere” yang merupakan gabungan
dari kata “re- + crescere” yang berarti untuk tumbuh–yang makin
membesar/bertambah/berbentuk sabit (Crescent). Kata ini diketahui pertama kali
digunakan sekitar tahun 1640.
Menurut Harvey dan Robert Bruce Bowin, recruiting may be defined as the
process of seeking, attracting and identifying a pool of qualified candidates in
sufficient numbers to fill current and future workforce needs.165
Sejalan dengan pandangan tersebut, menurut Bernadin dan Russel, rekrutmen
merupakan proses penemuan dan penarikan para pelamar yang tertarik dan
memiliki kualifikasi terhadap lowongan yang dibutuhkan saat ini atau kebutuhan di
masa depan.166
163
Ibid.
164
Ibid.
165
Harvey, Don dan Robert Bruce Bowin. 1996. Human Resource Management; An Experiental Approach.
New Jersey: Prentice Hall. hlm.90.
166
Ambar Teguh Sulistiyani. Op.cit. hlm.134.
Dengan demikian, kata “rekrutmen” dapat dimaknai sebagai tindakan atau
proses mencari, menarik, dan mengidentifikasi calon-calon berkualitas dari sejumlah
calon-calon dalam jumlah yang cukup, untuk mengisi pekerjaan lowong pada saat
sekarang atau kebutuhan di masa depan.
Sistem rekrutmen birokrasi berubah dari waktu ke waktu mengikuti
perkembangan bentuk dan penyelenggaraan negara. Perubahan bentuk dari negara
tradisional-patrimonial menjadi negara republik-demokrasi telah merubah pola
rekrutmen dari pola yang berdasarkan “hubungan personal” (personal links) dengan
penguasa ke pola yang berdasarkan seleksi terbuka berdasarkan kemampuan (merit
system). Jabatan dan pekerjaan birokrasi menjadi tersedia, setidaknya dalam teori,
untuk seluruh anggota masyarakat bukan hanya kerabat penguasa belaka. Akan
tetapi, meskipun proses perubahan negara patrimonial ke demokrasi telah terjadi
puluhan bahkan ratusan tahun lalu, dan hampir sebagian besar negara di dunia saat
ini mengklaim sebagai negara demokratis, persoalan rekrutmen masih menjadi tema
besar dalam pembahasan topik politik dan birokrasi. Pemahaman tentang “merit”
pada praktiknya berbeda-beda disetiap negara.167
Menurut Musanef, secara teoritis dalam rekrutmen pegawai negeri maupun
karyawan perusahaan dikenal sistem rekrutmen yang pernah dan sedang
digunakan, sebagai berikut:168
1. Spoils system, yakni sistem pengangkatan pegawai berdasarkan atas pemilihan
oleh penduduk. Sistem ini baik pada negara-negara yang baru merdeka, namun
lambat laun setelah negara mapan ternyata sistem ini tidak mampu lagi bertahan
karena jika semua pegawai dipilih melalui pemilihan lalu kemudian terjadi mosi
167
Budi Setiyono. Op.cit. hlm.41-42.
168
Musanef.1984. Manajemen Kepegawaian di Indonesia. Cet.ke-2. Jakarta: Gunung Agung, hlm.48-56, dalam
Faisal Abdullah. 2012. Hukum Kepegawaian Indonesia. Cet.Ke-1. Yogyakarta: Rangkang Education
Yogyakarta dan PuKAP-Indonesia. hlm.45-46.
tidak percaya kepada semua pegawai yang diangkat, maka dapat menimbulkan
instabilitas organisasi negara.
2. Patronage system, yakni pengangkatan pegawai didasarkan atas hubungan
subjektif yaitu hubungan yang diperhitungkan antara subyek-subyeknya. Dalam
sistem ini pada dasarnya terdapat hubungan-hubungan subyektif, antara lain: a)
hubungan yang bersifat politik; b) hubungan yang bersifat non politik (nepotisme).
3. Merit System, yakni sistem pengangkatan pegawai berdasarkan kecakapan,
pengalaman, dan kesehatan sesuai dengan kriteria yang telah digariskan. Dalam
menentukan kualitas ini harus dibuktikan dengan ujian, izin yang dimiliki, dan
keterangan-keterangan yang diperlukan untuk itu. Kebaikan sistem ini, antara lain:
a) kesempatan bekerja selalu terbuka untuk umum; b) dapat diperoleh tenaga-
tenaga yang cakap; c) mendorong untuk maju bagi calon-calon yang belum
memenuhi syarat.
4. Carrier system, yakni sistem meningkat, yang memberikan kesempatan bagi
pegawai-pegawai untuk mengembangkan bakat serta kecakapannya selama yang
bersangkutan mampu bekerja dengan harapan secara bertahap dapat naik
pangkat hingga mencapai tingkat kedudukan yang setinggi mungkin berdasarkan
batas-batas kemampuan yang bersangkutan, sebab bila hanya menggunakan
merit system saja masih kurang memuaskan para pegawai dan pegawai tidak
mendapatkan kesempatan untuk lebih maju lagi. Varian carrier system adalah
sebagai berikut: a) program carrier; b) organization carrier; c) closed carrier
system; d) open carrier system; e) the personnel rank consept; f. the position
concept.
5. Sistem karir dan sistem prestasi kerja, yakni pembinaan karier pada asasnya
mempunyai sasaran timbal balik, sebagai berikut: a) pembinaan karier harus

ditujukan agar fungsi-fungsi dan tujuan organisasi dapat dicapai secara efektif dan
efisien; b) memberikan prospek yang baik bagi masa depan pegawai, antara lain:
hidup yang layak, kenaikan pangkat, jabatan yang jelas profesinya, tempat
pekerjaan yang menyenangkan, dan jaminan-jaminan sosial lainnya.
Serupa dengan pandangan tersebut di atas, A.W. Widjaja mengemukakan
bahwa dalam sejarah penggunaan tenaga kerja manusia dan terutama
dikembangkan dikalangan pemerintahan, terdapat beberapa sistem:169
1. sistem kawan (patronage system), yang dibedakan atas: spoils system dan
nepotism.
2. sistem prestasi kerja atau jasa (merit system).
3. sistem karir (career system), yang dapat dibedakan atas: sistem karir terbuka dan
sistem karir tertutup.
Dalam sistem kawan (patronage system), pengangkatan pegawai untuk
memangku jabatan didasarkan pada hubungan pribadi (hubungan subjektif) antara
yang mengangkat dan yang diangkat. Pada spoils system, hubungan pribadi itu
bersifat politis. Pada nepotism (nepos=kemenakan), hubungan priadi itu bersifat non
politis yakni berdasarkan hubungan darah, pertemanan.170
Dalam sistem prestasi kerja atau jasa (merit system) dasar pertimbangan yang
digunakan untuk pengangkatan/penempatan seseorang menduduki suatu jabatan
tertentu adalah kecakapan atau prestasi yang dicapainya, oleh karena itu sistem
tersebut objektif. Syarat untuk menentukan apakah seseorang memenuhi syarat
kecakapan guna memangku suatu jabatan adalah ijazah yang diperolehnya atau
lulus ujian penyaringan/ujian dinas. Sistem prestasi kerja/jasa tidak menyangkut soal
169
A.W.Widjaja. 1986. Administrasi Kepegawaian; Suatu Pengantar. Jakarta: Rajawali, hlm.66.
170
Ibid.
pengangkatan saja, tetapi juga proses kepegawaian berikutnya (kenaikan gaji,
pangkat, dan sebagainya).171
Sistem karier (career system) dikembangkan atas dasar pokok pikiran bahwa
seseorang akan tetap bekerja dalam suatu bidang tertentu, sehingga karenanya ia
diharapkan memperoleh pengalaman yang cukup banyak dan pengetahuan serta
keahlian yang bertambah.172
Untuk batas tertentu spoil system dan patronage system seringkali dimodifikasi
menjadi satu sama lain. Dalam Encyclopaedia Britannica; Facts Matter,173 dijelaskan
bahwa:
“Spoils system, also called patronage system, practice in which the political
party winning anelection rewards its campaign workers and other active
supporters by appointment to government posts and by other favours. The spoils
system involves political activity by public employees in support of their party and
the employees’ removal from office if their party loses the election. A change in
party control of government necessarily brings new officials to high positions
carrying political responsibility, but the spoils system extends personnel turnover
down to routine or subordinate governmental positions. The term was in use in
American politics as early as 1812.
Spoils system (noun/kata benda) dalam merriam-webster dictionary,174 dimaknai
sebagai: “a practice of regarding public offices and their emoluments as plunder to
be distributed to members of the victorious party” (sebuah praktik kantor publik dan
honorarium mereka sebagai rampasan untuk didistribusikan kepada anggota partai
yang menang). Diketahui pertama kali digunakan pada tahun 1838.
171
Ibid.
172
Ibid.
173
Encyclopaedia Britannica; Facts Matter, Spoils System.
http://global.britannica.com/EBchecked/topic/560744/spoils-system, diakses 17 Januari 2012.
174
Merriam-webster.com; An Encyclopaedia Britannica Company. Spoil System. http://www.merriam-
webster.com/dictionary/spoils%20system, diakses 17 Januari 2012.
Spoils system (noun/kata benda) berdasarkan Concise Encyclopedia dalam
merriam-webster dictionary,175 dijelaskan sebagai berikut:
“In U.S. politics, the practice by political parties of rewarding partisans and
workers after winning an election. Proponents claim it helps maintain an active
party organization by offering supporters jobs and contracts. Critics charge that it
awards appointments to the unqualified and is inefficient because even jobs
unrelated to public policy change hands after an election. In the U.S., the
Pendleton Civil Service Act (1883) was the first step in introducing the merit
system in the hiring of government workers. The merit system has almost
completely replaced the spoils system” (Dalam politik Amerika Serikat,
dipraktekkan oleh partai-partai politik dengan memanfaatkan partisipan dan
pekerja setelah memenangkan pemilihan. Pendukung mengklaim hal ini
membantu mempertahankan organisasi partai yang aktif dengan menawarkan
pekerjaan dan kontrak bagi pendukung. Kritikus menuduh bahwa itu
pengangkatan berdasarkan penghargaan tidak memenuhi syarat dan tidak
efisien karena bahkan pekerjaan tidak berhubungan dengan perubahan
kebijakan publik berpindah tangan setelah pemilu. Di AS, Undang-Undang
Kepegawaian Negeri Sipil Pendleton (1883) adalah langkah awal dalam
memperkenalkan sistem merit dalam mempekerjakan pegawai
pemerintah. Sistem merit telah hampir sepenuhnya menggantikan sistem
rampasan). Varian dari spoils system adalah patronage system.
Adapun patronage (noun/kata benda), dalam merriam-webster dictionary,176
dimaknai sebagai:
1. the support or influence of a patron (dukungan atau pengaruh pelindung).

2. kindness done with an air of superiority (kebaikan dilakukan dengan suasana
superior).
3. business or activity provided by patrons <the new branch library is expected to
have a heavy patronage> (usaha atau kegiatan yang disediakan oleh
pelanggan <cabang baru perpustakaan diharapkan memiliki pelanggan
berat>).
4. a. the power to make appointments to government jobs especially for political
advantage (kekuatan untuk mengangkat dalam pekerjaan pemerintah
terutama untuk keuntungan politik).
b. the distribution of jobs on the basis of patronage (distribusi pekerjaan atas
dasar patronase).
c. jobs distributed by patronage (pekerjaan didistribusikan oleh patronase).
Diketahui pertama kali digunakan pada Abad ke-14.
175
Ibid.
176
Merriam-webster.com; An Encyclopaedia Britannica Company. Patronage. http://www.merriam-
webster.com/dictionary/patronage, diakses 17 Januari 2012.
Merit system jelas sangat bertolak belakang dengan patronage system,
sebagaimana dijelaskan oleh Evans dan Rauch, bahwa: 177
“The merit principle in the civil service entails the appointment of the best
person for any given job, made through recruitment or promotion based on
explicit merit rules that are publicly understood and can be challenged if a
breach is suspected. Merit appointments seem to improve bureaucratic
capability. A merit-based system is in direct contrast to one based on
patronage.”
Nick Manning dan Dove Suzanne memandang merit system “secara luas” dapat
dibagi menjadi "sistem karir" (career systems) dan "sistem berbasis posisi” (position-
based systems). Dalam “sistem karir”, tujuannya adalah untuk memastikan bahwa
awal masuk ke layanan sipil didasarkan pada pengetahuan yang dimiliki oleh calon,
umumnya ditandai dengan gelar universitas yang relevan atau kemampuan
akademis. Mobilitas berikutnya dan promosi dimungkinkan dalam kepegawaian
negeri sipil. Sedangkan, dalam “sistem berbasis posisi”, penekanannya pada
memilih calon terbaik yang cocok untuk setiap posisi yang akan diisi, apakah dengan
perekrutan eksternal atau melalui promosi internal atau mobilitas
(pemindahan/distribusi).178
“Sistem karir tertutup” (closed career systems) menjanjikan promosi dari dalam
kepegawaian negeri sipil, sedangkan “sistem berbasis posisi” (position-based
systems) memungkinkan akses yang lebih terbuka, dengan masuknya sisi yang
relatif umum sebagai penilaian. Kriteria merit dalam kedua sistem tersebut dapat
177
Nick Manning dan Dove Suzanne. Recruitment and Promotion.
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTPUBLICSECTORANDGOVERNANCE/EXTA
DMINISTRATIVEANDCIVILSERVICEREFORM/0,,contentMDK:20134008~menuPK:286372~pagePK:1489
56~piPK:216618~theSitePK:286367,00.html, diakses 7 Juni 2012.
178
Ibid.
mencakup kualifikasi akademik. Sistem karir menambahkan kriteria tersebut dengan
senioritas atau lamanya waktu di posisi lain.179
Max Weber dalam tipe ideal birokrasi yang rasional sebagaimana telah
dikemukakan sebelumnya, menghendaki agar rekrutmen dilakukan dengan cara
sebagai berikut:
1. Setiap pejabat diseleksi atas dasar kualifikasi profesionalitasnya, idealnya hal
tersebut dilakukan melalui ujian yang kompetitif.
2. Terdapat struktur pengembangan karier yang jelas dengan promosi berdasarkan
senioritas dan merit sesuai dengan pertimbangan yang objektif.
Dalam uraian-uraian diatas tampak bahwa sistem rekrutmen yang dimaksudkan
bukan hanya meliputi rekrutmen pegawai baru, tetapi juga rekrutmen pegawai
berpengalaman pada level tinggi, yang seringkali dianggap sebagai promosi apabila
suatu negara menganut carrier system maupun kombinasinya.
Secara historis, penyelenggaraan seleksi pegawai pemerintah (pejabat sipil)
yang didasarkan pada merit system, pertama kali digunakan di China. Derk Bodde
mengungkapkan hal itu sebagai berikut:180
“Today civil service is an accepted institution in all modern democracies. In

the year 1941, for example, nearly 2,500,000 men and women took
examinations for positions in the United States government.
So fundamental is the principle of choosing public servants on the basis of
fitness that one might almost suppose it had been a cornerstone of our national
thinking ever since our nation’s beginnings. Yet, though few people stop to
consider it, the fact is that this matter of efficiency in government is a relatively
new idea in America. The first hundred years of our nation’s history were
racked with scandalous corruption as a result of the notorious spoils system.
Not until 1883, two years after a president of the United States had been
assassinated by a disgruntled office seeker, did the public wake up and
demand a system of civil service examinations that would ensure the selection
of most government employees on the basis of merit rather than party loyalty.
179
Ibid.
180
Derk Bodde. 2004. China and Europe, 1500-2000 and Beyond (What is “Modern”?): Chinese Ideas in The
West. Asia for Educators. Columbia University. hlm.1.
The civil service idea did not originate in our country, however, nor in
Europe, though it is true that in passing this legislation, Congress followed the
immediate lead of Great Britain and France, both of which had taken similar
action a few decades earlier. The first county to install the merit system was
China. In the year 165 B.C., China inaugurated what later became a
widespread system of competitive government examinations. And during the
greater part of the time from that early date until 1905, shortly before the
Empire passed out of existence, the majority of Chinese applicants for public
office had to prove their ability by passing one of these tests”.
Konsep tersebut setidaknya berasal dari abad ke-6 SM, ketika dianjurkan oleh
Konfusius (filsuf China), yang menemukan gagasan bahwa mereka yang
memerintah harus melakukannya karena prestasi, bukan karena status keturunan.
Konsep ini mendorong penciptaan ujian kekaisaran dan birokrasi terbuka hanya
untuk mereka yang lulus tes.181
Ujian pejabat sipil pra-modern, dipandang oleh beberapa pihak sebagai
hambatan menuju pembangunan Negara Cina yang Moderen, justru sebenarnya
memberikan kontribusi positif bagi munculnya Cina di dunia modern. Sebuah
pendidikan klasik didasarkan pada teori moral dan politik non-teknis sebenarnya
cocok untuk pemilihan elit untuk melayani negara kekaisaran pada eselon tertinggi,
seperti humanisme dan pendidikan klasik yang melayani elit di negara berkembang-
negara Eropa awal moderen. Lebih dari itu, pemeriksaan klasik adalah suatu
konstruksi budaya, sosial, politik, dan pendidikan yang efektif yang memenuhi
kebutuhan birokrasi dinasti sekaligus secara berkelanjutan mendukung
keberlanjutan kekaisaran. Kelompok bangsawan dan pedagang elit diketahui
merupakan bagian dari lulusan ujian kredensial (credentials).182
181
Thomas J. Sienkewicz. 2003. Encyclopedia of the Ancient World. Massachusetts:Salem Press. hlm. 434:
"Confucius invented the notion that those who govern should so because of merit and not inherited status,
setting in motion the creation of of the imperial examinations and bureaucracies open only to those who passed
tests".
182
Civil Service Examinations dalam Lin Sun Cheng (ed.). 2009. Berkshire Encyclopedia of China. First
Edition. Great Barrington Massachusetts: Berkshire Publishing Group. hlm.405.
Meskipun antusiasme Eropa mengenai China mereda setelah 1789, namun
telah meninggalkan salah satu warisan praktis yang sangat penting, yakni sistem
kepegawaian negeri sipil yang modern (the modern civil service system) yang saat
ini berlaku di banyak negara Barat.183
Sistem ujian pejabat sipil di China, yang darinya kemudian berbagai sistem
kepegawaian negeri sipil Eropa akhirnya diturunkan, tampaknya telah dimulai pada
tahun 165 SM, ketika calon tertentu untuk jabatan publik dipanggil ke ibukota China
untuk mengikuti ujian yang dilaksanakan oleh kaisar terhadap keunggulan moral
mereka. Dalam abad berikutnya, sistem tersebut tumbuh sampai akhirnya hampir
semua orang yang ingin menjadi pejabat harus membuktikan kemampuannya
dengan melulusi ujian tertulis pemerintah.184
Sistem ujian pejabat sipil, suatu metode merekrut pejabat-pejabat sipil
berdasarkan prestasi (merit) daripada koneksi keluarga atau politik (family or political
connections), memainkan peran sangat penting dalam kehidupan sosial dan
intelektual China pada tahun 650-1905. Lulus ujian ketat, yang didasarkan pada
literatur klasik dan filsafat, menganugerahkan status yang sangat dicari, dan budaya
sastrawan yang kaya di kekaisaran China terjadi.185
Salah satu konsekuensi yang tidak diinginkan dari pemeriksaan adalah
komunitas besar yang gagal ujian yang menggunakan bakat linguistik dan sastra
mereka dalam berbagai peran tidak resmi (non-official): Seseorang harus melihat
melampaui meritokrasi resmi (the official meritocracy) untuk melihat tempat yang
lebih besar dari jutaan kegagalan ujian pejabat sipil. Salah satu konsekuensi yang
183
Derk Bodde. Op.cit. hlm.8.
184
Ibid.
185 Lin Sun Cheng (ed.). Op.cit. hlm. 405.

tidak diinginkan dari ujian adalah penciptaan legiun klasik laki-laki melek huruf yang
menggunakan bakat linguistik mereka untuk berbagai tujuan tidak resmi (non-
official): dari dokter untuk pettifoggers, dari penulis fiksi kepada guru pemeriksaan
esai, dan dari spesialis ritual garis untuk agen. Meskipun wanita dilarang
mengikutiujian, mereka mengikuti kegiatan pendidikan mereka sendiri jika hanya
untuk bersaing dalam peran pendukung, baik sebagai anak perempuan bersaing
untuk pasangan atau sebagai ibu mendidik anak-anak mereka.186
Pu Songling (1640-1715), sendiri mengalami beberapa kali kegagalan,
kemudian mengabadikan kerja keras dari mereka yang terperangkap dalam “mesin
tanpa henti” dalam ujian pejabat sipil pada masa akhir kekaisaran dalam banyak
cerita yang memparodikan sistem pemeriksaan. Gambaran sketsanya yang paling
terkenal adalah "Tujuh Kesamaan Calon/Kandidat":187
A licentiate taking the provincial examination may be likened to seven things.

When entering the examination hall, bare- footed and carrying a basket, he is
like a beggar. At roll- call time, being shouted at by officials and abused by their
subordinates, he is like a prisoner. When writing in his cell, with his head and
feet sticking out of the booth, he is like a cold bee late in autumn. Upon leaving
the examination hall, being in a daze and seeing a changed universe, he is like a
sick bird out of a cage. When anticipating the results, he is on pins and needles;
one moment he fantasizes success and magnificent mansions are instantly built;
another moment he fears failure and his body is deduced to a corpse. At this
point he is like a chimpanzee in captivity. Finally the messengers come on
galloping horses and confirm the absence of his name on the list of successful
candidates. His complexion becomes ashen and his body stiffens like a
poisoned fly no longer able to move. Disappointed and discouraged, he vilifies
the examiners for their blindness and blames the unfairness of the system.
Thereupon he collects all his books and papers from his desk and sets them on
fire; unsatisfied, he tramples over the ashes; still unsatisfied, he throws the
ashes into a filthy gutter. He is determined to abandon the world by going into
the mountains, and he is resolved to drive away any person who dares speak to
him about examination essays. With the passage of time, his anger subsides
and his aspiration rises. Like a turtle dove just hatched, he rebuilds his nest and
starts the process once again.
186
Ibid.
187
Ibid. hlm.406.
Gambaran ini, tentu saja, fiksi, namun konten budaya menjabarkan secara
lugas mengenai ketegangan psikologis yang dialami calon dalam dan di luar ujian.
Perempuan bersama dengan Biksu dan pendeta Taois tidak termasuk, sehingga
komunitas kandidat di masa akhir kekaisaran Cina (seperti dalam lingkaran
pendidikan kontemporer di seluruh dunia) adalah eksklusif. Karena kebutuhan untuk
menguasai teks-teks klasik nonvernacular, hambatan pendidikan adalah kurikulum
tersembunyi yang terpisah mereka yang berlisensi untuk mengikuti ujian dan mereka
yang tidak bisa karena mereka buta huruf klasik. Sirkulasi sebagian sastrawan non
elit dan lampu kecil (lesser lights) sebagai penulis-penulis yang disewa merupakan
produk sampingan yang tidak diinginkan dari proses pendidikan ujian pejabat sipil
dan menjelaskan nilai ujian-ujian banyak orang dan tidak hanya beberapa di Cina
pra-modern.188
Sejak tahun 1370 M dan seterusnya, sistem telah disesuaikan dengan
memasukkan tiga tahap pemeriksaan, tahap pertama, diadakan di kabupaten
setempat, tahap kedua diadakan di ibukota provinsi, dan tahap ketiga (pemeriksaan
tertinggi dari semua) diadakan di Peking (Ibu Kota Kerajaan). Tahap pertama dan
kedua dilakukan setiap tahun, dan tahap ketiga dilaksanakan setiap tiga tahun
sekali. Penghormatan terhadap lulusan itu dapat disebandingkan dengan derajat
B.A., M.A., dan Ph.D. Sistem ini dioperasikan dengan keteraturan yang besar
sampai akhirnya dihapuskan pada tahun 1905. Bahkan saat ini pemerintah China
telah resmi berjanji untuk kembali mendirikannya, meskipun dalam bentuk yang
sangat dimodifikasi.189
188
Ibid. hlm.406.
189
Derk Bodde. Op.cit. hlm.8.
Pemeriksaan berlangsung dalam tempat yang berdinding besar, yang di
dalamnya ribuan sel berbata kecil, diposisikan dalam baris lurus seperti rumah-
rumah kota. Setiap sel berisi bangku dan meja, dan digunakan oleh para calon
dengan gugup. Setiap tindakan pencegahan dilakukan untuk mencegah kecurangan.
Kandidat digeledah sebelum memasuki kandang, ujian yang sedang berlangsung
diawasi secara hati-hati, dan kandidat tidak diizinkan untuk pergi sampai ujian itu
berakhir. Setiap ujian rata-rata berlangsung selama beberapa hari dan memiliki
tingkat kesulitan yang luar biasa. Pada tahun 1889, misalnya, dari lebih dari 14.000
kandidat mengikuti ujian di Peking, namun hanya kurang lebih 300 kandidat yang
lulus. Penghargaan untuk yang sukses, bagaimanapun, adalah masuk ke jajaran
terhormat dari penguasa-penguasa yang memerintah negara itu.190
Kekurangan utama dalam sistem ini adalah penekanan pada gaya sastra dan
pengetahuan rinci tentang China klasik, dengan mengorbankan hal-hal yang lebih
praktis. Kegagalan lain pemerintah China adalah untuk memberikan sesuatu yang
mendekati sistem nasional dari pendidikan gratis. Oleh karena itu, sebagian besar
calon harus mempersiapkan diri untuk ujian dengan biaya sendiri dan hasil yang tak
terelakkan adalah bahwa sebagian besar dari mereka mampu membawa mereka
keluar dari kebaikan untuk melakukan (the well-to-do). Namun demikian, sistem ini
memiliki dua keuntungan penting. Pertama, sistem ini terbuka kepada semua
anggota masyarakat, dengan sedikit pengecualian, sehingga sistem itu mewujudkan
maksud/keinginan dunia yang paling demokratis, sebelum zaman modern, untuk
memilih pejabat pemerintah. Kedua, sistem itu memastikan kehadiran dalam
pemerintahan oleh orang-orang yang berpendidikan tinggi.191
190
Ibid. hlm.8-9.
191
Ibid. hlm.9.
Tidak seperti sistem yang tampaknya telah dikenal di antara peradaban besar
lainnya dari zaman kuno, di universitas Eropa, ujian tertulis tampaknya telah
terdengar sebelum 1702. Adapun pemerintah mengadakan ujian PNS, dilakukan
jauh setelah waktu Itu, tidak mengherankan, karena itu, bahwa Ujian Kerajaan China
berulang kali dijelaskan dalam literatur Barat tentang China dari abad XVII dan XVIII,
dan membangkitkan kekaguman intens antara orang-orang seperti Voltaire dan
Quesnay.192
Di Perancis sistem kepegawaian negeri sipil yang paling awal tampaknya telah
didirikan pada tahun 1791 tak lama setelah pecahnya Revolusi. Setelah sepuluh
tahun, bagaimanapun, dibolehkan untuk berlanjut, tetapi dibentuk kembali di tahun
1840-an. Meskipun sedikit perhatian tampaknya telah diberikan kepada sejarah
awal, beberapa penulis tentang sejarah Perancis mempertahankan bahwa itu
berasal pada Kerajaan China yang dijadikan contoh.193
Asal-usul kepegawaian negeri sipil Inggris lebih dikenal. Selama abad
kedelapan belas sejumlah orang Inggris menulis pujian tentang sistem ujian
Kerajaan China, beberapa dari mereka terlalu jauh untuk mendesak penerapan
untuk Inggris dari sesuatu yang mirip. Langkah konkret pertama dalam arah ini
dilakukan oleh The British East India Company pada tahun 1806. Pada tahun itu
perusahan mendirikan sebuah perguruan tinggi kecil di dekat London yang
tujuannya adalah untuk melatih karyawan perusahaan untuk layanan administrasi di
India, Inggris (The British) dikendalikan bagian yang pada saat itu masih diperintah
oleh Perusahaan atas nama Kerajaan Inggris. Proposal untuk mendirikan perguruan
tinggi ini datang, secara signifikan, dari para anggota pos perdagangan East India
192
Ibid.
193
Ibid.
Company (the East India Company's trading post) di Kanton, China. Dengan
demikian prinsip didirikan untuk menggunakan orang-orang yang memiliki kualifikasi
persiapan tertentu.194
Selama beberapa dekade ke depan banyak orang Inggris merujuk China
sebagai contoh sebagai argumen untuk membangun sistem kepegawaian negeri
sipil yang umum di Inggris sendiri. Kebanyakan di antara mereka yang gigih adalah
Thomas Taylor Meadows, seorang pria berbakat yang menjabat selama bertahun-
tahun sebagai pegawai diplomatik Inggris di China. Pada tahun 1847 ia menerbitkan
sebuah buku, Catatan Penentu pada Pemerintahan dan Rakyat China (Desultory
Notes on the Government and People of China), yang tujuan utamanya, dalam kata-
katanya sendiri, adalah "untuk mendesak The Institution of Public Service
Competitive Examinations (Lembaga Ujian Kompetitif Kepegawaian Negeri Sipil)
untuk semua hal mengenai Inggris dengan maksud untuk Peningkatan Eksekutif
Inggris dan Uni Kerajaan Inggris (The Union of the British Empire)”. Di dalamnya ia
menggambarkan sistem Kerajaan China dan berpendapat bahwa "durasi panjang
kekaisaran China adalah semata-mata dan semuanya berkat pemerintahan yang
baik yang terdiri dalam kemajuan orang-orang berbakat dan prestasi (merit) saja”.195
Pernyataan publik tersebut akhirnya mengarahkan pemerintah Inggris untuk
membuat sebuah komite untuk menyelidiki masalah ini. Dalam tahun 1853 usulan
pembentukan komite ini disampaikan kepada Parlemen dalam sebuah laporan
berjudul "The Organization of the Permanent Civil Service” (Organisasi
Kepegawaian Negeri Sipil Permanen). Laporan itu merekomendasikan bahwa “a
central board of examiners” (Dewan Pimpinan Pusat Penguji) akan dibentuk untuk
194
Ibid.
195
Ibid.
mempersiapkan ujian-ujian terhadap pengetahuan umum dari calon, bahwa
pemeriksaan harus diadakan secara berkala dan harus terbuka untuk semua, dan
bahwa promosi (promotion) dalam kepegawaian pemerintah harus didasarkan pada
prestasi bukan favoritisme. Semua ini adalah prinsip-prinsip yang telah diatur sistem
Kerajaan Cina selama berabad-abad. Meskipun “diserang” di Parlemen, laporan
menghasilkan suatu penciptaan “Britain's first civil service commission” (Komisi
Kepegawaian Negeri Sipil Inggris yang pertama) pada tahun 1855.196
Inggris sebagai contoh, tidak diragukan lagi terutama bertanggung jawab untuk
pembentukan sistem kepegawaian negeri sipil serupa di Amerika. Namun demikian,
pengaruh China juga jelas. Ketika, misalnya, Thomas A. Jenckes of Rhode Island
pertama kali merekomendasikan usulan I 868 kepada Kongres mengenai sistem
kepegawaian negeri sipil Amerika yang kemudian dibentuk, laporannya memuat
sebuah bab tentang PNS di China. Pada tahun yang sama Emerson tertarik
terhadap China, dengan berpidato di Boston pada resepsi untuk menghormati
kunjungan kedutaan China, di mana ia memuji sistem ujian Kerajaan Cina dan
mendesak agar usulan Jenckes diadopsi. Namun demikian banyak orang yang
memperoleh keuntungan pribadi dari “the old spoils system” sangat menentang ide
baru. Beberapa memprotes bahwa penggunaan ujian-ujian untuk menentukan
kesesuaian kandidat terhadap kantor adalah China, asing, dan, karena itu, bukan
Amerika. Akibatnya, menjelang tahun 1883 barulah usulan l 868 akhirnya disahkan
oleh Kongres.197
Tradisi patronage memudar didorong oleh kejadian pada 1881 ketika Charles
Guiteau, seorang pelamar pekerjaan yang kecewa, membunuh Presiden James
196
Ibid.
197
Ibid.
Garfield karena ia tidak diberikan pekerjaan dalam pemerintahan. Setelah
pembunuhan Garfield, Kongres meloloskan Undang-Undang Pendleton, yang
menciptakan layanan pegawai sipil federal berbasis merit (prestasi). Hal itu
dimaksudkan untuk menggantikan patronase dengan prinsip kerja federal atas dasar
terbukaan, melalui ujian kompetitif.198
Dengan berlakunya Undang-Undang Pendleton tahun 1883 tersebut,
konsolidasi 40 tahun kemudian oleh Undang-Undang Klasifikasi Personil pada tahun
1923 (menyempurnakan Undang-Undang Pendleton yang telah berlaku 40 tahun
sebelumnya).199
Apabila ada kenyataan yang dominan dalam praktek administrasi negara
Amerika, hal itu adalah teguhnya dan awetnya model birokrasi klasik. Model
birokrasi ini mempunyai dua komponen dasar, yang pertama adalah struktur atau
kerangka suatu organisasi, yang kedua adalah cara-cara yang digunakan untuk
mengatur orang-orang dan pekerjaan dalam kerangka organisasi. Tipe ideal Max
Weber adalah titik mula yang umum untuk setiap pemahaman aspek-aspek
struktural birokrasi. Dalam pemerintahan nasional Amerika, hierarki dan birokrasi
terlihat asyik dengan bagan-bagan organisasi dan penempatan orang-orang ke
dalam bagan-bagan organisasi itu (bahkan bagan-bagan itu secara resmi
ditandatangani oleh para “yang berwenang”) bersamaan dengan pengembangan
deskripsi pekerjaaan, klasifikasi personalia, dan skala gaji. Weber juga memikirkan
dalam deskripsi hierarkinya beberapa pada perilaku yang ditunjukkan oleh mereka
yang berada dalam organisasi-organisasi, seperti kecenderungan untuk merawat
198
American Government. 8a. The Development of the Bureaucracy. http://www.ushistory.org/gov/8a.asp,
diakses 11 Agustus 2012.
199
Hans-Urlich Derlien and B.Guy Peters (eds). 2008. The State at Work, Volume 2: Comparatives Public
Service Systems. Gloss: Edward Elgar. hlm. 195.
rekaman-rekaman secara rapi, untuk mengusahakan keseragaman dalam perintah,
dan semacamnya.200
Menurut Frederickson, Undang-Undang Reformasi Kepegawaian Sipil (The Civil
Service Reform Act) tahun 1978 merupakan perubahan paling penting dalam
administrasi negara federal selama beberapa dasawarsa. Reformasi ini
menunjukkan suatu sudut pandang administrasi negara yang baru dalam bidang
administrasi personalia. Selama lebih dari sembilan puluh tahun sistem
kepegawaian sipil berlaku dalam pemerintahan nasional, sistem personalia telah
bergerak jauh melampaui kebutuhan untuk meniadakan “spoils system”.
Kepegawaian sipil telah menjadi sangat besar, bergerak sangat lamban dan
dipenuhi dengan perlindungan pegawai pemerintahan dari kebutuhan-kebutuhan
pemerintah akan kebijakan dan manajemen. Semua teknik administrasi personalia
(pengujian, deskripsi posisi, daftar kelaikan, jadwal pembayaran, bayaran yang
sama untuk pekerjaan yang sama.201
Sistem kepegawaian negeri Amerika Serikat yang berdasarkan merit system
yang kemudian menjadi meritokrasi keberhasilannya dapat ditelusuri pada
pemahaman terhadap The American Dream. Menurut Jane Burbank and Frederick
Cooper, bahwa:202
“While “merit” is a characteristic of individual, “meritocracy” is a characteristic of

societies as a whole. Meritocracy refers to a social system as whole in which
individuals get ahead and earn rewards in direct proportion to their individual
efforts and abilities. The term meritocracy, coined by British sociologist Michael
Young in his satirical novel The Rise of the Meritocracy, 1870-2033: An Essay
on Education and Equality (1961), is closely linked with the idea of the American
200
H.George Frederickson. 2003. Administrasi Negara Baru (New Public Administration). Terjemahan: Al-
Ghozei Usman. Cet.ke-5. Jakarta: LP3ES.hlm.31-32.
201
Prinsip equal pay for equal work.
202
Stephen J.McNamee and Robert K.Miller Jr. 2009.The Meritrocracy Myth. Second Edition. Maryland:
Rowman and Littlefield Publisher.hlm.1-2.
Dream. Although Young envisioned a fictional and futuristic society operating as
a meritocracy, the opportunity to achieve the American dream implies a society
that in fact already operates on those principles. The term American Dream was
first popularized by histrorian James Truslow Adams in his 1931 best selling
book, The Epic of America. Adam defined it as “the dream of land which life
should be better and richer and fuller for every man, with opportunity for each
according to his ability or achievement” (1931, 404). In a general way, people
understand the idea of the American Dream as the fulfillment of the promise of
meritocracy”.
Jane Burbank and Frederick Cooper menggambarkan The American Dream,
sebagai berikut:203
“In the image of the American Dream, America is the land of opportunity. If you
work hard enough and are talented enough, you can over came any obstacle
and achieve success. No matter where you start out in life, the sky is the limit.
You can go as far as your talents and abilities can take you”.
Namun demikian, dalam perkembangannya, sistem ini dilengkapi dengan
affirmative action. Menurut John Stuart Mill,204 pemerintahan yang baik, selain harus
memiliki kemampuan (competence) juga harus memiliki kemampuan dalam
mengorganisir partisipasi (participation). Partisipasi dapat berjalan maksimal apabila
komposisi organisasi birokrasi dapat merepresentasikan seluruh kelompok
masyarakat. Oleh karena itu, selain pejabat dan pegawai pemerintah harus memiliki
kemampuan dalam pengelolaan pemerintahan, mereka seharusnya terdiri dari
berbagai macam orang yang berasal dari berbagai macam kelompok yang ada
dalam masyarakat, serta dapat dan bersedia melibatkan masyarakat dalam proses
penyelenggaraan pemerintahan. Pejabat dan pegawai pemerintah haruslah
merepresentasikan keberagaman sosial masyarakat suatu negara, dan tidak boleh
hanya dimonopoli oleh suatu kelompok atau golongan saja. Dalam konteks ini,
pejabat dan pegawai birokrasi seharusnya dipilih dan diseleksi bukan semata-mata
203
Ibid.
204
John Stuart Mill. 1861. Considerations on Representative Government, dalam Budi Setiyono. Op.cit. hlm.43-
44.
berdasarkan kemampuan personal, melainkan juga mempertimbangkan komposisi
kelompok yang ada pada masyarakat berdasarkan pada ras, suku, agama, maupun
ideologi politik. Pemikiran inilah kemudian menjadi salah satu dasar terbentuknya
teori representative bureaucracy.
Teori representative bureaucracy mengklaim bahwa: 205
“that a civil service recruited from all section of society will produce policies that
are responsive to the public and, in that sense, democratic”. Passive
representation exixts when the demographic profile of the bureaucracy matches
that of the population. Active representation occurs when civil servants take the
same decisions as would be made by represented”.
Dalam teori representative bureaucracy, apabila kuota populasi kelompok
minoritas belum terwakili dalam birokrasi, maka calon dari kelompok minoritas itu
harus diutamakan, dan ini berarti calon dari kelompok mayoritas yang
kemampuannya sama, tidak direkrut.206
Dalam perkembangannya, prinsip merit system dalam sistem kepegawaian
negeri sipil telah diterima di hampir semua negara demokratis. Semakin banyak,
orang-orang yang menjadi pegawai pemerintah karena “personal merit” (prestasi
pribadi) daripada favoritisme politik. Akibatnya, banyak korupsi politik (political
corruption) yang begitu umum terjadi pada abad yang lalu telah menghilang. Sistem
kepegawaian negeri sipil tidak diragukan lagi sebagai salah satu hadiah intelektual
yang paling berharga dari China kepada Dunia Barat.207
Menurut Jørgen Grønnegaard Christensen dan Robert Gregory,208 di berbagai
negara Barat, rekrutmen berdasarkan merit system telah digunakan. Demikian pula
205
R.Haque, M.Harrop, dan S.Breslin. 1998.Comparative Government and Politics. London: MacMillan Press.
hlm.222, dalam Ibid.
206
Ibid. hlm.46.
207
Derk Bodde. Op.cit.
208
Jørgen Grønnegaard Christensen dan Robert Gregory. Public Personnel Policies and Personnel
Administration, dalam Hans-Urlich Derlien and B.Guy Peters (eds.). Op.cit. hlm.193-194: “For many decades
dalam hal promosi telah menggunakan merit system, akan tetapi terdapat pula yang
mengkombinasikannya dengan pengembangan karier berdasarkan senioritas.
Sebagai pegawai publik yang telah memiliki pengalaman lebih mereka akan
diberikan tanggung jawab yang lebih besar, dengan gaji yang tinggi. Akan tetapi,
untuk promosi pada pimpinan puncak, penilaian merit dipergunakan untuk
memperoleh orang pilihan dengan kualifikasi terbaik.
Dengan demikian, penggunaan merit system dalam rekrutmen dimaksudkan
untuk memperoleh pejabat sipil yang kompeten melalui ujian seleksi yang terbuka
bagi setiap orang. Keterbukaan ujian bagi semua orang akan memberi peluang bagi
pemerintah untuk memilih kandidat yang paling sesuai kualifikasi yang dibutuhkan.
Pada awalnya merit system dalam rekrutmen dimaknai sebagai memperoleh kualitas
melalui kesamaan kesempatan bagi setiap kandidat. Namun demikian, dalam
perkembangannya merit system dalam negara demokratis dimaknai sebagai kualitas
dan kesamaan kesempatan (kesetaraan), di mana keduanya memiliki kedudukan
yang sama-sama pentingnya.
Kesempatan yang sama merupakan aspek yang menunjukkan keberadaan
sistem hukum moderen sebagaimana pandangan Roberto Mangabeira Unger209
bahwa sistem hukum moderen berdiri di atas semua golongan, bukan hanya untuk
golongan tertentu.
western countries have built their public personnel policies on civil service principles. Recruitment to a
government job has been determined by merit criteria, with selection procedures based on either competitive
tests or on a requirement for applicants to meet specific educational criteria. Promotion has also been merit-
based, though to some extent also semi-automatic, with career advancement depending on seniority. As public
employees have gained more experience they have been given more responsibility, with higher salaries.
However, for promotions to top managerial positions merit evaluations were undertaken to select persons with
the best qualifications”.
209
Roberto Mangabeira Unger.1976. Law in Modern Society. New York: The Free Press, dalam Satjipto
Rahardjo. Negara Hukum yang Membahagiakan Rakyatnya. Op.cit. .hlm.14.
Konsepsi Aristoteles mengenai keadilan distributif210 yang berdasarkan
kesamaan geometris dapat diterapkan pada pembagian jabatan dan harta benda
publik yang harus sesuai dengan bakat dan kedudukan seseorang dalam negara,
merupakan konsep yang sejalan dengan sistem rekrutmen yang bertumpu pada
merit system, karena sistem rekrutmen tersebut menggunakan kriteria jasa atau
prestasi sebagai dasar rekrutmennya. Sejalan pula konsepsi keadilan distributif ala
Thomas Aquinas211 yang memandang keadilan distributif merujuk pada adanya
persamaan di antara manusia berdasarkan prinsip proporsionalitas yang harus
diwujudkan, dimana terdapat hubungan superordinasi (yang membagi) dan
subordinasi (yang menerima), yang berarti kepada orang-orang harus dibagikan
(misalnya oleh penguasa) berdasarkan kriteria tertentu, yakni jasa, prestasi,
kebutuhan, dan fungsi. Keadilan distributif berintikan kesebandingan dalam
pembagian sesuatu oleh superordinasi. Sejalan pula dengan keadilan ala John
Rawls,212 yakni keadilan sebagai kewajaran. Justice as fairness mengatur distribusi
egaliter "barang primer". Digambarkan sebagai apa yang setiap orang butuhkan
dalam rangka untuk berkembang dan untuk mewujudkan rencana hidup. Ini adalah
hak dan kebebasan, kesempatan, dan kekuasaan, pendapatan, kekayaan dan
kehormatan diri.
Untuk mengetahui apakah suatu sistem rekrutmen sejalan dengan prinsip merit
system, ada dua hal yang perlu diperhatikan, yakni pertama, sumber rekrutmen
untuk menilai apakah terdapat kesempatan yang sama dalam mengikuti rekrutmen,
dan kedua, model seleksi yang diterapkan untuk apakah seleksi dapat menghasilkan
pegawai-pegawai yang berkualitas (terbaik).
210
Naskah Disertasi ini. hlm.60.
211
Ibid. hlm.61.
212
Ibid.hlm.63.
Sumber rekrutmen dapat berasal dari internal dan ekternal. Baik perekrutan
internal maupun perekrutan eksternal memiliki keuntungan dan kerugian masing-
masing. Dalam hal ini rekrutmen tidak hanya dimaknai sebagai rekrutmen baru tetapi
juga rekrutmen dalam bentuk promosi. Keuntungan dan kerugian tersebut dapat
dilihat pada tabel dibawah ini:213
Tabel 1
Keuntungan dan Kerugian dari Sumber Rekrutmen
Sumber Keuntungan Kerugian

Perekrutan
Internal 1. Semangat dari orang yang 1. “Perkawinan sedarah”.
dipromosikan. 2. Kemungkinan menyebabkan turunnya
2. Penilaian kemampuan yang lebih baik. semangat bagi mereka yang tidak
3. Motivator kinerja yang baik. dipromosikan.
4. Menyebabkan pergantian 3. Persaingan “politis” untuk
kepemimpinan melalui promosi. mendapatkan promosi.
5. Hanya perlu merekrut staf dari tingkat 4. Kebutuhan akan program
paling dasar. pengembangan manajemen.
Eksternal 1. “Darah baru” membawa perspektif baru. 1. Mungkin orang yang terpilih “cocok”
2. Lebih murah dan cepat dari pada dengan pekerjaan atau organisasi.
melatih profesional. 2. Dapat menyebabkan turunnya
3. Tidak ada kelompok pendukung politis semangat bagi kandidat internal yang
dalam organisasi. tidak terpilih.
4. Dapat membawa wawasan industri 3. “Penyesuaian” atau waktu orientasi
baru. yang lebih lama.
Sumber: Robert L. Mathis dan John H.Jackson (2009:237).
Sumber rekrutmen internal dapat diperoleh melalui job posting, basis data
organisasional, serta promosi dan transfer pekerjaan. Job posting (pengumuman
pekerjaan) dilakukan dengan mengumumkan posisi jabatan yang kosong dalam
organisasi sehingga memberi peluang kepada semua pegawai untuk bersaing
secara sehat dengan mengajukan lamaran secara formal.214 Pada basis data
organisasional yang merupakan bagian dari sistem informasi manajemen sumber
213
Robert L. Mathis dan John H.Jackson. 2009. Human Resource Management (Manajemen Sumber Daya
Manusia). Terjemahan: Diana Angelica. Edisi ke-10. Jakarta: Salemba Empat. hlm.236-237.
214
Ike Kusdyah Rachmawati. 2008. Manajemen Sumber Daya Manusia. Edisi ke-1. Yogyakarta: Andi. hlm.92.
daya manusia memungkinkan spesialis SDM untuk mengakses data dengan
memasukkan kebutuhan-kebutuhan pekerjaan dan kemudian menerima daftar
mengenai karyawan yang memenuhi kebutuhan tersebut, sehingga kesempatan
internal untuk individu-individu dapat diidentifikasi. Pada promosi dan transfer
pekerjaan, meskipun sering kali berhasil mengisi lowongan yang dibutuhkan, namun
dapat pula terjadi kinerja seseorang pada suatu pekerjaan belum tentu dapat
menjadi prediktor yang baik pada kinerja di pekerjaan lain, karena pada pekerjaan
baru mungkin membutuhkan keterampilan-keterampilan lain.215
Berbeda dengan sumber rekrutmen internal, sumber rekrutmen eksternal dapat
diperoleh antara lain melalui:216
1. Pelamar datang sendiri (walk-ins).

2. Surat-surat lamaran yang masuk (write-ins).
3. Lamaran karena informasi orang dalam (employee referrals).
4. Iklan.
5. Balai latihan kerja.
6. Lembaga pendidikan formal.
7. Instansi pemerintah yang menangani ketenagakerjaan secara nasional.
8. Perusahaan yang bergerak dalam pencarian tenaga kerja profesional.
9. Serikat pekerja.
10. Organisasi profesi.
11. Menyelenggarakan “open-house”.
12. Organisasi lain.
Kebanyakan pemberi kerja menggabungkan penggunaan dari metode internal
dan eksternal. Organisasi yang menghadapi lingkungan dan kondisi kompetitif yang
berubah dengan cepat mungkin harus menempatkan penekanan lebih besar pada
sumber-sumber eksternal sebagai tambahan pada pengembangan sumber-sumber
internal. Tetapi, untuk organisasi yang berada dalam lingkungan yang berubah
215
Robert L. Mathis dan John H.Jackson. Op.cit. hlm.237-239.
216
Pandangan Sondang P. Siagian sebagaimana dikutip Sri Yuliani. Rekrutmen Pegawai di Lingkungan
Birokrasi, dalam Ambar Teguh Sulistiyani (ed.). 2004. Memahami Good Governance dalam Perspektif Sumber
Daya Manusia. Cet.ke-1. Yogyakarta: Gava Media. hlm.143.
dengan perlahan, melakukan promosi dari dalam akan lebih cocok.217 Namun
demikian, organisasi tidak selalu mendapatkans semua karyawan yang mereka
butuhkan dari staf mereka saat ini, dan terkadang mereka juga tidak ingin.218
Menurut penulis, semakin banyak sumber rekrutmen dan semakin banyak
pelamar, semakin besar peluang untuk memperoleh pegawai yang berkualitas,
namun demikian dalam sistem rekrutmen yang bertumpu pada prinsip merit system,
sumber rekrutmen tersebut diperlakukan sama yakni diberi kesempatan yang sama
(kesetaraan) untuk direkrut untuk suatu jabatan lowong yang dibutuhkan.
Selanjutnya, seleksi akan menentukan kualitas pegawai yang berhasil direkrut.
Menurut Robert L. Mathis dan John H.Jackson, 219 seleksi (selection) adalah proses
pemilihan orang-orang yang memiliki kualifikasi yang dibutuhkan untuk mengisi
lowongan pekerjaan di sebuah organisasi. Tanpa karyawan-karyawan yang
berkualitas, sebuah organisasi memiliki kemungkinan kecil untuk berhasil. Terdapat
dua kebenaran yang tidak dapat disangkal mengenai seleksi pekerjaan yang efektif,
yakni:
1. Pelatihan yang baik tidak mampu mengkompensasi penyeleksian yang buruk.
Ketika orang-orang yang tepat dengan kapabilitas-kapabilitas yang sesuai tidak
dipilih untuk suatu pekerjaan, para pemberi kerja nantinya akan menemui
kesulitan dalam melatih orang yang dipilih.
2. Rekrut dengan ketat, kelola dengan mudah. Jumlah waktu dan usaha yang
dihabiskan untuk menyeleksi orang-orang yang tepat untuk suatu pekerjaan
217
Robert L. Mathis dan John H.Jackson. Op.cit. hlm.236.
218
Gary Dessler. 2008. Manajemen Sumber Daya Manusia (Human Resource Management). Jilid 1. Edisi ke-
10. Cet.ke-2. Terjemahan: Paramita Rahayu. Jakarta: Indeks.hlm. 168.
219
Robert L. Mathis dan John H.Jackson. Op.cit. hlm.261.
mungkin tidak begitu menyulitkan pemberi kerja dalam mengatur mereka karena
ada lebih banyak masalah yang akan ditiadakan.
Gary Dessler mengungkapkan bahwa terdapat tiga alasan utama untuk memilih
karyawan yang tepat, yakni: 220
1. Prestasi organisasi sebagian selalu bergantung pada bawahan. Karyawan
dengan keterampilan dan kemampuan yang tepat akan melakukan pekerjaan
yang lebih baik bagi organisasi. Karyawan tanpa keterampilan, kasar atau
pengganggu tidak akan berprestasi secara efektif. Prestasi anda dan organisasi
akan menderita. Waktu untuk menyaring calon yang tidak dibutuhkan adalah
sebelum mereka di dalam, bukan sebaliknya.
2. Merekrut dan mempekerjakan karyawan adalah mahal.
3. Akan ada dampak hukum dari mempekerjakan orang yang tidak kompeten.
Apakah pemberi kerja menggunakan pengetahuan, keterampilan, dan
kemampuan tertentu atau pendekatan yang lebih umum, penyeleksian para
karyawan yang efektif melibatkan kriteria dan prediktor kinerja pekerjaa. Dasar dari
sistem penyeleksian yang efektif adalah pengetahuan mengenai apa yang
merupakan kinerja pekerjaan yang tepat dan karakteristik karyawan apa saja yang
berhubungan dengan kinerja. Pertama, pemberi kerja mendefinisikan keberhasilan
(kinerja) karyawan, dan kemudian dengan menggunakan definisi itu sebagai dasar,
menentukan kualifikasi karyawan yang dibutuhkan untuk mencapai keberhasilan.
Kriteria penyeleksian (selection criterion) adalah karakteristik yang harus dimiliki
seseorang untuk melakukan sebuah pekerjaan dengan sukses. Kemampuan yang
sudah ada sebelumnya merupakan kriteria penyeleksian, seperti kemampuan,
motivasi, kecerdasan, sifat berhati-hati, risiko yang pantas untuk pemberi kerja dan
220
Gary Dessler. Op.cit. hlm.200.
ketetapan yang sesuai, mungkin merupakan kriteria penyeleksian yang baik untuk
banyak pekerjaan.221
Untuk memprediksi apakah terdapat kriteria penyeleksian, para pemberi kerja
berusaha menyebutkan prediktor sebagai indikator penyeleksian yang dapat diukur.
Informasi yang dikumpulkan mengenai seorang pelamar harus berfokus pada
pencarian prediktor-prediktor atas kemungkinan bahwa pelamar tersebut mampu
melakukan pekerjaan dengan baik. Prediktor dapat berupa banyak bentuk, tetapi
alat penyelesaian manapun yang digunakan (sebagai contoh, formulir lamaran, tes,
wawancara, persyaratan pendidikan, atau pengalaman bertahun-tahun yang
dibutuhkan) hanya akan berguna apabila merupakan prediktor kinerja pekerjaan
yang valid. Penggunaan prediktor-prediktor yang tidak valid dapat menyebabkan
dipilihnya kandidat yang “tidak sesuai” dan ditolaknya kandidat yang “tepat”.222
Dengan demikian, dalam sistem rekrutmen yang bertumpu pada prinsip merit
system, tes/ujian merupakan suatu hal mutlak digunakan dalam menilai kualitas
seseorang, apakah sesuai dengan kebutuhan pekerjaan atau tidak.
Tes ditujukan untuk melihat kemampuan sebenarnya dari pelamar. Hal ini dapat
pula untuk menguji respon pelamar yang sebenarnya terhadap pekerjaan dan tugas
yang akan dijalani.223 Beberapa jenis tes yang berbeda digunakan sebagai bagian
proses penyeleksian. Berikut ini adalah jenis-jenis yang paling umum, yakni: tes
kemampuan, tes kepribadian, dan tes kejujuran/integritas.224
Tes Kemampuan adalah tes-tes untuk menilai kemampuan individual untuk
bekerja dalam cara tertentu. Tes ini dapat dikelompokkan, sebagai berikut:
221
222
Ibid. hlm.267.
223
Ike Kusdyah Rachmawati. Op.cit. hlm.101.
224
a. Tes kemampuan kognitif (cognitive ability test) mengukur pemikiran, ingatan,
pertimbangan, serta kemampuan verbal dan matematis dari seseorang. Tes
seperti ini dapat digunakan untuk menguji pengetahuan dasar para pelamar
tentang terminologi dan konsep-konsep, kefasihan berbicara, orientasi ruang,
pemahaman, dan rentang ingatan, serta pertimbangan umum dan konseptual.
Pertimbangan yang penting ketika menggunakan tes ini adalah memastikan
bahwa konsep-konsep yang diuji benar-benar berhubungan dengan pekerjaan.
b. Tes kemampuan fisik (physical ability test) mengukur kemampuan individual
seperti kekuatan, daya tahan, dan gerakan otot. Pengujian mobilitas, kekuatan,
dan atribut fisik lainnya dari para pelamar merupakan pengujian yang
berhubungan dengan pekerjaan.
c. Tes psikomotor (psychomotor test) yang mengukur ketangkasan, koordinasi
tangan-mata, kestabilan lengan-tangan, dan faktor-faktor lain untuk mengukur
ketangkasan manual untuk pekerjaan yang menggunakan keterampilan
psikomotor secara tetap.
d. Tes contoh kerja (work sample test) atau tes situasional, menghasruskan
seorang pelamar untuk mengerjakan tugas pekerjaan simulasi yang merupakan
bagian dari pekerjaan target. Kunci dari tes kerja apa pun adalah konsistensi
perilaku antara kriteria pekerjaan dan syarat-syarat untuk tes tersebut.
e. Pusat penilaian (assessment center) terdiri atas serangkaian latihan dan tes
evaluatif yang digunakan untuk penyeleksian dan pengembangan. Pusat
penilaian menggunakan banyak latihan dan banyak penilai, yang paling sering
digunakan dalam proses penyeleksian ketika mengisi lowongan manajerial.
Dalam pusat penilaian, para kandidat melewati wawancara yang komprehensif,
tes tertulis, simulasi individual dan kelompok, serta latihan-latihan kerja. Kinerja
para kandidat kemudian dievaluasi oleh panel penilai yang terlatih. Merupakan hal
yang sangat penting bagi pusat penilaian bahwa tes dan latihan untuk individu-
individu yang disaring mencerminkan isi pekerjaan dan jenis masalah yang
dihadapi dalam pekerjaan.
Tes Kepribadian dibutuhkan karena kepribadian merupakan paduan yang unik
dari karakteristik-karakteristik individual yang mempengaruhi interaksi dengan
lingkungan dan membantu mendefiniskan seseorang. Pendekatan ciri-ciri
kepribadian pokok yang paling banyak diterima secara luas ini (walaupun bukan
satu-satunya) sering dirujuk sebagai ciri-ciri kepribadian “Lima Besar”, yakni sifat
berhati-hati, ekstrovert, keramahtamahan, keterbukaan pada pengalaman, dan
stabilitas emosional. Dari “Lima Besar”, sifat berhati-hati dirasa berhubungan dengan
pekerjaan disebagian besar organisasi. Ekstrovert dirasa dapat memprediksi
keberhasilan dalam pekerjaan yang membutuhkan interkasi sosial. Sedangkan tiga
ciri kepribadian yang lainnya berubah-ubah tergantung pada jenis pekerjaan dan
organisasi.
Tes Kejujuran/Integritas dapat dianggap valid sebagai alat penyaringan yang
luas untuk organisasi-organisasi apabila digunakan dengan baik. Tes ini memiliki
dua bentuk, yakni tes terbuka dan tes integritas yang berorientasi pada kepribadian.
Tes terbuka menanyakan kejujuran, sikap, dan perilaku individual sehubungan
dengan pencurian secara spesifik, sedangkan tes kepribadian menggunakan
konsep-konsep psikologis yang dapat dipercaya, rasa hormat terhadap otoritas, dan
konsep-konsep lainnya untuk mengenali individu yang profil psikologisnya
menunjukkan orientasi integritas. Akan tetapi, merupakan hal yang penting bahwa
tes-tes itu dipilih, digunakan, dan dievaluasi untuk memastikan tes-tes ini memang
valid dan tetap valid serta dapat dipercaya. Tes tersebut harus digunakan sebagai
satu bagian proses penyeksian bersamaan dengan surat lamaran, wawancara, dan
data lainnya. Sebuah persoalan yang terbukti kebenarannya tentang tes ini adalah
adanya “kemampuan palsu” dari tes tersebut. Penelitian menunjukkan bahwa
kemampuan para pengikut tes untuk “memalsukan” kejujuran dan lulus tes ternyata
lebih tinggi pada tes terbuka, dibandingkan dengan tes integritas yang berorientasi
pada kepribadian.
Selain itu, wawancara merupakan instrumen sering digunakan dalam seleksi.
Menurut John Benardin dan Joyce E.A.Russell:225
1. Wawancara merupakan subjective evaluation mengenai kemampuan pelamar
berdasarkan penilaian manusia.
2. Wawancara digunakan untuk mendapatkan kecocokan antara pelamar dengan
pegawai yang dibutuhkan.
3. Wawancara digunakan untuk memperoleh informasi mengenai palamar, pegawai,
dan organisasi.
Tujuan utama dari wawancara adalah untuk memperoleh dan menyatukan
informasi mengenai kemampuan individu terhadap lowongan yang ada. Informasi
yang digunakan dalam pembuatan keputusan dari hasil wawancara harus bersifat
selektif agar tidak menimbulkan bias penilaian. Pelaksanaan wawancara terkadang
menimbulkan bias apabila pertanyaan yang diajukan tidak ada relevansinya dengan
kebutuhan rekrutmen. 226
Menurut R. Haque, M. Harrop, dan S. Breslin, secara garis besar, terdapat dua
jenis model ujian seleksi dalam rekrutmen birokrasi yang dipakai diberbagai negara,
yakni model rekrutmen tunggal dan model rekrutmen departemental. Model
225
Ambar Teguh Sulistiyani. Op.cit. hlm.164.
226
Ibid. hlm.164-165.
rekrutmen tunggal (unified atau generalist recruitment model) adalah model dimana
rekrutmen dilaksanakan melalui satu pintu masuk (entry point) untuk semua
pekerjaan birokrat. Seorang calon birokrat direkrut melalui ujian seleksi berdasarkan
intelektualitas (intelligence), pendidikan (education), dan kemampuan personal
(personal skill). Selanjutnya seorang kandidat birokrat yang terseleksi akan dibagi-
bagi ke berbagai instansi, masing-masing instansi pemerintah akan memberikan
training penempatan (specialized post entry training). Negara-negara yang
menganut model ini misalnya Jerman, Prancis, Jepang, dan Inggris. Sedangkan
pada model rekrutmen departemental (departemental atau specialist recruitment)
adalah model dimana rekrutmennya dilaksanakan oleh masing-masing departemen
atau unit birokrasi. Model ini cenderung untuk mengambil orang yang telah memiliki
spesialisasi pengetahuan untuk departemen atau jabatan tertentu, sehingga ujian
seleksi dilaksanakan berdasarkan spesifikasi keahlian dan pengetahuan tertentu.
Sejak awal perekrutan, seorang calon birokrat telah ditentukan untuk bekerja pada
bidang-bidang tertentu saja dan kecil kemungkinan untuk bekerja diluar bidang-
bidang tertentu tersebut. Negara-negara yang menganut model ini adalah Amerika
Serikat, Australia, Selandia Baru, dan Belanda.227
Berdasarkan uraian-uraian tersebut, menurut penulis, sistem rekrutmen adalah
tindakan atau proses mencari, menarik, dan mengidentifikasi calon-calon berkualitas
dari sejumlah calon-calon dalam jumlah yang cukup, untuk mengisi pekerjaan
lowong pada saat sekarang atau kebutuhan di masa depan. Dalam hal ini terdapat
dua aspek penting dalam sistem rekrutmen, yakni persyaratan kualifikasi dan model
seleksi. Persyaratan kualifikasi merupakan aspek yang penting untuk mengetahui
227
R.Haque, M.Harrop., dan S.Breslin. 1998. Comparative Government and Politics. London: Macmillan Press.
hlm.221, dalam Budi Setiyono. 2004. Birokrasi dalam Perspektif Politik dan Administrasi. Edisi ke-2.
Puskodak-Undip. hlm.42.
apakah terdapat kesempatan yang sama bagi setiap orang untuk mengikuti
rekrutmen. Sedangkan, model seleksi yang diterapkan merupakan aspek yang
penting untuk mengetahui apakah seleksi dapat menghasilkan pegawai-pegawai
yang berkualitas sesuai kebutuhan.
Selanjutnya, dalam membahas mengenai sistem remunerasi, perlu terlebih
dahulu dijelaskan mengenai kata “remunerasi”. Dalam Merriam-Webster
Encyclopaedia Britannica dijelaskan bahwa kata “remuneration” (remunerasi)
pertama kali digunakan pada abad ke-15. Remuneration dimaknai sebagai
“something that remunerates: recompense, pay” (suatu pembayaran-
pembayaran/penggajian-penggajian: imbalan jasa, bayaran), ataupun sebagai “an
act or fact of remunerating” (suatu tindakan atau fakta penggajian). Sinonim dengan
kata “compensation, disbursement, giving, paying, remittance, payment”
(kompensasi, pencairan, memberi, membayar, uang pembayaran, pembayaran),
dan antonim dengan kata ”nonpayment” (dilunasinya).228
Dalam wordreference.com, remuneration (remunerasi) diartikan sebagai “the
total compensation that an employee receives in exchange for the service they
perform for their employer. Typically, this consists of monetary rewards, also referred
to as wage or salary”229 (seluruh kompensasi di mana karyawan/pegawai menerima
dalam pertukaran untuk layanan yang mereka lakukan untuk majikan
mereka. Biasanya, ini terdiri dari hadiah dalam bentuk uang, juga disebut sebagai
upah atau gaji).
228
Merriam-Webster, An Encyclopaedia Britannica Company. Remuneration. http://www.merriam-
webster.com/dictionary/remuneration, diakses 8 Juni 2012.
229
Wordreference.com. Remuneration. http://www.wordreference.com/definition/remuneration, , diakses 8 Juni
2012.
Menurut Charles T. Schmidt. Jr. and Richard W.Scholl, sistem kompensasi
(compensation system) adalah sebuah sistem yang dirancang untuk menentukan
jumlah gaji mengingat banyaknya individu dalam suatu organisasi. Pada tingkat
yang paling sederhana, manajer membuatnya sederhana dengan tebakan terbaik
seperti apa seorang individu harus dibayar dan apa yang dia akan menerima. Dalam
bentuk yang paling kompleks, sistem kompensasi berisi keputusan berdasarkan
aturan yang berbeda, pedoman, dan proses untuk menentukan tingkat gaji/upah dan
struktur gaji/upah. Berbagai komponen dari sistem kompensasi adalah sebagai
berikut:230
1. Struktur Gaji (Pay Structure) yakni perbedaan relatif gaji antara berbagai
pekerjaan dalam organisasi dan bagaimana ini ditentukan.
2. Level Gaji (Pay Level) yakni jumlah relatif gaji yang dibayarkan sesuai tugas untuk
setiap pekerjaan dibandingkan dengan pasar kerja.
3. Bentuk Gaji (Pay Form) yakni bentuk dari gaji yang diterima individu. Jumlah
relatif yang terjamin vs gaji berisiko.231
4. Dasar Peningkatan Gaji (Basis for pay increases) yakni cara perubahan gaji dari
tahun ke tahun merupakan aspek penting dari sebuah sistem kompensasi.
Berbagai dasarnya adalah:
a. Senioritas dan masa kerja (Seniority and longevity).
b. Biaya hidup.
c. Kinerja/prestasi (Performance/merit).
230
Charles T. Schmidt. Jr. and Richard W.Scholl. 2006. Reward and Evaluation Systems. Labour Research
Center. The University of Rhode Island. http://www.uri.edu/research/lrc/scholl/webnotes/Reward_Systems.htm,
231
Eisenhardt memandang bahwa terdapat dua model pembayaran pegawai, yakni: (1) behavior-oriented
contract, yakni sistem penggajian pegawai berdasarkan pada gaji tetap (fixed salaries) dan penetapan alokasi
anggaran (frame budget), dan (2) outcome-oriented contract, yakni sistem penggajian pegawai yang
berdasarkan pada komisi (commissions) dan pengaturan harga (price management), dalam Budi Setiyono.
Op.cit. hlm115.
d. Perubahan lingkup pekerjaan.
e. Peningkatan kualifikasi individu seperti gelar baru atau sertifikasi.
f. Perubahan di pasar untuk pekerjaan dan /atau individu. Sebuah bentuk khusus
dari jenis ini meningkat adalah untuk mencocokkan tawaran pekerjaan
bersaing.
Sistem kompensasi bertujuan untuk:232
1. Menarik pegawai-pegawai (employees) yang berkualitas tinggi.
2. Mempertahankan pegawai-pegawai yang berkualitas tinggi.
3. Menjamin keberlangsungan peran perilaku memadai yang ditunjukkan antara
pegawai-pegawai.
4. Motivasi ekstra bagi peran perilaku pegawai-pegawai.
Para pemberi kerja harus agak kompetitif dengan beberapa jenis kompensasi
agar tujuan kompensasi tercapai. Beberapa jenis kompensasi, yakni:233
a. Gaji pokok (base pay) merupakan kompensasi yang diterima seorang karyawan,
biasaya berupa upah (wage) sebagai imbalan kerja yang dihitung langsung
berdasarkan jumlah waktu kerja, ataupun gaji (salary) sebagai imbalan kerja yang
besarnya tetap untuk setiap periode tanpa menghiraukan jumlah jam kerja.
b. Penghasilan tidak tetap (variable pay) merupakan jenis kompensasi yang
dihubungkan dengan kinerja individual, tim, atau organisasional, berupa: bonus,
insentif, maupun opsi saham. Dengan mengombinasikan gaji pokok dengan
penghasilan tidak tetap, organisasi telah memindahkan sebagian risiko
perusahaan kepada karyawan ketika organisasi tersebut sedang tidak berjalan
dengan baik;
232
Charles T. Schmidt. Jr. and Richard W.Scholl. Loc.cit.
233
Robert L.Mathis dan John H.Jackson. Op.cit. hlm.419-424.
c. Tunjangan (benefit) merupakan sebuah penghargaan tidak langsung yang
diberikan untuk seorang karyawan atau sekelompok karyawan sebagai bagian
dari keanggotaan organisasional, berupa: asuransi kesehatan/jiwa, cuti berbayar,
dana pensiun, kompensasi pekerja, dan lain-lain.
Menurut Robert L.Mathis dan John H.Jackson, sistem kompensasi dalam
organisasi harus dihubungkan dengan tujuan dan strategi organisasi. Namun
demikian, kompensasi juga mengharuskan adanya penyeimbangan kepentingan dan
biaya pemberi kerja yang memiliki harapan atas para karyawan. Pemberi kerja harus
menyeimbangkan biaya kompensasi pada suatu tingkat yang menjamin daya saing
organisasional dan memberikan penghargaan yang memadai untuk para karyawan
atas pengetahuan, keterampilan, kemampuan, dan kinerja mereka.234
Filosofi kompensasi yang dapat digunakan oleh suatu organisasi adalah filosofi
pemberian hak pada suatu sudut kontinum, dan filosofi yang berorientasi pada
kinerja pada sudut kontinum lain. Namun demikian, sebagian besar sistem
kompensasi berada pada suatu tempat diantara keduanya.235
Filosofi yang berorientasi pemberian hak dipraktikkan oleh banyak organisasi
tradisional dengan memberikan kenaikan untuk karyawan-karyawan mereka setiap
tahunnya. Para karyawan dan manajer yang menganut filosofi ini yakin bahwa
individu yang telah bekerja satu tahun berhak atas kenaikan gaji pokok. Mereka juga
yakin bahwa semua program insentif dan tunjangan harus berlanjut dan
ditingkatkan, tanpa menghiraukan kondisi industri atau ekonomi yang berubah-ubah.
Biasanya, dalam organisasi yang menganut filosofi ini, kenaikan imbalan kerja
dimaksudkan untuk mengimbangi kenaikan biaya hidup, bahkan apabila mereka
tidak terikat secara khusus pada indikator ekonomi. Dengan mengikuti filosofi ini
234
Ibid. hlm.419.
235
Ibid. hlm.422-423.
pada akhirnya berarti bahwa ketika para karyawan meneruskan kehidupan
pekerjaan mereka, biaya pemberi kerja meningkat, tanpa menghiraukan kinerja
karyawan atau tekanan kompetitif organisasional.
Filosofi yang berorientasi kinerja membutuhkan pendekatan imbalan kerja yang
tidak tetap di mana gaji naik dan turun berdasarkan pada kinerja. Tidak semua orang
dalam pekerjaan yang sama akan mendapatkan gaji yang sama persis, dan tidak
semua orang menyukai pendekatan tersebut. Beberapa organisasi sepenuhnya
mempraktikkan filosofi ini, bahkan dalam sektor pemerintah beberapa organisasi
telah mengakui kebutuhan untuk berpindah ke praktik kompensasi yang lebih
berorientasi pada kinerja.
J. Winardi memandang bahwa imbalan berupa upah atau gaji merupakan salah
satu imbalan ekstrinsik yang dapat dicapai orang-orang melalui kegiatan bekerja.
Imbalan dapat membantu organisasi-organisasi mencapai pekerja-pekerja yang
sangat kapabel dan imbalan dapat membantu memberikan kepuasan serta
memotivasi pekerja-pekerja tersebut untuk bekerja keras dalam upaya meraih kinerja
tinggi.236
Kepuasan dan motivasi merupakan dua perspektif konstruksi perilaku yang
dapat digunakan untuk mengevaluasi setiap inducement system237. Kepuasan
mengacu sejauh mana inducement system memenuhi dan harapan individu dan
memvalidasi identitas dirinya. Motivasi mengacu pada sejauh mana inducement
system mampu memunculkan perilaku peran ekstra dari karyawan.238
236
J. Winardi. 2004. Motivasi dan Pemotivasian dalam Manajemen. Cet.ke-3. Jakarta: RajaGrafindo Persada.
hlm.155.
237
Inducement system dapat diterjemahkan sebagai sistem bujukan, sistem dorongan, atau sistem pancingan.
238
Kepuasan terhadap gaji merupakan faktor penentu dari keanggotaan organisasi
(menarik dan mempertahankan). Individu yang puas dengan gaji mereka cenderung
tetap berada dalam organisasi dan menunjukkan setidaknya perilaku peran yang
memadai. Namun demikian, Kepuasan terhadap gaji saja tidak memotivasi seorang
individu untuk menunjukkan perilaku peran ekstra. Di sisi lain, ketidakpuasan
merupakan penyebab utama dari penurunan absensi dan penurunan kemauan untuk
memperlihatkan perilaku ekstra peran yang sebelumnya didorong oleh sistem
penghargaan (reward) lainnya.239
Ada dua faktor penentu utama dari kepuasan gaji. Pertama, pay adequacy
(kecukupan gaji) adalah sejauh mana tingkat gaji seseorang memenuhi kebutuhan
keuangannya. Kedua, pay equity (keadilan gaji) adalah sejauh mana seorang invidu
merasakan bahwa tingkat gajinya adil dibandingkan dengan orang lain.240
Pada proposisi kebutuhan manusia, gaji/upah dalam pandangan A.H.Maslow
merupakan suatu imbalan untuk dapat memenuhi aneka macam kebutuhan yang
berbeda-beda. Imbalan digunakan secara langsung untuk memenuhi kebutuhan-
kebutuhan pada tingkat yang lebih rendah, misalnya kebutuhan fisiologis, imbalan
bernilai simbolik dalam hal memenuhi kebutuhan-kebutuhan pada tingkat yang lebih
tinggi.241
Teori Ekuitas (Equity242 Theory) merupakan teori penting terkait kepuasan dan
motivasi yang merupakan dasar fundamental dari desain kebanyakan sistem
kompensasi modern. Hal ini didasarkan pada premis bahwa pegawai mengevaluasi
239
Ibid.
240
Ibid.
241
J.Winardi. Op.cit. hlm.156.
242
Equity dapat diterjemahkan sebagai keadilan, kewajaran, atau hak menurut keadilan.
tingkat gaji mereka dengan membandingkan kontribusi mereka (input) dan
penghargaan (hasil) dibanding dengan dengan kontribusi dan penghargaan yang
dilakukan orang lain, atau acuan-acuan. Sementara penghargaan (reward) dapat
dibayangkan terdiri dari gaji, tunjangan, status, peluang untuk maju, keamanan
kerja, atau apa pun yang merupakan nilai-nilai pegawai, dalam hal ini penerapan
teori ekuitas dikonsentrasikan untuk menggaji. Premis mayor teori ekuitas adalah
bahwa individu berusaha untuk mencapai keseimbangan antara rasio kontribusi
mereka terhadap penghargaan dengan rasio kontribusi dan penghargaan yang
diterima orang lain.243
Konsep keadilan (equity) dalam teori ekuitas selanjutnya dapat dikaji dalam
konsep keadilan internal dan konsep keadilan eksternal. Konsep keadilan internal
yang membandingkan kontribusi dan penghargaan yang diterima dengan kontribusi
dan penghargaan yang diterima orang lain yang berada dalam organisasi.
Sedangkan, konsep keadilan eksternal membandingkannya dengan penghargaan
yang diterima atas pekerjaan yang sama dengan pekerjaan yang ada pada
organisasi lain.244
Menurut Robert L.Mathis dan John H.Jackson, konsep keadilan internal
berhubungan dengan konsep keadilan prosedural dan keadilan distributif. Keadilan
prosedural (prosedural justice) adalah keadilan yang dirasakan dari proses dan
prosedur yang digunakan untuk membuat keputusan mengenai para karyawan,
termasuk imbalan kerja mereka, seperti proses penentuan gaji pokok untuk
243
Charles T. Schmidt. Jr. and Richard W.Scholl. Loc.cit: “It is based on the premise that employees evaluate
the level of their pay by comparing their contributions (inputs) and rewards (outcomes) to the contributions and
rewards of comparison others, or referents. While rewards can conceivably consist of pay, fringe benefits, status,
opportunities for advancement, job security, or anything else that the employee values, we will concentrate on
Equity Theory's applicability to pay. Equity Theory's major premise is that individuals seek to achieve a balance
between the ratio of their contributions to rewards to the ratio of contributions and rewards of others”.
244
pekerjaan, alokasi kenaikan gaji, dan penilaian kinerja harus dirasa adil. Sedangkan
keadilan distributif (distributive justice) adalah merujuk pada keadilan yang dirasakan
dalam distribusi hasil. Segi keadilan ini menguji bagaimana imbalan kerja
berhubungan dengan kinerja, misalnya apabila seorang karyawan yang suka bekerja
keras dan kinerjanya sangat baik menerima kenaikan yang sama seperti karyawan
yang memiliki kehadiran dan kinerja yang biasa saja, ketidakadilan mungkin
dirasakan.245
Dasar untuk semua sistem kompensasi yang efektif adalah struktur gaji yang
adil (equitable pay structure). Tujuan pengembangan seperti sistem gaji adalah
upaya untuk memaksimalkan kepuasan terhadap gaji. Sebuah struktur gaji yang
sama adalah sebuah sistem untuk menentukan gaji relatif diberikan kepada individu-
individu yang menempati berbagai posisi dengan organisasi. Sementara persepsi
ekuitas (equity) sangat subjektif, dan tidak ada satu sistem akan dipandang sebagai
sistem yang equitable (memberikan keadilan) oleh semua orang, dan struktur gaji
yang sama adalah salah satu yang dirancang sedemikian rupa sehingga sebagian
besar pegawai memandang kesamaan gaji mereka. Ini berarti ketika mereka
membuat perbandingan internal dan eksternal ada kemungkinan besar bahwa
mereka akan melihatnya sebagai ekuitas (adil). Pada umumnya ada tiga langkah
dalam mengembangkan struktur kompensasi. Dalam setiap langkah, sejumlah alat
kompensasi yang digunakan untuk membantu memastikan ekuitas. Tiga Langkah-
langkahnya adalah sebagai berikut:246
1. Tentukan gaji relatif antara berbagai pekerjaan.langkah ini dibutuhkan untuk
menilai kontribusi pekerjaan mengacu pada berapa banyak tanggung jawab,
245
Ibid. hlm.430-431.
246
keterampilan, usaha, dan kondisi kerja yang diperlukan oleh pekerjaan. Ini disebut
faktor compensable. Alat kompensasi yang digunakan untuk melakukan analisis
ini disebut evaluasi pekerjaan. Sebagian besar perusahaan/organisasi
menggunakan sistem evaluasi pekerjaan untuk menentukan berapa banyak point
pekerjaan (bukan individu tertentu menempati pekerjaan).
2. Tentukan tingkat gaji dalam perusahaan/organisasi. Gaji relatif mengacu pada
bagaimana posisi struktur gaji relatif perusahaan/organisasi terhadap
pesaingnya. Apakah kompensasi pegawai pada perusahaan/organisasi, di atas,
atau di bawah rata-rata pasar. Hal ini tergantung pada faktor-faktor lain yang
digunakan untuk menarik dan mempertahankan pegawai. Dalam rangka untuk
menentukan rata-rata pasar, sebagian besar perusahaan bergantung pada survey
upah dan gaji sebagai alat ukurnya.
3. Tentukan tingkat gaji individu dalam rentang gaji dalam pekerjaan. Dalam
sebagian besar perusahaan/organisasi, setiap individu melakukan pekerjaan yang
sama tidak mendapatkan jumlah gaji yang sama. Dalam rangka mengakomodasi
perbedaan dalam kontribusi pribadi dan kinerja, perusahaan-
perusahaan/organisasi-organisasi ini mengembangkan kisaran gaji untuk setiap
pekerjaan. Pada langkah ini, perusahaan/organisasi harus mengembangkan
sistem untuk menempatkan setiap individu dalam kisaran gaji. Dua strategi utama
untuk melakukan ini adalah untuk menempatkan individu dalam kisaran
berdasarkan: (1) kinerja, atau (2) senioritas. Ketika gaji ditetapkan dalam kisaran
didasarkan pada kinerja, perusahaan harus mengembangkan sistem evaluasi
kinerja untuk tujuan ini.
Setelah struktur gaji telah dikembangkan, organisasi/perusahaan dapat
memutuskan apakah ingin atau tidak ingin mencoba untuk menggunakan gaji
sebagai sumber memotivasi perilaku peran ekstra di kalangan pegawai. Ini sering
merupakan tugas sulit yang sering menimbulkan lebih banyak masalah daripada
yang permasalahan yang ingin dipecahkan. Dalam banyak kasus,
organisasi/perusahaan berusaha untuk mengembangkan sebuah sistem gaji yang
memotivasi sering menghasilkan rasa ketidakadilan (inequity) tingkat tinggi, yang
mengalahkan tujuan dari sistem penggajian tersebut dan bertentangan dengan
setiap nilai positif dicapai.247
Berdasarkan Teori Harapan (Expectancy Theory), persyaratan sistem gaji untuk
memiliki potensi dalam memotivasi perilaku peran ekstra, adalah sebagai berikut:248
1. Gaji relatif diterima lebih tinggi untuk yang berkinerja tinggi dibandingkan
berkinerja rendah. Pemberian gaji dimaksudkan untuk mendorong kinerja tinggi.
2. Perbedaan antara gaji yang berkinerja rendah dan gaji yang berkinerja tinggi
merupakan hal yang signifikan bagi individu.
3. Kinerja yang baik didefinisikan secara jelas dan berada di bawah
pengaruh/kendali individu (harapan).
Ada banyak sistem penggajian berpotensi untuk memotivasi ekstra peran
perilaku pegawai, metode yang umumnya digunakan adalah sistem gaji berdasarkan
kinerja (merit pay system), komisi (commision), rencana-rencana insentif (incentive
plans), bonus-bonus (bonuses), pembagian keuntungan (profit sharing), pembagian
hasil (gainsharing), opsi saham (stock option).249
Charles T. Schmidt. Jr. and Richard W.Scholl mengungkapkan bahwa salah satu
bentuk yang paling umum dari gaji berbasis kinerja adalah merit pay (gaji
247
Ibid.
248
Ibid.
249
Ibid.
berdasarkan prestasi). Merit Pay System merupakan sistem penggajian yang
menggunakan beberapa bentuk evaluasi kinerja (umumnya tahunan) sebagai dasar
untuk menentukan ukuran relatif dari kenaikan tahunan gaji individu.250
Sejalan dengan hal tersebut, J. Winardi memandang upah/gaji berdasarkan
prestasi sebagai sebuah sistem imbalan yang mendasarkan kenaikan gaji/upah
seseorang individu atas kinerjanya dalam periode waktu tertentu. Maksudnya,
upah/gaji yang didasarkan atas prestasi merupakan upaya untuk mengaitkan
upah/gaji dengan kinerja yang dihasilkan. Agar dapat berhasil dengan baik, maka
suatu sistem upah/gaji berdasarkan prestasi harus: 251
1. Didasarkan atas pengukuran realistik dan akurat dari kinerja individu.
2. Menciptakan suatu keyakinan antara para karyawan, bahwa cara untuk meraih
upah/gaji tinggi adalah melaksanakan pekerjaan dengan kinerja tinggi.
3. Melaksanakan pembedaan jelas antara para pelaksana pekerjaan yang
berprestasi tinggi, dan yang berprestasi rendah sehubungan dengan jumlah
imbalan yang diberikan kepada mereka.
4. Menghindari dicampuradukkannya aspek-aspek prestasi dalam kenaikan
upah/gaji dengan penyesuaian-penyesuaian upah/gaji karena meningkatnya
biaya hidup.
Kinerja (performance) adalah apa yang dilakukan atau tidak dilakukan oleh
karyawan. Kinerja karyawan secara umum pada berbagai pekerjaan meliputi
elemen-elemen: kuantitas dari hasil, kualitas dari hasil, ketepatan waktu dari hasil,
kehadiran, dan kemampuan bekerjasama. Dimensi lain dari kinerja adalah kriteria
pekerjaan (job criteria) yakni dimensi yang spesifik dari kinerja pekerjaan yang akan
250
Ibid.
251
J. Winardi. Op.cit. hlm.158.
mengidentifikasi elemen paling penting dari pekerjaan tersebut. Kriteria pekerjaan
merupakan faktor yang paling penting yang dilakukan orang dalam pekerjaan
mereka karena mendefinisikan apa yang dibayar organisasi untuk dilakukan oleh
karyawan. Oleh karena itu, kinerja individu pada kriteria pekerjaan harus diukur dan
dibandingkan terhadap standar kinerja, dan kemudian hasilnya dikomunikasikan
kepada karyawan. Proses mengevaluasi seberapa baik karyawan melakukan
pekerjaan mereka jika dibandingkan dengan seperangkat standar tersebut disebut
penilaian kinerja (performance appraisal).252
Standar kinerja (performance standars) mendefinisikan tingkat yang diharapkan
dari kinerja, dan merupakan “pembanding kinerja” (benchmarks), atau “tujuan”, atau
“target”, tergantung pendekatan yang digunakan. Standar kinerja yang realistis,
dapat diukur, dipahami dengan jelas, akan bermanfaat baik bagi organisasi maupun
karyawannya. Hal-hal tersebut harus ditetapkan sebelum pekerjaan dilakukan.
Standar-standar yang didefiniskan dengan baik akan memastikan setiap orang yang
terlibat mengetahui tingkat pencapaian yang diharapkan.253
Evaluasi kinerja yang dilakukan dengan adil diharapkan dapat meningkatkan
produktivitas karyawan.254 Oleh karena itu, karyawan memerlukan umpan balik yang
spesifik seputar kinerja, sehingga dapat diketahui saat mana kinerja yang baik dan
dapat ditingkatkan.255 Penilaian kinerja yang dilakukan dengan buruk akan
membawa hasil yang mengecewakan bagi semua pihak terkait. Akan tetapi, tanpa
penilaian kinerja formal akan membatasi pilihan pemberi kerja yang berkaitan
252
Robert L.Mathis dan John H.Jackson. Op.cit. hlm. 378-382.
253
Ibid. hlm. 380.
254
Ike Kusdyah Rachmawati. Op.cit. hlm.125.
255
Pandangan Robert Bacal, dalam A.A.Anwar Prabu Mangkunegara. 2007. Evaluasi Kinerja SDM. Cet.ke-3.
Bandung: Refika Aditama. hlm.23.
dengan pendisiplinan dan pemecatan. Penilaian kinerja dapat menjawab pertanyaan
mengenai apakah pemberi kerja telah bertindak adil atau bagaimana pemberi kerja
mengetahui bahwa kinerja karyawan tersebut tidak memenuhi standar. Untuk itu,
terdapat beberapa metode untuk menilai kinerja, yakni metode penilaian kategori,
metode komparatif, metode naratif, metode perilaku/tujuan, manajemen berdasarkan
tujuan, dan kombinasi dari berbagai metode.256
Metode penilaian kategori merupakan metode yang paling sederhana untuk
menilai kinerja. Dalam hal ini dibutuhkan seorang manajer untuk menandai tingkat
kinerja karyawan pada formulir khusus yang dibagi ke dalam kategori kinerja.
Metode penilaian kategori, yang paling umum adalah skala penilaian grafis (graphic
rating scale) dan daftar periksa (checklist). Skala penilaian grafis, memungkinkan
penilai untuk menandai nilai yang sesuai pada skala untuk setiap tugas yang
tercantum. Daftar periksa, memungkinkan penilai memberi tanda pada pernyataan
yang paling representatif dari karakteristik dan kinerja karyawan.
Metode komparatif memerlukan manajer untuk membandingkan secara
langsung kinerja karyawan mereka terhadap satu sama lain. Metode ini dapat
berupa penentuan peringkat (ranking) dan distribusi paksa (forced distribution).
Dengan penentuan peringkat, kinerja semua karyawan diurutkan dari yang tinggi
sampai terendah dalam sebuah daftar. Dengan distribusi paksa, penilaian kinerja
karyawan didistribusikan sepanjang kurva lonceng.
Metode naratif digunakan oleh manajer untuk menguraikan tindakan karyawan
dan juga dapat digunakan untuk mengindikasikan penilaian aktual selama periode
penilaian. Metode ini dapat berupa metode kejadian penting, esai, dan tinjauan
lapangan. Dalam metode kejadian penting, manajer menyimpan catatan mengenai
256
tindakan dalam kinerja karyawan yang menguntungkan maupun merugikan. Metode
penilaian esai mengharuskan manajer menuliskan esai pendek yang menguraikan
kinerja setiap karyawan. Metode tinjauan lapangan lebih berfokus peninjau dari luar
yang mewawancarai manajer terhadap kinerja setiap karyawan, kemudian
menghimpunnya dalam catatan.
Metode perilaku/tujuan (behavioral rating approaches) digunakan untuk
mengatasi beberapa kesulitan dari metode naratif. Metode ini lebih berusaha untuk
menilai perilaku karyawan dibandingkan karakteristik lainnya. Beberapa dari
pendekatan perilaku adalah skala perilaku yang diharapkan (behaviorally anchored
rating scales-BARS), skala observasi perilaku (behavioral observation scales-BOS),
dan skala perilaku yang diharapkan (behavioral expectation scales-BES). BARS
membandingkan apa yang dilakukan karyawan terhadap kemungkinan perilaku yang
ditunjukkan pada suatu pekerjaan. BOS menghitung jumlah berapa kali perilaku
tertentu diperlihatkan, sedangkan BES mengurutkan perilaku pada rangkaian
kesatuan untuk mendefinisikan kinerja yang menonjol, rata-rata, dan tidak dapat
diterima.
Manajemen berdasarkan tujuan (management by objectives-MBO), menentukan
tujuan kinerja yang telah disepakati oleh seorang karyawan dan manajernya untuk
dicapai dalam jangka waktu tertentu. Setiap manajer menentukan tujuan yang
didapatkan dari keseluruhan tujuan dan sasaran organisasi, tetapi MBO seharusnya
tidak menjadi cara terselubung dari atasn untuk memaksakan tujuan dari manajer
dan karyawan secara individual. Proses MBO tampaknya paling berguna untuk
personel dan karyawan manajerial yang mempunyai fleksibilitas dan kendali yang
cukup besar atas pekerjaan mereka. ketika dipaksakan pada sistem manajemen
yang kaku dan otokratis, MBO sering kali gagal. Penekanan pada hukuman akibat
tidak memenuhi tujuan akan meniadakan pengembangan dan sifat partisipatif dari
MBO.
Kombinasi dari berbagai metode, dimaksudkan untuk menyeimbangkan
keuntungan dan kerugian dari masing-masing metode dengan melakukan kombinasi
dari berbagai metode karena tidak ada metode penilaian terbaik untuk semua
situasi. Metode penilaian kategori mudah dikembangkan tetapi biasanya tidak dapat
berbuat banyak dalam mengukur pencapaian strategis. Metode komparatif
membantu mengurangi kesalahan kelunakan, tendensi sentral, dan kekakuan yang
membuatnya berguna untuk keputusan administratif seperti kenaikan gaji, tetapi
buruk untuk menghubungkan kinerja pada tujuan organisasional dan tidak
memberikan umpan balik sebaik metode lainnya. Metode naratif merupakan yang
terbaik untuk pengembangan karena berpotensi menghasilkan lebih banyak
informasi umpan balik, tetapi tanpa definisi yang baik dari kriteria atau standar,
metode ini dapat sangat tidak terstruktur sehingga hanya memberikan sedikit
kegunaan. Metode perilaku/tujuan dapat dengan baik menghubungkan kinerja pada
tujuan organisasional, tetapi memerlukan banyak usaha dan waktu untuk
mendefinisikan harapan dan menjelaskan prosesnya kepada karyawan, sehingga
kurang sesuai untuk pekerjaan tingkat rendah.
Menurut penulis, penilaian kinerja dengan berbagai metode yang telah diuraikan
tersebut merupakan basis dari merit pay sistem, yang memiliki potensi motivasional.
Potensi motivasional merit pay system adalah bahwa rencana gaji berdasarkan
prestasi memotivasi individu untuk melakukan perilaku peran ekstra ketika mereka
menginginkan gaji meningkat, mereka percaya bahwa ukuran relatif kenaikan gaji
adalah bergantung pada kinerja yang baik, dan mereka percaya bahwa mereka
mampu kinerja yang baik.257
Merit pay system hanya akan berhasil dilaksanakan apabila tersedia kondisi-
kondisi dibawah ini:258
1. Individu menilai bahwa peningkatan gaji tinggi dan bersedia untuk bekerja lebih
keras atau menghabiskan lebih banyak waktu untuk mencapai tujuan kinerja.
2. Perbedaan dalam kenaikan gaji untuk kinerja tinggi harus jauh lebih tinggi
daripada yang diberikan kepada individu yang berkinerja rata-rata atau rendah.
Ketika diferensial rendah (misalnya, 3% untuk rata-rata, 4% untuk tinggi), banyak
orang tidak merasakan perlunya meningkatkan usahanya.
3. Kriteria kinerja yang baik harus jelas dan dikomunikasikan kepada pegawai
(Harapan, Harapan Peran/ Expectancy; Role Expectations). Ketika standar kinerja
tidak jelas, pegawai selalu menebak-nebak apa yang harus mereka lakukan atau
apa yang mereka harus selesaikan untuk mendapatkan penilaian kinerja yang
baik.
4. Pegawai harus percaya manajer. Harus ada kepercayaan dalam sistem evaluasi
sehingga pegawai tidak merasakan adanya pilih kasih (Harapan/Expectancy) dan
kepercayaan dalam sistem alokasi, yaitu, mereka harus percaya bahwa jika
mereka memenuhi standar kinerja organisasi akan ada kenaikan gaji yang lebih
tinggi.
5. Hal ini sangat membantu jika alokasi adalah non-zero sum, yaitu setiap orang
yang memenuhi harapan kinerja tinggi menerima peningkatan gaji yang
tinggi. Ketika sistem adalah nol sum (hanya karyawan terbaik menerima kenaikan
257
258
Ibid.
tertinggi, seperti kurva), sebagian besar pegawai berperingkat menengah dan
rendah akan kehilangan motivasinya karena bahkan jika mereka meningkatkan
kinerja mereka, mereka tidak percaya bahwa mereka akan dinilai lebih tinggi
daripada "sang bintang" (the stars).
Jika kondisi-kondisi tersebut tidak tersedia, maka berpeluang terjadinya
masalah sebagai berikut:259
1. Sistem zero sum versus non zero sum. Banyak perusahaan/organisasi merasa
terdorong untuk membuat sistem mereka zero sum secara alamiah. Mereka
melakukan ini dengan mengalokasikan sejumlah biaya tetap untuk meningkatkan
setiap departemen atau manajer. Sebagai contoh, seorang manajer mungkin
dapat memberikan setiap karyawan kenaikan gaji 3%. Untuk setiap 5%
penghargaannya, ia harus memberi seseorang kenaikan 1%. Jika pegawainya
memiliki kinerja merata ini mungkin bekerja, tetapi dalam kebanyakan kasus,
manajer mengambil jalan keluar yang mudah dan memberikan semuanya
kenaikan 3%, mengubah rencana prestasi (merit plan) menjadi rencana biaya
hidup di mata karyawan.
2. Ketidakadilan. Ketika manajer mengevaluasi kinerja pegawai tidak sesuai
evaluasi pegawai, ketidaksamaan/ketidakadilan (inequity) terjadi. Salah satu
masalah yang paling sering dikutip dalam rencana merit pay adalah persepsi
ketidakadilan. Ketika ketidakadilan tersebar luas, rencana merit (merit plan) lebih
sering menciptakan demotivasi kinerja daripada motivasi kinerja.
3. Kecemburuan. Sangat erat terkait dengan ketidakadilan (inequality) adalah
masalah kecemburuan pegawai yang berakar pada konsep diri yang lemah
Dalam banyak kasus mereka yang menerima kenaikan gaji yang rendah,
259
Ibid.
mengembangkan atomicity terhadap mereka yang menerima kenaikan gaji
tertinggi. Hal ini menyebabkan konflik interpersonal dan sulit dalam pelaksanaan
pekerjaan memerlukan kerjasama antar anggota kelompok kerja.
4. Penurunan dalam kekompakan kelompok dan kerjasama. Kinerja tinggi dari
kerjasama tim berasal dari kekompakan unit-unit kerja, fokus pada tujuan dasar
tim. Mereka bekerja sama dan berbagi dalam pekerjaan, tanggung jawab, dan
prestasi. Ketika beberapa anggota terpilih menerima kenaikan gaji yang lebih
tinggi daripada anggota tim yang tersisa, kekompakan kerja ini sering menurun.
5. Waktu yang tepat (Timing). Dalam kebanyakan rencana merit (merit plan),
kenaikan gaji diberikan setiap tahun. Hal ini menyebabkan sering sulit untuk fokus
pada sumber motivasi selama sepanjang tahun. Juga, karena banyak manajer
tidak menilai kinerja di sepanjang tahun, mereka bergantung pada pengamatan
mereka dari kinerja dalam beberapa minggu sebelum penilaian kinerja (efek
recency). Ketika karyawan menyadari hal ini, kinerja mereka menjadi tidak
stabil/merata, kinerja tinggi pada saat menjelang penilaian/evaluasi.
6. Rendahnya motivasi untuk melakukan tindakan yang tidak dinilai atau hasil
kinerja. Dalam banyak kasus, sistem evaluasi kinerja tidak mengukur semua
perilaku pekerjaan penting atau hasilnya. Diberi pilihan, banyak karyawan
cenderung berfokus pada perilaku yang paling mungkin untuk memberikan
mereka kenaikan gaji, sering mengabaikan aspek-aspek lain dari kinerja.
7. Penurunan motivasi intrinsik. Menurut sebuah teori yang disebut "Teori
Pembenaran Tidak Mencukupi” (Insufficient Justification Theory) dalam banyak
kasus tugas yang secara intrinsik memotivasi sering kehilangan motivasi intrinsik
ini setelah dihargai dengan hadiah ekstrinsik seperti gaji. Jika motivator ekstrinsik
(gaji) dihapus, individu merasa tidak ada lagi pembenaran yang cukup untuk terus
melakukan tugas.Dengan kata lain, ketika kinerja tinggi dihargai dengan gaji, ia
mengubah sumber motivasi individu menjadi instrumental.
Dengan demikian, menurut penulis, sistem remunerasi adalah cara
penggajian/pengupahan kepada pegawai karena kinerjanya, yang dapat pula
meliputi jabatan, tanggung jawab, maupun kemampuannya. Terdapat dua aspek
penting dalam remunerasi yang sejalan dengan prinsip merit system. Pertama, basis
pemenuhan hak yang digunakan untuk menilai kecukupan remunerasi terhadap
kebutuhan hidup, dan yang kedua, aspek basis orientasi kinerja untuk mengetahui
apakah basis orientasi kinerja yang digunakan mampu mendorong kinerja yang
optimal.
Selanjutnya, dalam membahas mengenai sistem penegakan disiplin, perlu
terlebih dahulu dibahas mengenai kata “disiplin”. Dalam Merriam-Webster
Encyclopaedia Britannica,makna kata “discipline” (disiplin) dapat ditinjau dari dua
bentuk, yakni sebagai kata benda dan kata sifat.
Kata “discipline” (noun/kata benda), 260 diartikan sebagai:
1. punishment (hukuman).
2. instruction (instruksi).
3. a field of studi (bidang/lapangan dari metode studi).
4. training that corrects (pelatihan yang mengoreksi), molds (cetakan), or perfects
the mental faculties or moral character (menyempurnakan kemampuan mental
atau karakter moral).
5. control gained by enforcing obedience or order (kontrol diperoleh dengan
menegakkan kepatuhan atau perintah).
260
Merriam-Webster.com. An Enclopaedia Britannica Company. Discipline. http://www.merriam-
webster.com/dictionary/discipline, diakses 8 Juni 2012.
6. orderly or perscribed conduct or pattern of behavior (teratur atau perilaku
preskriptif atau pola perilaku).
7. self-control (penguasaan diri).
8. a rule or system of rules governing conduct or activity (aturan atau sistem aturan
yang mengatur perilaku atau kegiatan).
Kata “discipline” berasal dari Inggris Pertengahan, yang jika ditelusuri berasal
dari Anglo-Perancis. Anglo-Prancis mengadopsi kata tersebut dari bahasa Latin,
yakni “diciplina teaching” (ajaran disciplina), learning (belajar). Kata “diciplina”
berasal dari kata “discipulus pupil” (murid discipulus). Kata “discipline” sebagai kata
benda diketahui pertama kali digunakan pada Abad ke-13.
Kata “discipline” (transitive verb/kata kerja)261, diartikan sebagai:
1. to punish or penalize for the sake of enforcing obedience and perfecting moral
character (untuk menghukum atau menghukum pidana demi menegakkan
ketaatan dan menyempurnakan karakter moral).
2. to train or develop by instruction and exercise especially inself-control (untuk
melatih atau mengembangkan dengan instruksi dan latihan terutama
pengendalian diri sendiri).
3. to bring (a group) under control (discipline troops) (untuk membawa (kelompok) di
bawah kendali (disiplin pasukan tentara), to impose order upon (serious
writers discipline and refine their writing styles) untuk menegakkan ketertiban
(disiplin penulis serius dan memperbaiki gaya penulisan mereka).
Kata “discipline” sebagai kata kerja diketahui pertama kali digunakan pada
Abad ke-14.
261
Ibid.
Menurut M.T. Miklave dan J.A. Trafimon, disiplin (discipline) adalah bentuk
pelatihan yang menjalankan peraturan-peraturan organisasional. Yang paling
dipengaruhi oleh sistem disiplin dalam organisasi adalah karyawan yang
menyusahkan. Apabila para pemberi kerja gagal menangani karyawan yang
menyusahkan, sering terjadi efek-efek negatif pada karyawan dan kelompok kerja
lainnya.262
Sistem displiner tersebut dapat dianggap sebagai sebuah penerapan dari
modifikasi perilaku terhadap karyawan-karyawan yang menyusahkan atau tidak
produktif. Disiplin yang paling baik sudah jelas adalah disiplin diri. Ketika sebagian
besar orang memahami apa yang dibutuhkan di tempat kerja, mereka biasanya
dapat diharapkan melakukan pekerjaannya dengan efektif.263
Dengan demikian, disiplin dapat dimaknai sebagai aturan atau sistem aturan
yang mengatur perilaku atau kegiatan dalam bentuk instruksi yang dimaksudkan
sebagai pelatihan yang mengoreksi perilaku untuk menciptakan kondisi teratur atau
pola perilaku dalam bekerja secara efektif dengan memberikan hukuman terhadap
pelanggaran aturan tersebut.
Robert L.Mathis dan John H.Jackson menjelaskan bahwa terdapat dua
pendekatan pada disiplin, yakni: pendekatan disiplin positif dan pendekatan disiplin
progresif.264
Pendekatan disiplin positif bergantung pada filosofi bahwa pelanggaran adalah
tindakan yang biasanya dapat dikoreksi secara konstruktif tanpa hukuman. Dalam
pendekatan ini, para manajer berfokus pada pencarian fakta dan bimbingan untuk
262
M.T. Miklave dan J.A. Trafimon. Measuring Discipline. Workforce. September 2000. hlm.124-126, dalam
Robert L.Mathis dan John H.Jackson. Op.cit. hlm. 511.
263
Pandangan Robert L.Mathis dan John H.Jackson, dalam Ibid. hlm. 511.
264
Ibid. hlm. 512-514.
mendorong perilaku yang diinginkan, daripada menggunakan hukuman untuk
mencegah perilaku yang tidak diinginkan. Berikut ini empat langkah menuju disiplin
positif:
a. Konseling, yakni supervisor meningkatkan kesadaran karyawan akan kebijakan
dan peraturan organisasional melalui percakapan.
b. Dokumentasi tertulis, yakni karyawan dan supervisor mengembangkan solusi-
solusi yang didokumentasikan secara tertulis untuk mencegah masalah-masalah
yang lebih lanjut.
c. Peringatan terakhir, yakni konferensi peringatan terakhir dimana supervisor
menekankan pentingnya pengoreksian tindakan yang tidak pantas kepada
karyawan. Ada pula yang memberi satu hari libur bagi karyawan untuk
mengembangkan rencana tegas dan tertulis guna memperbaiki perilaku-perilaku
yang menyusahkan.
d. Pemberhentian, dilakukan apabila karyawan gagal untuk mengikuti rencana
tindakan yang dikembangkan dan tetap ada masalah yang lebih lanjut.
Keunggulan dari pendekatan displin yang positif adalah berfokus pada
penyelesaian masalah, akan tetapi kesulitan yang paling besar adalah jumlah
pelatihan yang dibutuhkan oleh para supervisor dan manajer untuk menjadi
konselor-konselor efektif dan membutuhkan lebih banyak waktu, daripada
pendekatan disiplin progresif.
Pendekatan disiplin progresif menggabungkan serangkaian langkah, dimana
setiap langkah menjadi lebih keras secara progresif dan dirancang untuk mengubah
perilaku karyawan yang tidak pantas. Dalam suatu sistem progresif yang umum,
sebagian besar prosedur disiplin progresif menggunakan teguran-teguran verbal,
teguran tertulis, dan penskoran sebelum pemecatan. Penskoran mengirimkan pesan

yang kuat kepada seorang karyawan bahwa perilaku pekerjaan yang tidak
diinginkan harus diubah, atau mungkin sekali akan terjadi pemberhentian. Tidak
semua langkah dalam prosedur disiplin progresif dituruti dalam setiap kasus.
Beberapa pelanggaran yang serius dibebaskan prosedur progresif dan mungkin
berakhir pada pemberhentian dengan segera.
Robert Bacal berpandangan bahwa disiplin harus dilakukan secara bertahap.
Menurut Robert Bacal, mendisiplinkan karyawan bukan berarti menghukum
karyawan, tetapi merupakan proses untuk menjaga agar karyawan tetap
bertanggung jawab terhadap tindakannya dengan menerapkan konsekuensi, seperti
percobaan, penurunan pangkat, atau skorsing secara bertahap sesuai dengan jenis
pelanggaran yang dilakukan.265
Dalam hal sistem penegakan disiplin, terdapat model “Peraturan Kompor
Panas” yang telah dikenal bertahun-tahun untuk mengajari para supervisor tentang
disiplin melalui analogi untuk membantu mengingat dasar-dasar disiplin. Dalam
model “Peraturan Kompor Panas”, disiplin yang baik bagaikan kompor panas,
karena:266
1. Memberikan sebuah peringatan. Sebuah kompor panas mengirimkan peringatan
karena Anda merasakan panasnya dan Anda tahu apabila Anda menyentuhnya
Anda akan mendapatkan luka bakar. Para karyawan juga membutuhkan
peringatan sebelum terjadi disiplin.
2. Konsisten. Sebuah kompor panas selalu membakar. Displin yang baik
menyelesaikan pelanggaran yang sama dibawah keadaan yang sama setiap kali
ia muncul.
265
Pandangan Robert Bacal, dalam A.A.Anwar Prabu Mangkunegara. Op.cit. hlm.23.
266
Robert L.Mathis dan John H.Jackson. Op.cit. hlm. 515.
3. Terjadi dengan cepat. Kompor panas membakar dengan cepat apabila disentuh.
Semakin lama jeda setelah terjadinya pelanggaran disiplin, semakin tidak efektif
dalam mengubah perilaku.
4. Tidak personal. Kompor panas membakar setiap orang yang menyentuhnya.
Disiplin yang baik tidak emosional atau sembarangan, dan memberikan pengaruh
yang sama terhadap setiap pelanggar.
Tingkat terakhir dalam proses disipliner adalah pemberhentian. Seorang
manajer mungkin merasa bersalah ketika memecat karyawan, dan terkadang rasa
bersalah ini dapat dibenarkan. Apabila seorang karyawan gagal, mungkin karena
manajer tersebut gagal menciptakan lingkungan kerja yang layak. Mungkin
karyawan itu tidak mendapatkan pelatihan yang memadai, atau mungkin manajemen
lalai membentuk kebijakan-kebijakan yang efektif. Para manajer bertanggung jawab
atas karyawan mereka, dan pada suatu tingkatan tertentu, mereka sama-sama
menanggung kesalahan atas kegagalan tersebut. Baik pendekatan disiplin yang
positif maupun yang progresif sudah nyata memberikan peringatan kepada para
karyawan.267
Dalam teori paksaan dijelaskan bahwa kepatuhan seseorang terhadap hukum
dipaksakan oleh sanksi, sedangkan dalam teori persetujuan dijelaskan bahwa
kepatuhan seseorang terhadap hukum diberikan atas dasar persetujuan oleh
masyarakat terhadap hukum yang diberlakukan untuk mereka.268
Menurut Peter Mahmud Marzuki269 bagi kaum positivisme, unsur paksaan
dikaitkan dengan pengertian tentang hierarki perintah secara formal. Positivisme
267
Ibid. hlm. 514.
268
Pandangan Schuyt, dalam Satjipto Rahardjo. 2000. Ilmu Hukum. Cet.ke-5. Bandung: Citra Aditya Bakti.
hlm155.
269
Peter Mahmud Marzuki. Op.cit. hlm.73-77.
memandang hukum sebagai perintah dan menempatkan sanksi sebagai sesuatu
yang memang melekat pada hukum. Pandangan ini juga dianut oleh Hart yang
berpangkal pada pemikiran empiris-positivisme, bahwa salah satu karakter hukum
adalah perintah yang dibuat oleh supremasi dan kekuasaan yang mempunyai
kekuasaan itu bersifat merdeka artinya tidak tunduk pada a general habit of
disobedience. Oleh Hart dikatakan bahwa dimana pun ada sistem hukum, pasti ada
orang-orang atau lembaga-lembaga tertentu yang menerbitkan perintah yang
didukung dengan ancaman. Tidak dapat dibantah bahwa ancaman memang
menunjang ketaatan, bahkan jika dilakukan perhitungan statistik.
Hal tersebut berbeda dengan pandangan van Apeldoorn yang menyatakan
bahwa sanksi bukanlah elemen esensial dalam hukum, melainkan elemen
tambahan. Menurut van Apeldoorn, hukum suatu negara dalam banyak hal
merupakan penuangan dari asas-asas dan norma-norma agama, moral, dan sosial
yang didukung kesadaran masyarakat.270
Beberapa pihak percaya bahwa pada saat sekarang, pengenaan
hukuman/sanksi merupakan cara yang paling efektif dan efisien untuk mengubah
perilaku, dari hal yang buruk ke arah yang lebih baik.271
Menurut J. Winardi, terdapat studi yang menunjukkan bahwa penghukuman
yang diterapkan kepada para karyawan karena prestasi mereka buruk, justru
menyebabkan kinerja mereka meningkat, tanpa adanya dampak penting atas
kepuasan mereka. Tetapi, penghukuman yang dirasakan sebagai tindakan yang
270
Ibid. hlm.77-78.
271
Agus Dwiyanto, dkk. Op.cit. hlm. 214.
bersifat arbitrer dan “semau gue” justru menyebabkan kepuasan menyusut dan
kinerja turut pula berkurang.272
Hukuman sebaiknya berfokus pada respon spesifik, tidak pada pola perilaku
umum. Semakin sedikit hukuman impersonal (tidak pada pribadi tertentu) semakin
sedikit seseorang yang dihukum mengalami akibat emosional yang tidak diinginkan
dan ketegangan hubungan dengan pimpinan menjadi permanen. Meskipun hukuman
kontroversial, hukuman dapat menjadi efektif kalau pimpinan memperhatikan waktu,
intensitas, jadwal, klarifikasi alasan, dan impersonal. Hukuman/sanksi menjadi efektif
bila dilakukan secara terus-menerus atau hukuman harus konsisten. Pimpinan
sebaiknya menerapkan sistem sanksi yang sama untuk setiap karyawan dengan
kesalahan yang sama atau yang menunjukkan perilaku yang tidak diinginkan.273
Disiplin yang efektif harus diarahkan pada perilaku, bukan pada karyawan
secara pribadi, karena maksud dari disiplin adalah memperbaiki kinerja. Disiplin
dapat dihubungkan secara positif dengan kinerja, yang mengejutkan orang-orang
merasa bahwa disiplin hanya berhubungan dengan perilaku. Keadilan distributif dan
prosedural274 menyarankan bahwa apabila seorang manajer menoleransi perilaku
yang tidak dapat diterima, kelompok tersebut mungkin merasa tersinggung terhadap
ketidakadilan tersebut.275
272
J.Winardi. Op.cit. hlm.153.
273
Michael Domjan dan Barbara Burkhard. 1982. The Principles of Learning and Behavior. California:
Brooks/Cole, dalam Agus Dwiyanto, dkk. Op.cit. hlm. 214.
274
Robert L.Mathis dan John H.Jackson. Op.cit. hlm. 514: memandang keadilan distributif adalah keadilan yang
dirasakan dalam distribusi hasil, yang menguji bagaimana imbalan berhubungan dengan kinerja, sedangkan
keadilan prosedural adalah keadilan yang dirasakan dari proses untuk membuat keputusan mengenai para
karyawan.
275
Ibid.
Menurut penulis, konsep Aristoteles mengenai keadilan korektif sebagaimana
telah dibahas sebelumnya, sangat relevan dengan hasil yang hendak dicapai dalam
sistem penegakan disiplin.
Dengan demikian, menurut penulis, sistem penegakan disiplin adalah sistem
aturan yang mengatur perilaku atau kegiatan dalam bentuk instruksi yang
dimaksudkan sebagai pelatihan yang mengoreksi perilaku untuk menciptakan
kondisi teratur atau pola perilaku dalam bekerja secara efektif dengan memberikan
hukuman terhadap pelanggaran aturan tersebut. Ada dua aspek yang dapat
digunakan untuk menilai apakah suatu sistem penegakan disiplin telah sejalan
dengan prinsip merit system. Pertama, aspek sanksi disipliner dapat digunakan
untuk menilai apakah penegakan disiplin mengatur hukuman yang berimplikasi
terhadap remunerasi yang setimpal atas pelangaran-pelanggaran tertentu, dan
kedua, aspek prosedur korektif dapat digunakan dalam menilai apakah penegakan
disiplin yang berimplikasi terhadap remunerasi bersifat progresif terhadap
pelanggaran kedisiplinan individu agar terkoreksi dan berubah menjadi lebih baik.
D. Kerangka Pemikiran
Undang-Undang Dasar Negara RI Tahun 1945, dalam Pembukaan pada Alenia
keempat dan dalam Pasal 1 ayat (3) mengimplikasikan dianutnya konsepsi negara
hukum kesejahteraan dalam penyelenggaraan Negara Indonesia.
Dalam konsepsi negara hukum kesejahteraan, negara bertujuan untuk
mewujudkan keamanan, ketertiban, dan kesejahteraan rakyat. Di mana dalam upaya
mencapai tujuan tersebut, negara hukum kesejahteraan menjalankan fungsi sebagai
penyedia dan pengatur dengan menggunakan birokrasi sebagai mesin negara.

Namun demikian, dalam kenyataannya birokrasi sebagai mesin negara belum
berfungsi sebagaimana mestinya. Berbagai aspek menghambat terwujudnya
birokrasi yang ideal.
Reformasi birokrasi merupakan jawaban terhadap keberadaan hambatan
tersebut. Bentuk reformasi birokrasi yang paling utama adalah sistem penataan
PNS, yang berdasarkan prinsip merit system mencakup tiga hal yang sangat
penting, yakni peraturan sistem rekrutmen, remunerasi, dan penegakan disiplin
PNS.
Peraturan sistem penataan PNS yang sejalan dengan prinsip merit system
memberikan kesempatan yang sama (kesetaraan) bagi setiap orang untuk mengikuti
rekrutmen dan menyeleksi orang-orang berkualitas sesuai kebutuhan. Peraturan
sistem remunerasi memberikan penggajian yang cukup untuk memenuhi kebutuhan
hidup dan memberikan penggajian yang sesuai dengan tanggung jawab dan hasil
kerja sehingga mendorong kinerja yang optimal. Peraturan sistem penegakan
disiplin yang berimplikasi terhadap remunerasi mampu menjamin kedisiplinan PNS.
Peraturan sistem rekrutmen, remunerasi, dan penegakan disiplin, dimaksudkan
untuk menjalankan fungsi hukum sebagai sarana social engineering, yakni hanya
mengangkat PNS yang berkualitas, mendorong kinerja dan kedisiplinan PNS untuk
mendorong optimalisasi profesionalisme PNS.
Berlandaskan konstruksi pemikiran tersebut, dibangun variabel dan sub variabel
yang menjadi dasar untuk mengumpulkan data guna menjawab rumusan masalah,
mencapai tujuan penelitian, dan kegunaan penelitian.
Sistem penataan PNS dalam kerangka reformasi birokrasi merupakan variabel
yang hendak digambarkan dan dijelaskan melalui sub variabel peraturan sistem
rekrutmen PNS, peraturan sistem remunerasi PNS, dan peraturan sistem
penegakan disiplin PNS.
Sub variabel peraturan sistem rekrutmen PNS digambarkan dan dijelaskan
melalui indikator persyaratan kualifikasi dan model seleksi. Persyaratan kualifikasi
digunakan untuk mengetahui ada-tidaknya kesetaraan dalam rekrutmen, sedangkan
indikator model seleksi digunakan untuk mengetahui apakah digunakan jenis
tes/ujian yang mampu menyeleksi para pelamar yang berkualitas sesuai kebutuhan
pemerintah.
Sub variabel peraturan sistem remunerasi PNS digambarkan dan dijelaskan
melalui indikator basis pemenuhan hak dan basis orientasi kinerja. Basis
pemenuhan hak digunakan untuk mengetahui kecukupan penggajian dalam
memenuhi kebutuhan hidup PNS, sedangkan basis orientasi kinerja basis digunakan
untuk mengetahui apakah penggajian mendorong optimalisasi kinerja PNS.
Sub variabel peraturan sistem penegakan disiplin PNS digambarkan dan
dijelaskan dengan indikator sanksi disipliner dan prosedur korektif yang berimplikasi
terhadap remunerasi dalam menjamin kedisiplinan PNS. Sanksi disipliner digunakan
untuk mengetahui apakah telah ditetapkan jenis-jenis tindakan korektif yang
sesuai/setimpal dengan pelanggaran, sedangkan prosedur korektif digunakan untuk
mengetahui apakah telah ditetapkan prosedur yang progresif dalam arti segera dan
bertahap dalam pengenaan hukuman guna memungkinkan pelanggar untuk
mendisiplinkan diri.
Adapun variabel optimalisasi profesionalisme PNS merupakan variabel yang
hendak diwujudkan oleh variabel sistem penataan PNS.
Kerangka pemikiran ini secara sederhana digambarkan dalam bentuk diagram
kerangka pikir, sebagai berikut:

Diagram Kerangka Pikir
Peraturan Sistem Rekrutmen

- Persyaratan Kualifikasi
- Model Seleksi
Peraturan Sistem Remunerasi

Sistem Penataan - Basis Pemenuhan Hak Optimalisasi
PNS dalam - Basis Orientasi Kinerja Profesionalism
Kerangka Reformasi e PNS
Birokrasi
Peraturan Sistem Penegakan

Disiplin
- Sanksi Disipliner
- Prosedur Korektif
E. Definisi Operasional Variabel
Penelitian ini menggunakan definisi operasional variabel, sebagai berikut:
1. Reformasi birokrasi adalah gerakan untuk melakukan perubahan dalam birokrasi
untuk membentuk birokrasi menjadi lebih baik dengan melakukan koreksi
terhadap kondisi birokrasi yang buruk melalui metode atau tindakan yang lebih
baik.
2. Sistem penataan PNS dalam kerangka reformasi birokrasi adalah bentuk
pengaturan oleh hukum moderen yang rasional dan berlaku sama terhadap PNS
untuk menyelesaikan suatu permasalahan birokrasi dalam mencapai tujuan
negara, dimana terdapat peraturan sistem rekrutmen, sistem remunerasi, dan
sistem penegakan disiplin PNS, yang sejalan dengan prinsip merit system, teori
keadilan distributif, dan teori keadilan korektif.
3. Peraturan sistem rekrutmen PNS adalah bentuk pengaturan terhadap proses
menemukan calon-calon berkualitas dari sejumlah calon-calon dalam jumlah yang
cukup, untuk mengisi jabatan kepegawaian negeri sipil yang lowong pada saat
sekarang atau kebutuhan di masa depan, baik sebagai CPNS maupun pejabat
struktural.
4. Persyaratan kualifikasi adalah kriteria yang diberlakukan dalam seleksi pengisian
jabatan kepegawaian negeri untuk memberikan kesempatan yang sama dan
seluas-luasnya bagi para kandidat.
5. Model seleksi adalah cara yang digunakan untuk menyeleksi pelamar yang
berkualifikasi dan berkompeten dalam pengisian jabatan kepegawaian negeri
sipil.
6. Peraturan sistem remunerasi PNS adalah bentuk pengaturan hukum terhadap
cara penggajian kepada PNS atas pekerjaannya.
7. Basis pemenuhan hak adalah bentuk penggajian diberikan dengan pertimbangan
pemenuhan kebutuhan kesejahteraan PNS atas pekerjaannya.
8. Basis orientasi kinerja adalah bentuk penggajian diberikan dengan pertimbangan
mendorong kinerja optimal PNS.
9. Peraturan sistem penegakan disiplin PNS adalah bentuk pengaturan hukum
terhadap perilaku PNS yang dimaksudkan sebagai pelatihan yang mengoreksi

perilaku untuk menjamin kedisiplinan dengan memberikan hukuman yang
berimplikasi remunerasi atas pelanggaran aturan kedisiplinan.
10. Sanksi disipliner adalah bentuk tindakan koreksi terhadap suatu perilaku PNS
untuk melatih pelanggar kedisiplinan dalam memperbaiki diri dengan
memberikan hukuman yang berimplikasi terhadap remunerasi yang setimpal
terhadap suatu pelanggaran.
11. Prosedur korektif adalah bentuk tahapan koreksi dan kesegeraan tindakan
koreksi yang bersifat progresif yang dikenakan terhadap suatu perilaku PNS
untuk melatih pelanggar dalam memperbaiki diri dengan memberikan hukuman
yang berimplikasi terhadap remunerasi atas suatu pelanggaran.
12. Optimalisasi profesionalisme PNS adalah wujud pencapaian atas keberadaan
PNS yang berkualitas, peningkatan optimal kinerja PNS, dan jaminan
kedisiplinan PNS.
BAB III
METODE PENELITIAN
A. Tipe dan Pendekatan Penelitian
Tipe penelitian ini adalah socio-legal research, diorientasikan pada aspek hukum
(normatif) dan didukung aspek non hukum (empirik), yakni aspek pengaturan hukum
dan bekerjanya hukum dalam masyarakat tersebut (kelompok yang rentan terhadap
suatu ketentuan hukum).
Penelitian ini sebagian besar merupakan penelitian hukum normatif276 yang
berkaitan dengan sistem penataan PNS dalam kerangka reformasi birokrasi. Inti dari
penelitian hukum normatif277 adalah pada langkah-langkah kajian yang harus
berlandaskan pada teori kebenaran koherensi dan pragmatis secara traceable
(controleebaar dan konsensus). Kekuatan kajian normatif terletak pada langkah-
langkah sekuensial yang mudah ditelusuri oleh ilmuwan hukum lainnya.
Penelitian ini mengkaji isu penelitian dalam tiga lapisan ilmu hukum278, yakni
rechtsdogmatiek (dogmatik hukum), rechtsteorie (teori hukum), dan rechtsfilosofie
(filsafat hukum).
276
Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji. 2007. Penelitian Hukum Normatif; Suatu Tinjauan Singkat. Ed.ke-1.
Cet.ke-10. Jakarta: RajaGrafindo Persada, hlm.13-14: mengemukakan bahwa penelitian hukum yang dilakukan
dengan cara meneliti bahan pustaka dapat dinamakan penelitian hukum normatif atau penelitian hukum
kepustakaan.
277
Aminuddin Ilmar. 2009. Konstruksi Teori dan Metode Kajian Ilmu Hukum. Cet.ke-1. Makassar: Hasanuddin
University Press. hlm 87.
278
Jan Gijssels dan Mark van Hoecke mengemukakan bahwa berdasarkan sifat keilmuan hukum terdapat tiga
lapisan ilmu hukum, yakni rechtsdogmatiek (dogmatik hukum), rechtsteorie (teori hukum), dan rechtsfilosofie
(filsafat hukum). Dalam penelitian pada tataran dogmatik hukum, sesuatu menjadi isu hukum apabila di dalam
masalah itu tersangkut ketentuan hukum yang relevan dengan fakta yang dihadapi. Dalam penelitian pada
tataran teori hukum, isu hukum harus mengandung konsep hukum. Dalam penelitian hukum dalam tataran
filosofis, isu hukum harus menyangkut asas-asas hukum, sebagaimana dikutip dalam Peter Mahmud Marzuki.
2005. Penelitian Hukum. Cet.ke-1. Jakarta: Prenada Media, hlm.25.
Pendekatan yang digunakan dalam menjawab isu penelitian ini adalah
pendekatan komparatif (comparative approach),279 dengan melakukan peninjauan
terhadap sistem kepegawaian negeri sipil Indonesia, Amerika Serikat, dan Jerman.
Sistem kepegawaian negeri sipil Amerika Serikat dipilih mengingat bahwa Presiden
Soekarno pernah mengundang akademisi dari Amerika Serikat untuk memberikan
saran pengembangan dan perbaikan sistem administrasi negara RI yang kemudian
dilaksanakan melalui reformasi birokrasi pemerintah pada masa itu.280 Selain itu,
Amerika Serikat281 merupakan negara terkemuka dalam reformasi birokrasinya, dan
memiliki kemiripan dengan Indonesia282 dalam hal wilayah yang luas, jumlah
penduduk yang besar, dan memiliki keragaman penduduk. Sistem kepegawaian
negeri Jerman dipilih mengingat bahwa Jerman terkemuka dalam reformasi
birokrasinya dan memiliki tradisi sistem hukum yang mirip dengan Indonesia, yakni
Civil Law System.
B. Daerah Penelitian
279
Ibid. hlm.94 dan hlm.133: pendekatan komparatif dilakukan dengan membandingkan hukum suatu negara
dengan hukum dari satu atau lebih negara lain mengenai hal yang sama. Kegunaan pendekatan ini adalah
memperoleh persamaan dan perbedaan diantara hukum tersebut. Hal ini untuk menjawab mengenai isu antara
ketentuan hukum dengan filosofi yang melahirkan hukum itu. Penyingkapan ini dapat dijadikan rekomendasi
bagi penyusunan atau perubahan undang-undang.
280
Miftah Thoha. 2008. Birokrasi Pemerintah Indonesia di Era Reformasi. Edisi ke-1. Cet.ke-1. Jakarta:
Kencana Prenada Media Group, hlm.102.
281
Amerika Serikat memiliki wilayah yang luas yakni 9.1 6 1 .96 6 ( luas dar atan ) km2 dan 6 6 4.7 09 km2
( luas la ut ter r it or ia l) , terdiri dari 50 negara bagian dan 1 distrik federal, sebagaimana dimuat dalam Central
Intelligence Agency. The World Factbook. https://www.cia.gov/library/publications/the-world-
factbook/geos/us.html, diakses 10 September 2012; dan Amerika Serikat memiliki jumlah penduduk yang besar
yakni 311.600.000 jiwa berdasarkan U.S. Cencus Bureau Pada tahun 2011, sehingga berada pada peringkat ke-3
di dunia, dan memiliki keragaman penduduk yang multietnis dan multikultural disebabkan oleh masuknya para
imigran dari berbagai negara lain, sebagaimana dimuat dalam US. Cencus Bureau.
American Factfinder; Population and Housing Narrative Profile 2011.
http://factfinder2.census.gov/faces/tableservices/jsf/pages/productview.xhtml?pid=ACS_11_1YR_NP01&prodT
ype=narrative_profile, diakses 10 September 2012.
282
Indonesia memiliki wilayah yang luas yakni 1.910.931,32 km2 (luas daratan) dan 284.210,90 km2 (luas laut
territorial), terdiri dari 33 propinsi, dengan jumlah penduduk yang besar yakni 237,641,326 jiwa berdasarkan
hasil sensus penduduk oleh Badan Pusat Statistik pada tahun 2010, sehingga berada pada peringkat ke-4 di
dunia Badan Pusat Statistik. 2011. Pengembangan Beberapa Indikator Utama Sosial-Ekonomi Indonesia.
Katalog BPS 3101015, hlm.3 dan 11; dan memiliki keragaman suku bangsa, etnis, dan budaya.
Penelitian ini secara empirik diadakan di Kawasan Timur Indonesia, daerah
yang dipilih sebagai daerah sampel adalah Makassar, karena terdapat unit-unit kerja
Lembaga Administrasi Negara. Lembaga Administrasi Negara dipilih karena
merupakan salah satu instansi pemerintah yang sedang melaksanakan reformasi
birokrasi dan telah memperoleh tunjangan kinerja pada tahun 2012, serta
merupakan salah satu leading sector dalam paguyuban Kementerian PAN dan RB,
yakni sebagai instansi yang menjalankan fungsi pembinaan aparatur.
C. Jenis Data dan Instrumen Pengumpulan Data
Data yang diperlukan dalam penelitian ini adalah data sekunder dan data
primer. Pengumpulan data sekunder, yang terdiri dari bahan hukum primer,283 bahan
hukum sekunder,284 dan bahan hukum tertier,285 diperoleh melalui studi dokumen
atau arsip-arsip resmi yang dihimpun oleh instansi pemerintah yang berkaitan
dengan materi penelitian. Pengumpulan data primer dilakukan secara langsung
terhadap responden dengan menggunakan kuesioner dan terhadap pejabat terkait
menggunakan panduan wawancara (intervieuw guide).
D. Populasi dan Sampel
283
Gregory Churchill, sebagaimana dikutip dan diadaptasi dalam Soerjono Soekanto. 2007. Pengantar Penelitian
Hukum. Cet.2007. Jakarta: UI-Press, hlm.52: bahan hukum primer yaitu bahan-bahan hukum yang mengikat
dan terdiri dari: a.norma atau kaidah dasar yakni pembukaan Undang-Undang Dasar 1945, b. peraturan dasar
yakni batang tubuh Undang-Undang Dasar 1945, c. peraturan perundang-undangan, d. bahan hukum yang tidak
dikodifikasikan seperti misalnya hukum adat, e. yurisprudensi, f. traktat, dan g. bahan hukum dari zaman
penjajahan yang hingga kini masih berlaku.
284
Ibid: bahan hukum sekunder adalah bahan yang memberikan penjelasan mengenai bahan hukum primer,
seperti misalnya, rancangan undang-undang, hasil-hasil penelitian, hasil karya dari kalangan hukum, dan
seterusnya.
285
Ibid: bahan hukum tertier adalah bahan yang memberikan petunjuk maupun penjelasan terhadap bahan
hukum primer dan sekunder, contohnya kamus, ensiklopedis indeks kumulatif, dan seterusnya.
Populasi dalam penelitian ini adalah keseluruhan PNS pada unit-unit kerja
Lembaga Administrasi Negara yang ada di Kawasan Indonesia Timur, yakni PNS
pada Pusat Kajian dan Pendidikan dan Pelatihan Aparatur II Lembaga Administrasi
Negara (PKP2A II LAN) yang berjumlah 61 orang dan PNS pada Sekolah Tinggi
Ilmu Administrasi–Lembaga Administrasi Negara, Makassar (STIA-LAN Makassar)
yang berjumlah 42 orang. Oleh karena jumlah populasi adalah 103 orang dari 2 unit
kerja tersebut, maka sampel ditetapkan secara sensus, dengan menetapkan jumlah
seluruh populasi sebagai sampel.
E. Analisis Data
Data sekunder dan data primer dianalisis secara kualitatif, yaitu dengan
menggunakan landasan teori dalam menafsirkan data atau informasi yang diperoleh
dalam penelitian ini.

BAB IV
HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN
A. Gambaran Umum Reformasi Birokrasi
Krisis ekonomi yang dialami Indonesia tahun 1997, pada tahun 1998 telah
berkembang menjadi krisis multidimensi. Kondisi tersebut mengakibatkan adanya
tuntutan kuat dari segenap lapisan masyarakat terhadap pemerintah untuk segera
diadakan reformasi penyelenggaraan kehidupan berbangsa dan bernegara. Sejak
itu, telah terjadi berbagai perubahan penting yang menjadi tonggak dimulainya era
reformasi di bidang politik, hukum, ekonomi, dan birokrasi, yang dikenal sebagai
reformasi gelombang pertama. Perubahan tersebut dilandasi oleh keinginan
sebagian besar masyarakat untuk mewujudkan pemerintahan demokratis dan
mempercepat terwujudnya kesejahteraan rakyat yang didasarkan pada nilai-nilai
dasar sebagaimana tertuang dalam Pembukaan UUD 1945.286
Dalam perkembangan pelaksanaan reformasi gelombang pertama, reformasi di
bidang birokrasi mengalami ketertinggalan dibanding reformasi di bidang politik,
ekonomi, dan hukum. Oleh karena itu, pada tahun 2004, pemerintah telah
menegaskan kembali akan pentingnya penerapan prinsip-prinsip clean government
dan good governance yang secara universal diyakini menjadi prinsip yang
diperlukan untuk memberikan pelayanan prima kepada masyarakat. Berkaitan
dengan hal tersebut, program utama yang dilakukan pemerintah adalah membangun
aparatur negara melalui penerapan reformasi birokrasi. Dengan demikian, reformasi
286
Bab I, 1.1.
birokrasi gelombang pertama pada dasarnya secara bertahap mulai dilaksanakan
pada tahun 2004.287
Dalam Grand Design Reformasi Birokrasi 2010-2025, dijelaskan bahwa
reformasi birokrasi bermakna sebagai sebuah perubahan besar dalam paradigma
dan tata kelola pemerintahan Indonesia. Selain itu, reformasi birokrasi juga
bermakna sebagai sebuah pertaruhan besar bagi bangsa Indonesia dalam
menyongsong tantangan abad ke-21.288
Pada tahun 2011, seluruh kementerian dan lembaga serta pemerintah daerah
ditargetkan telah memiliki komitmen dalam melaksanakan proses reformasi
birokrasi. Pada tahun 2014 secara bertahap dan berkelanjutan, kementerian dan
lembaga serta pemerintah daerah telah memiliki kekuatan untuk memulai proses
tersebut, sehingga pada tahun 2025, birokrasi pemerintahan yang profesional dan
berintegritas tinggi dapat diwujudkan.289
Sementara itu, pada pidato kenegaraan dalam rangka memperingati ulang
tahun ke-64 Kemerdekaan RI di depan Sidang DPR RI tanggal 14 Agustus 2009,
Presiden menegaskan kembali tekad pemerintah untuk melanjutkan misi sejarah
bangsa Indonesia untuk lima tahun mendatang, yaitu melaksanakan reformasi
gelombang kedua, termasuk reformasi birokrasi. Reformasi gelombang kedua
bertujuan untuk membebaskan Indonesia dari dampak dan ekor krisis yang terjadi
sepuluh tahun yang lalu. Pada tahun 2025, Indonesia diharapkan berada pada fase
yang benar-benar bergerak menuju negara maju.290
287
Ibid.
288
Bab I, 1.1
289
Ibid.
290
Ibid.
Reformasi birokrasi berkaitan dengan ribuan proses tumpang-tindih
(overlapping) antarfungsi-fungsi pemerintahan, melibatkan jutaan pegawai, dan
memerlukan anggaran yang tidak sedikit. Selain itu, reformasi birokrasi pun perlu
menata ulang proses birokrasi dari tingkat (level) tertinggi hingga terendah dan
melakukan terobosan baru (innovation breakthrough) dengan langkah-langkah
bertahap, konkret, realistis, sungguh-sungguh, berfikir di luar kebiasaan/rutinitas
yang ada (out of the box thinking), perubahan paradigma (a new paradigm shift), dan
dengan upaya luar biasa (business not as usual). Oleh karena itu, reformasi
birokrasi nasional perlu merevisi dan membangun berbagai regulasi, memodernkan
berbagai kebijakan dan praktek manajemen pemerintah pusat dan daerah, dan
menyesuaikan tugas fungsi instansi pemerintah dengan paradigma dan peran baru.
Upaya tersebut membutuhkan suatu grand design dan road map reformasi birokrasi
yang mengikuti dinamika perubahan penyelenggaraan pemerintahan sehingga
menjadi suatu living document.291
Grand Design Reformasi Birokrasi adalah rancangan induk yang berisi arah
kebijakan pelaksanaan reformasi birokrasi nasional untuk kurun waktu 2010-2025.
Sedangkan Road Map Reformasi Birokrasi adalah bentuk operasionalisasi Grand
Design Reformasi Birokrasi yang disusun dan dilakukan setiap 5 (lima) tahun sekali
dan merupakan rencana rinci reformasi birokrasi dari satu tahapan ke tahapan
selanjutnya selama lima tahun dengan sasaran per tahun yang jelas. Grand Design
Reformasi Birokrasi 2010-2025 ditetapkan dengan Peraturan Presiden, sedangkan
Road Map Reformasi Birokrasi 2010-2014 ditetapkan dengan Peraturan Menteri
Negara Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi agar dapat
291
Ibid.
memiliki sifat fleksibilitas sebagai suatu living document.292 Grand Design Reform
Reformasi Birokrasi 2010-2025 ditetapkan dalam Peraturan Presiden No.81 Tahun
2010, sedangkan Road Map Reformasi Birokrasi 2010-2014 ditetapkan dalam
Peraturan Menteri PAN dan RB No.20 Tahun 2010.
Grand Design Reformasi Birokrasi 2010-2025 dan Road Map Reformasi
Birokrasi 2010-2014 merupakan penyempurnaan dari Peraturan Menteri PAN dan
RB Nomor:PER/15/M.PAN/7/2008 tentang Pedoman Umum Reformasi Birokrasi dan
Peraturan Menteri PAN dan RB Nomor:PER/04/M.PAN/4/2009 tentang Pedoman
Pengajuan Dokumen Usulan Reformasi Birokrasi di Lingkungan Kementerian/
Lembaga/ Pemerintah Daerah.
Pada reformasi birokrasi gelombang pertama (2004-2009), reformasi birokrasi
yang dilaksanakan bersifat instansional, dengan sasaran mewujudkan tata kelola
pemerintahan yang baik, dengan area perubahan pada: (1) kelembagaan
(organisasi); (2) budaya organisasi; (3) ketatalaksanaan; (4) regulasi-deregulasi; dan
(5) sumber daya manusia.
Pada reformasi birokrasi gelombang kedua (2010-2014), reformasi birokrasi
yang dilaksanakan bersifat nasional dan institusional, dengan sasaran:
(1) terwujudnya pemerintahan yang bersih dan bebas korupsi, kolusi, dan
nepotisme; (2) terwujudnya kualitas pelayanan publik kepada masyarakat, dan (3)
meningkatkan kapasitas dan akuntabilitas kinerja birokrasi. Di mana area
perubahannya pada: (1) organisasi; (2) tata laksana; (3) peraturan perundang-
undangan; (4) sumber daya manusia aparatur; (5) pengawasan; (6) akuntabilitas;
(7) pelayanan publik; (8) pola pikir (mindset) dan budaya kerja (culture set) aparatur.
292
Ibid.
Reformasi birokrasi merupakan upaya berkelanjutan yang setiap tahapannya
memberikan perubahan atau perbaikan birokrasi ke arah yang lebih baik. Grand
design reformasi birokrasi dan road map reformasi birokrasi merupakan bagian dari
rencana pembangunan aparatur negara yang holistik sudah dituangkan dalam
Undang-Undang No. 17 Tahun 2007 tentang Rencana Pembangunan Jangka
Panjang Nasional (RPJPN) 2005-2025 dan Peraturan Presiden Nomor 5 Tahun
2010 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2010-
2014. Di mana salah satu prioritas peraturan tersebut adalah pemantapan reformasi
birokrasi instansi. Oleh karena itu, ruang lingkup Grand Design Reformasi Birokrasi
2010-2025 difokuskan pada reformasi birokrasi pemerintah.
Pada tahun 2014 diharapkan perubahan birokrasi sudah berhasil mencapai
penguatan dalam beberapa hal berikut: 293
a. penyelenggaraan pemerintahan yang baik, bersih, bebas korupsi, kolusi, dan

nepotisme;
b. kualitas pelayanan publik;
c. kapasitas dan akuntabilitas kinerja birokrasi;
d. profesionalisme SDM aparatur yang didukung oleh regulasi sistem rekrutmen
dan promosi aparatur yang berbasis kompetensi, transparan, dan mampu
mendorong mobilitas aparatur antardaerah, antarpusat, dan antara pusat
dengan daerah, serta memperoleh gaji dan bentuk jaminan kesejahteraan
yang sepadan.
Pada tahun 2019, diharapkan dapat diwujudkan kualitas penyelenggaraan
pemerintahan yang baik, bersih, dan bebas korupsi, kolusi, serta nepotisme. Selain
itu, diharapkan pula dapat diwujudkan pelayanan publik yang sesuai dengan
harapan masyarakat, harapan bangsa Indonesia yang semakin maju dan mampu
bersaing dalam dinamika global yang semakin ketat, kapasitas dan akuntabilitas
293
Bab I, 1.3.
kinerja birokrasi semakin baik, SDM aparatur semakin profesional, serta mind-set
dan culture-set yang mencerminkan integritas dan kinerja semakin tinggi.294
Pada tahun 2025, diharapkan telah terwujud tata pemerintahan yang baik
dengan birokrasi pemerintah yang profesional, berintegritas tinggi, dan menjadi
pelayan masyarakat dan abdi negara.295
Dalam Undang-Undang No. 17 Tahun 2007 tentang Rencana Pembangunan
Jangka Panjang Nasional 2005-2025, ditetapkan bahwa visi pembangunan nasional
adalah Indonesia yang mandiri, maju, adil, dan makmur. Oleh karena itu, arah
kebijakan reformasi birokrasi adalah:
a. Pembangunan aparatur negara dilakukan melalui reformasi birokrasi untuk

meningkatkan profesionalisme aparatur negara dan untuk mewujudkan tata
pemerintahan yang baik, baik di pusat maupun di daerah agar mampu
mendukung keberhasilan pembangunan di bidang lainnya (UU No. 17 Tahun
2007 tentang RPJPN 2005-2025).
b. Kebijakan pembangunan di bidang hukum dan aparatur diarahkan pada
perbaikan tata kelola pemerintahan yang baik melalui pemantapan
pelaksanaan reformasi birokrasi (Perpres No. 5 tahun 2010 tentang RPJMN
2010-2014).
Berdasarkan arah kebijakan reformasi birokrasi tersebut, visi reformasi birokrasi
adalah “Terwujudnya Pemerintahan Kelas Dunia”. Visi tersebut menjadi acuan
dalam mewujudkan pemerintahan kelas dunia, yaitu pemerintahan yang profesional
dan berintegritas tinggi yang mampu menyelenggarakan pelayanan prima kepada
masyarakat dan manajemen pemerintahan yang demokratis agar mampu
menghadapi tantangan pada abad ke-21 melalui tata pemerintahan yang baik pada
tahun 2025.296
294
Ibid.
295
Ibid.
296
Bab I, 2.4.
Pola pikir pencapaian visi reformasi birokrasi adalah bahwa penyempurnaan
kebijakan nasional di bidang aparatur akan mendorong terciptanya kelembagaan
yang sesuai dengan kebutuhan pelaksanaan tugas pokok dan fungsi masing-masing
Kementerian/Lembaga dan Pemda, manajemen pemerintahan dan manajemen
SDM aparatur yang efektif, serta sistem pengawasan dan akuntabilitas yang mampu
mewujudkan pemerintahan yang berintegritas tinggi. Implementasi hal-hal tersebut
pada masing-masing Kementerian/Lembaga dan Pemda akan mendorong
perubahan mind set dan culture set pada setiap birokrat ke arah budaya yang lebih
profesional, produktif, dan akuntabel.297
Untuk mewujudkan visi tersebut, reformasi birokrasi memiliki beberapa misi
sebagai berikut:298
a. membentuk/menyempurnakan peraturan perundang-undangan dalam

rangka mewujudkan tata kelola pemerintahan yang baik;
b. melakukan penataan dan penguatan organisasi, tatalaksana, manajemen
sumber daya manusia aparatur, pengawasan, akuntabilitas, kualitas
pelayanan publik, mind set dan culture set;
c. mengembangkan mekanisme kontrol yang efektif;
d. mengelola sengketa administratif secara efektif dan efisien.
Reformasi birokrasi bertujuan untuk menciptakan birokrasi pemerintah yang
profesional dengan karakteristik adaptif, berintegritas, berkinerja tinggi, bersih dan
bebas KKN, mampu melayani publik, netral, sejahtera, berdedikasi, dan memegang
teguh nilai-nilai dasar dan kode etik aparatur negara. Adapun area perubahan yang
menjadi tujuan reformasi birokrasi meliputi seluruh aspek manajemen pemerintahan,
yakni:299
1. Pada area Organisasi, diharapkan terwujud organisasi yang tepat fungsi dan
tepat ukuran (rightsizing);
297
Ibid, Bab I, 2.5.
298
Ibid, Bab I, 2.6.
299
Ibid, Bab I, 2.7.
2. Pada area Tatalaksana, diharapkan terwujud sistem, proses, dan prosedur
kerja yang jelas, efektif, efisien, terukur, dan sesuai prinsip-prinsip good
governance;
3. Pada area Peraturan Perundang-undangan, diharapkan terwujud regulasi
yang lebih tertib, tidak tumpang tindih, dan kondusif.
4. Pada area Sumber Daya Manusia Aparatur, diharapkan terwujud Sumber
Daya Manusia Aparatur yang berintegritas, netral, kompeten, capable,
profesional, berkinerja tinggi, dan sejahtera.
5. Pada area Pengawasan, diharapkan terwujud peningkatan penyelenggaraan
yang bersih dan bebas korupsi, kolusi, dan nepotisme.
6. Pada area Akuntabilitas, diharapkan terwujud peningkatan kapasitas dan
akuntabilitas kinerja birokrasi.
7. Pada area Pelayanan Publik diharapkan terwujud pelayanan prima sesuai
kebutuhan dan harapan masyarakat.
8. Pada area Pola Pikir dan Budaya Kerja Aparatur, diharapkan terwujud
birokrasi dengan integritas dan kinerja yang tinggi.
Selanjutnya, pengorganisasian pelaksanaan reformasi birokrasi nasional, diatur
dalam Keputusan Presiden No.14 Tahun 2010 tentang Pembentukan Komite
Pengarah Reformasi Birokrasi Nasional dan Tim Reformasi Birokrasi Nasional.
Komite Pengarah Reformasi Birokrasi Nasional bertugas:
1. Menetapkan acuan nasional untuk tata kelola pemerintahan yang baik

sebagai landasan pelaksanaan reformasi birokrasi nasional;
2. Menetapkan kebijakan, strategi, dan standar-standar bagi pelaksanaan
program reformasi birokrasi dan kinerja operasi birokrasi;
3. Mengambil langkah-langkah yang diperlukan untuk menegakkan kepatuhan
atas standar-standar bagi pelaksanaan program reformasi birokrasi dan
kinerja operasi birokrasi;
4. Menetapkan program-program unggulan dalam pelaksanaan reformasi
birokrasi;
5. Membentuk dan menetapkan Tim Independen dan Tim Penjaminan Kualitas
(Quality Assurance);
6. Melakukan kerja sama dengan pihak ketiga dalam melaksanakan tugasnya;
7. Menyampaikan laporan secara berkala atau sewaktu-waktu apabila
diperlukan kepada Presiden.
Komite Pengarah Reformasi Birokrasi Nasional tersebut diketuai oleh Wakil
Presiden yang bertanggung jawab kepada Presiden, dengan beranggotakan:
1. Menteri Koordinator Bidang Politik, Hukum dan Keamanan;

2. Menteri Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat;
3. Menteri Koordinator Bidang Perekonomian;
4. Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi;
5. Menteri Keuangan;
6. Menteri Dalam Negeri;
7. Kepala Unit Kerja Presiden untuk Pengawasan dan Pengendalian
Pembangunan;
8. Prof. Dr. M. Ryaas Rasyid, M.A. (Anggota Dewan Pertimbangan Presiden).
Di samping itu, terdapat Tim Reformasi Birokrasi Nasional bertanggung jawab
kepada Ketua Komite Pengarah Reformasi Birokrasi Nasional, dengan tugas:
1. Menyusun rancangan Grand Design dan Road Map Reformasi Birokrasi

2010-2025;
2. Merumuskan kebijakan dan strategi operasional reformasi birokrasi nasional;
3. Memantau dan mengevaluasi kemajuan pelaksanaan reformasi birokrasi
nasional;
4. Melaksanakan komunikasi secara berkala dengan para pemangku
kepentingan (stakeholders);
5. Membentuk dan menetapkan Unit Pengelola Reformasi Birokrasi Nasional;
6. Memberikan arahan kepada Unit Pengelola Reformasi Birokrasi Nasional;
7. Mengusulkan penetapan pelaksanaan dan keberlanjutan reformasi birokrasi
untuk Kementerian/Lembaga/Pemerintah Daerah kepada Komite Pengarah
Reformasi Birokrasi Nasional;
8. Melaporkan secara berkala kemajuan pelaksanaan reformasi birokrasi
nasional kepada Ketua Komite Pengarah Reformasi Birokrasi Nasional.
Tim Reformasi Birokrasi Nasional diketuai oleh Menteri Pendayagunaan
Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi, dengan beranggotakan:
1. Menteri Keuangan;
2. Menteri Dalam Negeri;
3. Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Badan Perencanaan
Pembangunan Nasional;
4. Menteri Sekretaris Negara;
5. Sekretaris Kabinet.
Tim Reformasi Birokrasi Nasional dalam melaksanakan tugasnya dibantu oleh
Unit Pengelola Reformasi Birokrasi Nasional, serta didukung oleh Tim Independen
dan Tim Penjaminan Kualitas (Quality Assurance).
Secara garis besar, dasar hukum pelaksanaan reformasi birokrasi secara
nasional adalah terutama berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945 dan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-
pokok Kepegawaian sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 43
Tahun 1999.
Selain itu, terdapat pula peraturan perundang-undangan lainnya yang tidak
secara eksplisit menyebutkan reformasi birokrasi, ataupun peraturan pelaksanaan,
tetapi dibentuk dalam rangka reformasi birokrasi secara reaktif oleh Kementerian
PAN dan RB serta BKN.
Apabila ditinjau secara historis, departemen keuangan, dalam hal ini Direktorat
Jenderal Pajak merupakan instansi yang pertama kali melakukan reformasi
birokrasi, dan sejak tahun 2007 berdasarkan Keputusan Menteri Keuangan No.
289/KMK.01/02007 telah menerima tunjangan khusus pembinaan keuangan negara
sebesar 100 persen.
Meskipun Undang-Undang Undang-Undang No. 17 Tahun 2007 tentang
Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) 2005-2025 dalam
Lampirannya menjelaskan bahwa reformasi birokrasi terdiri dari 2 gelombang, yakni
gelombang I (2004-2009) dan gelombang II (2010-2014), dalam kenyataannya
reformasi birokrasi secara institusional dengan langkah kecil yang disebut dengan
reformasi administrasi perpajakan telah dimulai sejak 2002 pada Dirjen Pajak dan
sejak 2004 ditetapkan pilot project reformasi birokrasi secara institusional oleh
Departemen Keuangan. Demikian pula pada tahun 2007, reformasi birokrasi baru
dimulai secara institusional pada kementerian keuangan. Bahkan reformasi birokrasi
secara nasional pada 3 kementerian baru dilaksanakan pada tahun 2008. Grand
design reformasi birokrasi secara nasional barulah ada pada tahun 2010.
Tahap awal sebagai percontohan remunerasi tahun 2007 dipilih pegawai
Departemen Keuangan.300 Menteri Keuangan (Sri Mulyani) pada waktu itu
berpandangan bahwa dipilihnya Kementerian Keuangan sebagai percontohan
program remunerasi dengan alasan hampir 75 persen penerimaan negara dikelola

300
Departemen Keuangan diubah menjadi Kementerian Keuangan sesuai Undang-Undang No.38 Tahun 2008
tentang Kementerian Negara.
kementerian keuangan (Tempo.co, 5 Maret 2012). Selain itu, Departemen Keuangan
merupakan instansi yang strategis, karena hampir seluruh aspek perekonomian
negara berhubungan langsung dengan kebijakan yang dikeluarkan oleh Depkeu.
Depkeu bersifat holding type organization dengan permasalahan yang sangat
kompleks. Instansi ini memiliki kantor vertikal terbesar dan tersebar di seluruh
Indonesia yang memberikan pelayanan langsung kepada publik. Tuntutan
masyarakat juga sangat tinggi akan profesionalisme birokrasi Depkeu. Otoritas fiskal
di dunia internasional pada umumnya telah memberikan pelayanan kepada publik
secara efektif dan efisien dengan jumlah pegawai yang cukup besar sekitar 62 ribu
orang (Reformasi Birokrasi Kementerian Keuangan, 26 Juli 2012).
Namun demikian, patut diketahui sejak tahun 1971, berdasarkan Keppres No 15
Tahun 1971 tentang tundjangan chusus pembinaan keuangan negara kepada
pegawai departemen keuangan, gaji pegawai departemen keuangan dinaikkan
sampai sembilan kali lipat.
Bahkan sebelumnya telah ada pemberian biaya khusus berdasarkan Keputusan
Presiden Kabinet Republik Indonesia tanggal 16 Maret 1966 Nomor A3/D/44a/1966
tentang biaja chusus pengamanan pemasukan penerimaan padjak, bea dan tjukai.
Menteri PAN dan RB (Azwar Abubakar) menjelaskan dalam Ceramah Umum
kepada Peserta Diklat PIM II dan Diklat PIM III di PKP2A II LAN (24 April 2012),
bahwa pada 2009 ada dua lagi instansi yang mendapat remunerasi, yakni
Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet dengan nilai remunerasi 45-50 persen.
Pada 2010 remunerasi menjangkau sembilan Kementerian/Lembaga, sedangkan
pada 2011 mencakup 22 Kementerian/Lembaga. Pada tahun 2012 memberikan
kesempatan 40 Kementerian/Lembaga dan 99 Pemerintah Daerah untuk mengikuti
program reformasi birokrasi.

B. Peraturan Sistem Rekrutmen PNS
Peraturan sistem rekrutmen PNS adalah bentuk pengaturan terhadap proses
menemukan calon-calon berkualitas dari sejumlah calon-calon dalam jumlah yang
cukup, untuk mengisi pekerjaan kepegawaian negeri sipil yang lowong.
Peraturan sistem rekrutmen PNS digambarkan dan dijelaskan melalui
persyaratan kualifikasi dan model seleksi. Pembahasan mengenai persyaratan
kualifikasi digunakan untuk mengetahui ada-tidaknya kesetaraan dalam pengaturan
mengikuti rekrutmen, sedangkan pembahasan model seleksi digunakan untuk
mengetahui apakah jenis tes/ujian yang ditetapkan mampu menyeleksi para pelamar
yang berkualitas.
1. Persyaratan Kualifikasi
Persyaratan kualifikasi dalam tulisan ini dibahas dalam dua perspektif, yakni
persyaratan kualifikasi CPNS dan persyaratan kualifikasi dalam jabatan struktural.
a. Persyaratan Kualifikasi CPNS
Persyaratan kualifikasi dapat menunjukkan seberapa jauh pemerintah telah
menciptakan kesetaraan kesempatan bagi setiap pelamar CPNS.
Persyaratan kualifikasi dalam rekrutmen CPNS di Indonesia pada tahun 2012
diatur secara berbeda, terdiri dari jalur:
a. pelamar umum;
b. tenaga honorer yang telah bekerja di lembaga pemerintah pada atau sebelum
tanggal 1 Januari 2005 dan penghasilannya dibiayai APBN/APBD;
c. lulusan ikatan dinas.

Rekrutmen CPNS pada tahun 2012 dari jalur pelamar umum dilakukan secara
terbatas hanya untuk pengisian jabatan tertentu, yakni: tenaga pendidik, tenaga
kesehatan, dan tenaga mendesak lainnya. Bahkan pada tahun 2011, pemerintah
tidak melaksanakan rekrutmen CPNS dari pelamar umum.
Hal tersebut merupakan implikasi dari kebijakan moratorium rekrutmen CPNS
diatur dalam Peraturan Bersama Menteri PAN dan RB, Menteri Dalam Negeri, dan
Menteri Keuangan, Nomor:02/SPB/M.PAN-RB/8/2011, Nomor:800-632 Tahun 2011,
Nomor:141/PMK.01/2011 tentang Penundaan Sementara Penerimaan Calon
Pegawai Negeri Sipil, pada Pasal 1 menegaskan maksud dari penundaan
sementara tambahan formasi, sebagai berikut:
(1) Dalam rangka penataan PNS dan penghematan anggaran belanja pegawai
dilakukan penundaan sementara tambahan formasi untuk penerimaan
CPNS.
(2) Penundaan sementara tambahan formasi untuk penerimaan CPNS sebagai
dimaksud dalam Ayat (1) diberlakukan sejak 1 September 2011 hingga 31
Desember 2012.
Selanjutnya dalam Pasal 2 mengatur mengenai pengecualian dari penundaan
sementara tambahan formasi, sebagai berikut:
(1) Penundaan sementara tambahan formasi untuk penerimaan CPNS

sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 dikecualikan bagi:
a. Kementerian/lembaga yang:
1. membutuhkan PNS untuk melaksanakan tugas sebagai:
a) Tenaga Pendidik;
b) Dokter dan Perawat pada UPT Kesehatan;
c) Jabatan yang bersifat khusus dan mendesak.
2. memiliki lulusan ikatan dinas sesuai Peraturan Perundang-undangan.
b. Pemerintah daerah yang besaran anggaran belanja pegawai di bawah
atau kurang dari 50% total Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah
Tahun 2011 untuk memenuhi kebutuhan pegawai yang melaksanakan
tugas sebagai:
1. Tenaga Pendidik;
2. Dokter, Bidan, dan Perawat;
3. Jabatan yang bersifat khusus dan mendesak.
c. Tenaga honorer yang telah bekerja di lembaga pemerintah pada atau
sebelum tanggal 1 Januari 2005 dan telah diverifikasi dan divalidasi
berdasarkan kriteria yang diatur dalam PP No.48 Tahun 2005 jo. PP
No.43 Tahun 2007, sesuai kebutuhan organisasi, redistribusi, dan
kemampuan keuangan negara yang telah ditetapkan dalam Peraturan
Pemerintah.
(2) Jabatan yang bersifat khusus dan mendesak sebagaimana dimaksud
ditetapkan oleh Tim Reformasi Birokrasi Nasional dengan arahan yang
ditetapkan oleh Komite Pengarah Reformasi Birokrasi Nasional.
Terkait mengenai moratorium PNS di Indonesia, Agus Dwiyanto sebagaimana
dimuat dalam Kompas.com (24 Agustus 2011) memandang moratorium perekrutan
PNS sangat diperlukan. Namun, pemerintah harus konsisten dengan kebijakan ini.
Selama ini, pemerintah tidak konsisten. Zaman Faisal Tamim (Menteri PAN 1999-
2004) sudah dilakukan kebijakan moratorium itu, tetapi zaman Taufiq Effendi malah
diangkat pegawai honorer yang banyak sekali dan mengakibatkan banyak daftar
tunggu tenaga honorer fiktif.
Menurut Deputi SDM Aparatur Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara
dan Reformasi Birokrasi dalam sosialisasi reformasi birokrasi pemerintah daerah (24
April 2012) semangat moratorium PNS adalah:
1. Pada prinsipnya semangat moratorium adalah tidak ada penambahan

pegawai.
2. Jika ada kebutuhan pegawai yang mendesak agar diupayakan melalui
redistribusi antar unit atau antar instansi yang dikoordinasikan oleh Menpan
RB dan BKN.
3. Apabila redistribusi telah dilakukan tetapi masih kekurangan pegawai dan
kekurangan tersebut akan menyebabkan terbengkalainya pelayanan dasar
dapat mengajukan usul sepanjang jabatan tersebut dikecualikan dari
moratorium, dengan tetap melampirkan hasil analisis jabatan dan beban
kerja.
Penghentian dan pembatasan perekrutan PNS dari jalur umum dirasakan
sangat mendesak sebab komposisi belanja daerah pada umumnya tidak sehat.
Belanja pegawai umumnya jauh lebih besar ketimbang belanja publik atau anggaran
yang digunakan untuk pelayanan publik dan pembangunan.
Pada tahun 2011, Gamawan Fauzi sebagaimana dimuat dalam Kompas.com
(24 Agustus 2011) menyebutkan bahwa belanja pegawai pada 294 kabupaten/kota
lebih dari 50 persen APBD, ada pula 116 kabupaten/kota malah mencapai lebih dari
60 persen. Bahkan, ada daerah yang mengalokasikan belanja
belanja pegawai lebih dari 70
persen dari APBD.
Menurut Menteri PAN dan RB dalam Sosialisasi Reformasi Birokrasi pada
Pemerintah Daerah Regional II (9 April 2012), p

pada kurun 2007-2010
2010 Belanja
Pegawai selalu lebih tinggi dibandingkan jenis belanja lainnya

lainnya. Besarnya persentase
total belanja Pegawai menunjukkan bahwa orientasi birokrasi masih ke pada inward
looking (kepentingan internal birokrasi) belum ke pada output/outcomes untuk
kepentingan publik (outward

outward looking),
looking), dan juga menimbulkan beban berat pada
anggaran. Besarnya belanja pegawai tersebut tampak dalam diagram berikut:
Sumber : Ditjen Keuangan Daerah, Kementerian Dalam Negeri, April 2011.
Menurut Wakil Menteri PAN dan RB (Wawancara yang publikasikan oleh
Merdeka.com,, 9 Maret 2012)

2012), dengan
gan moratorium itu, pemerintah berkomitmen
membenahi segala sesuatu terkait penerimaan PNS di seluruh Indonesia. Berbagai
aturan terkait kepegawaian akan ditata kembali. Terdapat beberapa pengecualian

dalam moratorium ini, seperti tenaga medis, dokter dan perawat, petugas
keselamatan publik, dan tenaga pengajar.
Ada 3 (tiga) tujuan moratorium menurut Wakil Menteri PAN dan RB. Pertama,
menghentikan praktek-praktek bad governance (tata kelola buruk), misalnya praktek-
praktek KKN (Kolusi, Korupsi, dan Nepotisme) dalam rekrutmen yang banyak terjadi,
di daerah utamanya, ketika sebagian besar masyarakat dijadikan sebagai voter
(pemilih), sehingga akhirnya ada semacam transaksi ekonomi politik antara voter
dengan politisi. Kedua, kita ingin menghitung berapa persis kebutuhan PNS di
Indonesia, pusat dan daerah, sampai kira-kira lima tahun akan datang. Ketiga, untuk
membuat peraturan sistem rekrutmen lebih bagus, dengan membuat computer
system test (tes berbasis komputer) yang bisa dilakukan setiap hari, setiap saat,
tidak perlu setahun sekali.
Selanjutnya, menurut Wakil Menteri PAN dan RB, apabila berdasarkan tiga
tujuan tadi, moratorium relatif tercapai sesuai harapan. Artinya, selama tahun 2011
tidak ada rekrutmen, sehingga tidak ada praktek-praktek memasukkan kepentingan
pribadi politik di dalam rekrutmen. Kementerian PAN dan RB sedang meminta
seluruh kementerian, lembaga, dan pemerintah daerah mengusulkan apa yang
disebut analisis jabatan dan analisis beban kerja untuk menghitung berapa
kebutuhan mereka tehadap PNS. Ini masih ditunggu, hasilnya memang belum
semua. Tapi beberapa sudah menyampaikan. Kalau tidak ada data itu Kementerian
PAN dan RB tidak akan memberikan formasi. Formasi hanya akan diberikan kalau
kementerian/lembaga bisa menghitung berapa kebutuhan mereka sebenarnya untuk
setiap sektor.
Lebih lanjut, menurut Wakil Menteri PAN dan RB, sebelum moratorium,
rekrutmen berbasis anggaran pemerintah yang ada. APBN (Anggaran Pendapatan

dan Belanja Negara) 2 triliun dikucurkan, formasi pegawai disebarkan kepada
seluruh kementerian, lembaga, dan pemda. Mau tidak mau, ada tidak ada, suka
tidak suka, butuh tidak butuh, mereka mengambil formasi itu. Hal itu mengakibatkan
rusaknya peraturan sistem rekrutmen PNS, karena kita tidak tahu persis berapa
kebutuhan PNS. Oleh karena itu, Kementerian PAN dan RB menghentikan hal itu.
Adanya rekrutmen CPNS pada tahun 2012 dari jalur pelamar umum dalam
masa moratorium menurut Wakil Menteri PAN dan RB dibatasi dengan persyaratan,
yakni instansi pengusul harus memiliki postur anggaran yang kurang dari 50 persen
untuk gaji pegawai. Syarat berikutnya adalah menyiapkan analisis jabatan (anjab),
analisis beban kerja (abk), serta analisis kebutuhan pegawai lima tahun ke depan.
Bukti dari tidak gagalnya program moratorium CPNS baru adalah pihaknya mampu
menekan kecenderungan pengadaan CPNS baru. Setiap tahun rata-rata pegawai
atau PNS yang pensiun mencapai 200 ribu orang, tetapi pada tahun 2012
pemerintah membuka perekrutan CPNS hanya untuk 14.540 orang.
Hal tersebut menunjukkan penataan peraturan sistem rekrutmen mengalami
negative growth. Wakil Menteri PAN dan RB sebagaimana dimuat dalam Jawa Pos
National Network (2 Mei 2012) semula memang mengharapkan melalui instrumen
tersebut, penerimaan CPNS memiliki sistem zero growth. Artinya, jumlah usulan
CPNS baru sama persis dengan pegawai yang pensiun. Bahkan pemerintah
berharap penerimaan CPNS bisa negative growth. Maksudnya, jumlah CPNS baru
yang diusulkan lebih sedikit dibandingkan dengan PNS yang pensiun.
Menurut penulis, uraian-uraian tersebut mengungkap ketidakidealan peraturan
sistem rekrutmen yang dilaksanakan pada tahun-tahun sebelumnya, dimana
rekrutmen dilakukan tanpa disertai perencanaan berupa analisis jabatan, analisis
beban kerja, dan analisis kebutuhan pegawai. Pada tahun 2012, sudah mulai
dilakukan perbaikan peraturan sistem rekrutmen dengan berdasarkan perencanaan
sesuai kebutuhan masa kini sampai dengan lima tahun ke depan.
Undang-Undang No.8 Tahun 1974 sebagaimana telah diubah dengan Undang-
Undang No.43 Tahun 1999 pada Pasal 16 ayat (2), yang masih dijadikan dasar
peraturan pemerintah dalam rekrutmen CPNS di era reformasi birokrasi,
sesungguhnya menghendaki agar rekrutmen CPNS memberikan kesempatan yang
sama bagi seluruh WNI berdasarkan syarat-syarat objektif dan tanpa diskriminasi,
menegaskan bahwa setiap warga negara Republik Indonesia mempunyai
kesempatan yang sama untuk melamar menjadi PNS setelah memenuhi syarat-
syarat yang ditentukan. Demikian pula dalam Penjelasan Pasal 16 Ayat (2),
menjelaskan bahwa:
Ketentuan ini menegaskan bahwa pengadaan Pegawai Negeri Sipil harus

didasarkan atas syarat-syarat obyektif yang telah ditentukan, dan tidak boleh
didasarkan atas jenis kelamin, suku, agama, ras, golongan, atau daerah.
Pengaturan terhadap rekrutmen dari jalur pelamar umum, lebih lanjut diatur
dalam Peraturan Pemerintah No. 98 Tahun 2000 tentang Pengadaan Pegawai
Negeri Sipil, sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Pemerintah No. 11 Tahun
2002, yang diatur lebih lanjut dalam Peraturan Kepala BKN No. 22 Tahun 2005
tentang Pedoman Pelaksanaan Calon Pegawai Negeri Sipil Tahun 2005, Peraturan
Kepala BKN Nomor 30 Tahun 2007 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan
Calon Pegawai Negeri Sipil, dan kemudian diatur lebih lanjut dengan Peraturan
Kepala BKN Nomor 9 Tahun 2012 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan
Calon Pegawai Negeri Sipil.
Persyaratan untuk mengajukan lamaran pekerjaan sebagai PNS diatur dalam
Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2002 pada Pasal 6, sebagai berikut:
(1) Syarat yang harus dipenuhi oleh setiap pelamar adalah :

a. warga negara Indonesia;
b. berusia serendah-rendahnya 18 (delapan belas) tahun dan setinggi-
tingginya 35 (tiga puluh lima) tahun;
c. tidak pernah dihukum penjara atau kurungan berdasarkan putusan
pengadilan yang sudah mempunyai kekuatan hukum yang tetap, karena
melakukan suatu tindak pidana kejahatan;
d. tidak pernah diberhentikan dengan hormat tidak atas permintaan sendiri
atau tidak dengan hormat sebagai Pegawai Negeri Sipil atau
diberhentikan tidak dengan hormat sebagai pegawai swasta;
e. tidak berkedudukan sebagai calon/Pegawai Negeri;
f. mempunyai pendidikan, kecakapan, keahlian dan keterampilan yang
diperlukan;
g. berkelakuan baik;
h. sehat jasmani dan rohani;
i. bersedia ditempatkan di seluruh wilayah Negara Kesatuan Republik
Indonesia atau negara lain yang ditentukan oleh pemerintah; dan
j. syarat lain yang ditentukan dalam persyaratan jabatan.
(2) Pengangkatan sebagai Calon Pegawai Negeri Sipil dapat dilakukan bagi
mereka yang melebihi usia 35 (tiga puluh lima) tahun berdasarkan
kebutuhan khusus dan dilaksanakan secara selektif.
Selanjutnya dalam Penjelasan Ayat (2), dijelaskan bahwa:
Pengangkatan sebagai Calon Pegawai Negeri Sipil yang melebihi usia 35 (tiga
puluh lima) tahun dilaksanakan berdasarkan kebutuhan, khususnya bagi mereka
yang telah mengabdi kepada instansi yang menunjang kepentingan nasional
sekurang-kurangnya 5 (lima) tahun, sebelum Peraturan Pemerintah ini
ditetapkan.
Peraturan Pemerintah tersebut selanjutnya diatur dalam Peraturan Kepala BKN
Nomor 9 Tahun 2012 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan CPNS, pada
Lampiran II, Bagian B.1, yang pada intinya mengatur persyaratan untuk dapat
mengajukan lamaran bagi pelamar umum, adalah sebagai berikut:
a. Fotokopi sah ijazah yang sesuai dengan kualifikasi pendidikan yang

dibutuhkan;
b. Bagi yang usianya lebih dari 35 tahun sampai dengan 40 tahun dan
mempunyai masa pengabdian pada lnstansi pemerintah/ lembaga swasta
yang berbadan hukum sesuai dengan Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun
2002, harus melampirkan fotokopi sah surat keputusan/bukti pengangkatan
pertama sampai dengan terakhir.
c. Setiap instansi Pusat dan Daerah wajib mengakomodasi pelamar
penyandang cacat sesuai dengan tingkat dan jenis kecacatannya serta
jabatan atau tugas yang akan didudukinya.
d. Khusus bagi lulusan terbaik dengan predikat paling kurang cum laude dari
perguruan tinggi negeri atau swasta yang terakreditasi dengan peringkat A,
untuk mendapat perhatian khusus dalam penerimaan CPNS.
Dalam rekrutmen CPNS, ijazah menjadi syarat untuk dapat mengikuti tes
seleksi bagi pelamar CPNS. Hal ini jelas ditunjukkan dalam ketentuan Pasal 11 Ayat
(4) Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2002 yang mensyaratkan ijazah
tingkatan pendidikan tertentu yang digunakan melamar untuk memperoleh golongan
dan ruang tertentu dalam kepegawaian negeri sipil, sebagai berikut:
Golongan ruang yang ditetapkan untuk pengangkatan sebagai Calon Pegawai

Negeri Sipil, adalah:
a. Golongan ruang I/a bagi yang pada saat melamar serendah-rendahnya
memiliki dan menggunakan Surat Tanda Tamat Belajar/Ijazah Sekolah Dasar
atau yang setingkat;
b. Golongan ruang I/c bagi yang pada saat melamar serendah-rendahnya
memiliki dan menggunakan Surat Tanda Tamat Belajar/Ijazah Sekolah
Lanjutan Tingkat Pertama atau yang setingkat;
c. Golongan ruang II/a bagi yang pada saat melamar serendah-rendahnya
memiliki dan menggunakan Surat Tanda Tamat Belajar/Ijazah Sekolah
Lanjutan Tingkat Atas, Diploma I, atau yang setingkat;
d. Golongan ruang II/b bagi yang pada saat melamar serendah-rendahnya
memiliki dan menggunakan Surat Tanda Tamat Belajar/Ijazah Sekolah Guru
Pendidikan Luar Biasa atau Diploma II;
e. Golongan ruang II/c bagi yang pada saat melamar serendah-rendahnya
memiliki dan menggunakan Ijazah Sarjana Muda, Akademi, atau Diploma III;
f. Golongan ruang III/a bagi yang pada saat melamar serendah-rendahnya
memiliki dan menggunakan Ijazah Sarjana (S1) atau Diploma IV;
g. Golongan ruang III/b bagi yang pada saat melamar serendah-rendahnya
memiliki dan menggunakan Ijazah Dokter, Ijazah Apoteker dan Magister (S2)
atau Ijazah lain yang setara,
h. Golongan ruang III/c bagi yang pada saat melamar serendah-rendahnya
memiliki dan menggunakan Ijazah Doktor (S3).
Menurut penulis, kedua peraturan tersebut menekankan pada kewarganegaraan
Indonesia, batas usia, dan ijazah tertentu, tanpa memperhatikan aspek-aspek
subjektif sebagai syarat untuk dapat mengajukan lamaran CPNS. Walaupun dibuat
dalam rangka reformasi birokrasi, ketentuan Peraturan Kepala BKN Nomor 9 Tahun
2012 tersebut dibuat berlandaskan Peraturan Pemerintah Nomor 98 Tahun 2000
tentang Pengadaan Pegawai Negeri Sipil sebagaimana telah diubah dengan
Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2002. Kemajuannya adalah dalam
Peraturan Kepala BKN Nomor 9 Tahun 2012 tersebut diberikan prioritas bagi lulusan
terbaik dengan predikat minimal cum laude dan diwajibkannya setiap instansi
pemerintah untuk mengakomodir penyandang cacat untuk mengajukan lamaran
pekerjaan.
Dalam pelaksanaan seleksi pelamar umum pada tahun 2012, sebagaimana
diumumkan oleh Kementerian PAN dan RB melalui website menpan.go.id, berbagai
instansi yang menerima pendaftaran CPNS, secara umum menerapkan ketentuan
tersebut, yakni pada 20 Instansi Pusat dan 21 Instansi Daerah.
20 Instansi pusat tersebut adalah Kementerian Luar Negeri, Kementerian
Hukum dan HAM, Kementerian Keuangan, Kementerian Perdagangan, Kementerian
Tenaga Kerja dan Transmigrasi, Kementerian Kesehatan, Kementerian Pendidikan
dan Kebudayaan, Kementerian Sekretariat Negara, Sekretariat Jenderal Badan
Pemeriksa Keuangan, Sekretariat Mahkamah Agung, Badan Koordinasi Penanaman
Modal (BKPM), Badan Meteorologi, Klimatologi, dan Geofisika (BMKG), Badan
Narkotika Nasional (BNN), Badan Nasional Penempatan & Perlindungan Tenaga
Kerja Indonesia (BNP2TKI), Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan
(BPKP), Badan Pertanahan Nasional (BPN), Badan Pengawasan Obat dan
Makanan (BPOM), Badan Pengkajian dan Penerapan Teknologi (BPPT), Badan
Pusat Statistik (BPS), dan Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah
(LKPP).
21 instansi daerah tersebut adalah Kabupaten Badung, Kabupaten Bangka
Barat, Kabupaten Bangka Tengah, Kabupaten Banyuasin, Kabupaten Bogor,
Kabupaten Empat Lawang, Kabupaten Kep.Anambas, Kabupaten Lebong,
Kabupaten Manggarai Timur, Kabupaten Musi Rawas, Kabupaten Tojo Una Una,
Kabupaten Tulang Bawang, Kabupaten Kubu Raya, Kota Balikpapan, Kota

Bandung, Kota Lubuk Linggau, Kota Sungai Penuh, Provinsi Bali, Provinsi Bangka
Belitung, Provinsi Jawa Timur, Provinsi Kalimantan Tengah.
Menurut Wakil Menteri PAN dan RB (Eko Prasojo) (Seminar Reformasi Birokrasi
di UNM, 26 Mei 2012), bahan tes CPNS tahun 2012, disesuaikan dengan
kemampuan daerah masing-masing. Sehingga akan ada kategori masing-masing
kabupaten/kota, dan provinsi. Misalnya untuk Surabaya tingkat kesulitannya A,
sedangkan Gorontalo C, dan Papua D.
Menurut penulis, penetapan kategori tersebut berdasarkan pada daerah tempat
tinggal dan tidak berdasarkan suku merupakan hal yang menarik dan merupakan
suatu terobosan karena memiliki argumentasi yang kuat yakni yang diberikan
perlakuan khusus adalah keterbatasan orang-orang yang disebabkan
ketidakseimbangan kemajuan daerahnya dengan daerah lain, bukan berdasarkan
kesukuan. Namun hal tersebut berbeda dengan model di luar negeri, karena
affirmative action secara teoritik dan pada penerapannya diberbagai negara, tidaklah
memperlakukan berbeda terhadap standar nilai tes seleksi, tetapi memberikan
prioritas bagi golongan tertentu yang memiliki nilai tes yang sama/setingkat.
Affirmative action tidak dilaksanakan pada saat tes dan sebelum tes, tetapi setelah
nilai tes seleksi diperoleh, tentunya dengan telah menyampaikan kebijakan
affirmative action yang akan dilaksanakan, sebelum tes seleksi.
Dalam praktiknya pada tahun 2012, misalnya Kementerian Hukum dan HAM
melalui Pengumuman Pengadaan CPNS di Lingkungan Kementerian Hukum dan
HAM RI Tahun Anggaran 2012 Nomor: SEK.KP.02.01-303, mencoba melakukan
affirmative action terhadap nilai rata-rata ijazah dan tinggi badan bagi pelamar dari
papua dan papua barat. Standar umumnya nilai rata-rata ijazah yang disyaratkan
adalah minimal 7,0 untuk lulusan Sekolah Lanjutan Tingkat Atas (SLTA) dan minimal
IPK 2,75 untuk lulusan Sarjana, tetapi untuk pelamar dari papua dan papua barat
diberlakukan minimal 6,5 untuk lulusan Sekolah Lanjutan Tingkat Atas (SLTA) dan
minimal IPK 2,50 untuk lulusan Sarjana. Selanjutnya, Standar umum untuk tinggi
badan adalah minimal 165 cm untuk pria dan minimal 155 cm untuk wanita, tetapi
khusus untuk pelamar dari papua dan papua barat diberlakukan standar untuk tinggi
badan adalah minimal 160 cm untuk pria dan minimal 150 cm untuk wanita. Selain
itu, membatasi lamaran untuk kantor wilayahnya hanya untuk putra-putri dari
provinsi di mana kanwil tersebut berada dengan mewajibkan melamar sesuai Kartu
Tanda Penduduk (KTP) dan Kartu Keluarga (KK) yang dimiliki. Adapun untuk kantor
pusatnya menerima lamaran dari seluruh wilayah Indonesia dan tidak dibatasi oleh
asal KTP dan KK yang dimiliki.
Menurut penulis, tindakan tersebut sebuah terobosan karena tidak melakukan
affirmative action atas nama kesukuan, yang dapat terkesan “diskriminatif-terbalik”.
Namun demikian, tindakan menurunkan standar nilai dan tinggi badan justru dapat
merupakan tindakan “diskriminatif-terbalik” jika standar nilai dan tinggi badan yang
ditetapkan secara umum justru merupakan standar untuk menjalankan fungsi
pekerjaan. Jika standar nilai dan tinggi badan yang diberlakukan secara umum
ternyata tidak memiliki fungsi tertentu dan dapat ditoleransi dengan standar yang
lebih rendah, maka lebih baik standar yang lebih rendah tersebut yang diberlakukan
secara umum. Penetapan standar tertentu seharusnya dimaksudkan untuk
menjalankan fungsi tertentu, jika tidak demikian maka merupakan suatu tindakan
diskriminatif karena memunculkan ketidaksetaraan kesempatan bagi para pelamar.
Demikian pula pembatasan terhadap pelamar untuk hanya boleh melamar pada
kantor wilayah tertentu pada satu sisi untuk menjamin affirmative action bagi orang-
orang yang berasal dari daerah tertentu yang “tertinggal”, tetapi jika kebijakan
tersebut tidak disertai maksud pembedaan passing grade berdasarkan wilayah,
maka ttindakan tersebut dapat merupakan tindakan diskriminatif-terbalik karena
tidak memberikan kesempatan sama sekali bagi pelamar dari daerah lain untuk
melamar pada kanwil tertentu. Padahal maksud dari affirmative action adalah
menciptakan kesetaraan, di mana kesetaraan tersebut barulah dapat terwujud
apabila ada perlakuan khusus dalam bentuk prioritas tanpa mengorbankan kualitas.
Jika merujuk pada kelaziman, maka idealnya setiap kantor wilayah menerima
lamaran dari seluruh Indonesia, tetapi dapat memprioritaskan pelamar dari
daerahnya jika memiliki nilai yang sama dengan pelamar dari daerah lain.
Di Jerman, persyaratan untuk melamar menjadi PNS diatur dalam
Bundesbeamtengesetz/BBG (Undang-Undang Kepegawaian Negeri Sipil Federal)
pada Pasal 7, 9, dan 11. Pasal 7 mengatur persyaratan PNS, sebagai berikut:301
(1) Dalam pelayanan sipil harus ditunjuk yang:

1. orang Jerman atau berkebangsaaan Jerman dalam pengertian Pasal 116
Undang-Undang Dasar atau kebangsaan yang:
a) dari Negara lain Anggota Uni Eropa atau
b) dari Negara lain pihak pada Persetujuan di Wilayah Ekonomi Eropa atau
c) negara ketiga, Republik Federal Jerman dan Uni Eropa telah memberikan
persetujuan/kontrak berhak atas pengakuan yang sesuai kualifikasi
profesional, memiliki,
2. Jaminan kesediaan, setiap saat untuk membela tatanan dasar demokrasi
liberal dalam arti Undang-Undang Dasar, dan
3. a) memiliki pendidikan sesuai dengan karir yang ditentukan atau
301
§ 7 Voraussetzungen des Beamtenverhältnisses
(1) In das Beamtenverhältnis darf berufen werden, wer
1. Deutsche oder Deutscher im Sinne des Artikels 116 des Grundgesetzes ist oder die Staatsangehörigkeit
a) eines anderen Mitgliedstaates der Europäischen Union oder
b) eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder
c) eines Drittstaates, dem die Bundesrepublik Deutschland und die Europäische Union vertraglich einen
entsprechenden Anspruch auf Anerkennung der Berufsqualifikationen eingeräumt haben, besitzt,
2. die Gewähr dafür bietet, jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung im Sinne des
Grundgesetzes einzutreten, und
3. a) die für die entsprechende Laufbahn vorgeschriebene Vorbildung besitzt oder
b) die erforderliche Befähigung durch Lebens- und Berufserfahrung erworben hat.
(2) Wenn die Aufgaben es erfordern, darf nur eine Deutsche oder ein Deutscher im Sinne des Artikels 116 des
Grundgesetzes in ein Beamtenverhältnis berufen werden.
(3) Das Bundesministerium des Innern kann Ausnahmen von Absatz 1 Nr. 1 und Absatz 2 zulassen, wenn für die
Berufung der Beamtin oder des Beamten ein dringendes dienstliches Bedürfnis besteht.
b) kualifikasi yang diperlukan diperoleh melalui kehidupan dan pengalaman
kerja.
(2) Jika diperlukan oleh tugas, hanya orang Jerman atau berkebangsaaan Jerman
dalam pengertian Pasal 116 Undang-Undang Dasar yang akan ditunjuk untuk
pengangkatan permanen.
(3) Kementerian Dalam Negeri Federal dapat mengecualikan dari ayat (1) Angka1
dan ayat (2), jika penunjukan pejabat atau petugas adalah untuk alasan
profesional yang mendesak.
Pasal 9 mengatur kriteria seleksi yang harus dilakukan secara objektif terlepas
dari aspek-aspek subjektif, dimana pemilihan calon pejabat dan kandidat (pelamar)
didasarkan pada kesesuaian, kemampuan/kompetensi, dan kinerja profesional
terlepas dari jenis kelamin,asal-usul, ras atau etnis, kecacatan, agama atau
kepercayaan, keyakinan politik, asal-usul hubungan dan identitas seksual. Tindakan
hukum ini untuk menegakkan kesetaraan de facto dalam angkatan kerja, terutama
dalam penilaian individu dan promosi dengan tidak mencegah orang cacat parah.302
Sebelum dilakukan perubahan terhadap BBG pada Pasal 11 yang tidak lagi
menetapkan batas usia tertentu untuk pelamaran sebagai CPNS dan pengangkatan
PNS, pada awalnya dalam persyaratan pengangkatan Calon PNS menjadi PNS
diatur dalam BBG pada Pasal 9 Ayat (1) angka 2, dengan mensyaratkan usia
minimal 27 tahun untuk pengangkatan dalam jabatan seumur hidup.303
Berbeda dengan pengaturan di Indonesia yang hanya menerima warga negara
Indonesia sebagai Calon PNS, penerimaan calon PNS di Jerman pada umumnya
302
§ 9 Auswahlkriterien
Die Auswahl der Bewerberinnen und Bewerber richtet sich nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung
ohne Rücksicht auf Geschlecht, Abstammung, Rasse oder ethnische Herkunft, Behinderung, Religion oder
Weltanschauung, politische Anschauungen, Herkunft, Beziehungen oder sexuelle Identität. Dem stehen
gesetzliche Maßnahmen zur Durchsetzung der tatsächlichen Gleichstellung im Erwerbsleben, insbesondere
Quotenregelungen mit Einzelfallprüfung sowie zur Förderung schwerbehinderter Menschen nicht entgegen.
303
BBG § 9 Voraussetzungen für die Ernennung der Beamten auf Lebenszeit:
(1) Beamter auf Lebenszeit darf nur werden, wer
1. die in § 7 bezeichneten Voraussetzungen erfüllt,
2. das siebenundzwanzigste Lebensjahr vollendet hat,
menerima warga negara Jerman, warga negara dari Negara Anggota Masyarakat
Eropa, maupun Uni Eropa sebagai kandidat karir dan yang non karir.
Tingkat pendidikan formal tertentu dipersyaratkan untuk melamar sebagai Calon
PNS. Syarat untuk masuk dalam kepegawaian negeri sipil dalam posisi layanan
(PNS) sebagaimana dipublikasikan oleh Bundeministerium der Innern (11 Agustus
2012), sebagai berikut:
a. layanan sederhana (einfachen Dienst), berhasil menyelesaikan sekolah

menengah atau tingkat pendidikan setara yang diakui,
b. layanan tengah (mittleren Dienst), berhasil menyelesaikan kelas tingkat
sekolah menengah (10 tahun sekolah) atau sekolah menengah dan pelatihan
kejuruan atau tingkat pendidikan setara yang diakui,
c. layanan peningkatan/atas (gehobenen Dienst), berhasil menyelesaikan
matrikulasi atau kualifikasi pendidikan universitas atau tingkat pendidikan
setara yang diakui,
d. layanan tinggi/senior (höheren Dienst), berhasil menyelesaikan perguruan
tinggi dengan pendidikan tinggi Master atau gelar setara (misalnya, gelar
universitas).
Uraian persyaratan untuk melamar dalam layanan tersebut di atas diatur
terutama dalam ketentuan Bundesbeamtengesetz pada Pasal 15a, bahwa
persyaratan pendidikan, dengan menyatakan bahwa untuk masuk ke jalur karir,
pendidikan dan derajat mereka ditugaskan ke trek sesuai dengan prinsip pamong
praja dengan penilaian penugasan (peringkat) berdasarkan fungsi spesifik/prinsip
PNS diberi peringkat penugasan sesuai. Penerapan prinsip ini akan terlihat dalam
pengaturan penggajian. Aturan kompetisi menentukan kursus dan tes/ujian
memenuhi persyaratan untuk karier, dengan mempertimbangkan peraturan
penggajian. Persyaratan pendidikan harus sesuai untuk melayani (jabatan), dalam
kaitannya dengan pelatihan praktis yang ditentukan untuk karir atau persyaratan
pekerjaan dengan kualifikasi untuk karir. Menurut ini, mereka harus memenuhi
kualifikasi gleichzubewertende (proses evaluasi) yang setara satu sama lain.304
304
§15a Bildungsvoraussetzungen
Civil service career law (hukum karir PNS) Jerman sebagaimana dipublikasikan
oleh Bundeministerium der Innern (11 Agustus 2012), menganut Laufbahnprinzip,
terjemahan yang mungkin memadai adalah prinsip prestasi/merit, yaitu konsep
penempatan dalam layanan tertentu (rendah, menengah, atas, atau senior) sesuai
dengan pendidikan akademik seseorang dan hasil seleksi.
Selain itu, terdapat golongan (group/kelas) masuk sesuai jabatan pekerjaan
yang diduduki, yang dapat meningkat sampai batas golongan tertentu, hanya
jabatan manajerial yang dapat masuk dalam golongan yang tinggi. Untuk masuk ke
golongan yang lebih tinggi pada jabatan yang berbeda dimungkinkan apabila
kembali mengikuti tes/ujian seleksi secara terbuka dengan pelamar lain atau
berdasarkan pemeriksaaan karir setelah bekerja dalam masa tertentu dan/atau
mengikuti pendidikan kedinasan. Kalau tidak, maka berdasarkan masa kerja yang
dimiliki hanya terjadi peningkatan tahap/tingkat (stufe). Akan tetapi, dapat pula
terjadi perpindahan pegawai untuk tingkatan yang sama. Kenaikan stufe hanya
berlaku bagi pegawai grup A (PNS). Adapun stufe tersebut sangat mirip dengan
KGB (Kenaikan Gaji Berkala) di Indonesia.
Dalam Bundesbesoldungsgesetz/BBesG (Undang-Undang Gaji Federal) pada
Pasal 23 ayat (1) diatur mengenai posisi grup/kelas masuknya pelamar dalam
(1) Für die Zulassung zu den Laufbahnen werden die Bildungsgänge und ihre Abschlüsse den Laufbahnen in
Übereinstimmung mit dem beamtenrechtlichen Grundsatz der funktionsbezogenen Bewertung zugeordnet.
Die Anwendung dieses Grundsatzes im Besoldungsrecht ist dabei zu beachten.
(2) Die Laufbahnvorschriften bestimmen in Übereinstimmung mit Absatz 1 unter Berücksichtigung der
besoldungsrechtlichen Regelungen, welche Bildungsgänge und Prüfungen nach den §§ 16 bis 19 die
Voraussetzungen für die Laufbahn erfüllen. Die Bildungsvoraussetzungen müssen geeignet sein, in
Verbindung mit der für die Laufbahn vorgeschriebenen berufspraktischen Ausbildung oder Tätigkeit die
Anforderungen der Befähigung für die Laufbahn zu erfüllen. Mit dieser Maßgabe müssen sie für
gleichzubewertende Befähigungen einander gleichwertig sein. § 13 Abs. 3 Satz 4 des
Beamtenrechtsrahmengesetzes gilt entsprechend.
kedudukan CPNS, bahwa kantor input bagi para pejabat untuk ditetapkan dalam
kelas, berikut:305
1. dalam karir layanan sederhana, kelas A 2, A 3, atau A 4,

2. dalam karir layanan tengah, bukan teknis pada kelas A6, dalam jalur teknis
pada kelas layanan tengah, kelas A 6 atau 7 A,
3. dalam karir layanan atas, kelas A 9,
4. dalam karir layanan senior, kelas A13.
Di samping itu, posisi masuk tersebut sangat tergantung pada jenis jabatan
pekerjaan yang dilamar. Kelas untuk masing-masing jabatan pekerjaan diuraikan
dalam Lampiran Bundesbesoldungsgesetz/BBesG (Undang-Undang Gaji Federal).
Bandingkan di Indonesia, terdapat kemiripan, di mana terdapat posisi masuk
pada golongan/ruang tergantung pada tingkatan ijazah yang digunakan, tetapi
golongan/ruang dapat meningkat bagi yang tidak memiliki ijazah pendidikan tertentu
apabila mengikuti ujian dinas atau apabila mengikuti ujian penyesuaian kenaikan
pangkat bagi telah memiliki ijazah pendidikan tertentu. Namun seringkali tidak di tes
untuk berpindah jabatan, hanya ditransfer (dipindahkan) saja.
Kenaikan pangkat PNS di Indonesia diatur dalam Peraturan Pemerintah No.99
Tahun 2000 tentang Kenaikan Pangkat Pegawai Negeri Sipil sebagaimana telah
diubah dengan Peraturan Pemerintah No.12 Tahun 2002.
Pasal 1 PP No.99 tahun 2000 didefinisikan mengenai kenaikan pangkat,
sebagai berikut:
Dalam Peraturan Pemerintah ini yang dimaksud dengan:

2. Kenaikan pangkat adalah penghargaan yang diberikan atas prestasi kerja dan
pengabdian Pegawai Negeri Sipil terhadap negara.
305
§ 23 Eingangsämter für Beamte
(1) Die Eingangsämter für Beamte sind folgenden Besoldungsgruppen zuzuweisen:
1. in Laufbahnen des einfachen Dienstes der Besoldungsgruppe A 2, A 3 oder A 4,
2. in Laufbahnen des mittleren nichttechnischen Dienstes der Besoldungsgruppe A 6, in Laufbahnen des
mittleren technischen Dienstes der Besoldungsgruppe A 6 oder A 7,
3. in Laufbahnen des höheren Dienstes der Besoldungsgruppe A 13.
3. Kenaikan pangkat reguler adalah penghargaan yang diberikan kepada
Pegawai Negeri Sipil yang telah memenuhi syarat yang ditentukan tanpa
terikat pada jabatan.
4. Kenaikan pangkat pilihan adalah kepercayaan dan penghargaan yang
diberikan kepada Pegawai Negeri Sipil atas prestasi kerjanya yang tinggi.
Dalam Pasal 8 PP No.12 Tahun 2002 diatur mengenai batas kenaikan pangkat
bagi PNS yang memiliki ijazah tertentu tetapi tidak menduduki jabatan struktural
maupun fungsional tertentu, sebagai berikut:
Kenaikan pangkat reguler bagi Pegawai Negeri Sipil diberikan sampai dengan:
a. Pengatur Muda, golongan ruang II/a bagi yang memiliki Surat Tanda Tamat
Belajar Sekolah Dasar;
b. Pengatur, golongan ruang II/c bagi yang memiliki Surat Tanda Tamat Belajar
Sekolah Lanjutan Tingkat Pertama;
c. Pengatur Tingkat I, golongan ruang II/d bagi yang memiliki Surat Tanda
Tamat Belajar Sekolah Lanjutan Kejuruan Tingkat Pertama;
d. Penata Muda Tingkat I, golongan ruang III/b bagi yang memiliki Surat Tanda
Tamat Belajar Sekolah Lanjutan Tingkat Atas, Sekolah Lanjutan Kejuruan
Tingkat Atas 3 (tiga) tahun, Sekolah Lanjutan Kejuruan Tingkat Atas 4
(empat) tahun, Ijazah Diploma I, atau Ijazah Diploma II;
e. Penata, golongan ruang III/c bagi yang memiliki Ijazah Sekolah Guru
Pendidikan Luar Biasa, Ijazah Diploma III, Ijazah Sarjana Muda, Ijazah
Akademi, atau Ijazah Bakaloreat;
f. Penata Tingkat I, golongan ruang III/d bagi yang memiliki Ijazah Sarjana (S1)
atau Ijazah Diploma IV;
g. Pembina, golongan ruang IV/a bagi yang memiliki Ijazah Dokter, Ijazah
Apoteker dan Ijazah Magister (S2) atau Ijazah lain yang setara;
h. Pembina Tingkat I, golongan ruang IV/b bagi yang memiliki Ijazah Doktor
(S3).
Demikian pula, dimungkinkan kenaikan pangkat bagi PNS sebagaimana diatur
dalam PP No.99 Tahun 2000 pada Pasal 30 dan PP No.12 Tahun 2002 pada Pasal
32, sebagai berikut:
Pasal 30 PP No.99 tahun 2000

(1) Pegawai Negeri Sipil yang berpangkat Pengatur Tingkat I, golongan ruang
II/d dan Penata Tingkat I, golongan ruang III/d, untuk dapat dinaikkan
pangkatnya setingkat lebih tinggi, disamping harus memenuhi syarat yang
ditentukan harus pula lulus ujian dinas, kecuali ditentukan lain dalam
Peraturan Pemerintah ini atau ketentuan perundang-undangan yang
berlaku.
(2) Ujian dinas sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), dibagi dalam 2 (dua)
tingkat yaitu:
a. Ujian dinas Tingkat I untuk kenaikan pangkat dari Pengatur Tingkat I,
golongan ruang II/d menjadi Penata Muda, golongan ruang III/a;
b. Ujian dinas Tingkat II untuk kenaikan pangkat dari Penata Tingkat I,
golongan ruang III/d menjadi Pembina, golongan ruang IV/a.
Pasal 32 PP No.12 Tahun 2002

Dikecualikan dari ujian dinas, bagi Pegawai Negeri Sipil yang:
a. akan diberikan kenaikan pangkat karena telah menunjukkan prestasi kerja
yang luar biasa baiknya;
b. akan diberikan kenaikan pangkat karena menemukan penemuan baru yang
bermanfaat bagi negara;
c. diberikan kenaikan pangkat pengabdian karena: 1) mencapai batas usia
pensiun; 2) dinyatakan cacat karena dinas dan tidak dapat bekerja lagi dalam
semua jabatan negeri oleh Tim Penguji Kesehatan.
d. telah memperoleh: 1) Ijazah Sarjana (S1) atau Diploma IV untuk ujian dinas
Tingkat I; 2) Ijazah Dokter, Ijazah Apoteker, Magister (S2), dan Ijazah lain
yang setara atau Doktor (S3), untuk ujian dinas Tingkat I atau ujian dinas
Tingkat II.
Di Amerika Serikat, persyaratan untuk pengangkatan menjadi pegawai negeri
diatur dalam Section 2301, Title 5, United States Code pada huruf b mengatur
mengenai manajemen personil federal harus dilaksanakan sesuai dengan prinsip-
prinsip merit sistem, berikut:306
(1) Rekrutmen harus berasal dari individu-individu yang berkualitas dari sumber
yang tepat dalam upaya untuk mencapai tenaga kerja dari semua segmen
masyarakat, dan seleksi dan kemajuan harus ditentukan semata-mata atas
dasar kemampuan relatif, pengetahuan dan keterampilan, setelah
persaingan yang adil dan terbuka yang menjamin bahwa semua menerima
kesempatan yang sama.
(2) Semua karyawan dan pelamar kerja harus menerima perlakuan yang adil
dan merata di semua aspek manajemen personil tanpa memperhatikan
afiliasi politik, ras, warna kulit, agama, asal negara, jenis kelamin, status
perkawinan, usia, atau kondisi cacat, dan dengan hal yang tepat untuk
privasi dan hak konstitusional.
306
§ 2301
Merit System Principles
(b) Federal personnel management should be implemented consistent with the following merit system
principles:
(1) Recruitment should be from qualified individuals from appropriate sources in an endeavor to achieve a
work force from all segments of society, and selection and advancement should be determined solely on
the basis of relative ability, knowledge and skills, after fair and open competition which assures that all
receive equal opportunity.
(2) All employees and applicants for employment should receive fair and equitable treatment in all aspects of
personnel management without regard to political affiliation, race, color, religion, national origin, sex,
marital status, age, or handicapping condition, and with proper regard for their privacy and
constitutional rights.
Section tersebut menunjukkan bahwa Amerika Serikat sangat menekankan
kesetaraan bagi seluruh warga negaranya dan kualitas rekrutmen. Hal tersebut mirip
dengan pengaturan di Jerman. Namun lebih luas penekannya dibandingkan
pengaturan di Indonesia, yang secara umum menekankan tanpa diskriminasi.
Bahkan di Amerika Serikat ada Equal Employment Opportunity Commission (EEOC)
untuk menjamin kesetaraan bagi pegawai dan pelamar. EEOC menerima laporan
mengenai dugaan tindakan diskriminasi maupun whistleblower atau tindakan
pelanggaran terhadap hukum yang berlaku, dengan memberikan perlindungan
terhadap pelapornya di bawah Undang-Undang No Fear 2002 (No Fear Act 2002).
EEOC akan mengenakan tindakan disipliner bagi pelanggarnya.
Di samping itu, dalam hal kewarganegaraan, agen (institusi) harus mematuhi
pembatasan berikut mengenai warga negara Amerika Serikat. Ketika mengevaluasi
orang mencari pekerjaan layanan federal sipil. Executive Order 11935, yang
memerlukan kewarganegaraan bagi pegawai negeri yang kompetitif, yaitu, hanya
warga negara Amerika Serikat atau nasional dapat ditunjuk untuk layanan kompetitif.
Persyaratan ini berlaku untuk semua jenis pengangkatan. Dalam konversi dari
layanan tidak kompetitif yang dikecualikan, persyaratan kewarganegaraan harus
dipenuhi pada tanggal efektif tindakan.
Di bawah Title 5 U.S.C. Section 3301, U.S. Office of Personnel Management
(OPM) berwenang untuk menetapkan standar yang berkaitan dengan usia masuk
minimum bahwa pelamar harus memenuhi harus dilatih atau dinilai dalam ujian.
Suatu persyaratan usia minimum memastikan bahwa pelamar memiliki kedewasaan
yang diperlukan untuk kinerja pekerjaan yang sukses dan bahwa praktek
mempekerjakan Pemerintah Federal tidak bertentangan dengan tujuan umum
mendorong siswa untuk menyelesaikan pendidikan dasar mereka. Persyaratan usia

minimal masuk harus dibebaskan bagi orang berhak untuk preferensi veteran,
kecuali OPM menentukan bahwa seperti pembatasan usia sangat penting untuk
kinerja tugas posisi.
Umumnya, kecuali usia minimum rekrutmen yang berbeda terkandung dalam
pengumuman standar atau pemeriksaan untuk posisi tertentu, pelamar untuk posisi
apapun dalam pelayanan kompetitif harus: (1) minimal 18 tahun, atau (2) paling
sedikit 16 tahun, dan telah lulus dari sekolah tinggi atau telah mendapat sertifikat
setara untuk lulus dari sekolah tinggi, atau telah menyelesaikan program pelatihan
formal kejuruan; atau telah menerima pernyataan dari pihak sekolah setuju dengan
preferensi mereka untuk bekerja daripada melanjutkan pendidikan mereka, atau
saat ini terdaftar di sekolah menengah dan bekerja hanya selama masa liburan
sekolah atau bekerja paruh waktu selama tahun ajaran di bawah program kerja
mahasiswa formal. Aplikasi dapat dipertimbangkan dari individu yang memenuhi
salah satu kondisi di atas dan akan mencapai usia 16 tahun sebelum atau pada
tanggal yang mereka melaporkan untuk bekerja.
Title 5 U.S.C. Section 3307 (a), melarang penetapan usia masuk maksimum
untuk posisi pegawai federal, kecuali sebagaimana ditentukan di bawah ini.
Larangan membangun batas masuk usia maksimum berlaku untuk tindakan
kompetitif serta pengangkatan kompetitif, dengan dikecualikan serta layanan yang
kompetitif, dan untuk semua instansi, termasuk OPM. Akibatnya, badan tidak dapat
menerapkan batas usia maksimum rekrutmendi bawah prosedur promosi jasa atau
dalam pemilihan melalui jenis tindakan tidak bersaing, kecuali sebagaimana
ditentukan dalam Bagian yang berlaku dari United States Code. Tidak ada batasan
usia maksimal masuk untuk posisi yang paling kompetitif dalam pelayanan, kecuali
sebagai berikut:
a. Title 5 U.S.C. 3307, kewenangan kepada Menteri Perhubungan dan Menteri
Pertahanan untuk mendirikan usia masuk maksimum untuk penunjukan asli
untuk posisi pengendali lalu lintas udara di Departemen masing-masing.
Sekretaris Dalam Negeri berwenang untuk mendirikan sebuah usia masuk
maksimum untuk penunjukan asli ke polisi AS posisi taman. Kepala badan
setiap berwenang untuk mendirikan sebuah usia masuk maksimum untuk
penunjukan asli untuk posisi aparat penegak hukum atau petugas pemadam
kebakaran, dan
b. Title 29 U.S.C. 633a memungkinkan lembaga untuk mendirikan sebuah
persyaratan usia maksimal hanya dalam kasus di mana mereka telah
membuktikan kepada Komisi Equal Employment Opportunity bahwa usia
adalah kualifikasi pekerjaan bonafid yang diperlukan untuk pelaksanaan tugas
dari posisi tertentu.
c. Batasan umur maksimum yang ditetapkan di bawah 29 USC 633a atau di
bawah kewenangan khusus dalam 5 U.S.C. 3307 tidak membatasi untuk
orang yang berhak dengan preferensi veteran.
Menurut Penulis, berbeda dengan di Indonesia yang membatasi umur minimal,
Jerman dan Amerika Serikat pada umumnya tidak membatasi umur minimal kecuali
apabila umur minimal akan mengganggu fungsi pekerjaan.
Di Amerika Serikat, terdapat standar kelompok kualifikasi cakupan, terkait
persyaratan kerja individu (Individual Occupation Requirements/IOR), dan standar
kualifikasi individu yang mencakup pekerjaan kerah putih (white collar) di
layanan/kepegawaian kompetitif federal. Standar ini menjelaskan persyaratan
kualifikasi minimal (misalnya, pendidikan, medis, usia, pengalaman, dll) untuk setiap
seri kerja.
Standar ditulis secara luas untuk aplikasi pemerintahan secara luas dan tidak
dimaksudkan untuk memberikan informasi rinci tentang persyaratan kualifikasi
tertentu untuk posisi individu pada suatu instansi tertentu. Informasi tersebut (yaitu,
deskripsi persyaratan pengalaman khusus untuk posisi tertentu) harus dimasukkan
dalam pengumuman lowongan kerja yang dikeluarkan oleh badan tersebut.
Informasi tentang pekerjaan yang dilakukan dalam serangkaian Daftar Umum
(General Schedule/GS) terkandung dalam Handbook of Occupational Groups &
Families and the Introduction to the Position Classification Standards.

Banyak pekerjaan atau posisi yang meliputi standar cakupan kelompok juga
memiliki kualifikasi Persyaratan Pekerjaan individu (Individual Occupation
Requirements/IOR). Beberapa seri dilindungi oleh sebuah standar yang berdiri
sendiri terpisah kualifikasi individu. Setiap Standar Kualifikasi Grup Cakupan berikut
berisi daftar pekerjaan meliputi:
a. Professional and Scientific Positions;

b. Administrative and Management Positions;
c. Technical and Medical Support Positions;
d. Clerical and Administrative Support Positions; and
e. Competitive Service Student Trainee Positions.
Uraian di bawah ini merangkum karakteristik umum dari pekerjaan
diklasifikasikan dalam GS sebagaimana ditegaskan oleh U.S. Office of Personnel
Management dalam Introduction to the Position Classification Standards (TS-134
July 1995 yang telah direvisi pada Augustus 2009).
Pekerjaan profesional membutuhkan pengetahuan dalam bidang ilmu
pengetahuan atau pelajaran khas yang diperoleh melalui pendidikan atau setara
pelatihan untuk sarjana atau gelar yang lebih tinggi dengan studi utama dalam atau
berkaitan dengan bidang khusus, yang dibedakan dari pendidikan umum. Pekerjaan
profesional ketika memerlukan pelaksanaan kebijaksanaan, penilaian, dan tanggung
jawab pribadi untuk aplikasi badan terorganisasi, belajar pengetahuan yang terus-
menerus untuk membuat penemuan baru dan interpretasi, dan untuk meningkatkan
data, bahan, dan metode. Ada situasi di mana seorang karyawan memenuhi
persyaratan pendidikan formal untuk bidang profesional tertentu, tetapi tidak
melakukan pekerjaan profesional. Hal ini mungkin karena kurangnya kerja
profesional yang harus dilakukan, atau mungkin karena organisasi dan struktur
tugas tidak memerlukan karyawan berkualifikasi profesional. Dalam situasi seperti
itu, posisi diklasifikasikan dalam seri nonprofesional yang tepat, berdasarkan tugas
dan tanggung jawab yang diberikan dan kualifikasi yang dibutuhkan untuk
melakukan pekerjaan itu. Seri kerja profesional mengikuti pola interval dua kelas dan
diidentifikasi sebagai profesional dalam definisi seri. Jika definisi seri tidak
menyatakan bahwa pekerjaan tertutup profesional, seharusnya tidak dianggap
profesional untuk tujuan klasifikasi.
Pekerjaan administratif melibatkan latihan kemampuan analitis, penilaian,
kebijaksanaan, dan tanggung jawab pribadi, dan aplikasi dari tubuh besar
pengetahuan tentang prinsip-prinsip, konsep, dan praktek-praktek yang berlaku
untuk satu atau lebih bidang administrasi atau manajemen. Sementara posisi ini
tidak membutuhkan pendidikan khusus, mereka melakukan jenis keterampilan
(analitis, penelitian, penulisan, penghakiman) biasanya diperoleh melalui perguruan
tinggi tingkat pendidikan, atau melalui pengalaman semakin bertanggung jawab.
Pekerjaan administratif dapat dilakukan sebagai bagian dari misi utama atau
program dari lembaga atau subkomponen, atau dapat dilakukan sebagai fungsi
layanan yang mendukung misi lembaga atau program. Karyawan terlibat dalam
pekerjaan administrasi prihatin dengan menganalisis, mengevaluasi, memodifikasi,
dan mengembangkan program dasar, kebijakan, dan prosedur yang memfasilitasi
pekerjaan badan-badan federal dan program-program mereka. Mereka menerapkan
pengetahuan analisis administrasi, teori, dan prinsip-prinsip dalam beradaptasi
praktek untuk kebutuhan yang unik dari program tertentu. Seri kerja administrasi
biasanya mengikuti pola interval dua kelas.
Pekerjaan teknis biasanya terkait dengan dan mendukung bidang profesional
atau administratif. Ini melibatkan pengetahuan praktis yang luas, diperoleh melalui
pengalaman dan /atau pelatihan khusus kurang dari yang diwakili oleh lulus kuliah.
Bekerja di pekerjaan ini mungkin melibatkan elemen-elemen penting dari pekerjaan

profesional atau administrasi lapangan, tetapi membutuhkan kurang dari
pengetahuan penuh bidang yang terlibat. Karyawan teknis melaksanakan tugas,
metode, prosedur, dan/atau perhitungan yang ditata baik dalam instruksi
dipublikasikan atau lisan dan ditutupi oleh preseden didirikan atau pedoman.
Tergantung tingkat kesulitan pekerjaan, prosedur ini sering membutuhkan tingkat
tinggi keterampilan teknis, perawatan, dan presisi. Beberapa pekerjaan teknis
mungkin tampak mirip dengan yang dilakukan oleh karyawan melakukan pekerjaan
awal profesional atau administrasi di bidang pekerjaan umum yang sama. Pekerjaan
teknis, bagaimanapun, biasanya mengikuti pola interval satu kelas dan tidak
memerlukan penerapan pengetahuan dan keterampilan setara dengan yang
dibutuhkan untuk dua kelas pekerjaan interval. Klasifikasi keputusan didasarkan
pada tugas dan tanggung jawab, kualifikasi yang diperlukan, pola karir, niat
manajemen dalam merancang posisi, tujuan pekerjaan, dan sumber perekrutan.
Pekerjaan sekretaris/klerikal melibatkan pekerjaan terstruktur dalam mendukung
kantor, bisnis, atau operasi fiskal. Pekerjaan administratif dilakukan sesuai dengan
kebijakan yang ditetapkan, prosedur, atau teknik, dan membutuhkan pelatihan,
pengalaman, atau pengetahuan yang terkait dengan tugas-tugas yang akan
dilakukan. Seri kerja klerikal mengikuti pola interval satu kelas. Pekerjaan klerikal
biasanya melibatkan tugas dukungan umum kantor atau program seperti
mempersiapkan, menerima, mengkaji, dan memverifikasi dokumen, transaksi
pengolahan, memelihara catatan kantor, mencari dan mengumpulkan data atau
informasi dari file, menjaga kalender dan memberitahu orang lain tentang tenggat
waktu dan tanggal penting lainnya, dan menggunakan keyboard untuk
mempersiapkan materi diketik atau untuk menyimpan atau memanipulasi informasi
untuk digunakan pengolahan data. Pekerjaan memerlukan pengetahuan tentang

aturan organisasi, beberapa tingkat pengetahuan materi pelajaran, dan keterampilan
dalam melaksanakan proses administrasi dan prosedur.
Selain itu, terdapat jenis pekerjaan lain. Ada beberapa pekerjaan dalam GS
yang tidak jelas masuk ke dalam salah satu kelompok di atas. Di antaranya seri
seperti Seri Perlindungan dan Pencegahan Api, GS-081, dan Seri Kepolisian, GS-
083. Definisi seri atau standar klasifikasi harus menunjukkan apakah seri adalah
satu-atau dua-kelas interval.
Berikut contoh dari jenis-jenis pekerjaan yang telah diuraikan sebelumnya,
sebagaimana diatur oleh U.S. Office of Personnel Management dalam Clasifier
Handbook, yakni:
a. Pekerjaan profesional, misalnya, pengacara, petugas medis, ahli biologi;

b. Pekerjaan administrasi, misalnya, spesialis manajemen personalia, analis
anggaran, spesialis suplai umum;
c. Pekerjaan teknis, misalnya, kehutanan teknisi, teknisi akuntansi, farmasi
teknisi;
d. Pekerjaan administrasi, misalnya, sekretaris, otomatisasi kantor panitera,
Transcriber data, petugas mail; dan
e. Pekerjaan lainnya, misalnya, petugas pemadam kebakaran, pekerjaan hukum
berbagai penegakan hukum.
Selain pekerjaan-pekerjaan itu, terdapat seri kerja yang belum ditetapkan oleh
U.S. Office of Personnel Management sebagaimana dijelaskan dalam Standards
Qualifications, yakni:
a. Supervisory Guide;
b. Policy Analysis and Administrative Analysis Positions;
c. Positions Involving Equal Employment Opportunity Collateral Assignments;
and
d. Positions Requiring Collateral Correctional Skills.
Dalam Standards Qualifications tersebut dijelaskan bahwa mereka harus
digunakan bersama dengan standar kualifikasi yang sesuai untuk seri pekerjaan
tertentu. Sebagai contoh, sebuah instansi mungkin berencana untuk merekrut untuk
posisi ilmuwan komputer pengawasan. Dalam situasi ini, lembaga harus

menggunakan standar kualifikasi untuk seri 1550 kerja dalam hubungannya dengan
Panduan Pengawas. Selain itu terdapat, sebagai jabatan PNS tertinggi terdapat
Jabatan Eksekutif dan Eksekutif Senior, dan jabatan yang setara lainnya.
Ketentuan atau Persyaratan Pendidikan dan Pelatihan. Ketentuan-ketentuan
pendidikan yang disebutkan dalam standar kualifikasi biasanya berhubungan
dengan baik lulus SMA atau setara, atau untuk pendidikan di atas tingkat sekolah
menengah (pendidikan sekolah tinggi). Baik di sekolah tinggi atau pasca tingkat
sekolah tinggi, Title 5 USC § 3308 melarang penetapan pendidikan tertentu untuk
posisi di layanan kompetitif, kecuali OPM telah menetapkan bahwa tugas dari posisi
ilmiah, teknis, atau profesional tidak dapat dilakukan oleh seorang individu yang
tidak memiliki pendidikan minimal yang ditentukan. Dalam tindakan penempatan
penataran, badan tidak bisa memaksakan persyaratan pendidikan minimum di atas
yang ditetapkan oleh OPM.
Tabel 2
Penetapan Grade Berdasarkan Kualifikasi Pendidikan atau Pelatihan
Grade Qualifying Education
GS-1 None
GS-2 High school graduation or equivalent
GS-3 1 academic year above high school
2 academic years above high school,
GS-4 or
Associate's degree
4 academic years above high school leading to a bachelor's degree,
GS-5 or
Bachelor's degree
Bachelor's degree with Superior Academic Achievement for two-grade interval
positions,
GS-7 or
1 academic year of graduate education (or law school, as specified in
qualification standards or individual occupational requirements)
Master's (or equivalent graduate degree such as LL.B. or J.D. as specified in
qualification standards or individual occupational requirements),
GS-9
or
2 academic years of progressively higher level graduate education
Ph.D. or equivalent doctoral degree,
GS-11
or
3 academic years of progressively higher level graduate education,
or
For research positions only, completion of all requirements for a master's or
equivalent degree (See information on research positions in the qualification
standard for professional and scientific positions.)
For research positions only, completion of all requirements for a doctoral or
GS-12 equivalent degree (See information on research positions in the qualification
standard for professional and scientific positions.)
Sumber: Dokumen Educational and Training Provisions or Requirements, U.S.
Office of Personnel Management, 2012.
Di Amerika Serikat digunakan Kompetensi Berbasis Standar Kualifikasi
(Competency-Based Qualification Standard). Standar ini mengidentifikasi
seperangkat kompetensi yang dibutuhkan dan tingkat kemahiran terkait dengan
kelas. Kompetensi mungkin umum (misalnya, Problem Solving), yang berarti mereka
mungkin diperlukan untuk pekerjaan banyak, atau teknis, yang berarti mereka
dituntut untuk seri tertentu. OPM telah mengidentifikasi tingkat kemahiran yang
dibutuhkan untuk semua kompetensi umum. Sebagai persyaratan kompetensi teknis
berbeda dari agen ke agen, dan posisi ke posisi, lembaga yang bertanggung jawab
untuk mengidentifikasi tingkat kemahiran yang diperlukan untuk setiap kompetensi
teknis yang diidentifikasi dalam standar.
Pelamar harus menunjukkan tingkat kemahiran yang diperlukan pada semua
kompetensi yang diperlukan dan pengalaman yang dibutuhkan dan/atau pendidikan.
Jika pemohon gagal untuk memenuhi tingkat kemahiran yang diperlukan pada salah
satu kompetensi, pemohon tidak memenuhi syarat dan secara otomatis
didiskualifikasi dari pertimbangan lebih lanjut untuk posisi itu.
Tabel berikut menunjukkan jumlah pendidikan dan/atau pengalaman yang
diperlukan untuk memenuhi syarat untuk posisi yang dicakup oleh standar ini.
Tabel 3
Persyaratan Pendidikan dan Pengalaman General Schedule
Experience
Grade Education General Specialized
GS-5 4-year course of study leading to a 3 years, 1 year of which None
bachelor's degree was equivalent to at least
GS-4
1 full year of graduate level education None 1 year equivalent
GS-7 or to at least GS-5
superior academic achievement
master's or equivalent graduate degree None 1 year equivalent
or to at least GS-7
2 full years of progressively higher level
GS-9 graduate education leading to such a
degree
or
LL.B. or J.D., if related
Ph.D. or equivalent doctoral degree None 1 year equivalent
or to at least GS-9
3 full years of progressively higher level
GS-11 graduate education leading to such a
degree
or
LL.M., if related
GS-12 None None 1 year equivalent
and to at least next
above lower grade level
Selain harus memenuhi persyaratan masuk kualifikasi dasar, pelamar harus
memiliki pengalaman khusus dan/atau pendidikan terkait langsung dalam jumlah
yang ditampilkan dalam tabel di bawah ini:
Tabel 4
Persyaratan Pengalaman dan Pendidikan untuk GS-7 dan Diatasnya
GRADE/ SPECIALIZED
POSITIONS EDUCATION EXPERIENCE
1 year of graduate-level education or superior academic 1 year equivalent to at
GS-7
achievement least GS-5
2 years of progressively higher level graduate education 1 year equivalent to at
GS-9 leading to a master's degree or master's or equivalent least GS-7
graduate degree
3 years of progressively higher level graduate education 1 year equivalent to at
GS-11 leading to a Ph.D. degree or Ph.D. or equivalent doctoral least GS-9
degree
GS-12 1 year equivalent to at
and least next lower grade
above level
Research Positions
GS-11 Master's or equivalent graduate degree 1 year equivalent to at
research least GS-9
positions
GS-12 Ph.D. or equivalent doctoral degree 1 year equivalent to at
research least GS-11
positions
GS-13 and 1 year equivalent to at
above least next lower grade
research level
positions
Tabel-tabel tersebut menunjukkan perhatian pemerintah Amerika Serikat
terhadap kebutuhan akan PNS yang berkualitas dengan merujuk pada aspek tingkat
pendidikan maupun pengalaman, sebelum mengikuti tes seleksi kompetitif.
Di Indonesia, berbeda dengan rekrutmen CPNS jalur pelamar umum yang
dibatasi, rekrutmen dari tenaga honorer masih dilakukan untuk menyelesaikan
kebijakan pengangkatan tenaga honorer menjadi CPNS yang telah dilaksanakan
sejak tahun 2005, yang semula dijadwalkan untuk selesai pada tahun 2009.307
Namun kemudian, dijadwalkan selesai pada tahun 2012.308 Akan tetapi, sampai
dengan februari 2013 masih bermasalah.
Pengangkatan tenaga honorer menjadi CPNS dilakukan melalui peraturan-
peraturan berikut:
a. Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 tentang pengangkatan CPNS dari
Tenaga Honorer yang diatur lebih lanjut dengan Peraturan Kepala BKN Nomor
21 Tahun 2005 tentang Pedoman Pendataan dan Pengolahan Tenaga Honorer
Tahun 2005.
b. Peraturan Pemerintah Nomor 43 Tahun 2007 tentang Perubahan atas Peraturan
Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 tetang pengangkatan CPNS dari Tenaga
Honorer, yang diatur lebih lanjut dalam Peraturan Kepala BKN Nomor 30 Tahun
2007 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Calon Pegawai Negeri Sipil.
c. Peraturan Pemerintah Nomor 56 Tahun 2012 tentang Perubahan Kedua atas
Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 tetang pengangkatan CPNS dari
307
Pasal 6 ayat (1) Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 tentang pengangkatan CPNS dari Tenaga
Honorer.
308
Pasal 6 Ayat (1) Peraturan Pemerintah Nomor 56 Tahun 2012 tentang Perubahan Kedua atas Peraturan
Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 tetang pengangkatan CPNS dari Tenaga Honorer
Tenaga Honorer, yang diatur lebih lanjut dalam Peraturan Kepala BKN Nomor 9
Tahun 2012 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Calon Pegawai Negeri
Sipil.
Menurut Wakil Menteri PAN dan RB (Wawancara yang publikasikan oleh
Merdeka.com, 9 Maret 2012), sebanyak 900 ribu tenaga honorer yang dibiayai
APBN dan APBD sudah diangkat dan tersisa 70 ribu. Sebenarnya Kementerian PAN
dan RB menginginkan ke depan tidak boleh mengangkat tenaga honorer secara
otomatis, semua harus melalui seleksi. Pengangkatan tanpa seleksi terjadi karena
keputusan politik masa lalu antara pemerintah dan legislatif, yang sebenarnya
kontradiktif dengan tujuan reformasi birokrasi. Seseorang tidak boleh diangkat
secara otomatis tanpa tes menjadi PNS dengan alasan apapun, karena itu tidak
sesuai kualifikasi yang dibutuhkan.
Selanjutnya, Wakil Menteri PAN dan RB menjelaskan bahwa tenaga honorer
sebanyak 70 ribu orang yang belum diangkat itu masuk kategori satu, yaitu tenaga
honorer yang dibiayai APBN dan APBD (Anggaran Pendapatan dan Belanja
Daerah). Padahal, masih ada kategori dua (yang tidak dibiayai APBN dan APBD)
sebanyak 650 ribu orang yang “digadang-gadang” ingin diangkat otomatis, padahal
tugas Menteri PAN dan RB adalah menjaga supaya orang-orang yang menjadi PNS
adalah orang-orang berkualitas. Untuk itu Kementerian PAN dan RB tetap konsisten
“menjaga”. Kalaupun itu menjadi komitmen pemerintah mengangkat 70 ribu honorer
menjadi CPNS, harus benar-benar teridentifikasi memiliki hak diangkat dan untuk
selebihnya tidak akan diangkat. Dengan demikian honorer kategori dua tidak akan
diangkat secara otomatis, tetapi harus dengan seleksi. Hanya mereka yang sebelum
1 Januari 2005 sudah dianggap tenaga honorer akan dipertimbangkan, tetapi
sekarang banyak “masuk angin”. Honorer yang baru diangkat dua tahun lalu juga
sudah dimasukkan ke dalam kategori satu karena pemerintah tidak punya data
base. Pemerintah daerah seenaknya memasukkan orang-orang ke dalam sistem
data base, sehingga banyak sekali di antara mereka sebenarnya tidak layak
diangkat, malah diangkat. Oleh karena itu telah dibuatkan peraturan agar kategori
satu akan verifikasi lagi. Mana layak, mana tidak dari 70 ribu itu. Kalau kategori dua,
650 ribu, mereka akan diseleksi, dites lagi, dan harus siap kalau ditempatkan di
seluruh Indonesia.
Dalam Peraturan Pemerintah Nomor 56 Tahun 2012 tentang Perubahan Kedua
atas Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 tentang pengangkatan CPNS
dari Tenaga Honorer, ditegaskan bahwa:
Pasal 6
(1) Pengangkatan tenaga honorer yang penghasilannya dibiayai dari Anggaran
pendapatan dan Belanja Negara dan Anggaran Pendapatan dan Belanja
Daerah menjadi Calon pegawai Negeri Sipil berdasarkan peraturan
pemerintah ini dilakukan secara bertahap dan sesuai dengan kebutuhan dan
kemampuan keuangan negara mulai formasi Tahun Anggaran 2005 sampai
dengan formasi Tahun Anggaran 2012.
(2) Pengangkatan tenaga honorer menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil untuk
formasi Tahun Anggaran 2012 sebagaimana dimaksud pada ayat (1)
ditetapkan pada tahun anggaran berjalan,
(3) Tenaga honorer yang bekerja pada instansi pemerintah dan penghasilannya
tidak dibiayai dari Anggaran pendapatan dan Belanja Negara dan Anggaran
pendapatan dan Belanja Daerah dapat diangkat menjadi Calon pegawai
Negeri Sipil sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan keuangan negara
berdasarkan formasi sampai dengan Tahun Anggaran 2014.
Pasal 6A
(1) Pengangkatan: tenaga honorer sebagaimana dimaksud dalam pasal 6 ayat
(3) dilakukan melalui pemeriksaan kelengkapan administrasi dan lulus
seleksi ujian tertulis kompetensi dasar dan kompetensi bidang sesama
tenaga honorer.
Tenaga honorer yang penghasilannya dibiayai APBN/APBD tersebut disebut
K1, sedangkan tenaga honorer yang penghasilannya tidak dibiayai APBN/APBD

tersebut disebut K2.309 Ketentuan tersebut di atas mengatur bahwa tenaga honorer
K1 akan diangkat pada tahun 2012 tanpa tes seleksi, sedangkan tenaga honorer K2
akan diangkat dengan tes seleksi dengan persaingan sesama tenaga honorer dan
dijadwalkan sudah selesai dalam tahun 2014.
Peraturan Kepala BKN No.9 Tahun 2012 tentang Pedoman Pelaksanaan
Pengadaan Calon Pegawai Negeri Sipil dalam Lampiran I, Bagian II.B. mengatur
persyaratan tenaga honorer yang dibiayai APBN/APBD untuk dapat diangkat
menjadi CPNS meliputi:
1. usia paling tinggi 46 (empat puluh enam) tahun dan paling rendah 19
(sembilan belas) tahun pada 1 Januari 2006;
2. mempunyai masa kerja sebagai tenaga honorer paling sedikit 1 (satu) tahun
pada 31 Desember 2005 dan sampai saat pengangkatan CPNS masih
bekerja secara terus-menerus;
3. penghasilannya dibiayai dari APBN/APBD;
4. dinyatakan memenuhi kriteria (MK) berdasarkan hasil verifikasi dan validasi
yang dilakukan oleh Tim Verifikasi dan Validasi yang dibentuk oleh Kepala
Badan Kepegawaian Negara; dan
5. syarat lain yang ditentukan dalam peraturan perundang-undangan.
Adapun persyaratan tenaga honorer yang tidak dibiayai APBN/APBD untuk
dapat diangkat menjadi CPNS diatur dalam Peraturan Kepala BKN No. 9 Tahun
2012 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Calon Pegawai Negeri Sipil dalam
Lampiran I, Bagian III.B. sebagai berikut:
1. usia paling tinggi 46 (empat puluh enam) tahun dan paling rendah 19
(sembilan belas) tahun pada 1 Januari 2006;
2. mempunyai masa kerja sebagai tenaga honorer paling sedikit 1 (satu) tahun
pada 31 Desember 2005 dan sampai saat pengangkatan CPNS masih
bekerja secara terus-menerus;
3. penghasilannya tidak dibiayai dari APBN/APBD;
4. bekerja pada instansi pemerintah;
5. dinyatakan lulus seleksi Tes Kompetensi Dasar (TKD) dan Tes Kompetensi
Bidang (TKB); dan
6. syarat lain yang ditentukan dalam peraturan perundang-undangan.
309
Penjelasan Umum Peraturan Pemerintah Nomor 56 Tahun 2012 tentang Perubahan Kedua atas Peraturan
Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 tetang pengangkatan CPNS dari Tenaga Honorer
Menurut Sekretaris Kementerian PAN dan RB (Tasdik Kinanto) (Kementerian
PAN dan RB, 4 Juni 2012), keberadaan PP No.56 Tahun 2012 merupakan dasar
pengangkatan tenaga honorer kategori I, atau yang disebut honorer tertinggal atau
tercecer, secara adil dan transparan. Prinsipnya, mereka yang berhak harus
diangkat, tetapi yang tidak berhak tidak diangkat. Sejalan dengan prinsip itu,
konsekuensinya tidak semua yang sudah lolos verifikasi pasti diangkat menjadi
CPNS, karena setelah diuji publik ternyata banyak aduan, laporan, serta keluhan
dari berbagai pihak, terkait dengan kebenaran honorer dimaksud. PP ini dapat
mengakhiri pengangkatan honorer secara langsung menjadi CPNS, sehingga
manajemen PNS dapat ditata sesuai dengan prinsip-prinsip merit system, dan tidak
dijadikan komoditi politik dan ajang KKN, yang mengakibatkan rendahnya kualitas
birokrasi di tanah air.
Sehubungan dengan banyaknya aduan, Deputi bidang SDM Aparatur
Kementerian PAN dan RB (Ramli E. Naibaho) (Kementerian PAN dan RB, 4 Juni
2012) menjelaskan bahwa Menteri PAN dan RB telah memerintahkan agar dibentuk
tim verifikasi bersama dengan BKN dan BPKP, untuk memperoleh data yang benar-
benar akurat. Setelah diperoleh data akurat, barulah ditetapkan formasinya. Namun
demikian, meski sudah diberi NIP sekalipun, apabila dikemudian hari terbukti palsu,
akan dibatalkan.
Menurut Wakil Menteri PAN dan RB (Seminar Reformasi Birokrasi di UNM, 26
Mei 2012), dalam menyelesaikan warisan yang lalu-lalu, dilakukan secara selektif
juga. Benarkah itu K1? Begitu kita publikasi, orang-orang yang “bermain” sudah
ketakutan. Saya tahu ini sistemik dan konspiratif, dan itu berlanjut sampai sekarang.
Sudah ada 1200 pengaduan yang mesti di follow up mengenai kategori 1. Kategori 2
semuanya harus di-passing grade, lulus ujian baru diangkat. Tidak boleh lagi ada
pengawai honorer secara otomatis sebagai CPNS. Di dewan itu selalu ada fraksi
balkon, yang menekan kita sewaktu diskusi dengan dewan niat baik kita untuk
memperbaiki Negara ini butuh perjuangan yang besar. Keperluan masyarakat untuk
diangkat jadi PNS dan keperluan dewan untuk pemilihan legislatif. Tidak semua, tapi
ini bisa jadi tekanan politik bagi pemerintah, tapi kita sepakat tidak boleh lagi ada
pengangkatan otomatis.
Dalam penjelasannya dihadapan DPR RI (Risalah Rapat Kerja DPR RI, 16
Oktober 2012), terkait banyaknya honorer fiktif, Menteri PAN dan RB
mengemukakan bahwa:
“..........untuk diketahui kita bersama, bahwa K1 itu sudah diselesaikan sebanyak

860.781 sudah selesai diangkat tanpa testing selesai sudah. 860.781. Jadi, kerja
pemerintah sebelum saya mungkin sudah bagus sekali. Saya harus bela itu,
860.781, tetapi harus diketahui bahwa banyak juga yangterangkut yang tidak
benar. Saya tidak akan korek-korek itu lagi, sama dengan mengangkat batang
terendam, habis waktu kita lihat ke belakang. Tersisa 150.000 di cek sama
72.000, karena saya tidak mau dituduh nanti macam-macam, yang 72.000 ini
kita uji publik, eh kasih ke daerah, dari 400 daerah atau instansi, 203 itu protes
Bapak, nah ini yang kita jalani, inikan unpredictable, tambah waktu kita verifikasi.
Waktu kita verifikasi ini kadang-kadang abu-abu, sudahlah Pak, jangan
dibungkuslah, Pak, jangan lagi masalah, ini buat orang sini, tetapi tidak
memenuhi syarat, kriteria kita yang buat, K1 seperti apa, K2 seperti apa.
Menyalahi kriteria itu BPK ambil saya, kita buat, itulah kita yang ubah lagi. Ada,
dan ditulis dalam PPnya, PP baru keluar 2012, itulah yang mau kita angkat sisa
yang 72.000. Dan K2 prosesnya seperti apa? Waktu kita uji, mau uji habis-
habisan mungkin tinggal 20.000, di uji-uji begitu saja, nanti orang protes lagi,
yang mana kita mau ambil. Yang mana Bapak, susah betul ini Pak. Orang Aceh
bilang, ngono yo ngono tapi ojo ngono tenan, inikan dimana batasnya itu?
Terlalu gampang, kok dia masukan yang penipuan, terlalu ketat kok orang mau
cari makan susah sekali dengan Menpan yang baru ini , ini sulit Bapak. Yang
kita pegang bukan pembicaraan, aturan yang sudah kita pegang, ini harap
dimaklumi..........”.
Disebabkan banyaknya data fiktif, dalam tahun 2013 tim gabungan dari
Kementerian PAN dan RB dan Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan
(BPKP) akan segera mendatangi pemerintah kabupaten/kota. Tim Terpadu ini akan
melakukan pengecekan data tenaga honorer kategori satu (K1) di 32 kabupaten/kota

itu, yang diindikasikan banyak yang bermasalah (Publikasi Kementerian PAN dan
RB, 11 Januari 2013).
Menurut Kepala Badan Kepegawaian Negara (BKN) Eko Sutrisno, sebagaimana
dipublikasikan oleh Jawa Pos National Network (15 Januari 2013), hingga tanggal 15
Januari 2013 baru 52 ribu honorer K1 yang telah mendapatkan formasi. Sisanya
18.839 honorer sedang dalam tahap quality assurance dan audit tujuan
tertentu/audit investigasi. Dari jumlah 18.839 orang itu, ada 8.371 orang yang
sedang diaudit ke lapangan untuk dicocokkan kebenaran dokumennya. Sebab
banyak laporan yang mengatakan, data honorernya palsu artinya mereka bukan
honorer yang dibayarkan dengan APBN/APBD. Selain dari 8.371 orang tersebut,
hanya diperiksa dokumennya saja dan tidak diaudit ke lapangan lagi. Konsekuensi
dari hasil audit investigasi ini, bila datanya valid dan dinyatakan “clear” maka bisa
diproses lanjut (pemberkasan NIP). Sebaliknya bila datanya tidak benar, maka
honorer K1 di daerah bersangkutan dibatalkan menjadi CPNS. Adapun terhadap
Ambon di audit investigasi, karena dari pengaduan, di Ambon justru ada honorer K1
tapi tidak ada dalam data.
Sebanyak 8.371 honorer K1 yang tersebar di 32 daerah dalam tahun 2013
tengah diinvestigasi Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP).
Hasil audit investigasi ke 32 daerah ini, akan dilaporkan BPKP kepada Menteri PAN
dan RB. Berikut ini tabel yang menunjukkan pemerintah daerah yang terkena diaudit
investigasi:
Tabel 5
Audit Investigasi Dokumen Honorer K1 pada Pemerintah Daerah
No. Audit Investigasi terhadap Dokumen Honorer K1 pada Pemerintah Jumlah Honorer K1
Daerah
1 2 3
1 Kabupaten Nganjuk 1.296 orang
2 Kabupaten Jeneponto 280 orang
3 Kabupaten Luwu Utara 71 orang
4 Kota Bau-Bau 91 orang
5 Provinsi Sulawesi Barat 65 orang
6 Kabupaten Aceh Besar 383 orang
7 Kota Sabang 103 orang
8 Kabupaten Aceh Tamiang 77 orang
9 Kabupaten Kab Aceh Tenggara 393 orang
10 Kabupaten Aceh Singkil 203 orang
11 Kabupaten Simeuleu 99 orang
12 Kota Medan 251 orang
1 2 3
13 Kota Kotamobagu 13 orang
14 Kabupaten Bolaang Mongondow 149 orang
15 Provinsi Gorontalo 42 orang
16 Kabupaten Purworejo 336 orang
17 Provinsi DKI Jakarta 162 orang
18 Kabupaten Tulang Bawang 81 orang
19 Kabupaten Ogan Komering Ulu 604 orang
20 Provinsi Kalimantan Timur 70 orang
21 Provinsi Papua 479 orang
22 Kabupaten Mimika 496 orang
23 Provinsi Bali 31 orang
24 Kabupaten Manggarai Barat 232 orang
25 Kabupaten Rote Ndap 131 orang
26 Provinsi Kepulauan Riau 181 orang
27 Kabupaten Toli-Toli 300 orang
28 Kabupaten Bekasi 278 orang
29 Kota Bekasi 192 orang
30 Kabupaten Seram Bagian Timur 1.165 orang
31 Kabupaten Seram Bagian Barat 144 orang
32 Kota Ambon 0
Jumlah 8.371 orang
Sumber: Publikasi Data BKN oleh Jawa Pos National Network, 2013.
Adapun kasus honorer K2 belum tersedia, karena berdasarkan Surat Menteri
PAN dan RB Nomor B/751/M/PAN-RB/03/2013 tertanggal 18 Maret 2013, uji publik
terhadap daftar tenaga honorer ketogori II (K2) berlangsung selama tiga pekan,
yakni pada 27 Maret sampai dengan 16 April 2013, sehingga belum diketahui respon
masyarakat terhadap daftar tersebut.
Miftah Thoha dalam bukunya yang berjudul Birokrasi Pemerintah Indonesia di
Era Reformasi (2008:89), pada dasarnya menilai pengangkatan tenaga honorer
menjadi CPNS tidak rasional. Miftah Thoha memandang bahwa:
“Pengangkatan tenaga honorer memberikan kesan pada saya bahwa lima

tahun ke depan atau lebih, dapat kita perkirakan profesionalitas pegawai negeri
sipil tidak bisa dijamin. Mengapa demikian, asal mulanya tenaga honorer itu
sama sekali penerimaannya tidak mendasarkan pada prinsip kompetensi dan
profesionalitas calon melainkan berdasarkan rasa iba dan bahkan berdasarkan
pertimbangan politik”.
Pemerintah sendiri menganggap pengangkatan tenaga honorer tanpa tes
seleksi menjadi CPNS merupakan tindakan untuk memenuhi kebutuhan pemerintah.
Kebutuhan terhadap keberadaan tenaga honorer tersebut tampak dari masa kerja
yang lama, sebagaimana termuat dalam PP No. 48 Tahun 2005 tentang
pengangkatan CPNS dari Tenaga Honorer pada Pasal 2, sebagai berikut:
Pengangkatan tenaga honorer menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil berdasarkan

Peraturan Pemerintah ini, dimaksudkan untuk memenuhi kebutuhan tenaga
tertentu pada instansi pemerintah.
Demikian pula dalam Penjelasan Umum, dijelaskan bahwa:
Untuk kelancaran pelaksanaan tugas-tugas pemerintahan, baik pada

pemerintahan pusat maupun pemerintahan daerah, sebagian dilakukan oleh
tenaga honorer. Di antara tenaga honorer tersebut ada yang telah lama bekerja
kepada pemerintah dan keberadaannya sangat dibutuhkan oleh pemerintah.
Mengingat masa bekerja mereka sudah lama dan keberadaannya sangat
dibutuhkan oleh pemerintah, dalam kenyataannya sebagian tenaga honorer
tersebut telah berusia lebih dari 35 (tiga puluh lima) tahun dan berdasarkan
peraturan perundang-undangan tidak dapat diangkat menjadi Calon Pegawai
Negeri Sipil, maka bagi mereka perlu diberikan perlakuan secara khusus dalam
pengangkatan menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil.
Selanjutnya, dalam Pasal 10 ayat (1) dan penjelasannya diatur mengenai
pembuatan materi pertanyaan yang hanya digunakan untuk mengetahui tingkat
pemahaman tenaga honorer mengenai tata pemerintahan/kepemerintahan yang
baik, digunakan sebagai bahan dalam melakukan pembinaan, bukan merupakan
ujian penyaringan untuk penentuan kelulusan.
Menurut Agus Dwiyanto (UGM, 16 Maret 2007), kebijakan Pemerintah
mengangkat tenaga honorer menjadi PNS merupakan kemunduran dalam reformasi
birokrasi. Dalam agenda reformasi birokrasi, yang diperlukan adalah perampingan
birokrasi, bukan malah menambah jumlah pegawai dari tenaga honorer yang
kualitasnya masih dipertanyakan. Sangat boleh jadi, mereka yang diangkat sebagai
tenaga honorer adalah hasil dari kolusi selama 30 tahun lebih. Bukan berarti
Pemerintah tidak memerlukan tenaga pegawai, namun proses rekrutmen harus
memenuhi strandar kualifikasi tertentu. Agus Dwiyanto mengakui kebijakan
merampingkan birokrasi merupakan kebijakan yang tidak populer, namun dalam
rangka peningkatan sistem pelayanan publik, hal ini justru mutlak dilakukan.
Pengangkatan sebagai tenaga honorer dalam pelaksanaan tugas pemerintahan
sebenarnya diatur dalam Pasal 2 ayat (3) Undang-Undang No.43 Tahun 1999, yang
sebelumnya belum diakui keberadaannya dalam Pasal 2 Undang-Undang No.8
Tahun 1974. Dalam Pasal 2 ayat (3) Undang-Undang No.43 Tahun 1999 tersebut
diakui keberadaan pegawai tidak tetap yang diangkat untuk jangka waktu tertentu
guna melaksanakan tugas pemerintahan dan pembangunan yang bersifat teknis
profesional dan administrasi sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan organisasi,
di mana pegawai tersebut tidak berkedudukan sebagai Pegawai Negeri.
Walaupun terdapat ketentuan yang memungkinkan pengangkatan langsung
seseorang menjadi PNS, namun hal tersebut hanya boleh apabila dilakukan secara
selektif dan dimaksudkan untuk memperlancar tugas umum pemerintahan dan
pembangunan, sebagaimana diatur dalam Undang-Undang No.43 Tahun 1999 pada
Pasal 16 A, sebagai berikut:
(1) Untuk memperlancar pelaksanaan tugas umum pemerintahan dan

pembangunan, pemerintah dapat mengangkat langsung menjadi Pegawai
Negeri Sipil bagi mereka yang telah bekerja pada instansi yang menunjang
kepentingan Nasional.
(2) Persyaratan, tata cara, dan pengangkatan langsung menjadi Pegawai
Negeri Sipil sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), ditetapkan dengan
Peraturan Pemerintah.
Selanjutnya dalam Penjelasan Pasal 16 A Ayat (1) dijelaskan bahwa:
Pengangkatan langsung menjadi Pegawai Negeri Sipil, dilaksanakan secara

sangat selektif bagi mereka yang dipandang telah berjasa dan diperlukan bagi
Negara.
Menurut penulis, diantara tenaga honorer tersebut boleh jadi memang ada yang
dibutuhkan oleh pemerintah yang ditunjukkan dengan masa kerjanya yang lama,
dan ada pula yang memang diangkat tidak berdasarkan kebutuhan pemerintah,
sehingga sudah selayaknya semua pelamar CPNS mendapat perlakuan yang setara
dalam hal rekrutmen.
Di Jerman, PNS direkrut secara terbatas, hanya jika benar-benar dibutuhkan,
sedangkan untuk hal lain diangkat pegawai dengan status non PNS. Kebutuhan
untuk melakukan pengangkatan sebagai PNS diatur dalam Bundesbeamtengesetz
(Undang-Undang Kepegawaian Negeri Sipil Federal) pada Pasal 5, bahwa
pengangkatan sebagai pegawai negeri hanya diperbolehkan untuk melakukan:
(1) Tugas yang memperihatinkan Negara, atau (2) Tugas tersebut untuk alasan
keamanan tokoh Negara atau kehidupan publik, tidak dapat ditransfer secara
eksklusif untuk individu yang berada dalam hubungan kerja hukum privat.310
Dengan demikian untuk pekerjaan yang tidak termasuk dalam kategori tersebut,
diangkat pegawai dengan status bukan sebagai pegawai negeri, yakni pegawai
publik. Perlu diketahui bahwa di Jerman, ada dua kategori pegawai pemerintah
(Beschäftigten) sebagaimana publikasi Bundesministerium des Innern (11 Agustus
2012), yakni:
a. PNS (Beamte) atau biasa juga disebut secara terpisah, PNS wanita
(Beamtinnen);dan
b. pegawai publik (Tarifbeschäftigte).
310
§ 5 Zulässigkeit des Beamtenverhältnisses
Die Berufung in das Beamtenverhältnis ist nur zulässig zur Wahrnehmung:
1. hoheitsrechtlicher Aufgaben oder
2. von Aufgaben, die zur Sicherung des Staates oder des öffentlichen Lebens nicht ausschließlich Personen
übertragen werden dürfen, die in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis stehen.
Di Amerika Serikat, seorang individu dapat digunakan dalam pelayanan sipil di
departemen eksekutif di “kursi Pemerintah” hanya untuk jasa/prestasi benar-benar
diberikan/dibutuhkan sehubungan dengan dan untuk tujuan pengangkatan dari
mana dia dibayar. Seorang individu yang melanggar bagian ini harus dihapus dari
layanan (kepegawaian negeri sipil), sebagaimana diatur dalam Section 3103, Title 5,
United States Code.311
Selain itu, untuk pekerjaan yang memang bersifat sementara diangkat pegawai
sementara (tidak lebih dari satu tahun) tanpa pengangkatan dalam layanan yang
kompetitif, sebagaimana diatur dalam Section 3109, Title 5, United States Code.312
Pekerjaan Berbagi dan Pekerjaan selain dari Posisi Permanen Full-time, diatur
U.S. Office of Personnel Management dalam Dokumen Human Resources
Flexibilities and Authorities in the Federal Government, sebagai pengangkatan
dalam berbagai jadwal kerja seperti paruh waktu (yang mungkin termasuk pekerjaan
pengaturan pembagian), intermiten, dan musiman adalah pilihan yang layak untuk
mengelola fluktuasi dan kurang dari penuh waktu tenaga kerja kebutuhan. Jadwal
kerja intermiten digunakan hanya jika sifat dari pekerjaan adalah sporadis dan tak
terduga. Kerja musiman melibatkan setiap tahun periode berulang pekerjaan yang
yang diperkirakan berlangsung setidaknya enam bulan selama satu tahun kalender.
311
§ 3103
Employment at seat of Government only for services rendered.
An individual may be employed in the civil service in an Executive department at the seat of Government only
for services actually rendered in connection with and for the purposes of the appropriation from which he is
paid.
312
§ 3109
Employment of experts and consultants; temporary or intermittent.
(b) When authorized by an appropriation or other statute, the head of an agency may procure by contract the
temporary (not in excess of 1 year) or intermittent services of experts or consultants or an organization there
of, including stenographic reporting services.
(1) the provisions of this title governing appointment in the competitive service.
(2) chapter 51 and subchapter III of chapter 53 of this title; and
(3) section 6101(b) to (d) of title 41, except in the case of stenographic reporting services by an
organization.
Penggunaan berbagai pekerjaan jadwal dapat menarik pelamar yang lebih suka
bekerja kurang dari penuh-waktu.
Dalam Rancangan Undang-Undang Aparatur Sipil Negara (RUU ASN) pada
Pasal 6 diatur mengenai keberadaan Pegawai Tidak Tetap Pemerintah, dengan
menegaskan bahwa Pegawai ASN terdiri dari: a. PNS; dan b. Pegawai Tidak Tetap
Pemerintah. Di mana yang dimaksud dengan “Pegawai Tidak Tetap Pemerintah”
antara lain tenaga ahli, dokter, perawat, guru, dan dosen yang diangkat berdasarkan
perjanjian kerja.
Selanjutnya dalam Pasal 7, ditegaskan bahwa:
(1) PNS sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6 huruf a merupakan pegawai

yang berstatus pegawai tetap dan memiliki Nomor Induk Pegawai.
(2) Pegawai Tidak Tetap Pemerintah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6
huruf b merupakan pegawai yang diangkat dengan perjanjian kerja dalam
jangka waktu paling singkat 12 (dua belas) bulan pada Instansi dan
Perwakilan.
Rancangan pengaturan dalam Pasal 6 dan 7 tersebut tampaknya ingin
menegaskan keberadaan status pegawai yang dikenal luas dengan sebutan
pegawai berstatus honorer sebagaimana diatur dalam Peraturan Pemerintah, yang
dalam Undang-Undang Pokok-pokok Kepegawaian disebut sebagai Pegawai Tidak
Tetap. Akan tetapi, memberikan kesan bahwa Pegawai Tidak tetap Pemerintah
diangkat berdasarkan fungsinya/profesionalismenya.
Dalam Naskah Akademik RUU ASN dijelaskan mengenai argumentasi
keberadaan Pegawai Tidak Tetap Pemerintah, sebagai berikut:
Selanjutnya perlu dilakukan pemilahan yang tegas antara pegawai ASN yang
menjalankan tugas dan fungsi manajemen kebijakan pemerintahan Negara
dengan pegawai yang menjalankan fungsi pelayanan publik dasar seperti
pendidikan, pelayanan kesehatan, serta fungsi pendukung manajemen
kebijakan pemerintahan. Pegawai Aparatur Sipil Negara yang menjalankan
fungsi manajemen kebijakan pemerintahan Negara dalam RUU ini disebut
Pegawai Sipil Negara. Pegawai ASN yang menjalankan fungsi pelayanan publik
dalam RUU ini disebut Pegawai Tidak Tetap Pemerintah.
Dalam Naskah Akademik tersebut juga tercantum pada footnote mengenai
berbagai usulan nama yang hendak digunakan sebelumnya, sebagai berikut:
Dalam rapat rapat Panja muncul usulan nama lain seperti Pegawai Negeri Tidak
Tetap (PNTT), dan Pegawai Pemerintah (PP). Tetapi Panja RUU ASN sepakat
menggunakan nama Pegawai Tidak Tetap Pemerintah (PTTP) untuk jenis
pegawai ASN yang ditetapkan dengan UU Guru dan Dosen, serta undang
undang lainnya.
Rancangan pengaturan mengenai keberadaan Pegawai Tidak Tetap
Pemerintah yang diangkat berdasarkan perjanjian kerja dalam RUU ASN tersebut
secara esensi mirip dengan posisi pegawai publik di Jerman yang tidak diangkat
melalui Surat Keputusan, berbeda dengan posisi pegawai tidak tetap di Amerika
Serikat, misalnya pegawai musiman yang memang diadakan untuk pekerjaan yang
sifatnya temporer yang tidak lebih dari satu tahun masa kerjanya.
Adapun rekrutmen dari jalur ikatan dinas pada tahun 2012 masih dilakukan
pada beberapa sekolah kedinasan, namun demikian terdapat pula sekolah
kedinasan yang mulai mengubah kebijakannya dengan tidak lagi memberlakukan
rekrutmen tanpa tes bagi lulusan ikatan dinasnya, misalnya Kementerian Keuangan.
Pada tahun 2012 sejalan dengan kebijakan moratorium CPNS menghentikan
penerimaan mahasiswa STAN sebagaimana publikasi Badan Pendidikan dan
Pelatihan Keuangan – Kementerian Keuangan (11 September 2012). Bahkan, sejak
tahun 2011, kementerian keuangan mewajibkan lulusannya untuk mengikuti ujian
penerimaan CPNS. Hal tersebut diatur dalam Peraturan Menteri Keuangan Nomor
215/PMK.01/2011 tentang Perubahan Atas Peraturan Menteri Keuangan Nomor
94/PMK.01/2010 tentang Tata Cara Penyaringan dan Penerimaan Calon Pegawai
Negeri Sipil Golongan II dari Lulusan Program Diploma I dan III Keuangan Sekolah
Tinggi Akuntansi Negara Program Pendidikan Diploma Pasal 5 Ayat (3), bahwa
mahasiswa yang dinyatakan lulus dari Prodip I dan III Keuangan Sekolah Tinggi
Akuntansi Negara wajib mengikuti ujian penerimaan CPNS sesuai ketentuan yang
mengatur mengenai pengadaan Pegawai Negeri Sipil.
Berbeda dengan kebijakan sebelumnya, Peraturan Menteri Keuangan Nomor
94/PMK.01/2010 tentang Peraturan Menteri Keuangan tentang Tata Cara
Penyaringan dan Penerimaan Calon Pegawai Negeri Sipil Golongan II dari Lulusan
Program Diploma I dan III Keuangan Sekolah Tinggi Akuntansi Negara, pada Pasal
5 Ayat (3) menegaskan bahwa mahasiswa yang dinyatakan lulus dari Prodip I
(Program Diploma I) dan Prodip III (Program Diploma III) Sekolah Tinggi Akuntansi
Negara dipersamakan dengan peserta yang lulus ujian penerimaan CPNS.
Berbeda dengan Kementerian Keuangan yang telah memberlakukan tes bagi
para lulusan ikatan dinas STAN, Kementerian Dalam Negeri melalui Institut
Pemerintahan Dalam Negeri bahkan mengangkat secara otomatis mahasiswa ikatan
dinasnya pada semester 5. Hal tersebut diatur dalam Peraturan Menteri Dalam
Negeri No. 36 Tahun 2009 tentang Statuta Institut Pemerintahan Dalam Negeri pada
Pasal 53.
Namun demikian, walaupun telah ada lulusan ikatan dinas yang diwajibkan
mengikuti tes CPNS, lulusan ikatan dinas tetap memiliki keunggulan yang
menyebabkan tidak terwujudnya kesetaraan, yakni di tes secara terbatas (tidak
memungkinkan pelamar dari luar ikatan dinas) untuk mengisi jalur ikatan dinas
tersebut.
Di Jerman, pendidikan kedinasan hanya disiapkan bagi PNS dalam
meningkatkan karirnya, bukan bagi mahasiswa yang dipersiapkan menjadi CPNS.
Publikasi Bundeministerium der Innern (11 Agustus 2012) menjelaskan bahwa
untuk berkarir dalam pelayanan non-teknis yang lebih tinggi daripada tingkatan
layanan persiapan, sebagian besar ditempuh melalui perguruan tinggi administrasi

internal. Pelatihan ini terdiri dari studi khusus di perguruan tinggi dan periode praktek
profesional studi di otoritas pendidikan. Dalam tujuan federal, sudah disediakan
College of Public Administration, yang memiliki bidang-bidang berikut:
a. Administrasi Internal Umum/Allgemeine innere Verwaltung

b. Luar Negeri/ Auswärtige Angelegenheiten
c. Polisi Federal/ Bundespolizei
d. Administrasi Pertahanan / Bundeswehrverwaltung
e. Keuangan/Finanzen
f. Polisi Kriminal /Kriminalpolizei
g. Pertanian Sosial/Landwirtschaftliche Sozialversicherung
h. Intelijen (intelijen domestik departemen, departemen
BND)/Nachrichtendienste (Abteilung Verfassungsschutz, Abteilung
Bundesnachrichtendienst)
i. Jaminan sosial/Sozialversicherung
j. Layanan Cuaca/Wetterdienst
Berdasarkan uraian-uraian tersebut, menurut penulis, rekrutmen CPNS di
Indonesia memperlakukan perbedaan (ketidaksetaraan) pada tiga jalur sumber
rekrutmen dengan hanya memberlakukan tes bagi pelamar umum. Sementara untuk
tenaga honorer K1 dinas diterima secara otomatis sebagai CPNS tanpa melalui tes
pada tahun 2012 dan masih terdapat lulusan ikatan dinas yang langsung diangkat
sebagai CPNS. Selanjutnya, masih melakukan pengangkatan tenaga honorer K2
sampai dengan tahun 2014 melalui tes untuk bersaing sesama tenaga honorer
tersebut, demikian pula terdapat lulusan ikatan dinas yang akan di tes untuk
bersaing sesama lulusan ikatan dinas tersebut menjadi CPNS.
Hal tersebut menunjukkan bahwa hingga tahun 2014, pemerintah Indonesia
sebagian rekrutmen CPNS belum bertumpu pada teori keadilan distributif dan belum
sejalan dengan prinsip merit system dalam aspek persyaratan kualifikasi CPNS,
karena belum terwujud kesetaraan (equality) terhadap sumber rekrutmen.
Ketidaksetaraan yang dimunculkan dalam penerimaan melalui jalur tenaga
honorer maupun ikatan dinas, jelas bukanlah tindakan affirmative action

sebagaimana dalam teori representative bureaucracy, yang banyak diterapkan di
negara-negara lain.
Menurut John Stuart Mill, pemerintahan yang baik, selain harus memiliki
kemampuan (competence) juga harus memiliki kemampuan dalam mengorganisir
partisipasi (participation). Partisipasi dapat berjalan maksimal apabila komposisi
organisasi birokrasi dapat merepresentasikan seluruh kelompok masyarakat. Oleh
karena itu, selain pejabat dan pegawai pemerintah harus memiliki kemampuan
dalam pengelolaan pemerintahan, mereka hendaknya terdiri dari berbagai macam
orang yang berasal dari berbagai macam kelompok yang ada dalam masyarakat,
serta dapat dan bersedia melibatkan masyarakat dalam proses penyelenggaraan
pemerintahan. Pejabat dan pegawai pemerintah haruslah merepresentasikan
keberagaman sosial masyarakat suatu negara, dan tidak boleh hanya dimonopoli
oleh suatu kelompok atau golongan saja. Dalam konteks ini, pejabat dan pegawai
birokrasi hendaknya dipilih dan diseleksi bukan semata-mata berdasarkan
kemampuan personal, melainkan juga mempertimbangkan komposisi kelompok
yang ada pada masyarakat berdasarkan pada ras, suku, agama, maupun idiologi
politik. Pemikiran inilah kemudian menjadi salah satu dasar terbentuknya teori
representative bureaucracy.
Dalam teori representative bureaucracy, apabila kuota populasi kelompok
minoritas belum terwakili dalam birokrasi, maka calon dari kelompok minoritas itu
harus diutamakan, dan ini berarti calon dari kelompok mayoritas yang
kemampuannya sama, tidak direkrut.
Terkait hal ini, menurut Anggota Dewan Pertimbangan Presiden bidang
Pemerintahan dan Reformasi (M. Ryaas Rasyid) dalam Seminar Reformasi Birokrasi
di Universitas Negeri Makassar (UNM) pada 26 Mei 2012, kebanyakan negara-

negara maju melakukan affirmative action berdasarkan ras atau kesukuan ataupun
jenis kelamin, bukan agama, karena agama tidak bersifat permanen. Seseorang
dapat berpindah agama setiap minggu kalau ia mau, berbeda dengan ras atau suku
yang tidak dapat berubah.
Di Jerman, affirmative action diberlakukan terutama terhadap perempuan.
Bundesgleichstellungsgesetz/BgleiG (Undang-Undang Kesetaraan) mengatur
kesetaraan antara perempuan dan laki-laki dalam pemerintahan federal.
Dalam Pasal 6 Bundesgleichstellungsgesetz diatur mengenai cara menawarkan
pekerjaan, sebagai berikut:313
(1) Departemen dapat mengiklankan pekerjaan, baik secara umum maupun dalam
organisasi ini hanya untuk laki-laki atau hanya bagi perempuan. Dokumen
penawaran keseluruhan harus sedemikian rupa sehingga tidak hanya
disesuaikan dengan orang-orang dari satu jenis kelamin. Pekerjaan harus
diiklankan, termasuk fungsi pengawas dan tugas manajemen untuk mengisi
bagian-waktu, kecuali ada masalah tugas utama.
(2) Apabila perempuan kurang terwakili di daerah tertentu, dengan pendudukan
tempat kerja yang bebas diiklankan untuk meningkatkan jumlah
pelamar. Penawaran harus di depan umum, jika tujuan ini dengan layanan in-
house atau antar-penawaran tidak bisa dihubungi. Pengecualian karena
peraturan sesuai dengan Pasal 8 Ayat 1 huruf 3 Undang-Undang Layanan
Federal Sipil akan tetap tidak terpengaruh
(3) Tempat Kerja yang ditawarkan harus memenuhi persyaratan dari pekerjaan
lowong dan dalam hal fungsi kemungkinan masa depan calon termasuk
persyaratan prasyarat dan kualifikasi karir atau bidang fungsional.
313
§ 6 Arbeitsplatzausschreibung
(1) Die Dienststelle darf einen Arbeitsplatz weder öffentlich noch innerhalb der Dienststelle nur für Männer
oder nur für Frauen ausschreiben. Der gesamte Ausschreibungstext muss so ausgestaltet sein, dass er
nicht nur auf Personen eines Geschlechts zugeschnitten ist. Die Arbeitsplätze sind einschließlich der
Funktionen mit Vorgesetzten- und Leitungsaufgaben zur Besetzung auch in Teilzeit auszuschreiben, soweit
zwingende dienstliche Belange nicht entgegenstehen.
(2) Sind Frauen in einzelnen Bereichen unterrepräsentiert, soll die Besetzung eines freien Arbeitsplatzes
ausgeschrieben werden, um die Zahl von Bewerberinnen zu erhöhen. Die Ausschreibung soll öffentlich
erfolgen, wenn dieses Ziel mit einer hausinternen oder dienststellenübergreifenden Ausschreibung nicht
erreicht werden kann. Ausnahmen auf Grund der Rechtsverordnung nach § 8 Abs. 1 Satz 3 des
Bundesbeamtengesetzes bleiben unberührt
(3) Arbeitsplatzausschreibungen müssen mit den Anforderungen der zu besetzenden Arbeitsplätze
übereinstimmen und im Hinblick auf mögliche künftige Funktionen der Bewerberinnen und Bewerber auch
das vorausgesetzte Anforderungs- und Qualifikationsprofil der Laufbahn oder der Funktionsbereiche
enthalten
Di Amerika Serikat, U.S. Office of Management Personnel melalui Dokumen
Government Wide-Diversity and Inclusion Strategic Plan dijelaskan bahwa
affirmative action pertama kali diberlakukan pada tahun 1961 oleh John F.Kennedy
melalui Executive Order 10925, dan terus berlanjut dan diperluas cakupannya oleh
presiden-presiden berikutnya. Kini, affirmative action telah diberlakukan pada lebih
banyak aspek yang meliputi asal-usul kebangsaan, bahasa, ras, warna kulit, cacat,
etnis, jenis kelamin, usia, agama, orientasi seksual, identitas gender, status sosial
ekonomi, status veteran, dan struktur keluarga. Konsep ini juga mencakup
perbedaan antara orang-orang tentang di mana mereka berasal dan di mana
mereka telah tinggal dan perbedaan pemikiran mereka dan pengalaman hidup.
President Obama melalui Executive Order 13583 mengungkapkan bahwa:
“Our Nation derives strength from the diversity of its population and from its
commitment to equal opportunity for all. We are at our best when we draw on the
talents of all parts of our society, and our greatest accomplishments are
achieved when diverse perspectives are brought to bear to overcome our
greatest challenges”.
Bagi Presiden Obama, Amerika Serikat memiliki kekuatan yang berasal dari
keragaman penduduk dan dari komitmennya untuk memberikan kesempatan yang
sama bagi semua. Amerika Serikat menjadi yang terbaik jika mampu menarik bakat
dari semua bagian masyarakat Amerika Serikat, dan prestasi terbesar Amerika
Serikat dicapai bila beragam perspektif yang dibawa untuk menanggung mengatasi
tantangan terbesar Amerika Serikat.
Oleh karena itu, tiga tujuan utama U.S. Office of Management Personnel (OPM)
adalah: Diversity Tenaga (merekrut dari beragam dan tenaga kerja yang
berkualitas), Inklusi Tempat Kerja (menumbuhkan budaya yang mendorong
kerjasama dan keadilan), dan Keberlanjutan (mengembangkan struktur untuk
memungkinkan manajer untuk mengelola keragaman).

Affirmative action di Amerika tidak hanya berlaku untuk pekerjaan dalam
pemerintahan tetapi juga bagi swasta, untuk memberikan kesempatan kerja yang
setara bagi semua orang. Misalnya hanya karena cacat, tidak begitu saja membuat
seseorang memenuhi syarat untuk pekerjaan. Sebaliknya, hukum melarang
diskriminasi terhadap orang yang memenuhi syarat, mereka yang dengan atau
tanpa akomodasi yang sesuai dapat menjalankan fungsi penting dari suatu
pekerjaan. Orang tersebut harus memiliki keterampilan yang dibutuhkan, latar
belakang pendidikan, dan pengalaman untuk melakukan pekerjaan itu. Fungsi
pekerjaan adalah penting, karena fungsi tersebut merupakan alasan adanya posisi
tersebut, atau keahlian yang dibutuhkan sangat khusus sehingga orang yang
dipekerjakan dengan keahlian atau kemampuannya adalah untuk melaksanakan
fungsi khusus tersebut.
Dengan demikian, affirmative action tidaklah menghapus keberadaan ujian
seleksi bagi para pelamar CPNS, tetapi memberikan prioritas bagi golongan
minoritas/lokalitas tertentu apabila memiliki kualitas yang sama dengan golongan
mayoritas, dengan memperhatikan tingkat representasinya dalam pemerintahan.
Penetapan sebagai golongan minoritas maupun mayoritas tentunya dapat ditinjau
dari berbagai aspek, dalam hal ini pemerintah dapat menentukan aspek mana yang
hendak digunakan untuk menciptakan kesetaraan dan tidak malah terjerumus dalam
diskriminasi-terbalik.
Secara eksplisit, affirmative action sudah tampak dalam Peraturan Kepala BKN
No.9 Tahun 2012 pada Lampiran II.B.1.f, sebagai berikut:
Setiap instansi Pusat dan Daerah wajib mengakomodasi pelamar penyandang

cacat sesuai dengan tingkat dan jenis kecacatannya serta jabatan atau tugas
yang akan didudukinya.
RUU ASN pada Pasal 54, juga merencanakan mengatur mengenai kesetaraan
bagi para pelamar CPNS, sebagai berikut:
(1) Setiap warga negara Indonesia mempunyai kesempatan yang sama untuk
melamar menjadi calon PNS setelah memenuhi persyaratan.
(2) Ketentuan lebih lanjut mengenai persyaratan sebagaimana dimaksud pada
ayat (1) diatur dengan peraturan menteri dengan pertimbangan KASN.
Dalam Naskah Akademik RUU ASN, dijelaskan bahwa seleksi calon pegawai
dalam pengadaan dilakukan dengan menerapkan prinsip merit melalui perbandingan
obyektif antara kualifikasi dan kompetensi yang dipersyaratkan untuk setiap jabatan
dengan kualifikasi dan kompetensi yang dimiliki oleh calon. Prinsip dasar yang harus
dipegang teguh dalam pengadaan PNS dan PTTP baru adalah:
1) Kebijakan tentang pengadaan tidak boleh menguntungkan sekelompok orang

atau pribadi tertentu.
2) Seluruh proses pengadaan harus dilakukan secara transparan.
3) Semua calon memiliki hak yang sama dalam proses pengadaan.
4) Semua calon yang memenuhi syarat kualifikasi dan kompetensi memiliki hak
yang sama untuk diterima sebagai calon pegawai ASN.
5) Tidak diskriminatif baik terhadap suku, agama, ras, gender, dan tempat
tinggal.
6) Tim penilai harus berlaku adil dan dibuktikan dengan sumpah.
Menurut penulis, rancangan pengaturan tersebut dapat semakin mendorong
terwujudnya kesetaraan dalam penerimaan CPNS maupun PTTP di masa yang
akan datang.
Dengan demikian, berdasarkan uraian-uraian tersebut diatas, persyaratan
kualifikasi CPNS dalam peraturan sistem rekrutmen CPNS diperbandingkan dalam
tabel berikut:
Tabel 6
Persyaratan Kualifikasi CPNS dalam Peraturan Sistem Rekrutmen PNS
No. Indonesia Amerika Serikat Jerman

1. CPNS: WNI: CPNS: WN AS: CPNS: WN Jerman dan
1. Pelamar Umum: ijazah 1. Pelamar Umum Masyarakat Eropa yang
dan usia. 2. PNS melamar sebagai Pelamar
2. Tenaga Honorer: ijazah, Umum.
SK, dan usia (18-35 Mensyaratkan: Ijazah dan usia
tahun, tapi kondisi tertentu (sesuai fungsi Mensyaratkan: Ijazah dan usia
khusus s.d. 46 tahun). pekerjaan). Selain itu, boleh tertentu (sesuai fungsi
3. Lulusan Kedinasan: pula dipersyaratkan pekerjaan).
Ijazah dan usia. pengalaman.
Sumber: data sekunder, diolah 2012.
Dalam tabel tersebut di atas tampak jelas bahwa aspek persyaratan kualifikasi
CPNS di Indonesia belum sepenuhnya mewujudkan aspek kesetaraan, dengan
demikian sebagian besar belum bertumpu pada teori keadilan distributif yang
menghendaki pengangkatan dalam jabatan memberikan kesempatan yang seluas-
luasnya sehingga peluang untuk memperoleh CPNS yang berkualitas semakin
terbuka luas. Dengan demikian sebagian besar belum sejalan dengan prinsip merit
system.
Berbeda dengan di Jerman dan Amerika Serikat yang sangat menekankan
pewujudan kesetaraan dalam sumber rekrutmen CPNS, sehingga bertumpu pada
teori keadilan distributif dan sejalan dengan prinsip merit system.
Dalam RUU ASN dan Naskah Akademik telah ada upaya pihak pemerintah
Indonesia dan legislatif untuk menghasilkan kebijakan kesetaraan yang sejalan
dengan prinsip merit system.
b. Persyaratan Kualifikasi Pejabat Struktural
Wakil Menteri PAN dan RB (Seminar Reformasi Birokrasi di UNM, 26 Mei 2012),
menilai jabatan eselon tiga dan eselon empat tidak diperlukan dalam hierarki
birokrasi, sehingga perlu dihapus untuk mengurangi hierarki dalam birokrasi. Hal
tersebut untuk memindahkan orientasi agar bukan pada jabatan, tapi pada
pekerjaan, dengan tujuannya untuk mengefektifkan birokrasi.
Hal ini mengungkap mengapa selama ini rekrutmen jabatan struktural yang
dilakukan oleh Kementerian PAN dan RB berfokus pada jabatan struktural eselon I
dan II.
Pada tahun 2012, Kementerian PAN dan RB melalui Pengumuman
Kementerian PAN dan RB Nomor:B.2816/S.PAN-RB/10/2012 membuka rekrutmen
untuk pengisian tiga Jabatan Eselon I.a di lingkungan kementeriannya, yakni:
a. Deputi Bidang Kelembagaan;

b. Deputi Bidang SDM Aparatur;
c. Deputi Bidang Pengawasan dan Akuntabilitas Aparatur.
Dalam pengumuman tersebut, Kementerian PAN dan RB memberikan
kesempatan kepada PNS pusat dan daerah untuk mendaftarkan diri mengikuti
seleksi dengan ketentuan sebagai berikut:
1. Berstatus sebagai Pegawai Negeri Sipil;

2. Sekurang-kurangnya memiliki pangkat Pembina Utama Madya (IV/d) dan
telah menduduki jabatan Eselon I atau Eselon II selama minimal 2 (dua)
tahun;
3. Berusia setinggi-tingginya 57 (lima puluh tujuh) tahun pada bulan Januari
2013;
4. Kualifikasi pendidikan minimal magister/pasca sarjana (S2);
5. Telah lulus Diklat Kepemimpinan Tingkat II (Diklat PIM Tk.II), diutamakan
telah mengikuti Diklat PIM Tk.I;
6. Semua unsur penilaian prestasi kerja sekurang-kurangnya bernilai baik dalam
2 (dua) tahun terakhir;
7. Tidak sedang menjalani hukuman disiplin tingkat sedang atau berat;
8. Memiliki kompetensi jabatan yang diperlukan;
9. Sehat jasmani dan rohani; dan
10. Telah menyerahkan LHKPN dan SPT Tahunan.
Sebelumnya, Pada tahun 2011, Kementerian PAN dan RB juga telah
mengadakan rekrutmen314 dengan cara yang serupa untuk pengisian jabatan Kepala
Lembaga Administrasi Negara, Kepala Badan Kepegawaian Negara, dan Deputi
Bidang Pembinaan Kearsipan ANRI, dan Staf Ahli Bidang Hukum Kementerian PAN
dan RB.
Pengisian jabatan Kepala BKN maupun Kepala LAN merupakan hasil seleksi
melalui promosi jabatan secara terbuka (open carier promotion) di lingkungan
Kementerian PAN dan RB serta LPNK di bawah koordinasinya yang memungkinkan

314
Rekrutmen pengisian jabatan struktural, apabila ditinjau dari sistem karir disebut sebagai promosi.
Sedangkan istilah rekrutmen lebih mengarah pada sistem prestasi.
bagi seluruh PNS di Indonesia untuk melamar, sebagaimana publikasi Kementerian
PAN dan RB (22 Juni 2012). Dengan demikian hal ini masih termasuk dalam
kategori sistem karir tertutup dalam arti PNS, karena hanya boleh “dimasuki” oleh
PNS.
Persyaratan tersebut sebenarnya secara eksplisit belum memberikan
kesempatan kepada PNS yang menduduki jabatan yang setara dengan eselon II
untuk ikut dalam seleksi, padahal seharusnya jabatan yang setara dapat pula
diterima, sebagaimana di Amerika Serikat, Eksekutif Senior dapat dilamar bagi
mereka yang pernah menduduki jabatan yang memimpin organisasi dalam besaran
tertentu, fakultas misalnya.
Menurut Wakil Menteri PAN dan RB (Seminar Reformasi Birokrasi di UNM, 26
Mei 2012), promosi PNS dipindahkan dari closed carier system menjadi open carier
system.315 Belum pada open system. Jabatan eselon I dan II dibuka secara nasional
dari sabang sampai marauke. Problemnya, DPR minta agar hanya eselon I yang
berjumlah 700 jabatan yang dibuka, tetapi dalam pikiran kami “critical mass reform”
ada pada eselon II. Kooptasi politik tidak hanya ada di eselon I tetapi juga eselon II.
Targetnya adalah meniadakan kooptasi politik ke birokrasi dalam proses pengisian
jabatan, memperbanyak posisi-posisi jabatan yang kompetitif, perpindahan
knoelwdge, dan memperkuat konsep NKRI yang selama ini merupakan kelemahan
otonomi daerah.
Walaupun merupakan sebuah terobosan terhadap praktik rekrutmen pengisian
jabatan struktural di Indonesia, persyaratan tersebut kelihatannya dibuat masih
berdasarkan Peraturan Pemerintah No.100 Tahun 2000 tentang Pengangkatan
315
Open carier system dalam perespektif institusional yang dimaksudkan Wakil Menteri PAN dan RB tersebut
dalam teori dan ketentuan kepegawaian di Indonesia disebut sebagai closed carier system dalam lingkup PNS
ataupun dalam konteks negara.
Pegawai Negeri Sipil Dalam Jabatan Struktural sebagaimana telah diubah dalam
Peraturan Pemerintah No.13 Tahun 2002.
Peraturan Pemerintah No.100 Tahun 2000 pada Pasal 5 mengatur persyaratan
rekrutmen jabatan struktural, sebagai berikut:
Persyaratan untuk dapat diangkat dalam jabatan struktural, adalah:

a. berstatus Pegawai Negeri Sipil;
b. serendah-rendahnya menduduki pangkat 1 (satu) tingkat di bawah jenjang
pangkat yang ditentukan;
c. memiliki kualifikasi dan tingkat pendidikan yang ditentukan;
d. semua unsur penilaian prestasi kerja sekurang-kurangnya bernilai baik dalam
2 (dua) tahun terakhir;
e. memiliki kompetensi jabatan yang diperlukan; dan
f. sehat jasmani dan rohani.
Selanjutnya dalam Pasal 6 diatur bahwa:
Di samping persyaratan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 5, Pejabat

Pembina Kepegawaian Pusat dan Pejabat Pembina Kepegawaian Daerah perlu
memperhatikan faktor senioritas dalam kepangkatan, usia, pendidikan dan
pelatihan jabatan, dan pengalaman yang dimiliki.
Di samping itu, Peraturan Pemerintah No. No.13 Tahun 2002 pada Pasal 7,
mengatur persyaratan rekrutmen dalam jabatan struktural, sebagai berikut:
(1) Pegawai Negeri Sipil yang akan atau telah menduduki jabatan struktural
harus mengikuti dan lulus pendidikan dan pelatihan kepemimpinan sesuai
dengan kompetensi yang ditetapkan untuk jabatan tersebut.
(2) Pegawai Negeri Sipil yang telah memenuhi persyaratan kompetensi jabatan
struktur tertentu dapat diberikan sertifikat sesuai dengan pedoman yang
ditetapkan oleh instansi pembina dan instansi pengendali serta dianggap
telah mengikuti dan lulus pendidikan dan pelatihan kepemimpinan yang
dipersyaratkan untuk jabatan tertentu.
Adapun Jenjang Pangkat, Golongan/Ruang terendah dan tertinggi untuk
pengangkatan dalam jabatan struktural, sebagai berikut:
Tabel 7
Persyaratan Jenjang Pangkat, Golongan/Ruang untuk
Pengangkatan Dalam Jabatan Struktural
Jenjang Pangkat, Golongan / Ruang

Ese-
No Terendah Tertinggi
lon
Pangkat Gol/ Ruang Pangkat Gol/ Ruang
1. Ia Pembina Utama Madya IV/d Pembina Utama IV/e
2. Ib Pembina Utama Muda IV/c Pembina Utama IV/e
3. IIa Pembina Utama Muda IV/c Pembina Utama Madya IV/d
4. IIb Pembina Tingkat I IV/b Pembina Utama Muda IV/c
5. IIIa Pembina IV/a Pembina Tingkat I IV/b
6. IIIb Penanta Tingkat I III/d Pembina IV/a
7. IVa Penata III/c Penata Tingkat I III/d
8. IVb Penata Muda Tingkat I III/b Penata III/c
9. Va Penata Muda III/a Penata Muda Tingkat I III/b
Sumber: Lampiran PP No.13 Tahun 2002.
Tabel tersebut menegaskan adanya pembatasan dari segi kepangkatan bagi
PNS untuk menduduki jabatan struktural. Dengan demikian, penghargaan terhadap
aspek sistem karier nampak jelas dalam tabel tersebut.
Ketentuan dalam berdasarkan Peraturan Pemerintah No.100 Tahun 2000
tentang Pengangkatan Pegawai Negeri Sipil Dalam Jabatan Struktural,
sebagaimana telah diubah dalam Peraturan Pemerintah No.13 Tahun 2002 tersebut
merupakan pendelegasian dari ketentuan dalam Undang-Undang No.8 Tahun 1974
tentang Pokok-pokok Kepegawaian, sebagaimana telah diubah dengan Undang-
Undang No.43 Tahun 1999.
Dalam Undang-Undang No.43 Tahun 1999 pada Pasal 12 ditegaskan mengenai
manajemen PNS yang dilaksanakan berdasarkan sistem prestasi kerja dan sistem
karier yang dititikberatkan pada sistem prestasi kerja. Namun demikian, dengan
memaknai sistem karir yang digunakan adalah sistem karir tertutup, sebagai berikut:
(1) Manajemen Pegawai Negeri Sipil diarahkan untuk menjamin

penyelenggaraan tugas pemerintahan dan pembangunan secara
berdayaguna dan berhasilguna.
(2) Untuk mewujudkan penyelenggaraan tugas pemerintah dan pembangunan
sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), diperlukan Pegawai Negeri Sipil
yang profesional, bertanggung jawab, jujur, dan adil melalui pembinaan yang
dilaksanakan berdasarkan sistem prestasi kerja dan sistem karier yang
dititikberatkan pada sistem prestasi kerja.316
316
Penjelasan Ayat (2):
Dalam rangka usaha untuk meningkatkan mutu dan ketrampilan serta memupuk kegairahan bekerja, maka
perlu dilaksanakan pembinaan Pegawai Negeri Sipil dengan sebaik-baiknya atas dasar sistem prestasi kerja
dan sistem karier yang dititikberatkan pada sistem prestasi kerja. Dengan demikian akan diperoleh penilaian
yang obyektif terhadap kompetensi Pegawai Negeri Sipil.
Untuk dapat meningkatkan daya guna dan hasil guna yang sebesar-besarnya, maka sistem pembinaan karier
yang harus dilaksanakan adalah sistem pembinaan karier tertutup dalam arti negara.
Selanjutnya, terungkap pula bahwa pengangkatan dalam pangkat dan jabatan
PNS diatur Undang-Undang No.43 Tahun 1999 dalam Pasal 17 menekankan pada
prinsip profesionalisme sesuai kompetensi, prestasi kerja, dan jenjang pangkat yang
ditetapkan serta syarat objektif lainnya, tanpa diskriminasi, dengan demikian lebih
menitikberatkan pada sistem prestasi secara terbatas, yakni hanya diperuntukkan
diantara PNS, sebagai berikut:
(1) Pegawai Negeri Sipil diangkat dalam jabatan dan pangkat tertentu.317
(2) Pengangkatan Pegawai Negeri Sipil dalam suatu jabatan dilaksanakan
berdasarkan prinsip profesionalisme sesuai dengan kompetensi, prestasi
kerja, dan jenjang pangkat yang ditetapkan untuk jabatan itu serta syarat
obyektif lainnya tanpa membedakan jenis kelamin, suku, agama, ras, atau
golongan.318
(3) Pengangkatan Pegawai Negeri Sipil dalam pangkat awal ditetapkan
berdasarkan tingkat pendidikan formal.
Lebih lanjut, Undang-Undang No.43 Tahun 1999 pada Pasal 20 menegaskan
bahwa dalam mempertimbangkan pengangkatan dalam jabatan dan kenaikan
pangkat diadakan penilaian prestasi kerja untuk menjamin objektivitas.
Namun demikian, terjadi keterlambatan dalam pengaturan lebih lanjut Pasal 20
Undang-Undang No.43 Tahun 1999, sehingga daftar penilaian pelaksanaan
Dengan sistem karier tertutup dalam arti negara, maka dimungkinkan perpindahan Pegawai Negeri Sipil
dari Departemen/ Lembaga/ Propinsi/ Kabupaten/ Kota yang satu ke Departemen/ Lembaga/ Propinsi/
Kabupaten/ Kota yang lain atau sebaliknya, terutama untuk menduduki jabatan-jabatan yang bersifat
manajerial.
317
Yang dimaksud Jabatan adalah kedudukan yang menunjukkan tugas, tanggung jawab, wewenang, dan hak
seseorang Pegawai Negeri Sipil dalam suatu satuan organisasi Negara. Jabatan dalam lingkungan birokrasi
pemerintahan adalah Jabatan Karier. Jabatan Karier adalah jabatan dalam lingkungan birokrasi pemerintah yang
hanya dapat diduduki oleh Pegawai Negeri Sipil atau Pegawai Negeri yang telah beralih status sebagai Pegawai
Negeri Sipil. Jabatan Karier dapat dibedakan dalam 2 (dua) jenis yaitu jabatan struktural dan jabatan fungsional.
Jabatan struktural adalah jabatan yang secara tegas ada dalam struktur organisasi. Jabatan fungsional adalah
jabatan yang tidak secara tegas disebutkan dalam struktur organisasi, tetapi dari sudut fungsinya diperlukan oleh
organisasi, seperti Peneliti, Dokter, Pustakawan, dan lain-lain yang serupa dengan itu. Yang dimaksud dengan
Pangkat adalah kedudukan yang menunjukkan tingkat seseorang Pegawai Negeri Sipil berdasarkan jabatannya
dalam rangkaian susunan kepegawaian dan digunakan sebagai dasar penggajian.
318
Yang dimaksud dengan syarat obyektif lainnya antara lain adalah disiplin kerja, kesetiaan, pengabdian,
pengalaman, kerjasama, dan dapat dipercaya.
pekerjaan masih digunakan hingga kini berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor
10 Tahun 1979 tentang Penilaian Pelaksanaan Pekerjaan Pegawai Negeri Sipil yang
sesungguhnya merupakan pengaturan lebih lanjut dari Pasal 20 Undang-Undang
No. 8 Tahun 1974. Adapun penilaian prestasi kerja sebagaimana dikehendaki oleh
Pasal 20 Undang-Undang No.43 Tahun 1999 barulah diatur lebih lanjut dalam
Peraturan Pemerintah No. 46 Tahun 2011 tentang Penilaian Prestasi Kerja Pegawai
Negeri Sipil yang baru diberlakukan untuk seluruh instansi pemerintah pada 1
Januari 2014.
Menurut Kepala Sub Direktorat Pengadaan pada BKN Jakarta (Heru Sulistyono
Hermadi) (Wawancara, 7 Agustus 2012), sebagai pilot project, BKN sejak 2012
sudah mencoba menerapkan Peraturan Pemerintah No. 46 Tahun 2011, yakni
dengan menggunakan SKP (Sasaran Kerja Pegawai).
Berdasarkan uraian-uraian tersebut, menurut penulis, persyaratan kualifikasi
bagi PNS tersebut menunjukkan bahwa pemerintah melalui Kementerian PAN dan
RB pada tahun 2012 dan 2011 sudah mulai melakukan terobosan dengan
memberikan kesempatan kepada setiap PNS untuk dapat melamar pada instansi
pemerintah lainnya, yang dalam hal ini adalah dapat melamar pada Kementerian
PAN dan RB serta instansi yang berada di bawah koordinasinya. Pemberian
kesempatan seperti ini secara konseptual disebut sebagai kombinasi sistem karir
tertutup dalam arti negara/PNS (sistem karir terbuka dalam arti antar institusi
pemerintah) dan sistem prestasi, karena mempertimbangkan senioritas dalam karir
PNS dan juga mempertimbangkan prestasi yang dimiliki melalui ijazah, pelatihan
kepemimpinan, dan terutama hasil tes seleksi dari antara PNS yang melamar. Hal ini
merupakan kemajuan, karena merupakan penerapan Undang-Undang No.43 Tahun
1999 yang mensyaratkan kombinasi sistem karir tertutup dalam arti negara/PNS dan
sistem prestasi dalam rekrutmen pengisian jabatan struktural, berbeda dengan
penerapan sebelumnya yang hanya didasarkan pada sistem karir tertutup, yakni
diangkat dalam jabatan struktural pada instansi asalnya tanpa disertai tes seleksi.
Berbeda dengan sistem karir tertutup yang mengangkat pejabat melalui promosi
dari dalam kepegawaian negeri sipil (civil service), dalam sistem berbasis posisi
(position-based systems), misalnya negara-negara Nordic, negara-negara
Commonwealth OECD, Amerika Serikat memungkinkan akses yang lebih terbuka
terhadap jabatan, sebagaimana publikasi The World Bank (7 Juni 2012).
Di Amerika Serikat, jabatan puncak bagi karir PNS adalah Jabatan eksekutif
senior. Title 5 United States Code pada Section 3132 mengatur sebagai berikut:
Definitions and exclusions

(a) For the purpose of this subchapter—
(2) “Senior Executive Service position” means any position in an agency
which is classified above GS–15 pursuant to section 5108 or in level IV
or V of the Executive Schedule, or an equivalent position, which is not
required to be filled by an appointment by the President by and with the
advice and consent of the Senate, and in which an employee—
(A) directs the work of an organizational unit;
(B) is held accountable for the success of one or more specific
programs or projects;
(C) monitors progress toward organizational goals and periodically
evaluates and makes appropriate adjustments to such goals;
(D) supervises the work of employees other than personal assistants; or
(E) otherwise exercises important policy-making, policy-determining, or
other executive functions; but does not include—
(i) any position in the Foreign Service of the United States; or
(ii) an administrative law judge position under section 3105 of this
title;
Section 3132 tersebut menegaskan bahwa "posisi Layanan Executive Senior"
berarti setiap posisi di lembaga yang klasifikasinya di atas GS-15 berdasarkan pasal
5108 atau di tingkat IV atau V dari Jadwal Eksekutif (Executive Schedule/ES), atau
posisi yang setara, yang tidak wajib diisi oleh pengangkatan oleh Presiden dan
dengan nasihat dan persetujuan dari Senat, dan di mana seorang karyawan:
(A) mengarahkan pekerjaan unit organisasi;

(B) yang bertanggung jawab atas keberhasilan satu atau lebih program tertentu
atau proyek;
(C) memantau kemajuan menuju tujuan organisasi dan secara berkala
mengevaluasi dan membuat penyesuaian yang tepat untuk tujuan tersebut;
(D) mengawasi kerja karyawan selain asisten pribadi, atau
(E) jika latihan penting pembuatan kebijakan, kebijakan-menentukan, atau fungsi
eksekutif lainnya; tetapi tidak termasuk:
(i) setiap posisi di Dinas Luar Negeri Amerika Serikat, atau
(ii) seorang hakim posisi hukum administrasi menurut pasal 3105 dari judul
ini;
Secara praktis, kualifikasi yang dibutuhkan untuk melamar dalam jabatan
eksekutif senior dimuat dalam Guide to Executive Senior Service Qualifications,
sebagai berikut:
Competencies are the personal and professional attributes that are critical to
successful performance in the SES. They are based on extensive research of
Government and private sector executives and input from agency Senior
Executives and human resources managers. There are 28 competencies.
Twenty-two of the competencies are the specific competencies for the
Executive Core Qualifications (ECQs). The remaining six are the fundamental
competencies and are the attributes that serve as the foundation for each of the
ECQs. Experience and training that strengthen and demonstrate the
competencies will enhance a candidate’s overall qualifications for the SES.
The ECQ Competencies tersebut secara garis besar terdiri dari empat
kompetensi, yakni:
1. Leading Change.
2. Leading People
3. Business Acumen
4. Fundamental Competencies
Leading Change, terdiri atas kemampuan, sebagai berikut:
a. Creativity and Innovation – Develops new insights into situations; questions

conventional approaches; encourages new ideas and innovations; designs
and implements new or cutting edge programs/processes.
b. External Awareness – Understands and keeps up-to-date on local, national,
and international policies and trends that affect the organization and shape
stakeholders’ views; is aware of the organization’s impact on the external
environment.
c. Flexibility – Is open to change and new information; rapidly adapts to new
information, changing conditions, or unexpected obstacles.
d. Resilience – Deals effectively with pressure; remains optimistic and persistent,
even under adversity. Recovers quickly from setbacks.
e. Strategic Thinking – Formulates objectives and priorities, and implements
plans consistent with long-term interests of the organization in a global
environment. Capitalizes on opportunities and manages risks.
f. Vision – Takes a long-term view and builds a shared vision with others; acts
as a catalyst for organizational change. Influences others to translate vision
into action.
Leading People, terdiri atas kemampuan sebagai berikut:
a. Conflict Management – Encourages creative tension and differences of

opinions. Anticipates and takes steps to prevent counter-productive
confrontations. Manages and resolves conflicts and disagreements in a
constructive manner.
b. Leveraging Diversity – Fosters an inclusive workplace where diversity and
individual differences are valued and leveraged to achieve the vision and
mission of the organization.
c. Developing Others – Develops the ability of others to perform and contribute
to the organization by providing ongoing feedback and by providing
opportunities to learn through formal and informal methods.
d. Team Building – Inspires and fosters team commitment, spirit, pride, and trust.
Facilitates cooperation and motivates team members to accomplish group
goals.
e. Results Driven
f. Accountability – Holds self and others accountable for measurable high-
quality, timely, and cost-effective results. Determines objectives, sets
priorities, and delegates work. Accepts responsibility for mistakes. Complies
with established control systems and rules.
g. Customer Service – Anticipates and meets the needs of both internal and
external customers. Delivers high-quality products and services; is committed
to continuous improvement.
h. Decisiveness – Makes well-informed, effective, and timely decisions, even
when data are limited or solutions produce unpleasant consequences;
perceives the impact and implications of decisions.
i. Entrepreneurship – Positions the organization for future success by identifying
new opportunities; builds the organization by developing or improving
products or services. Takes calculated risks to accomplish organizational
objectives.
j. Problem Solving – Identifies and analyzes problems; weighs relevance and
accuracy of information; generates and evaluates alternative solutions; makes
recommendations.
k. Technical Credibility – Understands and appropriately applies principles,
procedures, requirements, regulations, and policies related to specialized
expertise.
Business Acumen, terdiri atas kemampuan sebagai berikut:
a. Financial Management – Understands the organization’s financial processes.

Prepares, justifies, and administers the program budget. Oversees
procurement and contracting to achieve desired results. Monitors
expenditures and uses cost-benefit thinking to set priorities.
b. Human Capital Management – Builds and manages the workforce based on
organizational goals, budget considerations, and staffing needs. Ensures that
employees are appropriately recruited, selected, appraised, and rewarded;
takes action to address performance problems. Manages a multi-sector
workforce and a variety of work situations.
c. Technology Management – Keeps up-to-date on technological developments.
Makes effective use of technology to achieve results. Ensures access to and
security of technology systems.
d. Building Coalitions
e. Partnering – Develops networks and builds alliances, collaborates across
boundaries to build strategic relationships and achieve common goals.
f. Political Savvy – Identifies the internal and external politics that impact the
work of the organization. Perceives organizational and political reality and acts
accordingly.
g. Influencing/Negotiating – Persuades others; builds consensus through give
and take; gains cooperation from others to obtain information and accomplish
goals.
Fundamental Competencies, adalah kompetensi dasar untuk berhasil dalam
setiap kualifikasi inti jabatan Eksekutif, terdiri atas kemampuan:
a. Interpersonal Skills – Treats others with courtesy, sensitivity, and respect.

Considers and responds appropriately to the needs and feelings of different
people in different situations.
b. Oral Communication – Makes clear and convincing oral presentations. Listens
effectively; clarifies information as needed.
c. Integrity/Honesty – Behaves in an honest, fair, and ethical manner. Shows
consistency in words and actions. Models high standards of ethics.
d. Written Communication – Writes in a clear, concise, organized, and
convincing manner for the intended audience.
e. Continual Learning – Assesses and recognizes own strengths and
weaknesses; pursues self-development.
f. Public Service Motivation – Shows a commitment to serve the public. Ensures
that actions meet public needs; aligns organizational objectives and practices
with public interests.
Di samping itu, dalam Guide to Executive Senior Service Qualifications
beberapa diberi contoh model-model aplikasi dari kualifikasi tersebut di atas.
Misalnya, dibutuhkan tingkat pendidikan tertentu serta pengalaman memimpin pada
tingkatan tertentu dengan jenjang jabatan tertentu (seringkali dipersyaratkan
tingkatan GS-15), dan keberhasilan yang telah dicapai dalam empat garis besar
kualifikasi tersebut diatas.

Namun demikian, terdapat penyimpangan terhadap position-based systems
sebagai varian dari merit system tersebut di atas. Penyimpangan tersebut adalah
masuknya jabatan politik pada tingkat manajerial yang dimaksudkan untuk menjaga
agar PNS tetap responsif terhadap kebutuhan dan tuntutan eksekutif-politik.
Pengisian jabatan eksekutif senior dari non karir (politik/pengangkatan terbatas)
yang hanya berlaku untuk masa jabatan 3 tahun atau kurang dari tiga tahun,
sebagaimana diatur dalam Title 5 United States Code USC Section 3132.
Selanjutnya, pengangkatan terbatas tersebut diatur dalam Title 5 United States
Code, Section 3134, bahwa:
Limitations on noncareer and limited appointments

(a) During each calendar year, each agency shall—
(1) examine its needs for employment of noncareer appointees for the fiscal
year beginning in the following year; and
(2) submit to the Office of Personnel Management, in accordance with
regulations prescribed by the Office, a written request for authority to
employ a specific number of noncareer appointees for such fiscal year.
(b) The number of noncareer appointees in each agency shall be determined
annually by the Office on the basis of demonstrated need of the agency. The
total number of noncareer appointees in all agencies may not exceed 10
percent of the total number of Senior Executive Service positions in all
agencies.
(c) Subject to the 10 percent limitation of subsection (b) of this section, the Office
may adjust the number of noncareer positions authorized for any agency
under subsection (b) of this section if emergency needs arise that were not
anticipated when the original authorizations were made.
Dalam Publikasi The World Bank (7 Juni 2012) dijelaskan bahwa pengaturan
untuk memastikan bahwa jabatan politik murni (pure political appointment) dibatasi,
di Amerika Serikat jumlahnya dibatasi oleh rumus sederhana yakni tidak lebih dari
10% dari semua jabatan pegawai eksekutif senior (senior executive service) yakni
sekitar 800 dan posisi tertentu pada tingkat daftar eksekutif (executive schedule)
yakni kira-kira 550 lebih). Sedangkan di Jerman, tidak ada jabatan politik murni.
Di Amerika Serikat, dalam beberapa kasus patronase politik bersifat legal.
Pejabat yang terpilih, seperti Presiden, Gubenur, dan Walikota, diperbolehkan

menggunakan “spoil system” untuk menunjuk pendukung-pendukung loyalisnya
menduduki berbagai posisi politik dan pemerintahan. Namun demikian, hak untuk
menggunakan spoil system ini dilakukan secara tertib dan diawasi secara ketat.
Melalui tindakan tersebut, para pejabat sebagai patron membalas jasa para
pendukung setianya sehingga mereka memiliki posisi yang lebih baik untuk
mengatur arah politik dan pemerintahan sesuai yang mereka inginkan, serta
mengusahakan perolehan suara yang lebih banyak lagi. Sebagai patron, mereka
bertanggung jawab atas kinerja orang-orang pilihannya. Oleh karena itu, patron
semacam ini bersifat demokratis dan fungsional.
Pada kebanyakan kasus, patronase politik berjalan secara tidak demokratis dan
fungsional. Para patron politik menciptakan lebih banyak lapangan pekerjaan bagi
para pendukungnya, dan sekelompok kecil pendukung menerima distribusi sumber
daya publik. Hal ini dilakukan untuk tujuan meningkatkan perolehan suara pada
pemilihan berikutnya. Loyalitas politik klien lebih menjadi faktor pertimbangan
daripada persoalan kompetensi, serta hak-hak dan kebutuhan warga negara.
Di sebagian besar negara-negara OECD, jabatan politik cenderung
terkonsentrasi pada tingkat manajemen puncak, atau di antara posisi “sensitif”
(misalnya, the secretarial staff of a minister). Hal ini kontras dengan realitas pada
sebagaian dunia berkembang, di mana afiliasi politik kemungkinan merupakan
kriteria utama seleksi untuk menjabat di seluruh hirarki organisasi. Dalam
perkembangannya, bagaimanapun, adalah menuju karir administratif berdasarkan
prestasi (administrative career based on merit).
Dengan demikian, berdasarkan uraian-uraian tersebut diatas, secara sederhana
digambarkan persyaratan kualifikasi jabatan struktural dalam peraturan sistem

rekrutmen dalam jabatan struktural yang diperbandingkan sebagaimana tampak
dalam tabel berikut:
Tabel 8
Persyaratan Kualifikasi Eselon dalam Peraturan Sistem Rekrutmen PNS

1.
1. Karir (Pangkat) A. Pengangkatan Kompetitif 1. Karir (Pangkat)
2. Pendidikan (minimal 90%): 2. Pendidikan
3. Pengalaman Eselon 1. Karir (Pangkat) 3. Pengalaman Eselon
4. Keunggulan Kompetitif 2. Pendidikan 4. Keunggulan Kompetitif
3. Pengalaman
Eselon/Setara
4. Keunggulan
Kompetitif
B. Pengangkatan Politik
(maksimal 10%)
Tabel tersebut di atas menunjukkan bahwa dalam rekrutmen jabatan
struktural/eselon (promosi) di Indonesia sudah mulai memberlakukan sistem karier
terbuka dalam arti antar institusi pemerintah atau dikenal sebagai sistem tertutup
dalam arti negara/PNS. Hal tersebut mirip dengan pengaturan di Jerman untuk
posisi puncak manajemennya. Namun demikian, di Jerman setiap PNS yang
memenuhi syarat objektif memiliki kesempatan yang sama untuk melamar dalam
jabatan pegawai senior, berbeda dengan di Indonesia yang pada umumnya belum
memberikan kesempatan yang sama bagi semua PNS untuk mengikuti seleksi.
Namun demikian sejak 2011, Kementerian PAN dan RB sudah mulai memberikan
kesempatan yang sama bagi semua PNS untuk mengikuti seleksi. Oleh karena itu,
dapat dikatakan bahwa persyaratan kualifikasi eselon I dan II di Indonesia sudah
mulai mewujudkan kesetaraan. Di Jerman, sumber rekrutmen pegawai seniornya
sudah mewujudkan kesetaraan. Berbeda dengan di Amerika Serikat, yang paling
sedikit 90% sumber rekrutmen eksekutif seniornya sudah mewujudkan kesetaraan.
Dengan tidak menegaskan perbedaan jabatan politis dengan jabatan negeri,
dalam Naskah Akademik RUU ASN dijelaskan mengenai sumber rekrutmen

Aparatur Eksekutif Senior (AES) yang bersumber dari PNS maupun Pegawai Tidak
tetap Pemerintah, bahkan dapat bersumber dari golongan non karier, sebagai
berikut:
Pengadaan pegawai AES dilakukan terpisah dari pengadaan PNS dan PP.319
PNS yang menduduki jabatan Administrasi dan PP yang menduduki jabatan
Fungsional yang memenuhi persyaratan dapat mengikuti seleksi pegawai AES.
PNS dan PP yang memenuhi kualifikasi dan memiliki kompetensi yang
diperlukan dapat mengikuti seleksi calon pegawai AES yang lowong. Sesuai
peraturan yang berlaku, calon dari dunia bisnis atau organisasi non-pemerintah
yang memiliki kualifikasi dan kompetensi yang sesuai juga dapat mengikuti
seleksi calon pegawai AES. Jumlah pegawai AES pada jabatan struktural
eksekutif lebih kurang berjumlah 6.500 orang (Gol IV/c sampai IV/e) yang
menduduki eselon 1 dan 2. Disamping itu pegawai Jabatan Fungsional yang
menjalankan tugas penelitian dan perekayasa, perencanaan, analisis kebijakan,
analisis anggaran, dan yang sejenis, dapat ditetapkan sebagai pegawai AES
non-struktural. Jumlah total pejabat yang dikategorikan sebagai pegawai AES
pada instansi di Pusat dan daerah kira-kira berjumlah 30.000 orang.
Dengan demikian, naskah akademik tersebut menganut konsepsi open system,
dengan memberikan kesempatan yang luas bagi berbagai kandidat untuk melamar
dalam jabatan Eksekutif Senior melalui seleksi kompetitif.
Dalam RUU ASN ditegaskan mengenai kesempatan yang sama bagi PNS
untuk direkrut dalam jabatan Eksekutif Senior, bahkan bagi non PNS pada jabatan-
jabatan eksekutif senior tertentu, sebagaimana diatur dalam Pasal 19 berikut:
(1) Pengisian Jabatan Eksekutif Senior pada jabatan struktural tertinggi

kementerian, kesekretariatan lembaga negara, lembaga pemerintah non
kementerian, staf ahli, dan analis kebijakan dilakukan melalui promosi dari
PNS yang berasal dari seluruh Instansi dan Perwakilan.
(2) Pengisian Jabatan Eksekutif Senior, khusus pada jabatan struktural tertinggi
lembaga pemerintah non kementerian, staf ahli, dan analis kebijakan dapat
berasal dari Non PNS yang ditetapkan dengan Keputusan Presiden.
(3) Pengisian Pejabat Eksekutif Senior sebagaimana dimaksud pada ayat (1)
dilakukan oleh KASN.
(4) Pejabat yang Berwenang atau pimpinan Instansi dan Perwakilan
mengajukan permintaan pengisian jabatan sebagaimana dimaksud pada
ayat (3) dan mengajukan kompetensi dan kualifikasi serta jabatan yang
lowong kepada KASN.
319
Pegawai Tidak Tetap Pemerintah.
(5) KASN mengumumkan lowongan jabatan sebagaimana dimaksud pada ayat
(4) ke seluruh Instansi dan Perwakilan disertai dengan kompetensi,
kualifikasi, dan persyaratan lain yang dibutuhkan.
(6) Calon Pejabat Eksekutif Senior yang memenuhi kompetensi, kualifikasi, dan
persyaratan lain yang dibutuhkan berhak mengajukan lamaran kepada
KASN.
(7) KASN melakukan seleksi untuk memilih 1 (satu) orang calon Pejabat
Eksekutif Senior sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ditetapkan
dengan Keputusan Presiden.
Dengan demikian, RUU ASN tersebut menganut konsepsi open system secara
terbatas, dengan memberikan kesempatan yang luas bagi berbagai kandidat untuk
melamar dalam jabatan Eksekutif Senior melalui seleksi kompetitif, khususnya pada
jabatan struktural tertinggi lembaga pemerintah non kementerian, staf ahli, dan
analis kebijakan.
RUU ASN tersebut, jika diberlakukan di masa depan maka Indonesia akan
mampu menciptakan kesetaraan dalam rekrutmen jabatan eselon/struktural
sehingga bertumpu pada teori keadilan distributif dan sejalan dengan prinsip merit
system.
2. Model Seleksi
Model seleksi adalah cara yang digunakan untuk menemukan pelamar yang
berkualifikasi untuk diangkat menjadi CPNS.
Model seleksi yang digunakan dapat menunjukkan sejauhmana tes
seleksi/materi seleksi dapat “menjaring” pelamar-pelamar yang berkualitas.
a. Model Seleksi CPNS
Pengadaan CPNS pada prinsipnya mengacu pada ketentuan Peraturan
Pemerintah Nomor 98 Tahun 2000 sebagaimana telah diubah dengan Peraturan

Pemerintah Nomor 11 Tahun 2002 dan ketentuan pelaksanaannya sebagaimana
diatur dalam Keputusan Kepala Badan Kepegawaian Negara Nomor 11 Tahun 2002.
Peraturan Kepala Badan Kepegawaian Negara No.9 Tahun 2012 tentang
Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Calon Pegawai Negeri Sipil, Lampiran II. Bagian
II.A.1, kecuali mengenai hal-hal berikut:
a. Penyiapan dan pengolahan materi ujian dilakukan oleh Konsorsium Perguruan
Tinggi Negeri atau dapat menggunakan Computer Assisted Test (CAT) apabila
infrastruktur, sarana, dan prasarana telah siap dan tersedia;
b. Pengolahan hasil ujian dengan komputer; dan
c. Bagi instansi yang melakukan seleksi CPNS dengan materi ujian yang memiliki
spesifikasi khusus dan pola seleksi tersendiri baik prosedur, materi, maupun
metodologinya, agar mendapat persetujuan tertulis dari Menteri PAN dan RB
setelah mendapat pertimbangan teknis Kepala Badan Kepegawaian Negara.
Menurut Kepala Sub Direktorat Pengadaan pada BKN Jakarta (Heru Sulistyono
Hermadi) (Wawancara, 7 Agustus 2012), CAT sudah digunakan pada tahun 2009
saat penerimaan CPNS BKN, tetapi pada saat itu belum menggunakan passing
grade. Tes dengan menggunakan CAT untuk menjaga objektivitas karena jarak
antara waktu tes dengan hasil tesnya sangat singkat.
Pelaksanaan seleksi CPNS tahun 2012 belum menggunakan CAT. Penyiapan
dan pengolahan materi ujian dilakukan oleh Konsorsium Perguruan Tinggi Negeri,
yang dipimpin oleh Universitas Gadjah Mada.
Wakil Menteri PAN dan RB (Seminar Reformasi Birokrasi di UNM, 26 Mei 2012)
menyatakan bahwa reformasi birokrasi dimulai dari proses seleksi. Kementerian
PAN dan RB berharap bisa mendapatkan pegawai yang kompeten dengan pola
seleksi yang baik. Mulai tahun 2013, Kementerian PAN dan RB mencari cara yang
baik, transparan, efektif, dan efisien. Salah satunya dengan menerapkan seleksi
CPNS berbasis komputer. Dengan metode seleksi tersebut, peserta bisa melakukan
tes setiap harinya. Untuk tahap awal, akan diterapkan pada tenaga honorer. Saat ini,
Kementerian PAN dan RB sedang menyiapkan perangkatnya di seluruh provinsi di
Tanah Air. Tahun 2012 ini sudah dibangun di delapan provinsi dengan kapasitas 50
orang, sedangkan 25 sisanya, akan dibangun pada 2013. Adapun anggaran yang
dibutuhkan untuk tiap perangkat yakni Rp2,5 miliar untuk kapasitas 50 orang dan
Rp3,7 miliar untuk kapasitas 100 orang. Untuk soal tes, Kementerian PAN dan RB
akan bekerja sama dengan perguruan tinggi. Setidaknya ada 12 jenis soal di dalam
satu perangkat komputer. Dengan sistem komputerisasi tersebut, peserta bisa
mengetahui lulus atau tidaknya pada hari yang sama.
Sesungguhnya, ketentuan mengenai tes seleksi diatur dalam PP No.98 Tahun
2000 tentang Pengadaan Pegawai Negeri Sipil pada Pasal 7 ayat (3), yang meliputi:
a. Test kompetensi;
b. Psikotes
Berdasarkan ketentuan tersebut, model seleksi/materi seleksi dalam rekrutmen
CPNS dari jalur pelamar umum pada tahun 2012 diatur dalam Peraturan Kepala
BKN Nomor 9 Tahun 2012 pada Lampiran II, Bagian A.3-4, sebagai berikut:
3. Dalam upaya mendapatkan sumber daya Pegawai Negeri Sipil (PNS) yang
berkualitas di instansi pusat maupun daerah dilakukan Tes Kompetensi Dasar
(TKD) bagi semua pelamar.
4. Di samping TKD sebagaimana dimaksud dalam angka 3, instansi pusat dan
daerah dapat melakukan Tes Kompetensi Bidang (TKB) sesuai dengan
kebutuhan jabatan masing-masing instansi.
Selanjutnya, Peraturan Kepala Badan Kepegawaian Negara No.9 Tahun 2012
tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Calon Pegawai Negeri Sipil, Lampiran II.
Bagian II.B.2.a-b, mengatur materi dan pelaksanaan ujian, yakni: Tes Kompetensi
Dasar dan Tes Kompetensi Bidang.

Tes Kompetensi Dasar (TKD), terdiri dari Tes Wawasan Kebangsaan, Tes
Intelegensi Umum, dan Tes Karakteristik Pribadi dibuat oleh Konsorsium Perguruan
Tinggi Negeri.
TKD dimaksudkan untuk menggali pengetahuan, keterampilan, dan
sikap/perilaku peserta ujian yang meliputi wawasan nasional, regional, dan
internasional maupun kemampuan verbal, kemampuan kuantitatif, kemampuan
penalaran, kemampuan beradaptasi, pengendalian diri, semangat berprestasi,
integritas, dan inisiatif.
Tes Wawasan Kebangsaan untuk menilai penguasaan pengetahuan dan
kemampuan mengimplementasikan nilai-nilai 4 (empat) Pilar Kebangsaan Indonesia
yang meliputi :
a. Pancasila;
b. Undang Undang Dasar 1945;
c. Bhineka Tunggal Ika; dan
d. Negara Kesatuan Republik Indonesia (sistem tata negara Indonesia, baik
pada pemerintah pusat maupun pemerintah daerah, sejarah perjuangan
bangsa, peranan Bangsa Indonesia dalam tatanan regional maupun
global,kemampuan berbahasa indonesia secara baik dan benar).
Tes Intelegensi Umum dimaksudkan untuk menilai :
a. Kemampuan verbal yaitu kemampuan menyampaikan informasi secara lisan

maupun tulis;
b. Kemampuan numerik yaitu kemampuan melakukan operasi perhitungan
angka dan melihat hubungan diantara angka-angka;
c. Kemampuan berpikir logis yaitu kemampuan melakukan penalaran secara
runtut dan sistematis; dan
d. Kemampuan berpikir analitis yaitu kemampuan mengurai suatu permasalahan
secara sistematik.
Tes Karakteristik Pribadi untuk menilai :
a. Integritas diri;
b. Semangat berprestasi;
c. Orientasi pada pelayanan;
d. Kemampuan beradaptasi;
e. Kemampuan mengendalikan diri;
f. Kemampuan bekerja mandiri dan tuntas;
g. Kemauan dan kemampuan belajar berkelanjutan;
h. Kemampuan bekerja sama dalam kelompok;
i. Kemampuan menggerakkan dan mengkoordinir orang lain;
j. Orientasi kepada orang lain; dan
k. Kreativitas dan inovasi.
Penentuan kelulusan pelamar umum yang mengikuti TKD ditetapkan
berdasarkan nilai ambang batas (passing grade) kelulusan yang ditetapkan oleh
Menteri PAN dan RB atas pertimbangan Mendikbud dengan memperhatikan
pendapat dari Konsorsium Perguruan Tinggi Negeri.
Adapun Tes Kompetensi Bidang (TKB) dimaksudkan untuk mengukur
kemampuan dan/atau keterampilan peserta ujian yang berkaitan dengan kompetensi
jabatan atau pekerjaan.
Dalam menyusun materi soal TKB harus disesuaikan dengan formasi jabatan
atau pekerjaan. Dengan demikian, materi soal TKB untuk jabatan yang satu berbeda
dengan jabatan yang lain.
PPK Pusat/Provinsi/Kabupaten/Kota menetapkan soal TKB untuk lowongan
formasi jabatan fungsional tertentu berdasarkan materi ujian yang disusun oleh
instansi pembina jabatan fungsional tertentu. Contoh:
a. Bagi pelamar Perancang Peraturan Perundang-undangan, materi ujian

pengetahuan substansi yang berkaitan dengan teknik penyusunan rancangan
peraturan perundang-undangan, disusun oleh instansi pembina jabatan
fungsional Perancang Peraturan Perundangundangan;
b. Bagi pelamar profesi Perawat, materi ujian pengetahuan substansi yang
berkaitan dengan keperawatan, disusun oleh instansi pembina jabatan
fungsional Perawat;
c. Bagi pelamar Penyuluh Perikanan, materi ujian pengetahuan substansi yang
berkaitan dengan perikanan, disusun oleh instansi pembina jabatan
fungsional Penyuluh Perikanan.
PPK Pusat/Provinsi/Kabupaten/Kota menyiapkan materi ujian dan menetapkan
soal TKB untuk lowongan formasi jabatan fungsional umum.

Pelaksanaan TKB pada instansi Pusat dan Provinsi/Kabupaten/Kota
diselenggarakan oleh masing-masing PPK, sedangkan untuk Kabupaten/Kota
dikoordinasikan oleh Gubernur selaku Wakil Pemerintah.
TKB dilakukan secara tertulis sesuai dengan lowongan formasi jabatan. Di
samping itu dapat dilakukan tes psikologi lanjutan, wawancara, atau ujian praktek.
Contoh ujian praktek:
a. Untuk jabatan di bidang SAR harus memiliki kemampuan berenang dan

mendaki gunung.
b. Untuk jabatan Pranata Komputer harus memiliki kemampuan
mengoperasionalkan dan atau membangun aplikasi komputer.
Menurut Menteri PAN dan RB dalam Ceramah Umum kepada Peserta Diklat
PIM II dan Diklat PIM III di PKP2A II LAN (24 April 2012), dimasukkannya materi
empat pilar, yakni Pancasila, UUD 1945, NKRI, dan Bhineka Tunggal Ika dalam
materi ujian kompetensi dasar, merupakan arahan Menteri PAN dan RB. Menurut
Menteri PAN dan RB, hal tersebut mutlak, karena PNS merupakan perekat NKRI.
Materi seleksi tersebut berbeda dengan materi sebelumnya yang didasarkan
pada Peraturan Kepala BKN Nomor 30 Tahun 2007 tentang Pedoman Pelaksanaan
Pengadaan Calon Pegawai Negeri Sipil menggunakan Tes Kompetensi Dasar
(terdiri dari Tes Pengetahuan Umum dan Tes Skala Kematangan), serta dapat pula
dilakukan Tes Kompetensi Bidang. Bahkan sebelumnya, berdasarkan pada
Keputusan Kepala BKN No.22 Tahun 2005 tentang Pedoman Pelaksanaan
Pengadaan Calon PNS Tahun 2005, yang menggunakan Tes Pengetahuan Umum
dan Tes Bakat Skolastik, serta dapat pula menggunakan Tes Substansi.
Menurut Kepala Sub Direktorat Pengadaan pada BKN Jakarta (Wawancara, 7
Agustus 2012), pelaksanaan ujian seleksi penerimaan CPNS menurut rencana akan
dilaksanakan serentak pada tanggal 8 September 2012 di sekitar 90 tempat. Hal ini
untuk mencegah peserta melulusi lebih dari satu ujian CPNS sehingga akan
mencegah kekosongan formasi dan mencegah kebocoran soal. Ujian tersebut untuk
memperebutkan sebanyak 14.560 kursi CPNS yang dibutuhkan oleh 48 instansi
pemerintah. Selain itu, untuk CPNS dari pendidikan kedinasan sebanyak 4.126.
Pada tahun 2012 hanya 23 instansi pemerintah pusat dan 25 pemerintah daerah
yang memenuhi syarat melakukan penerimaan CPNS untuk jabatan yang
dikecualikan dari moratorium. Padahal, anggaran dari APBN 2012 dialokasikan
untuk penerimaan 61.560 CPNS, tetapi ternyata hanya terserap 14.560 orang.
Jumlah itu terdiri dari 11.870 untuk instansi pusat, dan hanya 2.681 itu pemerintah
daerah. Semula, ada 119 instansi yang mengusulkan permohonan CPNS untuk
tahun 2012 ini. Untuk pusat sebanyak 59 instansi, sebanyak 47 daerah, sehingga
jumlahnya mencapai 76 ribu lebih. Namun berdasarkan kebijakan moratorium, setiap
instansi harus melengkapi usulan itu dengan analisis jabatan dan analisis beban
kerja sesuai ketentuan yang berlaku. Bagi daerah yang sudah kelebihan pegawai,
juga tidak boleh. Selain itu, untuk pemda, anggaran belanja pegawainya tidak boleh
lebih dari 50 persen dari APBD. Dalam hal ini, acuannya adalah data di Kementerian
Keuangan. Jadi meskipun ada daerah yang menyampaikan data baru, tetapi yang
dipakai tetap data di Kementerian Keuangan.
Setelah ujian seleksi dilaksanakan secara serentak pada 8 September 2012,
pengumuman hasil pemeriksaan ujian seleksi tersebut ternyata mengalami
keterlambatan. Pengumuman hasil TKD tertunda dua kali, bahkan selanjutnya terjadi
ketidakjelasan mengenai TKB. Dalam Kompas.com pada 28 September 2012,
dimuat bahwa Kementerian PAN dan RB, bekerja sama dengan Kompas.com,
mengumumkan hasil tes kemampuan dasar (TKD) Calon Pengawai Negeri Sipil
(CPNS) 2012. Sedianya pengumuman hasil TKD ini diumumkan pada Senin 17
September 2012. Namun, hal ini dimundurkan hingga 21 September 2012.

Menteri PAN dan RB menghendaki agar sebelum mengumumkan hasil test
kompetensi dasar (TKD) CPNS, yang semula direncanakan 17 September 2012,
Kementerian PAN dan RB terlebih dahulu akan menyerahkan hasil test dimaksud
kepada Pejabat pembina Kepegawaian (PPK) masing-masing instansi, yang akan
dilaksanakan pada 19 September 2012. Hal itu dilakukan untuk menghormati
instansi pemerintah penyelenggara test CPNS 2012, mengingat yang berwenang
mengumumkan memang PPK di masing-masing instansi. Setelah diserahkan, pada
sore hari itu juga akan diumumkan di www.menpan.go.id, dan www.kompas.com (17
September 2012). Namun demikian, pengumuman hasilTKD tersebut akhirnya
dilakukan pada tanggal 21 September 2012 sebagaimana dimuat dalam situs
www.kompas.com dan www.menpan.go.id , yang bisa diakses dengan memasukkan
nomor tes peserta. Tampilan yang muncul, adalah nilai hasil TKD tanpa ada
penjelasan apakah peserta test tersebut lolos atau tidak. Hal ini disebabkan pihak
yang berwenang mengumumkan lulus tidaknya peserta TKD adalah pejabat
pembina kepegawaian masing-masing instansi. Namun demikian, kelulusan
didasarkan pada nilai ambang batas atau passing grade hasil ujian kompetensi
dasar.
Deputi SDM Aparatur pada Kementerian PAN dan RB (Ramli E. Naibaho)
sebagaimana publikasi Kementerian PAN dan RB (25 September 2012)
menjelaskan bahwa pasca penyerahan hasil pengolahan lembar jawaban komputer
(LJK) tes kompetensi dasar (TKD) pada tanggal 19 September 2012, instansi
penyelenggara rekrutmen CPNS diharapkan segera mengumumkan hasilnya.
Namun ternyata sejumlah instansi menyikapinya secara beragam. Ada yang
langsung bereaksi, karena banyak lembar jawaban komputer (LJK) yang tidak valid
dan melayangkan surat ke Kementerian PAN dan RB. Namun ada juga instansi
yang sama sekali belum menyentuh hasil pengolahan LJK tersebut.
Menteri PAN dan RB dalam rapat dengan Komisi II DPR menjelaskan mengenai
penyebab keterlambatan pengumuman hasil tes CPNS (Risalah DPR RI, 16 Oktober
2012), sebagai berikut:
“.................Nah, sedikit saya jelaskan kenapa tertunda kemarin, cetakan itu kita
serahkan kepada masing-masing karena kita tidak punya dana untuk cetak soal,
jadi waktu masuk jawaban yang sebanyak 165.000, itu lembaran jawaban
masuk ke BPPT, mereka bantu kita, dananya setengah miliar mereka siapkan
alatnya, ternyata ada 9.000 lembar yang beda ukurannya, sehingga nggak bisa
masuk dipindai, discanning, jadi itu harus dimanualkan, jadi bergeserlah satu
hari, yang heboh itu satu hari bergeser, tidak bergerak di situ Pak, semuanya di
situ, selesai. Setelah selesai banyak sekali yang yang masih invalid nah kita
minta diperiksa balik. Ini kan baru pertama kali, kita juga patut ada memang
mungkin kesilapan memberikan nomor, kode kepada si peserta X,Y,Z kepada
kita Z, Y dan sebagainya, ini kan bisa berubah tidak keluar angkanya, sisir
semuanya, sudah bisa dapatlah, tetapi kalau kesalahan pribadi di sini tulis
angkanya, nomornya 234 tetapi yang dibulatkan 235 ya tidak keluar, itu
kesalahan pribadi ya kita tetap ada yang gugur seperti itu. Jadi yang ingin saya
sampaikan terbuka sekali pada pengumuman itu instansi dapat angka, BKN
dapat urutan angka, urutan itu, dan yang bersangkutan tahu persis nilainya
berapa.....................”.
Menurut penulis, hal tersebut menunjukkan bahwa kebutuhan terhadap
penggunaan CAT dalam seleksi penerimaan CPNS semakin urgen, karena CAT
menggunakan perangkat komputer yang langsung terlihat hasil tesnya seketika dan
bagi yang lulus seketika pula tercetak sertifikat hasil tesnya. Selain itu, dilakukannya
konsultasi balik oleh pihak konsorsium perguruan tinggi dan kementerian PAN dan
RB kepada pejabat pembina kepegawaian memberi kesan tidak adanya kemandirian
konsorsium perguruan tinggi dan Kementerian PAN dan RB dalam melakukan tes
seleksi.
Pada saat pengumuman hasil pemeriksaan terhadap TKD sebagaimana
publikasi Kementerian PAN dan RB (25 September 2012), diketahui bahwa hanya
sekitar 40 ribu atau sekitar 35 persen dari sekitar 165 ribu peserta tes kompetensi
dasar (TKD) CPNS tahun 2012 yang memenuhi ambang batas (passing grade)
kelulusan yang, sehingga diperkirakan terdapat sejumlah formasi yang tidak terisi.
Agustus 2012), bahwa berbeda dengan ujian penerimaan CPNS dahulu yang
menggunakan rangking, untuk tes tahun 2012 ujian penerimaan CPNS
menggunakan passing grade. Soal TKD akan dibuat oleh konsorsium 10 perguruan
tinggi negeri. Sepuluh PTN yang bergabung dalam konsorsium dimaksud adalah
Universitas Indonesia (UI), Institut Teknologi Bandung (ITB), Universitas Pendidikan
Indonesia (UPI), Institut Pertanian Bogor (IPB), Universitas Gadjah Mada (UGM),
Institut Teknologi Surabaya (ITS), Universitas Airlangga (UNAIR), Universitas
Sumatera Utara (USU), Universitas Andalas (UNHAD), dan Universitas Hasanuddin
(UNHAS).
Menurut Menteri PAN dan RB dalam publikasi Kementerian PAN dan RB (26
Januari 2012), Universitas Gadjah Mada (UGM) ditunjuk menjadi Ketua Konsorsium
sepuluh perguruan tinggi negeri (PTN) yang dilibatkan dalam penyelenggaraan
seleksi CPNS secara transparan, bersih, dan obyektif. Penunjukan itu dilakukan
dalam rapat di Kementerian PAN dan RB, 26 Januari 2012. Hal itu dilakukan
sebagai tindak lanjut dari sembilan program penajaman dan percepatan reformasi
birokrasi. Konsorsium 10 PTN yang direkomendasikan Mendikbud diharapkan
mampu mengubah citra pelaksanaan seleksi CPNS yang belakangan ini diwarnai
dengan banyaknya kasus KKN. Bahkan ada sinyalemen bahwa hal itu merupakan
salah satu “ATM” bagi pimpinan daerah. Dalam prakteknya, pemda memang
bekerjasama dengan perguruan tinggi negeri dalam menyelenggarakan seleksi
CPNS. Tetapi pada saat pengumuman hasil ujian, bukan PTN yang melakukan,
tetapi pejabat pembina kepegawaian (PPK) daerah itu sendiri, yang dapat
mengubah rangking nilai peserta. Hal yang menyedihkan, ada sejumlah Rektor PTN
yang tidak tahu bahwa PTN yang dipimpinnya ikut menyelenggarakan test CPNS.
Hasil ujian yang diselenggarakan PTN, seharusnya selain diserahkan ke PPK, juga
disampaikan kepada Menteri PAN - RB dan Kepala BKN. Hal itu bisa menghindari
terjadinya kecurangan.
Dalam Peraturan Menteri PAN dan RB No. 233 Tahun 2012 tentang Perubahan
Atas Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi
Nomor 197 Tahun 2012 tentang Kebijakan Pengadaan Calon Pegawai Negeri bagi
Jabatan yang Dikecualikan dalam Penundaan Sementara Penerimaan CPNS,
ditegaskan bahwa apabila jumlah yang memenuhi nilai ambang batas melebihi
jumlah formasi jabatan yang telah ditetapkan, maka penetapan selanjutnya
berdasarkan rangking nilai tertinggi berurutan nilai berikutnya, sampai dengan
jumlah alokasi formasi masing-masing jabatan.
Untuk instansi yang hanya menyelenggarakan TKD, jika jumlah peserta yang
mencapai nilai ambang batas kelulusan sama atau kurang dari jumlah alokasi
formasi, maka peserta TKD yang mememuhi passing grade dinyatakan lulus. Bisa
jadi, ada formasi yang tidak terisi, kalau ternyata jumlah peserta TKD yang
lulus passing grade pada posisi dimaksud kurang dari jumlah formasi yang
ditetapkan. Jika peserta yang nilai TKD-nya lebih dari jumlah alokasi formasi yang
ditetapkan, maka penentuan kelulusan berdasarkan peringkat nilai tertinggi, mulai
dari karakteristik pribadi, intelegensia umum dan wawasan kebangsaan.
Namun, apabila jumlah pelamar yang memenuhi passing grade kurang dari
jumah alokasi formasi yang ditetapkan, kekurangan itu dapat diisi dari pelamar
jabatan lain yang kualifikasi pendidikannya sama, tetapi juga harus

memenuhi passing grade.320 Untuk SLTA/sederajat, passing grade-nya 25 untuk tes
karakteristik pribadi, dan masing-masing nilainya 5 untuk intelegensia umum, dan
wawasan kebangsaan. Sedangkan untuk DII/DIII/sederajat, kartakteristik pribadi
ditetapkan 27,5, intelegensia umum dan wawasan kebangsaan masing-masing
minimal 7,5. Sementara untuk S1/ DIV ke atas, karakteristik pribadi minimal 30;
intelegensia umum minimal 15, dan wawasan kebangsaan minimal 10. Dari 200 soal
dalam TKD, setiap jawaban yang benar mendapatkan nilai 0,5, sehingga kalau
benar seluruhnya, total nilainya 100.
Menurut Asisten Deputi SDM Aparatur pada Kementerian PAN dan RB
(Nurhayati) sebagaimana publikasi Kementerian PAN dan RB (25 September 2012),
bagi instansi yang menyelenggarakan ujian kompetensi bidang atau test psikologi
lanjutan, peserta yang sudah memenuhi passing grade, dan memenuhi urutan
rangking nilai, belum tentu lulus CPNS. Nilai kelulusan ditentukan berdasarkan
peringkat nilai tertinggi dari gabungan nilai TKD dan TKB. Kalau setelah digabung,
ternyata ada yang nilainya sama, maka yang lulus adalah peserta yang hasil TKD-
nya lebih tinggi. Ada beberapa instansi yang sebelum melaksanakan TKD sudah
menyelenggarakan TKB. Misalnya, Kementerian Hukum dan HAM yang
menyelenggarakan tes kesamaptaan/tes fisik. Dalam hal ini, meski sudah lulus TKB,
tetapi ternyata tidak lolos TKD, maka pelamar dimaksud harus dinyatakan tidak
lulus.
Penulis meragukan keberadaan tes kesamaptaan sebagai TKB karena tes
tersebut tidak akan mampu menyeleksi bidang tugas tertentu. Tes kesamaptaan
lebih tepat digunakan sebagai tes kesiapan fisik, bukan TKB karena tidak mampu
menunjukkan kemampuan bidang jabatan tertentu secara rasional.

320
Passing grade ditetapkan dalam Peraturan Menteri PAN dan RB No.241 Tahun 2012 tentang Nilai Ambang
Batas (Passing Grade) Kelulusan Ujian Kompetensi Dasar Seleksi Calon Pegawai Negeri Sipil Tahun 2012.
Secara lebih maju, Badan Pemeriksa Keuangan RI dalam seleksi CPNS tahun
2012, melakukan Tes Kompetensi Bidang yang disampaikan melalui Pengumuman
Nomor: 04/S.Peng/X-X.3/09/2012 tentang Hasil Seleksi Tes Kompetensi Dasar
(TKD) Penerimaan Calon Pegawai Negeri Sipil Golongan III Pada Pelaksana Badan
Pemeriksa Keuangan RI Tahun Anggaran 2012. Bentuk TKB yang dilakukan terdiri
dari: 1) ujian tertulis; serta 2) diskusi kelompok dan wawancara.
Menurut penulis, bentuk materi dari ujian tertulis maupun diskusi kelompok dan
wawancara tersebut pun belum jelas bentuknya. Hal inilah yang seharusnya
ditegaskan secara lebih spesifik oleh pemerintah, sebagaimana ditegaskannya
materi-materi seleksi pada tes kemampuan dasar.
Agustus 2012), dalam rencana sebelumnya, BKN menghendaki agar TKB diadakan
apabila yang peserta yang lulus TKD lebih banyak daripada formasi yang tersedia.
Apabila sebaliknya terjadinya, yakni peserta yang lulus TKD sama dengan jumlah
formasi yang tersedia, maka TKB tidak diadakan. Namun demikian, tampaknya hal
tersebut tidak terealisasi, karena keputusan untuk melaksanakan TKB atau tidak,
diserahkan kepada masing-masing instansi.
Menurut penulis, pengaturan tersebut menunjukkan bahwa tes substansi/tes
kompetensi bidang masih dipandang sebagai materi seleksi tambahan yang tidak
bersifat fundamental. Berbeda dengan Amerika Serikat dan Jerman yang melakukan
tes tersebut. Walaupun tes kemampuan bidang barulah diberlakukan di Jerman
setelah CPNS berkarir dalam layanan persiapan, dalam bentuk ujian karir.
Dengan demikian, menjadi jelaslah penyebab terjadinya kekurangan jumlah dan
kualitas PNS yang menjalankan fungsi sebagai fungsional tertentu.

Hal mana diungkapkan oleh Menteri PAN dan RB dalam Ceramah Umum
Menteri kepada Peserta Diklat PIM II dan Diklat PIM III pada PKP2A II LAN (24 April
2012), bahwa yang menjadi permasalahan di Indonesia adalah PNS over staff dan
under staff.
Sejalan dengan hal tersebut, menurut Wakil Menteri PAN dan RB (Seminar
Reformasi Birokrasi di UNM, 26 Juli 2012), birokrasi Indonesia menderita kelebihan
dan kekurangan pegawai. Birokrasi memiliki sejumlah aparat yang signifikan, namun
ketika kompetensi tertentu yang dibutuhkan, sulit untuk menemukan seseorang
dalam struktur yang memenuhi persyaratan. Kalau melihat profil SDM Aparatur,
mayoritas adalah pengadministrasi umum, bisa melakukan apa saja, bahkan
mungkin tidak bisa melakukan apa saja juga bisa. Itulah profil SDM Aparatur
Indonesia secara umum. Kalau dilihat dari segi jumlahnya banyak, tetapi kalau
pemerintah butuh orang yang spesifik, misalnya tenaga auditor, tenaga akuntansi
pemerintah, tenaga analisis kebijakan, tidak tersedia. Ini juga terkait “core”
kompetensi yang sifatnya inti, misalnya LAN yang harusnya 80% adalah peneliti dan
pendidik tapi tidak sampai 20% jumlahnya, BKN yang harusnya 80% adalah analis
kepegawaian tapi terbalik, yang lebih banyak adalah pengadministrasi umum.
Apalagi, kalau bicara mengenai SDM Aparatur di daerah, dengan rekrutmen yang
tidak objektif, tidak transparan, penuh korupsi, kolusi, dan nepotisme, menghasilkan
profil SDM Aparatur yang jumlahnya banyak tapi kualifikasinya tidak memadai.
Paparan tersebut didukung pula oleh data dari BKN per 1 Oktober 2011
mengenai distribusi PNS berdasarkan jenis jabatan yang dapat diketahui melalui
tabel berikut:
Tabel 9
Distribusi PNS berdasarkan Jenis Jabatan dan Jenis Kelamin
Jenis Jabatan Pria Wanita Jumlah Persen

Struktural 173.944 55.197 229.141 4,932
Fungsional Tertentu 886.556 1.108.003 1.994.559 42,927
Fungsional Umum 1.394.572 1.028.079 2.422.651 52,141
Jumlah 2.455.072 2.191.279 4.646.351 100
Sumber: Data Badan Kepegawaian Negara, per 1 Oktober 2011, diolah 2012.
Data dalam tabel tersebut menunjukkan jumlah pengadministrasi umum
(fungsional umum) yang berjumlah 2.422.651 orang (52,141%) lebih besar
dibandingkan dengan jumlah fungsional tertentu yang berjumlah 1.994.559 orang
(42,927%). Komposisi tersebut jelas tidak ideal bagi penyelenggaraan
pemerintahan.
Adapun terkait dengan pelaksanaan CPNS, Ombudsman Republik Indonesia
(ORI) pada 16 Oktober 2012, merilis data per 15 Oktober 2012, bahwa terdapat 60
laporan yang masuk ke Pos Pengaduan Penerimaan CPNS, baik di daerah maupun
di kantor pusat Ombudsman di Jakarta. Pengaduan tersebut bersumber dari 7
wilayah seperti, Jawa Timur, Jawa Barat, NTT-NTB, DIY-Jateng, Sumatera Utara,
Maluku, dan Sulawesi Selatan, dengan rincian, sebagai berikut:
Tabel 10
Pengaduan CPNS Tahun 2012
No. Pos Pengaduan Jenis Laporan
1. ORI Pusat 2 laporan soal tindakan diskriminatif, 1 laporan soal

praktek curang/dugaan suap, 8 laporan soal hasil
pengumuman invalid, 2 laporan soal penundaan
pengumuman hasil TKD, 2 laporan passing grade, 1
laporan perbedaan kuota, 4 laporan lainnya.
2. Jawa Timur 1 laporan tindakan diskriminatif, dan 2 laporan tidak
menerima kartu ujian.
3. Jawa Barat Tidak ada laporan pengaduan.
4. NTT-NTB 4 laporan tidak lulus administrasi, 1 laporan tidak
menerima kartu ujian, 1 laporan manipulasi dokumen,
dan 2 laporan lainnya.
5. DIY-Jateng 2 laporan tidak lulus administrasi, 1 laporan praktek
curang/dugaan suap, 1 laporan tidak menerima kartu
ujian, dan 1 laporan lainnya.
6. Sumatera Utara 9 laporan tidak lulus administrasi, 3 laporan tidak

menerima kartu ujian, 5 laporan tidak bisa mengikuti
ujian, 2 laporan kekeliruan penulisan nama, dan 2
laporan yang lainnya.
7. Maluku 2 laporan soal praktek curang/dugaan suap.
8. Sulawesi Selatan 1 laporan praktek curang/dugaan suap.
Sumber: Berita Ombudsman RI,16 Oktober 2012, diolah 2012.
Dari data tersebut, jumlah pengaduan yang paling banyak terdapat di Provinsi
Sumatera Utara dengan jumlah 21 satu pengaduan. Selain itu, dari sisi jumlah
laporan berdasar atas substansi, tidak lulus administrasi memiliki pengaduan yang
paling banyak dengan jumlah 15 pengaduan.
Hal ini menunjukkan adanya kelemahan pada pelaksanaan penyortiran
pemenuhan persyaratan kualifikasi, mengingat pengawasan oleh KPK, ICW, dan
BIN hanya dilakukan setelah pendaftaran CPNS dilakukan. Sementara penyortiran
tersebut dilakukan oleh masing-masing instansi, belum masuk dalam sistem yang
digunakan oleh konsorsium perguruan tinggi.
Demikian pula, pemantauan yang dilakukan oleh pihak Badan Kepegawaian
Negara, berdasarkan Surat Kepala BKN tertanggal 3 September 2012, perihal
pemantauan tes CPNS tahun 2012 kepada seluruh pejabat yang ditunjuk
dilingkungan BKN, ternyata hanya memerintahkan pemantauan penyimpanan dan
penggandaan soal ujian sampai dengan penyerahan LJK dengan Konsorsium
Perguruan Tinggi Negeri, sama sekali tidak memerintahkan pemantauan pada saat
pendaftaran CPNS.
Di samping itu, dalam publikasi Balipublika (21 Februari 2013), terkuak kasus
dugaan kecurangan perekrutan CPNS Badung tahun 2012. Kasus ini berawal dari
adanya perbedaan pengumuman antara yang dikeluarkan oleh Badan Kepegawaian
Daerah (BKD) Badung dengan yang dikeluarkan oleh Kementerian PAN dan RB
secara online. Karena merasa dirugikan beberapa peserta melaporkan kecurangan
ini ke Komisi Ombudsman Provinsi Bali. BKD Badung pun pada tanggal 10
Desember 2012 telah melakukan pengumuman ulang sesuai dengan hasil dari
Kementerian PAN dan RB. Sekitar 70 persen dari nama-nama peserta yang lolos
yang pertama kali diumumkan oleh BKD Badung tidak ada di pengumuman kedua.
Artinya, ada 70 persen peserta merupakan titipan.
Kecenderungan terjadinya kecurangan, menurut Kepala Sub Direktorat
Pengadaan pada BKN Jakarta (Heru Sulistyono Hermadi) (Wawancara, 7 Agustus
2012), disebabkan rekrutmen CPNS dijadikan alat politik. Pemerintah daerah minta
jatah CPNS yang banyak untuk memasukkan orang-orang dekatnya.
Bahkan, menurut Kepala Seksi Status Kepegawaian pada BKN Kanreg IV
(Samsiana Sappari) (Wawancara, 7 Agustus 2012), dalam pengalamannya sering
berdiskusi dengan pihak Badan Kepegawaian Daerah (BKD) terkait pengadaan
CPNS, terungkap bahwa BKD sering ditekan secara politis oleh kepala daerah,
dimana kalau dalam penetapan kelulusan “orang-orangnya” gagal, maka pejabat
BKD kemungkinan besar dicopot.
Disinilah keutamaan tes seleksi yang dilakukan secara kompetitif menjadi
semakin urgen. Nick Manning dan Dove Suzanne dalam publikasi World Bank (7
Juni 2012) memandang seleksi berdasarkan merit (merit-based selection) dapat
dilakukan melalui sistem universitas yakni gaya pemeriksaan kompetitif, atau
dengan meneliti kualifikasi pendidikan. Metode tersebut adalah adil dan
membangkitkan kepercayaan publik. Namun demikian, banyak negara OECD321
yang menggunakan tes seleksi komputer canggih yang diproduksi secara komersial.
Di Amerika Serikat, tes dilakukan sesuai dengan kebutuhan rekrutmen. Alat tes
harus sesuai dengan persyaratan dalam Title 5 CFR (Code of Federal
Regulations) part 300, and the Delegated Examining Operations Handbook,

321
OECD adalah Organisation for Economics Co-operation and Development (organisasi untuk kerjasama
ekonomi dan pembangunan).
2007 (DEOH, 2007) Chapter 2 Section C, dan konsisten dengan standar teknis
dalam the Uniform Guidelines on Employee Selection Procedures (Uniform
Guidelines) Title 29 CFR part 1607. Beberapa contoh penggunaan alat tes sebagai
berikut:
a. tes pengetahuan pekerjaan (job knowledge tests)

b. daftar-daftar peringkat (rating schedules).
c. tes kemampuan tes (ability tests).
d. sampel kerja (work samples).
e. tes penilaian situasional (situational judgment tests).
f. wawancara terstruktur (structured interviews).
Selain itu, terdapat The Administrative Careers With America (ACWA)/ujian karir
administrasi terdiri dari tes tertulis dan daftar-daftar peringkat ACWA adalah dua alat
penilaian yang memenuhi persyaratan di atas, dan validas untuk digunakan dengan
posisi profesional dan administrasi yang ditemukan di Lampiran D di the Delegated
Examining Operations Handbook (the DEOH), 2007.
Bagian ini hanya berisi daftar ringkasan cakupan tes, dan tidak mencerminkan
ketentuan pemeriksaan khusus, seperti "sarjana luar biasa" yang langsung diangkat,
keringanan berdasarkan kondisi pasar, kekurangan tenaga kerja, atau keadaan
khusus lainnya yang memungkinkan pelamar untuk menjadi dikecualikan dari
persyaratan tes tertulis.
Berikut contoh sederhana tes untuk beberapa pekerjaan/posisi tertentu. Ada tes
tertulis (written test), tes kinerja atau sertifikasi (performance test or self certification),
ujian karir administrasi (ACWA), pengalaman kerja, tergantung jenis pekerjaan yang
dilamar, sebagai berikut:
Tabel 11
Tes Tertulis dan/atau Kinerja yang dibutuhkan untuk Pekerjaan/Posisi
SERIES/TITLE/POSITIONS GRADE REMARKS

1 2 3
0011 Bond Sales Promotion 5/7 ACWA
0018 Safety and Occupational Health Management 5/7 ACWA
0023 Outdoor Recreation Planning 5/7 ACWA
0025 Park Ranger 5/7 ACWA
0028 Environmental Protection Specialist 5/7 ACWA
0080 Security Administration 5/7 ACWA
0082 United States Marshal 5/7 written test
0083 Police 2 written test
0083 Park Police 5 written test
0083 Federal Protective Officer 4/5 written test
0083 Police (Secret Service) 4/5 written test
0085 Smithsonian Police 4/5 written test
0085 Security Guard 2 written test
0105 Social Insurance Administration 5/7 ACWA
0106 Unemployment Insurance 5/7 ACWA
1 2 3
0107 Health Insurance Administration 5/7 ACWA
0132 Intelligence 5/7 ACWA
0142 Manpower Development 5/7 ACWA
0187 Social Services 5/7 ACWA
0201 Human Resources Management 5/7 ACWA
0244 Labor Mgmt Relations Examining 5/7 ACWA
0249 Wage & Hour Compliance 5/7 ACWA
0301 Misc Administration & Program 5/7 ACWA
0312 Clerk-Stenographer 3/4/5 performance test or self
certification
0312 Reporting Stenographer 5/6 Performance test mandatory for
competitive appointment &
inservice placement
0312 Shorthand Reporter 6/7/8/9 Performance test mandatory for
competitive appointment &
inservice placement
0319 Closed Microphone Reporting 6/7/8/9 Performance test mandatory for
competitive appointment & in-
service placement; also outside
certification
0322 Clerk-Typist 2/3/4 performance test or self
certification
0326 Office Automation Clerical and Assistance 2/3/4 performance test or self
certification
0341 Administrative Officer 5/7 ACWA
0343 Management and Program Analysis 5/7 ACWA
0346 Logistics Management 5/7 ACWA
0356 Data Transcriber 2/3/4 performance test or self
certification
0391 Telecommunications 5/7 ACWA
0501 Financial Administration & Program 5/7 ACWA
0512 Internal Revenue Agent 5/7 written test
0526 Tax Specialist 5/7 ACWA
Sumber: Dokumen U.S. Office of Personnel Management. Test Requirements,
diolah 2012.
Tes tertulis dan tes kerja yang akan digunakan sebagai berikut:
a. Pengangkatan awal. Pengujian diperlukan untuk beberapa seri kerja, baik

untuk semua pemohon atau bagi mereka pelamar yang tidak memenuhi
persyaratan khusus ditunjukkan dalam standar. Jika tes diperlukan, pelamar
yang menjadi subyek tes yang harus melulusinya atau sebelumnya
melulusinya untuk memenuhi persyaratan untuk pengangkatan awal. Ini
termasuk pengangkatan kompetitif322, dan pengangkatan di bawah otoritas
menunjuk paling tidak kompetitif.
b. Penataran penempatan.323 Pengujian yang diperlukan oleh OPM. Ada
serangkaian kerja yang beberapa tes diperlukan oleh OPM untuk
penempatan penataran. Untuk seri seperti, lembaga harus menggunakan dan
pelamar harus lulus tes OPM yang sesuai. Seri kerja dengan persyaratan
tersebut juga diidentifikasi di bagian Uji Persyaratan.
c. Pengujian yang diperlukan oleh lembaga. Untuk posisi yang OPM tidak
memerlukan tes, lembaga dapat mengembangkan dan menggunakan tes
tanpa persetujuan OPM, selama tes ini adalah bagian dari seperangkat
prosedur penilaian yang digunakan dalam karyawan peringkat. Penggunaan
dan ketepatan tes tersebut adalah tanggung jawab agen. Agen tidak bisa,
bagaimanapun, menggunakan tes yang ada OPM untuk posisi tersebut,
kecuali jika persetujuan khusus telah diterima dari OPM.
d. Bagaimana pelamar penataran dapat diperiksa. Dalam pekerjaan selain yang
mana OPM membutuhkan tes untuk penempatan penataran, jika agen lebih
suka menggunakan alternatif untuk pengujian (misalnya, evaluasi pelatihan
dan pengalaman, wawancara, penilaian kinerja) untuk mengukur kualifikasi,
dapat melakukannya, atau mungkin menggunakan tes sebagai salah satu alat
dalam mengevaluasi beberapa pelamar. Pengujian dapat digunakan untuk
menentukan kelayakan dasar (yaitu, atas dasar lulus-gagal) atau sebagai
satu-satunya dasar bagi pelamar penempatan penataran peringkat, hanya
jika persetujuan khusus telah diterima dari OPM.
e. Tes Kerja. Sebagai panduan umum, tes kerja (misalnya, tes kemahiran
mengetik) dapat digunakan untuk mengevaluasi pelamar penempatan
penataran ketika, dalam 3 tahun terakhir, mereka belum berhasil dilakukan
dalam posisi bahwa kemampuan yang diperlukan dalam keterampilan yang
dibutuhkan untuk posisi yang akan diisi.
f. Lisensi, sertifikasi, dan persyaratan lainnya atau ketentuan - Pelamar untuk
posisi di beberapa seri kerja harus memenuhi sertifikasi, lisensi, atau
persyaratan pendaftaran selain pengalaman pertemuan dan / atau
persyaratan pendidikan, jika demikian diperlukan oleh hukum. Dalam seri
lainnya, pelamar dapat memenuhi syarat sepenuhnya atas dasar lisensi,
sertifikasi, registrasi, atau khusus pelatihan sebagai alternatif untuk
mengalami dan / atau persyaratan pendidikan. Persyaratan atau ketentuan
yang tercantum dalam standar kualifikasi atau persyaratan kerja individu
untuk seri tersebut.
g. Agen dapat menetapkan persyaratan untuk kredensial tertentu (misalnya,
pendaftaran, lisensi, atau sertifikat) ketika mandat tersebut diperlukan untuk
kinerja yang memuaskan. Namun, penting bahwa lembaga tidak terlalu
322
U.S. Office of Personnel Management. Explanation of Terms. Washintong D.C.: Pengangkatan Kompetitif
adalah pengangkatan untuk posisi di layanan kompetitif mengikuti ujian kompetitif yang terbuka atau di bawah
langsung-menyewa otoritas. Pemeriksaan kompetitif, yang terbuka untuk semua pelamar, dapat terdiri dari tes
tertulis, evaluasi pendidikan pemohon dan pengalaman, dan / atau evaluasi terhadap atribut lainnya yang
diperlukan untuk kinerja yang sukses dalam posisi untuk diisi.
323
Ibid: Penataran Penempatan mencakup tindakan tidak kompetitif di mana posisi diisi dengan kerja karyawan
atau mantan kompetitif melalui promosi, penugasan kembali, mengubah untuk menurunkan kelas, mentransfer,
pemulihan, pasca-cuti, atau restorasi. Penempatan penataran juga termasuk konversi tidak kompetitif dari yang
ditunjuk federal posisi dikecualikan dibawa ke dalam layanan yang kompetitif dengan Titel 5 CFR 316,702.
menekankan kepemilikan mandat sebagai sarana untuk menentukan apakah
pelamar memenuhi persyaratan kualifikasi minimal dalam serangkaian mana
standar memungkinkan kualifikasi atas dasar pengalaman atau pendidikan.
Personil staf harus memeriksa latar belakang semua pemohon dan
memberikan kredit penuh untuk pengalaman diterima, serta pendidikan atau
pelatihan.
Dengan demikian, tampak jelas bahwa Amerika Serikat menyiapkan berbagai
bentuk tes seleksi terutama terkait dengan kompetensi bidang dalam melakukan
rekrutmen. berbeda dengan pemerintah Indonesia yang masih menjadikan tes
kemampuan bidang sebagai opsional dan belum memberikan bentuk yang jelas.
Di Jerman, dalam Bundesgleichstellungsgesetz pada Pasal 9 diatur mengenai
cara penilaian kualifikasi dan larangan diskriminasi. Penilaian kualifikasi ditentukan
semata-mata oleh persyaratan pekerjaan lowong, terutama setelah persyaratan
pendidikan/pelatihan dan pengalaman profesional. Senioritas, usia, dan tanggal
promosi terakhir hanya sebatas diperhitungkan bagi mereka untuk kinerja,
kesesuaian, dan kemampuan penting calon. Spesifikasi, diakuisisi oleh perawatan
dan tugas pemeliharaan, memperoleh pengalaman dan kemampuan diperhitungkan,
kecuali mereka adalah untuk pelaksanaan pekerjaan penting. Alasan berikut ini tidak
dimasukkan dalam evaluasi komparatif:324
324
§ 9 Qualifikation; Benachteiligungsverbote
(1) Die Feststellung der Qualifikation bestimmt sich ausschließlich nach den Anforderungen der zu
besetzenden Arbeitsplätze, insbesondere nach den Ausbildungsvoraussetzungen und den beruflichen
Erfahrungen. Dienstalter, Lebensalter und der Zeitpunkt der letzten Beförderung finden nur insoweit
Berücksichtigung, als ihnen für die Eignung, Leistung und Befähigung der Bewerberinnen und
Bewerber Bedeutung zukommt. Spezifische, durch Betreuungs- und Pflegeaufgaben erworbene
Erfahrungen und Fähigkeiten sind zu berücksichtigen, soweit sie für die Ausübung der jeweiligen
Tätigkeit von Bedeutung sind.
(2) Folgende Gründe sind bei der vergleichenden Bewertung nicht zu berücksichtigen:
1. Unterbrechungen der Erwerbstätigkeit, geringere aktive Dienst- oder Beschäftigungsjahre,
Reduzierungen der Arbeitszeit oder Verzögerungen beim Abschluss einzelner Ausbildungsgänge
auf Grund der Wahrnehmung von Familienpflichten,
2. Die Einkommenssituation des Ehepartners oder der Ehepartnerin, des Lebenspartners oder der
Lebenspartnerin, des Lebensgefährten oder der Lebensgefährtin,
3. Zeitliche Belastungen durch die Betreuung von Kindern oder pflegebedürftigen Angehörigen und
die Absicht, von der Möglichkeit der Arbeitsreduzierung Gebrauch zu machen.
1. Istirahat/jeda karir, mengurangi dinas aktif atau pekerjaan, pengurangan jam
kerja atau keterlambatan dalam penyelesaian program pelatihan individu
berdasarkan persepsi tanggung jawab keluarga,
2. Pendapatan dari pasangan atau mitra pasangan, pasangan hidup, atau hidup,
pasangan atau pasangan,
3. Beban sementara merawat anak-anak atau tanggungan, dan niat untuk
memanfaatkan kemungkinan untuk mengurangi penggunaan tenaga kerja.
Hal tersebut menunjukkan bahwa di Jerman pun, seleksi dilakukan berdasarkan
persyaratan pekerjaan lowong, disamping persyaratan pendidikan/pelatihan dan
pengalaman profesional
Sebagai upaya perbaikan, dalam RUU ASN pada Pasal 55, dirancang pengaturan
model seleksi CPNS, sebagai berikut:
(1) Seleksi penerimaan calon PNS dilaksanakan oleh Instansi atau Perwakilan
untuk mengevaluasi secara obyektif kompetensi, kualifikasi, dan persyaratan
yang dibutuhkan oleh jabatan, dan yang dimiliki oleh pelamar.
(2) Seleksi calon PNS terdiri dari 3 (tiga) tahap, yaitu seleksi administrasi,
seleksi umum, dan seleksi khusus.
(3) Seleksi administrasi sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dilaksanakan
oleh Instansi atau Perwakilan masing-masing untuk memeriksa kelengkapan
persyaratan.
(4) Instansi atau Perwakilan yang menerima pendaftaran calon PNS
memberikan nomor peserta penyaringan bagi pelamar yang sudah lulus
persyaratan administrasi.
(5) Seleksi umum sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dilaksanakan oleh
Instansi atau Perwakilan masing-masing dengan materi yang disusun oleh
BKN.
(6) Seleksi khusus sebagaimana dimaksud pada ayat (2) diselenggarakan oleh
Instansi atau Perwakilan dilakukan dengan membandingkan secara obyektif
kualifikasi dan kompetensi yang dipersyaratkan oleh jabatan dengan
kompetensi, kualifikasi, dan persyaratan yang dibutuhkan oleh pelamar.
Dalam Naskah Akademik RUU ASN, dijelaskan mengenai tahapan seleksi
nasional, sebagai berikut:
Seleksi penerimaan calon Pegawai ASN dilaksanakan secara nasional oleh BKN
untuk mengevaluasi secara obyektif kualifikasi dan kompetensi yang dimiliki oleh
pelamar secara jujur, objektif, transparan, akuntabel, dan melalui kompetisi yang
sehat. Peserta seleksi calon Pegawai ASN yang lulus berhak menerima tanda
lulus sebagai calon Pegawai Aparatur Sipil Negara. Calon Pegawai ASN yang
mendapatkan tanda lulus dari BKN berhak mendaftarkan diri untuk mengikuti
seleksi calon Pegawai ASN yang diselenggarakan oleh Instansi dan Perwakilan
yang terdiri dari 3 (tiga) tahap, yaitu seleksi administrasi, seleksi umum, dan
seleksi khusus. Seleksi administrasi dilaksanakan oleh Instansi masing masing
untuk memeriksa kelengkapan persyaratan. Seleksi khusus diselenggarakan
oleh Instansi dan Perwakilan dilakukan dengan membandingkan secara obyektif
kualifikasi dan kompetensi yang dipersyaratkan jabatan dengan kualifikasi dan
kompetensi yang dimiliki pelamar untuk mendapatkan pelamar yang memiliki
kualifikasi dan kompetensi yang paling sesuai dengan yang diperlukan untuk
jabatan yang hendak diisi.
Tiga tahapan seleksi dalam RUU ASN dan Naskah Akademik tersebut
sebenarnya sudah mulai diselenggarakan secara opsional melalui Peraturan Kepala
BKN. Namun demikian, RUU ASN tersebut memiliki keunggulan dalam menetapkan
keberadaan tahapan seleksi khusus tersebut tidak secara opsional. Akan tetapi, baik
pada RUU ASN maupun pada Peraturan Kepala BKN belum memberi bentuk yang
jelas terhadap seleksi khusus tersebut.
Dengan demikian, berdasarkan uraian-uraian tersebut di atas, digambarkan
secara sederhana model seleksi CPNS dalam peraturan sistem rekrutmen PNS
diperbandingkan sebagaimana tampak dalam tabel berikut:
Tabel 12
Model Seleksi CPNS dalam Peraturan Sistem Rekrutmen PNS

1. Dilakukan Tes Kompetensi Dilakukan Tes Kompetensi Dilakukan Tes Kompetensi
Dasar, boleh ditambah Tes Umum dan Tes Keterampilan Umum , yang ketika akan
Kompetensi Bidang, dimana Spesifik. diangkat menjadi PNS dilakukan
Tes Kompetensi Bidang Ujian Karir yang menguji
ternyata belum spesifik keterampilan spesifik.
modelnya. Sudah menggunakan perangkat
Belum menggunakan Sudah menggunakan tes komputer.
perangkat tes komputer perangkat tes komputer. Hal ini menunjukkan seudah
(CAT). sejalan dengan leistungprinzip
Hal ini menunjukkan belum (prinsip merit system).
sejalan dengan prinsip merit Hal ini menunjukkan sudah
system. sejalan dengan prinsip merit
system.
Tabel tersebut menunjukkan bahwa model seleksi di Amerika Serikat dan
Jerman tersebut mampu menyeleksi kandidat CPNS yang berkualitas, sehingga
telah bertumpu pada teori keadilan distributif dan sejalan dengan prinsip merit
system karena materi seleksinya disesuaikan dengan kebutuhan pengisian jabatan
yang lowongan. Berbeda dengan di Indonesia yang secara umum materi seleksinya
masih menekankan pada Tes Kompetensi Dasar (TKD) yang sifatnya menguji
kemampuan umum, walaupun pada tahun 2012 telah pula dimungkinkan
pelaksanaan Tes Kompetensi Bidang (TKB) secara opsional, namun belum diatur
secara jelas bentuknya, sehingga dalam pelaksanaannya belum benar-benar
berfungsi untuk menguji kemampuan bidang tertentu. Demikian pula, rencana
pengaturan dalam RUU ASN belum memberikan bentuk yang jelas terhadap model
seleksi khusus untuk menguji kemampuan bidang.
Adapun mengenai pengangkatan tenaga honorer yang penghasilannya tidak
dibiayai APBN/APBD menjadi CPNS akan dilakukan melalui pemeriksaan
kelengkapan administrasi dan lulus seleksi ujian tertulis kompetensi dasar dan
kompetensi bidang sesama tenaga honorer, sebagaimana ditegaskan dalam
Peraturan Kepala Badan Kepegawaian Negara No.9 Tahun 2012 tentang Pedoman
Pelaksanaan Pengadaan Calon Pegawai Negeri Sipil, Lampiran I. Bagian III.A.
Selanjutnya dalam Lampiran I. Bagian III.E-F, mengatur pokok-pokok materi
seleksi bagi K2, yang sama dengan pokok-pokok materi seleksi bagi pelamar umum.
Menurut Wakil Menteri PAN dan RB sebagaimana publikasi Eko Prasojo Official
Website (25 Juni 2012), honorer K2 akan diangkat CPNS sesuai kebutuhan dan
kemampuan keuangan negara berdasarkan formasi sampai tahun 2014.
Pengangkatannya dilakukan melalui pemeriksaan kelengkapan administrasi dan
lulus seleksi ujian tertulis kompetensi dasar dan kompetensi bidang sesama tenaga
honorer. Pelaksanaannya dilakukan serentak mulai tahun 2013 dan hanya satu kali
dengan materi tes kompetensi dasar berdasarkan kisi-kisi yang ditetapkan
pemerintah. Sedangkan soal dan pengolahan hasil ujian kompetensi dasar dilakukan
konsorsium PTN. Untuk penentuan kelulusan bagi honorer yang mengikuti seleksi
ujian tertulis kompetensi dasar ditetapkan berdasarkan nilai ambang batas kelulusan
yang ditetapkan Menteri PAN dan RB, Menteri Pendidikan dan Kebudayaan, dan
Konsorsium PTN. Untuk pengumuman kelulusan ujian tertulis kompetensi dasar
dilakukan oleh Menpan-RB berdasarkan nilai hasil ujian yang diolah oleh konsorsium
PTN dan mempertimbangkan masa pengabdian tenaga honorer yang bersangkutan.
Selanjutnya menurut Wakil Menteri PAN dan RB, tenaga honorer yang lulus tes
kompetensi dasar, dapat mengikuti tes kompetensi bidang (profesi) dengan
mempertimbangkan dedikasi yang ditetapkan masing-masing instansi berdasarkan
materi ujian dari instansi pembina jabatan fungsional. Setelah lulus ujian tertulis
kompetensi dasar dan kompetensi bidang, honorer K2 diangkat sebagai CPNS
sesuai jumlah dan formasi yang ditetapkan Menteri PAN dan RB sampai tahun 2014.
Jadi, honorer K2 diangkat bertahap mulai 2013 dan 2014. Kalau diangkat sekaligus,
dikhawatirkan anggaran negara tidak mencukupi dan akan mengganggu formasi
pelamar umum.
Menurut penulis, materi TKD dan TKB yang diberlakukan bagi tenaga honorer
K2 sama mencakup hal yang sama dengan TKD dan TKB yang diberlakukan bagi
pelamar umum, hanya saja diberlakukan sesama tenaga honorer K2 dengan
mempertimbangkan pengabdiannya dan hanya boleh diikuti oleh tenaga honorer K2
yang ada dalam daftar nama (listing) tenaga honorer yang telah diuji publik dan
memenuhi persyaratan yang ditentukan. Dengan demikian, walaupun pengaturan
cakupan materi yang diujikan telah pula meliputi TKD dan TKB tetapi belum
sepenuhnya sejalan dengan prinsip merit system, karena masih menjadikan aspek
pengabdian sebagai dasar pertimbangan penilaian dan hanya diuji diantara sesama
K2 dengan passing grade yang lebih rendah dari pada yang diberlakukan pada
pelamar umum.
2) Model Seleksi Untuk Rekrutmen Jabatan Struktural

Pada Tahun 2012, untuk merekrut pejabat Eselon I.a di lingkungan Kementerian
PAN dan RB, Kementerian PAN dan RB sebagaimana dimuat dalam Pengumuman
Kementerian PAN dan RB Nomor: B.2816/S.PAN-RB/10/2012 menyiapkan model
tes, sebagai berikut:
1. Assessment Center.
2. Pembuatan Makalah Oleh Para Calon (Tulisan Tangan).
3. Presentasi Makalah Oleh Calon dan Wawancara Kepada Calon oleh Pansel
(Panitia Seleksi).
4. Penilaian oleh Tim Penilai Akhir terhadap 3 calon yang memenuhi syarat
untuk masing-masing jabatan.
Kesulitan dalam melakukan promosi dan mutasi muncul karena seringkali
dilakukan secara subjektif. Akan tetapi, sebetulnya ada semacam rangkaian tes
untuk meminimalisasi subjektivitas itu, bila organisasi berencana menyeleksi
seseorang untuk jabatan tertentu, sebagaimana dijelaskan dalam publikasi
Reformasi Birokrasi Kementerian Keuangan (27 Juli 2012).
Tes itu dikenal sebagai Metode Assessment Center (MAC) yang sudah lazim
dipergunakan di luar negeri. Di Indonesia, sejumlah perusahaan besar mulai
mempraktikkan MAC ini. MAC adalah sebuah sistem seleksi terintegrasi yang terdiri
dari beragam teknik dengan pendekatan perilaku (termasuk simulasi, tes, dan
wawancara), yang dirancang untuk menilai sejumlah keterampilan, pengetahuan,
dan kemampuan terpenting yang dibutuhkan seseorang agar sukses dalam suatu
pekerjaan tertentu.
Untuk jabatan managerial, Assesmet Center di gunakan di Jerman dan Amerika
Serikat. Pada awalnya Assesment Center digunakan untuk kepentingan pertahanan
dan keamanan negara. Di Amerika Serikat telah digunakan pada tahun 1920-an,
sedangkan di Jerman telah digunakan pada tahun 1930-an.
Assessment Center tidaklah merujuk kepada sebuah tempat (center), tetapi
merupakan salah satu metode pengukuran kompetensi. Metode ini pertama kali
diperkenalkan tahun 1920-an, di mana asesment didesain untuk memilih dan
mempromosikan personil dalam berbagai jabatan, dari insinyur dan ilmuwan hingga
sekretaris, personil militer, bahkan mata-mata. Pemanfaatan assessment center
telah digunakan untuk seleksi pegawai dilakukan oleh tentara Jerman dan Inggris
selama perang dunia ke-2. Setelah Perang Dunia ke-II metode ini diadaptasi dan
digunakan oleh British Civil Service untuk merekrut pegawai staf administrasi. Lalu
pada tahun 1950-an American Telephone and Telegraph Company (AT&T)
memakainya untuk pertama kali demi kepentingan dunia bisnis. Sejak itu metode
assessment center digunakan oleh berbagai negara diberbagai belahan dunia.
Pengukuran yang dilakukan dalam assessment center ini ditujukan untuk
memotret kompetensi seorang pegawai secara objektif dan memetakan profil
kompetensi seluruh pegawai dalam organisasi. Oleh sebab itu assessment center
yang dilakukan bukanlah sesuatu hal yang perlu ditakuti oleh pegawai, melainkan
perlu disikapi secara positif sebagai cara untuk mengukur kemampuan diri.
Menurut Fredy Joko sebagaimana dimuat dalam publikasi Badan Pemeriksa
Keuangan dan Pembangunan (3 Maret 2012), Assesment Center sebagai proses
sistematis untuk menilai keterampilan, pengetahuan dan kemampuan individu yang
dianggap kritikal bagi keberhasilan kinerja yang unggul. Assessment Center,
sebagai metodologi, merupakan evaluasi terstandar mengenai perilaku individu
dengan menggunakan beragam simulasi dan instrumen tes perilaku. Melalui
beragam materi tes, instrumen evaluasi kepribadian dan wawancara, para asesor
yang terlatih melakukan obsevasi terhadap perilaku para peserta asesmen dan
kemudian memberikan penilaian akhir asesmen serta umpan balik pengembangan.
Hasil nilai asesmen dan umpan balik diharapkan akan memberikan sumbangan
berharga bagi peningkatan mutu pegawai.

Keandalan metode AC ini terbukti dari lebih 50 studi keandalan yang
mengindikasikan bahwa Assessment Center dalam memprediksi perfomance dan
kesuksesan yang akan datang lebih baik dibanding dengan tool lainnya. Validitas
metode assessment center sudah teruji dari waktu ke waktu seperti yang diungkap
oleh Smith, Greggs and Andrews (1989), seperti terlihat pada tabel berikut ini:
Tabel 13
Keandalan Metode Assesment Center
Teknik Pengukuran Validity

Assessment Centers (promotion) 0.63
Work Sample Test 0.55
Ability Tests 0.53
Personality Tests (combined) 0.41
Researched Bio-data 0.38
Structured Interviews 0.31
Typical Industry Interview 0.15
References 0.13
Sumber: Publikasi BPKP, 2012.
Tabel tersebut menunjukkan keunggulan MAC dibandingkan metode lain,
dengan tingkat validitas yang hampir melampaui angka 0,50. Dengan demikian,
MAC memiliki tingkat keakuratan sekitar 63%.
Penggunaan MAC sangat didukung oleh Kementerian PAN dan RB. Menurut
Wakil Menteri PAN dan RB (Seminar Reformasi Birokrasi di UNM, 26 Mei 2012),
seluruh jabatan eselon I dan II yang disebut Eksekutif Senior akan ditarik ke pusat,
demikian pula gajinya. Berdasarkan informasi dari Kepala BKN bahwa rata-rata
dalam 1 tahun terdapat 300 jabatan eselon I dan II yang kosong. Dengan demikian,
jika 1 jabatan dilamar oleh 10 orang, dengan biaya assesment center untuk 1 orang
adalah 10 juta, maka untuk 1 jabatan dibutuhkan 100 juta rupiah. Ini akan dibiayai
melalui APBN.
Selanjutnya, menurut Wakil Menteri PAN dan RB, Eselon I dan II sebagai
pasukan “elit nasional” yang dapat digerakkan dari sabang sampai merauke,
dipromosikan secara terbuka, kinerjanya diukur, gajinya dan tunjangannya
diperbaiki. Ini merupakan jumlah minimal yang secara dibutuhkan untuk perubahan
birokrasi pusat dan daerah. hal ini akan membawa perubahan signifikan. Namun, ini
tidaklah mudah, pertama dari internal birokrasi yang tidak siap bersaing melalui
Assesment Center dan yang kedua, kepala daerah akan merasa kehilangan akses
dalam proses pengisian suatu jabatan.
Lebih lanjut, menurut Wakil Menteri PAN dan RB, cengkeraman kooptasi politik
pada birokrasi sangat kuat. Di daerah, Jabatan kepala dinas, kepala badan, dan
asisten di sekretariat daerah hanya diberikan kepada pendukung calon kepala
daerah terpilih. Pejabat yang memberikan dukungan penuh terhadap calon kepala
daerah yang memenangi pilkada, dipastikan akan mendapat kedudukan empuk
sebagai balas jasa. Di sini, barangkali jangan lagi bicara soal kualitas kinerja dan
latar pendidikan karena pada umumnya hal-hal seperti itu menjadi pertimbangan
nomor dua. Dengan kooptasi seperti itu, politik yang menciptakan sistem di birokrasi,
bukan sebaliknya. Birokrasi menjadi tidak netral, susah bekerja profesional, apalagi
melayani rakyat secara sepenuhnya. Birokrasi malah lebih banyak melayani
kepentingan-kepentingan politik.
Sejalan dengan hal tersebut, Anggota Dewan Pertimbangan Presiden bidang
Pemerintahan dan Reformasi (M. Ryaas Rasyid) (Seminar Reformasi Birokrasi di
UNM, 26 Mei 2012), mengungkapkan bahwa para kepala daerah betul-betul
memecah PNS atau birokrasi. Berdasarkan hasil pemilukada, langsung keluar
rumusan dari tim sukses, membuat daftar siapa-siapa yang mendukung dan tidak.
Tindakan pertama adalah membersihkan birokrasi dari orang-orang yang tidak setia.
Ada juga daerah yang hobby mutasi, setiap enam bulan ada mutasi karena
kepentingan partai. Bagaimana bisa mengabdi kepada rakyat, kalau kondisi tidak
tenang. Jadi ada suatu suasana psikologis yang tidak kondusif untuk memberikan
pengabdian kepada masyarakat, karir tidak aman. Oleh karena itu, promosi nasional
bukan sekadar hanya untuk berbagi pengetahuan, tapi menyebarkan virus
perubahan.
Oleh karena itu, menurut Wakil Menteri PAN dan RB (Seminar Reformasi
Birokrasi di UNM, 26 Mei 2012), dibutuhkan komitmen politik. Coba dibayangkan
kalau tidak ada komitmen politik, maka akan sulit melakukan perubahan. Selama ini
reform kita seperti orang makan bubur, belum menyentuh persoalan dasar, dan
pengalaman kalau kita tidak berani mengambil resiko maka kita tidak akan kemana-
mana, mampunya ya segitu-gitu aja, dan 30 tahun kemudian, kita akan bicara hal
yang sama. Saya hanya membantu Presiden dengan memberikan gagasan-
gagasan. Reformasi butuh dukungan politik masyarakat dan seluruh stake holder.
Tapi, masyarakat kita seperti bayi, bisa mengeluh tapi tidak tahu dimana sakitnya.
Dukungan masyarakat harus menekan pengambil keputusan di pemerintah dan
parlemen. Masyarakat membutuhkan reform sebagai perubahan yang signifikan,
kalau tidak maka kita akan tergulung oleh reformasi birokrasi itu.
Dalam Peraturan Pemerintah No.100 Tahun 2000 tentang Pengangkatan
Pegawai Negeri Sipil Dalam Jabatan Struktural sebagaimana telah diubah dalam
Peraturan Pemerintah Nomor 13 Tahun 2002, tidak diatur mengenai Model Seleksi
yang digunakan untuk pengisian jabatan struktural, yang diatur adalah mengenai
pihak yang berwenang memberi penilaian dan pertimbangan pengangkatan dalam
jabatan struktural.
Penilaian dan pertimbangan pengangkatan dalam jabatan struktural diatur
dalam Peraturan Pemerintah No.100 Tahun 2000, sebagai berikut:
Pasal 13
Pengangkatan, pemindahan dan pemberhentian dalam dan dari jabatan
struktural Eselon I pada instansi Pusat ditetapkan oleh Presiden atas usul
pimpinan instansi dan setelah mendapat pertimbangan tertulis dari Komisi
Kepegawaian Negara.
Pasal 14
(1) Untuk menjamin kualitas dan obyektifitas dalam pengangkatan, pemindahan
dan pemberhentian Pegawai Negeri Sipil dalam dan dari jabatan struktural
Eselon II ke bawah di setiap instansi dibentuk Badan Pertimbangan Jabatan
dan Kepangkatan, selanjutnya disebut Baperjakat.
(2) Baperjakat terdiri dari :
a. Baperjakat Instansi Pusat;
b. Baperjakat Instansi Daerah Propinsi;
c. Baperjakat Instansi Daerah Kabupaten/Kota.
(3) Pembentukan Baperjakat sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) ditetapkan
oleh:
a. pejabat pembina kepegawaian pusat untuk instansi pusat;
b. pejabat pembina kepegawaian daerah Propinsi untuk instansi daerah
Propinsi;
c. pejabat pembina kepegawaian daerah Kabupaten/Kota untuk instansi
daerah Kabupaten/Kota.
(4) Tugas pokok Baperjakat Instansi Pusat dan Baperjakat Instansi Daerah
Propinsi/Kabupaten/Kota memberikan pertimbangan kepada Pejabat
Pembina Kepegawaian Pusat dan Pejabat Pembina Kepegawaian Daerah
Propinsi/Kabupaten/Kota dalam pengangkatan, pemindahan dan
pemberhentian dalam dan dari jabatan struktural Eselon II ke bawah.
(5) Disamping tugas pokok sebagaimana dimaksud dalam ayat (4), Baperjakat
bertugas pula memberikan pertimbangan kepada pejabat yang berwenang
dalam pemberian kenaikan pangkat bagi yang menduduki jabatan struktural,
menunjukkan prestasi kerja luar biasa baiknya, menemukan penemuan baru
yang bermanfaat bagi negara dan pertimbangan perpanjangan batas usia
pensiun Pegawai Negeri Sipil yang menduduki jabatan struktural Eselon I
dan Eselon II.
Adapun susunan keanggotan Baperjakat diatur dalam Pasal 15, sebagai berikut:
(1) Susunan keanggotaan Baperjakat terdiri dari:

a. seorang Ketua, merangkap anggota;
b. paling banyak 6 (enam) orang anggota; dan
c. seorang sekretaris.
(2) Untuk menjamin obyektifitas dan kepastian dalam pengambilan keputusan,
anggota Baperjakat ditetapkan dalam jumlah ganjil.
Untuk mengantisipasi ketiakberadaan Komisi Kepegawaian Negara, maka
dalam Pasal 21 ditegaskan bahwa:
Sebelum Komisi Kepegawaian Negara dibentuk, pertimbangan pangangkatan,

pemindahan, dan pemberhentian Pegawai Negeri Sipil dalam dan dari jabatan
struktural Eselon I dilakukan berdasarkan ketentuan peraturan perundang-
undangan yang berlaku
Selanjutnya, penilaian dan pertimbangan pengangkatan dalam jabatan
struktural diatur dalam Peraturan Pemerintah No.13 Tahun 2002 pada Pasal 16,
sebagai berikut:
(1) Ketua dan Sekretaris Baperjakat Instansi Pusat adalah pejabat Eselon I dan
pejabat Eselon II yang secara fungsional bertanggung jawab dibidang
kepegawaian anggota pejabat Eselon I lainnya.
(2) Bagi Instansi Pusat yang hanya terdapat 1 (satu) pejabat Eselon I, Ketua
dan Sekretaris Baperjakat adalah pejabat Eselon II dan pejabat Eselon III
yang secara fungsional bertanggung jawab di bidang kepegawaian dengan
anggota pejabat Eselon II.
(3) Ketua Baperjakat Instansi Daerah Provinsi adalah Sekreatris Daerah
Provinsi dengan anggota dari pejabat Eselon II dan Sekretaris dijabat oleh
pejabat Eselon III yang membidangi kepegawaian.
(4) Ketua Baperjakat Instansi Daerah Kabupaten/Kota adalah Sekretaris Daerah
Kabupaten/Kota dengan anggota para pejabat Eselon II dan Sekretaris
dijabat oleh pejabat Eselon III yang membidangi kepegawaian.
(5) Masa keanggotaan Baperjakat adalah paling lama 3 (tiga) tahun, dan dapat
diangkat kembali untuk masa keanggotaan berikutnya.
Ketiadaan Komisi Kepegawaian Negara yang hingga kini tidak dibentuk,
mengakibatkan fungsinya diambil alih oleh Tim Penilai Akhir (TPA). Keberadaan dan
fungsi TPA ini diatur dalam Peraturan Presiden No.5 Tahun 2004 tentang
Pembentukan Tim Penilai Akhir Pengangkatan, Pemindahan, dan Pemberhentian
Dalam dan Dari Jabatan Struktural Eselon I pada Pasal 2, 3, dan 8.
Pasal 2
Tim Penilai Akhir mempunyai tugas melakukan penilaian atas hasil
pertimbangan Komisi Kepegawaian Negara mengenai pengangkatan,
pemindahan, dan pemberhentian dalam dan dari jabatan struktural Eselon I
yang penetapannya dilakukan oleh atau dengan persetujuan Presiden.
Pasal 3
Susunan keanggotaan Tim Penilai Akhir terdiri dari:
a. Ketua: Presiden
b. Wakil Ketua: Wakil Presiden
c. Sekretaris: Sekretaris Kabinet merangkap Anggota Tetap
d. Anggota Tetap:
1. Menteri Dalam Negeri
2. Menteri Sekretaris Negara
3. Menteri Negara PendayagunaanAparatur Negara
4. Kepala Badan Kepegawaian Negara
e. Anggota Tidak Tetap: Menteri dan Pimpinan Lembaga Pemerintah Non
Departemen selain yang menjadi Sekretaris dan Anggota Tetap Tim Penilai
Akhir, Jaksa Agung, dan/atau Pimpinan Kesekretariatan Lembaga Tinggi
Negara.
Pasal 8
Sebelum terbentuknya Komisi Kepegawaian Negara sesuai dengan ketentuan
peraturan perundang-undangan yang berlaku, Tim Penilai Akhir melakukan
tugas penilaian sesuai dengan tugas Badan Pertimbangan Jabatan Tingkat
Nasional yang ditetapkan berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 47 Tahun
1994 tentang Badan Pertimbangan Jabatan Tingkat Nasional sebagaimana telah
diubah dengan Keputusan Presiden Nomor 51 Tahun 1998.
Menurut penulis, kondisi tersebut mengakibatkan masuknya aspek politik dalam
peraturan sistem rekrutmen struktural, karena Tim Penilai Akhir dijabat oleh pejabat-
pejabat politik, sehingga dalam menentukan calon yang diangkat, yang
mempertimbangkan adalah orang-orang politik. Sementara itu, di daerah aspek
politis masuk pada saat penentuan pejabat oleh pejabat pembina kepegawaian yang
dijabat oleh kepala daerah.
Untuk mengatasi terkooptasinya PNS di daerah oleh aspek-aspek politis, Wakil
Menteri PAN dan RB (Seminar Reformasi Birokrasi di UNM, 26 Juli 2012)
merencanakan agar pejabat pembina kepegawaian bagi eselon I dan II adalah
Presiden, sedangkan pejabat eselon III dan IV ditentukan oleh eselon I dan II,
sehingga aspek politisnya dapat diminimalisir dan menjaga keutuhan pemerintahan.
Oleh karena itu, menurut penulis, perlu didorong segera dibentuknya Komisi
Kepegawaian Negara, yang keanggotaannya adalah golongan independen,
profesional, dan berintegritas.
Bandingkan dengan RUU ASN pada Pasal 19 menegaskan pengisian jabatan
Eksekutif Senior dilakukan oleh Komisi Aparatur Sipil Negara (KASN), sebagai
berikut:
(1) Pengisian Jabatan Eksekutif Senior pada jabatan struktural tertinggi

kementerian, kesekretariatan lembaga negara, lembaga pemerintah non
kementerian, staf ahli, dan analis kebijakan dilakukan melalui promosi dari
PNS yang berasal dari seluruh Instansi dan Perwakilan.
(2) Pengisian Jabatan Eksekutif Senior, khusus pada jabatan struktural
tertinggi lembaga pemerintah non kementerian, staf ahli, dan analis
kebijakan dapat berasal dari Non PNS yang ditetapkan dengan Keputusan
Presiden.
(3) Pengisian Pejabat Eksekutif Senior sebagaimana dimaksud pada ayat (1)
dilakukan oleh KASN.
(4) Pejabat yang Berwenang atau pimpinan Instansi dan Perwakilan
mengajukan permintaan pengisian jabatan sebagaimana dimaksud pada
ayat (3) dan mengajukan kompetensi dan kualifikasi serta jabatan yang
lowong kepada KASN.
(5) KASN mengumumkan lowongan jabatan sebagaimana dimaksud pada
ayat (4) ke seluruh Instansi dan Perwakilan disertai dengan kompetensi,
kualifikasi, dan persyaratan lain yang dibutuhkan.
(6) Calon Pejabat Eksekutif Senior yang memenuhi kompetensi, kualifikasi,
dan persyaratan lain yang dibutuhkan berhak mengajukan lamaran kepada
KASN.
(7) KASN melakukan seleksi untuk memilih 1 (satu) orang calon Pejabat
Eksekutif Senior sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ditetapkan
dengan Keputusan Presiden.
(8) Sebelum menduduki jabatannya, calon Pejabat Eksekutif Senior
sebagaimana dimaksud pada ayat (7) mengucapkan sumpah/janji di
hadapan pimpinan Instansi atau Perwakilan.
Menurut penulis, rancangan pengaturan tersebut dapat semakin mendorong
terwujudnya seleksi eselon secara kompetitif yang mampu menemukan pegawai
eselon yang berkualitas.
Ditinjau dari segi kemandiriannya, dalam Pasal 32 Ayat (1) ditetapkan bahwa
KASN terdiri atas:
a. 1 (satu) orang ketua merangkap anggota;

b. 1 (satu) orang wakil ketua merangkap anggota; dan
c. 5 (lima) orang anggota.
Di mana keanggotaan KASN terdiri dari unsur wakil pemerintah, akademisi,
tokoh masyarakat, wakil organisasi ASN, dan wakil daerah, sebagaimana diatur
dalam Pasal 35, sebagai berikut:
(1) Anggota KASN terdiri dari unsur sebagai berikut:

a. wakil pemerintah sebanyak 1 (satu) orang;
b. akademisi sebanyak 2 (dua) orang;
c. tokoh masyarakat sebanyak 1 (satu) orang;
d. wakil organisasi ASN sebanyak 1 (satu) orang; dan
e. wakil daerah sebanyak 2 (dua) orang.
(2) Anggota KASN harus memenuhi persyaratan sebagai berikut:
a. warga negara Indonesia;
b. setia dan taat kepada Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia Tahun 1945;
c. berusia sekurang-kurangnya 40 (empat puluh) tahun dan setinggi-
tingginya berusia 60 (enam puluh) tahun;
d. tidak menjadi anggota partai politik dan/atau tidak sedang menduduki
jabatan politik;
e. sehat jasmani dan rohani;
f. memiliki kemampuan, pengalaman, dan/atau pengetahuan di bidang
manajemen ASN;
g. berpendidikan paling rendah pascasarjana (strata dua) di bidang
administrasi negara, manajemen publik, ilmu hukum, dan/atau ilmu
pemerintahan; dan
h. tidak pernah dipidana penjara berdasarkan keputusan pengadilan yang
telah memperoleh kekuatan hukum yang tetap karena melakukan tindak
pidana kejahatan yang diancam pidana penjara paling singkat 5 (lima)
tahun.
Seleksi anggota KASN tersebut dilakukan oleh tim seleksi yang dibentuk oleh
Menteri, sebagaimana diatur dalam Pasal 36 diatur sebagai berikut:
(1) Anggota KASN diseleksi dan diusulkan oleh tim seleksi yang
beranggotakan 5 (lima) orang yang dibentuk oleh Menteri.
(2) Tim seleksi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dipimpin oleh Menteri.
(3) Anggota tim seleksi harus memiliki pengalaman dan pengetahuan di
bidang ASN.
(4) Tim seleksi menyampaikan 7 (tujuh) orang anggota KASN terpilih kepada
Presiden.
Pengangkatan dan pemberhentian anggota KASN ditetapkan oleh Presiden,
sebagaimana diatur dalam Pasal 37 bahwa:
(1) Presiden menetapkan Ketua, Wakil Ketua, dan Anggota KASN dari
anggota KASN terpilih yang diusulkan oleh tim seleksi sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 36 ayat (4).
(2) Ketua, Wakil Ketua, dan anggota KASN ditetapkan dan diangkat oleh
Presiden untuk masa jabatan selama 5 (lima) tahun dan hanya dapat
diperpanjang untuk 1 (satu) kali masa jabatan.
(3) Anggota KASN berhenti atau diberhentikan oleh Presiden pada masa
jabatannya, apabila:
a. meninggal dunia;
b. mengundurkan diri;
c. tidak sehat jasmani atau rohani sehingga tidak dapat menjalankan
kewajiban sebagai anggota KASN;
d. dihukum penjara berdasarkan keputusan pengadilan yang telah
memperoleh kekuatan hukum yang tetap karena melakukan tindak
pidana kejahatan yang diancam pidana penjara paling singkat 5 (lima)
tahun; atau
e. menjadi anggota partai politik dan/atau menduduki jabatan negara.
Dengan demikian, RUU ASN tersebut menjamin kemandirian KASN dalam
melaksanakan seleksi pegawai eselon. Hal tersebut terkesan kembali mengatur
keberadaan Komisi Kepegawaian Negara, yang dalam kenyataannya belum
terbentuk dan diambil alih tugasnya oleh Baperjakat maupun Tim Penilai Akhir.
Keberadaan aspek politis dalam Baperjakat maupun Tim Penilai Akhir pada tahap
akhir seleksi, jika dibandingkan sistem hybrid yang berlaku di Jerman, terdapat
kemiripan, dimana unsur politis bekerja pula pada tahap akhir, untuk jabatan Dirjen
misalnya.
Dalam publikasi The World Bank (7 Juni 2012), dijelaskan bahwa sekitar 140
posisi paling senior di Jerman adalah jabatan campuran (hybrid appointments)
secara efektif dikelola di bawah sistem kelompok (a pool system). Jabatan untuk
posisi senior tersebut otomatis berubah pada perubahan pemerintahan, dengan opsi
bagi pemerintah yang masuk untuk mengangkat kembali mereka. PNS (civil
servants) yang diberhentikan dari posisi campuran (hybrid) kemudian dipertahankan
di kelompok sebagai "pensiunan yang beristirahat”. Mereka menerima uang saku
tetapi tidak pensiun atas dasar bahwa mereka dapat diangkat kembali setiap saat.
Keberadaan jabatan hybrid dijelaskan, sebagai berikut:
“Many countries have a significant number of hybrid appointments in which

merit, defined by meeting explicit and contestable criteria, is accompanied by
subjective political judgments. By contrast with "pure" political appointments, in
which serving members of the government make hiring and firing decisions, in
hybrid appointments merit is a necessary but insufficient condition for
appointment. Hybrid appointments require careful management”.
Jabatan campuran (hybrid) umumnya diadakan untuk tingkatan manajemen
atas (upper management levels). Namun demikian, ada dua masalah yang harus
diselesaikan oleh jabatan hybrid yakni:
1. attracting the best, given that merit is not a sufficient criteria for appointment
and so the best might be deterred by the threat of apparently arbitrary political
dismissal.
2. balancing two conflicting sets of recruitment criteria.
Menurut Nick Manning dan Dove Suzanne sebagaimana dimuat dalam publikasi
tersebut, bahwa solusi terhadap permasalahan itu adalah dilakukannya kombinasi,
sebagai berikut:
The most common solution is a "pool system" which places the candidate in a
pool upon satisfying the merit criteria. Those in the pool are then available for
subsequent political selection.
Menurut Nick Manning dan Dove Suzanne, di negara manapun, bahkan jika
jumlah pejabat politik kecil, tetap terdapat risiko bahwa jumlah kecil dapat digunakan
untuk patronase (patronage) daripada tujuan kebijakan. Hanya terdapat sedikit
pengetahuan tentang bagaimana politisi individu dibatasi untuk memastikan bahwa
pejabat politik yang murni melayani tujuan pemerintah secara keseluruhan.
Di Amerika Serikat, kompetisi merit dijelaskan dalam Guide to Senior Executive
Service Qualifications, sebagai berikut:
Initial career appointments to the Senior Executive Service (SES) must be

based on merit competition. The law (5 U.S.C. 3393) requires agencies to
establish an Executive Resources Board to conduct the merit staffing process.
Within this framework, an agency has considerable flexibility in structuring the
SES merit staffing process to meet its unique needs. Generally, this process
includes choosing a selection method, advertising the position, preliminary
review of applications by a human resources specialist, rating and ranking of
applicants by a panel with in-depth knowledge of the job’s requirements,
evaluation of each candidate’s qualifications by an Executive Resources Board,
and making recommendations to the appointing authority. After the agency
merit staffing process is completed and the appointing authority has selected
the candidate he or she believes is best qualified for the position, the agency
forwards the candidate’s application to the Office of Personnel Management
(OPM) for consideration by a Qualifications Review Board.
Selanjutnya dalam Guide to Senior Executive Service Qualifications dijelaskan
mengenai Metode Seleksi Pengisian Jabatan berdasarkan Merit, sebagai berikut:
When hiring through a competitive vacancy announcement, agencies choose

one of the following selection methods:
a. Resume-based: The vacancy announcement directs applicants to submit
only a resume. Applicants show possession of the ECQs and any technical
qualifications via the resume.
b. Accomplishment Record: The vacancy announcement directs applicants to
submit a resume and narratives addressing selected competencies
underlying the ECQs and any technical qualifications.
c. Traditional: The vacancy announcement directs applicants to submit a
resume and narratives addressing the ECQs and any technical
qualifications.
Lebih lanjut, dijelaskan mengenai proses pengisian jabatan Senior Executive
Service (SES), sebagai berikut:
1. Agency advertises the position through the Governmentwide automated

employment information system for a minimum of 14 days. The area of
consideration is:
a. All groups of qualified individuals within the Civil Service (only current
Federal Civil Service employees may apply); or
b. All groups of qualified individuals (anyone may apply).
2. Candidates submit their applications to the agency.
3. Agency rating panel reviews and ranks candidates.
4. Agency panel conducts structured interviews.
5. Agency Executive Resources Board recommends the best qualified
candidates to the appointing authority.
6. Appointing authority makes a choice and certifies that the candidate meets
both the technical and executive qualifications (ECQs) for the position.
7. Agency submits candidate’s application package to an OPM-administered
Qualifications Review Board (QRB) for certification of executive
qualifications.
8. Following QRB certification, agency appoints the candidate to the SES
position.
digambarkan model seleksi dalam jabatan struktural dalam peraturan sistem
rekrutmen PNS yang diperbandingkan sebagaimana tampak dalam tabel sebagai
berikut:
Tabel 14
Model Seleksi dalam Jabatan Struktural dalam Peraturan Sistem Rekrutmen PNS
1. Seleksi Eselon I dan II Seleksi dengan Seleksi Pegawai Senior
menggunakan Metode menggunakan Metode menggunakan Metode
Assessment Center dan Assessment Center bagi Assessment Center dan bagi
bagi yang lulus, dilanjutkan pengisian minimal 90% yang lulus, dilanjutkan dengan
dengan seleksi oleh Executive Senior. Ini pemilihan oleh politisi. Ini
TPA/Baperjakat. Dengan menunjukkan kombinasi dari menunjukkan kombinasi dari
demikian menunjukkan sistem karir dan sistem merit. sistem karir dan sistem merit,
kombinasi dari sistem karier yang dilanjutkan dengan aspek
tertutup dalam arti PNS, Selain itu, terdapat politis.
dikombinasikan dengan pengangkatan langsung
sistem merit, dan dilanjutkan secara politis bagi maksimal
dengan aspek politis.. 10% Executive Senior. Ini
menunjukkan penerapan
sistem patronage politik/spoil.
Tabel tersebut di atas menunjukkan bahwa Indonesia telah mulai menerapkan
Metode Assessment Center (MAC) dalam rekrutmen dalam jabatan struktural/eselon
I dan II merupakan suatu kemajuan. Dengan MAC, pemerintah dapat menilai
kesesuaian para pelamar dengan jabatan yang lowong secara komprehensif.
Dengan demikian, pada aspek model seleksi sebelum tahap akhir seleksi yang
dilakukan oleh pemerintah Indonesia mulai bertumpu pada teori keadilan distributif
dan mulai sejalan dengan prinsip merit system. Hal mana mirip dengan penerapan
MAC di Jerman yang dilanjutkan dengan penilaian politis, tetapi berbeda dengan
Amerika Serikat yang menerapkan seleksi terhadap paling sedikit 90% jabatan
eksekutif seniornya, sehingga bertumpu pada teori keadilan distributif dan telah
sejalan dengan prinsip merit system untuk paling sedikit 90% kandidat tersebut.
C. Peraturan Sistem Remunerasi PNS
Peraturan sistem remunerasi PNS adalah bentuk pengaturan hukum terhadap
cara penggajian kepada PNS atas tanggung jawab dan pekerjaannya.
Peraturan sistem remunerasi dapat ditinjau dari dua aspek, yakni basis
pemenuhan hak dan basis orientasi kinerja. Aspek basis pemenuhan hak digunakan
untuk mengetahui kecukupan penggajian dalam memenuhi kebutuhan hidup PNS,

sedangkan aspek basis orientasi kinerja digunakan untuk mengetahui apakah
bentuk penggajian yang digunakan dapat mendorong kinerja PNS secara optimal.
1. Basis Pemenuhan Hak
Komponen remunerasi adalah unsur-unsur penggajian yang diberikan atas
pekerjaan PNS. Komponen remunerasi PNS di Indonesia, terdiri dari:
a. gaji pokok, tunjangan keluarga, dan tunjangan pangan, yang diterima setiap
bulan.
b. tunjangan lain-lain, hanya dapat diberikan apabila ada alasan-alasan kuat, yakni
tunjangan kemahalan daerah, tunjangan penyesuaian index harga, tunjangan
karena risiko pekerjaan, dan lain-lain.
c. gaji ke-13 yang diterima sekali setahun.
d. tunjangan fungsional umum atau tunjangan fungsional tertentu atau tunjangan
struktural, yang diterima setiap bulan.
e. uang makan yang diterima setiap bulan.
f. honorarium kegiatan/vakasi/lembur, yang diterima sesuai dengan keikutsertaan/
penugasan dalam setiap kegiatan/ kepanitiaan tertentu.
g. tunjangan sertifikasi profesional bagi fungsional tertentu, misalnya guru dan dosen
yang sudah tersertifikasi, yang diterima setiap bulan.
h. tunjangan kinerja/tunjangan khusus pembinaan keuangan negara (yang sering
disebut sebagai remunerasi, padahal secara konseptual hal tersebut keliru), yang
diterima setiap bulan bagi pegawai pada instansi yang menerapkan reformasi
birokrasi. Dengan pemberian tunjangan ini, beberapa jenis tunjangan lainnya
dapat diintegrasikan kedalamnya melalui peningkatan grade dari grade
sebelumnya.
Selain itu, terdapat pula program kesejahteraan PNS, berupa:

a. pokok pensiun yang diterima setiap bulan.
b. pokok pensiun ke-13 yang diterima sekali setahun.
c. asuransi kesehatan sosial.
d. tabungan hari tua diberikan sekali ketika pensiun.
e. tabungan perumahan.
Pengaturan mengenai remunerasi PNS diatur dalam Undang-undang No.43
Tahun 1999 pada Pasal 7, sebagai berikut:
(1) Setiap Pegawai Negeri berhak memperoleh gaji yang adil dan layak sesuai
dengan beban pekerjaan dan tanggungjawabnya.
(2) Gaji yang diterima oleh Pegawai Negei harus mampu memacu produktivitas
dan menjamin kesejahteraannya.
(3) Gaji Pegawai Negeri yang adil dan layak sebagaimana dimaksud dalam ayat
(1), ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah.
Selanjutnya dalam Penjelasan Ayat (1) dijelaskan bahwa yang dimaksud dengan
gaji yang adil dan layak adalah bahwa gaji Pegawai Negeri harus mampu memenuhi
kebutuhan hidup keluarganya, sehingga Pegawai Negeri yang bersangkutan dapat
memusatkan perhatian, pikiran, dan tenaganya hanya untuk melaksanakan tugas
yang dipercayakan kepadanya.
Lebih lanjut dalam Penjelasan Ayat (3) dijelaskan bahwa pengaturan gaji
Pegawai Negeri yang adil dimaksudkan untuk mencegah kesenjangan
kesejahteraan, baik antar Pegawai Negeri maupun antara Pegawai Negeri dengan
swasta. Sedangkan gaji yang layak dimaksudkan untuk menjamin terpenuhinya
kebutuhan pokok dan dapat mendorong produktivitas dan kreativitas Pegawai
Negeri.
Bahkan, Undang-Undang No.43 Tahun 1999 pada Penjelasan Umum, Angka 7,
menjelaskan bahwa:
Untuk meningkatkan profesionalisme dan kesejahteraan Pegawai Negeri,

dalam undang-undang ini ditegaskan bahwa Pegawai negeri berhak
memperoleh gaji yang adil dan layak sesuai dengan beban kerja dan tanggung
jawabnya. Untuk itu Negara dan Pemerintah wajib mengusahakan dan
memberikan gaji yang adil sesuai standar yang layak kepada Pegawai negeri.
Gaji adalah sebagai balas jasa dan penghargaan atas prestasi kerja Pegawai
Negeri yang bersangkutan.
Pada umumnya sistem penggajian dapat digolongkan dalam 2 (dua) sistem,
yaitu sistem skala tunggal dan sistem skala ganda. Sistem skala tunggal adalah
sistem penggajian yang memberikan gaji yang sama kepada pegawai yang
berpangkat sama dengan tidak atau kurang memperhatikan sifat pekerjaan yang
dilakukan dan beratnya tanggung jawab pekerjaanya. Sistem skala ganda
adalah sistem penggajian yang menentukan besarnya gaji bukan saja
didasarkan pada pangkat, tetapi juga didasarkan pada sifat pekerjaan yang
dilakukan, prestasi kerja yang dicapai, dan beratnya tanggung jawab
pekerjaannya.
Selain kedua sistem penggajian tersebut dikenal juga sistem penggajian
ketiga yang disebut sistem skala gabungan, yang merupakan perpaduan antara
sistem skala tunggal dan sistem skala ganda. Dalam sistem skala gabungan,
gaji pokok ditentukan sama bagi Pegawai Negeri yang berpangkat sama, di
samping itu diberikan tunjangan kepada Pegawai Negeri yang memikul
tanggung jawab yang lebih berat, prestasi yang tinggi atau melakukan pekerjaan
tertentu yang sifatnya memerlukan pemusatan perhatian dan pengerahan
tenaga secara terus menerus.
Pengaturan Pasal 7 dan Penjelasan Umum dalam Undang-Undang No.43
Tahun 1999 tersebut menekankan pada aspek memperoleh gaji yang adil dan layak
sesuai dengan beban pekerjaan dan tanggungjawabnya serta mampu memacu
produktivitas dan menjamin kesejahteraan pegawai negeri.
Roh pengaturan ketentuan tersebut sudah sejalan dengan prinsip merit pay
system atau yang dikenal pula sebagai prinsip equal pay for equal work. Namun
tidak demikian halnya dengan peraturan pelaksanaannya.
Pengaturan lebih lanjut mengenai gaji pokok PNS diatur dalam Peraturan
Pemerintah No.7 Tahun 1977 tentang Peraturan Gaji Pegawai Negeri Sipil, yang
kemudian diubah empat belas kali, terakhir dengan Peraturan Pemerintah Nomor 15
Tahun 2012. Di mana besaran gaji pokok berdasarkan pangkat, golongan/ruang
dengan memperhitungkan masa kerja.

Dalam Peraturan Pemerintah tersebut, diatur mengenai gaji pokok PNS mulai
dari golongan dan masa kerja terendah sampai dengan golongan dan masa kerja
tertinggi, yang secara garis besar digambarkan sebagai berikut:
Tabel 15
Gaji Pokok PNS
Golongan/Ruang Masa Kerja Golongan (MKG) Gaji Pokok (Rp.)

Terendah dan Tertinggi
I/a 0 tahun 1,260,000
26 tahun 1,847,000
I/b 3 tahun 1,372,700
27 tahun 1,953,900
I/c 3 tahun 1,430,800
27 tahun 2,036,600
I/d 3 tahun 1,491,300
27 tahun 2,122,700
II/a 0 tahun 1,624,700
33 tahun 2,640,200
II/b 3 tahun 1,770,000
33 tahun 2,751,900
II/c 3 tahun 1,844,900
33 tahun 2,868,300
II/d 3 tahun 1,922,900
33 tahun 2,989,600
III/a 0 tahun 2,064,100
32 tahun 3,305,000
III/b 0 tahun 2,151,400
32 tahun 3,444,800
III/c 0 tahun 2,242,400
32 tahun 3,590,500
III/d 0 tahun 2,337,300
32 tahun 3,742,300
IV/a 0 tahun 2,436,100
32 tahun 3,900,600
IV/b 0 tahun 2,539,200
32 tahun 4,065,600
IV/c 0 tahun 2,646,600
32 tahun 4,237,600
IV/d 0 tahun 2,758,500
32 tahun 4,416,900
IV/e 0 tahun 2,875,200
32 tahun 4,603,700
Sumber: Lampiran Peraturan Pemerintah No.15 Tahun 2012, diolah 2012.
Menurut penulis, pada daftar gaji pokok tersebut terdapat ketidakrasionalan
dalam penentuan masa kerja golongan, seharusnya hanya sampai golongan III/c
saja yang ditetapkan gaji pokok dengan masa kerja golongan 0, karena bagi
pelamar yang menggunakan ijazah S3 diangkat dalam golongan ruang III/c, dimana
tidak terdapat lagi kemungkinan pengangkatan sebagai CPNS diatas golongan III/c
tersebut. Dengan demikian, penetapan gaji pokok dengan masa kerja golongan 0
untuk golongan III/d ke atas merupakan hal yang tidak perlu. Di samping itu,
penetapan masa kerja 3 tahun bagi golongan II/c juga akan menyulitkan penetapan
gaji pokok bagi pelamar yang menggunakan ijazah D3 tanpa pengalaman kerja pada
bidang usaha yang menunjang pembangunan nasional, karena tidak memiliki
pengalaman kerja yang dapat dikonversi sebagai masa kerja golongan CPNS, yang
mengakibatkan masa kerja golongannya 0, padahal dalam daftar gaji pokok tersebut
tidak ditetapkan masa kerja golongan 0 bagi golongan II/c.
Dalam Nota Keuangan RAPBN 2013, pemerintah menyatakan bahwa dari 2007
hingga 2012, kesejahteraan PNS terus meningkat. Gaji/THP (take home pay) untuk
PNS dengan pangkat terendah (golongan I/a tidak kawin) mengalami peningkatan
dari sekitar Rp 1.285.400 dalam tahun 2007 (ekuivalen 214 kg beras) menjadi
sekitar Rp 2.256.100 dalam tahun 2012 (ekuivalen 455 kg beras). Proporsi belanja
pegawai terhadap total belanja negara juga meningkat dari 11,9% di 2007 menjadi
13,7% di 2012. Sebagian besar realisasi belanja pegawai tersebut antara lain
digunakan untuk membayar gaji dan tunjangan serta honorarium, vakasi, lembur
(sekitar 66,5%), sedangkan sisanya (sekitar 33,5%) digunakan untuk kontribusi
sosial yaitu iuran asuransi kesehatan dan pembayaran manfaat pensiun.
Meningkatnya alokasi dan realisasi belanja pegawai dalam periode tersebut antara
lain berkaitan dengan langkah-langkah kebijakan yang ditempuh oleh pemerintah
dalam rangka memperbaiki penghasilan dan kesejahteraan PNS, anggota TNI/Polri
dan para pensiunan. Kebijakan tersebut antara lain adalah:

a. Kenaikan gaji pokok bagi PNS dan TNI/Polri secara berkala.
b. Pemberian gaji bulan ke-13.
c. Kenaikan tunjangan fungsional dan tunjangan struktural.
d. Kenaikan uang lauk pauk bagi anggota TNI/Polri.
e. Pemberian uang makan kepada PNS mulai tahun 2007.
f. Kenaikan pokok pensiun dan pemberian pensiun bulan ke-13.
g. Selain itu, peningkatan alokasi belanja pegawai juga berkaitan dengan pemberian
remunerasi/tunjangan kinerja dalam rangka reformasi birokrasi yang dimulai sejak
tahun 2007 dan terus diperluas pelaksanaannya. Reformasi birokrasi yang
semula hanya mencakup 3 Kementerian/Lembaga di 2007, dan di 2012
diharapkan telah mencakup sekitar 50 Kementerian/Lembaga.yang
melaksanakannya.
Untuk mengetahui apakah gaji pokok tersebut berbasis pemenuhan hak, perlu
dibandingkan misalnya dengan Nilai KHL (Kelayakan Hidup Layak) untuk tahun
2013 sebesar Rp 1.978.789 sesuai dengan notulensi antara Wakil Gubernur DKI
Jakarta bersama serikat pekerja pada 24 Oktober 2012, sebagai publikasi
Kementerian Dalam Negeri (5 November 2012). Akan tetapi, masih dianggap belum
memadai dan pada akhirnya oleh Dewan Pengupahan Nasional dan Gubernur DKI
Jakarta disetujui bahwa Upah Minimun Provinsi sebesar Rp.2.200.000,
sebagaimana penjelasan Gubernur DKI Jakarta (Joko Widodo) diberitakan Metro TV
(20 November 2012). Contoh lain misalnya, Upah Minimun Kabupaten/Kota (UMK)
untuk buruh di Kabupaten Bekasi yang telah disetujui telah disepakati pengusaha
(sekitar 4.600 perusahaan di Kabupaten Bekasi), buruh, dan pemerintah sebesar
Rp.2.402.000, sebagaimana dipublikasikan oleh The Tempo.co (16 November
2012). Sementara itu, tuntutan UMK di Jawa Timur sebesar Rp.2.200.000 untuk lima
daerah, yaitu Kota Surabaya, Kabupaten Gresik, Kabupaten Sidoarjo, Kabupaten
Mojokerto, dan Kabupaten Pasuruan (The Tempo.co, 13 November 2012).
Sementara itu, UMK tertinggi di Jawa Timur yaitu di Kota Surabaya sebesar
Rp.1.657.000 (The Tempo.co, 19 November 2012).
Hal tersebut menunjukkan bahwa besaran gaji pokok PNS tahun 2012 tersebut
sudah berada di atas KHL maupun UMP DKI Jakarta untuk tahun 2013, namun perlu
disadari bahwa KHL maupun UMP tersebut merupakan upah minimal yang
diperuntukkan bagi buruh/pekerja yang juga masih diperdebatkan kecukupannya.
Sesungguhnya gaji pokok PNS masih tergolong sangat rendah untuk membiayai
kehidupan, apalagi untuk pegawai pemerintah yang telah berpendidikan diploma,
sarjana, dan pascasarjana.
Gaji pokok tersebut dapat meningkat seiring dengan masa kerja PNS, yang
dikenal sebagai kenaikan gaji berkala dan kenaikan gaji istimewa. Dalam Peraturan
Pemerintah No.7 Tahun 1977 Pasal 11, diatur bahwa kepada PNS diberikan
kenaikan gaji berkala apabila dipenuhi syarat-syarat :
a. Telah mencapai masa kerja golongan yang ditentukan untuk kenaikan gaji
berkala;
b. Penilaian pelaksanaan pekerjaan dengan nilai rata-rata sekurang-kurangnya
“cukup”.
Selanjutnya, dalam Peraturan Pemerintah No.7 Tahun 1977 Pasal 14 diatur
bahwa:
(1) Kepada Pegawai Negeri Sipil yang menurut daftar penilaian pelaksanaan
pekerjaan menunjukkan nilai “amat baik”, sehingga ia patut dijadikan
teladan, dapat diberikan kenaikan gaji istimewa sebagai penghargaan
dengan memajukan saat kenaikan gaji berkala yang akan datang dan saat-
saat kenaikan gaji berkala selanjutnya dalam pangkat yang dijabatnya pada
saat pemberian kenaikan gaji istimewa itu.
(2) Pemberian kenaikan gaji istimewa sebagaimana dimaksud dalam ayat (1)
dilakukan oleh Menteri/Pimpinan Lembaga yang bersangkutan.
Selain gaji pokok, PNS dapat menerima tunjangan, sebagaimana diatur
Peraturan Pemerintah No.7 Tahun 1977 tentang Peraturan Gaji Pegawai Negeri
Sipil, sebagaimana telah diubah, terakhir dengan Peraturan Pemerintah Nomor 15
Tahun 1985 pada Pasal 15, bahwa disamping gaji pokok kepada Pegawai Negeri
Sipil diberikan: a. tunjangan keluarga; dan b. tunjangan jabatan. Selain daripada
tunjangan tersebut, kepada PNS dapat diberikan tunjangan pangan dan tunjangan-
tunjangan lain.
Selanjutnya, dalam Pasal 16 diatur bahwa:
(1) Kepada Pegawai Negeri Sipil yang beristeri/bersuami diberikan tunjangan

isteri/suami sebesar 10% (sepuluh persen) dari gaji pokok.
(2) Kepada Pegawai Negeri Sipil yang mempunyai anak atau anak angkat,
yang berumur kurang dari 21 (dua puluh satu) tahun, belum pernah kawin,
tidak mempunyai penghasilan sendiri, dan nyata menjadi tanggungannya,
diberikan tunjangan anak sebesar 2% (dua persen) dari gaji pokok tiap-tiap
anak.
Adapun tunjangan Jabatan tersebut, antara lain berupa: tunjangan jabatan
struktural, tunjangan jabatan fungsional tertentu, tunjangan yang dipersamakan
dengan tunjangan jabatan (tunjangan fungsional umum).
Ketentuan pemberian tunjangan jabatan struktural diatur beberapa kali, terkini
diatur dalam Peraturan Presiden No.26 Tahun 2007 tentang Tunjangan Jabatan
Struktural.
Tabel 16
Tunjangan Jabatan Struktural
No. Jabatan Tunjangan

1 ESELON IA 5.500.000
2 ESELON IB 4.375.000
3 ESELON IIA 3.250.000
4 ESELON IIB 2.025.000
5 ESELON IIIA 1.260.000
6 ESELON IIIB 980.000
7 ESELON IVA 540.000
8 ESELON IVB 490.000
9 ESELON VA 360.000
Sumber: Lampiran Peraturan Presiden No.26 Tahun 2007.
Berdasarkan PP No.16 Tahun 1994 tentang Jabatan Fungsional PNS, jabatan-
jabatan fungsional dihimpun dalam rumpun jabatan fungsional dan disusun dalam
suatu jenjang jabatan berdasarkan tingkat keahlian dan tingkat keterampilan.
Bagi pemangku jabatan fungsional tertentu diberikan tunjangan jabatan
fungsional tertentu dengan besaran yang berbeda-beda, tetapi rasionya tidak lebih
besar dari pada tunjangan jabatan struktural.

Adapun, bagi PNS yang tidak menduduki jabatan struktural maupun jabatan
fungsional tertentu, diberikan tunjangan fungsional umum, sebagai berikut:
Tabel 17
Tunjangan Fungsional Umum
No. Golongan Besaran

1 IV 190.000
2 III 185.000
3 II 180.000
4 I 175.000
Sumber: Lampiran Peraturan Presiden No.12 Tahun 2006, diolah 2012.
Selain itu, terdapat pula pemberian gaji ke-13. Pada tahun 2012 pemberian gaji
ke-13 diatur dalam Peraturan Menteri Keuangan No.89/PMK.05/2012 tentang
Petunjuk Teknis Pemberian Gaji/Pensiun/Tunjangan Bulan Ketiga Belas dalam
Tahun Anggaran 2012 kepada Pegawai Negeri, Pejabat Negara, dan Penerima
Pensiun/Tunjangan pada Pasal 3 ayat (1), mengatur bahwa besarnya
gaji/pensiun/tunjangan bulan ketiga belas sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2
adalah sebesar penghasilan sebulan yang diterima pada bulan Juni 2012.
Gaji pokok PNS tanpa disertai berbagai tunjangan-tunjangan maupun
honorarium, ternyata sedikit lebih besar daripada tingkat Upah Minimun bagi Pekerja
Swasta.
Menurut Miftah Thoha dalam Seminar Fakultas Manajemen Pemerintahan di
IPDN (25 Mei 2010), bahwa kesejahteran PNS secara umum menyedihkan. Gaji
PNS kita yang paling jelek di seluruh dunia. Gaji PNS itu ditentukan pada gaji pokok
yang kecil jumlahnya. Jadi kalau tunjangan-tunjanganya di copot maka jumlah
pendapatan pegawai adalah kecil.
Hal yang serupa telah diungkapkan oleh Sofian Effendi dalam Seminar Nasional
AIPI (3-4 Mei 2006), bahwa skala penggajian yang saat ini terapkan mungkin
merupakan sistem penggajian yang paling kompleks di dunia karena menggunakan

skala gabungan dan rasio antara gaji pokok tertinggi dan terendah terlalu tipis.
Selain itu, ada tunjangan fungsional untuk para pejabat fungsional dan tunjangan
struktural untuk para pejabat eselon. Oleh karena itulah sistem penggajian ini
disebut sebagai sistem yang menggunakan skala gabungan.
Selanjutnya, dijelaskan bahwa, sistem penggajian dengan skala gabungan
tersebut ternyata belum menjamin tingkat kesejahteraan yang mampu mendukung
kinerja PNS. Total penerimaan PNS jauh di bawah gaji dan tunjangan yang
diterimakan pada para pegawai BUMN dan anggota legislatif. Bahkan berada
dibawah gaji para anggota dan pegawai berbagai komisi yang tumbuh bak jamur
selama masa pemerintahan SBY-MJK. Oleh karena itu reformasi birokrasi harus
memberikan prioritas pertama pada sistem penggajian PNS.
Pandangan Miftah Thoha dan Sofian Effendi tersebut menunjukkan bahwa gaji
pokok PNS tergolong rendah. Sejak dahulu kenaikan gaji pokok PNS hanya
dilakukan untuk menyesuaikan tingkat inflasi yang terjadi di Indonesia, sebagaimana
pandangan Sofian Effendi (Seminar Nasional AIPI, 3-4 Mei 2006), bahwa di masa
orde baru, anggaran pemerintah untuk gaji pegawai memang meningkat sebesar 48
persen selama PELITA IV, tetapi pendapatan riil pegawai negeri sebenarnya
menurun sebesar 24 persen (BIES, Survey of Recent Development, 23:2, 1987).
Gaji pegawai negeri golongan I misalnya hanya mencapai 30 persen dari Kebutuhan
Fisik Minimal keluarga dengan 2 anak (Effendi, dkk, 1989). Tingkat gaji pegawai
yang rendah ini akhirnya telah menciptakan birokrasi tidak produktif dan tingkat
efisiensi yang rendah. Dengan kata lain, peraturan sistem remunerasi yang dipakai
oleh Indonesia telah menyimpang dari prinsip yang dipikirkan oleh Weber, dan
karenanya sistem tersebut tidak akan mampu menumbuhkan birokrasi yang rasional
dan memiliki tingkat produktivitas dan efektivitas yang diperlukan untuk menopang
pembangunan yang sedang meningkat.
Hal tersebut masih berlanjut, mengingat kenaikan gaji pokok PNS hanya untuk
menutupi inflasi. Menurut Menteri PAN dan RB (Paparan Ceramah Umum kepada
Peserta Diklat PIM II dan III pada PKP2A II LAN, 24 April 2012), struktur gaji pokok
PNS pada tahun 2012 hanya dapat naik maksimal sebesar 10 persen karena
keterbatasan anggaran pemerintah.
Dalam RUU Aparatur Sipil Negara (ASN) tunjangan lebih kecil dari gaji pokok.
Hal ini ideal, sepanjang gaji pokok dinaikkan secara signifikan, tetapi kemudian
menjadi pertanyaan adalah bagaimana dengan kesanggupan pemerintah membayar
gaji pokok tersebut, berikut pokok pensiun PNS.
Dalam RUU ASN pada pasal 75 diatur mengenai penggajian, sebagai berikut:
(1) Pemerintah wajib membayar gaji yang adil dan layak kepada PNS sesuai
dengan beban pekerjaan dan tanggung jawab PNS.
(2) Gaji sebagaimana dimaksud pada ayat (1) harus memacu produktivitas dan
menjamin kesejahteraan PNS.
(3) Gaji sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dibebankan pada Anggaran
Pendapatan dan Belanja Negara.
Selanjutnya dalam Pasal 76 diatur mengenai tunjangan PNS yang besarannya
tidak boleh melebih gaji, sebagai berikut:
(1) Selain gaji sebagaimana dimaksud dalam Pasal 75, PNS juga menerima
tunjangan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
(2) Tunjangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) tidak boleh melebihi gaji.
Dalam Naskah Akademik RUU ASN, dijelaskan argumentasi mengenai besaran
tunjangan yang tidak boleh melebihi gaji, sebagai berikut:
Disamping penghargaan, Pemerintah wajib membayar gaji yang adil dan layak
kepada Pegawai ASN sesuai dengan beban pekerjaan dan tanggung jawab
Pegawai ASN. Gaji harus memacu produktivitas dan menjamin kesejahteraan
Pegawai ASN. Gaji dibebankan pada Anggaran Pendapatan dan Belanja
Negara. Selain gaji, Pegawai ASN juga menerima tunjangan sesuai dengan
ketentuan peraturan perundang-undangan.Tunjangan tersebut tidak boleh
melebihi gaji.
Menurut Vanda Sarundajang (Anggota Komisi II DPR RI) sebagaimana dimuat
dalam Jawa Pos National Network (5 Desember 2010), sistem penggajian PNS di
Indonesia akan mengalami perubahan total. Dalam RUU Apatur Sipil Negara (ASN)
disebutkan sistem penggajian ASN berbasis kinerja. Masing-masing ASN gajinya
berbeda. Di samping gaji, ASN juga akan mendapatkan tunjangan kinerja.
Perubahan ini perlu karena sistem penggajian di Indonesia tidak benar. Di mana
tunjangan seorang aparatur lebih besar daripada gaji pokok. Gaji pokok harus lebih
besar dari tunjangan kinerja. Oleh karena itu di dalam pembahasan RUU ASN
diwacanakan tunjangan kinerjanya tidak boleh lebih dari 15 persen.
Selain gaji pokok dan tunjangan-tunjangan, bagi PNS diatur pula mengenai
kesejahteraannya, sebagaimana diatur dalam Undang-Undang No.43 Tahun 1999
pada Pasal 32, sebagai berikut:
(1) Untuk meningkatkan kegairahan bekerja, diselenggarakan usaha

kesejahteraan Pegawai Negeri Sipil.
(2) Usaha kesejahteraan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), meliputi
program pensiun dan tabungan hari tua, asuransi kesehatan, tabungan
perumahan, dan asuransi pendidikan bagi putra-putri Pegawai Negeri Sipil.
(3) Untuk penyelenggaraan usaha kesejahteraan sebagaimana dimaksud
dalam ayat (2), Pegawai Negeri Sipil wajib membayar iuran setiap bulan dari
penghasilannya.
(4) Untuk penyelenggaraan program pensiun dan penyelenggaraan asuransi
kesehatan, Pemerintah menanggung subsidi dan iuran.
(5) Besarnya subsidi dan iuran sebagaimana dimaksud dalam ayat (4),
ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah.
(6) Pegawai Negeri Sipil yang meninggal dunia, keluarganya berhak
memperoleh bantuan.
Menurut penulis, Pasal 32 Undang-Undang No.43 Tahun 1999 mengatur
mengenai keberadaan tanggungan subsidi dan iuran oleh pemerintah untuk
penyelenggaraan program pensiun dan asuransi kesehatan, selain kewajiban PNS
untuk membayar iuran setiap bulan dari penghasilannya untuk penyelenggaraan
usaha kesejahteraannya.
Ketentuan mengenai program pensiun diatur lebih lanjut dalam Peraturan
Pemerintah No.18 Tahun 2012 tentang Penetapan Pensiun Pokok Pensiunan
Pegawai Negeri Sipil dan Janda/Dudanya, yang didasarkan pada Peraturan
Pemerintah No.15 Tahun 2012 tentang Perubahan Keempat Belas Atas Peraturan
Pemerintah No.7 Tahun 1977 tentang Peraturan Gaji Pegawai Negeri Sipil. Dengan
demikian, setiap tahun pensiun pokok bagi pensiunan PNS juga ikut mengalami
kenaikan apabila terjadi kenaikan pada gaji pokok PNS dan jumlahnya tidak lebih
besar daripada gaji pokok PNS.
Namun demikian, dengan semakin bertambahnya jumlah pensiunan,
pemerintah pada akhirnya mengalami kesulitan dalam membayar pokok pensiun.
Dalam RUU ASN pada Bab I, Bagian 3, Angka 3, dijelaskan mengenai rencana
perubahan sistem pensiun agar tidak lagi membebani anggaran negara, sebagai
berikut:
Rancangan Undang-Undang ini juga mengusulkan perubahan terhadap sistem

pensiun pay as you go yang sangat membebani APBN dan APBD menjadi
sistem fully funded yang akan dilaksanakan terhadap semua pegawai Aparatur
Sipil Negara yang diangkat pada 1 Januari 2012. Pegawai Aparatur Sipil Negara
yang diangkat sebelum 1 Januari 2012 akan tetap menggunakan sistem pay as
you go sehingga Pemerintah tidak perlu menyediakan kapitalisasi Dana Pensiun
yang sangat besar untuk membayar kewajiban yang lalai dipenuhi pemerintah
untuk lebih kurang 2.4 juta pensiunan PNS dan untuk 4.7 juta PNS yang masih
aktif pada saat ini.
Dalam Naskah Akedemik RUU ASN pada Bab II, Bagian C, angka 4, dijelaskan
skema pensiun yang ditawarkan, sebagai berikut:
Salah satu masalah mendasar yang akan dihadapi Indonesia dalam

reformasi Aparatur sipil Negara pada kurung waktu Tahun 2010-2024 adalah
ancaman ledakan pensiun PNS yang diprediksi akan terjadi pada Tahun 2015.
Laporan Misi Bank Dunia pada Tahun 2009 (World Bank, 2009) tentang
Reformasi Aparatur Sipil Negara memperhitungkan antara Tahun 2010 sampai
Tahun 2014 jumlah PNS yang akan memasuki usia pensiun akan mencapai 2,5
juta orang. Pensiunan PNS pada saat ini berjumlah 2,43 juta orang. Dengan
demikian pada Tahun 2015 jumlah PNS akan mencapai 4,9 juta orang atau lebih
besar dari jumlah total PNS pada 2010 yang sekarang berjumlah 4,7 orang.
Beban fiskal untuk pembayaran manfaat pensiun akan sangat berat apabila
seluruhnya dibebankan kepada APBN. Menurut Dirut PT. Taspen pada
presentasi di Ciloto pada tanggal 4 Desember 2010 dihadapan Komisi II DPR RI,
manfaat pensiun yang dibayarkan pada Tahun 2010 berjumlah Rp39 triliun yang
seluruhnya dibebankan kepada APBN. Tanpa reformasi pensiun pada Tahun
2015 beban fiskal manfaat pensiun yang mencapai Rp85 sampai 90 triliun, atau
hampir mencapai seperdua dana belanja pegawai yang tersedia.
Untuk meringankan beban fiskal Pemerintah untuk pembayaran manfaat
pensiun PNS, RUU ini mengusulkan agar diadakan reformasi dari sistem
pensiun dari sistem pay as you go yang dibebankan pada APBN menjadi sistem
fully funded melalui pembayaran premi pensiun oleh pegawai negara sebesar
4,75% dari gaji setelah dikonsolidasi antara gaji pokok dan berbagai tunjangan,
dan iuran oleh Pemerintah dan pemerintah daerah, sebagai majikan sebesar 1
½ sampai 2 kali iuran pegawai. Akumulai tabungan pegawai negara dan
Pemerintah sebagai pemberi kerja selama masa kerja 35-40 tahun diharapkan
akan menghasilkan akumulasi dana pensiun yang cukup besar untuk menjamin
kehidupan yang layak bagi pensiunan PNS.
Menurut penulis, skema pensiun di Indonesia memang perlu diubah agar tidak
membebani APBN. Di samping itu, agar dapat terbuka peluang bagi pemerintah
untuk menaikkan gaji pokok PNS secara signifikan tanpa khawatir dengan
implikasinya terhadap besaran pokok pensiun. Namun demikian, rencana skema
pensiun yang dibangun dengan menaikkan besaran potongan persiapan pensiun
tersebut, nampaknya bukanlah skema yang tepat karena masih akan membebani
pemerintah. Hal mana mirip kejadian di Jerman, yang awalnya membebankan
seluruh biaya pensiun kepada pemerintah, namun kemudian mulai menetapkan
potongan pensiun dari kenaikan gaji PNS dan pokok pensiun untuk dikelola oleh
lembaga keuangan yang dibentuk oleh pemerintah. Bahkan dengan jumlah
pemotongan yang kecil.
Pensiun PNS adalah bagian penting dari daya tarik layanan sipil (kepegawaian
negeri sipil) di Jerman. Publikasi Bundesministerium des Innern (12 Agustus 2012)
menjelaskan bahwa Sistem Pensiun PNS Jerman mengikuti prinsip konstitusional
yang berbeda dari pensiun lainnya. Berbeda dengan asuransi, pensiun wajib dibiayai
terutama melalui pekerja dan pengusaha, dalam hal ini pajak mendanai pensiun
PNS merupakan skema pensiun khusus bagi PNS. Hal ini berdasarkan
Alimentationsprinzips dalam Pasal 33 ayat (5) Konstitusi Federal, yang mengatur
bahwa:
Pegawai negeri diatur oleh majikan mereka menuju arah tertentu, dalam
mencapai sampai ke daerah hak-hak dasar dan hak-ikatan kewajiban terbatas
yang jauh melampaui tenaga kerja umum biasa. Sebagai mitra dari
Inpflichtnahme komprehensif majikan berutang bagiannya dari pejabat atau
petugas untuk memberikan eksistensi material yang aman dan
kesejahteraan.Tugas ini meluas, karena pegawai negeri umumnya dirancang
untuk berlangsung lama, di samping masa tugas aktif, juga pada saat pensiun.
Pensiun dihitung dengan mengalikan gaji pokok saat pensiun ke tingkat
pensiun. Tingkat pensiun yang dihitung berdasarkan masa kerja, jumlah saat selesai
setidaknya 40 tahun pelayanan dengan maksimal 71,75%. Pada prinsipnya, gaji
sebelum pensiun yang digunakan sebagai dasar perhitungan pokok pensiun adalah
gaji pokok dua tahun terakhir sebelum pensiun, dengan pengecualian bonus dan
tunjangan.
Namun demikian, sejak tahun 1999, untuk menjamin manfaat sehubungan
dengan perubahan demografis dan peningkatan jumlah pensiunan, maka dari setiap
kenaikan gaji dan pensiun dikurangi tetap sebesar 0,2% dan nilainya ditransfer ke
cadangan pensiun. Dana ini dikelola oleh Bundesbank. Diharapkan pada tahun
2018, biaya pensiun akan didanai sebagian oleh modal yang ditangguhkan
(dicadangkan). Sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Gaji Federal pada Pasal
14a ayat (1).325
Di Amerika Serikat, dalam Dokumen Human Resources Flexibilities and
Authorities in the Federal Government dijelaskan bahwa Thrift Savings Plan (TSP)
325
§ 14a Versorgungsrücklage
(1) Um die Versorgungsleistungen angesichts der demographischen Veränderungen und des
Anstiegs der Zahl der Versorgungsempfänger sicherzustellen, werden Versorgungsrücklagen als
Sondervermögen aus der Verminderung der Besoldungs- und Versorgungsanpassungen nach
Absatz 2 gebildet. Damit soll zugleich das Besoldungs- und Versorgungsniveau in gleichmäßigen
Schritten von durchschnittlich 0,2 vom Hundert abgesenkt werden.
memungkinkan karyawan untuk secara sukarela menabung dengan cara tangguhan
untuk pensiun. TSP membutuhkan persetujuan karyawan untuk berkontribusi dalam
TSP. Peserta TSP dapat memberikan kontribusi sejumlah nilai dolar atau persentase
(1 sampai 100) dari gaji pokok. Namun, total dolar tahunan tidak bisa melebihi batas
Kode Internal Revenue, yaitu $ 15.000.
TSP adalah program iuran pasti. Pendapatan pensiun dari rekening TSP akan
tergantung pada berapa banyak karyawan telah memberi kontribusi pada karyawan
rekening selama tahun bekerjanya dan kontribusi dari pendapatan mereka.
Karyawan dapat memilih untuk berinvestasi dalam enam investasi dana, atau untuk
menyebarkan investasi di enam jenis investasi dana yang semuanya dikelola oleh
“independent Government agency” yang profesional dan aman, sebagai berikut:
a Government Securities Investment G Fund, a Fixed Income Index Investment

F Fund, a Common Stock Index Investment C Fund, a Small Capitalization Stock
Index Investment S Fund, an International Stock Index Investment I Fund, and
several Lifecycle L Funds.
Berbeda dengan Jerman yang baru mulai menerapkan pemotongan gaji untuk
pensiun untuk dikelola pemerintah, Amerika Serikat menerapkan model tabungan
pensiun yang menarik karena memungkinkan pengelolaan dana pensiun melalui
investasi tanpa membebani keuangan negara.
Berdasarkan uraian-uraian tersebut, menurut penulis, sistem penggajian dan
program kesejahteraan PNS Indonesia tersebut di atas belumlah membuat PNS
dapat bekerja dengan baik, karena belum mencukupi kebutuhan dan kesejahteraan
PNS. Hal tersebutlah yang menurut Miftah Thoha (2008:122), telah menyebabkan
PNS disebut sebagai kaum dhuafa. Komponen remunerasi berupa honorariumlah
yang selama ini dapat meningkatkan kesejahteraan PNS, namun belum dikelola
dengan baik.
Sofian Effendi (Seminar AIPI, 3-4 Mei 2006) memandang bahwa salah satu ciri
yang penting dari birokrasi rasional ala Weber adalah suatu sistem penggajian bagi
pegawai sebagai alat untuk menumbuhkan birokrasi yang rasional dan memiliki
tingkat produktivitas dan efektivitas. Dalam hal ini, birokrasi Indonesia mempunyai
pola yang agak "unik" apabila dikaji dalam pola pemikiran Weber dan lebih
mendekati pola imbalan dalam suatu birokrasi patrimonial yang lebih menyandarkan
pada hubungan antar patron dan client atau yang secara populer dikenal sebagai
"bapakisme". Selama sistem penggajian dan honor seperti itu seimbang dengan
beban tugas, maka ia dapat memacu produktivitas pegawai. Kalau tidak, sistem
seperti diragukan kemampuannya untuk menghasilkan birokrasi yang berdayaguna
dan berhasilguna seperti yang dipikirkan oleh Weber.
Bahkan menurut Wakil Menteri PAN dan RB (Seminar Reformasi Birokrasi di
UNM, 26 Mei 2012), pemberian honorarium pada beberapa PNS tergolong terlalu
besar jumlahnya dan tidak diberikan secara adil, sehingga perlu diatur, dengan cara
diintegrasikan ke dalam tunjangan kinerja. Tunjangan kinerja inilah yang dapat
meningkatkan kesejahteraan PNS sehingga dapat bekerja dengan baik.
Tunjangan kinerja dapat dicermati penerapannya pada Kementerian Keuangan
karena merupakan satu-satunya instansi yang sejak tahun 2007 telah menerima
tunjangan khusus pembinaan keuangan negara/tunjangan kinerja sebesar 100%,
bahkan dijadikan pilot project untuk instansi pemerintah lainnya. Berdasarkan
Keputusan Menteri Keuangan No.289/KMK.01/02007, tunjangan khusus pembinaan
keuangan bagi pegawai kementerian keuangan, sebagai berikut:
Tabel 18
Tunjangan Khusus Pembinaan Keuangan
No Grade Tunjangan Gol/Ruang Eselon
1 27 46,950,000
2 26 41,550,000
3 25 36,770,000 IV/e Eselon I
4 24 32,540,000
5 23 24,100,000
6 22 21,330,000 IV/d Eselon II
7 21 18,880,000
8 20 16,700,000
9 19 12,370,000 IV/b Eselon III
10 18 10,760,000
11 17 9,360,000
12 16 6,930,000 III/d Eselon IV
13 15 6,030,000
14 14 5,240,000
15 13 4,370,000 III/b Eselon V
16 12 3,800,000 III/b Pelaksana
17 11 3,450,000
18 10 3,140,000
19 9 2,850,000
20 8 2,550,000 II/c Pelaksana
21 7 2,360,000
22 6 2,140,000
23 5 1,950,000
24 4 1,770,000
25 3 1,610,000 I/c Pelaksana
26 2 1,460,000
27 1 1,330,000 I/a Pelaksana
Sumber: Lampiran Keputusan Menteri Keuangan No.289/KMK.01/02007.
Berdasarkan Keputusan Menteri Keuangan No.289/KMK.01/02007, tunjangan
kegiatan dan tunjangan tambahan tidak diberikan lagi. Di samping itu, tunjangan
fungsional diintegrasikan dalam tunjangan khusus pembinaan keuangan negara
tersebut dengan kenaikan peringkat yang setingkat lebih tinggi dari pada grade
tertinggi yang ditetapkan untuk pangkat yang dimilikinya.
Namun demikian, khusus pegawai Direktorat Jenderal Pajak terdapat tunjangan
lain, yakni Tunjangan Kegiatan Tambahan (TKT) dan Imbalan Prestasi Kerja (IPK).
Berikut Tabel Tunjangan Kegiatan Tambahan (TKT) Dirjen Pajak berdasar
Keputusan Menteri Keuangan No.164/KMK.03/2007 tentang Pemberian Tunjangan
Kegiatan Tambahan Bagi Pegawai di Lingkungan Direktorat Jenderal Pajak.
Tabel 19
Tunjangan Kegiatan Tambahan
No Jenis Tunjangan Gol/Eselon Besarnya TKT

1 Tunjangan Kegiatan Tambahan (TKT) Pelaksana
a Pengatur Muda II/a 2.600.000
b Pengatur MudaTk I II/b 2.800.000
c Pengatur II/c 3.000.000
d Pengatur Tingkat I II/d 3.200.000
e Penata Muda III/a 4.800.000
f Penata Muda Tk I III/b 5.100.000
g Penata III/c 5.400.000
h Penata Tk I III/d 5.700.000
i Pembina IV/a 7.500.000
j Pembina Tk I IV/B 8.000.000
k Pembina Utama Muda IV/c 8.500.000
l Pembina Utama Madya IV/d 9.000.000
m Pembina Utama IV/e 9.500.000
2 Tunjangan Kegiatan Tambahan (TKT) Pejabat Struktural
a Direktur Jenderal Ia 20.000.000
b Sekretaris Direktorat jenderal/Direktur/Kepala II a 16.600.000
Kanwil/Tenaga Pengkaji
c Tenaga Pengkaji/Kepala Unit pelaksana Teknis II b 13.200.000
d Kepala Sub Direktorat/Kabag/Kabid/Kepala Kantor III a 10.800.000
Pelayanan/Kepala Unit Pelaksana Teknis
e Kepala Sub bagian/Kepala Seksi/Kepala Kantor IV a 7.200.000
peayanan, Penyuluhan, dan Komunikasi Perpajakan
3 Tunjangan Kegiatan Tambahan (TKT) Fungsional
a Pemeriksa Pajak Ahli:
Pemeriksa Pajak Madya 10.400.000
Pemeriksa Pajak Muda 7.600.000
Pemeriksa Pajak Pertama 6.800.000
b Pemeriksa Pajak Terampil:
Pemeriksa Pajak Penyelia 7.200.000
Pemeriksa Pajak Pelaksana Lanjutan 6.400.000
Pemeriksa Pajak Pelaksana 4.300.000
c Tunjangan Kegiatan Tambahan (TKT) Penelaah 5.600.000
Keberatan
d Tunjangan Kegiatan Tambahan (TKT) Account 5.600.000
Representative
Sumber: Lampiran Keputusan Menteri Keuangan No.164/KMK.03/2007.
Adapun Imbalan Prestasi Kerja diberikan pada bulan-bulan tertentu kepada
pegawai Ditjen Pajak dalam rangka mendorong peningkatan prestasi, pengabdian
dan gairah kerja dalam melaksanakan tugas sehari-hari. Besarnya insentif,
sebagaimana tercantum dalam Surat Edaran Dirjen Pajak No.SE-05/PJ.1/2006 pada
Angka 3.1, adalah dua kali TKPN.
Hal menggembirakan menurut publikasi Reformasi Birokrasi Kementerian
Keuangan (30 Agustus 2012) adalah bahwa kini semakin sibuk pegawai
menyelesaikan tugas yang diemban sejak masuk kantor sampai pulang sore hari,
bahkan tidak jarang masih bekerja sampai malam atau dini hari. Hal ini membuktikan
bahwa tambahan tunjangan atau penghasilan merupakan faktor kunci dalam
memotivasi seseorang bekerja. Namun di sisi lain masih terdapat pegawai atau unit
kerja yang memperoleh tunjangan/penghasilan melebihi apa yang dikerjakannya.
Hal ini dapat terjadi karena tunjangan/penghasilan tersebut belum
mempertimbangkan prestasi kerja (kinerja). Pegawai pada grade yang sama pasti
memperoleh tunjangan sama walaupun effort yang mereka berikan berbeda. Untuk
mengatasi hal demikian, pengembangan balanced scorecard adalah jawabannya
dengan menetapkan indikator kinerja sampai pada level eselon II.
Menurut penulis, seharusnya yang menggembirakan adalah apabila pekerjaan
dapat diselesaikan dengan baik sesuai target. Selain itu, besarnya nilai tunjangan
kinerja dari pada gaji pokok PNS tentunya menjadi permasalahan tersendiri. Apalagi
tanpa disertai indikator kinerja individu yang terstandarisasi.
Berdasarkan uraian-uraian tersebut di atas, menurut penulis, peraturan sistem
remunerasi PNS di Indonesia tampak bahwa aspek basis pemenuhan hak yakni
kecukupan remunerasi PNS di Indonesia masih bersifat relatif, karena gaji pokok
tanpa berbagai tunjangan dan honorarium akan menyebabkan PNS kesulitan
mencukupi kebutuhannya untuk hidup sejahtera. Padahal tidak semua PNS
memperoleh tunjangan maupun honorarium. Hal ini menunjukkan Indonesia belum
bertumpu pada teori keadilan distributif dan belum sejalan dengan prinsip merit pay
system.
Komponen remunerasi PNS Indonesia ternyata mirip dengan komponen
remunerasi PNS Jerman. Hal tersebut dapat dilihat dalam Pasal 1 Ayat (3)
Bundesbesoldungsgesetz/BBesG (Undang-Undang Gaji Federal) yang mengatur
mengenai Zur Besoldung (Remunerasi), sebagai berikut:
1. Grundgehalt (Gaji Pokok).

2. Leistungsbezüge für Professoren sowie hauptberufliche Leiter und Mitglieder von
Leitungsgremien an Hochschulen (Bonus Kinerja untuk Profesor dan Dosen,
Pimpinan dan Anggota Badan Pengelola Universitas yang bekerja Penuh Waktu).
3. Familienzuschlag (Tunjangan Keluarga).
4. Zulagen (Tunjangan/Bonus).
5. Vergütungen (Pemberian Upah).
6. Auslandsbesoldung (Gaji Luar Negeri).
Di samping itu, dalam Pasal 1 Ayat (2) Bundesbesoldungsgesetz (Undang-
Undang Gaji Federal), diatur bahwa Zur Besoldung (Remunerasi) juga mencakup
manfaat lain, sebagai berikut:
1. Anwärterbezüge (calon pegawai)
2. Vermögenswirksame Leistungen (skema tabungan).
Dalam publikasi Bundesministerium des Innern (27 Agustus 2012), gaji terdiri
dari gaji pokok, yang dilengkapi dengan tunjangan keluarga dan untuk kondisi
tertentu yang diberikan tunjangan lainnya. Peningkatan kinerja dapat juga berupa
bonus kinerja atau pembayaran insentif, serta tunjangan situasi kerja khusus. Selain
itu, mereka mendapatkan keuntungan penerima skema tabungan. Bila bekerja diluar
negeri, maka berlaku gaji internasional khusus.
Gaji pokok PNS Jerman pada umumnya masuk dalam grup A dan B.
Bundesbesoldungsgesetz dalam Lampirannya mengatur grup gaji pokok sebagai
berikut, yakni: A untuk PNS (Beamte) pada umumnya dan tentara, walaupun tantara
bukan beamte. Daftar gaji pokok PNS Jerman tahun 2012 diatur dalam Lampiran IV
(Anlage IV), Bundesbesoldungsgesetz, sebagai berikut:
Tabel 20
Gaji Federal A (Bundesbesoldungsordnung A)
Grundgehalt
Besoldungs-gruppe (Monatsbeträge in Euro)
Stufe 1 Stufe 2 Stufe 3 Stufe 4 Stufe 5 Stufe 6 Stufe 7 Stufe 8
A2 1 802,38 1 844,50 1 887,75 1 920,15 1 953,66 1 987,16 2 020,64 2 054,14
A3 1 874,77 1 919,07 1 963,37 1 999,03 2 034,70 2 070,35 2 106,01 2 141,66
A4 1 915,85 1 968,77 2 021,73 2 063,87 2 106,01 2 148,15 2 190,29 2 229,20
A5 1 930,96 1 996,87 2 049,81 2 101,69 2 153,57 2 206,51 2 258,37 2 309,16
A6 1 974,18 2 050,91 2 128,70 2 188,13 2 249,72 2 309,16 2 375,07 2 432,34
A7 2 076,84 2 144,91 2 234,62 2 326,45 2 416,14 2 506,91 2 574,98 2 643,04
A8 2 202,18 2 284,31 2 399,93 2 516,63 2 633,32 2 714,36 2 796,49 2 877,54
A9 2 383,71 2 464,76 2 592,27 2 721,93 2 849,43 2 935,89 3 023,42 3 108,77
A 10 2 557,68 2 668,98 2 829,99 2 989,90 3 149,83 3 261,15 3 372,42 3 483,74
A 11 2 935,89 3 101,22 3 265,45 3 430,79 3 544,24 3 657,70 3 771,16 3 884,62
A 12 3 147,69 3 343,26 3 539,92 3 735,49 3 871,65 4 005,63 4 140,71 4 277,94
A 13 3 691,19 3 874,89 4 057,51 4 241,20 4 367,63 4 495,14 4 621,55 4 745,82
A 14 3 796,02 4 032,65 4 270,38 4 507,02 4 670,17 4 834,43 4 997,59 5 161,84
A 15 4 639,93 4 853,88 5 017,04 5 180,21 5 343,38 5 505,46 5 667,54 5 828,54
A 16 5 118,61 5 367,15 5 555,16 5 743,18 5 930,12 6 119,23 6 307,23 6 493,10
Sumber: Bundesbesoldungsgesetz pada Lampiran IV, 2012.
Gaji dalam kelompok A diatur dalam beberapa level (stufe), yaitu semakin lama
beamter telah bekerja, semakin baik ia dibayar. Kelompok-kelompok yang berbeda
bergerak dari level A2 ke A16 (A1 dihapus pada 1970-an). A2 sampai A5 merupakan
pegawai rendah, A6 sampai A9 merupakan pegawai tengah, A9 sampai A13
ke merupakan pegawai atas, dan A13 sampai A16 merupakan pegawai
senior. Petunjuk lain, B, R, dan W, juga berlaku bagi Pegawai Senior tertentu, selain
bagi jabatan diluar jabatan pegawai negeri (beamte).
Bundesbesoldungsgesetz pada Pasal 27 mengatur mengenai perhitungan gaji
pokok, bahwa gaji pokok ditetapkan berdasarkan pengangkatan pertama pada
group/kelas tertentu dari jabatan yang diembannya. Selain itu, promosi, transfer,
pengambilalihan, dan perpindahan ke kantor lain yang membayar dengan skala
berbeda akan mempengaruhi besaran gaji pokok. Tanpa itu, peningkatan gaji pokok
didasarkan pengalaman. Gaji pokok meningkat apabila telah memiliki pengalaman
dua tahun di stufe 1, apabila telah memiliki tiga tahun pengalaman pada masing-
masing stufe 2, 3, dan 4, maupun empat tahun pengalaman pada masing-masing
stufe 5, 6, 7.326
Bandingkan dengan Indonesia yang menetapkan KGB (kenaikan gaji berkala)
setiap dua tahun bagi PNS yang memiliki DP3 minimal bernilai baik selama dua
tahun terakhir. Masa kerja (stufe) di Jerman ternyata lebih bervariasi dan lebih lama
dibandingkan Indonesia.
Meskipun secara resmi tidak berstatus Beamte, Richter (hakim) dan Soldaten
(tentara) memiliki hak dan tugas yang sama untuk beamte pada umumnya. Dalam
hal ini, mereka juga dibayar sesuai dengan Bundesbesoldungsgesetz, tentara
menurut Grade A dan B, hakim dan jaksa menurut Grade R (jaksa penuntut umum
adalah Beamte, sedangkan para tentara dan hakim tidak).
Gaji federal kelompok B yang berlaku untuk pejabat kementerian, atau
setingkat, termasuk pula profesor yang sekaligus menjabat direktur, ditetapkan
dalam tabel berikut:
Tabel 21
Gaji Federal B (Bundesbesoldungsordnung B)
326
§ 27 Bemessung des Grundgehaltes
(1) Das Grundgehalt wird, soweit nicht gesetzlich etwas Anderes bestimmt ist, nach Stufen bemessen. Dabei
erfolgt der Aufstieg in eine nächsthöhere Stufe nach bestimmten Dienstzeiten, in denen
anforderungsgerechte Leistungen erbracht wurden (Erfahrungszeiten).
(2) Mit der ersten Ernennung mit Anspruch auf Dienstbezüge im Anwendungsbereich dieses Gesetzes wird ein
Grundgehalt der Stufe 1 festgesetzt, soweit nicht bei Beamten nach § 28 Absatz 1 Erfahrungszeiten
anerkannt werden oder bei Soldaten eine andere Bemessung des Grundgehaltes nach Absatz 4 Satz 4
erfolgt. Die Stufe wird mit Wirkung vom Ersten des Monats festgesetzt, in dem die Ernennung wirksam wird.
Die Stufenfestsetzung ist dem Beamten oder Soldaten schriftlich mitzuteilen. Die Sätze 1 bis 3 gelten
entsprechend für
1. die Versetzung, die Übernahme und den Übertritt in den Dienst des Bundes,
2. den Wechsel aus einem Amt der Bundesbesoldungsordnungen B, R, W oder C in ein Amt der
Bundesbesoldungsordnung A sowie
3. die Einstellung eines ehemaligen Beamten, Richters, Berufssoldaten oder Soldaten auf Zeit in ein Amt der
Bundesbesoldungsordnung A.
(3) Das Grundgehalt steigt nach Erfahrungszeiten von zwei Jahren in der Stufe 1, von jeweils drei Jahren in
den Stufen 2 bis 4 und von jeweils vier Jahren in den Stufen 5 bis 7. Abweichend von Satz 1 beträgt die
Erfahrungszeit bei Soldaten in der Stufe 2 zwei Jahre und drei Monate und bei Beamten in den Laufbahnen
des einfachen Dienstes in den Stufen 5 bis 7 jeweils drei Jahre. Zeiten ohne Anspruch auf Dienstbezüge
verzögern den Aufstieg um diese Zeiten, soweit in § 28 Absatz 2 nicht etwas Anderes bestimmt ist. Die Zeiten
sind auf volle Monate abzurunden.
Grundgehalt
Besoldungsgruppe
(Monatsbeträge in Euro)
B1 5 828,54
B2 6 770,80
B3 7 169,52
B4 7 586,61
B5 8 065,31
B6 8 520,23
B7 8 958,92
B8 9 418,16
B9 9 987,62
B 10 11 756,50
B 11 12 213,58
Gaji federal kelompok W untuk profesor dan dosen universitas yang tidak
memangku jabatan lainnya, ditetapkan dalam tabel berikut:
Tabel 22
Gaji Federal W (Bundesbesoldungsordnung W)
Grundgehalt
Besoldungsgruppe
W1 4 056,43
W2 4 625,88
W3 5 604,87
Gaji federal kelompok R untuk Jaksa penuntut umum dan semua hakim,
ditetapkan dalam tabel berikut:
Tabel 23
Gaji Federal R (Bundesbesoldungsordnung R)
Grundgehalt
Besoldungs-gruppe (Monatsbeträge in Euro)
Stufe 1 Stufe 2 Stufe 3 Stufe 4 Stufe 5 Stufe 6 Stufe 7 Stufe 8
R1 3 691,19 4 046,71 4 403,29 4 718,82 5 033,26 5 348,78 5 662,14 5 979,82
R2 4 485,40 4 715,57 4 944,65 5 258,01 5 573,53 5 887,98 6 203,50 6 519,04
R 3 7 169,52
R 4 7 586,61
R 5 8 065,31
R 6 8 520,23
R 7 8 958,92
R 8 9 418,16
R 9 9 987,62
R 10 12 262,22
Selanjutnya, dalam Lampiran V (Anlage V) diatur mengenai tunjangan keluarga,
sebagai berikut:
Tabel 24
Tunjangan Keluarga (Familienzuschlag)
Stufe 1 Stufe 2
(§ 40 Absatz 1) (§ 40 Absatz 2)
Besoldungsgruppen A 2 bis A 8 117,72 223,43
Übrige Besoldungsgruppen 123,64 229,35
Adapun Gaji bagi PNS yang ditempatkan di Luar Negeri, diatur dalam Lampiran
VI (Anlage VI ) sebagai berikut:
Tabel 25
Gaji Luar Negeri (Auslandszuschlag)
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
Grundgeha 1 938,03 2 194,22 2 485,33 2 816,05 3 191,88 3 618,86 4 104,02 4 655,26 5 281,58 5 993,25 6 801,85 7 720,57 8 764,47
ltsspanne bis bis bis bis bis bis bis bis bis bis bis bis bis bis ab
1 938,02 2 194,21 2 485,32 2 816,04 3 191,87 3 618,85 4 104,01 4 655,25 5 281,57 5 993,24 6 801,84 7 720,56 8 764,46 9 950,56 9 950,57
Zonenstufe
1 686,77 744,18 805,75 874,64 948,75 1 031,20 1 120,95 1 220,12 1 329,70 1 451,82 1 585,42 1 641,78 1 701,28 1 764,94 1 832,79
2 764,01 825,58 892,38 965,44 1 045,82 1 134,54 1 230,55 1 337,02 1 453,91 1 583,32 1 725,28 1 789,99 1 858,88 1 931,94 2 010,21
3 840,20 907,00 979,01 1 057,29 1 143,92 1 237,87 1 341,20 1 453,91 1 578,12 1 714,84 1 864,11 1 938,20 2 016,48 2 099,98 2 187,65
4 916,39 988,41 1 065,65 1 149,15 1 240,98 1 341,20 1 450,78 1 570,80 1 702,32 1 846,35 2 003,94 2 086,41 2 174,08 2 266,98 2 365,08
5 993,63 1 069,83 1 152,28 1 240,98 1 338,06 1 444,52 1 560,36 1 686,65 1 825,48 1 977,85 2 143,81 2 234,62 2 331,69 2 433,97 2 543,56
6 1 069,83 1 151,24 1 237,87 1 332,84 1 436,17 1 547,85 1 669,96 1 803,56 1 949,68 2 109,36 2 283,67 2 382,83 2 489,30 2 600,97 2 721,00
7 1 147,06 1 232,64 1 324,49 1 424,67 1 533,24 1 651,18 1 780,60 1 920,46 2 073,89 2 240,88 2 423,53 2 532,09 2 646,89 2 769,01 2 898,43
8 1 223,24 1 314,06 1 411,12 1 516,54 1 630,30 1 754,51 1 890,20 2 037,35 2 197,04 2 372,39 2 563,39 2 680,28 2 804,49 2 936,00 3 075,85
9 1 300,48 1 395,47 1 497,74 1 608,38 1 728,42 1 858,88 1 999,78 2 154,25 2 321,24 2 503,90 2 703,25 2 828,50 2 962,09 3 103,00 3 253,30
10 1 376,67 1 476,88 1 584,38 1 700,23 1 825,48 1 962,21 2 109,36 2 270,11 2 445,44 2 635,42 2 842,07 2 976,70 3 118,64 3 270,00 3 430,73
11 1 452,87 1 558,28 1 669,96 1 792,07 1 923,59 2 065,54 2 220,01 2 387,01 2 568,62 2 766,92 2 981,94 3 124,92 3 276,25 3 438,03 3 609,21
12 1 530,10 1 639,68 1 756,60 1 883,93 2 020,65 2 168,87 2 329,60 2 503,90 2 692,81 2 898,43 3 121,78 3 273,14 3 433,85 3 605,03 3 786,64
13 1 606,30 1 721,10 1 843,22 1 974,73 2 117,72 2 272,19 2 439,20 2 620,80 2 817,02 3 029,94 3 261,64 3 421,34 3 591,47 3 772,02 3 964,08
14 1 683,53 1 802,51 1 929,85 2 066,58 2 215,83 2 375,52 2 548,78 2 736,65 2 940,17 3 161,45 3 401,50 3 569,54 3 749,07 3 939,03 4 141,50
15 1 759,72 1 883,93 2 015,44 2 158,42 2 312,90 2 478,85 2 659,41 2 853,56 3 064,39 3 292,96 3 541,36 3 718,79 3 906,66 4 107,07 4 318,93
16 1 835,91 1 965,34 2 102,06 2 250,28 2 409,97 2 583,22 2 769,01 2 970,44 3 188,58 3 424,47 3 680,18 3 867,00 4 064,27 4 274,05 4 496,38
17 1 913,15 2 046,74 2 188,70 2 342,11 2 508,08 2 686,55 2 878,60 3 087,34 3 312,79 3 555,97 3 820,05 4 015,22 4 221,87 4 441,06 4 674,85
18 1 989,35 2 127,11 2 275,32 2 433,97 2 605,15 2 789,88 2 989,23 3 204,24 3 435,94 3 687,49 3 959,90 4 163,42 4 379,47 4 609,09 4 852,29
19 2 066,58 2 208,52 2 361,95 2 525,82 2 702,20 2 893,21 3 098,82 3 320,10 3 560,15 3 819,00 4 099,76 4 311,64 4 537,08 4 776,10 5 029,71
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
Grundgeha 1 938,03 2 194,22 2 485,33 2 816,05 3 191,88 3 618,86 4 104,02 4 655,26 5 281,58 5 993,25 6 801,85 7 720,57 8 764,47
ltsspanne bis bis bis bis bis bis bis bis bis bis bis bis bis bis ab
1 938,02 2 194,21 2 485,32 2 816,04 3 191,87 3 618,85 4 104,01 4 655,25 5 281,57 5 993,24 6 801,84 7 720,56 8 764,46 9 950,56 9 950,57
20 2 142,77 2 289,93 2 447,53 2 617,67 2 800,32 2 996,53 3 208,41 3 436,99 3 684,36 3 950,51 4 239,62 4 459,84 4 694,68 4 943,09 5 207,15
Sumber: Bundesbesoldungsgesetz, 2012.
Apabila di bandingkan dengan biaya hidup yang dibutuhkan untuk tinggal di
Jerman antara 700-900 euro per bulan, sebagaimana publikasi Kompas.com (29
Maret 2012). Hal tersebut menunjukkan gaji pokok di Jerman tergolong memadai,
untuk gaji terendah saja yakni 1.802,38 Euro, jumlahnya 2 sampai 2,5 kali lipat biaya
hidup di Jerman. Bahkan besaran tunjangan di Jerman tidak lebih besar dari pada
gaji pokok. Hal ini menunjukkan bahwa Jerman telah bertumpu pada teori keadilan
distributif.
Gaji tersebut diperhitungkan sesuai kebutuhan PNS dan kondisi perekonomian
dan keuangan nasional dengan mempertimbangkan tanggung jawab tugas
pelayanan yang diatur oleh hukum. Hal tersebut diatur dalam Pasal 14 ayat (1)
Bundesbesoldungsgesetz.327
Di Jerman juga berlaku pengurangan gaji apabila PNS tidak masuk kerja
ataupun meninggalkan pekerjaannya selama setengah hari. Hal ini diatur dalam
Pasal 9 Bundesbesoldungsgesetz, bahwa kehilangan gaji dalam kasus “absen
bersalah”. Jika PNS bersalah tanpa izin layanan pergi, ia kehilangan gajinya untuk
periode ketidakhadiran. Hal ini berlaku bahkan ketika dari pekerjaan untuk setengah
dari total jam kerja, jelas terjadi kehilangan pendapatan.328
327
§ 14 Anpassung der Besoldung.
(1) Die Besoldung wird entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen
Verhältnisse und unter Berücksichtigung der mit den Dienstaufgaben verbundenen Verantwortung durch
Gesetz regelmäßig angepasst.
328
§ 9 Verlust der Besoldung bei schuldhaftem Fernbleiben vom Dienst.
Bleibt der Beamte, Richter oder Soldat ohne Genehmigung schuldhaft dem Dienst fern, so verliert er für die Zeit
des Fernbleibens seine Bezüge. Dies gilt auch bei einem Fernbleiben vom Dienst für Teile eines Tages. Der
Verlust der Bezüge ist festzustellen.
Menurut penulis, ketentuan tersebut bukanlah dimaksudkan sebagai aspek
motivasional kinerja tetapi sebagai bentuk tanggung jawab PNS terhadap
pekerjaannya, karena Jerman mengutamakan loyalitas PNS terhadap Konstitusi
Federal sebagaimana akan dibahas lebih lanjut dalam pembahasan orientasi kinerja.
Di Amerika Serikat, dalam Dokumen General Schedule Classification and Pay,
pegawai federal (federal employees), digaji berdasarkan jabatannya sesuai tabel
gaji. Tabel gaji yang paling sering digunakan adalah the General Schedule (GS)
ataupun tabel upah yang disebut the Federal Wage System (FWS). Selain itu masih
terdapat tabel gaji lainnya untuk jabatan-jabatan tertentu.
Sistem klasifikasi dan gaji berdasarkan General Schedule (GS) meliputi
mayoritas pegawai sipil federal kerah putih/PNS (sekitar 1,5 juta di seluruh dunia)
dalam jabatan profesional, teknis, administratif, dan sekretariat/juru tulis. Standar
klasifikasi GS, kualifikasi, membayar struktur, dan terkait kebijakan sumber daya
manusia (misalnya, staf umum dan membayar administrasi kebijakan) yang dikelola
oleh Kantor Manajemen Personalia/Office of Personnel Management (OPM)
Amerika Serikat secara luas. Masing-masing instansi mengklasifikasikan posisi GS
dan menunjuk dan membayar/menggaji posisi GS yang mengisi posisi tersebut
mengikuti undang-undang dan pedoman OPM.
GS memiliki 15 Grade, yakni GS-1 (terendah) ke GS-15
(tertinggi). Agen/instansi membangun (mengklasifikasikan) kelas dari setiap
pekerjaan berdasarkan tingkat kesulitan, tanggung jawab, dan kualifikasi yang
dibutuhkan. Individu dengan ijazah sekolah tinggi dan tidaknya ada pengalaman
tambahan, biasanya memenuhi syarat untuk posisi GS-2, mereka dengan gelar
Sarjana memenuhi syarat untuk posisi GS-5, dan mereka dengan gelar Master
memenuhi syarat untuk posisi GS-9.

Setiap kelas memiliki tingkat step 10 (langkah/berkala) yakni dari 1 sampai
dengan 10, yang masing-masing bernilai sekitar 3 persen dari gaji karyawan. Dalam
kelas peningkatan langkah didasarkan pada tingkat yang dapat diterima kinerja dan
masa kerja (waktu tunggu dari 1 tahun pada langkah 1-3, 2 tahun pada langkah 4-6,
dan 3 tahun di langkah 7-9). Biasanya membutuhkan waktu 18 tahun untuk maju
dari langkah 1 sampai langkah 10 dalam kelas GS tunggal, jika karyawan tetap
dalam kelas tunggal. Namun, karyawan dengan peringkat kinerja luar biasa (atau
setara) dapat dipertimbangkan untuk tambahan, meningkatkan kualitas
langkah/berkala (maksimum satu langkah/berkala per tahun).
Seorang pegawai GS baru biasanya dipekerjakan pada langkah (step) pertama
dari kelas GS berlaku. Namun, dalam keadaan khusus, lembaga dapat mengijinkan
sebuah tingkat langkah/berkala (step) yang lebih tinggi untuk karyawan federal yang
baru diangkat didasarkan pada kebutuhan khusus dari kualifikasi badan atau unggul
dari calon karyawan. Karyawan federal saat ini yang pindah ke posisi GS dan tidak
dianggap baru diangkat mungkin ditetapkan digaji di atas langkah (step) 1
didasarkan hanya pada tingkat gaji kepegawaian sipil federal sebelumnya.
GS karyawan dapat maju ke nilai yang lebih tinggi dengan promosi pada interval
tertentu (umumnya setelah setidaknya satu tahun), sebagaimana ditentukan oleh
peraturan dan standar kualifikasi dan kebijakan lembaga OPM, sampai dengan
potensi promosi penuh diiklankan dalam pengumuman pekerjaan. Setelah itu,
kompetisi di bawah prinsip-prinsip merit system perlu untuk maju ke kelas yang lebih
tinggi GS. Umumnya, promosi peningkatan GS sama dengan setidaknya dua
langkah (step) di kelas GS segera sebelum promosi ke kelas yang lebih tinggi GS.
Nilai GS biasanya disesuaikan dengan meningkatkan gaji berdasarkan pada
perubahan nasional dalam biaya upah dan gaji pekerja industri swasta. Kebanyakan
GS karyawan juga berhak untuk dibayar lokalitas, yang merupakan tingkat
persentase berbasis geografis yang mencerminkan tingkat gaji untuk pekerja non-
Federal di daerah-daerah geografis tertentu sebagaimana ditentukan oleh survei
yang dilakukan oleh Biro Statistik Tenaga Kerja AS. Saat ini ada 34 wilayah gaji
lokalitas, yang meliputi sedikitnya 48 negara bagian dan Washington DC, ditambah
Alaska, Hawaii, dan the US territories and possessions. Tiga puluh satu dari wilayah
gaji lokalitas mencakup wilayah metropolitan besar (misalnya, Los Angeles, New
York, Washington DC), dua penutup seluruh Amerika-Alaska dan Hawaii, dan
sisanya dari the U.S. territories and possessions. Karyawan GS di daerah asing
tidak dibayar berdasarkan lokalitas.
Menurut penulis, hal ini berbeda dengan Jerman, yang justru ada gaji luar
negeri khusus, tapi Amerika Serikat membayar tunjangan bagi yang berada di luar
negeri. Di Amerika Serikat, kesulitan serius dalam pekerjaan staf tertentu pada
tingkat kelas GS di wilayah geografis tertentu, mengakibatkan OPM dapat
menyetujui tarif khusus yang lebih tinggi dibandingkan tingkat GS normal.
Di Amerika Serikat, gaji pegawai kerah putih dalam tabel GS. Gaji untuk
pegawai kerah putih dalam satu tahun, adalah sebagai berikut:
Tabel 26
Gaji GS Per Tahun berdasarkan Grade dan Step (Annual Rates By Grade And Step)
Effective January 2012
Grade Step 1 Step 2 Step 3 Step 4 Step 5 Step 6 Step 7 Step 8 Step 9 Step 10 WGI
1 $17803 $18398 $18990 $19579 $20171 $20519 $21104 $21694 $21717 $22269 VARIES
2 20017 20493 21155 21717 21961 22607 23253 23899 24545 25191 VARIES
3 21840 22568 23296 24024 24752 25480 26208 26936 27664 28392 728
4 24518 25335 26152 26969 27786 28603 29420 30237 31054 31871 817
5 27431 28345 29259 30173 31087 32001 32915 33829 34743 35657 914
6 30577 31596 32615 33634 34653 35672 36691 37710 38729 39748 1019
7 33979 35112 36245 37378 38511 39644 40777 41910 43043 44176 1133
8 37631 38885 40139 41393 42647 43901 45155 46409 47663 48917 1254
9 41563 42948 44333 45718 47103 48488 49873 51258 52643 54028 1385
10 45771 47297 48823 50349 51875 53401 54927 56453 57979 59505 1526
11 50287 51963 53639 55315 56991 58667 60343 62019 63695 65371 1676
12 60274 62283 64292 66301 68310 70319 72328 74337 76346 78355 2009
13 71674 74063 76452 78841 81230 83619 86008 88397 90786 93175 2389
14 84697 87520 90343 93166 95989 98812 101635 104458 107281 110104 2823
15 99628 102949 106270 109591 112912 116233 119554 122875 126196 129517 3321
Sumber: Data U.S. Official of Personnel Management, 2012.
Dalam publikasi U.S. Official of Personnel Management (11 September 2012)
mengenai Work Schedules, dijelaskan bahwa persyaratan dasar pekerjaan dari
jadwal kerja yang dikompresi (CWS/Compressed Work Schedules) adalah jumlah
jam, tidak termasuk jam lembur, seorang karyawan (pegawai) dituntut untuk bekerja
atau untuk menjelaskan dengan pengisian cuti atau sebaliknya:
1. Seorang pegawai penuh-waktu diperlukan untuk bekerja 80 jam dalam periode
dua mingguan gaji. Pekerjaan ini harus dijadwalkan untuk kurang dari 10 hari
dalam periode gaji dua mingguan (5 U.S.C. 6121 (5) (A)).
2. Seorang karyawan paruh waktu bekerja kurang dari 80 jam dalam periode dua
mingguan gaji. Pekerjaan ini harus dijadwalkan kurang dari 10 hari kerja dalam
periode dua mingguan gaji (5 U.S.C. 6121 (5) (B)).
Para pimpinan instansi dapat memaafkan ketidakhadiran (absen) dengan tetap
membayar pekerja yang berada di bawah program CWS dalam situasi yang sama
seperti tidak adanya situasi dimaafkan absen yang akan diberikan kepada karyawan
yang berada di bawah jadwal kerja lainnya.
Bagi pegawai/karyawan yang kesulitan bekerja dengan jadwal CWS, dapat
melakukan hal-hal sebagai berikut:
1. Pasal 6127 (b) (2) dari judul 5, United States Code, mengharuskan setiap
karyawan yang berada dibawah jadwal kerja yang terkompresi/teratur (CWS)
untuk memaksakan kesulitan pribadi dikecualikan dari jadwal atau dipindahkan.
Setiap instansi harus memiliki prosedur bagi karyawan untuk meminta
pengecualian dari CWS berdasarkan kesulitan pribadi. Badan ini harus
menentukan apakah CWS telah membebankan kesulitan pribadi.

2. Baik hukum dan sejarah legislatif yang “diam” (tidak mengatur) sehubungan
dengan definisi "kesulitan pribadi." Namun, instansi harus peka terhadap
kemungkinan bahwa CWS bisa memiliki efek buruk pada karyawan tertentu,
khususnya karyawan cacat dan mereka yang bertanggung jawab atas perawatan
anggota keluarga cacat atau anak-anak yang memiliki ketergantungan.
Bergantung pada fakta dan keadaan dalam kasus individu, situasi kesulitan
pribadi lain yang valid dapat terjadi bisa menjadi alasan untuk mengecualikan
seorang karyawan dari bekerja di bawah program CWS.
Selain gaji pokok/dasar, dalam publikasi U.S. Office of Personnel Management.
(11 September 2012) mengenai Premium Pay, dijelaskan bahwa pegawai kerah
putih dapat pula memperoleh gaji/uang lembur. Uang lembur atau kompensasi
“waktu off” umumnya diperoleh untuk jam kerja resmi yang diperintahkan atau
disetujui lebih dari 8 jam dalam sehari atau 40 jam dalam sepekan untuk pekerjaan
administratif. Untuk kerja lembur, ditetapkan gaji per jam dalam tabel berikut:
Tabel 27
Gaji GS Per Jam/Lembur Berdasarkan Grade dan Step (Hourly/Overtime Rates by Grade and Step)
Grade B/O Step 1 Step 2 Step 3 Step 4 Step 5 Step 6 Step 7 Step 8 Step 9 Step 10
1 B $8.53 $8.82 $9.10 $9.38 $9.67 $9.83 $10.11 $10.39 $10.41 $10.67
O 12.80 13.23 13.65 14.07 14.51 14.75 15.17 15.59 15.62 16.01
2 B 9.59 9.82 10.14 10.41 10.52 10.83 11.14 11.45 11.76 12.07
O 14.39 14.73 15.21 15.62 15.78 16.25 16.71 17.18 17.64 18.11
3 B 10.46 10.81 11.16 11.51 11.86 12.21 12.56 12.91 13.26 13.60
O 15.69 16.22 16.74 17.27 17.79 18.32 18.84 19.37 19.89 20.40
4 B 11.75 12.14 12.53 12.92 13.31 13.71 14.10 14.49 14.88 15.27
O 17.63 18.21 18.80 19.38 19.97 20.57 21.15 21.74 22.32 22.91
5 B 13.14 13.58 14.02 14.46 14.90 15.33 15.77 16.21 16.65 17.09
O 19.71 20.37 21.03 21.69 22.35 23.00 23.66 24.32 24.98 25.64
6 B 14.65 15.14 15.63 16.12 16.60 17.09 17.58 18.07 18.56 19.05
O 21.98 22.71 23.45 24.18 24.90 25.64 26.37 27.11 27.84 28.58
7 B 16.28 16.82 17.37 17.91 18.45 19.00 19.54 20.08 20.62 21.17
O 24.42 25.23 26.06 26.87 27.68 28.50 29.31 30.12 30.93 31.76
8 B 18.03 18.63 19.23 19.83 20.43 21.04 21.64 22.24 22.84 23.44
O 27.05 27.95 28.85 29.75 30.65 31.56 32.46 32.90 32.90 32.90
9 B 19.92 20.58 21.24 21.91 22.57 23.23 23.90 24.56 25.22 25.89
O 29.88 30.87 31.86 32.87 32.90 32.90 32.90 32.90 32.90 32.90
10 B 21.93 22.66 23.39 24.13 24.86 25.59 26.32 27.05 27.78 28.51
O 32.90 32.90 32.90 32.90 32.90 32.90 32.90 32.90 32.90 32.90
11 B 24.10 24.90 25.70 26.50 27.31 28.11 28.91 29.72 30.52 31.32
O 32.90 32.90 32.90 32.90 32.90 32.90 32.90 32.90 32.90 32.90
12 B 28.88 29.84 30.81 31.77 32.73 33.69 34.66 35.62 36.58 37.54
O 32.90 32.90 32.90 32.90 32.90 33.69 34.66 35.62 36.58 37.54
13 B 34.34 35.49 36.63 37.78 38.92 40.07 41.21 42.36 43.50 44.65
O 34.34 35.49 36.63 37.78 38.92 40.07 41.21 42.36 43.50 44.65
14 B 40.58 41.94 43.29 44.64 45.99 47.35 48.70 50.05 51.40 52.76
O 40.58 41.94 43.29 44.64 45.99 47.35 48.70 50.05 51.40 52.76
15 B 47.74 49.33 50.92 52.51 54.10 55.69 57.29 58.88 60.47 62.06
O 47.74 49.33 50.92 52.51 54.10 55.69 57.29 58.88 60.47 62.06
Sumber: Data U.S. Office of Personnel Management, 2012.
Di samping gaji tahunan dan gaji per jam lembur tersebut, pegawai kerah putih
dapat menerima tunjangan, tetapi tunjangan hanya diberikan untuk hal-hal khusus
yang spesifik dan tidak semua pegawai kerah putih menerima tunjangan, tetapi
menerima biaya pelaksanaan tugas, misalnya biaya perjalanan dinas.
Salah satu bentuk tunjangan yang dapat diterima secara terbatas misalnya
pegawai sipil kerah putih menerima tunjangan biaya-hidup ketika ditempatkan di
daerah tertentu di luar benua Amerika Serikat (yaitu, Alaska, Hawaii, Guam dan
Mariana Utara Islands, Puerto Rico, dan US Virgin Islands). Penyisihan ini
didasarkan pada biaya hidup jauh lebih tinggi daripada di daerah Washington DC.
Beberapa karyawan di daerah tertentu menerima diferensial posting berdasarkan
kondisi lingkungan yang berbeda secara substansial dari yang ada di benua Amerika
Serikat dan yang menjamin diferensial sebagai insentif perekrutan. Diferensial itu
hanya tersedia untuk karyawan direkrut dari luar daerah diferensial. Jumlah
maksimum tunjangan atau diferensial, atau total gabungannya, tidak dapat melebihi
25 persen dari tarif per jam dari gaji dasar, sebagaimana diatur dalam Title 5 U.S.C.
Section 5941 dan Title 5 C.F.R. Section 591, Sub Section b.
Dalam publikasi U.S. Office of Personnel Management melalui Federal
Classification and Job Grading System (11 September 2012), dijelaskan
bahwa pegawai kerah putih (white collar) dapat mengajukan banding klasifikasi
untuk kesesuaian tingkatan GS-nya dengan jenis pekerjaannya, bahkan dapat

memperoleh sistem pembayaran berdasarkan WFS jika memang jenis pekerjaannya
ternyata termasuk dalam tabel WFS sebagaimana digunakan oleh pegawai kerah
biru. Demikian pula sebaliknya.
Perlu diketahui bahwa pegawai federal di Amerika Serikat terdiri dari pegawai
kerah putih dan pegawai kerah biru. Pegawai kerah putih memiliki pekerjaan yang
mirip dengan PNS di Indonesia, sedangkan pegawai kerah biru memiliki pekerjaan
yang mirip dengan tentara, petugas pemadam kebakaran, pegawai perusahaan milik
negara, dan sejenisnya yang tidak bersifat administratif.
Penentuan cakupan oleh GS atau WFS ditentukan oleh tugas, tanggung jawab,
dan persyaratan kualifikasi posisi, sebagaimana dijelaskan dalam dokumen
Introduction to the Position Classification Standards, berikut ini:
1. Title 5 U.S.C. 5102 (c) (7) mengecualikan dari cakupan di bawah General
Schedule bagi mereka "karyawan yang diakui dalam perdagangan atau
kerajinan, atau kerajinan mekanik yang terampil, atau tidak terampil, setengah
terampil, terampil atau pengguna tenaga kerja pekerjaan, dan karyawan
lainnya termasuk mandor dan pengawas dalam posisi yang memiliki
perdagangan, kerajinan, atau bekerja berdasarkan pengalaman dan
pengetahuan sebagai persyaratan penting."
2. "Kebutuhan penting" dari posisi mengacu pada pengetahuan, prasyarat
penting, keterampilan, dan kemampuan yang dibutuhkan untuk melakukan
tugas utama atau tanggung jawab yang posisinya telah ditetapkan. Apakah
jenis tertentu adalah posisi perdagangan, kerajinan, atau pekerjaan tenaga
kerja manual dalam arti Title 5 terutama tergantung pada fakta-fakta dari
tugas, tanggung jawab, dan persyaratan kualifikasi; yaitu, kebutuhan yang
paling penting, atau kepala, untuk kinerja primer tugas atau tanggung jawab
yang posisi ada. Jika posisi jelas membutuhkan perdagangan, kerajinan, atau
bekerja pengalaman dan pengetahuan sebagai persyaratan untuk kinerja
tugas utamanya, dan kebutuhan ini adalah yang terpenting, posisi berada di
bawah Sistem Upah federal terlepas dari lokasi organisasi atau sifat kegiatan
di mana itu ada.
a. Sebuah posisi dibebaskan dari General Schedule jika tugas utamanya
melibatkan kinerja pekerjaan fisik yang membutuhkan pengetahuan atau
pengalaman dari perdagangan, kerajinan, atau manual-tenaga alam.
b. Sebuah posisi tunduk pada General Schedule, bahkan jika itu
membutuhkan kerja fisik, jika tugas utamanya membutuhkan pengetahuan
atau pengalaman dari administrasi, bersifat ilmiah, artistik, atau teknis yang
tidak terkait dengan perdagangan, kerajinan, atau tenaga kerja manual
dalam bekerja.
Sistem Upah Federal/Federal Wage System (FWS) adalah sistem bayar
terutama bagi pegawai kerah biru (blue collar) federal yang dibayar per jam,
sebagaimana dijelaskan dalam publikasi U.S. Office of Personnel Management (30
September 2012) mengenai Wage. Tujuan sistem adalah untuk memastikan bahwa
perdagangan Federal, kerajinan, dan pekerja dalam area upah lokal yang
melakukan tugas yang sama menerima tingkat upah yang sama. Keberhasilan
kemitraan pekerja-manajemen adalah ciri khas dari FWS, dengan organisasi-
organisasi tenaga kerja yang terlibat dalam semua tahap administrasi sistem gaji. Di
bawah ini sistem membayar seragam:
a. Membayar Anda akan menjadi sama dengan gaji pekerjaan Federal lainnya
seperti Anda di daerah upah Anda, dan
b. Anda akan dibayar sesuai dengan gaji untuk pekerjaan sektor swasta seperti
Anda di daerah upah Anda.
Departemen Pertahanan Amerika Serikat merupakan lembaga utama yang
bertanggung jawab untuk melaksanakan Sistem Upah Federal (FWS) survei upah
dan mengeluarkan daftar upah.
Bagi pemangku jabatan eksekutif, diatur pemberian gaji diatur dalam tabel EX,
sebagai berikut:
Tabel 28
Tingkat Dasar Gaji EX (The Executive Schedule) Per Tahun
Level I 199700
Level II 179700
Level III 165300
Level IV 155500
Level V 145700
Baik pegawai yang dibayar dengan GS maupun dengan EX, pada umumnya
tidak mendapatkan sumber penghasilan lainnya, kecuali apabila memiliki kondisi
spesifik, misalnya ditugaskan di daerah terpencil, di luar negeri, dan lain-lain barulah
diberikan tunjangan yang besarannya tidak lebih dari 25% dari gaji pokoknya.
Adapun gaji untuk pemangku jabatan eksekutif senior diatur dalam tabel SES,
sebagai berikut:
Tabel 29
Tingkat Dasar Gaji untuk Anggota The Senior Executive Service (SES) Per Tahun
Structure of the SES Pay System Minimum Maximum

Agencies with a Certified SES Performance 119554 179700
Appraisal System
Agencies without a Certified SES Performance 119554 165300
Appraisal System
Di samping gaji, pegawai eksekutif senior memperoleh tunjangan dan insentif,
sebagaimana diatur dalam Section 3131, Title 5, United States Code, bahwa
merupakan tujuan dari sub chapter ini untuk membangun Layanan/Pegawai
Eksekutif Senior untuk memastikan bahwa manajemen eksekutif dari Pemerintah
Amerika Serikat responsif terhadap kebutuhan, kebijakan, dan tujuan bangsa dan
merupakan kualitas tertinggi. Pemerintah harus menyediakan bagi Pegawai
Eksekutif Senior, hal-hal berikut:329
329
§ 3131 - The Executive Service Senior
It is the purpose of this sub chapter to establish a Senior Executive Service to ensure that the executive
management of the Government of the United States is responsive to the needs, policies, and goals of the Nation
and otherwise is of the highest quality. The Senior Executive Service shall be administered so as to—
(1) provide for a compensation system, including salaries, benefits, and incentives, and for other conditions of
employment, designed to attract and retain highly competent senior executives;
(2) ensure that compensation, retention, and tenure are contingent on executive success which is measured on
the basis of individual and organizational performance (including such factors as improvements in
efficiency, productivity, quality of work or service, cost efficiency, and timeliness of performance and
success in meeting equal employment opportunity goals);
(3) assure that senior executives are accountable and responsible for the effectiveness and productivity of
employees under them;
(1) menyediakan sistem kompensasi, termasuk gaji, tunjangan, dan insentif, dan
untuk kondisi ketenagakerjaan lainnya, yang dirancang untuk menarik dan
mempertahankan para eksekutif senior yang sangat kompeten;
(2) memastikan bahwa kompensasi, retensi, dan masa yang bergantung pada
keberhasilan eksekutif yang diukur berdasarkan kinerja individu dan organisasi
(termasuk faktor-faktor seperti peningkatan efisiensi, kualitas, produktivitas
pekerjaan atau jasa, efisiensi biaya, dan ketepatan waktu kinerja dan
keberhasilan dalam memenuhi tujuan kerja kesempatan yang sama);
(3) memastikan bahwa eksekutif senior bertanggung jawab dan bertanggung jawab
atas efektivitas dan produktivitas karyawan di bawah mereka;
(4) mengakui prestasi yang luar biasa;
(5) memungkinkan kepala lembaga untuk menetapkan kembali eksekutif senior
terbaik untuk mencapai misi lembaga;
(6) menyediakan pesangon, pensiun dini, dan bantuan penempatan bagi para
eksekutif senior yang akan dihapus dari Layanan Eksekutif Senior untuk alasan
nondisciplinary;
(7) melindungi eksekutif senior dari tindakan sewenang-wenang;
(8) menyediakan kesinambungan program dan advokasi kebijakan dalam
pengelolaan program publik;
(9) mempertahankan sistem merit personil bebas dari praktek-praktek personil
dilarang;
(10) memastikan akuntabilitas Pemerintah untuk jujur, ekonomis, dan efisien;
(11) memastikan kepatuhan terhadap semua undang-undang yang berlaku layanan
sipil, aturan, dan peraturan, termasuk yang terkait dengan kesempatan kerja
yang sama, aktivitas politik, dan konflik kepentingan;
(12) menyediakan pengembangan sistematis awal dan berkelanjutan dari eksekutif
senior yang sangat kompeten;
(13) menyediakan sistem eksekutif yang dipandu oleh kepentingan umum dan
bebas dari campur tangan politik yang tidak benar, dan
(14) menunjuk eksekutif karir untuk mengisi posisi Layanan Eksekutif Senior yang
lazim, konsisten dengan pelaksanaan yang efektif dan efisien dari kebijakan
lembaga dan tanggung jawab.
(4) recognize exceptional accomplishment;

(5) enable the head of an agency to reassign senior executives to best accomplish the agency’s mission;
(6) provide for severance pay, early retirement, and placement assistance for senior executives who are
removed from the Senior Executive Service for nondisciplinary reasons;
(7) protect senior executives from arbitrary or capricious actions;
(8) provide for program continuity and policy advocacy in the management of public programs;
(9) maintain a merit personnel system free of prohibited personnel practices;
(10) ensure accountability for honest, economical, and efficient Government;
(11) ensure compliance with all applicable civil service laws, rules, and regulations, including those related to
equal employment opportunity, political activity, and conflicts of interest;
(12) provide for the initial and continuing systematic development of highly competent senior executives;
(13) provide for an executive system which is guided by the public interest and free from improper political
interference; and
(14) appoint career executives to fill Senior Executive Service positions to the extent practicable, consistent
with the effective and efficient implementation of agency policies and responsibilities.
Selain itu, terdapat pula tabel gaji untuk jabatan yang setara dengan senior
eksekutif, yakni gaji untuk hakim banding administrasi, hakim hukum administrasi,
anggota dewan banding kontrak, dan karyawan tingkat senior dan posisi ilmiah atau
posisi profesional. Sebagai contoh berikut adalah tabel gaji karyawan tingkat senior
dan posisi atau posisi profesional, sebagai berikut:
Tabel 30
Tingkat Dasar Gaji Pegawai dalam Posisi Senior-Level (SL) dan
Scientific Or Professional (ST) Per Tahun
Structure of the SL/ST Pay System Minimum Maximum

Agencies with a Certified SL/ST 119554 179700
Performance Appraisal System
Agencies without a Certified SL/ST 119554 165300
Performance Appraisal System
Apabila diperhitungkan mengenai kecukupan gaji berdasarkan hal tersebut,
maka akan tampak bahwa walaupun gaji GS (pegawai kerah putih) dan EX (pegawai
eksekutif) di Amerika Serikat pada dasarnya tidak memiliki komponen yang lain,
kecuali upah kelebihan jam kerja maupun tunjangan di daerah asing, tetapi gaji
tersebut mencukupi kebutuhan hidup jika dihitung berdasarkan tingkat kebutuhan
hidup di Amerika Serikat. Apalagi bagi penerima gaji sebagai SES (eksekutif senior)
maupun jabatan yang setingkat dengan eksekutif senior, yang selain memperoleh
gaji pokok, juga menerima berbagai tunjangan dan insentif yang tidak dibatasi,
dibandingkan dengan GS dan EX yang dibatasi tunjangannya maksimal 25% dari
gaji pokok.
Kebutuhan hidup di Amerika Serikat pada tahun 2010 menurut data dari
kedutaan besar Amerika Serikat untuk Indonesia adalah sebesar $12,734 pertahun.
Pada tahun 2012, tingkat kebutuhan hidup di Amerika Serikat menurut data Global
One International (12 September 2012) adalah sebesar $7.000 sampai dengan
$15.000 per tahun. Biaya hidup tersebut jika diperhitungkan sebesar $15.000 pun
masih lebih kecil dari pada jumlah gaji terendah bagi PNS Amerika Serikat, yakni
$17.803.
Kecukupan gaji untuk memenuhi kebutuhan hidup tersebut, walaupun pada
umumnya kurang disertai komponen remunerasi lainnya, menunjukkan bahwa
remunerasi PNS di Amerika Serikat telah bertumpu pada teori keadilan distributif
dan dapat berfungsi sebagai alat untuk menumbuhkan birokrasi yang rasional dan
dapat memacu produktivitas pegawai sehingga dapat mewujudkan birokrasi yang
rasional ala Max Weber.
digambarkan basis pemenuhan hak dalam peraturan sistem remunerasi PNS yang
Tabel 31
Basis Pemenuhan Hak dalam Peraturan Sistem Remunerasi PNS

1. Gaji Pokok kecil ditambah Bagi PNS dalam Jabatan Gaji Pokok Besar ditambah
berbagai tunjangan dan General Schedule dan berbagai tunjangan yang
honorarium yang totalnya Jabatan Executive diberikan totalnya lebih kecil dari gaji
sering lebih besar dari gaji Gaji Pokok besar ditambah pokok.
pokok, tapi tidak semua tunjangan besarnya maksimal
PNS memperoleh. 25% gaji pokok hanya Untuk15% PNS terbaik
diberikan bagi PNS tinggal mendapatkan Tunjangan kinerja
diluar negeri atau pekerjaan yang besarnya maksimal 1 kali
sulit . Kecuali Executive gaji pokok.
Senior mendapatkan
berbagai tunjangan yang bisa
lebih besar dari 25% gaji
pokok.
Tabel tersebut menunjukkan bahwa basis pemenuhan hak PNS relatif belum
terpenuhi sehingga relatif belum sejalan dengan prinsip merit system. Berbeda
dengan basis pemenuhan hak di Amerika Serikat sejalan dengan prinsip merit
system, sedangkan Jerman yang sudah terpenuhi sejalan dengan
alimentationprinzip. Di mana keduanya telah bertumpu pada teori keadilan distributif.

2. Basis Orientasi Kinerja
Bentuk remunerasi (penggajian) PNS di Indonesia didasarkan pada
golongan/ruang, jabatan, maupun keikutsertaan dalam suatu kepanitiaan. Bentuk
remunerasi berupa honorarium/insentif seringkali dianggap diberikan berdasarkan
kinerja, tetapi dalam kenyataannya seringkali tidak demikian. Seringkali
keikutsertaan/penugasan dalam suatu kegiatan/kepanitiaan yang berkonsekuensi
honorarium disebabkan aspek subjektif.
Rasio 1:3,65 dari gaji pokok terendah sebesar Rp.1.260.000 dan tertinggi PNS
sebesar Rp.4.603.700, belum mampu memacu prestasi kerja, apabila dikaitkan
dengan pandangan Sofian Effendi. Kecuali, apabila gaji yang dimaksudkan meliputi
pula honorarium, maka dapat saja tercapai 1:20 tetapi dengan kondisi yang labil.
Menurut Sofian Efendi (Seminar AIPI, 3-4 Mei 2006), sistem penggajian PNS
yang diterapkan terlalu menyimpang dari acuan teori penggajian yang berlaku.
Literatur manajemen SDM yang banyak dianut oleh banyak negara, skala
penggajian yang baik dan yang mampu memacu prestasi kerja adalah yang memiliki
rasio 1:20 antara gaji terendah dan gaji tertinggi. Pada masa-masa awal
Pemerintahan Indonesia, sistem penggajian PNS menggunakan skala seperti
tersebut.
Di Jerman, gaji terendah pada Group A sebesar 1.802,38 Euro dibandingkan
dengan gaji tertinggi pada Group B bagi PNS sebesar 12.213,58 Euro menunjukkan
rasio 1:6,77, walaupun rasionya dua kali lipat dibanding Indonesia, rasio tersebut
memang belum menunjukkan rasio yang memadai untuk mendorong kinerja
sebagaimana pandangan Sofian Efendi yakni 1:20. Hal ini dapat dipahami dari
prinsip loyalitas PNS yang dianut oleh Jerman, sehingga Jerman pada dasarnya
tidak membayar PNS berdasarkan kinerja tetapi berdasarkan kedudukan/jabatan

dalam menjaga kesetiaan PNS terhadap Konstitusi. Akan tetapi perlu diketahui
bahwa Jerman juga menerapkan gaji kinerja yang besarannya paling tinggi sebesar
gaji pokok (satu kali gaji pokok) bagi sebanyak 15% PNS dari seluruh PNS di
Jerman, sebagaimana akan dibahas selanjutnya, sehingga dapat mencapai rasio
1:13,4, apalagi jika ditambah dengan tunjangan-tunjangan lainnya, maka unsur
motivasional sudah terpenuhi lebih dari sebagian.
Di Amerika Serikat, gaji terendah dari GS (General Schedule) sebesar $ 17.803
dibandingkan gaji tertinggi pada EX (Executive Schedule) level I sebesar $ 199.700
memiliki rasio 1:11,21, sudah memenuhi sebagian rasio untuk memunculkan
dorongan motivasi jika merujuk pada pandangan Sofian Efendi, apalagi jika
dibandingkan dengan SES yang selain memiliki gaji pokok juga memiliki tunjangan
lainnya selain gaji, dibandingkan GS yang pada umumnya tidak memiliki tunjangan.
Terkait dengan peraturan sistem remunerasi di Indonesia, Miftah Thoha
(2007:90-91) mengungkapkan hasil penelitiannya pada tahun 2003 yang
menunjukkan hal-hal berikut:
a. remunerasi lebih banyak dinikmati oleh pemangku jabatan struktural.

b. tidak ada kejelasan/standar kualifikasi bagi PNS untuk duduk dalam
kepanitiaan atau proyek-proyek. Dalam hal ini, ada orang yang duduk
diberbagai kepanitiaan/proyek, dan ada PNS yang sama sekali tidak ikut,
padahal memiliki konsekuensi insentif atau honor.
c. pemberian insentif lebih banyak didasarkan pada pertimbangan-pertimbangan
subjektif pimpinan, yang pada akhirnya dapat digunakan sebagai alat untuk
mengooptasi pegawai dan menyuburkan praktik korupsi, kolusi, dan
nepotisme.
Insentif berupa pemberian honorarium tersebutlah yang ingin digantikan dengan
pemberian remunerasi330 (tunjangan kinerja) oleh Kementerian PAN dan RB.
330
Remunerasi yang dimaksudkan adalah tunjangan kinerja reformasi birokrasi berdasarkan Peraturan Menteri
PAN dan RB No.63 Tahun 2011, sedangkan sebelumnya Kementerian Keuangan menyebutnya sebagai
tunjangan khusus pembinaan keuangan negara.
Berbeda dengan bentuk remunerasi lainnya, tunjangan kinerja diberikan
dengan memperhatikan berbagai aspek, dimana salah satunya adalah aspek
kinerja, namun demikian belum sampai pada kinerja individu sehingga belum
mencerminkan karakter prinsip equal pay for equal work ataupun prinsip merit pay
system, karena ketiadaan standar kinerja yang spesifik untuk setiap jabatan tertentu.
Adapun rencana penggunaan sasaran kerja yang akan ditetapkan dalam kontrak
kerja, tidak akan mencerminkan karakter prinsip equal pay for equal work
sebagaimana diharapkan Kementerian PAN dan RB karena ketiadaaan standar
kinerja yang spesifik untuk setiap jabatan tertentu pada akhirnya hanya
menggunakan standar yang masih sangat umum sehingga tidak ada perbedaan
signifikan antara berbagai jabatan dan pada akhirnya berpeluang masuknya
penilaian yang bersifat subjektif. Berbeda dengan Amerika Serikat yang telah
memiliki standar yang spesifik untuk hampir seluruh jabatan dalam
pemerintahannya. Hal tersebut dapat dicermati pada modul-modul pekerjaan/jabatan
yang memiliki standar kinerja yang disiapkan oleh Pemerintah Amerika Serikat.
Peraturan Menteri PAN dan RB No.63 Tahun 2011 tentang Pedoman Penataan
Sistem Tunjangan Kinerja Pegawai Negeri, mengatur sebagai berikut:
Pasal 1
Tunjangan kinerja dalam pelaksanaan reformasi birokrasi menggunakan prinsip-
prinsip:
a. Efisiensi/optimalisasi pagu anggaran belanja Kementerian/Lembaga dan
Pemerintah Daerah.
b. Equal pay for equal work, pemberian besaran tunjangan kinerja sesuai
dengan harga jabatan dan pencapaian kinerja.
Pasal 2
(1) Tunjangan kinerja merupakan fungsi dari keberhasilan pelaksanaan
reformasi birokrasi atas dasar kinerja yang dicapai oleh seseorang individu
pegawai.
(2) Kinerja individu pegawai sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) harus
sejalan dengan kinerja yang hendak dicapai oleh institusinya.
Pasal 3
Pemberian tunjangan kinerja kepada Pegawai Negeri didasarkan pada:
a. Tingkat capaian pelaksanaan refromasi birokrasi instansi.
b. Nilai dan kelas jabatan.
c. Indeks harga nilai jabatan.
d. Faktor pengimbang.
e. Indeks tunjangan kinerja daerah provinsi (Locality-Based Comparability
Payments/Locality Pay Rate).
Pasal 4
Pedoman Penataan Sistem Tunjangan Kinerja ini digunakan dalam menetapkan
besaran tunjangan kinerja dilingkungan instansi pemerintah yang telah
melaksanakan reformasi birokrasi.
Peraturan Menteri PAN dan RB No.63 Tahun 2011 tersebut didasarkan pada
Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang No.43 Tahun tentang Perubahan atas Undang-
Undang No.8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Kepegawaian dan Peraturan
Presiden No.81 Tahun 2010 tentang Grand Design Reformasi Birokrasi 2010-2025.
Di mana Peraturan Presiden No.81 Tahun 2010 tersebut mengamanatkan seluruh
Kementerian/Lembaga dan Pemerintah Daerah yang telah melaksanakan reformasi
birokrasi diberikan penghargaan dalam bentuk tunjangan kinerja.
Sebelum terbitnya Peraturan Menteri PAN dan RB No. 63 Tahun 2011, Deputi
SDM bidang Aparatur Kementerian PAN dan RB (Ramli Naibaho) sebagaimana
publikasi Jawa Pos National Network (19 Maret 2012) telah mengemukakan bahwa
terkait dengan penyempurnaan sistem penggajian pegawai negeri, Undang-Undang
Kepegawaian yang masih berlaku saat ini masih cukup memadai sebagai wadah
untuk mengakomodasi penyempurnaan tersebut. Perumusan penggajian pegawai
negeri salah satunya berpatokan pada konvensi ILO (International Labour
Organization) Nomor 100 yang menyatakan gaji yang sama dengan pekerjaan
sama. Ini sejalan dengan Pasal 7 ayat (1) UU No 43 Tahun 1999 yang menyatakan
setiap pegawai negeri berhak memperoleh gaji yang adil dan layak sesuai dengan
beban pekerjaan dan tanggung jawabnya. Namun perlu dilakukan penyempurnaan
dalam peraturan pelaksanaannya yaitu PP No 7 Tahun 1977 tentang Peraturan Gaji

PNS. Dalam menerapkan sistem penggajian yang ideal, perlu disiapkan penggajian
berbasis kompetensi dan jabatan, penilaian pegawai untuk menduduki jabatan, serta
capaian kinerja pegawai yang bersangkutan.
Hal tersebut menunjukkan bahwa sistem penggajian yang disiapkan adalah
sistem penggajian berbasis kinerja yang memperhitungkan pula aspek kompetensi
dan jabatan.
Bandingkan dengan tiga model pembayaran gaji pegawai oleh perusahaan
sebagaimana publikasi Reformasi Birokrasi Kementerian Keuangan (30 Agustus
2012). Pertama adalah sistem pay for position dimana pegawai dihargai
berdasarkan posisi atau jabatannya dalam perusahaan. Perusahaan menerapkan
sistem ini untuk jenis pegawai dengan pekerjaan struktural, dan dikarenakan sistem
ini paling mudah dilakukan kebanyakan perusahaan menerapkan sistem ini dalam
penggajian pegawai mereka. Kedua adalah sistem pay for person yaitu karyawan
dihargai berdasarkan keahlian atau kompetensi yang dimiliki. Umumnya sistem ini
diberlakukan bagi pegawai fungsional, dimana pegawai dihargai atas keahlian atau
kompetensi yang bersifat teknis atau khusus. Ketiga adalah sistem pay for
performance di mana karyawan dihargai berdasarkan kinerjanya pada suatu periode
tertentu. Kinerja setiap pegawai diukur sesuai dengan pencapaian indikator kinerja
yang telah ditetapkan targetnya. Melalui mekanisme inilah, kemudian hasil kerja
pegawai dapat dinilai dengan obyektif. Selanjutnya, hasil penilaiannya digunakan
sebagai acuan dalam menentukan tunjangan yang harus diterima.
Selanjutnya dijelaskan bahwa sistem penggajian yang selama ini digunakan
ternyata hanya mempertimbangkan jabatan dan kompetensi seseorang. Hal ini
dapat dimaklumi karena kedua sistem tersebut relatif lebih mudah penerapannya
dibandingkan dengan menghitung capaian kinerja seseorang yang ditentukan
berdasarkan sistem penilaian kinerja.
Menurut penulis, konsepsi sistem pay for performance tersebut tentu saja tidak
sejalan dengan teori keadilan distributif ala Aristoteles yang menekankan peraturan
sistem remunerasi yang didasarkan pada jabatan, tidak sejalan dengan teori
keadilan distributif ala John Rawls yang dikenal sebagai justice as fairness yang
menekankan aspek kewajaran dalam penyaluran barang-barang dalam institusi
negara, dan juga tidak sejalan dengan konsepsi birokrasi ala Max Weber yang
menghendaki suatu sistem penggajian bagi pegawai sebagai alat untuk
menumbuhkan birokrasi yang rasional dan memiliki tingkat produktivitas dan
efektivitas. Oleh karena itu, sistem tersebut perlu disempurnakan dengan
memperhitungkan pula luasnya tanggung jawab yang diemban oleh seseorang
pemangku jabatan.
Namun demikian, pemerintah belum berhasil menggunakan peraturan sistem
remunerasi untuk mendorong aspek motivasional PNS, karena belum mampu
memperhitungkan kinerja individu. Hal tersebut akan terurai dengan jelas dalam
penjelasan Wakil Menteri PAN dan RB.
Wakil Menteri PAN dan RB (Seminar Reformasi Birokrasi di UNM, 26 Mei
2012) menjelaskan bahwa tunjangan kinerja yang ada sekarang baru sampai pada
kinerja Kementerian/Lembaga dan Pemerintah Daerah yang melakukan reformasi,
tetapi belum sampai kepada kinerja individu. Oleh karena itu, belum dapat disebut
sebagai tunjangan kinerja. Untuk itu, diharapkan setiap Kementerian/Lembaga dan
Pemerintah Daerah mulai memikirkan bagaimana menurunkan kinerja organisasi
sampai kepada kinerja individu. Sementara itu, Kementerian PAN dan RB berupaya
untuk membangun Kontrak Kinerja Individu. Kontrak Kinerja Individu memberikan

peluang bagi PNS untuk mendapatkan tunjangan sesuai dengan kinerjanya.
Langkah ini sejalan dengan langkah Kementerian PAN dan RB yang akan lebih
“menggenjot” jabatan fungsional daripada jabatan struktural eselon tiga dan eselon
empat, untuk lebih meningkatkan pelayanan publik.
Kementerian PAN dan RB dalam publikasi tanggal 29 desember 2011,
menargetkan untuk memperbanyak jabatan fungsional di seluruh Indonesia dengan
penghapusan struktur eselon III dan IV, sehingga yang tampak adalah tugas
mereka, misalnya fungsi auditor, kebijakan, juru ukur, dan sebagainya. Jadi jabatan
struktural dihapus lalu mereka diberikan jabatan baru berbasis fungsi. Pengalihan
dari jabatan struktural ke jabatan fungsional dimaksudkan supaya orang lebih
berorientasi kepada pekerjaan daripada jabatan. Dasar pertimbanganya adalah
untuk meningkatkan kompetensi dan kinerja pegawai. Selama ini orang-orang lebih
berorientasi mendapatkan jabatan struktural daripada pekerjaan dan biasanya orang
yang duduk di jabatan struktural hanya berorientasi kepada struktur. Demikian pula,
tunjangan struktural yang begitu banyak di seluruh Indonesia juga ingin dikurangi.
Dengan peralihan pejabat struktural ke fungsional, Kementerian PAN dan RB dapat
menghitung apa kompetensi mereka dan bagaimana ukuran kinerja mereka. Dengan
demikian Kementerian PAN dan RB dapat menerapkan tunjangan benar-benar
berbasis kinerja dan fungsi yang mereka kerjakan.
Pemberian tunjangan kinerja pada Kementerian/Lembaga maupun pemerintah
daerah didasarkan pada dokumen reformasi birokrasi. Menurut Kepala Lembaga
Administrasi Negara (Agus Dwiyanto) (Paparan Kuliah Umum di STIA-LAN
Makassar, 5 September 2012), reformasi birokrasi yang dirancang oleh pemerintah
masih berupa dokumentasi, boleh saja sebagai langkah awal, tetapi harus diikuti
dengan perubahan sesungguhnya, karena bila tidak maka “cost-nya” semakin tinggi,
karena sudah terlanjur memberikan remunerasi, tetapi tidak diikuti perubahan.
Sehubungan dengan hal tersebut, Menteri PAN dan RB (Paparan dalam
Ceramah Umum kepada Peserta Diklat PIM II dan III pada PKP2A II LAN Makassar,
24 April 2012), menjelaskan bahwa untuk instansi yang baru melakukan reformasi
birokrasi, tunjangan reformasi sebesar 40 persen yang diberlakukan untuk semua
instansi. Setelah 1 tahun baru digunakan Balance Score Card untuk menilai
reformasi yang dilakukan dan tunjangan dibayar sesuai kinerja. Hal ini dilakukan
untuk menghemat anggaran agar dapat digunakan pada kegiatan yang berdampak
langsung ke masyarakat, misalnya membangun infrastruktur.
Dengan demikian, tunjangan kinerja yang diberikan dalam rangka reformasi
birokrasi memang belum didasarkan pada penilaian kinerja individu, tetapi baru
berdasarkan penilaian dokumen kesiapan melakukan reformasi birokrasi bagi
instansi yang baru memulai reformasi birokrasi, dan didasarkan pada penilaian
Indikator Kinerja Utama (IKU) bagi instansi yang sedang melakukan reformasi
birokrasi.
Sofyan Effendi sebagaimana publikasi Jawa Pos National Network (20 Mei
2012) menyoroti pelaksanaan reformasi birokrasi yang sudah dilaksanakan instansi
pusat. Menurutnya, 16 Kementerian/Lembaga yang telah melaksanakan reformasi
birokrasi lebih terfokus pada peningkatan remunerasi. Pada pemerintah daerah
bahkan peningkatan remunerasi terjadi tanpa diikuti perbaikan kinerja birokrasi.
Akibatnya, terjadi gejala birokrasi biaya tinggi tetapi kinerja rendah, baik di instansi
pusat dan daerah.

Pemberian tunjangan kinerja PNS di Indonesia yang belum didasarkan kinerja
individu, terungkap pula dalam Peraturan Menteri PAN dan RB No. 63 Tahun 2011
pada Lampiran, Bab I, I.4, 4, yang menguraikan bahwa:
Tunjangan kinerja adalah tunjangan yang diberikan kepada Pegawai Negeri

yang merupakan fungsi dari keberhasilan pelaksanaan reformasi birokrasi dan
didasarkan pada capaian kinerja Pegawai Negeri tersebut yang sejalan dengan
capaian kinerja organisasi di mana Pegawai Negeri tersebut bekerja. Oleh
karena itu, tunjangan kinerja individu Pegawai Negeri dapat meningkat atau
menurun sejalan dengan peningkatan atau penurunan kinerja yang diukur
berdasarkan Indikator Kinerja Utama Instansi.
Selanjutnya, pada bagian Lampiran II.2, diuraikan bahwa pemberian tunjangan
kinerja dilakukan melalui penataan sistem tunjangan kinerja dengan mekanisme
sebagai berikut:
a. Tingkat capaian pelaksanaan reformasi birokrasi instansi. Pelaksanaan

reformasi birokrasi pada suatu instansi pemerintah harus mengacu pada
tahapan-tahapan sebagaimana yang sudah digariskan Grand Design
Reformasi Birokrasi 2010-2025. Tingkat capaian pelaksanaan refromasi
birokrasi instansi tersebut ditetapkan dalam bentuk persentasi oleh Komite
Pengarah Reformasi Birokrasi Nasional dan Tim Reformasi Birokrasi Nasional
berdasarkan hasil evaluasi dan monitoring dari Tim Independen dan Tim
Quality Assurance.
b. Nilai jabatan (job value) dan kelas jabatan (job class) ditetapkan berdasarkan
evaluasi jabatan dengan secara sistematis menggunakan kriteria-kriteria yang
disebut faktor jabatan oleh setiap Kementerian, Lembaga Pemerintah Non
Kementerian, dan Pemerintah Daerah, berdasarkan Peraturan Menteri PAN
dan RB No.34 Tahun 2011 tentang Pedoman Evaluasi Jabatan.
c. Indeks harga nilai jabatan merupakan nilai rupiah yang diberikan untuk setiap
nilai jabatan (nilai rata-rata), yang ditetapkan berdasarkan Upah Minimun
Regional Provinsi (UMRP).Di mana, nilai jabatan merupakan akumulasi poin
faktor evaluasi jabatan struktural maupun jabatan fungsional yang digunakan
untuk menentukan kelas jabatan. Adapun UMRP merupakan upah bulanan
terendah yang terdiri dari upah pokok termasuk tunjangan tetap yang berlaku
di satu provinsi. UMRP ditetapkan berdasarkan standar peraturan perundang-
undangan (dalam hal ini Peraturan Menteri Tenaga Kerja No.PER-
01/MEN/1999 tentang Upah Minimun). UMRP ditetapkan setiap tahun dan
peninjauan dilakukan selambat-lambatnya dua tahun sekali. UMRP ditetapkan
dengan mempertimbangkan: 1) kebutuhan; 2) Indeks Harga Konsumen; 3)
kemampuan, perkembangan, dan kelangsungan perusahaan; 4) upah pada
umumnya yang berlaku didaerah tertentu dan antar daerah; 5) kondisi pasar
kerja; 6) tingkat perkembangan perekonomian dan pendapatan per kapita.
d. Faktor pengimbang merupakan angka yang dipakai untuk mencari
keseimbangan perbandingan tunjangan kinerja Pegawai Negeri kelas tertinggi
dengan tunjangan kinerja Pegawai Negeri kelas terendah, untuk melandaikan
pebedaan penghasilan tersebut.
e. Indeks tunjangan kinerja daerah provinsi (Locality-Based Comparability
Payments/Locality Pay Rate) ditetapkan untuk mewujudkan penghasilan yang
adil bagi Pegawai Negeri yang bekerja di berbagai daerah provinsi dengan
tingkat kemahalan yang berbeda-beda. Indeks tunjangan kinerja daerah
provinsi dihitung berdasarkan UMRP yang berbeda-beda di daerah provinsi.
Selain itu, dalam paparan Menteri PAN dan RB pada Seminar Reformasi
Birokrasi di UNM (26 Mei 2012) terungkap bahwa banyak pejabat eselon I dan II
yang dengan sengaja tidak mengikutkan instansinya dalam program reformasi
birokrasi karena mempertimbangkan besaran tunjangan kinerja yang rata-rata
besarannya hanya 40% dari tunjangan-tunjangan dan honorarium atau yang dikenal
dengan take home pay yang diterimanya jika belum mengikuti program reformasi
birokrasi. Berbeda dengan pegawai eselon III ke bawah dan non eselon yang sangat
mengharapkan memperoleh tunjangan kinerja karena besarannya lebih dari pada
take home pay yang diterimanya selama ini. Dengan demikian, tunjangan kinerja
harus didasarkan pada kinerja individu yang terukur dengan baik dan dalam
penetapan besaran tunjangan kinerja harus mempertimbangkan besaran take home
pay yang sebelumnya diterima oleh PNS.
Hal tersebut menunjukkan bahwa pada level eselon I dan II terjadi keengganan
untuk mengikuti program reformasi birokrasi, sedangkan pada level eselon III ke
bawah dan non eselon tersebut dapat timbul kecemburuan dari pegawai yang
instansinya belum mengikuti program reformasi birokrasi terhadap instansi yang
telah mengikuti program reformasi birokrasi dan telah menerima tunjangan kinerja,
sehingga dapat berdampak pada motivasinya untuk berkinerja.
Bandingkan dengan di Amerika Serikat, dalam Dokumen Introduction to the
Position Classification Standards ditegaskan bahwa untuk menetapkan besaran gaji
dalam tabel GS berdasarkan kinerja, digunakan FES. Standar Primer berfungsi

sebagai "standard-for-standards" untuk Sistem Evaluasi Faktor/Factor Evaluation
System (FES). Deskripsi tingkat faktor untuk standar klasifikasi posisi yang titik
dinilai terhadap Standar Primer. Dengan demikian, ia berfungsi sebagai alat dasar
untuk menjaga keselarasan di seluruh pekerjaan. Standar Primer memiliki deskripsi
dari masing-masing dari sembilan faktor FES dan tingkat dalam setiap faktor serta
nilai-nilai titik yang tepat untuk setiap tingkat. Sembilan faktor tersebut adalah:
Faktor 1, Pengetahuan Diperlukan oleh Posisi

Faktor 2, Kontrol Pengawas
Faktor 3, Pedoman
Faktor 4, Kompleksitas
Faktor 5, Ruang Lingkup dan Efek
Faktor 6, Kontak Pribadi
Faktor 7, Tujuan Kontak
Faktor 8, Tuntutan Fisik
Faktor 9, Lingkungan Kerja
Selain itu, termasuk dalam Standar Primer adalah kelas utama konversi tabel
yang menunjukkan rentang titik total (berdasarkan set faktor lengkap) untuk kelas
GS-1 sampai GS-15, sebagai berikut:
Tabel 32
Konversi Grade (Grade Conversion)
GS Grade Point Range
1 190-250
2 255-450
3 455-650
4 655-850
5 855-1100
6 1105-1350
7 1355-1600
8 1605-1850
9 1855-2100
10 2105-2350
11 2355-2750
12 2755-3150
13 3155-3600
14 3605-4050
15 4055-up
Selanjutnya digunakan data survei gaji dari Bureau of Labor Statistics/BLS
(Departemen Tenaga Kerja AS), digunakan untuk mengatur dan menyesuaikan
tingkat gaji General Schedule (GS). BLS adalah lembaga statistik independen yang
bertanggung jawab untuk kegiatan kerja mengukur pasar, kondisi kerja, dan
perubahan harga dalam perekonomian.
Dalam Pengaturan Pay GS (gaji GS), standar biaya hidup tidak digunakan.
Inilah yang sering disalapahami di antara beberapa karyawan Federal dan lain-lain
bahwa kenaikan tingkat gaji GS didasarkan pada harga dan/atau biaya
hidup. Ukuran tingkat harga, seperti the BLS Consumer Price Index/CPI (Indeks
Harga Konsumen BLS) tidak digunakan untuk mengatur gaji GS.
Indikator mengenai tingkat gaji non-Federal BLS termasuk the National
Compensation Survey (NCS) yang diproduksi oleh Kantor BLS mengenai
kompensasi dan kondisi Kerja. NCS adalah survei gaji non-Federal, upah, dan
keuntungan karyawan. Survei ini dirancang untuk menghasilkan data di tingkat lokal,
di dalam wilayah yang luas, dan nasional.
NCS inilah yang digunakan untuk mengatur dan menyesuaikan membayar
Daftar Umum (General Schedule/GS):
a. Untuk membayar penyesuaian tahunan sebagai dasar GS berdasarkan

ketentuan dari 5 USC 5303, dan
b. Untuk wilayah membayar/gaji dalam wilayah geografis terpisah di bawah 5
USC 5304.
Berdasarkan mekanisme tersebut di atas, menurut penulis, penetapan grade
tersebut mirip dengan model penetapan grade di Amerika Serikat. Keduanya
menggunakan indikator yang mirip, termasuk tidak secara langsung menggunakan
indikator biaya hidup/kebutuhan sebagai ukuran, tetapi indikator yang digunakan
Indonesia adalah UMRP yang merupakan standar upah minimun yang memiliki
aspek lokalitas, sedangkan di Amerika Serikat menggunakan National

Compensation Survey (NCS) yang merupakan hasil survei gaji non federal (tingkat
rata-rata gaji di swasta).
Adapun mengenai mekanisme pemberian tunjangan kinerja, diatur dalam
Peraturan Menteri PAN dan RB No.63 Tahun 2011 pada bagian Lampiran II.4. A,
sebagai berikut:
Pemberian Tunjangan Kinerja untuk setiap jabatan yang ada di lingkungan

instansi yang telah mendapatkan tunjangan kinerja Reformasi Birokrasi harus
didasarkan pada Dokumen Berita Acara Hasil Validasi Job Grading yang
ditandatangani oleh Deputi SDM Aparatur Kementerian PAN dan RB, Kepala
BKN, dan Sekretaris Kementerian/Lembaga.
Tunjangan Kinerja diberikan kepada Pegawai Instansi yang terdiri dari
Pegawai Negeri dan Pegawai lain yang berdasarkan Keputusan Pejabat yang
berwenang diangkat dalam suatu jabatan datau tugas dan bekerja secara penuh
pada satuan organisasi di lingkungan instansi.
Tunjangan Kinerja tidak diberikan kepada:
1) Pegawai Instansi yang nyata-nyata tidak mempunyai tugas/jabatan/pekerjaan
tertentu pada instansi tersebut;
2) Pegawai Instansi yang diberhentikan untuk sementara atau dinonaktifkan;
3) Pegawai Instansi yang diberhentikan dengan hormat atau tidak dengan
hormat;
4) Pegawai Instansi yang diperbantukan/dipekerjakan pada Badan/Instansi lain
di luar lingkungan instansi;
5) Pegawai Instansi yang diberikan cuti di luar tanggungan negara atau dalam
bebas tugas untuk menjalani masa persiapan pensiun.
Selanjutnya, dalam Peraturan Menteri PAN dan RB No.63 Tahun 2011 pada
bagian Lampiran II.4. B, mengatur mengenai Penambahan Tunjangan Kinerja,
sebagai berikut:
Pemberian Tunjangan Kinerja sebagaimana dimaksud dalam huruf A di atas

tetap dilaksanakan apabila pegawai dapat mempertahankan kinerjanya dengan
nilai paling rendah adalah nilai Baik.
Jika pegawai mendapatkan nilai kinerja pada tahun berjalan adalah nilai
Sangat (Amat) Baik, maka pada tahun berikutnya kepada pegawai tersebut
diberikan penambahan tunjangan kinerja paling tinggi 50% (lima puluh persen)
dari selisih tunjangan kinerja antara kelas jabatan 1 (satu) tingkat di atas
kelasnya dengan tunjangan yang diterimanya.
Selanjutnya, dalam Peraturan Menteri PAN dan RB No.63 Tahun 2011 pada
bagian Lampiran II.4. C, mengatur mengenai Pengurangan Tunjangan Kinerja,
sebagai berikut:
(1) Pegawai yang mendapatkan nilai kinerja pada tahun berjalan di bawah nilai
Baik, sebagai berikut:
a. Pegawai yang mendapatkan nilai kinerja pada tahun berjalan adalah nilai
Cukup, maka pada tahun berikutnya kepada pegawai tersebut diberikan
pengurangan tunjangan kinerja sebesar 25% (dua puluh lima persen) dari
tunjangan yang diterimanya.
b. Pegawai yang mendapatkan nilai kinerja pada tahun berjalan adalah nilai
Kurang (Sedang), maka pada tahun berikutnya kepada pegawai tersebut
diberikan pengurangan tunjangan kinerja sebesar 50% (lima puluh
persen) dari tunjangan yang diterimanya.
c. Pegawai yang mendapatkan nilai kinerja pada tahun berjalan adalah nilai
Buruk (Kurang),331 maka pada tahun berikutnya kepada pegawai tersebut
diberikan pengurangan tunjangan kinerja sebesar 75% (dua puluh lima
persen) dari tunjangan yang diterimanya.
Adapun Pelaksanaan Pemberian, Penambahan, dan Pengurangan Tunjangan
Kinerja dan Pagu Anggarannya, diatur dalam Peraturan Menteri PAN dan RB No.63
Tahun 2011 pada bagian Lampiran II.4. D dan E, sebagai berikut:
D. Pelaksanaan Pemberian, Penambahan, dan Pengurangan Tunjangan

Kinerja.
Mengingat kondisi dan situasi dari berbagai jenis jabatan di lingkungan
intansi yang sangat beragam, maka Pelaksanaan Pemberian, Penambahan,
dan Pengurangan Tunjangan Kinerja sebagaimana diuraikan pada Huruf A,
Huruf B, dan Huruf C di atas, diatur lebih lanjut dalam peraturan instansi
masing-masing.
E. Pagu Anggaran Tunjangan Kinerja.

Pemberian, Penambahan, dan Pengurangan Tunjangan Kinerja
sebagaimana diuraikan pada Huruf A, Huruf B, dan Huruf C di atas, tidak
dapat melebihi pagu anggaran tunjangan kinerja yang ditetapkan pada
instansi masing-masing.
Penambahan tunjangan kinerja pada pegawai yang berkinerja Sangat
(Amat) Baik diambil dari pengurangan tunjangan kinerja pegawai:
1) yang berkinerja Cukup, Kurang (Sedang), maupun Buruk (Kurang);332
2) yang tidak masuk kerja;
3) yang terlambat masuk kerja; dan
4) yang pulang kerja sebelum waktunya.
331
Pengulangan kata “Kurang” untuk dua kategori yang berbeda tersebut sesuai dengan naskah hasil scan, yang
penulis download dari situs menpan.go.id. Hal tersebut semakin menimbulkan kesan bahwa penilaian kinerja
individu memang belum dilakukan.
332
Pengulangan kata “Kurang” kembali termuat untuk dua kategori yang bebeda tersebut sesuai dengan
naskahnya hasil scan yang penulis download dari situs menpan.go.id. Hal tersebut semakin menimbulkan kesan
bahwa penilaian kinerja individu memang belum dilakukan.
Menurut penulis, walaupun Peraturan Menteri PAN dan RB No.63 Tahun 2011
tersebut telah mengatur mengenai penambahan dan pengurangan tunjangan kinerja
sebagaimana tersebut di atas, tetapi hal tersebut baru didasarkan pada Indikator
Kinerja Utama Instansi, karena belum memiliki ukuran kinerja-kinerja individu.
Ketentuan mengenai penilaian kinerja PNS, sejak tahun 1979 telah diatur dalam
Peraturan Pemerintah No.10 Tahun 1979 tentang Penilaian Pelaksanaan Pekerjaan
Pegawai Negeri Sipil. Namun demikian, kriteria-kriteria dalam menilai kinerja dalam
ketentuan tersebut masih bersifat abstrak, tidak spesifik untuk pekerjaan tertentu,
tidak terukur secara konsisten, dan hasil penilaian bersifat rahasia, sebagaimana
diatur dalam Pasal 4 sampai dengan Pasal 6, sebagai berikut:
Pasal 4
(1) Hasil penilaian pelaksanaan pekerjaan Pegawai Negeri Sipil, dituangkan
dalam daftar Penilaian Pelaksanaan Pekerjaan.
(2) Dalam Daftar Penilaian Pelaksanaan Pekerjaan unsur-unsur yang dinilai
adalah:
a. kesetiaan;
b. prestasi kerja;
c. tanggungjawab;
d. ketaatan;
e. kejujuran;
f. kerjasama;
g. prakarsa; dan
h. kepemimpinan.
Penjelasan Pasal 4 Ayat (2) huruf b: Prestasi kerja adalah hasil kerja yang
dicapai oleh seorang Pegawai Negeri Sipil dalam melaksanakan tugas yang
dibebankan kepadanya. Pada umumnya, prestasi kerja seorang Pegawai Negeri
Sipil antara lain dipengaruhi oleh kecakapan, ketrampilan, pengalaman, dan
kesungguhan Pegawai Negeri Sipil yang bersangkutan.
Pasal 5
(1) Nilai pelaksanaan pekerjaan dinyatakan dengan sebutan dan angka sebagai
berikut:
a. amat baik = 91 – 100.
b. baik = 76 – 90.
c. cukup = 61 – 75.
d. sedang = 51 – 60.
e. kurang = 50 ke bawah.
(2) Pedoman dalam memberikan nilai pelaksanaan pekerjaan Pegawai Negeri
Sipil, adalah sebagai tersebut dalam Lampiran Peraturan Pemerintah ini.
Pasal 6
Daftar Penilaian Pelaksanaan Pekerjaan adalah bersifat rahasia.
Untuk mengatasi kelemahan ketentuan tersebut, pemerintah telah menerbitkan
Peraturan Pemerintah No.46 Tahun 2011 tentang Penilaian Prestasi Kerja Pegawai
Negeri Sipil sebagai pengganti Peraturan Pemerintah No.10 Tahun 1979 tentang
Penilaian Pelaksanaan Pekerjaan Pegawai Negeri Sipil, yang akan mulai
dilaksanakan pada tanggal 1 Januari 2014.333 Di mana pada saat Peraturan
Pemerintah No.46 Tahun 2011 mulai dilaksanakan, Peraturan Pemerintah No.10
Tahun 1979 dicabut dan dinyatakan tidak berlaku.334
Peraturan Pemerintah No.46 Tahun 2011 dibentuk untuk memenuhi ketentuan
mengenai penilaian prestasi kerja sebagaimana dimaksud dalam Pasal 12 dan
Pasal 20 Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999.335 Mengingat selama ini,
Peraturan Pemerintah No.10 Tahun 1979 merupakan bentuk pelaksanaan dari
ketentuan Pasal 20 Undang-Undang No. 8 Tahun 1974.
Dalam Peraturan Pemerintah No.46 Tahun 2011 pada Pasal 2 dan Pasal 3,
diatur mengenai aspek-aspek penilaian prestasi kerja PNS, sebagai berikut:
Pasal 2
Penilaian prestasi kerja PNS bertujuan untuk menjamin objektivitas pembinaan
PNS yang dilakukan berdasarkan sistem prestasi kerja dan sistem karier yang
dititikberatkan pada sistem prestasi kerja.
Pasal 3
Penilaian prestasi kerja PNS dilakukan berdasarkan prinsip:
a. objektif;
b. terukur;
c. akuntabel;
d. partisipatif; dan
e. transparan.
333
Peraturan Pemerintah No.46 Tahun 2011 tentang Penilaian Prestasi Kerja Pegawai Negeri Sipil, Pasal 33.
334
Ibid, pada Pasal 31.
335
Ibid, pada bagian Menimbang, huruf c.
Pasal 4
Penilaian prestasi kerja PNS terdiri atas unsur:
a. SKP; dan
b. perilaku kerja.
Selanjutnya, dalam Peraturan Pemerintah No.46 Tahun 2011 pada Pasal 5
sampai dengan Pasal 6, diatur mengenai kewajiban bagi PNS untuk menyusun
Sasaran Kerja Pegawai (SKP), sebagai berikut:
Pasal 5
(1) Setiap PNS wajib menyusun SKP sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4
huruf a berdasarkan rencana kerja tahunan instansi.
(2) SKP sebagaimana dimaksud pada ayat (1) memuat kegiatan tugas jabatan
dan target yang harus dicapai dalam kurun waktu penilaian yang bersifat
nyata dan dapat diukur.
(3) SKP yang telah disusun sebagaimana dimaksud pada ayat (1) harus
disetujui dan ditetapkan oleh pejabat penilai.
(4) Dalam hal SKP yang disusun oleh PNS tidak disetujui oleh pejabat penilai
maka keputusannya diserahkan kepada atasan pejabat penilai dan bersifat
final.
Penjelasan Pasal 5 Ayat (3)

Dalam menetapkan SKP, pejabat penilai harus mempertimbangkan usul
bawahan dan waktu penyelesaian beban kerja unit organisasi.
Pasal 6
PNS yang tidak menyusun SKP sebagaimana dimaksud dalam Pasal 5 dijatuhi
hukuman disiplin sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang
mengatur mengenai disiplin PNS.
Lebih lanjut, dalam Peraturan Pemerintah No.46 Tahun 2011 pada Pasal 7
sampai dengan Pasal 9, diatur mengenai aspek penilaian terhadap Sasaran Kerja
Pegawai (SKP), sebagai berikut:
Pasal 7
(1) SKP yang telah disetujui dan ditetapkan sebagaimana dimaksud dalam Pasal
5 menjadi dasar penilaian bagi pejabat penilai.
(2) Penilaian SKP sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi aspek:
a. kuantitas;
b. kualitas;
c. waktu; dan
d. biaya.
(3) Penilaian SKP sebagaimana dimaksud pada ayat (2) paling sedikit meliputi
aspek kuantitas, kualitas, dan waktu, sesuai dengan karakteristik, sifat, dan
jenis kegiatan pada masing-masing unit kerja.
(4) Dalam hal kegiatan tugas jabatan didukung oleh anggaran maka penilaian
SKP sebagaimana dimaksud pada ayat (2), meliputi pula aspek biaya.
(5) Berdasarkan aspek sebagaimana dimaksud pada ayat (2), setiap instansi
menyusun dan menetapkan standar teknis kegiatan sesuai dengan
karakteristik, sifat, jenis kegiatan, dan kebutuhan tugas masing-masing
jabatan.
(6) Instansi dalam menyusun standar teknis kegiatan sebagaimana dimaksud
pada ayat (5) dilakukan berdasarkan pedoman yang ditetapkan oleh Kepala
Badan Kepegawaian Negara.
Pasal 8
(1) Penilaian SKP sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4 huruf a dilakukan
dengan cara membandingkan antara realisasi kerja dengan target.
(2) Dalam hal realisasi kerja melebihi dari target maka penilaian SKP
sebagaimana dimaksud pada ayat (1) capaiannya dapat lebih dari 100
(seratus).
Pasal 9
Dalam hal SKP tidak tercapai yang diakibatkan oleh faktor diluar kemampuan
individu PNS maka penilaian didasarkan pada pertimbangan kondisi
penyebabnya.
Lebih lanjut, Peraturan Pemerintah No.46 Tahun 2011 pada Pasal 12 sampai
dengan Pasal 13, diatur mengenai aspek penilaian terhadap perilaku kerja pegawai,
sebagai berikut:
Pasal 12
(1) Penilaian perilaku kerja sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4 huruf b
meliputi aspek:
a. orientasi pelayanan;
b. integritas;
c. komitmen;
d. disiplin;
e. kerja sama; dan
f. kepemimpinan.
(2) Penilaian kepemimpinan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf f hanya
dilakukan bagi PNS yang menduduki jabatan struktural.
Pasal 13
(1) Penilaian perilaku kerja sebagaimana dimaksud dalam Pasal 12 dilakukan
melalui pengamatan oleh pejabat penilai terhadap PNS sesuai kriteria yang
ditentukan.
(2) Pejabat penilai dalam melakukan penilaian perilaku kerja PNS sebagaimana
dimaksud pada ayat (1) dapat mempertimbangkan masukan dari pejabat
penilai lain yang setingkat di lingkungan unit kerja masing-masing.
(3) Nilai perilaku kerja dapat diberikan paling tinggi 100 (seratus).
Adapun tata cara penilaian diatur dalam Peraturan Pemerintah No.46 Tahun
2011 pada Pasal 15 dan Pasal 17, sebagai berikut:
Pasal 15
(1) Penilaian prestasi kerja sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4 dilakukan
dengan cara menggabungkan penilaian SKP dengan penilaian perilaku
kerja.
(2) Bobot nilai unsur SKP 60% (enam puluh persen) dan perilaku kerja 40%
(empat puluh persen).
Pasal 17
Nilai prestasi kerja PNS sebagaimana dimaksud dalam Pasal 15 dinyatakan
dengan angka dan sebutan sebagai berikut:
a. 91 – ke atas: sangat baik
b. 76 – 90: baik
c. 61 – 75: cukup
d. 51 – 60: kurang
e. 50 ke bawah: buruk
Namun demikian, SKP yang akan diterapkan ternyata belum disertai indikator-
indikator kinerja untuk masing-masing pekerjaan, sehingga SKP hanya dibuat
berdasarkan hasil negosiasi antara atasan dan bawahan, sehingga belum terstandar
secara spesifik untuk jenis pekerjaan tertentu, sehingga setiap instansi perlu
menyiapkan standar sesuai kebutuhan masing-masing jabatan yang ada. Selain itu,
nilai perilaku kerja masih abstrak sehingga akan mengakibatkan penilaian prestasi
kerja menjadi bias.
Hal ini mirip sekali dengan penerapan model evaluasi kinerja menggunakan
kontrak untuk level manager yang dapat dinegosiasikan. Di Amerika Serikat dan
Jerman, kontrak kinerja hanya digunakan untuk level atas, sedangkan untuk level
menegah ke bawah hampir seluruhnya sudah memiliki indikator-indikator kinerja,
yang di Amerika Serikat ditetapkan dalam deskripsi pekerjaan, sebagaimana akan
dibahas lebih lanjut.

Kebijakan pemberian tunjangan kinerja dilaksanakan dalam kaitan mendorong
kinerja PNS tersebut ternyata belum mampu mendorong kinerja optimal PNS. Hal ini
terekam dari hasil jajak pendapat Kompas pada awal Maret 2012 terhadap 810
responden di 12 kota, yang dipublikasikan oleh Kompas.com (5 Maret 2012). Hasil
jajak pendapat publik tersebut menilai kebijakan pemerintah meningkatkan gaji dan
remunerasi (tunjangan kinerja) pegawai negeri tidak menjamin perbaikan kinerja
aparatur negara. Terdapat 78,4% responden yang meragukan kebijakan kenaikan
gaji dan remunerasi mampu mengubah secara positif kinerja birokrasi.
Kinerja buruk mengakibatkan rendahnya kualitas layanan publik yang diberikan
aparat birokrasi. Penilaian negatif tersebut dikemukakan 80,7% responden, yang
menyatakan bahwa pemerintah belum berhasil meningkatkan kualitas layanan
publik.
Berbeda dengan hal tersebut, remunerasi PNS di Jerman hanya didasarkan
pada basis pemenuhan hak, yakni berdasarkan status/kedudukan sebagai PNS,
namun demikian pemerintah Jerman juga telah mulai menetapkan gaji kinerja bagi
PNS secara terbatas.
Menurut Nick Manning dan Dove Suzanne dalam publikasi The World Bank (7
Juni 2012), di Jerman, remunerasi (remuneration) diberikan karena
posisi/jabatan/kedudukan PNS (beamte) bukan karena kinerja. Ekspresi terkuat dari
hal ini dapat ditemukan dalam kebijakan penggajian di Jerman bagi PNS
(Beamte). Untuk kelompok ini, gaji secara tradisional tidak dianggap sebagai
imbalan atas pekerjaan yang dilakukan atau untuk kinerja dari fungsi, tetapi sebagai
sarana dari mata pencaharian terkait jabatan. Remunerasi ini dimaksudkan untuk
memungkinkan beamte untuk memberikan komitmen penuh untuk tugas pelayanan
mereka kepada negara dan untuk hidup pada standar yang tepat untuk peringkat
mereka. Kinerja yang baik mengikuti kesadaran terhadap tugas mereka dan bukan
dari gaji mereka.
Remunerasi dapat dibayarkan hanya atas dasar prinsip-prinsip hukum. Dalam
menilai apa gaji yang sesuai, namun, legislatif memiliki diskresi luas.
Alimentationsprinzip ini adalah sebuah dasar pengukuran keseluruhan struktur dan
besaran gaji, sebagaimana publikasi Bundesministerium des Innern (1 November
2012).
Kelas (Grade) didasarkan pada Alimentationsprinzip. Ini adalah salah satu
prinsip tradisional yang dijamin konstitusional bagi PNS profesional (Pasal 33 ayat
(5) Undang-Undang Dasar/Grundgesetzes/GG). Gaji digunakan untuk memastikan
bahwa pejabat atau petugas dapat berkonsentrasi sepenuhnya pada
pekerjaan. Hanya layanan sipil yang mandiri secara ekonomi dapat melakukan tugas
yang diberikan kepadanya oleh konstitusi. Tidak seperti karyawan publik, gaji PNS
tidak merupakan remunerasi langsung untuk kerja individu yang dilakukan, tapi
kembali untuk mereka dengan segala tenaga kerjanya kepada negara untuk
menyediakan dan kewajiban layanan mereka.
Di Jerman, loyalitas PNS harus dipastikan dengan penerapan Undang-Undang
Dasar yang mempercayakan tugas yang harus dipenuhi untuk kepentingan warga
dengan benar dan terus-menerus. Legalitas tindakan administratif dan keandalan
kinerja tugas membutuhkan PNS, terutama di mana negara harus campur tangan
dalam kepentingan publik terkait hak-hak individu, sehingga berfungsi dalam
pelaksanaan monopoli negara.
Undang-Undang Dasar pada Pasal 33 ayat (4) mengamanatkan bahwa
pelaksanaan otoritas publik ditransfer ke misi yang berkelanjutan, lazimnya oleh
PNS. Latar belakang aturan ini adalah tugas khusus dari loyalitas PNS. Hal ini
terutama di mana negara harus campur tangan dalam kepentingan publik terkait
hak dan kewajiban individu, dalam pelaksanaan monopoli negara. Secara umum
diterima bahwa dalam intervensi administrasi klasik (polisi, pemadam kebakaran,
bea cukai dan administrasi pajak dan pemasyarakatan) pada dasarnya harus
dikerjakan oleh PNS. Tingkat senior di lembaga federal dan negara tertinggi dan
layanan diplomatik akan diisi oleh PNS.
Untuk hal tersebut terdapat argumen yang signifikan, yakni ini merupakan
larangan pemogokan untuk PNS. Ini merupakan indikasi tugas fidusia khusus untuk
majikan mereka dan memastikan bahwa misalnya polisi, pemadam kebakaran, dan
pengadilan serta kementerian federal dan negara selalu mampu bekerja.
Selain itu ada rincian lebih lanjut, bahwa PNS tidak bekerja atas dasar kontrak
kerja. Hubungan kerja mereka didirikan oleh pemerintah atas dasar Ernennungsakt
sepihak, yaitu penerbitan surat penunjukan. Gaji mereka diatur oleh hukum dan tidak
bisa ditawar. Untuk mengkompensasi hal ini tugas khusus mengikat mereka,
setelah masa percobaan, diangkat seumur hidup. Ini memastikan secara simultan
independensi tertentu PNS terhadap garis otoritas politik.
Pemenuhan kesejahteraan ini amanat Undang-Undang Dasar untuk kebutuhan
posisi tugas yang kuat, tetapi juga bahwa para pejabat akan diangkat secara legal
sehingga supremasi hukum dan tugas-tugas resmi terjaga independensinya tanpa
terganggu pemenuhan kebutuhan hidup. Kemandirian resmi ini terletak terutama
melalui perekrutan PNS pada umumnya, gaji yang wajar untuk hidup dan pensiun
serta hak sesuai tugas resmi. Terutama "perlindungan kerja", yaitu pemberhentian
jabatan hanya dapat terjadi dalam kasus hukum yang sudah memperoleh putusan
pengadilan yang sudah berkekuatan hukum tetap, sekalipun untuk hukuman pidana
penjara minimal enam bulan apabila melakukan tindakan membahayakan hukum

konstitusi federal demokratis secara sengaja. PNS tidak boleh dipaksa dengan
ancaman pemecatan yang tidak sesuai dengan Konstitusi Federal.336
Dengan demikian, PNS di Jerman harus setia kepada Konstitusi Federal berikut
tugas resminya yang sejalan dengan Konstitusi Federal serta dilindungi dari
ancaman pemecatan yang tidak sejalan dengan Konstitusi Federal. Hal tersebut
berbeda dengan kondisi di Indonesia dimana PNS diwajibkan untuk setia kepada
pemerintah, yang dapat menimbulkan sikap ambigu bagi PNS apabila ternyata
pemerintah memberikan perintah yang tidak sesuai dengan ketentuan peraturan
perundang-undangan.
Berdasarkan Pasal 27 Ayat (2) dan Pasal 42a Ayat (1)
Bundesbesoldungsgesetzes (Undang-Undang Gaji Federal) sebagaimana telah
diubah pada tanggal 19 Juni 2009 (BGBl. I S. 1434) Dekrit Pemerintah Federal,
Order Federal untuk Membayar Melalui Instrumen Kerja (Verordnung des Bundes
über leistungsbezogene Besoldungsinstrumente/BLBV) pada Pasal 1 mengatur
bahwa cakupan penerima bonus kinerja adalah berlaku untuk gaji-penerima dan
penerima nilai gaji Federal di skala A.337
Selanjutnya dalam dalam pasal 4 BLBV diatur mengenai bonus kinerja, bahwa
bonus kinerja dalam pengakuan kinerja khusus yang luar biasa, mereka harus
336
§48 Verlust der Beamtenrechte auf Grund eines Strafurteils
Das Beamtenverhältnis eines Beamten, der im ordentlichen Strafverfahren durch das Urteil eines
deutschen Gerichts im Geltungsbereich dieses Gesetzes
1. wegen einer vorsätzlichen Tat zu Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr oder
2. wegen einer vorsätzlichen Tat, die nach den Vorschriften über Friedensverrat, Hochverrat,
Gefährdung des demokratischen Rechtsstaates oder Landesverrat und Gefährdung der äußeren
Sicherheit strafbar ist, zu Freiheitsstrafe von mindestens sechs Monaten verurteilt wird, endet mit der
Rechtskraft des Urteils. Entsprechendes gilt, wenn dem Beamten die Fähigkeit zur Bekleidung
öffentlicher Ämter aberkannt wird oder wenn der Beamte auf Grund einer Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts gemäß Artikel 18 des Grundgesetzes ein Grundrecht verwirkt hat.
337
§ 1 Geltungsbereich
Diese Verordnung gilt für Besoldungsempfängerinnen und Besoldungsempfänger des Bundes in
Besoldungsgruppen der Bundesbesoldungsordnung A.
berada dalam hubungan temporal yang erat dengan kinerja. Bonus kinerja akan
dibayarkan sebagai lumpsum. Tingkat layanan ini disediakan untuk dimensi yang
sesuai. Ini dapat diberikan suatu jumlah sampai dengan jumlah gaji pokok awal
kelas milik penerima atau penerima kelas pada saat penetapan gaji.338
Lebih lanjut, dalam Pasal 5 BLBV diatur mengenai bonus insentif. Bonus Insentif
diberikan sebagai pengakuan khusus prestasi. Jumlah dan durasi bonus dihitung
sesuai dengan kinerja layanan. Itu adalah jumlah bulanan hingga 7 persen gaji
pokok awal kelas dapat diberikan.339
Adapun alokasi pilihan pemberiannya diatur dalam Pasal 6 BLBV, dimana
jumlah total yang diberikan dalam satu tahun kalender pada tingkat kinerja tidak
boleh melebihi 15 persen dari jumlah karyawan pada 1 Januari untuk penerima kelas
dan penerima gaji dalam skala gaji federal pada grup/kelas A yang belum mencapai
akhir gaji pokok, tidak melebihinya. 340
338
§ 4 Leistungsprämie
(1) Die Leistungsprämie dient der Anerkennung einer herausragenden besonderen Leistung; sie soll in engem
zeitlichen Zusammenhang mit der Leistung stehen.
(2) Die Leistungsprämie wird als Einmalzahlung gewährt. Die Höhe ist der erbrachten Leistung entsprechend
zu bemessen. Es kann ein Betrag bis zur Höhe des Anfangsgrundgehaltes der Besoldungsgruppe gewährt
werden, der die Besoldungsempfängerin oder der Besoldungsempfänger zum Zeitpunkt der Entscheidung
angehört.
339
§ 5 Leistungszulage
(1) Die Leistungszulage dient der Anerkennung einer herausragenden besonderen Leistung, die bereits über
einen Zeitraum von mindestens drei Monaten erbracht worden ist und auch für die Zukunft erwartet wird.
Zugleich ist sie Anreiz, diese Leistung auch künftig zu erbringen. Die Leistungszulage kann für bis zu drei
Monate rückwirkend gewährt werden. Bei Leistungsabfall ist sie für die Zukunft zu widerrufen.
(2) Die Höhe und die Dauer der Gewährung sind der erbrachten Leistung entsprechend zu bemessen. Es kann
monatlich ein Betrag bis zur Höhe von 7 Prozent des Anfangsgrundgehaltes der Besoldungsgruppe gewährt
werden, der die Besoldungsempfängerin oder der Besoldungsempfänger bei der Festsetzung der
Leistungszulage angehört. Die Leistungszulage darf längstens für einen zusammenhängenden Zeitraum von
einem Jahr gewährt werden; innerhalb dieses Zeitraums ist die Verlängerung der Zahlung zulässig. Eine
weitere Leistungszulage darf frühestens ein Jahr nach Ablauf dieses Zeitraums gewährt werden. Die
Leistungszulage wird nachträglich gezahlt.
340
§ 6 Vergabemöglichkeiten
(1) Die Zahl der in einem Kalenderjahr bei einem Dienstherrn vergebenen Leistungsstufen darf 15 Prozent der
Zahl der bei dem Dienstherrn am 1. Januar vorhandenen Besoldungsempfängerinnen und
Besoldungsempfänger in Besoldungsgruppen der Bundesbesoldungsordnung A, die das Endgrundgehalt
noch nicht erreicht haben, nicht übersteigen. Bei Anstalten, Stiftungen und Körperschaften mit weniger als
sieben Besoldungsempfängerinnen und Besoldungsempfängern in Besoldungsgruppen der
Bundesbesoldungsordnung A, die das Endgrundgehalt noch nicht erreicht haben, kann in jedem
Tujuan dari bonus kinerja dan bonus insentif adalah untuk memperkuat
Eigenverantwortung (“rasa kepemilikan/tanggung jawab pribadi”), motivasi dan
kinerja dalam pelayanan publik dan menghargai prestasi karyawan yang berkualitas
dan finansial. Gaji kinerja ini didasarkan evaluasi kinerja menjelang kesepakatan
target atau proses review terstruktur. Evaluasi kinerja harus memahami, tepat waktu,
non-diskriminatif dan memperhitungkan waktu tertentu dan situasi yang tepat untuk
mencapai penerimaan yang diperlukan antara para pemangku kepentingan dan
tindakan yang sangat berdedikasi dan independen dari PNS. Oleh karena itu, The
“Guide to Performance" (Der "Leitfaden Leistungsbewertung") dimaksudkan sebagai
panduan bagi kementerian dan untuk pertimbangan yang akan datang dan diskusi
dengan staf mengenai: pengukuran kinerja dan evaluasi kinerja, proses evaluasi
kinerja, alat pengukuran yang tersedia, dan hal-hal yang harus dipertimbangkan
ketika memperkenalkan sistem penilaian kinerja yang baru (Bundesministerium des
Innern, 2 November 2012).
Di Amerika Serikat, remunerasi berbasis orientasi kinerja diatur Dalam Section
2301, Title 5, United States Code pada huruf (b), yang mengatur bahwa manajemen
personil federal harus dilaksanakan sesuai dengan prinsip-prinsip merit sistem,
diantaranya adalah gaji yang sesuai harus disediakan untuk pekerjaan yang sama
nilainya, dengan pertimbangan yang tepat dari tingkat nasional dan lokal yang
dibayarkan oleh pemberi kerja di sektor swasta, dan “insentif” yang tepat dan
pengakuan harus disediakan untuk keunggulan dalam kinerja, sebagai berikut:
§ 2301
(b) Federal personnel management should be implemented consistent with
the following merit system principles:
Kalenderjahr einer Besoldungsempfängerin oder einem Besoldungsempfänger eine Leistungsstufe gewährt

werden.
(3) Equal pay should be provided for work of equal value, with
appropriate consideration of both national and local rates paid by
employers in the private sector, and appropriate incentives and
recognition should be provided for excellence in performance.
Bahkan, kinerja seseorang dapat menyebabkan perubahan kelas pekerjaan,
sebagaimana diatur dalam Dokumen Introduction to the Position Classification
Standards.
Dalam Civil Service Reform Act of 1978 (Undang-Undang Reformasi
Kepegawaian Negeri Sipil Tahun 1978) pada Section 4302, diatur mengenai
pembentukan sistem penilaian kinerja, sebagai berikut:341
(a) Setiap instansi harus mengembangkan satu atau lebih sistem penilaian
kinerja yang:
(1) menyediakan penilaian berkala kinerja karyawan;
(2) mendorong partisipasi karyawan dalam menetapkan standar kinerja, dan
(3) menggunakan hasil dari penilaian kinerja sebagai dasar untuk pelatihan,
penghargaan, karyawan pemindahan, mempromosikan, mengurangi di
kelas, mempertahankan, dan menghapus;
(b) Berdasarkan peraturan yang Kantor Manajemen Personalia harus
menetapkan, setiap sistem penilaian kinerja harus menyediakan:
(1) menetapkan standar kinerja yang akan, semaksimal mungkin,
memungkinkan evaluasi akurat dari kinerja pekerjaan atas dasar kriteria
obyektif (yang mungkin termasuk tingkat kesopanan menunjukkan
341
Section 4302
Establishment of performance appraisal system
(a) Each agency shall develop one or more performance appraisal systems which --,
(1) provide for periodic appraisals of job performance of employees;
(2) encourage employee participation in establishing performance standards; and
(3) use the results of performance appraisals as a basis for training, rewarding, reassigning, promoting,
reducing in grade, retaining, and removing employees;
(b) Under regulations which the Office of Personnel Management shall prescribe, each performance appraisal
system shall provide for --,
(1) establishing performance standards which will, to the maximum extent feasible, permit the accurate
evaluation of job performance on the basis of objective criteria (which may include the extent of courtesy
demonstrated to the public) related to the job in question for each employee or position under the
system;
(2) as soon as practicable, but not later than October 1, 1981, with respect to initial appraisal periods, and
thereafter at the beginning of each following appraisal period, communicating to each employee the
performance standards and the critical elements of the employee's position;
(3) evaluating each employee during the appraisal period on such standards;
(4) recognizing and rewarding employees whose performance so warrants;
(5) assisting employees in improving unacceptable performance; and
(6) reassigning, reducing in grade, or removing employees who continue to have unacceptable performance
but only after an opportunity to demonstrate acceptable performance.
kepada masyarakat) yang terkait dengan pekerjaan tersebut untuk
masing-masing karyawan atau posisi di bawah sistem;
(2) sesegera mungkin, tetapi tidak lebih dari 1 Oktober 1981, sehubungan
dengan periode penilaian awal, dan setelah itu pada awal setiap periode
penilaian berikut, berkomunikasi dengan setiap karyawan standar kinerja
dan unsur-unsur penting dari karyawan Posisi;
(3) mengevaluasi setiap karyawan selama periode penilaian pada standar
tersebut;
(4) mengakui dan menghargai karyawan yang kinerjanya tinggi;
(5) membantu karyawan dalam meningkatkan kinerja tidak dapat diterima,
dan
(6) pemindahan, mengurangi di kelas, atau menghapus karyawan yang
terus memiliki kinerja tidak dapat diterima tetapi hanya setelah
kesempatan untuk menunjukkan kinerja yang dapat diterima.
Tugas dan tanggung jawab dari posisi dapat berubah dari waktu ke waktu.
Untuk sebagian besar perubahan ini terjadi akibat reorganisasi, tanggung jawab
organisasi baru atau direvisi atau misi, dan perubahan teknologi. Kadang-kadang,
bagaimanapun, kemampuan yang unik, pengalaman, atau pengetahuan karyawan
tertentu membawa kepada pekerjaan juga dapat memiliki efek pada pekerjaan yang
dilakukan dan karena itu pada klasifikasi posisi.
Sementara itu dalam posisi yang diklasifikasikan, hubungan karyawan dengan
posisi dapat diakui pada saat kinerja incumbent memperluas sifat atau ruang lingkup
dan efek dari pekerjaan yang dilakukan. Misalnya, kemampuan luar biasa dari
karyawan dapat menyebabkan daya tarik tugas pekerjaan sangat sulit, kebebasan
yang tidak biasa dari pengawasan, wewenang khusus untuk berbicara dan
melakukan agen, kontribusi terus efisiensi organisasi dan ekonomi, pengakuan
sebagai "pakar" mencari oleh teman sebaya, atau pertimbangan yang sama.
Perubahan tersebut mempengaruhi kesulitan pekerjaan atau tanggung jawab dan
kewenangan yang diberikan karyawan dan dapat diakui dalam keputusan klasifikasi
posisi.
Perubahan pekerjaan yang dihasilkan dari dampak individu karyawan harus
dicatat untuk membedakan posisi dari deskripsi lain perubahan signifikan posisi.
Ketika dalam pekerjaan terjadi karena salah satu macam alasan yang disebutkan di
atas, klasifikasi posisi (judul, seri, dan kelas) harus ditinjau ulang dan direvisi sesuai
kebutuhan. Ketika posisi yang telah terkena dampak dari seorang individu
dikosongkan, biasanya harus kembali ke klasifikasi aslinya.
Bagi yang merasa klasifikasi jabatan yang ditetapkan kepadanya ternyata tidak
sesuai, dapat mengajukan banding klasifikasi. Sebelum mengajukan banding,
seseorang harus memastikan bahwa deskripsi posisinya mengidentifikasikan tugas
utamanya. Karena institusinya bertanggung jawab untuk menetapkan tugas untuk
posisinya dan memasukkannya ke dalam deskripsi posisinya saat ini, dan
mengklasifikasikan posisi yang sesuai, biasanya pemerintah tidak akan menerima
banding sampai institusinya telah memenuhi tanggung jawab ini.
Jika uraian jabatan secara signifikan tidak akurat, ia harus mencoba untuk
menyelesaikan masalah dengan membicarakannya dengan atasannya dan mungkin
seorang wakil dari kantor sumber daya manusia. Jika ia tidak dapat menyelesaikan
masalah pada tingkat ini, ia harus menggunakan prosedur penyampaian keluhan
dinegosiasikan atau administratif. Jika ia tidak dapat memperoleh uraian jabatan
akurat melalui prosedur keluhan, pemerintah dapat menerima bandingnya dan
menentukan klasifikasi yang tepat berdasarkan tugas yang diberikan oleh
manajemen dan dilakukannya.
Hal yang dapat dibanding adalah kelas dari posisi individu, seri kerja dari posisi
individu, dan kadang-kadang judul posisi individu. Hal yang tidak dapat diajukan
banding:
a. isi atau keakuratan uraian jabatan resmi;

b. akurasi dari standar klasifikasi;
c. sebuah instansi yang diusulkan klasifikasi keputusan;
d. klasifikasi posisi yang Anda tidak resmi ditetapkan, atau
e. klasifikasi posisi yang Anda rinci atau sementara dipromosikan untuk jangka
waktu kurang dari dua tahun.
Terlebih jika yang terjadi adalah salah penurunan pangkat. Jika efek tindakan
klasifikasi agen mengakibatkan kerugian aktual dari kelas atau membayar kepada
karyawan, dan karyawan mengajukan banding klasifikasi tepat waktu dan bahwa
tindakan klasifikasi kemudian ditemukan berada di kesalahan, karyawan berhak
untuk tindakan korektif retroaktif. Badan Sistem Banding ini harus meninjau semua
tindakan administratif diambil setelah seperti salah penurunan pangkat. Setiap
tindakan harus direkonstruksi atas dasar klasifikasi yang benar sebagaimana
ditentukan dalam keputusan banding dengan memperhatikan sepenuhnya dengan
aturan yang mengatur tanggal efektif. Di kasus ini, karyawan harus diberikan
informasi lengkap mengenai kondisi penjamin penyesuaian retroaktif.
Berdasarkan dokumen Introduction to the Position Classification Standards,
pegawai kerah putih (PNS) yang dibayar berdasarkan GS menggunakan deskripsi
jabatan. Sedangkan yang dibayar berdasarkan SES menggunakan kontrak jabatan.
Sebuah deskripsi jabatan merupakan pernyataan dari tugas utama, tanggung
jawab, dan hubungan pengawasan dari posisi tertentu. Deskripsi setiap posisi harus
tetap up to date dan termasuk informasi tentang pekerjaan yang signifikan untuk
classification. Untuk posisi non pengawas, deskripsi harus mencakup informasi yang
cukup sehingga klasifikasi yang tepat dapat dilakukan bila deskripsi yang dilengkapi
dengan informasi lain tentang struktur organisasi, misi, dan prosedur. Uraian posisi
harus mendefinisikan dengan jelas tugas utama yang ditugaskan dan sifat dan
tingkat tanggung jawab untuk melaksanakan tugas tersebut. Persyaratan kualifikasi
harus jelas dari membaca deskripsi, dan persyaratan khusus tidak nampak dari
deskripsi harus secara spesifik disebutkan dan didukung oleh tugas dijelaskan.
Untuk posisi pengawas, deskripsi harus mengidentifikasi informasi yang
diperlukan untuk mengevaluasi posisi dengan kriteria pengawasan yang tepat.

Ruang lingkup dan tingkat tanggung jawab pengawasan merupakan kepentingan
utama. Gambaran posisi pengawas tidak perlu menyertakan pembahasan rinci dari
pekerjaan yang dilakukan oleh karyawan bawahan. Hal ini penting, bagaimanapun,
bahwa ada konsistensi antara atasan dan bawahan deskripsi posisi 'mengenai
pengawasan yang diberikan dan diterima. Semua deskripsi posisi harus
menyertakan pernyataan yang ditandatangani oleh atasan langsung untuk sertifikasi
keakuratan deskripsi posisi.
Bagi eksekutif senior, dalam perkembangannya, bagaimanapun, “fixed term
employment contracts” yang digunakan untuk menetapkan syarat kerja, pengaturan
gaji dan untuk menentukan persyaratan kinerja. Meskipun bukti pasti mengenai
efektivitas, kinerja yang berhubungan dengan gaji menjadi lebih umum. “Fixed term
employment contracts” sangat umum untuk posisi senior (Director General,
Permanent Secretary or Agency Head). “Fixed term employment contracts” awalnya
diperkenalkan untuk memberikan pejabat sipil senior (the senior civil service)
keluwesan lebih (more flexibility). Dalam bentuknya yang lebih baru, yang telah
cukup umum di negara-negara OECD, “fixed term employment contracts” juga
menghubungkan gaji terhadap kinerja manajerial (The World Bank, 7 Juni 2012).
digambarkan basis orientasi kinerja dalam peraturan sistem remunerasi PNS yang

Tabel 33
Basis Orientasi Kinerja dalam Peraturan Sistem Remunerasi PNS

1. Rasio gaji pokok terendah Rasio gaji pokok terendah Rasio gaji terendah dan tertinggi
dan tertinggi adalah 1: 3,65, dan tertinggi adalah 1:11,21, adalah 1:6,77, dan maksimal
bisa lebih jika ditambah bisa lebih bagi ES. 1:13,4.
tunjangan dan honorarium,
tetapi terbatas pada PNS Gaji pokok berdasarkan Gaji pokok ditetapkan
tertentu. grade. Grade ditetapkan berdasarkan posisi sesuai
berdasarkan posisi dan Alimentationprinzip (loyalitas
Tunjangan kinerja diberikan, kinerja individu yang pada Konstitusi Federal). Akan
berdasarkan kinerja institusi, diterapkan dengan prinsip tetapi, aspek kinerja sudah
belum berdasarkan kinerja equal pay for equal work, mulai diperhitungkan secara
individu. yang lazim dikenal sebagai terbatas, yakni 15% PNS terbaik
merit (pay) system. mendapat tunjangan kinerja
Dengan demikian belum yang besarnya maksimal 1 kali
sepenuhnya sejalan dengan gaji pokok.
prinsip merit system.
Tabel tersebut menunjukkan bahwa remunerasi PNS di Amerika Serikat telah
bertumpu pada teori keadilan distributif dan sejalan dengan prinsip merit pay system
ataupun prinsip equal pay for equal work, dengan menetapkan grade tertentu bagi
pegawai maupun pelamar yang dinilai berprestasi, di mana grade tertentu tersebut
berimplikasi pada besaran gaji PNS, di mana pada umumnya gaji pokok PNS tidak
disertai tunjangan, kecuali bagi kondisi khusus yang diberi tunjangan yang
besarannya tidak lebih dari 25% dari gaji pokoknya. Adapun bagi pegawai eksekutif
senior diberikan berbagai macam tunjangan dan insentif yang dapat lebih besar dari
25% gaji pokok, berdasarkan luasnya tanggung jawabnya.
Berbeda dengan di Indonesia yang belum sepenuhnya bertumpu pada teori
keadilan distributif dan belum sepenuhnya sejalan prinsip merit pay system/prinsip
equal pay for equal work, karena belum memiliki standar kinerja untuk setiap jabatan
pemerintahan, sehingga sulit mengukur kinerja individu sebagai dasar penggajian.
Adapun remunerasi PNS di Jerman walaupun telah bertumpu pada teori
keadilan distributif tetapi cenderung tidak sejalan dengan prinsip merit (pay) system,
karena berdasarkan alimentationprinzip, yakni remunerasi diberikan untuk menjamin

loyalitas PNS terhadap Konstitusi Federal. Oleh karena itu, besaran remunerasi
sangat tergantung tanggung jawab dari tugas yang diemban oleh PNS, kebutuhan
hidup, kemampuan keuangan nasional, serta kondisi perekonomian di Jerman.
Namun demikian, Jerman sudah mulai tertarik pula untuk menerapkan merit pay
system dengan menerapkan secara terbatas, yakni hanya bagi 15% PNS yang
berkinerja terbaik yang diberikan gaji kinerja yang besarnya tidak lebih dari satu kali
gaji pokok.
Apabila dibandingkan dengan rancangan pengaturan penggajian dalam RUU
ASN menunjukkan bahwa RUU tersebut mulai mengarah pada perbaikan gaji pokok
yang lebih besar dengan membatasi pemberian tunjangan yang tidak boleh lebih
besar dari pada gaji pokok. Akan tetapi, rancangan tersebut barulah dapat berjalan
apabila pemerintah memiliki kemampuan keuangan yang memadai atau jika
pemerintah mampu membuat skema pensiun yang mampu mengatasi hal tersebut,
sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya.
Dalam RUU ASN pada Pasal 75 diatur mengenai penggajian, sebagai berikut:
(1) Pemerintah wajib membayar gaji yang adil dan layak kepada PNS sesuai
dengan beban pekerjaan dan tanggung jawab PNS.
(2) Gaji sebagaimana dimaksud pada ayat (1) harus memacu produktivitas dan
menjamin kesejahteraan PNS.
(3) Gaji sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dibebankan pada Anggaran
Pendapatan dan Belanja Negara.
Selanjutnya dalam Pasal 76 diatur mengenai tunjangan PNS sebagai berikut:
(1) Selain gaji sebagaimana dimaksud dalam Pasal 75, PNS juga menerima
tunjangan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
(2) Tunjangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) tidak boleh melebihi gaji.
Dalam mendorong produktivitas PNS, dalam RUU ASN dirancang pengaturan
kontrak kinerja yang menggunakan sasaran kinerja individu sebagai turunan dari
sasaran kinerja organisasi, sebagaimana diatur dalam Pasal 73, bahwa:

(1) Penilaian kinerja PNS berada di bawah kewenangan Pejabat yang Berwenang
pada Instansi masing-masing.
(2) Penilaian kinerja PNS sebagaimana dimaksud pada ayat (1) didelegasikan
secara berjenjang kepada atasan langsung dari PNS.
(3) Penilaian kinerja PNS dapat juga dilakukan oleh bawahan kepada atasannya.
(4) Penilaian kinerja PNS dilakukan berdasarkan perencanaan kinerja pada tingkat
individu dan tingkat unit atau organisasi, dengan memperhatikan target,
sasaran, hasil, dan manfaat yang dicapai.
(5) Penilaian kinerja PNS dilakukan secara obyektif, terukur, akuntabel, partisipasi,
dan transparan.
(6) Hasil penilaian kinerja PNS disampaikan kepada Tim Penilai Kinerja PNS.
(7) Hasil penilaian kinerja PNS dimanfaatkan untuk menjamin obyektivitas dalam
pengembangan PNS, dan dijadikan sebagai persyaratan dalam pengangkatan
jabatan dan kenaikan pangkat, pemberian tunjangan dan sanksi, mutasi, dan
promosi, serta untuk mengikuti pendidikan dan pelatihan.
Dalam Naskah Akademik RUU ASN dijelaskan hal yang sama dengan rancangan
pengaturan tersebut di atas.
Menurut penulis, tanpa standar kinerja untuk tiap jabatan dalam pemerintahan,
maka akan sulit untuk mendorong kinerja individu dalam menghasilkan kinerja yang
optimal. Di Amerika Serikat, kontrak kinerja hanya digunakan untuk pemangku
jabatan eksekutif senior, sedangkan pegawai kerah putih (white collar)/PNS
menggunakan deskripsi pekerjaan yang ditetapkan oleh atasannya berdasarkan
standar kinerja yang tersedia untuk hampir semua jabatan dalam pemerintahannya.
Adapun penggunaan kontrak kerja hanya untuk jabatan managerial (eksekutif
senior) tersebut berdasarkan pertimbangan pemberian fleksibiltas dan kendali atas
pekerjaannya. Secara teoritik MBO (Management by Objectives) yang wujudnya
adalah kontrak kerja tidak cocok digunakan untuk jabatan non managerial dalam
sistem kepegawaian negeri sipil. Penekanan pada hukuman akibat tidak
terpenuhinya tujuan akan meniadakan pengembangan dan sifat partisipatif dari
MBO.
D. Peraturan Sistem Penegakan Disiplin PNS

Peraturan sistem penegakan disiplin PNS adalah bentuk pengaturan hukum
terhadap cara mengoreksi perilaku PNS untuk menciptakan kondisi teratur atau pola
perilaku dalam bekerja secara efektif dengan memberikan hukuman terhadap
pelanggaran aturan tersebut.
Peraturan sistem penegakan disiplin PNS digambarkan dan diperjelas dengan
aspek sanksi disipliner dan prosedur korektif. Aspek sanksi disipliner digunakan
untuk mengetahui apakah telah ditetapkan jenis-jenis tindakan koreksi yang
sesuai/setimpal dengan pelanggaran, sedangkan aspek prosedur korektif digunakan
untuk mengetahui apakah telah ditetapkan prosedur yang progresif dalam arti
segera dan bertahap dalam pengenaan hukuman guna memungkinkan pelanggar
untuk memperbaiki diri.
Undang-Undang No.8 Tahun 1974 pada Pasal 29 mengatur mengenai disiplin
PNS, sebagai berikut:
Dengan tidak mengurangi ketentuan dalam peraturan perundang-undangan

pidana, maka untuk menjamin tata tertib dan kelancaran pelaksanaan tugas,
diadakan Peraturan Disiplin Pegawai Negeri Sipil.
Selanjutnya, pada bagian Penjelasan, dijelaskan bahwa peraturan disiplin
adalah suatu peraturan yang memuat keharusan, larangan, dan sanksi, apabila
keharusan tidak diturut atau larangan itu dilanggar. Untuk menjamin tata tertib dan
kelancaran pelaksanaan tugas, maka dengan tidak mengurangi ketentuan dalam
peraturan perundang-undangan pidana, diadakan Peraturan Disiplin PNS.
Lebih lanjut, dalam Pasal 30 didelegasikan peraturan disiplin PNS untuk diatur
lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah.
Penjabaran ketentuan Pasal 30 UU No.43 Tahun 1999 tersebut, diatur dengan
Peraturan Pemerintah No.53 Tahun 2010 tentang Disiplin PNS, yang menggantikan
Peraturan Pemerintah No.30 Tahun 1980 tentang peraturan disiplin PNS yang
sesungguhnya merupakan penjabaran dari Pasal 29 Undang-Undang No.8 Tahun
1974. Pengaturan dalam Peraturan Pemerintah No.53 Tahun 2010 kemudian
dijabarkan lebih lanjut dalam Peraturan Kepala BKN No.21 tahun 2010 tentang
Ketentuan Pelaksanaan Peraturan Pemerintah No.53 Tahun 2010 tentang Disiplin
PNS. Di samping itu, terdapat ketentuan dalam Peraturan Menteri PAN dan RB No.
63 Tahun 2011 tentang Pedoman Penataan Sistem Tunjangan Kinerja Pegawai
Negeri dan Peraturan Menteri Keuangan No.41/PMK.01/2011 tentang Penegakan
Disiplin dalam kaitannya dengan Pemberian Tunjangan Khusus Pembinaan
Keuangan Negara kepada Pegawai Negeri Sipil di Lingkungan Kementerian
Keuangan, yang mengaitkan antara disiplin dan pemberian tunjangan kinerja.
Peraturan sistem penegakan disiplin di Jerman secara khusus diatur dalam
Bundesdisziplinargesetzes/BDG (Undang-Undang Disipin Federal). Di Amerika
Serikat, peraturan sistem penegakan disiplin diatur dalam Title 5, United States
Code, Section 2301.
1. Sanksi Disipliner
Sanksi disipliner adalah bentuk tindakan koreksi terhadap suatu perilaku PNS
dengan memberikan hukuman yang berimplikasi terhadap remunerasi untuk suatu
pelanggaran. Tersedianya berbagai jenis disipliner dapat menunjukkan upaya
pemberian sanksi yang sesuai dengan pelanggaran disiplin yang terjadi.
Jenis hukuman disiplin PNS diatur dalam Peraturan Pemerintah No.53 Tahun
2010 pada Pasal 7, sebagai berikut:
(1) Tingkat hukuman disiplin terdiri dari:

a. hukuman disiplin ringan;
b. hukuman disiplin sedang; dan
c. hukuman disiplin berat.
(2) Jenis hukuman disiplin ringan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a
terdiri dari:
a. teguran lisan;
b. teguran tertulis; dan
c. pernyataan tidak puas secara tertulis.
(3) Jenis hukuman disiplin sedang sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf b
terdiri dari:
a. penundaan kenaikan gaji berkala selama 1(satu) tahun;
b. penundaan kenaikan pangkat selama 1 (satu) tahun; dan
c. penurunan pangkat setingkat lebih rendah selama 1 (satu) tahun.
(4) Jenis hukuman disiplin berat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf c
terdiri dari:
a. penurunan pangkat setingkat lebih rendah selama 3 (tiga) tahun;
b. pemindahan dalam rangka penurunan jabatan setingkat lebih rendah;
c. pembebasan dari jabatan;
d. pemberhentian dengan hormat tidak atas permintaan sendiri sebagai
PNS; dan
e. pemberhentian tidak dengan hormat sebagai PNS.
Pengaturan jenis disipliner di Indonesia secara garis besar telah menyediakan
tiga tingkatan disipliner. Upaya memberikan sanksi yang sesuai dengan besar-
kecilnya pelanggaran telah ditunjukkan dengan berbagai jenis disipliner yang
disediakan.
Penjabaran lebih lanjut terhadap jenis hukuman displin tersebut diuraikan dalam
Pasal 8 sampai dengan Pasal 10, yang mengatur jenis hukuman yang dikenakan
atas pelanggaran terhadap kewajiban PNS, yang pada pokoknya mengatur
mengenai:
1. Pengenaan hukuman disiplin ringan bagi setiap pelanggaran terhadap kewajiban
jika ternyata pelanggaran itu berdampak negatif pada unit kerja.
2. Pengenaan hukuman disiplin sedang bagi setiap pelanggaran terhadap kewajiban
jika ternyata pelanggaran itu berdampak negatif pada instansi yang bersangkutan.
3. Pengenaan hukuman disiplin berat bagi setiap pelanggaran terhadap kewajiban
jika ternyata pelanggaran itu berdampak negatif pada pemerintah dan/atau
negara.
Selanjutnya, Pasal 11 sampai dengan Pasal 13, mengatur jenis hukuman yang
dikenakan atas pelanggaran terhadap larangan PNS, sebagai berikut:

1. Pengenaan hukuman disiplin ringan bagi setiap pelanggaran terhadap larangan
jika ternyata pelanggaran itu berdampak negatif pada unit kerja.
2. Pengenaan hukuman disiplin sedang bagi setiap pelanggaran terhadap larangan
jika ternyata pelanggaran itu berdampak negatif pada instansi yang bersangkutan.
3. Pengenaan hukuman disiplin berat bagi setiap pelanggaran terhadap larangan
jika ternyata pelanggaran itu berdampak negatif pada pemerintah dan/atau
negara.
Apabila dikaitkan dengan antara pelanggaran disiplin, hukuman disiplin, dan
sanksi berupa pemotongan remunerasi (tunjangan kinerja), maka perlu diuraikan
pula mengenai Peraturan Menteri PAN dan RB No.63 Tahun 2011 pada bagian
Lampiran II.4. C. pada Ayat (2), yang mengatur mengenai Pengurangan Tunjangan
Kinerja, sebagai berikut:
Pegawai yang tidak masuk kerja pada bulan berjalan, maka pada bulan
berikutnya kepada pegawai tersebut diberikan pengurangan tunjangan kinerja:
a. sebesar 3% (tiga persen) untuk tiap 1 (satu) hari tidak masuk kerja.
b. paling banyak sebesar 100% (seratus persen) untuk tiap 1 (satu) bulan tidak
masuk kerja.
Selanjut dalam Ayat (3) diatur bahwa pegawai yang terlambat masuk kerja pada
bulan berjalan, maka pada bulan berikutnya kepada pegawai tersebut diberikan
pengurangan tunjangan kinerja, sebagai berikut:
Tabel 34
Pengurangan Tunjangan Kinerja Karena Keterlambatan
Keterlambatan Lama Keterlambatan Persentase

(TL) Pengurangan
TL 1 1 menit s.d.<31 menit 0,5 %
TL 2 31 menit s.d.<61 menit 1%
TL 3 61 menit s.d.<91 menit 1,25 %
TL 4 >91 menit dan atau tidak mengisi daftar hadir 1,5 %
masuk kerja
Sumber: Peraturan Menteri PAN dan RB No.63 Tahun 2011 pada bagian
Lampiran II.4. C
Lebih lanjut dalam Ayat (4) diatur bahwa pegawai yang pulang kerja sebelum
waktunya pada bulan berjalan, maka pada bulan berikutnya pegawai tersebut
diberikan pengurangan tunjangan kinerja sebagai berikut:
Tabel 35
Pengurangan Tunjangan Kinerja Karena Pulang Sebelum Waktunya
Pulang Sebelum Lama Meninggalkan Pekerjaan Sebelum Persentase

Waktu Waktunya Pengurangan
(PSW)
PSW 1 1 menit s.d.<31 menit 0,5 %
PSW 2 31 menit s.d.<61 menit 1%
PSW 3 61 menit s.d.<91 menit 1,25 %
PSW 4 >91 menit dan atau tidak mengisi daftar hadir 1,5 %
pulang kantor
Sumber: Peraturan Menteri PAN dan RB No.63 Tahun 2011 pada bagian
Lampiran II.4. C
Menurut penulis, implikasi ketidakdisiplinan terhadap besaran remunerasi
tampak pada pengurangan tunjangan kinerja yang secara nyata dapat terukur
melalui ketidakhadiran, keterlambatan, dan cepat pulang. Di Jerman dan Amerika
Serikat ketidakpatuhan terhadap masuk kerja mengakibatkan pemotongan gaji. Di
Jerman pemotongan gaji akibat ketidakhadiran merupakan bentuk tanggung jawab
kepada Konstitusi Federal, di Amerika pemotongan gaji akibat ketidakhadiran
merupakan bentuk motivasional. Model pemotongan ala Amerika Serikat tersebut
pada prinsipnya mirip dengan Indonesia, bedanya yang dipotong di Indonesia adalah
tunjangan kinerja, bukan gaji pokok. Namun demikian, beberapa jabatan
kepegawaian negeri sipil di Amerika Serikat dan Jerman memiliki kelonggaran dalam
hal kehadiran dan jam kerja dengan bentuk pengaturan khusus yang lebih efektif dan
efisien ataupun dengan mengajukan argumentasi tertentu.
Sebelum Peraturan Menteri PAN dan RB No.63 Tahun 2011 tersebut diterbitkan
pada tanggal 28 Desember 2011, Menteri Keuangan telah mengatur hal serupa dan
lebih terinci yang berlaku di lingkungannya sendiri melalui Peraturan Menteri
Keuangan No.41/PMK.01/2011 tentang Penegakan Disiplin dalam kaitannya dengan
Pemberian Tunjangan Khusus Pembinaan Keuangan Negara kepada Pegawai
Negeri Sipil di Lingkungan Kementerian Keuangan, yang diterbitkan pada tanggal 4
Maret 2011.
Peraturan Menteri Keuangan No.41/PMK.01/2011 tersebut didasarkan pada
Peraturan Pemerintah No.53 Tahun 2010 tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil,
dengan mengganti dan mencabut Peraturan Menteri Keuangan No.86/PMK.01/2010
tentang Pemberian dan Pemotongan TKPKN kepada Pegawai di Lingkungan
Kementerian Keuangan dan Peraturan Menteri Keuangan No.87/PMK.01/2010
tentang Pemberian Peringatan Tertulis Kepada Pegawai Di Lingkungan Kementerian
Keuangan, yang keduanya didasarkan pada Peraturan Pemerintah No.30 Tahun
1980 tentang Peraturan Disiplin Pegawai Negeri Sipil.
Bahkan sebelum Peraturan Menteri Keuangan No.86/PMK.01/2010 dan
Peraturan Menteri Keuangan No.87/PMK.01/2010, telah ada Peraturan Menteri
Keuangan Nomor 71/PMK.01/2007 tentang Perubahan Atas Peraturan Menteri
Keuangan Nomor 19/PMK.01/2007 tentang Pedoman Peningkatan Disiplin PNS di
Lingkungan Departemen Keuangan.
Peraturan Menteri Keuangan No.41/PMK.01/2011 pada Pasal 1 angka 4
menegaskan bahwa yang dimaksud dengan Tunjangan Khusus Pembinaan
Keuangan Negara, yang selanjutnya disingkat TKPKN, adalah penghasilan selain
gaji yang diberikan kepada pegawai yang aktif berdasarkan kompetensi dan kinerja.
Selanjutnya dala Pasal 4, diatur sebagai berikut:
(1) Pegawai yang tidak masuk bekerja, terlambat masuk bekerja, dan/atau
pulang sebelum waktunya tanpa Alasan yang sah, dinyatakan tidak
mematuhi Jam Kerja.
(2) Kepada Pegawai yang tidak masuk bekerja, terlambat masuk bekerja,
dan/atau pulang sebelum waktunya tanpa Alasan yang sah sebagaimana
dimaksud pada ayat (1) yang secara kumulatif sama dengan tidak masuk
bekerja selama 4 (empat) hari kerja, diberikan Peringatan Tertulis.
(3) Penghitungan tidak masuk bekerja sebagaimana dimaksud pada ayat (2)
selain berdasarkan ketidakhadiran, juga dihitung dari setiap keterlambatan
masuk bekerja dan/atau pulang sebelum waktunya dengan konversi 7 ½
(tujuh setengah) jam keterlambatan/pulang sebelum waktunya dihitung
sama dengan 1 (satu) hari tidak masuk bekerja.
(4) Pegawai yang tidak mengisi daftar hadir masuk bekerja atau daftar hadir
pulang kerja tanpa alasan yang sah, diperhitungkan sebagai keterlambatan
masuk bekerja atau pulang sebelum waktunya selama 3¾ (tiga tiga per
empat) jam.
(5) Penghitungan sebagaimana dimaksud pada ayat (3) dan ayat (4) dihitung
secara kumulatif mulai bulan Januari sampai dengan bulan Desember tahun
berjalan.
(6) Dalam hal sebelum akhir tahun Pegawai telah memenuhi unsur secara
kumulatif telah tidak masuk bekerja selama 4 (empat) hari, kepada Pegawai
yang bersangkutan langsung diberikan Peringatan Tertulis.
(7) Peringatan Tertulis dibuat sesuai dengan format sebagaimana tercantum
dalam Lampiran II yang tidak terpisahkan dari Peraturan Menteri Keuangan
ini.
Lebih lanjut dalam Pasal 9, diatur sebagai berikut:
(1) Pemotongan TKPKN diberlakukan kepada:

a. Pegawai yang tidak masuk bekerja;
b. Pegawai yang terlambat masuk bekerja;
c. Pegawai yang pulang sebelum waktunya;
d. Pegawai yang mendapat Peringatan Tertulis;
e. Pegawai yang dijatuhi hukuman disiplin; dan/atau
f. Pegawai yang dikenakan pemberhentian sementara dari jabatan negeri.
(2) Pemotongan TKPKN sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dinyatakan
dalam % (perseratus).
Ketentuan tersebut kemudian diuraikan dalam Pasal 10, sebagai berikut:
(1) Kepada Pegawai yang tidak masuk bekerja sebagaimana dimaksud dalam
Pasal 9 ayat (1) huruf a diberlakukan pemotongan TKPKN sebesar 5% (lima
perseratus) untuk tiap 1 (satu) hari tidak masuk bekerja.
(2) Kepada Pegawai yang terlambat masuk bekerja sebagaimana dimaksud
dalam Pasal 9 ayat (1) huruf b, diberlakukan pemotongan TKPKN
sebagaimana tercantum dalam Lampiran III yang tidak terpisahkan dari
Peraturan Menteri Keuangan ini.
(3) Kepada Pegawai yang pulang sebelum waktunya sebagaimana dimaksud
dalam Pasal 9 ayat (1) huruf c, diberlakukan pemotongan TKPKN
sebagaimana tercantum dalam Lampiran IV yang tidak terpisahkan dari
Peraturan Menteri Keuangan ini.
(4) Pemotongan TKPKN sebagaimana dimaksud pada ayat (1), ayat (2), dan
ayat (3) dihitung secara kumulatif yang dalam 1 (satu) bulan paling banyak
sebesar 100% (seratus perseratus).
Adapun ketentuan mengenai persentase pemotongan Tunjangan Khusus
Pembinaan Keuangan Negara (TKPKN) dalam Lampiran III dan IV dalam Peraturan
Menteri Keuangan No.41/PMK.01/2011 tersebut di atas, sama ketentuan yang
kemudian diatur dalam Peraturan Menteri PAN dan RB No.63 Tahun 2011 pada
bagian Lampiran II.4.C. (3)-(4).
Menurut penulis, ketentuan Peraturan Menteri Keuangan No.41/PMK.01/2011
pada Pasal 4 ayat (4), disatu sisi dapat mengakomodir pegawai yang lupa mengisi
daftar hadir, tetapi di sisi lain memberikan peluang untuk disalahgunakan. Adapun
Ketentuan Pasal 4 ayat (6) yang menentukan pemberian peringatan tertulis terhadap
pegawai yang telah memenuhi unsur secara kumulatif telah tidak masuk bekerja
selama 4 hari hanya dimaksudkan untuk pemotongan tunjangan khusus pembinaan
keuangan negara, sedangkan hukuman disiplin berdasarkan Peraturan Pemerintah
No.53 Tahun 2010 akan dikenakan apabila pegawai memenuhi akumulasi 5 hari
tidak masuk kerja. Peraturan Menteri Keuangan No.41/PMK.01/2011, hal tersebut
dikenai pula pemotongan tunjangan kinerja, sebagaimana dimuat dalam Pasal 12
dan Pasal 13, sebagai berikut:
Pasal 12
Pegawai yang mendapat Peringatan Tertulis sebagaimana dimaksud dalam
Pasal 9 ayat (1) huruf d selain dikenakan potongan TKPKN sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 10 ayat (1), ayat (2), dan ayat (3), juga dikenakan
pemotongan TKPKN sebesar 10% (sepuluh per seratus) dari besaran jumlah
TKPKN yang diterima Pegawai yang bersangkutan pada bulan berkenaan
selama 1 (satu) bulan.
Pasal 13
Terhadap Pegawai yang telah mendapat Peringatan Tertulis namun masih
melakukan hal-hal sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4 ayat (1) dan ayat (2)
sehingga memenuhi akumulasi 5 (lima) hari tidak masuk kerja, dikenakan
hukuman disiplin berdasarkan Peraturan Pemerintah yang mengatur mengenai
disiplin Pegawai Negeri Sipil.
Keistimewaan dari Peraturan Menteri Keuangan No.41/PMK.01/2011 pada
Pasal 14 dan 15 tersebut dibandingkan Peraturan Menteri PAN dan RB No.63
Tahun 2011 adalah keberadaan pemotongan tunjangan khusus pembinaan
keuangan negara bagi pegawai yang dikenai hukuman disiplin berdasarkan
Dalam Pasal 14, diatur mengenai implikasi hukuman disiplin ringan, sedang, dan
berat terhadap tunjangan kinerja, sebagai berikut:
(1) Pegawai yang dijatuhi hukuman disiplin sebagaimana dimaksud dalam

Pasal 9 ayat (1) huruf e berdasarkan Peraturan Pemerintah yang mengatur
mengenai disiplin Pegawai Negeri Sipil, dikenakan pemotongan TKPKN
secara proporsional dengan ketentuan sebagai berikut:
a. Hukuman disiplin ringan:
1) Sebesar 25% (dua puluh lima perseratus) selama 2 (dua) bulan, jika
Pegawai dijatuhi hukuman disiplin berupa teguran lisan;
2) Sebesar 25% (dua puluh lima perseratus) selama 3 (tiga) bulan, jika
Pegawai dijatuhi hukuman disiplin berupa teguran tertulis; dan
3) Sebesar 25% (dua puluh lima perseratus) selama 6 (enam) bulan, jika
Pegawai dijatuhi hukuman disiplin berupa pernyataan tidak puas
secara tertulis.
b. Hukuman disiplin sedang:
1) Sebesar 50% (lima puluh perseratus) selama 6 (enam) bulan, jika
Pegawai dijatuhi hukuman disiplin berupa penundaan kenaikan gaji
berkala selama 1 (satu) tahun;
2) Sebesar 50% (lima puluh perseratus) selama 9 (sembilan) bulan, jika
Pegawai dijatuhi hukuman disiplin berupa penundaan kenaikan
pangkat selama 1 (satu) tahun; dan
3) Sebesar 50% (lima puluh perseratus) selama 12 (dua belas) bulan, jika
Pegawai dijatuhi hukuman disiplin berupa penurunan pangkat setingkat
lebih rendah selama 1 (satu) tahun.
c. Hukuman disiplin berat:
1) Sebesar 85% (delapan puluh lima perseratus) selama 12 (dua belas)
bulan, jika Pegawai dijatuhi hukuman disiplin berupa penurunan
pangkat setingkat lebih rendah selama 3 (tiga) tahun;
2) Sebesar 90% (sembilan puluh perseratus) selama 12 (dua belas)
bulan, jika Pegawai dijatuhi hukuman disiplin berupa pemindahan
dalam rangka penurunan jabatan setingkat lebih rendah;
3) Sebesar 95% (sembilan puluh lima per seratus) selama 12 (dua belas)
bulan, jika Pegawai dijatuhi hukuman disiplin berupa pembebasan dari
jabatan; dan
4) Sebesar 100% (seratus per seratus), jika Pegawai dijatuhi hukuman
disiplin berupa pemberhentian dengan hormat tidak atas permintaan
sendiri atau pemberhentian tidak dengan hormat dan mengajukan
banding administratif ke Badan Pertimbangan Kepegawaian.
(2) Dikecualikan dari ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf c
angka 1), angka 2), dan angka 3), bagi Pegawai yang dijatuhi hukuman
disiplin tingkat berat karena melakukan pelanggaran terhadap Peraturan
Pemerintah yang mengatur mengenai izin perkawinan dan perceraian bagi
Pegawai Negeri Sipil, maka terhadap Pegawai yang bersangkutan
diberlakukan pemotongan TKPKN sebesar 50% (lima puluh perseratus)
selama 12 (dua belas) bulan.
(3) Dalam hal banding administratif yang diajukan oleh Pegawai sebagaimana
dimaksud pada ayat (1) huruf c angka 4) diterima oleh Badan Pertimbangan
Kepegawaian dan hukuman disiplinnya diubah menjadi selain
pemberhentian atau hukuman disiplinnya dibatalkan, maka TKPKN Pegawai
yang bersangkutan dibayarkan kembali terhitung sejak Pegawai yang
bersangkutan diizinkan untuk tetap melaksanakan tugas.
Selanjutnya dalam Pasal 15 diatur mengenai implikasi hukuman pemberhentian
sementara terhadap tunjangan kinerja, sebagai berikut:
(1) Kepada Pegawai yang dikenakan pemberhentian sementara dari jabatan

negeri sebagaimana dimaksud dalam Pasal 9 ayat (1) huruf f karena
dilakukan penahanan oleh pihak yang berwajib, diberlakukan pemotongan
TKPKN sebesar 100% (seratus perseratus) selama dalam masa
pemberhentian sementara dari jabatan negeri.
(2) Dalam hal berdasarkan pemeriksaan atau keputusan pengadilan yang
berkekuatan hukum tetap Pegawai sebagaimana dimaksud pada ayat (1)
dinyatakan tidak bersalah, maka TKPKN Pegawai yang dikenakan
pemotongan selama masa pemberhentian sementara dari jabatan negeri
dibayarkan kembali.
Dalam implementasinya pada Kementerian Keuangan, khususnya Direktorat
Jenderal Pajak, ternyata implikasi remunerasi dari hukuman disiplin ringan, sedang,
dan berat belum menjamin kedisiplinan PNS.
Berdasarkan Laporan Tahunan 2011 yang dipublikasikan oleh Direktorat
Jenderal Pajak-Kementerian Keuangan RI. 2012, termuat mengenai pengenaan
hukuman terhadap pegawai pada tahun 2010 dan 2011, sebagai berikut:
Tabel 36
Pengenaan Hukuman Terhadap Pegawai Ditjen PajakTahun 2010 – 2011
Jenis Pembinaan/Hukuman 2010 2011
1 2 3
Peringatan: 506 89
Surat Peringatan I 395 43
Surat Peringatan II 79 12
Surat Peringatan III 32 2
Peringatan Tertulis -- 32
Tingkat Ringan: 61 86
Teguran Lisan 23 26
Teguran Tertulis 19 27
Pernyataan Tidak Puas Secara Tertulis 19 33
Tingkat Sedang: 33 43
Penundaan Kenaikan Gaji Berkala 20 17
Penurunan Gaji sebesar 1 kali Kenaikan Gaji Berkala 5 0
Penundaan Kenaikan Pangkat 7 8
Penurunan Pangkat Setingkat Lebih Rendah selama 1 tahun 1 18
1 2 3
Tingkat Berat: 41 41
Penurunan Pangkat Setingkat Lebih Rendah selama 3 tahun 14 5
Penurunan Jabatan 0 0
Pembebasan Jabatan 0 5
Pemberhentian Dengan Hormat Tidak Atas Permintaan Sendiri 10 4
Pemberhentian Tidak Dengan Hormat 17 27
Pemberhentian Sementara (Skorsing) 16 4

Jumlah 657 263
Sumber: Data Laporan Tahunan 2011, Ditjen Pajak 2012.
Dibandingkan dengan jumlah pegawai DJP per awal tahun 2011 sebanyak
32.582 pegawai (100%), tabel di atas menunjukkan trend penurunan persentase

jumlah pegawai yang dijatuhi hukuman, yakni dari 657 orang (2,016%) menjadi 263
orang (0,807%).
Persentase jumlah pegawai yang dijatuhi hukuman disiplin peringatan (khusus
hanya ada pada kementerian keuangan), mengalami penurunan signifikan, yakni
dari 506 orang (1,553%) menjadi 89 orang (0.273%).
Persentase jumlah pegawai yang dijatuhi hukuman disiplin ringan, mengalami
kenaikan, yakni dari 61 orang (0,187%) menjadi 86 orang (0,264%).
Persentase jumlah pegawai yang dijatuhi hukuman disiplin sedang, mengalami
kenaikan, yakni dari 33 orang (0,101%) menjadi 43 orang (0,132%). Data tersebut
menunjukkan bahwa terdapat trend penurunan penundaan kenaikan gaji berkala
dari 20 orang (0,061%) menjadi 17 orang (0,052%), tetapi untuk hukuman
penurunan pangkat setingkat lebih rendah selama 1 tahun, mengalami trend
kenaikan dari 1 orang (0,003%) menjadi 18 orang (0,055%).
Persentase jumlah pegawai yang dijatuhi hukuman disiplin berat, tidak
mengalami perubahan, yakni dari 41 orang (0,126%) menjadi 41 orang (0,126%).
Data tersebut menunjukkan bahwa terdapat trend penurunan untuk hukuman
penurunan pangkat setingkat lebih rendah selama 3 tahun, yakni dari 14 orang
(0,043%) menjadi 5 orang (0,015%), akan tetapi untuk hukuman yang lebih berat
yakni pemberhentian tidak dengan hormat, ternyata mengalami peningkatan, yakni
dari 17 orang (0,003%) menjadi 27 orang (0,083%).
Apabila dianalisis data tersebut, menunjukkan bahwa terdapat trend penurunan
signifikan untuk hukuman disiplin peringatan, tetapi terdapat trend peningkatan untuk
hukuman disiplin ringan, sedang dan berat, terutama pada kategori hukuman yang
lebih berat. Hal ini bermakna bahwa peraturan sistem penegakan disiplin yang
berimplikasi terhadap remunerasi, mampu menekan secara signifikan pelanggaran

disiplin peringatan dengan mewujudkan ketaatan terhadap jam kerja, terutama
fingerprint, tetapi belum menjamin ketaatan pada aspek disiplin yang lebih tinggi.
Trend tersebut didukung pula oleh hasil jajak pendapat Kompas pada awal
Maret 2012 terhadap 810 responden di 12 kota, yang dipublikasikan oleh
Kompas.com (5 Maret 2012). Hasil jajak pendapat publik tersebut menilai kebijakan
pemerintah untuk meningkatkan disiplin melalui peningkatan gaji dan remunerasi
(tunjangan kinerja) pegawai negeri tidak menjamin perbaikan disiplin aparatur
negara, terutama pelanggaran hukum berat. Sebanyak 83% responden menyatakan
bahwa kebijakan tersebut tidak akan mengurangi perilaku pelanggaran hukum
aparatur negara. Dibandingkan dengan lima tahun sebelumnya, perilaku
pelanggaran hukum oleh aparat birokrasi saat ini dinilai makin buruk, diungkapkan
oleh 60% responden. Sementara itu, 23,5% responden memandang perilaku
pelanggaran hukum sama buruknya dengan masa sebelumnya. Bahkan 90%
responden meragukan aparat perpajakan bersih dari tindakan pelanggaran hukum.
Demikian pula hasil rekapitulasi pendapat responden mengenai seberapa jauh
peraturan sistem penegakan disiplin yang berimplikasi terhadap remunerasi
(tunjangan kinerja) menjamin kedisiplinan PNS. Dalam hal ini yang dimaksud
kedisiplinan adalah ketaatan terhadap peraturan disiplin PNS dan tidak sekadar
ketaatan dalam melakukan fingerprint, sebagai berikut:
Tabel 37
Pendapat Responden
tentang Peraturan Sistem Penegakan Disiplin yang Berimplikasi terhadap
Remunerasi (Tunjangan Kinerja) dalam Menjamin Kedisiplinan PNS
No. Kategori Jawaban Jumlah Persentase

1 Sangat Menjamin 7 6,79%
2 Cukup Menjamin 21 20,39%
3 Kurang Menjamin 29 28,16%
4 Tidak Menjamin 43 41,75%
5 Tidak Tahu 3 2,91%
Jumlah 103 100%
Sumber: Data Primer, diolah 2013.
Tabel tersebut memperlihatkan bahwa terdapat 41,75% responden yang
menyatakan peraturan tersebut tidak menjamin kedisiplinan PNS. Bahkan jika
kemudian dijumlahkan dengan pandangan responden yang menyatakan kurang
menjamin, maka terdapat 69,91% responden yang menilai negatif terhadap jaminan
dari peraturan tersebut. Adapun yang menilai positif terhadap jaminan kedisplinan
dari peraturan tersebut, adalah sebanyak 27,18% responden.
Analisis data ini menunjukkan bahwa terdapat rasio 1:2,57 antara responden
yang menilai positif dan responden yang menilai negatif peraturan tersebut. Dengan
demikian terdapat kecenderungan bahwa responden meragukan peraturan sistem
penegakan disiplin yang berimplikasi terhadap remunerasi (tunjangan kinerja) dapat
menjamin kedisiplinan PNS
Dengan demikian, terdapat kecenderungan bahwa peraturan sistem penegakan
tersebut menjamin pada tataran disiplin berupa peringatan, yakni ketaatan terhadap
pengisian daftar hadir masuk dan pulang (fingerprint) tetapi belum menjamin
ketaatan terhadap kedisiplinan PNS pada tataran disiplin ringan, sedang, dan berat.
Sanksi Disipliner di Jerman yang diatur dalam Bundesdisziplinargesetz
(Undang-Undang Disiplin Federal) pada Pasal 5, yang mengatur jenis tindakan
disipliner, berupa:342
342
§ 5 Arten der Disziplinarmaßnahmen
(1) Disziplinarmaßnahmen gegen Beamte sind:
1. Verweis (§ 6)
2. Geldbuße (§ 7)
3. Kürzung der Dienstbezüge (§ 8)
4. Zurückstufung (§ 9) und
5. Entfernung aus dem Beamtenverhältnis (§ 10) .
(2) Disziplinarmaßnahmen gegen Ruhestandsbeamte sind:
1. Kürzung des Ruhegehalts (§ 11) und
2. Aberkennung des Ruhegehalts (§ 12).
(3) Beamten auf Probe und Beamten auf Widerruf können nur Verweise erteilt und Geldbußen auferlegt
werden. Für die Entlassung von Beamten auf Probe und Beamten auf Widerruf wegen eines
Dienstvergehens gelten § 34 Abs. 1 Nr.1 und Abs. 3 sowie § 37 des Bundesbeamtengesetzes.
1. Tindakan disipliner terhadap para penjabat jabatan PNS/officer (beamte) adalah:
1) teguran; 2) denda; 3) pengurangan gaji; 4) penurunan pangkat; dan
5) pemecatan.
2. Tindakan disipliner bagi pensiunan PNS adalah: 1) pengurangan/pemotongan
pensiun; dan 2) pembatalan pensiun.
3. Pejabat percobaan dan Calon PNS hanya dapat diberikan teguran dan dikenakan
denda. Untuk pemberhentian seorang pejabat percobaan dan CPNS karena
kesalahan, dilakukan berdasarkan Pasal 34 ayat (1) angka 1 dan ayat (3) maupun
Pasal 37 dari Undang-Undang Kepegawaian Negeri Sipil Federal.
Berbeda dengan di Indonesia, pengaturan jenis disipliner di Jerman
mengenakan tindakan pengurangan gaji bagi PNS dan Pensiunan PNS. Di
Indonesia, dilakukan pengurangan/pemotongan tunjangan kinerja apabila terjadi
pelanggaran disiplin.
Bundesdisziplinargesetz mengatur lebih lanjut mengenai jenis hukuman disiplin
di Jerman yang berimplikasi ada pemotongan gaji pokok.
Denda dapat dikenakan sampai dengan jumlah dari pekerjaan bulanan atau
remunerasi pejabat yang akan dikenakan. Denda yang dikenakan terhadap calon
penjabat PNS atau remunerasi yang akan dikenakan, denda yang akan dikenakan
tidak boleh melebihi jumlah sebesar 500 Euro.343
Pengurangan gaji adalah pengurangan pecahan dalam gaji bulanan PNS
sejumlah lebih dari seperlima yang dikenakan maksimal selama tiga tahun. Ini
berlaku untuk semua pejabat (officials) yang tercantum dalam keputusan. Pejabat
343
§ 7 Geldbuße
Die Geldbuße kann bis zur Höhe der monatlichen Dienst- oder Anwärterbezüge des Beamten auferlegt werden.
Hat der Beamte keine Dienst- oder Anwärterbezüge, darf die Geldbuße bis zu dem Betrag von 500 Euro
auferlegt werden.
yang memiliki hak pensiun dari suatu pekerjaan publik sebelumnya, hal itu tidak
terpengaruh oleh pengurangan gaji. Selama gajinya dikurangi, petugas tidak boleh
dipromosikan. Periode ini dapat dipersingkat dalm keputusan, apabila merupakan
hal yang tepat dalam proses disiplin.344
Demosi (penurunan pangkat) adalah perpindahan petugas dari kantor di jalur
yang sama dengan gaji pokok yang lebih rendah. Petugas kehilangan semua hak
dari kantor sebelumnya, termasuk gaji terkait dan kewenangan untuk melakukan
judul (jabatan) sebelumnya. Sejauh keputusan dalam konteks lain, berakhir dengan
degradasi kerja sukarela dan kegiatan luar, pejabat tersebut telah diambil
sehubungan dengan kantor sebelumnya atau atas permintaan, usulan atau inisiatif
dari atasannya.345
Penghapusan (pemberhentian) dari PNS mengakhiri hubungan kerja. Petugas
kehilangan hak terhadap imbalan dan pensiun serta kewenangan untuk melakukan
tugas dan sehubungan dengan gelar resmi yang diberikan dan untuk memakai
seragam. Pembayaran remunerasi ditetapkan pada akhir bulan kalender di mana
keputusan tersebut menjadi final. Jika petugas yang akan pensiun dikenakan
344
§ 8 Kürzung der Dienstbezüge
(1) Die Kürzung der Dienstbezüge ist die bruchteilmäßige Verminderung der monatlichen Dienstbezüge des
Beamten um höchstens ein Fünftel auf längstens drei Jahre. Sie erstreckt sich auf alle Ämter, die der Beamte
bei Eintritt der Unanfechtbarkeit der Entscheidung inne hat. Hat der Beamte aus einem früheren öffentlich-
rechtlichen Dienstverhältnis einen Versorgungsanspruch erworben, bleibt dieser von der Kürzung der
Dienstbezüge unberührt. (2) Die Kürzung der Dienstbezüge beginnt mit dem Kalendermonat, der auf den
Eintritt der Unanfechtbarkeit der Entscheidung folgt. Tritt der Beamte vor Eintritt der Unanfechtbarkeit der
Entscheidung in den Ruhestand, gilt eine entsprechende Kürzung des Ruhegehalts (§ 11) als festgesetzt.
Sterbegeld sowie Witwen- und Waisengeld werden nicht gekürzt.
(4) Solange seine Dienstbezüge gekürzt werden, darf der Beamte nicht befördert werden. Der Zeitraum kann in
der Entscheidung abgekürzt werden, sofern dies im Hinblick auf die Dauer des Disziplinarverfahrens
angezeigt ist.
345
§ 9 Zurückstufung
(1) Die Zurückstufung ist die Versetzung des Beamten in ein Amt derselben Laufbahn mit geringerem
Endgrundgehalt. Der Beamte verliert alle Rechte aus seinem bisherigen Amt einschließlich der damit
verbundenen Dienstbezüge und der Befugnis, die bisherige Amtsbezeichnung zu führen. Soweit in der
Entscheidung nichts anderes bestimmt ist, enden mit der Zurückstufung auch die Ehrenämter und die
Nebentätigkeiten, die der Beamte im Zusammenhang mit dem bisherigen Amt oder auf Verlangen, Vorschlag
oder Veranlassung seines Dienstvorgesetzten übernommen hat.
keputusan final untuk menghapusnya dari kedudukan PNS, putusan tersebut harus
dianggap sebagai perampasan pensiun. Penghapusan dari pejabat PNS berhak
untuk jangka waktu enam bulan atas biaya pemeliharaan 50 persen dari gaji karena
dia dari memasuki kekokohan keputusan. Apabila seorang petugas telah dihapus
dari layanan sipil, ia tidak dapat diangkat kembali sebagai pejabat, juga tidak ada
pekerjaan alternatif untuk dibenarkan.346
Pengurangan pensiun adalah pengurangan moderat pecahan dari pensiun
bulanan dari pensiunan PNS oleh lebih dari seperlima sampai maksimal tiga
tahun.347
Penarikan pensiun dari PNS pensiunan akan kehilangan hak untuk peduli,
termasuk korban, dan kekuatan untuk melaksanakan jabatan dan gelar yang telah
diberikan dalam kaitannya dengan kantor sebelumnya. Setelah penarikan pensiun
dari pensiunan PNS akan menerima pensiun hingga pensiun atas dasar berlaku
surut, tetapi untuk jangka waktu maksimal enam bulan, biaya pemeliharaan 70
persen dari uang pensiun yang ia berhak atas terbitnya keputusan yang bersifat
final.348
346
§ 10 Entfernung aus dem Beamtenverhältni
(1) Mit der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis endet das Dienstverhältnis. Der Beamte verliert den
Anspruch auf Dienstbezüge und Versorgung sowie die Befugnis, die Amtsbezeichnung und die im
Zusammenhang mit dem Amt verliehenen Titel zu führen und die Dienstkleidung zu tragen.
(2) Die Zahlung der Dienstbezüge wird mit dem Ende des Kalendermonats eingestellt, in dem die Entscheidung
unanfechtbar wird. Tritt der Beamte in den Ruhestand, bevor die Entscheidung über die Entfernung aus dem
Beamtenverhältnis unanfechtbar wird, gilt die Entscheidung als Aberkennung des Ruhegehalts.
(6) Ist ein Beamter aus dem Beamtenverhältnis entfernt worden, darf er nicht wieder zum Beamten ernannt
werden; es soll auch kein anderes Beschäftigungsverhältnis begründet werden.
347
§ 11 Kürzung des Ruhegehalts
Die Kürzung des Ruhegehalts ist die bruchteilmäßige Verminderung des monatlichen Ruhegehalts des
Ruhestandsbeamten um höchstens ein Fünftel auf längstens drei Jahre. § 8 Abs. 1 Satz 2 und 3 sowie Abs. 2 Satz
1 und 4 gilt entsprechend.
348
§ 12 Aberkennung des Ruhegehalts
(1) Mit der Aberkennung des Ruhegehalts verliert der Ruhestandsbeamte den Anspruch auf Versorgung
einschließlich der Hinterbliebenenversorgung und die Befugnis, die Amtsbezeichnung und die Titel zu
führen, die im Zusammenhang mit dem früheren Amt verliehen wurden.
(2) Nach der Aberkennung des Ruhegehalts erhält der Ruhestandsbeamte bis zur Gewährung einer Rente auf
Grund einer Nachversicherung, längstens jedoch für die Dauer von sechs Monaten, einen Unterhaltsbeitrag
Bundesdisziplinargesetz (Undang-Undang Disiplin Federal) berlaku bagi PNS
maupun pensiunan PNS federal. Pasal 1 Bundesdisziplinargesetz mengatur hal
tersebut mengatur bahwa Undang-Undang Disiplin Federal diberlakukan terhadap
pejabat/petugas PNS yang melakukan kesalahan dan terhadap pensiunan PNS
yang melakukan pelanggaran-pelanggaran, sebagai berikut:
§ 1 Persönlicher Geltungsbereich
Dieses Gesetz gilt für Beamte und Ruhestandsbeamte im Sinne des
Bundesbeamtengesetzes. Frühere Beamte, die Unterhaltsbeiträge nach den
Bestimmungen des Beamtenversorgungsgesetzes oder entsprechender früherer
Regelungen beziehen, gelten bis zum Ende dieses Bezuges als
Ruhestandsbeamte, ihre Bezüge als Ruhegehalt.
Selanjutnya, dalam Pasal 2 diatur mengenai mengenai ruang lingkup
pengenaan hukuman, yang mencakup: 1) Pejabat/petugas PNS yang melakukan
kesalahan (Pasal 77 ayat (1) Undang-Undang Kepegawaian Negeri Sipil Federal);
dan 2) Pensiunan PNS: a) dilakukan selama menjabat PNS (Pasal 77 ayat (1)
Undang-Undang Kepegawaian Negeri Sipil Federal); dan b) setelah pensiun
melakukan pelanggaran (Pasal 77 ayat (2) Undang-Undang Kepegawaian Negeri
Sipil Federal). Bagi PNS dan Pensiunan PNS, yang sebelumnya telah bekerja di lain
pekerjaan sebagai PNS, hakim, tentara profesional atau prajurit reguler, hukum ini
juga berlaku dalam hal perbuatan tersebut dilakukan dalam pekerjaan sebelumnya
atau sebagai pensiunan dari pekerjaan tersebut, bahkan ketika sebagai pegawai dari
pekerjaan tersebut diberhentikan dengan menerapkan prosedur yang diuraikan
dalam Pasal 77 ayat (2) Undang-Undang Kepegawaian Negeri Sipil Federal,
sebagai pelanggaran.349
in Höhe von 70 Prozent des Ruhegehalts, das ihm bei Eintritt der Unanfechtbarkeit der Entscheidung
zusteht; eine Kürzung des Ruhegehalts nach § 38 Abs. 3 bleibt unberücksichtigt. § 10 Abs. 3 Satz 2 bis 4 gilt
entsprechend.
349
§ 2 Sachlicher Geltungsbereich
(1) Dieses Gesetz gilt für die
Pelanggaran-pelanggaran yang mengakibatkan PNS dan pensiunan PNS
dikenakan hukuman disiplin adalah apabila mereka melakukan kesalahan
sebagaimana diatur dalam Pasal 77 Bundesbeamtengesetz (Undang-Undang
Kepegawaian Negeri Sipil Federal), sebagai berikut:350
(1) Petugas melakukan pelanggaran disiplin, jika ia bersalah melanggar

kewajibannya. Suatu perilaku petugas yang tidak berdinas adalah
pelanggaran disiplin, jika keadaan dari setiap kasus sangat sesuai,
mengorbankan rasa hormat dan kepercayaan yang penting untuk kantor
atau yang mempengaruhi reputasi pejabat secara signifikan.
(2) Untuk PNS pensiun atau mantan pejabat dengan pensiun itu dianggap
melakukan kesalahan, ketika ia: 1. melawan sistem ketatanegaraan
demokrasi liberal yang dijalankan dalam arti Undang-Undang Dasar, atau 2.
berpartisipasi dalam upaya yang bertujuan untuk mempengaruhi
keberadaan atau keamanan dari Republik Federal, atau 3. Melakukan
pelanggaran terhadap Pasal 61 (pelanggaran rahasia dinas), terhadap Pasal
69a (pelaporan hukum dan larangan kegiatan), atau terhadap Pasal 70
(melarang penerimaan gratifikasi atau hadiah), atau 4. bertentangan dengan
1. von Beamten während ihres Beamtenverhältnisses begangenen Dienstvergehen (§ 77 Abs. 1 des

Bundesbeamtengesetzes) und
2. von Ruhestandsbeamten
a) während ihres Beamtenverhältnisses begangenen Dienstvergehen (§ 77 Abs. 1 des
Bundesbeamtengesetzes) und
b) nach Eintritt in den Ruhestand begangenen als Dienstvergehen geltenden Handlungen (§ 77 Abs. 2 des
Bundesbeamtengesetzes).
(2) Für Beamte und Ruhestandsbeamte, die früher in einem anderen Dienstverhältnis als Beamte, Richter,
Berufssoldaten oder Soldaten auf Zeit gestanden haben, gilt dieses Gesetz auch wegen solcher
Dienstvergehen, die sie in dem früheren Dienstverhältnis oder als Versorgungsberechtigte aus einem
solchen Dienstverhältnis begangen haben; auch bei den aus einem solchen Dienstverhältnis
Ausgeschiedenen und Entlassenen gelten Handlungen, die in § 77 Abs. 2 des Bundesbeamtengesetzes
bezeichnet sind, als Dienstvergehen. Ein Wechsel des Dienstherrn steht der Anwendung dieses Gesetzes
nicht entgegen.
(3) Für Beamte, die Wehrdienst im Rahmen einer Wehrübung, einer Übung, einer besonderen
Auslandsverwendung, einer Hilfeleistung im Innern oder einer Hilfeleistung im Ausland leisten, gilt dieses
Gesetz auch wegen solcher Dienstvergehen, die während des Wehrdienstes begangen wurden, wenn das
Verhalten sowohl soldatenrechtlich als auch beamtenrechtlich ein Dienstvergehen darstellt.
350
§ 77 Dienstvergehen, Bestrafung
(1) Der Beamte begeht ein Dienstvergehen, wenn er schuldhaft die ihm obliegenden Pflichten verletzt. Ein
Verhalten des Beamten außerhalb des Dienstes ist ein Dienstvergehen, wenn es nach den Umständen des
Einzelfalles in besonderem Maße geeignet ist, Achtung und Vertrauen in einer für sein Amt oder das
Ansehen des Beamtentums bedeutsamen Weise zu beeinträchtigen.
(2) Bei einem Ruhestandsbeamten oder früheren Beamten mit Versorgungsbezügen gilt es als Dienstvergehen,
wenn er: 1. sich gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes betätigt,
oder 2. an Bestrebungen teilnimmt, die darauf abzielen, den Bestand oder die Sicherheit der Bundesrepublik
zu beeinträchtigen, oder 3. gegen § 61 (Verletzung der Amtsverschwiegenheit), gegen § 69a (Anzeigepflicht
und Verbot einer Tätigkeit) oder gegen § 70 (Verbot der Annahme von Belohnungen oder Geschenken)
verstößt, oder 4. entgegen § 39 oder § 45 Abs. 1 einer erneuten Berufung in das Beamtenverhältnis
schuldhaft nicht nachkommt.
Pasal 39 atau Pasal 45 ayat (1) lalai tidak memenuhi pengangkatan kembali
sebagai pegawai negeri sipil.
Berbeda di Indonesia, PNS yang sudah pensiun tidak lagi dikenai hukuman
disiplin. Sebagaimana diatur dalam Peraturan Pemerintah No.53 Tahun 2010 pada
Pasal 40, sebagai berikut:
(1) PNS yang meninggal dunia sebelum ada keputusan atas upaya
administratif, diberhentikan dengan hormat sebagai PNS dan diberikan hak-
hak kepegawaiannya berdasarkan ketentuan peraturan perundang-
undangan.
(2) PNS yang mencapai batas usia pensiun sebelum ada keputusan atas:
a. keberatan, dianggap telah selesai menjalani hukuman disiplin dan
diberhentikan dengan hormat sebagai PNS serta diberikan hak-hak
kepegawaiannya berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan;
b. banding administratif, dihentikan pembayaran gajinya sampai dengan
ditetapkannya keputusan banding administratif.
(3) Dalam hal PNS sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) huruf b
meninggal dunia, diberhentikan dengan hormat dan diberikan hak-hak
kepegawaiannya berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Demikian pula dalam RUU ASN, penyelewenangan terhadap Pancasila dan
Undang-Undang Dasar 1945 diancam dengan hukuman pemberhentian,
sebagaimana diatur dalam Pasal 86 ayat (2) dan (3) berikut:
(2) PNS diberhentikan dengan hormat tidak atas permintaan sendiri karena:
a. melanggar sumpah/janji jabatan;
b. tidak setia kepada Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945; atau
c. dinyatakan bersalah berdasarkan putusan pengadilan yang telah
memperoleh kekuatan hukum tetap karena melakukan tindak pidana yang
diancam dengan pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun.
(3) PNS diberhentikan tidak dengan hormat karena:
a. melakukan penyelewengan terhadap Pancasila dan Undang-Undang Dasar
Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b. dihukum penjara atau kurungan berdasarkan putusan pengadilan yang telah
kekuatan hukum tetap karena melakukan tindak pidana kejahatan jabatan
atau tindak pidana kejahatan yang ada hubungannya dengan jabatan;
c. menjadi anggota dan/atau pengurus partai politik;
d. merangkap jabatan lain baik dalam jabatan negara maupun jabatan politik;
atau
e. melakukan pelanggaran disiplin tingkat berat.
Di Amerika Serikat, disiplin PNS diatur dalam Section 2301, Title 5, United
States Code, pada bagian (b), bahwa manajemen personil federal harus
dilaksanakan sesuai dengan prinsip-prinsip merit sistem berikut:351
(4) Semua karyawan harus menjaga standar integritas yang tinggi, melakukan,
dan kepedulian terhadap kepentingan umum.
(5) Tenaga kerja federal harus digunakan secara efisien dan efektif.
(6) Karyawan harus dipertahankan atas dasar kelayakan kinerja mereka,
kinerja yang tidak memadai harus diperbaiki, dan harus dipisahkan karyawan
yang tidak bisa atau tidak akan meningkatkan kinerja mereka untuk
memenuhi standar yang dibutuhkan.
(7) Karyawan harus diberikan pendidikan dan pelatihan yang efektif dalam
kasus-kasus di mana pendidikan dan pelatihan semacam akan
menghasilkan kinerja organisasi dan individu yang lebih baik.
(8) Karyawan harus -
(A) dilindungi dari tindakan sewenang-wenang, favoritisme pribadi, atau
pemaksaan untuk tujuan politik partisan, dan
(B) dilarang menggunakan otoritas resmi mereka atau pengaruh untuk tujuan
mengganggu atau mempengaruhi hasil pemilu atau nominasi untuk
pemilihan.
(9) Karyawan harus dilindungi terhadap pembalasan untuk pengungkapan
informasi dimana karyawan layak percaya bukti -
(A) pelanggaran hukum, peraturan, atau regulasi, atau
(B) salah urus, limbah kotor dana, penyalahgunaan wewenang, atau
bahaya besar dan khusus untuk kesehatan atau keselamatan publik.
351
§ 2301
(b) Federal personnel management should be implemented consistent with the following merit system principles:
(4) All employees should maintain high standards of integrity, conduct, and concern for the public interest.
(5) The Federal work force should be used efficiently and effectively.
(6) Employees should be retained on the basis of adequacy of their performance, inadequate performance
should be corrected, and employees should be separated who cannot or will not improve their
performance to meet required standards.
(7) Employees should be provided effective education and training in cases in which such education and
training would result in better organizational and individual performance.
(8) Employees should be—
(A) protected against arbitrary action, personal favoritism, or coercion for partisan political purposes,
and
(B) prohibited from using their official authority or influence for the purpose of interfering with or
affecting the result of an election or a nomination for election.
(9) Employees should be protected against reprisal for the lawful disclosure of information which the
employees reasonably believe evidences--
(A) a violation of any law, rule, or regulation, or
(B) mismanagement, a gross waste of funds, an abuse of authority, or a substantial and specific danger to
public health or safety.
Section 2301 tersebut tidak hanya menekankan disiplin pegawai federal tetapi
juga menekankan perlindungan bagi pegawai federal terhadap kemungkinan
tindakan sewenang-wenang.
Adapun jenis disipliner, yakni penghapusan (pemberhentian), penurunan
pangkat, dan pengskorsan (pengskorsan). Dalam beberapa kasus, karyawan
mengundurkan diri atau pensiun untuk menghindari tindakan disipliner, sebagaimana
dijelaskan dalam Dokumen Disciplinary Best Practices and Advisory Guidelines
Under The No Fear Act.
Sanksi displiner informal dan formal yang digunakan di Amerika Serikat secara
praktis dijelaskan dalam Human Resources Manual, Instruction 752: Discipline and
Adverse Action, Issuance Date: 03/20/2009, yang merupakan pelaksanaan dari Title
5, Code of Federal Regulations, Part 752, Adverse Actions, sebagai berikut:
1) Konseling atau Peringatan Verbal (Counseling or Verbal Warnings);

2) Surat pengingatan, peringatan, atau teguran (A Letter of Admonishment,
Caution, or Warning) yang dikeluarkan oleh pengawas;
3) Surat Teguran;
4) Tindakan Disiplin berupa Pengskorsan 14 Hari Kalender atau Kurang (A
Disciplinary Action for a Pengskorsanon of 14 Calendar Days or Less);
5) Aksi Merugikan berupa Pengskorsan Lebih dari 14 hari kalender (An Adverse
Action for a Pengskorsanon of More Than 14 Calendar days).
Konseling atau Peringatan Verbal (Counseling or Verbal Warnings) harus
digunakan oleh atasan ketika:
a) pelanggaran yang kecil dan jarang terjadi, dan

b) Supervisor menentukan bahwa konseling dan/atau lisan peringatan
kemungkinan akan menghalangi terulangnya pelanggaran tersebut.
c) Disiplin formal tidak dibenarkan.
d) Memperingatkan bahwa tindakan disipliner dapat mengakibatkan perilaku
yang tidak dapat diterima jika terus.
e) Bukan tindakan disiplin formal.
f) Tidak masuk dalam Official Personnel Folder (OPF) karyawan. Bahwa dia
menyesali penerbitan surat pengingatan, peringatan atau teguran, dengan
mengikuti prosedur pengaduan di HHS Instruksi 771-3 atau prosedur
negosiasi keluhan, tergantung yang terjadi.
Surat pengingatan, peringatan, atau teguran (A Letter of Admonishment,
Caution, or Warning) yang dikeluarkan oleh pengawas:
a) Berfungsi sebagai pemberitahuan tertulis, dan/atau konfirmasi konseling,

dan/atau peringatan lisan bahwa perilaku tidak dapat diterima.
b) Memperingatkan bahwa tindakan disipliner dapat mengakibatkan perilaku
yang tidak dapat diterima jika terus.
c) Bukankah tindakan disiplin formal (namun dapat dianggap tindakan korektif
yang tepat).
d) Tidak dimasukkan dalam OPF karyawan.
e) Karyawan menyesali penerbitan surat pengingatan, peringatan atau teguran,
dengan mengikuti prosedur pengaduan di HHS Instruksi 771-3 atau prosedur
negosiasi keluhan, tergantung yang terjadi.
Surat Teguran:
a) merupakan tindakan disipliner formal.

b) Dapat diterbitkan tanpa pemberitahuan terlebih formal dahulu atau usulan.
c) Akan menginformasikan karyawan:
(1) Dari tindakan spesifik yang dia sedang ditegur.
(2) Bahwa salinan akan dipertahankan didalam OPF nya untuk masa waktu
yang ditentukan tidak melebihi 2 tahun.
(3) Bahwa ia menyesali penerbitan surat teguran, dengan mengikuti prosedur
pengaduan di HHS Instruksi 771-3, atau prosedur negosiasi keluhan,
tergantung yang terjadi.
(4) Bahwa pengulangan pelanggaran atau perilaku yang tidak benar lainnya
dapat menyebabkan tindakan disipliner lebih parah, hingga dan termasuk
penghapusan dari layanan Federal.
Tindakan Disiplin berupa Pengskorsan 14 Hari Kalender atau Kurang (A
Disciplinary Action for a Pengskorsanon of 14 Calendar Days or Less), karyawan
berhak untuk:
a) Sebuah pemberitahuan tertulis yang menyatakan materi-materi dan alasan-

alasan untuk pengskorsan yang diusulkan secara khusus dan secara rinci.
b) Diwakili oleh pengacara atau perwakilan yang memenuhi syarat lainnya.
c) Sejumlah waktu resmi, hingga 4 jam atau sesuai dengan kesepakatan yang
dinegosiasikan berlaku, untuk mengamankan keterangan tertulis dan
menyiapkan jawaban tertulis dan/atau lisan.
d) Kesempatan untuk meninjau semua bahan diandalkan untuk mendukung
alasan-alasan untuk proposal.
e) Kesempatan untuk menyampaikan jawaban tertulis dan/atau lisan, hingga 7
hari atau sesuai dengan kesepakatan yang dinegosiasikan berlaku, untuk
usulan dan pertimbangan jawaban sebelum keputusan dibuat.
f) Sebuah keputusan tertulis sebelum tanggal efektif pengskorsan (dan pada
tanggal praktis paling awal) yang menyediakan alasan-alasan untuk
pengskorsan, dan hak untuk mengajukan pengaduan atau EEO komplain.
Aksi Merugikan berupa Pengskorsan Lebih dari 14 hari kalender (An Adverse
Action for a Pengskorsanon of More Than 14 Calendar days), karyawan berhak
untuk:
a) Sebuah pemberitahuan tertulis yang menyatakan semua biaya-biaya dan

semua alasan-alasan untuk pengskorsan yang diusulkan setidaknya 30 hari
kalender sebelum tanggal efektif keputusan apapun.
b) Diwakili oleh pengacara atau perwakilan yang memenuhi syarat lainnya.
c) Sejumlah waktu resmi, hingga 4 jam atau sesuai dengan kesepakatan yang
dinegosiasikan berlaku, untuk mengamankan keterangan tertulis dan
menyiapkan jawaban tertulis dan/atau lisan.
d) Kesempatan untuk meninjau semua bahan diandalkan untuk mendukung
alasan-alasan untuk usulan.
e) Kesempatan untuk menyampaikan jawaban tertulis dan /atau lisan, hingga 14
hari atau sesuai dengan kesepakatan yang dinegosiasikan berlaku, untuk
usulan dan pertimbangan jawaban sebelum keputusan dibuat.
f) Keputusan tertulis sebelum pengskorsan efektif (dan pada tanggal praktis
paling awal) yang memberitahukan satu alasan dalam pemberitahuan terlebih
dahulu telah dipertahankan, dan yang belum berkelanjutan.
g) Hak untuk mengajukan banding keputusan untuk menunda selama lebih dari
14 hari kalender untuk MSPB atau menyelesaikan masalah melalui prosedur
negosiasi keberatan bila ada, tetapi tidak boleh menggabungkan keduanya.
h) Hak untuk mengajukan EEO komplain jika karyawan percaya tindakan itu
diambil sebagai akibat dari diskriminasi.
Selain itu terdapat, bentuk jenis disipliner yang lebih berat berupa pengurangan
gaji dan grade maupun pemberhentian, yakni:
1. Pengurangan Grade dan Gaji (Reduction in Grade and Pay) dapat dibenarkan
sebagai akibat dari kesalahan:
a. Ketika karyawan tidak dapat dipertahankan dalam posisinya sekarang;
b. Penggantian Gradenya tidak mungkin atau tidak praktis, dan
c. Bila ada keyakinan memadai bahwa kesalahan tersebut tidak akan atau
tidak dapat dilanjutkan pada tingkat kelas yang lebih rendah.
Hal penting yang perlu diketahui adalah disiplin alternatif dapat
dipertimbangkan dalam semua kasus di atas disiplin.
2. Tindakan penghapusan (pemberhentian) (removal action) hanya dapat
dilakukan:
a. Dimana penghapusan ditentukan oleh hukum; atau
b. Diakibatkan oleh kesalahan yang bersangkutan.
c. Tindakan Penghapusan diambil dengan mengikuti prosedur untuk
Penskorsan lebih dari 14 Hari Kalender yang dijelaskan di atas.
d. Dalam kasus-kasus tertentu, Perjanjian Last Chance (kesempatan terakhir)
mungkin menjadi pilihan yang tepat untuk dipertimbangkan.
Hal penting yang perlu diketahui adalah persyaratan prosedural dijelaskan di
atas untuk pengskorsan Lebih dari 14 Hari Kalender dan Penghapusan,
berlaku dalam pengolahan demosi sebagai akibat dari pelanggaran.
Dalam RUU ASN, penegakan disiplin diserahkan pada Komisi ASN, sebagai
mana diatur dalam Pasal 29 huruf g, tanpa pengaturan secara garis besar lebih
lanjut, sebagai berikut bahwa KASN bertugas mengevaluasi sistem dan mekanisme
kerja Instansi dan Perwakilan untuk menjamin pelaksanaan peraturan perundang-
undangan mengenai disiplin ASN. Di samping itu, dalam Naskah Akademik RUU
ASN dijelaskan pula hal yang sama persis dengan Pasal 29 tersebut diatas.
digambarkan sanksi disipliner yang berimplikasi terhadap remunerasi dalam
peraturan sistem penegakan disiplin dalam menjamin kedisiplinan PNS yang
Tabel 38
Sanksi Disipliner yang berimplikasi terhadap Remunerasi
dalam Peraturan Sistem Penegakan Disiplin dalam Menjamin Kedisiplinan PNS

1. Secara nasional, sanksi Sanksi disipliner yang Terdapat berbagai sanksi
disipliner yang berimplikasi berimplikasi remunerasi disipliner yang berimplikasi
remunerasi terbatas pada terbatas pada tidak masuk remunerasi, terutama sanksi
ketidakpatuhan terhadap kantor, yakni sanksi pengurangan gaji pokok
jam kerja, berupa pengurangan gaji pokok. terhadap tindakan tidak masuk
pengurangan tunjangan kantor 50%.
kinerja. Pengenaan sanksi yang
berimplikasi terhadap gaji Pengenaan sanksi yang
Secara institusional pada pokok dimaksudkan untuk berimplikasi terhadap gaji pokok
Kementerian Keuangan mendorong kinerja PNS, dimaksudkan sebagai bentuk
terdapat berbagai sanksi sejalan prinsip merit system. tanggung jawab konstitusional
disipliner yang berimplikasi PNS, sejalan dengan
remunerasi selain alimentationprinzip.
kepatuhan terhadap jam
kerja, berupa pengurangan
tunjangan kinerja.
Pengenaan sanksi yang

berimplikasi terhadap gaji
pokok dimaksudkan untuk
mendorong kinerja PNS,
sejalan prinsip merit system.
Tabel tersebut menunjukkan bahwa sanksi disipliner di Indonesia untuk aspek
kehadiran telah berimplikasi pada tunjangan kinerja. Secara nasional, berimplikasi
pada tunjangan kinerja apabila terjadi pelanggaran jam kerja. Sedangkan secara
institusional khususnya di Kementerian Keuangan, berimplikasi pada tunjangan
kinerja jika terjadi pelanggaran pada berbagai tingkatan disiplin. Pengenaan sanksi
yang berimplikasi terhadap gaji pokok dimaksudkan juga untuk mendorong disiplin
PNS, sejalan prinsip merit system. Namun demikian belum sepenuhnya bertumpu
pada teori keadilan korektif karena pemotongan tidak dikenakan pada gaji pokok dan
gaji pokok yang tergolong kecil. Demikian pula dalam implementasinya belum
menjamin kedisiplinan dalam arti yang sesungguhnya, baru pada tataran pengisian
daftar hadir (fingerprint).
Adapun pengaturan mengenai pemotongan remunerasi juga terdapat di Jerman
dan Amerika Serikat, hanya saja yang dipotong adalah gaji pokoknya. Di Jerman,
pemotongan gaji dilakukan apabila terjadi pelanggaran disiplin pada setiap jenisnya,
yang mulai dihitung berdasarkan ketidakhadiran selama setengah hari dari total jam
kerja selama sehari, kecuali untuk hukuman berupa teguran tidak berimplikasi pada
pemotongan gaji, dimaksudkan sebagai bentuk tanggung jawab konstitusional PNS,
sejalan dengan alimentationprinzip. Di Amerika Serikat, pemotongan gaji dilakukan
apabila terjadi pelanggaran berupa ketidakhadiran dalam satu hari kerja, maupun
pelanggaran disiplin yang berat dengan sanksi berupa penurunan grade maupun
pemberhentian yang berimplikasi pada gaji pokok, dimaksudkan untuk mendorong
kinerja PNS, sejalan prinsip merit system. Walaupun didasarkan pada prinsip yang
berbeda, keduanya bertumpu pada teori keadilan korektif karena mengenakan
pemotongan pada gaji pokok, di mana gaji pokok tergolong besar.
2. Prosedur Korektif
Prosedur korektif adalah bentuk kesegeraan tindakan koreksi dan tahapan
koreksi yang dikenakan terhadap suatu perilaku PNS dengan memberikan hukuman
terhadap suatu pelanggaran, yang dalam hal ini berupa pemotongan remunerasi,
dengan maksud agar pegawai memahami perilaku ataupun kinerja yang tidak sesuai
dan kesempatan perbaikan yang ada.
Ketentuan disiplin PNS dalam Peraturan Pemerintah No.53 Tahun 2010 telah
mengandung aspek korektif dengan memberikan hukuman secara bertahap sesuai
jenis dan tingkat pelanggaran yang dilakukan oleh PNS sebagaimana tampak dalam
berbagai tingkat dan jenis pelanggaran disiplin yang diatur. Akan tetapi ketentuan
yang menunjukkan prosedur korektif paling tampak dalam ketentuan mengenai
perhitungan kumulatif kewajiban masuk kerja sebagaimana diatur dalam Pasal 14,
sebagai berikut:
Pelanggaran terhadap kewajiban masuk kerja dan menaati ketentuan jam kerja
sebagaimana dimaksud dalam Pasal 8 angka 9, Pasal 9 angka 11, dan Pasal 10
angka 9 dihitung secara kumulatif sampai dengan akhir tahun berjalan.
Penjelasan
Yang dimaksud dengan “dihitung secara kumulatif sampai dengan akhir tahun
berjalan” adalah bahwa pelanggaran yang dilakukan dihitung mulai bulan Januari
sampai dengan bulan
Desember tahun yang bersangkutan.
Contoh:
Seorang PNS dari bulan Januari sampai dengan bulan Maret 2011 tidak
masuk kerja selama 5 (lima) hari maka yang bersangkutan dijatuhi hukuman
disiplin berupa teguran lisan. Selanjutnya, pada bulan Mei sampai dengan Juli
2011 yang bersangkutan tidak masuk kerja selama 2 (dua) hari, sehingga
jumlahnya menjadi 7 (tujuh) hari. Dalam hal demikian, maka yang bersangkutan
dijatuhi hukuman disiplin berupa teguran tertulis.
Selanjutnya, pada bulan September sampai dengan bulan Nopember 2011
yang bersangkutan tidak masuk kerja selama 5 (lima) hari, sehingga jumlahnya
menjadi 12 (dua belas) hari. Dalam hal demikian, maka yang bersangkutan
dijatuhi hukuman disiplin berupa pernyataan tidak puas secara tertulis.
Demikian pula terhadap pelanggaran-pelanggaran disiplin lainnya berupa
hukuman disiplin ringan, sedang, dan berat, pada kementerian keuangan dikenakan
prosedur korektif yang progresif, terutama apabila dikaitkan dengan pemotongan
tunjangan kinerja, sebagaimana diatur dalam Peraturan Menteri Keuangan
No.41/PMK.01/2011 dan Peraturan Menteri PAN dan RB No. 63 Tahun 2011,
sebagaimana telah dibahas sebelumnya.
Di Jerman, prosedur korektif juga tampak dalam tingkat dan jenis pelanggaran
disiplin sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya. Akan tetapi, pengaturan prosedur
korektif paling tampak dalam ketentuan bahwa proses disipliner harus dilakukan
dengan segera. Hal tersebut diatur Bundesdisziplinargesetzes pada Pasal 4.
§ 4 Gebot der Beschleunigung

Disziplinarverfahren sind beschleunigt durchzuführen.
Di Indonesia, dalam Peraturan Pemerintah No.53 Tahun 2010 pada Pasal 3
Angka 11 mengatur mengenai kewajiban PNS masuk kerja dan menaati ketentuan
jam kerja.
Selanjutnya pada bagian Penjelasan menjelaskan bahwa yang dimaksud
dengan kewajiban untuk “masuk kerja dan menaati ketentuan jam kerja” adalah
setiap PNS wajib datang, melaksanakan tugas, dan pulang sesuai ketentuan jam
kerja serta tidak berada di tempat umum bukan karena dinas. Apabila berhalangan
hadir wajib memberitahukan kepada pejabat yang berwenang. Keterlambatan masuk
kerja dan/atau pulang cepat dihitung secara kumulatif dan dikonversi 7 ½ (tujuh
setengah) jam sama dengan 1 (satu) hari tidak masuk kerja.

Di Jerman, ketentuan mengenai jam kerja diatur dalam Bundesbeamtengesetz
pada Pasal 72, sebagai berikut:352
(1) Kerja normal seminggu tidak melebihi rata-rata empat puluh empat jam.
(2) Petugas yang diperlukan untuk melakukan tanpa kompensasi luar layanan jam
normal mingguan bekerja jika diminta oleh override kondisi bertugas sehingga
dan lembur terbatas pada kasus-kasus yang luar biasa. Ia adalah dengan bisnis
yang terletak atau disetujui lembur diklaim lebih dari lima jam per bulan pada jam
kerja biasa, itu adalah dalam waktu satu tahun untuk pekerjaan yang dilakukan
pada jam kerja biasa yang lebih tepat untuk bekerja memberikan cuti
khusus. Cuti khusus tersebut dari override layanan terkait alasan, kemudian di
tempatnya, pejabat masuk ke kelas dengan gaji naik untuk jangka waktu hingga
480 jam per kompensasi tahun.
(3) Jika layanan ini dalam kesiapan, waktu kerja sesuai dengan resmi perlu
diperpanjang, pada periode mingguan tidak melebihi lima puluh empat jam.
(4) Pengaturan (lebih lanjut) akan dibuat oleh Pemerintah Federal melalui peraturan.
Di Amerika Serikat, berdasarkan dokumen Human Resources Manual,
Instruction 752: Discipline and Adverse Action, tindakan disipliner harus dikenakan
untuk mengoreksi perilaku pegawai yang tidak tepat dan untuk menjaga ketertiban,
moral dan keselamatan kerja seluruh tenaga kerja. Setelah menentukan kesalahan
yang terjadi dan bahwa tindakan korektif dibenarkan, disiplin harus dimulai sesegera
mungkin setelah kesalahan terjadi dan dilakukan secara progresif dan merata
sebanyak mungkin. Aplikasi hukuman progresif dikenal sebagai disiplin progresif.
Konsep ini harus diterapkan dalam semua kasus, kecuali hukuman yang diatur oleh
hukum, peraturan, atau regulasi, atau kasus di mana manajemen menganggap
352
§ 72 Regelmäßige Arbeitszeit, Überstunden, Bereitschaftsdienst
(1) Die regelmäßige Arbeitszeit darf wöchentlich im Durchschnitt vierundvierzig Stunden nicht überschreiten.
(2) Der Beamte ist verpflichtet, ohne Vergütung über die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit hinaus Dienst zu
tun, wenn zwingende dienstliche Verhältnisse dies erfordern und sich die Mehrarbeit auf Ausnahmefälle
beschränkt. Wird er durch eine dienstlich angeordnete oder genehmigte Mehrarbeit mehr als fünf Stunden
im Monat über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus beansprucht, ist ihm innerhalb eines Jahres für die über
die regelmäßige Arbeitszeit hinaus geleistete Mehrarbeit entsprechende Dienstbefreiung zu gewähren. Ist die
Dienstbefreiung aus zwingenden dienstlichen Gründen nicht möglich, so können an ihrer Stelle Beamte in
Besoldungsgruppen mit aufsteigenden Gehältern für einen Zeitraum bis zu 480 Stunden im Jahr eine
Vergütung erhalten.
(3) Soweit der Dienst in Bereitschaft besteht, kann die Arbeitszeit entsprechend den dienstlichen Bedürfnissen
verlängert werden; im wöchentlichen Zeitraum dürfen vierundfünfzig Stunden nicht überschritten werden.
(4) Das Nähere regelt die Bundesregierung durch Rechtsverordnung.
terjadi kesalahan yang cukup mengerikan untuk menjamin tindakan yang lebih serius
hingga dan termasuk penghapusan (pemberhentian).
Dengan demikian, tampak jelas bahwa pemotongan gaji pokok dapat terjadi
secara progresif sesuai dengan pelanggaran disiplin yang terjadi. Dimana
pemotongan gaji pokok terjadi dimulai dari ketidakhadiran 50% dari total jam kerja
dalam sehari. Berbeda dengan Amerika Serikat, yang hanya melakukan pemotongan
gaji pokok apabila terjadi pelanggaran berupa tidak masuk dalam sehari dan
pengenaan hukuman disiplin berat. Namun demikian, hukuman disiplin berat
senantiasa dikaitkan dengan pengurangan grade ataupun pemberhentian yang
berimplikasi terhadap keberadaan gaji.
Terkait dengan ketentuan jam kerja. Berbeda dengan di Indonesia yang belum
mengatur mengenai keleluasaan jam kerja, di Jerman hal tersebut sudah diatur
kemudahan-kemudahan yang ditawarkan pemerintah dalam pelaksanaan pekerjaan
sebagaiman diatur Bundesgleichstellungsgesetz (Undang-Undang Kesetaraan) pada
Pasal 12 sampai Pasal 13 mengenai rekonsiliasi pekerjaan dengan kehidupan
keluarga bagi perempuan dan laki-laki.
Dalam Pasal 12 ditawarkan jam dan kondisi kerja yang ramah keluarga, yakni
jam kerja dan kondisi lain untuk memudahkan bagi pria dan wanita untuk mengelola
keluarga dan pekerjaan, kecuali apabila ternyata akan menyebabkan masalah dalam
tugas utama.353
Dalam Pasal 13 diuraikan kemudahan bekerja melalui kerja paruh waktu,
telecommuting, dan keluarga-terkait ketidakhadiran. Permintaan pegawai yang
353
§ 12 Familiengerechte Arbeitszeiten und Rahmenbedingungen
Die Dienststelle hat Arbeitszeiten und sonstige Rahmenbedingungen anzubieten, die Frauen und Männern die
Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit erleichtern, soweit zwingende dienstliche Belange nicht
entgegenstehen.
memiliki tanggung jawab keluarga untuk melaksanakan pekerjaan paruh waktu atau
cuti harus dipenuhi bahkan untuk di tempat-tempat dengan pegawas dan tugas-
tugas manajemen, kecuali bertentangan dengan kepentingan tugas wajib.secara
resmi karyawan yang memiliki tanggung jawab keluarga ditawarkan bekerja di rumah
atau jadwal kerja khusus, seperti “tabungan” waktu cuti atau bekerja. Pegawai yang
mengajukan permohonan untuk bagian waktu kerja, jam kerja, atau cuti mencakup
terutama para pejabat, tenaga kerja, manfaat, dan konsekuensi hukum pensiun
paruh waktu kerja dan cuti,serta kemungkinan pembatasan dengan eksistensi dan
konsekuensinya. Departemen harus memastikan pegawai mereka yang berkurang
waktu kerjanya diberikan bantuan yang sesuai dengan tugas resmi mereka.354
Menurut penulis, jika kinerja dimaknai sebagai hasil kerja dan apabila hasil kerja
dapat diukur dengan baik, maka PNS yang bertugas dalam bidang pengolahan
informasi dapat bekerja melalui telework tanpa harus terikat kewajiban untuk hadir di
kantor pemerintah.
Pada bulan Agustus 2009. U.S. Office of Management Porsonnel melaporkan
dalam Dokumen Status of Telework in The Federal Government; Report to The
Congress, bahwa sampai dengan akhir tahun 2008 pada 78 lembaga, sekitar
102.900 dari 1.962.975 pegawai Federal melakukan telework. Selanjutnya, sampai
354
§ 13 Teilzeitbeschäftigung, Telearbeit und familienbedingte Beurlaubung
(1) Anträgen von Beschäftigten mit Familienpflichten auf Teilzeitbeschäftigung oder Beurlaubung ist auch bei
Stellen mit Vorgesetzten- und Leitungsaufgaben zu entsprechen, soweit nicht zwingende dienstliche Belange
entgegenstehen. Im Rahmen der dienstlichen Möglichkeiten sind Beschäftigten mit Familienpflichten auch
Telearbeitsplätze oder besondere Arbeitszeitmodelle wie zum Beispiel Sabbatjahr oder Arbeitszeitkonto
anzubieten. Die Dienststelle muss die Ablehnung von Anträgen im Einzelnen schriftlich begründen.
(2) Beschäftigte, die einen Antrag auf Teilzeitbeschäftigung, andere Arbeitszeitmodelle oder Beurlaubung
stellen, sind insbesondere auf die beamten-, arbeits-, versorgungs- und rentenrechtlichen Folgen von
Teilzeitarbeit und Beurlaubung sowie auf die Möglichkeit einer Befristung mit Verlängerung und deren
Folgen hinzuweisen. Die Dienststelle hat darauf zu achten, dass die Beschäftigten eine ihrer ermäßigten
Arbeitszeit entsprechende Entlastung von ihren dienstlichen Aufgaben erhalten und dass sich daraus für die
anderen Beschäftigten der Dienststelle keine dienstlichen Mehrbelastungen ergeben.
dengan akhir tahun 2010, jumlah pegawai yang melakukan telework meningkat
menjadi 113.946 orang.
Bahkan John Berry menyampaikan keunggulan telework, sebagai berikut:
“Telework clearly has important implications for individuals and even entire
communities. Programs have been shown to help individual employees
successfully balance the responsibilities of work and family, increase the safety
of neighborhoods, and reduce pollution. The potential benefits of a teleworking
workforce are now more important than ever: with the cost of gas again on the
rise it has become a critical tool in the struggle to balance stretched family
budgets; with the threats of new strains of influenza, it provides an effective
resource in the face of possible pandemic; as our Nation searches for ways to
conserve energy, telework provides a valuable asset toward establishing green
workplaces”.
Dalam dokumen Status of Telework in the Federal Government Report to the
Congress; A New Day for Federal Service pada tahun 2011 terungkap bahwa
telework mendapat dukungan dari Presiden Amerika Serikat mengingat sejumlah
kelebihannya, sebagaimana diungkapkan John Berry menjelaskan bahwa:
“Speaking at the March 31, 2010 White House Forum on Workplace Flexibility,
President Barack Obama declared “work is what you do, not where you do it”
emphasizing the integral role of telework in achieving flexible, resilient
workplaces. The driving vision behind flexibility highlights the critical role that
having a fulfilled, healthy workforce plays in reaching productivity goals and
attaining agency mission objectives. Telework provides an effective tool to
employees seeking to achieve the balance among personal, work, and
community responsibilities. It ultimately allows employees to achieve peak
performance and meet the goals of flexible workplaces. Moreover, telework
programs are integral to advancing other important national initiatives such as
building capacity in the Federal workforce to continue agency operations in the
event of snowfall or emergency. Telework plays an instrumental role in realizing
sustainable environmental policies and, with collaboration and transparency
fundamental to telework, these programs can facilitate the goals of open
government. Telework also provides necessary access to pools of skilled
employees through wider employment opportunities for the disabled”.
Bahkan, pada tanggal 9 Desember 2010, Presiden Barack Obama
menandatangani law H.R. 1722, The Telework Enhancement Act of 2010 – sekarang
Public Law 111-292. Peraturan tersebut mewajibkan federal agencies (lembaga
federal) untuk menetapkan kebijakan Telework untuk pegawai yang memenuhi

syarat. Banyak lembaga telah mengambil langkah-langkah signifikan dalam
menerapkan telework, dan dapat menawarkan rekomendasi perbaikan program
telework.
Dengan demikian, fleksibilitas telework sebagaimana digunakan di Jerman dan
Amerika Serikat dapat pula digunakan di Indonesia bagi pekerjaan yang tidak selalu
membutuhkan kehadiran PNS di kantor dan dapat terukur hasil kerjanya.
Berdasarkan uraian-uraian tersebut diatas, secara sederhana digambarkan
prosedur korektif yang berimplikasi terhadap remunerasi dalam peraturan sistem
penegakan disiplin dalam menjamin kedisiplinan PNS yang diperbandingkan
sebagaimana tampak dalam tabel berikut:
Tabel 39
Prosedur Korektif yang Berimplikasi terhadap Remunerasi
dalam Peraturan Sistem Penegakan Disiplin dalam Menjamin Kedisiplinan PNS

1. Pengenaan sanksi bertahap Pengenaan sanksi bertahap Pengenaan sanksi bertahap dan
dan semakin berat dan semakin berat semakin berat hukumannya dan
hukumannya dan hukumannya jika tidak masuk berimplikasi pada remunerasi,
berimplikasi pada kantor dan berimplikasi pada mulai dari pelanggaran ringan
remunerasi secara remunerasi, yang sampai berat, yang
institusional pada dimaksudkan untuk dimaksudkan sebagai bentuk
kementerian keuangan, mendorong kinerja, sejalan tanggung jawab konstitusional
tetapi secara nasional baru dengan prinsip merit system. PNS, sejalan dengan
sebatas jam kerja yang juga alimentationprinzip.
demikian, yang
dimaksudkan untuk
mendorong kinerja, sejalan
dengan prinsip merit system
Tabel tersebut menunjukkan bahwa aspek prosedur korektif terkait kedisiplinan
yang berimplikasi pada remunerasi (tunjangan kinerja) sudah tersedia, secara
nasional dalam bentuk implikasi pelanggaran jam kerja terhadap tunjangan kinerja,
dan secara institusional yakni pada kementerian keuangan dengan adanya implikasi
berbagai jenis pelanggaran disiplin terhadap tunjangan kinerja. Semakin banyak
keterlambatan dan pulang sebelum waktunya maka semakin terakumulasi secara

progresif dan semakin progresif pula pemotongan tunjangan kinerja terjadi, serta
terjadi dengan segera, yang dimaksudkan pula untuk mendorong kedisiplinan,
sejalan dengan prinsip merit system. Namun belum sepenuhnya bertumpu pada
teori keadilan korektif karena karena pemotongan bukan pada gaji pokok, di
samping itu gaji pokok kecil jumlahnya, sehingga sekalipun dilakukan pemotongan
terhadap gaji pokok maka tidak akan berdampak signifikan bagi PNS, sehingga
belum menjamin kedisiplinan PNS. Dalam implementasinya juga belum menjamin
terwujudnya kedisiplinan yang sebenar-benarnya, dengan melihat kenyataan pada
Direktorat Jenderal Pajak sebagai unit kerja andalan Kementerian Keuangan dimana
terjadi peningkatan kedisiplinan formal dalam bentuk ketaatan melakukan fingerprint
dan kehadiran tetapi hal ini tidak diiringi dengan penurunan hukuman disiplin ringan,
sedang, dan berat.
Dalam publikasi Reformasi Birokrasi Kementerian Keuangan (27 Juli 2012),
Eddy Satriya menjelaskan bahwa peningkatan kesejahteraan melalui perbaikan
struktur gaji, merupakan langkah reformasi birokrasi yang diambil oleh Departemen
Keuangan melalui Keputusan Menteri Keuangan No.30/KMK.01/2007 yang berujung
dengan perbaikan tunjangan pegawai. Namun langkah tersebut perlu segera
disempurnakan. Mestinya gaji pokok yang dinaikkan, bukan tunjangan. Menaikkan
tunjangan akan menaikkan gaya hidup pegawai dan kemudian membuat mereka
terhenyak ketika pensiun. Sebab besarnya pensiun mengacu pada gaji pokok,
bukan tunjangan, kondisi ini justru bisa memicu pegawai melakukan korupsi.
Di Jerman, pemotongan gaji dikenakan hampir pada tiap tingkat pelanggaran
yang dimaksudkan sebagai bentuk tanggung jawab sebagai PNS berupa
kedisiplinan, sejalan dengan alimentationprinzip, sedangkan di Amerika Serikat,
pemotongan gaji pokok hanya dilakukan pada aspek tidak masuk kantor dan
pelanggaran berat dan dimaksudkan pula sebagai unsur motivasional kedisiplinan
bagi PNS sejalan dengan prinsip merit system. Walaupun didasarkan pada prinsip
yang berbeda, keduanya bertumpu pada teori keadilan korektif karena mengenakan
pemotongan pada gaji pokok, di mana gaji pokok tergolong besar.
Dengan demikian, jelas terungkap bahwa pemerintah perlu melakukan
peningkatan gaji pokok secara signifikan, dengan terlebih dahulu memperbaiki
skema pensiun yang hanya sekadar pemotongan gaji berubah menjadi skema
pensiun dalam bentuk investasi, agar kenaikan gaji pokok nantinya tidak pula
mengakibatkan kenaikan pokok pensiun. Dengan skema pensiun yang baik, maka
pemerintah dapat menaikkan gaji pokok secara signifikan, sehingga PNS dapat
terhindar dari melakukan tindakan korupsi karena tidak lagi mengkhawatirkan
kehidupannya di masa kini dan masa pensiunnya.

BAB V
PENUTUP
A. Kesimpulan
1. Peraturan sistem rekrutmen PNS belum sepenuhnya menjadi sarana yang
optimal dalam menemukan PNS yang berkualitas. Hal ini disebabkan peraturan
sistem rekrutmen CPNS belum mewujudkan kesetaraan bagi seluruh warga
negara dengan memberlakukan persyaratan yang lebih ringan bagi tenaga
honorer dan sebagian lulusan kedinasan. Dalam implementasinya, terjadi
kecurangan dalam rekrutmen dari pelamar umum dan honorer. Di samping itu,
menjadikan tes kemampuan bidang sebagai opsional dan belum memiliki
bentuk yang spesifik. Dalam hal itu, belum menggunakan Computer Assisted
Test. Adapun peraturan sistem rekrutmen struktural, sudah mulai mewujudkan
kesetaraan dan menyeleksi kandidat eselon yang berkualitas serta
menggunakan metode Assessment Center, walaupun masih dipengaruhi oleh
unsur politis pada tahap akhir seleksi. Berbeda dengan Amerika Serikat dan
Jerman yang dalam merekrut CPNS telah sejalan dengan prinsip merit
system/leistungprinzip dan teori keadilan distributif. Dalam rekrutmen jabatan
struktural tertinggi, Indonesia dan Jerman menggunakan sistem hybrid
(kombinasi merit system dan politis), sedangkan Amerika Serikat
memungkinkan pengisian maksimal 10% jabatan struktural tertinggi secara
politis tanpa seleksi kompetitif.
2. Peraturan sistem remunerasi PNS belum sepenuhnya mampu mendorong
peningkatan kinerja yang optimal, karena secara relatif belum mampu
memenuhi kebutuhan kesejahteraan sehingga dapat mengganggu
produktivitas. Selain itu, belum mampu mendorong kinerja secara optimal,

karena tunjangan kinerja baru diberikan berdasarkan penilaian kinerja
organisasi, belum berdasarkan kinerja individu. Berbeda dengan Jerman yang
memiliki gaji pokok yang cukup besar dan berbagai komponen remunerasi
lainnya mampu memenuhi kebutuhan kesejahteraan PNS. Remunerasi
tersebut secara umum berbasis pemenuhan hak, berdasarkan
alimentationsprinzip, yakni remunerasi diberikan karena jabatan PNS bukan
karena kinerja. Namun demikian, dalam perkembangan di Jerman terdapat
pula gaji kinerja yang diberikan bagi 15% PNS terbaik dan besarnya tidak
melebihi satu kali gaji pokok, untuk memperkuat eigenverantwortung (tanggung
jawab pribadi) dan kinerja. Adapun Amerika Serikat secara umum memenuhi
kesejahteraan PNS dengan gaji pokok yang besar dan pemberian tunjangan
secara terbatas. Remunerasi tersebut didasarkan pada prinsip merit pay
system dengan menetapkan grade sesuai kinerja, di mana grade tertentu
tersebut berimplikasi pada besaran gaji pokok. Namun demikian, Jerman dan
Amerika Serikat sejalan dengan teori keadilan distributif.
3. Peraturan sistem penegakan disiplin belum sepenuhnya menjamin kedisiplinan
PNS, karena secara nasional pengaturan sanksi dan prosedur progresifnya
yang berimplikasi remunerasi berfokus pada pengisian daftar hadir. Walaupun
secara institusional pada kementerian keuangan telah pula diterapkan berbagai
implikasi remunerasi yang bersifat progresif terhadap berbagai pelanggaran
disiplin, tetapi dalam kenyataannya tercipta kedisiplinan semu. Hal ini
terungkap dengan terjadinya trend peningkatan kepatuhan terhadap pengisian
daftar hadir, sedangkan pelanggaran disiplin ringan, sedang, dan berat
cenderung mengalami peningkatan. Kecenderungan tersebut terjadi
disebabkan gaji pokok yang tergolong kecil, sehingga PNS terdorong

melakukan pelanggaran karena mengkhawatirkan masa pensiunnya.
Pengaturan serupa dilakukan pula di Jerman dan Amerika Serikat walaupun
didasarkan pada prinsip yang berbeda. Di Jerman sejalan dengan
alimentationsprinzip, pemotongan gaji dikenakan hampir pada tiap tingkat
pelanggaran yang dimaksudkan sebagai bentuk tanggung jawab sebagai PNS,
sedangkan di Amerika Serikat sejalan dengan prinsip merit system,
pemotongan hanya dilakukan pada aspek tidak masuk kantor dan pelanggaran
berat yang dimaksudkan sebagai unsur motivasional disiplin bagi PNS. Namun
demikian, Jerman dan Amerika Serikat sejalan dengan teori keadilan korektif.
B. Saran-saran
1. Pemerintah hendaknya menata sistem rekrutmen PNS sejalan dengan prinsip
merit system dan teori keadilan distributif, dengan membentuk peraturan yang
tidak memberlakukan persyaratan yang berbeda terhadap sumber rekrutmen
dan menyiapkan model tes seleksi yang bersifat spesifik yang sesuai dengan
lowongan pekerjaan yang dibutuhkan serta memanfaatkan teknologi dalam
seleksi untuk rekrutmen CPNS, misalnya Computer Assisted Test. Selain itu,
pemerintah hendaknya segera melakukan pengisian Komisi Kepegawaian
Negara untuk mengawasi rekrutmen CPNS dari tahap pendaftaran sampai
dengan pengumuman, dan melakukan seleksi tahap akhir dalam rekrutmen
jabatan struktural, agar terbebas dari pengaruh politik.
2. Pemerintah hendaknya menata sistem remunerasi sejalan dengan prinsip merit
pay system dan teori keadilan distributif, dengan menyiapkan berbagai
peraturan yang mengatur standar kinerja untuk berbagai jabatan dalam
pemerintahan agar kinerja individu dapat diukur dengan baik, sehingga
remunerasi yang diberikan didasarkan kinerja individu untuk mendorong secara

optimal kinerja PNS. Selain itu, pemerintah hendaknya membentuk peraturan
untuk menaikkan besaran gaji pokok secara signifikan dengan
mengintegrasikan sebagian besar tunjangan ke dalam gaji pokok. Untuk itu,
pemerintah hendaknya menyiapkan peraturan skema pensiun yang
diinvestasikan sebagaimana dilakukan di Amerika Serikat untuk mengatasi
permasalahan pembayaran pokok pensiun.
3. Pemerintah hendaknya menata sistem penegakan disiplin yang berimplikasi
terhadap remunerasi sejalan dengan prinsip merit system dan teori keadilan
korektif, dengan menyiapkan peraturan yang berlaku nasional mengenai
berbagai pelanggaran disiplin yang berimplikasi terhadap gaji pokok secara
setimpal dan sangat progresif. Selain itu, pemerintah perlu membuat peraturan
sistem monitoring dan pengawasan yang objektif dan menyiapkan peraturan
yang memungkinkan fleksibilitas untuk pekerjaan-pekerjaan yang
menggunakan teknologi, sebagaimana penerapan telework di Jerman dan
Amerika Serikat.
DAFTAR PUSTAKA
Buku, Disertasi, Makalah:
A. A. Anwar Prabu Mangkunegara. 2007. Evaluasi Kinerja SDM. Cet.ke-3. Bandung:

Refika Aditama.
A. A. Gde Putra Agung. 2006. Peralihan Sistem Birokrasi dari Tradisional ke

Kolonial. Cet.ke-2. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
Abdul Razak. 2005. Kedudukan dan Fungsi Peraturan Kebijakan di Bidang Perizinan
dalam Rangka Penyelenggaraan Pemerintahan. Disertasi. Makassar: PPs-
Unhas.
Agus Dwiyanto (ed.) 2005. Mewujudkan Good Governance Melalui Pelayanan

Publik. Cet.ke-1. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.
Agus Dwiyanto, dkk. 2006. Reformasi Birokrasi Publik di Indonesia. Cet.ke-2.

Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.
Albrow, Martin. 1989. Birokrasi (Bureaucracy). Terjemahan: M.Rusli Karim dan Totok
Daryanto. Cet.ke-2. Yogyakarta: Tiara Wacana Yogya.
Ambar Teguh Sulistiyani. 2003. Manajemen Sumber Daya Manusia; Konsep, Teori,
dan Pengembangan dalam Konteks Organisasi Publik. Edisi ke-1. Cet.ke-1.
Yogyakarta: Graha Ilmu.
Ambar Teguh Sulistiyani (ed.). 2004. Memahami Good Governance dalam

Perspektif Sumber Daya Manusia. Cet.ke-1. Yogyakarta: Gava Media.
Aminuddin. 1999. Privatisasi BUMN Persero. Disertasi. Surabaya: Program

Pascasarjana Universitas Airlangga.
Aminuddin Ilmar. 2009. Konstruksi Teori dan Metode Kajian Ilmu Hukum. Cet.ke-1.
Makassar: Hasanuddin University Press.
Asmawi Rewansyah. 2010. Reformasi Birokrasi dalam Rangka Good Governance.

Cet.ke-1. Jakarta: Yusaintanas.
Black, Donald. 2010. The Behavior of Law. Special Edition. UK:Emerald Group
Publishing Limited.
Bodde, Derk. 2004. China and Europe, 1500-2000 and Beyond (What is “Modern”?):
Chinese Ideas in The West. Asia for Educators. Columbia University.
Bruggink, J.J.H. 1999. Refleksi Tentang Hukum (Rechts-Reflecties). Terjemahan

Arief Sidharta. Cet.ke-2. Bandung: Citra Aditya Bakti.
Budi Setiyono. 2004. Birokrasi dalam Perspektif Politik dan Administrasi. Edisi ke-2.
Semarang: Puskodak-Undip.
Budi Winarno. 2011. Kebijakan Publik; Teori, Proses, dan Studi Kasus. Edisi Revisi
dan Terbaru. Yogyakarta: CAPS.
Burbank, Jane and Frederick Cooper. 2010. Empires in World History: Power and
the Politics of Difference. Princeton: Princeton University Press
Curzon, L.B. 1979. Jurisprudence. Estover: M&E Handbooks
Derlien, Hans-Urlich and B.Guy Peters (eds.). 2008. The State at Work, Volume 2:
Comparatives Public Service Systems. Massachusetts: Edward Elgar.
Dessler, Gary. 2008. Manajemen Sumber Daya Manusia (Human Resource

Management). Jilid 1. Edisi ke-10. Cet.ke-2. Terjemahan: Paramita Rahayu.
Jakarta: Indeks.
Dowding, Keith. 1995. The Civil Service. First Publised. London and New York:
Routledge
Faisal Abdullah. 2007. Implementasi Prinsip-prinsip Tata Pemerintahan yang Baik

(Good Governance) dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah.
Disertasi. Makassar: Program Pascasarjana Universitas Hasanuddin.
_____________. 2009. Jalan Terjal Good Governance; Prinsip, Konsep, dan

Tantangan dalam Negara Hukum. Makassar: Pukap-Indonesia.
_____________. 2012. Hukum Kepegawaian Indonesia. Cet.Ke-1. Yogyakarta:

Rangkang Education Yogyakarta dan PuKAP-Indonesia.
Frederickson, H. George. 2003. Administrasi Negara Baru (New Public

Administration). Terjemahan: Al-Ghozei Usman. Cet.ke-5. Jakarta: LP3ES.
Friedman, Lawrence M. 1975. The Legal System; a Social Science Perspective.

New York: Russell Sage Foundation.
Friedmann, Wolfgang.1971. The State and The Rule of Law in a Mixed Economy.
London: Stevens and Sons.
Fountain, Jane E. Bureaucratic Reform and E-Government in the United States: An

Institutional Perspective. Center for Public Policy and Administration,
Department of Political Science, University of Massachusetts, Amherst.
NCDG Working Paper No. 07-006. Submitted September 18, 2007.
Gray, Christoper Berry (ed.). 1999. The Philosophy of Law; An Encyclopedia.

London and New York: Garland Publishing.
Harvey, Don dan Robert Bruce Bowin. 1996. Human Resource Management; An
Experiental Approach. New Jersey: Prentice Hall.
Ike Kusdyah Rachmawati. 2008. Manajemen Sumber Daya Manusia. Edisi ke-1.
Yogyakarta: Andi.
Irfan Fachruddin. 2004. Pengawasan Peradilan Administrasi terhadap Tindakan

Pemerintah. Cet.ke-1. Bandung: Alumni.
Ismail Said. 2001. Pemberdayaan Sumber Daya Aparatur Pemerintah, Ditinjau dari
Sudut Hukum Kepegawaian. Disertasi. Makassar: Universitas Hasanuddin.
Jimly Asshiddiqie. 2008. Pokok-pokok Hukum Tata Negara Pasca Reformasi.

Cet.ke-2. Jakarta Barat: Bhuana Ilmu Populer.
_______________. 2009. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara. Edisi ke-1. Jakarta:
RajaGrafindo Persada.
J. Winardi. 2004. Motivasi dan Pemotivasian dalam Manajemen. Cet.ke-3. Jakarta:

Kazin, Michael, Rebecca Edwards, and Adam Rothman (eds.). 2010. The Princeton
Encyclopedia of American Political History. Volume 2. Princeton: Princeton
University Press.
Kelsen, Hans. 2006. Teori Umum tentang Hukum dan Negara (General Theory of
Law and State). Penerjemah: Raisul Muttaqin. Cet.ke-1. Bandung:
Nusamedia dan Nuansa.
Lin Sun Cheng (ed.). 2009. Berkshire Encyclopedia of China. First Edition. Great
Barrington Massachusetts: Berkshire Publishing Group.
Mathis, Robert L. dan John H.Jackson. 2009. Human Resource Management

(Manajemen Sumber Daya Manusia). Terjemahan: Diana Angelica. Edisi ke-
10. Jakarta: Salemba Empat.
Maria Farida Indrati Soeprapto. 1998. Ilmu Perundang-undangan. Yogyakarta:

Kanisius.
Marwati Riza. 2009. Perlindungan Hukum Pekerja Migran Indonesia di Luar Negeri.
Cet.ke-1. Makassar: AS Publishing.
McNamee, Stephen J.dan Robert K.Miller Jr. 2009.The Meritrocracy Myth. Second
Edition. Maryland: Rowman and Littlefield Publisher.
Meuwissen. 2007. Tentang Pengembanan Hukum, Ilmu Hukum, Teori Hukum, dan
Filsafat Hukum. Terjemahan: Arief Sidharta. Cet.ke-1. Bandung: Refika
Aditama.
Miftah Thoha. 2003. Birokrasi dan Politik di Indonesia. Cet.ke-7. Jakarta:

___________. 2007. Manajemen Kepegawaian Sipil di Indonesia. Cet.ke-2. Jakarta:
Kencana Prenada Media Group.
___________. 2008. Birokrasi Pemerintah Indonesia di Era Reformasi. Edisi ke-1.

Cet.ke-1. Jakarta: Kencana Prenada Media Group.
___________. Remunerasi dan Perspektif Kinerja Aparatur Negara. Makalah dalam

Seminar Manajemen Pemerintahan di Institut Pemerintahan Dalam Negeri,
pada 25 Mei 2010.
Moh.Kusnardi dan Harmaily Ibrahim.1988. Pengantar Hukum Tata Negara

Indonesia. Cet.ke-7. Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata Negara FH-UI.
Moh. Mahfud MD. 2001. Dasar dan Struktur Ketatanegaraan Indonesia. Edisi Revisi.
Cet.ke-2. Rineka Cipta.
_______________. 2009. Konstitusi dan Hukum dalam Kontroversi Isu. Edisi ke-
1.Jakarta: RajaGrafindo Persada.
Mohtar Mas’oed dan Colin MacAndrews (eds.). 2006. Perbandingan Sistem Politik.
Cet.ke-17. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.
Muh.Guntur Hamzah. 2002. Pengaturan Hukum dan Pelaksanaan Tata Niaga

Produk Pertanian. Disertasi. Surabaya: Program Pascasarjana Universitas
Airlangga.
Peter Mahmud Marzuki. 2005. Penelitian Hukum. Cet.ke-1. Jakarta: Prenada Media,
___________________. 2008. Pengantar Ilmu Hukum. Edisi ke-1. Cet,ke-1. Jakarta:

Kencana Prenada Media Group.
Philipus M.Hadjon, et.all. 2002. Pengantar Hukum Administrasi Indonesia. Cet.ke-8.

Yogyakarta: Gadjah Mada University Press,
Philipus M.Hadjon. 2007. Perlindungan Hukum bagi Rakyat di Indonesia; Sebuah

Studi tentang Prinsip-Prinsipnya, Penanganannya oleh Pengadilan dalam
Lingkungan Peradilan Umum dan Pembentukan Peradilan Administrasi.
Edisi Khusus. Cet.ke-1. Surabaya: Peradaban.
Rawls, John. 2001. Justice as Fairness; a Restatement. Edited: Erin Kelly.

Cambridge, Massachussetts, and London, England: The Belknap Press of
Harvard University Press.
__________. 2006. Teori Keadilan (A Theory of Justice). Terjemahan: Uzair Fauzan

dan Heru Prasetyo. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
Ridwan HR. 2006. Hukum Administrasi Negara. Cet.ke-2. Jakarta: RajaGrafindo

Persada.
Sarlito W.Sarwono. 2005. Psikologi dalam Praktek. Edisi Revisi. Jakarta: Restu
Agung.
Satjipto Rahardjo. 2000. Ilmu Hukum. Cet.ke-5. Bandung: Citra Aditya Bakti.
______________. 2009. Hukum dan Perubahan Sosial; Suatu Tinjauan Teoretis

serta Pengalaman-Pengalaman di Indonesia. Cet.ke-3. Yogyakarta: Genta
Publishing.
_____________. 2009. Negara Hukum yang Membahagiakan Rakyatnya. Cet.ke-2.

Yogyakarta: Genta Publishing.
Sienkewicz, Thomas. 2003. Encyclopedia of the Ancient World. Massachusetts:

Salem Press.
S.F.Marbun dan Moh.Mahfud MD. 2004. Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara.

Ed.ke-1. Cet.ke-2. Yogyakarta: Liberty
S.F. Marbun, et.all (eds.). 2001. Dimensi-dimensi Pemikiran Hukum Administrasi

Negara. Cet.ke-1. Yogyakarta; UII Press.
Sjachran Basah.1997. Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi di

Indonesia. Cet.ke-3. Bandung: Alumni.
Sofian Effendi. 1990. Perspektif Administrasi Pembangunan Kualitas Manusia dan

Kualitas Masyarakat, dalam Seminar Ilmu-ilmu Sosial "Membangun Martabat
Manusia".
____________. Reformasi Aparatur Negara untuk Melaksanakan Tata

Pemerintahan yang Baik. Makalah disampaikan pada Seminar Nasional AIPI
“Reformasi Birokrasi dan Pemberantasan Korupsi di Indonesia”, di Medan,
3-4 Mei 2006.
Soerjono Soekanto. 2007. Pengantar Penelitian Hukum. Cet.2007. Jakarta: UI-Press
Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji. 2007. Penelitian Hukum Normatif; Suatu
Tinjauan Singkat. Ed.ke-1. Cet.ke-10. Jakarta: RajaGrafindo Persada,
Sri Hartini, et.all. 2008. Hukum Kepegawaian di Indonesia. Ed.ke-1. Cet.ke-1.

Jakarta: Sinar Grafika.
Sri Rahayu Oktoberina dan Niken Savitri (eds.). 2008. Butir-Butir Pemikiran dalam
Hukum; Memperingati 70 Tahun Prof.Dr.B.Arief Sidharta. Cet.ke-1.
Bandung: Refika Aditama.
Sudiman Dalim, 2010. Politisasi Birokrasi; Netralitas dan Mobilitas PNS dalam
Pilkada. Cet. Ke-2. Jakarta: Global Sosiatama.
Suparto Wijoyo. 2005. Laku Lika-Liku Ilmu Hukum. Cet.ke-1. Surabaya: Airlangga
University Press.
Syamsul Bachri. 2002. Perlindungan Hukum terhadap Lingkungan Hidup Melalui
Sarana Keputusan Tata Usaha Negara; Suatu Analisis Perizinan di Bidang
Pengelolaan Lingkungan Hidup di Propinsi Sulawesi Selatan. Disertasi.
Makassar: Program Pascasarjana Universitas Hasanuddin.
Unger, Roberto Mangabaire. 1986. The Critical Legal Studi Movement. Cambridge,
Massachussetts, and London, England: Harvard University Press.
Dokumen-Dokumen:
Badan Pusat Statistik. 2011. Pengembangan Beberapa Indikator Utama Sosial-

Ekonomi Indonesia. Katalog BPS 3101015.
Bundesbeamtengesetz/BBG.
Bundesbesoldungsgesetz/BBesG.
Bundesgleichstellungsgesetz/BGleiG.
Bundesdisziplinargesetzes/BDG.
Deputi SDM Aparatur Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi

Birokrasi. Program Penataan SDM Aparatur. Power Point dalam Sosialisasi
Reformasi Birokrasi Pemerintah Daerah pada tanggal 24 April 2012.
Direktorat Jenderal Pajak-Kementerian Keuangan RI. 2012. Laporan Tahunan 2011.

Jakarta.
DPR RI. Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang Aparatur Sipil Negara.
_______. Rancangan Undang-Undang Aparatur Sipil Negara.
_______. Risalah Rapat Kerja/Rapat Dengar Pendapat Komisi II DPR RI dengan

Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara, dan Badan Kepegawaian
Negara (Bidang Pemerintahan Dalam Negeri, Otonomi Daerah, Aparatur
Negara dan Reformasi Birokrasi, Kepemiluan, Pertanahan Dan Reforma
Agraria). Pada 16 Oktober 2012. Acara: Rekrutmen CPNS 2012 dan
Laporan Perkembangan K1 dan K2. Ketua Rapat: Drs. Abdul Hakam Naja,
M.Si (Wakil Ketua Komisi II DPR RI). Dengan Sekretaris: Drs. Hani Yuliasih.
Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi. Reformasi

Birokrasi; Peluang dan Tantangan. Power Point disampaikan dalam
Sosialisasi Reformasi Birokrasi pada Pemerintah Daerah Regional II
(Provinsi/Kabupaten/Kota se-Jawa (Jawa Barat, Jawa Tengah, DI
Yogyakarta, Jawa Timur), Bali, NTT, NTB) di Mataram pada 9 April 2012.
Nota Keuangan Rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara 2013.

Republik Indonesia. Undang-Undang Dasar Negara RI Tahun 1945.
________________. Undang-Undang No. 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok

Kepegawaian, sebagaimana diubah dengan Undang-Undang No.43 Tahun
1999.
________________. Undang-Undang No. 17 Tahun 2007 tentang Rencana

Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) 2005-2025.
________________. Peraturan Pemerintah No. 7 Tahun 1977 tentang Peraturan

Gaji Pegawai Negeri Sipil, yang diubah empat belas kali, terakhir dengan
________________. Peraturan Pemerintah No.98 Tahun 2000 tentang Pengadaan

Pegawai Negeri Sipil, sebagaimana diubah dengan Peraturan Pemerintah
Nomor 11 tahun 2002.
________________. Peraturan Pemerintah No.99 Tahun 2000 tentang Kenaikan

Pangkat Pegawai Negeri Sipil sebagaimana telah diubah dengan Peraturan
Pemerintah No.12 Tahun 2002.
________________. Keputusan Presiden Kabinet No. A3/D/44a/1966 tentang biaja

chusus pengamanan pemasukan penerimaan padjak, bea dan tjukai
________________. Keputusan Presiden No. 15 Tahun 1971 tentang tundjangan

chusus pembinaan keuangan negara kepada pegawai departemen
keuangan
________________.Peraturan Pemerintah No.100 Tahun 2000 tentang

Pengangkatan Pegawai Negeri Sipil dalam Jabatan Struktural, sebagaimana
diubah dengan Peraturan Pemerintah No.13 tahun 2002.
________________.Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 tentang

pengangkatan CPNS dari Tenaga Honorer.
________________.Peraturan Pemerintah Nomor 43 Tahun 2007 tentang

Perubahan atas Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 tentang
________________. Peraturan Pemerintah Nomor 56 Tahun 2012 tentang

Perubahan Kedua atas Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 tetang
________________. Peraturan Presiden Nomor 5 Tahun 2010 tentang Rencana

Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2010-2014.
________________. Peraturan Presiden No. 81 Tahun 2010 tentang Grand Design

Reformasi Birokrasi 2010-2025.
________________. Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan
Reformasi Birokrasi No.20 Tahun 2010 tentang Road Map Reformasi
Birokrasi 2010-2014.
_______________. Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan

Reformasi Birokrasi No. 63 Tahun 2011 tentang Pedoman Penataan Sistem
Tunjangan Kinerja Pegawai Negeri.
_______________. Peraturan Bersama Menteri PAN dan RB, Menteri Dalam

Negeri, dan Menteri Keuangan, Nomor:02/SPB/M.PAN-RB/8/2011,
Nomor:800-632 Tahun 2011, Nomor:141/PMK.01/2011 tentang Penundaan
Sementara Penerimaan Calon Pegawai Negeri Sipil.
_______________. Peraturan Menteri Keuangan No.41/PMK.01/2011 tentang

Penegakan Disiplin dalam kaitannya dengan Pemberian Tunjangan Khusus
Pembinaan Keuangan Negara kepada Pegawai Negeri Sipil di Lingkungan
Kementerian Keuangan
_______________. Peraturan Kepala BKN No. 22 Tahun 2005 tentang Pedoman

Pelaksanaan Calon Pegawai Negeri Sipil Tahun 2005.
_______________. Peraturan Kepala BKN Nomor 21 Tahun 2005 tentang Pedoman

Pendataan dan Pengolahan Tenaga Honorer Tahun 2005.
_______________. Peraturan Kepala BKN Nomor 30 Tahun 2007 tentang

Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Calon Pegawai Negeri Sipil.
________________. Peraturan Kepala BKN Nomor 9 Tahun 2012 tentang Pedoman

Pelaksanaan Pengadaan Calon Pegawai Negeri Sipil.
U.S. United States Code.
___. No Fear Act 2002.
___. Executive Order 11935.
___. Executive Order 13583.
____. Human Resources Manual. Instruction 752: Discipline and Adverse Action.
Issuance Date: 03/20/2009.
___. Office of Personnel Management. Clasifier Handbook.Washington D.C.
____. Office of Personnel Management. Handbook of Occupational Groups &

Families and the Introduction to the Position Classification Standards.
Washington D.C.
___. Office of Personnel Management. Educational and Training Provisions or

Requirements. Washington D.C.
___. Office of Personnel Management. Standards Qualifications. Washington D.C.
___. Office of Personnel Management. Introduction to the Position Classification

Standards. TS-134 July 1995, TS-107 August 1991. Revised: August 2009.
Washington D.C.
___. Office of Personnel Management.2008.Human Resources Flexibilities and

Authorities in the Federal Government. Washington D.C.
____. Office of Personnel Management. 2008. Disciplinary Best Practices and

Advisory Guidelines Under The No Fear Act. Washington DC.
____. Office of Personnel Management.Human Resources Manual. Instruction 752:

Discipline and Adverse Action. Issuance Date: 03/20/2009. Washington DC.
___. Office of Management Personnel. 2009. Status of Telework in The Federal

Government; Report to The Congress. Washington D.C.
___. Office of Management Personnel - Office of Diversity and Inclusion.2011.

Government Wide-Diversity and Inclusion Strategic Plan.Washington D.C.
___. Office Of Personnel Management. 2011. Status of Telework in the Federal

Government Report to the Congress; A New Day for Federal Service.
Washington D.C.
___. Office of Personnel Management. 2012. Guide to Executive Senior Service

Qualifications. Washington D.C.
____. Office of Personnel Management. 2012. General Schedule Classification and

Pay. Washington D.C.
Sumber lainnya:
American Government. 8a. The Development of the Bureaucracy.

http://www.ushistory.org/gov/8a.asp, diakses 11 Agustus 2012.
Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan – Kementerian Keuangan. Ujian

Saringan Masuk STAN. 11 September 2012.
http://bppk.depkeu.go.id/index.php/id/usm-stan
Balipublika. Bola Liar Kecurangan Seleksi Amtenar. 21 Februari 2013.

http://balipublika.com/bola-liar-kecurangan-seleksi-amtenar/
Badan Kepegawaian Negara. Distribusi PNS Berdasarkan Kelompok Jenis Jabatan

dan Jenis Kelamin 1 Oktober 2011. http://www.bkn.go.id/in/profil/unit-
kerja/inka/direktorat-pengolahan-data/profil-statistik-pns/distribusi-pns-
berdasarkan-kelompok-jenis-jabatan-dan-jenis-kelamin-1-oktober-2011.html
Berita Ombudsman RI, Rubrik kerjasama Pedoman News dan Ombudsman RI.
Ombudsman Catat Ada 60 Pengaduan dalam Seleksi CPNS Tahun 2012.
16 Oktober 2012. http://www.pedomannews.com/berita-ombudsman-
ri/16955-ombudsman-catat-ada-60-pengaduan-dalam-seleksi-cpns-tahun-
2012
Bundeministerium der Innern. Einstellungsvoraussetzungen und berufliche

Entwicklungsmöglichkeiten.http://www.bmi.bund.de/DE/Themen/OeffentlDie
nstVerwaltung/OeffentlicherDienst/Beamte/Laufbahnrecht/laufbahnrecht_no
de.html, diakses 11 Agustus 2012.
___________________________. Die Besoldung der Beamtinnen und Beamten;

Alle wichtigen Informationen zu den Regelungen bei
der Besoldung im öffentlichen Dienst.
http://www.bmi.bund.de/DE/Themen/OeffentlDienstVerwaltung/Oeffentlicher
Dienst/Beamte/Besoldung/besoldung_node.html, diakses 27 Agustus 2012.
________________________________.Versorgung. Leitfaden zur Leistungsbewertung.

http://www.bmi.bund.de/DE/Themen/OeffentlDienstVerwaltung/Oeffentlicher
Dienst/Personalmanagement/Leistungsbewertung/leistungsbewertung_node
.html, 2 November 2012.
Central Intelligence Agency. The World Factbook.

https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/us.html,
diakses 10 September 2012
China.com. Cultural China: Profile of Han Fei Zi. http://history.cultural-

china.com/en/167History9532.html, diakses 9 Juni 2012.
Detik News. Hanya Lima Persen PNS yang Kompeten,

Lakukan Reformasi Sistem Rekrutmen!. 2 Maret 2012.
http://news.detik.com/read/2012/03/02/092820/1856110/10/hanya-5-persen-
pns-yang-kompeten-lakukan-reformasi-sistem-rekrutmen?nd992203605
Detik Finance. PNS ingin Usaha Sampingan, Ini Tips dari Anggota DPR. 27 Februari
2012. http://finance.detik.com/read/2012/02/27/103233/1852195/4/pns-ingin-
usaha-sampingan-ini-tips-dari-anggota-dpr
Eko Prasojo Official Website. Aparatur dalam Krisis Ekonomi. 18 Februari

2012.http://ekoprasojo.com/2012/02/18/aparatur-dalam-krisis-ekonomi/
___________________________. Rekening Gendut PNS, Bagaimana Modusnya?.

6 Maret 2012. http://ekoprasojo.com/2012/03/06/rekening-gendut-pns-
bagaimana-modusnya/
___________________________. Eko Prasojo: Kunci Investasi Ada pada Birokrasi

yang Bersih. 25 April 2012. http://ekoprasojo.com/2012/04/25/eko-prasojo-
kunci-investasi-ada-pada-birokrasi-yang-bersih/
___________________________. Korupsi Berawal dari Masalah Sepele. 25 April
2012. http://ekoprasojo.com/2012/04/25/korupsi-berawal-dari-masalah-
sepele/
___________________________. Eko Prasojo: Reformasi Birokrasi Harga Mati. 7

Mei 2012. http://ekoprasojo.com/2012/05/07/eko-prasojo-reformasi-birokrasi-
harga-mati/
Awal 2013 Honorer K1 Sudah Terima SK PNS. 25

_________________________________.
Juni 2012. http://ekoprasojo.com/2012/06/25/awal-2013-honorer-k1-sudah-
terima-sk-pns/
___________________________. Birokrasi Abu-abu Masih Disukai. 2 Juli 2012.

http://ekoprasojo.com/2012/07/02/birokrasi-abu-abu-masih-disukai/
___________________________. Komitmen Politik dan Mesin Penggerak

Reformasi Birokrasi Masih Mengkhawatirkan. 10 September 2012.
http://ekoprasojo.com/2012/09/10/komitmen-politik-dan-mesin-penggerak-
reformasi-birokrasi-masih-mengkhawatirkan/#more-406
___________________________. Kemenpan Terapkan Komputerisasi dalam

Seleksi CPNS. 21 September 2012.
http://ekoprasojo.com/2012/09/21/kemenpan-terapkan-komputerisasi-dalam-
seleksi-cpns/#more-410
___________________________. Tunjangan Kinerja Harus Sampai ke Level

Individu. 30 September 2012. http://ekoprasojo.com/2012/09/30/eko-prasojo-
tunjangan-kinerja-harus-sampai-ke-level-individu/#more-417
Embassy of The United States. Lembar Informasi: Biaya Studi di Amerika Serikat
yang Sebenarnya. http://indonesian.jakarta.usembassy.gov/biaya-studi.html,
diakses 12 September 2012.
Fredy Joko. Management Assessment Center BPKP (MAC BPKP).

http://pusdiklatwas.bpkp.go.id/artikel/namafile/8/mac.pdf, diakses 3 Maret
2012.
Encyclopaedia Britannica. Facts Matter: Spoils System.

http://global.britannica.com/EBchecked/topic/560744/spoils-system, diakses
17 Januari 2012.
Global One International. Amerika Serikat. http://globaloneworld.com/destination-

country/55-amerika-serikat, diakses 12 September 2012.
Jawa Pos National Network Mobile. Diakui, Banyak Rapor Merah Reformasi
Birokrasi. 8 Juni 2010. http://www.jpnn.com/m/news.php?id=65418
_________________________. Tunjangan Kinerja Maksimal 15 Persen. 5

Desember 2010. http://www.jpnn.com/read/2010/12/05/78849/Tunjangan-
Kinerja-Maksimal-15-Persen-
Sistem Penggajian PNS Diubah. 19 Maret 2011.
_____________________________.
http://www.jpnn.com/read/2011/03/19/87149/Sistem-Penggajian-PNS-
Diubah-
_________________________. Reformasi Birokrasi 139 Instansi

Dipantau Secara Online. 20 Juni 2012.
http://www.jpnn.com/read/2012/06/20/131295/Reformasi-Birokrasi-139-
Instansi-Dipantau-Secara-Online-
_________________________. Kementerian PAN dan RB Tidak Khawatir

Membebani APBN. 2 Mei 2012.
http://www.jpnn.com/read/2012/05/02/126164/index.php?mib=berita.detail&i
d=126700
_____________________________. Hanya Fokus Remunerasi, Kinerja Tetap

Rendah. 20 Mei 2012. http://www.jpnn.com/read/2012/05/20/127895/Hanya-
Fokus-Remunerasi,-Kinerja-Tetap-Rendah-
_____________________________. Inilah 32 Daerah yang Data Honorernya

Bermasalah. 15 Januari 2013.
http://www.jpnn.com/read/2013/01/15/154532/Inilah-32-Daerah-yang-Data-
Honorernya-Bermasalah-
Kompas.com. Remunerasi Gagal Mereformasi Birokrasi. 7 April 2010.

http://bisniskeuangan.kompas.com/read/2010/04/07/18454996/Remunerasi.
Gagal.Mereformasi.Birokrasi
___________. Jalan Terjal Reformasi Birokrasi. 5 Maret 2012.

http://nasional.kompas.com/read/2012/03/05/01594862/Jalan.Terjal.Reforma
si.Birokrasi
_____________. SKB Moratorium PNS resmi dtandatangani. 24 Agustus 2011.

http://nasional.kompas.com/read/2011/08/24/15160572/SKB.Moratorium.PN
S.Resmi.Ditandatangani
___________. Reformasi Birokrasi Mandek. 3 Mei 2012.

http://nasional.kompas.com/read/2012/05/03/23404717/Reformasi.Birokrasi.
Mandek
____________. Birokrasi Terkooptasi Politik. 24 Juli 2012.

http://cetak.kompas.com/read/2012/07/24/04340590/Birokrasi.Terkooptasi.P
olitik
___________. Hasil Tes CPNS 2012? 28 September 2012.

http://nasional.kompas.com/read/2012/09/28/11323918/Ini.Hasil.Tes.CPNS.
2012?gclid=CJfL74nr17ICFUsb6wodSBAA1g
_____________. Jerman Negara Favorit Mahasiswa Indonesia. 29 Maret 2012.
http://edukasi.kompas.com/read/2012/03/29/10552426/Jerman.Negara.Favo
rit.Mahasiswa.Indonesia
Manning, Nick dan Dove Suzanne. Recruitment and Promotion.

http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTPUBLICSECTO
RANDGOVERNANCE/EXTADMINISTRATIVEANDCIVILSERVICEREFORM
/0,,contentMDK:20134008~menuPK:286372~pagePK:148956~piPK:216618
~theSitePK:286367,00.html, 7 Juni 2012.
Max Weber.1947. The Theory of Social and Economic Organization. Translated by

A. M. Henderson & Talcott Parsons. The Free Press, dalam HRM Guide UK.
2012. Classical Organization Theory: Bureaucracy, Power and Control.
http://www.hrmguide.co.uk/history/classical_organization_theory.html
Menpan.go.id. Satu Juta PNS Fungsional Disiapkan. 29 Desember 2011.

http://www.menpan.go.id/index.php?option=com_content&view=article&id=6
7:satu-juta-pns-fungsional-disiapkan&catid=35:liputan-media
____________. UGM Ketua Konsorsium 10 PTN Seleksi CPNS. 26 Januari 2012.

2:ugm-ketua-konsorsium-10-ptn-seleksi-cpns&catid=1:berita-terbaru
____________. Terbitnya PP No.56/2012 Tuntaskan Masalah Honorer. 4 Juni 2012.

http://www.menpan.go.id/index.php?view=article&catid=1%3Aberitaterbaru&i
d=254%3Aterbitnya-pp-no-562012-tuntaskan-masalah
honorer&format=pdf&option=com_content
____________. Menteri PAN dan RB Lantik Kepala BKN dan Kepala LAN. 22 Juni
2012.http://www.menpan.go.id/index.php?option=com_content&view=article
&id=270:menteri-pan--rb-lantik-kepala-bkn-dan-kepala-lan&catid=34:berita-
foto
____________. Ujian Seleksi CPNS Serentak Tanggal 8 September. 20 Juli 2012.

86:ujian-seleksi-cpns-serentak-tanggal-8-september&catid=1:berita-terbaru
____________. Pengumuman Hasil Test CPNS Tanggal 19 September.

17 September 2012.
11:pengumuman-hasil-test-cpns-tanggal-19-september&catid=1:berita-
terbaru
____________. Passing Grade CPNS Tak Dapat Ditawar-tawar. 25 September

2012.http://www.menpan.go.id/index.php?option=com_content&view=article
&id=356:passing-grade-tkd-cpns-tak-dapat-ditawar-tawar&catid=1:berita-
terbaru
____________. Cek Data Honorer, Tim Pusat Datangi 33 Daerah. 11 Januari 2013.
http://menpan.go.id/liputan-media/86-bidang-pan/885-cek-data-honorer-tim-
pusat-datangi-33-daerah
Merdeka.com. Eko Prasojo (1): Orang Masuk PNS Warga Kelas Dua. 9 Maret 2012.
http://www.merdeka.com/khas/eko-prasojo-1-orang-masuk-pns-warga-kelas-
dua.html
___________. Eko Prasojo (3): Remunerasi Diberikan Kepada Kementerian Terbaik.

9 Maret 2012. http://www.merdeka.com/khas/eko-prasojo-3-remunerasi-
diberikan-kepada-kementerian-terbaik.html
Merriam-Webster.com. An Enclopaedia Britannica Company. Discipline.

http://www.merriam-webster.com/dictionary/discipline, diakses 8 Juni 2012.
___________________. An Encyclopaedia Britannica Company. Merit.

http://www.merriam-webster.com/dictionary/merit, diakses 8 Juni 2012.
___________________. An Encyclopaedia Britannica Company. Merit System.

http://www.merriam-webster.com/dictionary/merit%20system, diakses 8 Juni
2012.
___________________. An Encyclopaedia Britannica Company. Patronage.
http://www.merriam-webster.com/dictionary/patronage, diakses 17 Januari
2012.
___________________. An Encyclopaedia Britannica Company. Recruitment.

http://www.merriam-webster.com/dictionary/recruitment, diakses 8 Juni
2012.
___________________. An Encyclopaedia Britannica Company. Recruit.

http://www.merriam-webster.com/dictionary/recruit, diakses 8 Agustus 2012.
___________________. An Enclopaedia Britannica Company. Reform.

http://www.merriam-webster.com/dictionary/reform, diakses 8 Juni 2012.
___________________. An Encyclopaedia Britannica Company. Remuneration.

http://www.merriam-webster.com/dictionary/remuneration, diakses 8 Juni
2012.
___________________. An Encyclopaedia Britannica Company. Spoil System.

http://www.merriam-webster.com/dictionary/spoils%20system, diakses 17
Januari 2012.
Oxford Dictionary of Politic. Meritocracy

.http://www.answer.com/library/Political+Dictonary-cid-51074, diakses 8 Juni
2012.
Reformasi Birokrasi Kementerian Keuangan. Pilot Project Reformasi

Birokrasi Nasional. 2 Juni 2009.
http://www.reform.depkeu.go.id/mainmenu.php?module=news&id=84
_______________________________________. Reformasi Birokrasi
Depkeu, Patutkah Didukung?
http://www.reform.depkeu.go.id/mainmenu.php?module=news&id=12,
diakses 26 Juli 2012.
______________________________________________. Promosi dan

Mutasi Tanpa Prasangka.
diakses 27 Juli 2012.
_______________________________________. Standard Operating Procedures.

http://www.reform.depkeu.go.id/mainmenu.php?module=sop, diakses 28 Juli
2012.
_______________________________________. Tak Terlihat Bukan Berarti Tak

Berbuat.http://www.reform.depkeu.go.id/mainmenu.php?module=news&id=1
3, diakses pada 29 Juli 2012.
_______________________________________________. Tunjangan
Kinerja Segera
di Terapkan di Kemenkeu.
diakses 30 Agustus 2012.
Schmidt. Jr, Charles T. and Richard W.Scholl. 2006. Reward and Evaluation
Systems. Labour Research Center. The University of Rhode Island.
http://www.uri.edu/research/lrc/scholl/webnotes/Reward_Systems.htm,
Suara Karya Online. Pelantikan Agus Dwiyanto Jabat Kepala LAN. 22 Juni 2012.
http://www.suarakarya-online.com/news.html?id=305945
Synnerstron, Staffan. dkk. Civil Service Law & Employment Regimes.

http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTPUBLICSECTO
RANDGOVERNANCE/EXTADMINISTRATIVEANDCIVILSERVICEREFORM
/0,,contentMDK:20133489~menuPK:286372~pagePK:148956~piPK:216618
~theSitePK:286367~isCURL:Y,00.html, diakses 10 Agustus 2012.
Tempo.co. Inilah Penghasilan Pegawai Pajak Golongan III. 5 Maret 2012.

http://www.tempo.co/read/news/2012/03/05/063387980/Inilah-Penghasilan-
Pegawai-Pajak-Golongan-III
The Jakarta Post. Opinion. Eko Prasojo (Deputy Administrative Reforms Minister).
Indonesian Bureaucratic Reform in The Making. 8 Maret
2012.http://www.thejakartapost.com/news/2012/03/08/indonesian-
bureaucratic-reform-making.html:
UGM. Pemerintah Dituntut Menaikkan Kesejahteraan Pegawai. 30 Nov 2007.

http://ugm.ac.id/index.php?page=rilis&artikel=1047
_____. Selama Belum Ada Reformasi Birokrasi, PNS Akan Cenderung Korup. 19
Desember 2007. http://ugm.ac.id/index.php?page=rilis&artikel=1094
_____. Pakar UGM: Reformasi Birokrasi SBY Telah Gagal Sebelum Lahir. 29 Mei
2011. http://ugm.ac.id/index.php?page=rilis&artikel=3803
_____. Pertaruhan Reformasi Birokrasi di Indonesia. 5 Juni 2012.

http://www.ugm.ac.id/index.php?page=rilis&artikel=4702
Unhas.ac.id. Kuliah Umum Reformasi Birokrasi.

http://unhas.ac.id/fisip/index.php/mahasiswa/ukm/26-fisip-news/29-kuliah-
umum-reformasi-birokrasi
U.S. Cencus Bureau. American Factfinder; Population and Housing Narrative Profile
2011.http://factfinder2.census.gov/faces/tableservices/jsf/pages/productview.
xhtml?pid=ACS_11_1YR_NP01&prodType=narrative_profile, diakses 10
September 2012.
US. Office of Personnel Management. Explanation of Terms.

http://www.opm.gov/qualifications/policy/Terms.asp, diakses 10 September
2012.
___________________________________________.Standards.http://www.opm.go
v/qualifications/, diakses 10 September 2012.
___________________________________________. Test Requirements.

www.opm.gov/qualifications/policy/test-reqs.asp, diakses 10 September
2012.
___________________________________________. Other Requirements or

Provisions. http://www.opm.gov/qualifications/policy/ApplicationOfStds-
09.asp, diakses 10 September 2012.
___________________________________________. Work Schedules.

http://www.opm.gov/oca/worksch/index.asp, diakses 11 September 2012.
___________________________________________. Premium Pay.

http://www.opm.gov/oca/pay/HTML/factindx.asp~~V, diakses 11 September
2012.
___________________________________________. Federal Classification

and Job Grading System.
http://www.opm.gov/fedclass/html/fwsdocs.asp, diakses 11 September 2012.
___________________________________________.Wage.http://www.opm.gov/oc
a/Wage/index.asp, diakses 30 September 2012.
___________________________________________. Rates Of Basic Pay For
Employees In Senior-Level (SL) And Scientific Or Professional (ST) Positions.
http://www.opm.gov/oca/12tables/html/SLST.asp, diakses 30 September
2012.
Wordreference.com.Remuneration.http://www.wordreference.com/definition/remuner
ation, 8 Juni 2012.

Halim

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Deskripsi Asli:

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Halim

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

SISTEM PENATAAN PEGAWAI NEGERI SIPIL

DALAM KERANGKA REFORMASI BIROKRASI

The System of Civil Servant Management

Disusun dan diajukan oleh

SISTEM PENATAAN PEGAWAI NEGERI SIPIL

Disusun dan diajukan oleh:

telah dipertahankan di depan Panitia Ujian Disertasi

Plt.Ketua Program Studi Direktur Program Pascasarjana

Yang bertanda tangan di bawah ini

Nomor mahasiswa : P0400308003

Program studi : Ilmu Hukum

benar-benar merupakan hasil karya saya sendiri, bukan merupakan pengambilalihan

bersedia menerima sanksi atas perbuatan tersebut.

Makassar, 2 Mei 2013

ganda kepada yang terhormat:

1. Bapak Prof.Dr.Syamsul Bachri,S.H.,M.S. selaku Promotor, Bapak

Prof.Dr.Aminuddin Ilmar,S.H.,M.H. selaku Ko-Promotor, dan Bapak

Prof.Dr.Marthen Arie, S.H.,M.H. selaku Ko-Promotor, atas bimbingan, dorongan,

saran, dan wawasan keilmuan yang tercurah disela-sela kesibukan beliau-beliau.

2. Alm.Bapak Prof.Dr.Mas Bakar,S.H.,M.H. selaku Promotor terdahulu, atas

bimbingan, dorongan, saran, dan wawasan keilmuan yang tercurah disela-sela

3. Bapak Prof.Dr.Abdul Razak,S.H.,M.H., Bapak Prof.Dr.Faisal Abdullah,S.H.,M.Si.,

Ibu Prof.Dr.Marwati Riza,S.H.,M.Si., Bapak Prof.Dr.Achmad Ruslan,S.H.,M.H.,

dan Bapak Prof.Dr.Muhammad Guntur Hamzah,S.H.,M.H., selaku tim penguji

yang telah banyak memberikan masukan sehingga mendorong perbaikan teknis

dan memperkaya substansi penulisan disertasi penulis.

4. Bapak Dr.Sukardi,S.H.,M.H. selaku penguji eksternal dari Universitas Airlangga,

yang telah bersedia meluangkan waktunya yang berharga ke Makassar dan

memberikan masukan sehingga memperkaya substansi penulisan disertasi

promosi doktor penulis, yang telah memberikan pertanyaan filosofis sehingga

memantapkan wawasan keilmuan penulis.

terkait substansi penulisan disertasi penulis.

7. Teman-teman partisipan seminar disertasi atas kehadirannya dan telah turut

9. Bapak Prof.Dr.dr.Idrus A. Paturusi selaku Rektor Universitas Hasanuddin, Bapak

Prof.Dr.Ir.Mursalim selaku Direktur Program Pascasarjana beserta jajarannya,

serta Bapak Prof.Dr.dr.A.Razak Thaha,M.Sc. selaku Direktur Program

Pascasarjana terdahulu, Bapak Prof.Dr.Aswanto,S.H.,M.Si.,DFM. selaku Dekan

Fakultas Hukum dan Bapak Prof.Dr.Ahmadi Miru,S.H.,M.S. selaku Plt.Ketua

Program Studi S3 Ilmu Hukum, beserta jajarannya, serta Alm.Bapak Prof.Dr.Mas

Bakar,S.H.,M.H. dan Ibu Prof.Dr.Badriyah Rifai,S.H. selaku Ketua Program Studi

dalam proses pendidikan S3 penulis.

10. Bapak Prof.Dr.Agus Dwiyanto,MPA selaku Kepala Lembaga Administrasi

Negara, serta Bapak Dr.Asmawi Rewansyah,M.Sc, Bapak Sunarno,S.H.,M.Sc.

dan Bapak Drs.Anwar Suprijadi,M.Sc. selaku Kepala Lembaga Administrasi

Negara terdahulu, Bapak Drs.Panani,M.A. selaku Sekretaris Utama, beserta

Kantiningsih,M.Si. selaku Sekretaris Utama terdahulu, atas kesempatan untuk

11. Bapak Prof.Dr.Makmur,M.Si. selaku Ketua STIA-LAN Makassar, serta Bapak

Prof.Dr.Ismail Said,S.H.,M.H. dan Alm.Bapak Drs.Van Deuw Agustinus,M.Si.

selaku Ketua STIA-LAN Makassar terdahulu, Bapak Prof.Drs.Amir

Imbaruddin,MDA,Ph.D. selaku Pembantu Ketua I, Bapak Drs.Wahidin,M.Si.

selaku Pembantu Ketua II, Bapak Prof.Dr.Muhammad Basri,M.Si. selaku

S1 Manajemen Pembangunan Daerah, beserta segenap jajarannya, atas

kesempatan untuk berkarya pada STIA-LAN Makassar serta atas kesempatan

dan keleluasaan yang diberikan selama mengikuti pendidikan S3.

Dr.Muhammad Aswad,M.Si. selaku Kabid.Diklat, Bapak Drs.Muhammad

Firdaus,MBA,Ph.D. selaku Kabid.KMKPOA, dan Bapak Dr.Muttaqin,MBA. selaku

Kabid.K3SDA, beserta segenap jajarannya, atas kesempatan yang diberikan

untuk turut berkarya pada PKP2A II LAN.

yakni Ibu/Bapak: Dr.Rosmini,S.H.,M.H., Prof.Dr.Fenty U. Puluhuwala,S.H.,M.H.,

Dr.Zainuddin,S.Ag.,S.H.,M.H., Dr.Abdul Salam Siku,S.H.,M.H., Nam

Rumkel,S.H.,M.H., Dr.Laode Abdul Gani,S.H.,M.H., Suprapto,S.H.,M.H.,

Dr.Muhammad Syafei,S.H.,M.H., Dr.Adnan Madjid,S.H.,M.H., Dr.Muhammad