w

ILMU ADMINISTRASI
PUBLIK KONTEMPORER

v o o f is je o p / s iif ) - i r t v / c p

\ 2 JL - to - <2009

. ’ : f tm b e t i a n
Kutipan Pasal 44, Ayat 1 dan 2, Undang-Undang Republik Indonesia tentang
HAK CIPTA:
Tentang Sanksi Pelanggaran Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2002 tentang
HAK CIPTA, sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang No. 7 Tahun
1987 jo. Undang-Undang No. 12 Tahun 1997, bahwa:
1. Barangsiapa dengan sengaja dan tanpa hak melakukan perbuatan se­
bagaimana dimaksud dalam Pasal 2 Ayat (1) atau Pasal 49 Ayat (1) dan
Ayat (2) dipidana dengan pidana penjara masing-masing paling singkat 1
(satu) bulan dan/atau denda paling sedikit Rp 1.000.000,- (satu juta ru­
piah), atau pidana penjara paling lama 7 (tujuh) tahun/atau denda paling
banyak Rp 5.000.000.000,- (lima miliar rupiah).
2. Barangsiapa dengan sengaja menyiarkan, memamerkan, mengedarkan,
atau menjual kepada umum suatu ciptaan atau barang hasil pelanggaran
hak cipta atau hak terkait sebagaimana dimaksud pada Ayat (1) dipidana
dengan pidana penjara paling lama 5 (lima) tahun dan/atau denda paling
banyak Rp 500.000.000,- (lima ratus juta rupiah).
 ILMU ADMINISTRASI
PUBLIK KONTEMPORER ;

cwsaPfsrn- tr)lJ
,9- to- c@9

'; '-::?env'Lian
i
 ?

Kuipan Pasr 44, Ayat 1 dan 2, Undang-Undang Republlk Indonesl. tent n9

Tent.ng sanksr Pelanggaran und.ng-undang Nomor 19 Tahun 2oo2 tentang

HAK CIPIA, sebagalman. telah dlubah denqan Undang-Undang o. ? Tahon
19871o. Und.nc-Undang No. 12 Tahon 1997, bahwa:
1. Barangsiapa denqan sengaja dan rdnPa hak nelrkukan perbuatan s.-
basaimana dimaksud dalan Pasal 2 Ayat (t) atau Pasal 49 Ayat (t) dan
ayat (2) drpidana dengan pidana penjaB masing mashq paling sinqkat l
($tu) bulan dan/atau den<b palhq sdrkrt Rp 1,000.000,- (satu juta ru-
pr.h), atau pldana p€nj.6 paling lama 7 (tuuh) tahun/ata! denda parinq
b.nyak Rp 5.000.o00-000,- ( lh. 6 iar tupiah),
2 B.Engsiap. densan senqaja dlnyiarkan, hemamerkan, me.gedarkan,
atau menjual kepa& umum su.tu ciptaan etau ba6n9 hasil p.larEsaBn
hat cipta atau hak te.kait ebagalmaha dlmaksud pada Ayat (1) dipidana
dengan prdana penja6 paring rama s (rifr.) rahun danlatau denda p. ng
banyak Rp 500.000.000, (tha Et!s Juta ruptah)_
 KAIAPENGANTAR
Buku ini merupakan revisi atau kelaniutan dari buku yang saya
tulis tahun 1984 dengan judrl Dimensi-dimensi Prima llmu Adminis-
trasi Negara. Setelah menSalami perjalanan waktu panjang 27 tahun
yang lalu dan mengalatni beberapa kali cetak ulang, maka pada ke-
sempatan kali ini, saya baru mempunyai kelonggaran waktu mem-
perbaiki buku tersebut. Perbaikan kali ini pun belum bisa dikatakan
yang lebih baik, masih banyak di sana sini yang belum bisa dikatakan
a neu perspectiue dati ilmu administrasi publik.
Keinginan untuk merevisi buku yang telah lama terbit itu telah
Iama pula berkecamuk dalam diri penulis. Akan tetapi, karena kes-
ibukan yang memakan wakru membuat keinSinan revisi itu selalu
tertunda. Draf revisi ini pun sebenarnya dua tahun yang lalu telah se-
lesai dan digunakan sebagai bahan menSajar untuk mahasiswa 52 di
UGM. Akan retapi, masil iuSa tenunda karena kesibukan yang lain.
Perkembangan ilmu ini tidak bisa digolonSkan berkembang pesat
sendirian, melainlan sanSat tergantunS substansi lain yang berkaitan.
Sepeni dikatalan oleh George Frederickson (1980) yang mengutip
pendapat Leonald D. \?hite bahwa ilmu administrasi negara ini belum
bisa dikatakan efektif kalau tidak dikawinkan dengan ilmu pemerin-
tahan (politik). Dengan demikiao, ciri ilmu ini sangat diwarnai oleh
ciri ilmu-ilmu lain, dan yang paling dekat dengan ilmu ini ialah ilrnu
pemerintahan atau ilmu politik. Sementara ilmu-ilmu lain seperti hu-
kum tara negara.sosiologr, dan psikologi yang mempunyai cri-ciri
tersendiri berpenBaruh pula terhadap eksistensi ilmu ,id$inistrasi
negara. Perkembangan teknologi yang banyak dirasakan mdngubah
teknologi pemerintahan, secara otomatis ,uga menSubah bentuk-ben-
tuk teknologi administrasi negara. Perubahan dan perkembang4nidari
bidang iJrnu lain amat besar pengaruhnya terhadap perkembangan
ilmu administrasi publik. Pendapat seperti ini masih relevan sampai
sekarang dalam mempelajari perkembangan ilmu administrasi negara
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

atau publik. Eran Vigoda (2002) mengatakan, bahwa ilmu adminis-

trasi publik merupakan ilmu dalam transisi, yang bergerak maju ri-
dak selalu berada dalam satu arah.
Didorong untuk mengenalkan kajian ilmu administrasi negara
yang berwatak sendid, ada beberapa sariana menyatakan bahwa ad-
ministresi negara adalah ilmu yang objek keilmuannya menganalisis
bagaimana suatu kebiiakan politik itr.r dikelola dan dilaksanakannya
dalam suatunegara. Pemikiran semacam ini berdasarkan dari pendapat
yang mengetakan when politic end administration begirl. Konsep pe-
mikiran seperti ini membuat kajian ilmu administrasi negara menladi
luas seluas bagaimana substansi kebilakan politik atau pemerintahan
itu ditentukan. Jika substansi kebiiakan politik tentang substansi ko-
rupsi maka pelaksanaan kebiiakan pemberantasan korupsi menjadi
objek kalian ilmu administrasi negara. Demikian luga iika substansi
kebilakan di bidang lain misalnya tmtang pengentasan kemiskinan,
substansi banjir, BlrMN, pemilu, dan lain sebagainya yang kesemuan-
ya menjadi substansi yang ditangani oleh pemerintah, maka ilmu ad-
ministrasi publik berwenang unruk mengkriinya.
Keluasan sasamn kaiian ilmu administrasi negara atau adminis-
trasi publik tersebut itulah, banyak para pakar menyatakan bahwa
ilmu ini pada tahapan yang sekarang disebumya sebagai ilmu ad-
ministrasi publik kontemporer. Buku ini membahas beberapa konsep
yang berkembang akhir-akhir ini maka sara narneken llrn, Adminis-
tasi Pu b lik K ontemq or er.
Saya benerima kasih kepada para mahasiswa saya yang mem-
berikan kritikan dan pendapat atas beberapa konsep pemikiran saya
yang sebagian saya tuangkan dalam buku ini. Terima kasih pula ke-
pada semua pihak yang memungkinkan buku ini bisa terbit.

Yogyakarta: 15 Januari 2008

MT
 ILMU ADMIMSTRASI
PUBLIK KONTEMPORER

MIFTAH THOHA
Miftah Thoha
ILMU ADMINISTRASI PUBLI( (ONTEMPORER
@ 2008 Miftah Thoha
Edisi Perramn, Cetalan Ke-2

Kcncana 2008.0191
Hat Pcncrbitrn pada Prenad. Mcdia Gknrp

taruul dowit ctrt iiisBMtusit fototu'ti, t@bairin sh dan pdbrbt

DesdinCovcr M&[it Gtdfik! 77

Pcrcetak.n Fuj\Interldufuoffs.t
lry-ut Medbctufit!77

rc4tr6t.krrn Nasionil, K.rahs D.1.n Tcibitan (KDT)

MIFTAHTHOHA
llnnr Adminisiosi P(bliL Kontcmporer
Jika a: Kencdna,2008
Ed. L Crt. z; x,2?2 hlm;23cm

't51
ISRN r7S.r79.l486.2t.?

Cct.k.n lc 2. Novcmbc! 2008

Ccrakan k(-l,luni2008

KENCANA
PRENADA MEDIA GROUP
Jl. Tambra Raya No.2l
Riwamancun - lak.'ta 13220
rcb- (021\ 4 18-64657, 47 5.4134
F^x. (021) 4?5-4134
Email: pmg(,)p.enad.mcdia.com
Hrrp: www.pr.nxdamedia..om
INDONESIA
 DAFTAR ISI
KATA PENGANTAR......

DAFIAR ISI .

1. DISIPLIN ILMU ADMIMSTRASI NEGARA ......... 1

- Bagaimana dengan Conroh Empiris Negara Kita? 4

- Tumbuh dan Berkembangnya Ilmu Adminisrrasi Negara 13
Perkembangan Paradigma dalam Administrasi Negara... 18
( iri-cti Adminirrrasi Negara.......................................... 34
- Ringkasan 8ab.............................. 38

2. DARI ADMINISTRASI NEGARA KE ADMIMSTRASI

PUBLIK 43

Pengantar.... 43

3. PERKEMBANGAN II-NIU ADMIMSTRASI NEGARA

DI INDONESIA DAN PROSPEKNYA DI MASA DAIANG . 55

Perkembangan Ilrnu Administrasi Negara............................ 56

Ilmu Administrasi Negara di Indonesia................................ 61
Reformasi Administrasi Negara dari Soekamo ke Soeharto 62
Dari Administrasi Negara ke Administrasi Publik .............. 66

- Peran Ilmu Administrasi Publik di Masa Depa 59

4. ADMINISTRASI PI]BLIK DAN NEW PUBLIC

MANAGEMENT...... ...................... 7L
ILMU ADMINISTRASI PUBL!K KONTEMPORER

- The Old Public Adrnirristation 72

Neu P"bli. Maflageneflt......... 74
- Rei venting Barea crac'y......... 76

5- NEW PIIBI,IC SERVICE 83

Pengantar 83
Ati.errship Democrati 84

5. BIROKRASI DAN ADMIMSTRASI PTJBLIK....... 87

- Administrasi Publik Bukan Sekadar Sketsa........ 90

- Ilmu Administrasi Publik dan Perannya............. 92
- Pemerrnrahan yang Demokratis......................... 95

7. ADMINISTRASI NEGARA DAN PIJBUC POLICY ..... ... 101

- ... 103
Peogenran Publrc Po|iry.............................................
Model-model dalam Proses Pemb,r tan Ptblic Poli.y. ...724
- Ringkasan Bab........ ... 151

8. HUMAN GOVERNANCE BI-IDAYA BARU BAGI

ADMINISTRASI PUBLIK 155

- Prinsip-prinsip Deklarasi Hrman Gouernatce 157

9. PERTLAKU ORG4NISASI............................

- Beberapa Teori dalam Organisasi.............

Prediksi OrSanisasi di Masa Datang.........
Perilaku Or8anisasi.....
Ringkasan Bab..........................................

10. PEMBINAAN ORGANIS4SI.................,............................ 205

Pengertian Pembinaar Organisasi (PO) 2D6
- Karakteristik yang Menoniol dari PO.. 2L2
Pembinaan Organisasi dan Kolaborasi 214

viii l
 - Tuiuan Pembinaan Organisasi ................ . 216
- Action Research....-. . 229
Modifikasi Perilaku (B ehauior Modivication) . 234
Analisis Transaksi... . 238
Pendekatan Gesralt..... . 248
- Ringkasan Bab......-.. .251.

11. DEMOKRASI DALAM PEMERINTAHAN 25s

- Pengantar ....... 255
Kedaulatan Rakyat (Populer Souereignity) :.. 256
KesetaraanPoItik {Politrcal Equality).-........ 259
Kekuasaan Mayoriras (Maioriry Rule).......... 261
- Penurup.................. 263

INDEKS 265

TENTANG PENULIS...........

tx
 1

DISIPLIN ILMU ADMINISTRASI

NEGARA
Gejolak untuk mengembangkan konsep baru ilmu administrasi neg-
ara tampaknya sudah mulai dirasakan pada akhir tahun 1960 dan awal
taiun 1970-an. Ketika itu DwiSht Valdo menggegerkan masyamkat
sarjana administrasi negam dengan isyaratnya yang terkenal bahwa ad-
ministrasi negara hidup di z-aman yang penuh kekacaaat (time of turba-
&zce). Gejolak ini sebenarnya sudah dirasa-kan di kala diadakan suatu
konferensi oleh masyarakat Administrasi negara dengan disponsori oleh
Ameican Acadenry of Political and Social kieflce tah:uJ:, 1967 .
Terdapat kritikyang taiam yang dialamatkan kepada konf€rensi.
Kritik itu terutama datang dari kalangan muda. Para kritikus, praktisi
muda dan para mahasiswa yang merasa tidak puas dengan cara kerja
dan pandangan ilmiah para sarjana administrasi negara pada waktu
itu. Aneka kritik dalam konferensi itu bermunculan anrara lain: (1)
konferensi mencoba menghindari isu-isu utama saar itu: kemiskinan
desa, kemelaratan, perang Vietram, pertanggungan iawab etis para
peiabat pemerintahi (2) konferensi gagal untuk menjadi lebih berani
dalam menyarankan konsep atau teori baru yang positif; (3) kon-
ferensi dikuasai oleh ide-ide, konsep-konsep, dan teori-teori yang
berkembang sebelum tahun 7960-an; l4l tidak adanya minat yang
memadai untuk menangani masalah sosial dan perubahan-perubahan
organisasi; (5) terlalu banyak memercayai pada asumsi-asumsi teori
yang menekankan pada keahlian dan kemampuan organisasi dan ter-
lampau kecil mempersoalkan masalah masalah birokratis; (5) sedikit
minat untuk mau memikirkan masalah-masalah batas penumbuhan,
persoalan-persoalan organisasi dan kemerosotan; (7) sedikit pemikir-
an mentenai tuntutan-tuntutan dan keinginan-keinginan rakyat, dan

I
ILMU AOMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

isu ranttapan atau responsi atas tuntutan-tuntutan; dan (8) terdapat

suatu pandangan yang terlampau optimis tentang apa yang bisa di-
lakukan oleh pemerintah atau administrasi negara baik yang bisa dan
yang tidak bisa dicapai.
I
Suatu kenyataan dalam konferensi tersebut yang mengesanlan
Dwight waldo ialah pesertanya pada umumnya terdiri dari orang'
oranB yang berumur 50 dan 50-an tahun. Dan yang meniadi per-
tanyaan Waldo ialah mengapa administrator'administrator dan
profesor-profesor adminisEasi negara dari generasi mendatang tidak
hadir dalam konferensi tersebut. Amat menarik peristiwa yang ter'
iadi dalam konferensi tersebut sepeni yang diceriterakan oleh George
Frederickson, bahwa selanjutnya timbul suatu ide untuk mengada-
kan konferensi tandingan yang membahas administrasi negara dan
prospeknya. Konferensi tandingan ini dihadiri oleh kalangan muda
yang berumur sekitar 39 tahunan, pada bulan September 1958 di
Minnowbrook. Angin baru dari Minnowbrook ini meniupkan suatu
paham dan konsepsi baru dari ilmu administrasi negara. Konsepsi
ini diharapkan mampu meniawab penanyaan-pertanyaan dan isu-
isu yang bermunculan di atas panggung politik dan kehidupan sosial
waktu itu. Lalu terbitlah literatur-literatur baru antara lain: Buku
yang diedit oleh Franl Matini Touald a New Public Adminisbation:
The Minnoubrook PenPektiue 11977), Public Admiristrdtiofl in the
Time of Turbulance, diedit oleh Dwight Waldo (1971), dan George
Frederickson menulis Neighborhood Co*rol in the 1970s, dan i*-
isu yang dilontarkan oleh George Fredericksontent:,ng Public Mana-
Jenent 17977) yangkemudian terbit di bawah label'fhe Neu Public
Administration 11980).
Kehendak untuk memperbaiki dan menyempurnakan konsepsi
lama dengan mengembangkan konsep baru dari Ilmu Administrasi
NeSara ini tidak lagi bisa dibendung. Hal ini diperkuat lagi dengan
kekisruhan konferensi ASPA (Anei.an Society of Public Administra-
,ronl diPhiladelphia tahun 1970. Di sini muncdkelompok unconuen-
,ion yang mendominasi konferensi. Dari hasil konferensi Philadelphia
ini tampil dalam komposisi pimpinan ASPA yang baru orang-orang
muda dengan program-programnya yanS merangs$g (challenging).
Selain itu, di Saroo, o/Public AcllrliftistratianUniuelsity ofSo th-
etn California tahtn 1973, Carl J. Bellone dan Ross Clayton menye-

2
 1 - Disiplin llmu Adminislrasi NegaE

lenggarakan suatu konferensi yang membahas tendensi-tendensi baru

Ilmu Administrasi Negara. Serangkaian penemuan informal sebelum-
nya diadakan untuk memantapkan materi dalam konferensi tersebut.
Terlibat di dalamnya banyak profesor-profesor terkenal antara lain:
Bruce Gates, Mike Harmon, George Frederickson, Fred Thayer, men-
diang Alb€rto Guerreiro-Ramos, mendiang Emery Olson, Ted Thomas,
Ron Gilbert, Mel Powell dan Ross Clal'ton sendiri yang pada awal ta-
hun 1980-an pernah meniadi Dekan dari Fakultas tersebut. Hasil dari
diskusi konferensi tersebut kemudian oleh Bellon€ dihasilkan buku
yang dieditnya berjndnl Organizdtion Theory and The Neu Public
A&ninistration \1980l,. Kalau diamati literatur-literatur yang disebut-
kan di atas secara reliti, tampak secara jelas beberapa tema pokok
yang dilontarkan sebagai reaksi dari konsepsi lama. Tema yang di
identifikasikan oleh Frank Marini antara lain:
- post positivism;
- adaptasi pada lingkungan yang kacau;
- bentuk-bentuk organisasi baru;
- organisasi-organisasi yang memusatkan pada klien.z

Konsepsi baru ilmu administrasi negara itu, kelihatannya ingin

mencoba membuat koreksi dari konsepsi lama dengan menitik berat
kan pandangannya pada apa yang sedang bergejolak dalam masyara-
kat. Konsepsi baru ini lebih memperkaya interpretasinya terhadap apa
yang sedant berlangsung dan teriadi dalam kehidupan ilmu-ilmu sosial
dan bagaimana menerapkan hal-hal tersebut dalam mengatasi persoir
lan-persoalan administrasi neSara. Baryak terdapat susunan tata nilil
yang amat luas dihubungkan dentan konsepsi baru ilmu administrrsi
nega-ra ini, dan nilai-nilai tersebut hampir semuanya selalu tidak kon
sisten. [tulah sebabnya, George Frederickson sangat kuat menolnk
suatu ,ror,b, tunggal yang setuju terhadap administrasi negara baru
dengaa menghadirkan suatu model yang secara total tidak menyetujui
teori dan norma-norma lama dalam bidang ini. ArSumentasi dan dasar
pemikiran konsep baru dalam ilmu administrasi negara seharusnya
mengalt secara langsung dad "nilainilai" yang dibimbing oleh konsep
adminisrrasi netara yang dianggap tradisional. DenSan demikian, kon-
sepsi baru administrasi nega.a itu dilahirkan secara logis dari agregasi
iJmu pengetahuan baru dalam ilmu-ilmu sosial dan yang mengarah'
kan pandangan pe;hatian ilnu-ilmu tersebut pada persoalan-persoalan

3
ILMU ADMINISTRASI PUALIK KONTEMPORER

masyarakat secara luas. Jika demikian halnya, maka ilmu administrasi

negara yang berwajah baru itu diperkaya dengan hubungan yang sig-
nifikan dari ilrnu-ilmu lain, sehingga pendekatannya lebih operasional
dan berfaedah dalam mencapai tujuan negara.
Di atas merupalan lukisan cukilan peristiwa yang terjadi dengan latar
belakang empiris administrasi negara Amerika Serikat. Pembicaraan me-
ngmai adminiscasi negara dan perkembangannya tidaklah bisa dilepas-
kan dari pergunjingan masalah-masalah administrasi dalam negara yang
telah maju seperti Arnerika Serikat.Itulah sebabnya Bintorc mengatakan:
Dengan memperkembangkan pengenian, frmgsi dan wilayah-wilayah dari
ilrnu administrasi negara masih jelas terkaitnya abstraksi, gaffbaran atau
contoh<ontoh empiris dari negara Amerika Serikat. Bahkar di kernudian
hari perkembangan ilmu administrasi negara juga lebih relevan bagi
negara-negari yang sudah maiu.r

Bagaimana dengan Contoh Empiris Negara kita?

Di Indonesia, pada dasawarsa yang bersamaan dengan di Amerika
Serikat, lewat usaha beberapa kalangan ilmuwan di bidang ini dikenal-
kan suatu konsep administasi negara yang cocok dengan kebutuhan
saar ini. Konsep iru dikenal dengan administrasi pembangunan. Pada
tahun-tahun ini Sondang P. Siagian salah seorang pelopordi bidang ini,
mengenalkan lewat ceramah dan tulisan-tulisannya tentang adminis-
trasi pembangunan ini.'Usaha Siagian ini kemudian diperkuat
dengan terbimya buku Bintoro Tjokroamidiojo, salah seorang Depu-
ty Kerua Bappenas wakN iru, suatu instansi yang oloritarif di bidang
perencanaan pembangunan. Sehingga dengan demikian, buku karang-
an Bintoro Peflgafltar Adninisrasi Penbangundr, satu-satunya buku
yang menggambarkan masalah-ma$lah administrasi dengan contoh-
contoh empiris negara Indonesia yang sedang membangun. Mulai
saat itulah pandangan perhatian kalangan sarjana administrasi negara
tenuju kepada administrasi pembangunan inj, dengan memulai secara
pelan-pelan berpaling dari pembicaraan administrasi pada umumnya.
Konsepsi administrasi negara belum mantap pada awal perkem-
bangannya, retapi dengan secara tiba-tiba kita melompatjauh dengan
pengenalan konsepsi admiristrasi pembapgunan. Sehingga dengan
demrkien isi (content) dan bentnk (structure) administrasi negara kita
belum menunjukkan isi dan bentuk yang jelas.

4l
 1 - Oisiplin llmu Admrnrstlasi Nesa6

Kebutuhan mengembangkan administrasi pembangunan mu-

dah dimengeni, karena waktu menjelang akhir dasawarsa 60-an
dan permulaan dasawarsa 70-an, lndonesia sebagai negara yang
sedang berkembang melakukan rencana pembangunan lima tahun-
an. Rencana ini memerlukan bantuan penataan administrasi yang
tepat, teliti dan mampu mendorong ke arah perubahan-perubahan
keadaan yang lebih baik. Dengan meniti riwayat yang silam, pem
bangunan bagi negara dan bangsa Indonesia merupakan suatu /a.to,'
of the nust seb^B i iawaban untuk memulihkan kestabilan politik,
ekonomi dan kehidr:pan sosial, keamanan dan pertahanan saat iru,
kini dan di masa mendatang. Sehingga dengan demikian pemba-
ngunan merupakan keinginan semua rakyat tanpa terkecuali yang
mendambakan masyarakat adil dan makmur berdasarkan falsafah
negara Pancasila dan bersumberkan Undang-Undang Dasar 1945.
Itulah sebabnya semua perhatian termasuk perhatian administrasi
negara ditujukan kepada pembangunan. Banyak sarjana-sariana dan
pemikir administrasi negara berusaha menemukan cara, pendekatan
dan konsep-konsep yang dibutuhkan untuk mendukung proses pem-
bangunan ini. Salah satu ilustrasi yang menarik untuk memberikan
gambaran bahwa administrasi pembangunan berlainan dalam banyak
hal densan administrasi nesara dilakukan. Bintoro Tjokroamidjojo
dalam bukunya yang terkenal tersebut. llustrasi itu sedikir banyak
mengurangi minar para pembaca untuk mengembangkan dan mempe-
laiari administrasi negara pada umumnya. Sebaliknya akan mengajak
pembaca untuk berpaling pada administrasi pembangunan. Lebih
lanjut Bintoro mengemukakan bahwa administrasi pembangunan
mempunyai ciri-ciri yang lebih maju daripada administrasi negara.
Administrasi pembangunan memberikan perhatian terhadap ling
kungan masyarakat yanS berbeda-beda, terutama masyarakat negara
yang baru berkembang. Adapun administrasi negara banyak terkait
pada lingkungan masyarakat negara yang sudah maiu. Administrasi
pembangunan mempunyai peran aktif dan berkepentingan terhadap
tujuan-tujuan pembangunan, baik dalam perumusan maupun dalam
pelaksanaan kebiiaksanaan. Adapun administrasi negara tidak jelas
peranannya, bahkan ada yang beranggapan netral terhadap tuiuan
tujuan pembangunan. Administrasi pembangunan berorientasi kepa-
da usaha-usaha yang mendorong perubahan-perubahan ke arah yang
dianggap lebih baik untuk suatu masyarakat di masa depan. Sedan-

! 5
ILMU ADMINISTFIASI PIJBLIK KONTEMPORER

gkan administrasi negara, l€bii menekankan pelaksanaan yang lebih

tenib/efisien dari unit-unit kegiatan pemerintah pada waktu kini.
Administrasi p:mbangunan berorienrasi masa depan, sedangkan ad-
ministrasi negara berorientasi masa kini. Administrasi pemban8unan
lebih menekankan odentasinya pada pelaksanaan tugas-tugas pem-
bangunan, adapun administrasi negara menekankan pada tugas-tugas
umum (rutin). Administrasi pembangunen para administrator dalam
aparatur pemerintah bisa benindak sebagai penggerak perubahan. Se-
dangkan dalam administrasi negara administrator diletakkan sebagai
sekadar pelaksana. Dan ciri lainnya yang tak kalah pentingnya ialah
administrasi pembangunan lebih berpendekatan pada lingkungan,
berorientasi pada kegiatan, dan bersifat pemecahan masalah. Adapun
administrasi negara iebih berpendekatan legalistis.r
Pembedaan ciri yang dikemukakan di atas ielas memberikan ke-
san seakan-akan administrasi negara tidak menaruh perhatian pada
pembaruan yang dinamis, dan hanya melibatkan diri pada kegiatan-
kegiatan rutin yang statis dan sempit. ttulah sebabnya barangkali,
perkembangan administrasi negara di tndonesia kurang menunluk-
kan arah yang malu. Karena belum menginiak masa dewasa sudah
kalah bersaing dengan anak kecil yang sudah terlaniur dewasa.

Pertiapty a Ilmu Administresi Negara

Perkembangan kehidupan masyarakar semakin hari semakin ber-
rambah. Hal ini sejalan dengan perkembangan ilmu pengetahuan dan
reknologi. Manusia sebagai salah satu anggota masyarakat, kebutuh-
annya pun semakin benambah. Kebutuhan yang bertambah ini akan
membawa persoalan pemenuhannya. Kalau sumber-sumber tersedia,
kebutuhan itu akan mudah terpenuhi. Akan tetapi, jika sumber-sum-
ber tersebut langka tersedianya, manusia ditantang untuk mengusaha-
kannya. Inilah pe.soalan hidup manusia. Jika persoalan manusia itu
mengakomulasi sebagai persoalan masyarakat, dan persoalan masya-
rakat itu lalu mengkristal sebagai persoalan negara, barulah orang
menyadari bahwa persoalan tenebut memerlukan suatu tindak peme-
cahan yang serius. Di sini birokrat pemerintaL diminta berpikir, meng-
analisis, mencari, dan mengajukan premis-premis pemecahan. Apabila
p€mecahan persoalan tercapai, maka dibutuhkan tindak laniut, dan
set€rusnya tindak lanjut ini membutuhkan pengawasan.

6
 1 - Disiplin lhu Administrasi Negara

Sebagian besar persoalan administrasi negara adalah bersumber

dari persoalan masyarakat. Administrasi negara merupakan suatu
sistem yang menjawab persoalan-persoalan masyarakat tersebut.
Gerald Caiden menandaskan, bahwa disiplin adminis.rasi negara
rni pada hrkikatnya adalah suaru disiplin yang, menanggapr ma-
salah-masalah pelaksanaan persoalan-persoalan masy ar^k^r (public
alfairst, dzn mrnaFmen dari usaha-us.rha masyarakat (prblc busi
,rss).0 Hal ini melipuri segala sesuatu yang dapat drielaskan sebagai
jawaban masyarakat rerhadap masalah-masalah yang memerlukan
pemecahan-pemecahan kolektif bukan peroraflgan, melalui suatu
bentuk intervensi pemerintah di luar intervensi-intervensi sosial dan
pihak swasta.
Perkembangan masyarakat membawa tuntutan-tuntutan masya-
rakat pun meningkat. Tuntutan-tuntutan ini membutulkan iawaban-
nya. Jika iawabannya tidak sepadan dengan perkembantan tersebut,
maka terdapat ketidakpuasan. Administrasi negara haruslah mampu
menjawab tuntutan-tuntutan masyarakat yang s€nantiesa berkem-
bang tersebut. Sehingga ketidakpuasan masyarakat dapat diperkecil
dan dipersempit jaraknya.
Bidang ka,ian ilmu administrasi negala lemyata s€karang sudah
mencakup hal-hal penting dalam kehidupan masyarakat ioi. Ilmu ad
minisrrasi negara se€ara sensitif harus mampu menanggapi isu.isu po-
kok dalam masyarakat dan mampu memformulasikan ke dalam suatu
rumusan kebijaksanaan, sena calap melaksanakan kebiiaksanaan
tersebut ke dalam reelisasi keria s€hari-hari. Ilnu administrasi n€ara
tidal laSi seperti zamannya Woodrow Wilson atau Leonald D. White
yang mmai mempersoalkan antara politik dan administrasi, yang pada
akhirnya meletakkan administrasi berada di luar kaiian politik. Kata-
kata Woodrow Wilson yang terkenal antaranya menyatakan:
'Admirristation lies outside the prcper spheft of politi6.
Admintsiation questtons aft not pohtral questtons: al-
though politics sets the tashs lor admtnuiation, it should
hot be sulfercd to mantpulate its ofliccs."

Beberapa pemikir administrasi negrrir pada awal perkembangan

nya, senantiasa memperdebatkan .rr,'.rr,r politik dan administrasi ini.
Pemikir lain setelah Woodrow wilnnr .rnrrrr.r lain Lqpnald D, Wlite
dengan bukunya yang tetken,al|fitu\lnitt)r to Study of Public Ad-

r 7
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

ministlation dapat dikatakan sebagai pembuka ke arah pengkajian

disiplin baru di kalangan ilmu-ilmu sosial, yang kemudian dikenal
dengan llmu Administrasi Negara ini. Buku tersebut cocok untuk
zamannya, sekarang buku itu dianggap sebagai tonggak monomen-
tal dari awal perkembangan ilmu ini. Sama halnya dengan l$food-
row \0ilson dalam buku tersebut, Y4lite mencoba mengawinkan ilmu
pemerintahan (politik) dengan ilmu administrasi. George Frederickson
mengatakan tentang buku White ini sebagai berikut:
"White's book oas, for his tine, an dduanced and sophisti-
cated atterfi?t to mary the science of gouefinent and sciefice
of admixistation"s

Kalau Woodrow Wilson berpendapat bahwa administrasi meru'

pakan suatu bidang usaha \a field of basiness) dan harus dipisahkan
dari politik, maka \7hite kemudian menjawabnya dengan berargu-
mentasi bahwa ilmu administrasi negara hanya dapat dijalankan se-
cara efektif lika dikawinkan dengan teori pemerintahan.
Pada kenyataannya tidak bisa disangkallagi bahwa setiap pertim-
bangan apa pun mengenai administrasi negara seharusnya tidak bisa
dimulai tanpa membicarakan politik. Menr:rut silsilah keluarga, ilmu
administrasi negara ini diturunkan dari ibu administrasi dan ayah
politik. Semula Henri Fayol seorang insinyur Perancis mengemuka
kan hasil pengamatannya, bahwa pengetahuan teknis saja tidak bisa
diandalkan untuk memimpin dan menata suatu organisasi (perusa-
haan), tanpa diikuti dengan pengetahuan administrasi. Dari pendapat
Fayol inidiakui bahwa adapengetahuan administrasi-Pengaahuan ini
tampaknya disambut hangat oleh sariana-sarjana politik di Amerika
Serikat. Dari sarjana-sarjana politik inilah kemudian pada gilirannya
berkembang disiplin baru yang disebut administrasi negara. Dengan
demikian, pengetahuan administras i yant direrapkan ke dalam kegiat-
an politik atau negara atau pemerinrahan irulah adminisrrasi negara.
Itulah sebabnya Woodrow Wilson, w. I- Willoughby, Frank Goodnorv,
Leonald D. Whire, PaulH. Applebn yang dikenal sebagai teoretikus ad-
ministrasi negara pada mulanya adalah sarjana-sarjana politik. Secara
tradisional ilmu politik telah menjadi tempat persemaian dari hampir
seluruh penimbangan-pertimbangan baik normatif maupun filsafat
dari pemikiran administrasi negara. Tetapi dalam perkembangan se-
lanjutnya, adminisrrasi negara selalu menjadi lebih atau berkurang

8 I
 1 - Disiplin llmu Adminisirasi Negara

dari ilmu politik. Di universitas bagi mahasiswa dan guru besar yang
mempelaiari dan mempersiapkan administresi negara dengan lebih
banyak menekankan studinya pada psi.kologi sosial dan ekonomi,
maka perhatian hubungan antara ad-rninistrasi negara dengan ilmu
politik menjadi renggang. Di sini orang memberikan perhatian lebih
besar pada administrasi daripada ilmu polhik. Gejala memisahnya
administrasi negara dari ilmu politik banyak ditandai dengan mulai
tumbuhnya fakultas-fakdtas public affairs dan public ?oli.a \chool
of public affairs dan scbool of public poticy).e Selanjumya, ada juga
yang beranggapan pemisahan administrasi netara dentan ilmu poli-
tik itu, secara kebetulan didapatkannya suatu perlakuan di banyak
bagian dari orang tua ilrnu polirik ini yang memojokkan terhadap
anaknya dan dibiarkan kekurangan makan (udernourished), kulah
sebabflya sarjana-sariana administrasi negara memberikan konsen-
trasinya pada teori, bangunan, dan model-modelnya banyak diambil-
kan dari ilmu-ilmu sosial lainnya. Dan halini benar-benar merupakan
suaru pertanda yang arnat penting memisahnya ldrift away) adminis-
trasi negara dari ilmu Politik.ro
Dalam kantor-kantor pcm€rinrah, administGsi negara iuga se-
lalu menjadi lebih kalau dibandingkan dengan ilmu politik. Karena
depanemen<iepartemen pcmerintah menurut kebiasaannya dileng-
kapi staf dan spesialis-spesialis dari disiplin-disiplin lainnya. Sedikit
dari spesialis-spesialis tersebut yang mempunyai lata. belakang pen-
didikan administrasi negara dan terutama ilmu politik. Tetapi padx
saat yang bersamaan administrasi negara dirasakan mempunyai porsi
yang kurang dibandingkan dengan porsi ilmu politik. Hal ini bisa
dipahami karena seoranS anak yang tidak mempunyai hubungan
yang harmonis dengan ibunya akan mencari dan mendambakan ka-
sih sayang dari bapaknya dari disiplin ilmu-ilmu lainnya."
Pertengkaran-pertengkaran dichotorrry antara politik dan admi'
nistrasi negara itu, sekarang sudahtidak kedengaran lagi. Pert€ngkaran
tersebut dianggap tidak relevan lagi oleh kelompok uncomtmtion di,
Philadelphia. Penengkaran itu ddak meniawab tuntutan-tuntutan ma_
syarakat saat ini dan masa mendatang. Agaknya sekarang ini lebih
ditekankan bahwa administrasi negara ditandai dari usaha-usaha
untuk memisahkan antara swasta dan negara (ptiudte a d P blic)
dan mengisi instansi-instansi p€melintah, kantor'kantor depanemen,

9
ILMU AOMINISIRASI PUBLIK KONTEMPORER

dan hana kekayaan pemerintah itu diabdikan secara mandiri untuk

meningkatkan k€seiahteraan umum atau interes'interes masyarakat.
Administrasi neSara seharusnya tidak lagi dipenimbangkan seba8ai
administrasi dari neq,ara, melainkan administrasi untuk kepentingan
_
masyarakat banyak.
Ide ini menurut Caiden, bukanlah ide baru. Hal tersebut telah di-
ungkapkan dalam tata hukum Hammurabi, Confucuisme, dan pidato
penguburan Pericles. Ada baiknya di sini dikutipkan pidato Cicero
tersebut yang terdapat dalam De Officiis:
"Those who natwe bas endoued uith the capacity fot ad-
mhkteing public affails shoxld put aside all hesitation and
tdke a hand in directilg the gouennent; fot i?t to other u.)ay
can a Souerfimefit be adninistered or greatness of spirit be
made rnanifest. '[bose uho txean to take charye of the affairc
of gouetnment should rct fail to rcmembet tuo of Plato's
rules; first to hee? the good ofthe people clearly in vieu that
rcgadless of tbei oum itterests they u'ill make then euery
dction confotu't to that; second, to carc for the welfate of the
ehob body politie and flot in seflirlg the irrterests of sorne
one ?artt to betray the rest. For the ad inistrdtion of the
goueTnment, like the office of a trustee, must be coftducted
for the bexefit of those entrusted to one's care, not of those
to whorfi it is entLsted".1l

Pidato Cicero ini menekankan bagaimana seharusnya mengad-

ministrasikan masalah-masalah pemerintahan. Mereka yang menurut
sifatnya telah memperoleh keuntungan dengan kemampuan mengad-
ministrasikan kepentingan-kepentingan masyaralat umum, seharusnya
mengesampingkan keraguannya dan memberikan bantuan dalam meng-
arahkan pemerintahan; untuk hal ini tidak ada cara lain mengadminis-
trasikan suatu p€merintahan kecuali dengan jiwa besar. Mereka yang
bermaksud untuk memperoleh keuntungan dari masalah-masalah
pemerintahan seharusnya tidak boleh melupakan dua aturan dari Plato
yakni, pcnama, memberikan pelayanan yang baik dan ielas kepada
rakyat dengan mengesampingkan kepenringan-kepentingan pribadi-
nya, mereka harus membuat setiap tindakannya sesuai dmgan prinsip
ini. Kedua, menyelenggarakan kesejahteraan untuk seluruh badan poli-
tik, dan tidak hanya melayani untuk kepentingan satugolongan dengan

10
 1 - Oisiplin lknu Administrasi Negara

menghianati golongan lainnya. Unhrk administrasi pemerinrah, seperti

halnya badan perwalian, harus diialankan unruk kep€nrinSan mereka
yang dilindungi, bukannya untul mereka yang melindungi.
Hal scrupa itu dapat pula dijumpai dalam erika pemerintahan
dalam kekaisaran Cina, lndia, Mesopotamia, creece dan Roma, dan
tampaknya hal itu merupakan perlakuan yang umum sepanjang se-
jarah. Adrninistrator-administrator negara diharapkan bekeria dalam
kerangka kepntingan-kepentingan umum, tidak mengeksploitasikan
jabatan-iabatannya untuk mencapai tujuan pribadi. Mereka mem-
punyai kewajibar patuh terhadap undang,undang dan peraturan-
peraturan.
Semua masyarakat manusia, baik yang sederhana maupun yang
kompleks senantiasa membutuhkan usaha administrasi ini. Dalam
masyarakat yang sederhana tentunya benruk dan volume administra-
si tidaklah serumit dari masyarakatyang sudah sedemikian kompleks-
nya. Hal yang dapat m€nyatukan kesamaan di antara keduanya baik
masyarakat yang sederhana ataupun yang kompleks ialah adanya
usaha bersama. Usaha ini tidak mungkin dikeriakan sendiri-sendiri,
karena semacam ini tidak memberikan keyakinan akan mendapat,
kan yang dikeherdaki. Di sinilah administrasi dalam masyarakat itu
timbul, dan kalau masyarakat tersebut sudah begitu besarnya yang
mencakup seluruh batasan wilayah suaru negara, maka adminisuasi
negarabenar-benarmerupakansuatuprosesyangtidak bisadihindari.
Oleh karena itulah, maka administrasi ne&ra pada inrinya tidak bisa
meninggalkan kepentingan masyarakat secara luas, dari kepentingan
masyarakat untuk kepentingan masyarakar.
Banyak masyarakat di dunia ini pada waktu yang berbeda,
telah mendemonstrasikan kemampuan administrasinya. Kalau se-
jarah masa lalu direkonstruksi, maka akan rampak secara jelas
benang merah yang menghubungkan antara administrasi saat kini
dengan model dan cara administrasi ratusan bahkan ribuan tahun
yang lalu. Buku r:ndang-undang negara, organisasi birokrasi, sistem
anggaran dan accorrrtinq yar'9 kompleks, administrasi perpajakan,
pengawasan pekerjaan umum, simbol-simbol kewenangan, hak-hak
istimewa eksekutif, sistem rzeli dalam pengangkatan pegawai negeri,
penanggalan suratdan.sistem kearsipan, dan bahkan cara masyarakat
belajar secara instingtif mengenai bagaimana menialankan urusan-

tr 1',l
ILi,IU AOI\,IINISTRAS I PUBLIK KONTEMPORER

urusan negara mempunyai kesamaan dengan masyarakat masa-masa

yang lalu dan antara masyarakat dari satu benua ke benua lainnya.
Sungguh merupakan suatu kesamaan yang menakjubkan di dalam
mengadministrasikan masalah-masalah masyerakat umum dan ma-
salah-masalah negara yanS set!€lumnya tidak diketahui adanya oleh
yang satu dengan yang lain. Administrasi merupaken proses sivilisasi
yang berkesinambungan secara kontinu. Itulah sebabnya peradaban
Cina kuno masih banyak diiumpai dalam susunan administrasi Cina
zaman sekarang. Demikian pula, sistem administrasi negara Indonesia
masih banyak diwamai oleh cara dan sistem administrasi Belanda.
Pelembagaan kemampuan administrasi untuk mencapai tujuan
bersama atau kolektif adalah merupakan pilar fundamental dari ad-
ministrasi negara. Pengaturan-pengaturan dari pelembagaan tersebut
telah banyak tumbuh dalam s€mua masyaratat di dunia ini. Hal-hal
tersebut dapat diidentifikasikan, dibandingkan, dan diperlawankan.
Pihak-pihak tenentu yang dikenal berwenang seperti misalnya pim-
pinan suku, kiai, tuan tanah, mengendalikan masalah-masalah ma-
syarakat umum, yakni masalah yang benalian dengan tuiuan bersama
atau kolekrivitas secara keseluruhan dan merupakan sebab penggu-
nlan paksaan negara bila terjadi pelanSgaran. Dalam hal ini admi-
ni'rrasi lebih menuniukkan pelaksanaan dari pernyataan-pernyataan
yang dibuat oleh pihak-pihak yang berwenang tersebut, pengorga-
nisasian mesin paksaan untuk menjamin konformitas masyarakat,
dan menunjukkan adanya tata hubungan antara masyarakat dengan
pejabat-peiabat negara yang telah dipilih untuk melaniutkan pelaksa'
naan tujuan-tuiuan bersama. Hal tersebut termasuk pula organisasi
p u b lic affair s, t.u|uan-tujuan sosial dan pengambilan keputusan kolek-

tif. manaiem(n dari lembaga-lemhaga negara. instansi-instanli peme-

rintah dan kekayaan pemerintah, berikut proses kegiatan administrasi
yang dilakukan oleh pejabat-pejabat pemerintah yang meliputi sikap
perilaku dan tindakan-tindakannya. Lebih jauh dijumpai pula situasi
yang tumbuh sepaniang selarah yakni tidak terdepatnya pembedaan
yang jelas antara masalah-masalah yang bersilat ptiuate d^n public,
swasta dan pemerintah. Sering kali diiumpai bahwa pejabat-pejabat
pemerintah diharapkan mengorbankan milik pribadinya untuk me-
ningkatkan kesejahteraan masyarakat, demikian pula peiabat-pe jabat
tersebut dalam usahanya memuaskan kebutuhan-kebutuhan kolektif
mengharapkan pula meningkatkan kepentingan-kepentinganpribadi-

12

I
 1 - Disiplin llmu Adminisrasi Negara

nya. Pada saat sekarang pun hal-hal seperti ini masih juga belum bisa
dipecahkan dalam administrasi negara modern.

Tumbuh dan Berkembangnya llmu Administrasi Negara

Bagian ini akan menguraikan riwayat tumbuh dan berkembang'
nya ilmu adminisrrasi negara yang akan dibagi atas dua babak. Ba-
bak pertama, menceritakan tentang perkembangan secara umum dan
babak kedua membahas mengenai perkembangan paradigma. Kedua
macam babak tersebut masih mengenalkan pengalaman-pengalaman
yang teriadi s€cara empiris di negera-negara asal mula administrasi
ini berada, yakni di Eropa dan di Amerika Serikat. Ada baiknya pe'
ngalaman-pengalaman dari negara-negara maju dipelajari. Karena hal
tersebut akan membuat sistem administrasi negara kita mendapatkan
bahan perbandingan yang berharga sehingga tidak akan mengulangi
sistem dan cara yang kurang baik, dan meniru manakala cocok untuk
kita. Seperti diketahui sistem administrasi negara kita masih muda,
dan belum menunjukkan ciri, isi dan struktur yang jelas. Sehingga
usaha-usaha untuk memperkaya pengalaman dengan membanding-
kan dan mempelajari sistem negara lain kiranya amat bermanfaat.

l4tar Belaka g Seiolah Petkanbangan lha* Adminis*asi Negdra

Administrasi negara sebenarnya sudah ada semeniak dahulu
kala, sepeni yang disinggung di muka. Ia akan timbul dalam suatu
masyarakat yang terorganisasi. Dalam catatan sejarah peradaban
manusia, maka di Asia Selatan t€rmasuk di Indonesia, Cina, dan di
Mesir Kuno, dahulu sudah didapatkan suaru sistem penataan peme-
rintahan. Sistem penataan tersebut pada saat sekarang ini dikenal
dengan sebutan administrasi negara.
Administrasi negara modern yang dikenal sekarang ini adalah
produk dari suatu masyarakat feodal yang tumbuh subur di negara-ne-
gara Eropa. Negara-negara di daratan Eropa yang kesemuanya dikua-
sai oleh kaum feodal, bangsawan, dan kaum ningrat kerajaan berusaha
untuk mengukuhkan sistem pemerintahannya. Dentan semakin tum-
buhnya perkembangan masyarakar, maka sentralisasi kekuasaan
dan pertanggungiamban dalam pemerintahan monarki menimbul-
kan suatu keburuhan untuk mendapatkan korps administrator yang

13
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

cakap, penuh dedikasi, stabil, dan integritas. Korpa administrator ini

pada gilirannya nanti akan meniadi tenaga spesialis Pada masing-ma
sing bidang dan jabatan yang beraneka dalam tataran Pemerintahan
nasional. Kebutuhan akan suatu sistem mulai dirasakan, yakni suatu
sistem untuk menata sentralisasi kekuasaan dan penanggung jawaban
pemerintahan.
Salah satu perw!iudan kebutuhan suatu srstem penataan peme_
rintahan yang sistematis tersebut di Prusia dan Austria dikenal sistem
karneralisr:,e (cameTdliszr). Sistem ini dapat dikatakan sebagai awal
mulanya administrasi negara. Kameralisme ini dirancang untuk men_
capai efisiensi manaiemen yang tersentralisasikan dan paternalistis,
yang ditandai oleh corak perekonomian yang merkantilisme. Sisrem
pemerintahan semacam ini santat membutuhkan tamatan_tamatan
perguruan tinggi dalam banyak bidang, sepeni misalnya keuangan
negara dan administrasinya, kepolisian, ekonomi, p€rtanian, dan ke-
hutanan. Gejala diperlukannya suatu sistem penataan administrasi
pemerintahan seperti di Prusia dan Austria tersebut, kemudian di_
perkuat di Perancis pada sekitar abad ke-18 dengan usaha-usaha
untuk mengembangkan teknologi dan engineerinS. Perancis membu-
tuhkan tenaga-tenaga ahli yang cakap dan profesional untuk mengisi
iabatan-iabatan pemerintahan. Sekolah-sekolah nasional yang profe-
sional didirikan untuk menuniant pemenuhan kebutuhan tersebut.
Walaupun r-nsur-unsur kameralisme dan teknologi Perancis telah
memberikan pengaruh yang besar terhadap administrasi negara diber-
bagai negara di Eropa pada waktu itu. Akan tetapi, es€nsi dari un-
sur-unsur tersebut tampaknya mulai memudar ketika terjadi Revolusi
Perancis dan juga ketika zaman Napoleon. Titik berat perhatian mu_
lai beralih diberikan kepada hak-hak individu dan kewajiban negara
untuk m€lindungi hak-hak tersebut. Sistem pe rekonofiian laissez-faile
mulai dimaniakan. Kodifikasi hukum, dan perkembangan-perkem-
bangan di bidang lain yang memimpin ke arah terciptanya suatu ke-
merdekaan untuk berbeda pendapat dalam negara dan administrasi
mulai mewamai administrasi pemerintahan waktu itu. Esensi ini pada
kemudian hari menimbulkan suatu rasa kewajiban dan loyalitas ke-
pada negara melaluisuaru usaha penafsiran dan aplikasi hukum yang
adil (fair-handed), dankebutuhan untuk menetapkan keabsahan dalam
mengunSkapkan keinginan-keinginan kepada pemerintah. Suatu ung-
kapan pendapat yang mmyarankan agar pejabat-peiabat tinggi yang

14
 1 oisiplin lLmuAdmnisirasi Negara

petmanen (seflior perrnanent officers) seharusnya dididik terlebih da-

hulu dibidang hukum, merupakan suatu kenyataan aras esensi terse_
but. Timbullah waktu itu suatu ungkapan yang menyatakan bahwa:
"Negara adalah berkuasa, sentralisasi dan abzdi (durable).
Adapun birokrasi yang berorientasi legalistik haruslah men-
gabdikan kepada fungsi yang meniamin adanya stabilitas
yang langgeng dan iang mampu menyatakan untuk melind-
ungi keinBinan-keinginannya."
Pandangan yanglegalistik dari sistem negara dan birokrasinya ini
terdapat hampir pada sebagian besar neSara-negara Eropa Barat, dan
dalam kadar deraiatnya yang lebih kecil terdapat pula pada negara-
negara Eropa Timur. Demikian pula pada negara-negara baru bekas
jajahan dari negara-negara Eropa tersebut.
Inggris Raya dafl Amerika Serikat pada gilirannya mengembang-
kan sistem administrasi negaranya yang sangat berbeda satu sama
lain dengan sistem di daratan Eropa tersebut. Kedua negala ini ti-
dak mau mengadopsi pandangan mistik Eropa mengenai negara, dan
meninggalkan tradisi kodifikasi tata hukumnya. Inggris telah lama
memercayakan tanggung jawab admiristrasi pemerintahannya pada
cara perwakilan dari para bangsawan dan orang-orang yang berpen-
didikan tinggi. Sampai dengan akhir abad ke-18 dan awal abad ke-19
sebagian besar kaum bangsawan berasal dari tuan tanah di pedesaan
( rdl-estate). Ba:Iu p^d,a waktu diadakan perombakan pegawai-pega-
wai pemerintahan di abad ke-19, maka kemudian hampir sebagian
besar administrator berasal dari kaum pedagang (merantile) dan
kelas-kelas usahawan di kota-kota. Selanjutnya pada akhir abad ke
19, mereka telah mulai menerapkan proses seleksi yang berlandaskan
pada ujiar yang bersifat kompetitif yang keras dari lulusanlulusan
universitas, terutama dari Oxford dan Cambridge. Dalam u,ian-ujian
ini diujikan beberapa materi antaranya hukum administrasi seperti
yang teriadi di daratan Eropa, dan spesialisasi-spesialisasi lainnya
yang benalian secara langsung dengan adminisrrasi negara yanB md-
sih rerpusat pada sifat-sifat klasik dan kemanusiaan. Cara rekrurmen
untuk memasuki dinas-dinas administrasi pemerintahan di Inggris
ini masih berlangsung dengan se.likit perubahan di sana
pai akhir tahun 1960-an. Sistem ini dirancang untuk
administrator-administrator yang generalis, cerdas, d

F.t
uozfa?lsta
LMU AOMINISTRAS I PU BLIK KONTEM PORE R

perspektif profesional. Mereka mempelaiari administrasi dan segala

kegiaran untuk mengadmrnistrasikan pekerjaan.
Administrasi telah lebih banyak dipelaiari sebagai suatu hal yang
bisa memberikan pelayanan terhadap pemberian saran kebiiaksanaan
kepada menteri. Dan sedikit dipelaiari sebagai proses manaiemen
ke dalam (internal manaqel ent) diband;ngkan dari sebagian besar
negara-negara lainnya. Pada umumnya administrasi negara di lnggris
lebih bersifat sennalisasi dengan sistem pengawasan yang terpusatkan
dalam departemen keuangan. Di tahun 1968 suatu komite penye-
lidikan terhadap pegawa;pegawai negeri di bawah pimpinan Lord
Fulton memberikan rekomendasi dibukanya kesempatan rekrutmen
yang luas pada jabatan-jabatan tingkat atas. Lewat India dan negara
koloni lainnya sistem dan konsep administrasi negara dari Inggris ini
dikembangkan, dan dalam perjalanan seiarah mereka meneruskan
dengan sistem .".orrzrontuebh" yanghidip sampai sekarang ini.
Administrasi negara di negara-negara jajahan di Amerika, baik
dalam pemerintahan negara bagian, maupun pemerinrahan nasional
mulai dengan suatu modelyang dikembangkan dari negara induknya-
Administrasi dilakukan oleh para bangsawan yang berada di Selatan,
dan dijalankan oleh para bangsawan pedagang dan industriawan di
daerah Utara. Administrasi negara tidak dipahami sebagai suatu jenis
aktivitas atau jabatan yang berbeda dan dapat dipisahkan, dan istilah
ini tidak digunakan atau dicantumkan dalam konstirusi Amerila.
Ada tiga struktur dasar yang memb€dakan dengan sistem adminis-
:rasi lrlggdls. Penarrra, sistem federal dan khususnya sistem kekuasaan
yang terbatas pada pemerintahan n^sional. Kedua, pemisahan ke-
kuasaan eksekutif dari kekuasaan legislatif di tingkat pemerintahan
nasional, negara bagian, dan tingkar kota. Ket8a, besarnya rasa takut
dan tidak percaya atas memusatnya kekuasaan eksekutif. Perasaan ini
sebenarnya merupa kan salah satu penyebab Revolusi Amerika berkobar.
Karena revolusi ini menginginkan untuk merarakan kekuasaan ek-
sekutif di antara berbagai komisi, badan, atau pejabat-peiabat yang
terpilih atau diangkat yang pada akhirnya mereka benanggung jawab
kepada legislatif. Di antara perbedaan-perbedaan struktural tersebut
yang konsekuensinya dirasakan sampai sekarang ini terutama dalam
masalah-masalah administrasi negaranya antara lain:
(1) men,embatani pemisahan kekuasaan eksekutif dari kekuasaan
Iegislatif;
 1 - Disiplin llmu Adminishasi Negara

(2) menciprakan hubungan kerja sama yang lebih efektif di antara

pemerintahan nasional, negara bagian, susunan pemerintahan
lokalyang luas, dan integrasi kekuasaan eksekutif dalam ekseku-
tif sendiri pada tiap tingkat pemerinrahan-
Seiak Revolusi Amerika, ada tiga perubahan pokok yangmemberi-
kan pengaruh terhadap administrasi negaranya. Ketiganya itu ialah:
(1) terdapatnya dua sistem kepartaian;
(2) invasi yang luas yang oleh partai-partai politik ini terhadap urus,
an-urusan administrasi pemerintahan; dan
(3) terdapatnya usaha untuk menggalakkan spesialisasi, diversifil(asi
dan profesionalitas di semua jabaran.

Tiga perubahan tersebur dapat dikatakan sebagai karakteristik

yang mewarnai administrasi negara Amerika Serikat sampai sekarang
ini. Perubahan nomor 2 menunjukkan bahwa pada pertengahan da-
sawarsa abad ke-19 invasi parrai politik terhadap administrasi negara
ini meraialela di bawah label pattronage sysretn. Suatu sistem yang
meletakkan orang-orang dari panai politik dalam jabaran-jabatan
administrasi pemerintahan. Sistem ini ketika Presiden Andrew Jack-
son berkuasa sangat mewarnai administrasi negara Amerika Seri-
kat pada waktu itu. Usaha-usaha mempolitikkan pegawai,pegawai
negeri banyak mendapatkan kritikan yang tajam. Karena cara yang
sedemikian itu, akan jelas menghalangi pengembangan sistem ad-
ministrasi yang stabil dan menjadikan prospek karier yang tidak me-
nentu. Perubahan yang ketiga merupakan suatu pengembangan yang
terjadi hampir pada semua belahan dunia ini. Akan tetapi, perubahan
yangterjadi dalam administrasi negara Amerika Serikar amat berlain-
an dan berbeda dari negara-negara lainnya. Di Amerika Serikat hal
tersebut bukannya menjadikan sebagar benteng amat,risme seperl
misalnya, yang terjadi di Inggris dengan gentleman admirristratoL
dan atau ahli-ahli hukum administratif (administrutiue lauryer) yary
terdapat di negara negara daratan Eropa. Spesialis-spesialis dalam
pengembangan administrasi negara di Amerika Serikat diharapkan
sebagai pengendali atas jabatan-jabatan substansi yang cocok dengan
kemampuan, keahlian dan kecakapannya. Dengan demikian, insinyur
adalah cocok untuk jabatan-iabatan dalam pekerjaan umum, dokter
untuk kesehatan, ahli hukum untuk kehakiman dan pembuat undang-
undang, dan lain sebagainya.

t 17
LLMU AOMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

Perkembangan Paradigma dalam Administrasi Negan

Kalau diikuti rumusan-rumusan administrasi negara, maka akan
diperoleh berbagai definisi. Seseorang mencoba untL.k memberikan
rumusan yang relatif tajam dalam lingkaran akademis, orang lain
memberikan tandingan rumusan konsepsi yang tidak kalah pen-
ting-nya. Sehingga menurut Nicholas Henry, terdapat krisis definisi
dalam administrasi negara.'' hubh sebabnya ia menyarankan un-
tuk memahami lebih jauh tentang administrasi negara, sebaiknya
dipahami lewat paradigma. Lewat paradigma ini akan diketahui
ciri-ciri dari administrasi negara. Paradigma dalam administrasi
negara amat bermanfaat, karena dengan demikian seseorang akan
mengetahui tempat di mana bidang ini dipahami dalam tingkatan
nya yang sekarang ini.
Administrasi negara telah dikembangkan sebagai suatu kajian
akademis melalui lima paradigma yang saling tumpang tindih."
Tirp fase dariparadigma tersebut mempunyai crri-ciri (e(entu <esuai
dergan locus dan focrs-nya- Loczs menunjukkan di mana bidang
ini secara institusional berada. Locus menunjukkan tempat dari bi-
dang studi tersebut. Adapun /ocrr menunjukkan sasaran spesialisasi
dari bidang studi. Paradigma dalam administrasi menurut Robert T.
Golembiewski hanya dapar dimengeni dalam hubungannya dengan
istilah-istilah locus dan focus tersebut.'6 Dengan demikian, definisi-
definisi administrasi negara kalau dikembalikan pada istilah Golem-
biewski tersebut akan mudah dipahami bahwa seseorang penulis
akan masuk paradigma yang mana- Karena dari istilah-istilah yang
dipergunakan dapat diketahui lorzs dan focts-nya.

Paradigma I
Dahm patudigrna ini dikenal detgan parudigma dikotomi Politih ad-
ministrati, dati uhun 1900-1926.
Tonggak seiarah yang dapat dipergunakan sebagai mommtum
dari fase paradigma pertama ini ialah tulisan dari Frank J. Goodnow
dan Lenald D. White. Di dalam bukurya Polrt;cs a d Adn'n'sttution.
Frank Goodnow' berpendapat b:hwa ada dua fungsipokok peme-

Bahasan pa.&Dro oibbad ba€ buku Nchoas Henry p.da calalan n. 14

'18 f
 1 - Oisiplin llmu Administrasi Negara

rintah yang amat berbeda satu sama lain. Dua fungsi pokok terse-
but ialah politik dan administrasi sebagaimana yang tenulis dalam
iudul bukunya. Politik menurut Goodnow harus membuat kebijak'
sanaan-kebiiaksanaan atau melahtkan keinginan-k€inginan negara.
Sementara administrasi dianikan sebagai hal yang harus berhubung-
an dengan pelaksanaan kebiiaksanaan-kebiiaksarr""n tersebut." Pe-
misahan kekuasaan memberikan dasar perbedaan antara politik dan
administrasi. Badan legislatif dengan ditambah kemampuan penafsir-
an dari badan yudikatif mengemukakan keinginan-keinginan negara
dan kebijaksanaan formal. Sedangkan badan eksekutif mengadminis-
trasilan kebijaksanaan-kebiiaksanaan tersebut secara adil dan tidak
memihak kepada salah satu kekuatan politik.
Penekanan paradigma I ini adalah pada locus-ny^, yakni mem-
permasalahkan di mana seharusnya administrasi negara ini berada.
Secara ielas, menurut coodnow dan pengikucpengikutnya, admi-
nistrasi negara seharusnya berpusat pada birokrasi pemedntahan.
Sementara itu, walaupun badan legislatif dan yudikatif mempunyai
juga kegiatan administrasi dalam jumlah tertentu, namun fungsi
pokok dan tanggung iawabnya tetap menyampaikan keinginan-ke-
inginan negara. Inisial legitimasi yang konseptual rentang loczs ini
memberikan pusat pengertian atau definisi dari bidang administrasi.
S€laniutnya dalam kaitannya dengan locus paradigma penama ini
ialah timbulnya suatu persoalan di antara kalangan akademisi dan
praktisr mengenai dikotomi politik-administrasi.
Adminisuasi negara menerima perhatian yang besardari beberapa
sarjana pada periode ini, sebagai hasiladanya suatu gerakan pelayanan
masyarakat umtrm lpablic setuice mouernefit). Gerakan ini dilakukan
oleh banyal universitas-universitas di bagian awal abad ini. Ilmu Poli-
tik, sebagaimana isu yang dilaporkan tahun 1914 oleh Komisi Instruk-
si dalam Pem€rintahan dari Asosiasi Ilmu Politik Amertka (C.ammittee
on Insttu.tioft ifl Gowllrr ent of the Airericafl Political kience As-
sociation) mely^tak^n bahwa komisi ini sangat memikirkan tentang
bagaimana melatih orang-orang, dan mempersiapkan mereka s€cara
profesional dalam bidang-bidang tenentu sepeni misalnya; hukum,
kewanawanan, ahli-ahli untuk iabatan-jabatan pemerintahafl, dan
petugas-penrgas ris€t. Dari sini jelaslah bahwa administrasi merupa-
kan sub-bidang dari ilmu politik. Tahun 1912, suatu komisi mengenai
latihan jabatan praktis untuk p€gawai-pegawai pemerintah dib€ntul di

19
 t
ILMU ADMINISTRASI PUBTIK KONTEMPORER

bawah koordinasi dari APSA (A,rreri.at Politi.4l Scien e Association.-

Asosiasi Ilmu Politik Amerika). Pada tahun 1914 dalam laporannya
komisi tersebut memberikan rekomendasi bahwa di masa depan perlu
didirikan fakultas-fakultas profesional yang khusus untuk melatih ad-
ministrato.-administrator negara, dan titel ldegree) teknis yang baru
diberikan unruk tujuan tersebut.r"
Administmsi negara mulai mendapatkan legitimasi akademis
pada tahun 1920-an. Pada tahun 1925 :osah^ yalJ'g amat terhormat
dilakukan oleh L-eonald White dengan menerbitkan bukunya yang
tetken^l Intrcduction to the Stady of Public Admhistation. Rok,J
pertama yang secara keseluruhannya dipersembahkan untuk menge-
nalkan ilmu administrasi negara. Dwight Waldo pernah mengatakan
mengenai buku White ini bahwa buku tersebut merupakan sari
karakter kemajuan Amerika, dan di dalam sarpatinya itu tercrr-
min dorongan yang umum dari bidang ini. Dorongan itu antara lain
menSemukakan sebagai berikut:
(1) Politik seharusnya tidak usah menSganggu IaSi administrasi.
{2) Manajemen memberikan sumbangan analisis ilmiahnya terhadap
administrasi.
(3) Administrasi negara adalah mampu menjadikan dirinya sebagai
ilmu pengetahuan yang "value- free".
(4) Misi dari ilmu administrasi adalah ekonomis dan efisiensi.20

Hasil dari paradigma pertama ini memperkuat p aharfl (notion) per-

bedaan dari dilotomi politik-administrasi. Paham perbedaan ini akan
tampak jelas dengan cara menghubungkannya dengan suatu korespon-
den antara dikotominilai (ualue) dan practice. Dengan demikian, sega-
Ia hal yang diteliti oleh administrasi negara di dalam lembaga eksekutif
bagaimanapun diwarnai dan diabsahkan lre8irituized) dengat ptaktlk
dan ikri^h lpractice and scientific). Sementala itu srudi mengenai pr&-
lic policy-nakine d^n nasalah-masalah yang bergayutan telah mulai di-
tinggalkan oleh sarjana-sarjana ilmu politik. Pembagian daerah analisis
antara administrasi negara dan ilmu politik selama masa orientasi Io-
ces ini tampaknya mempunyai dampak yang panjang sampai sekarang
ini. Hal ini dapat dilihat beberapa universitas di Amerika Serikat (keli-
hatannya diikuti pula oleh universitas-universitas di Indonesia) bahwa
bidang administrasi negara itu di dalamnya dialarkan materi-materi
seperti: teori organisasi, administrasi keuangan, administrasi kepega-

20
 1 - DErpln llm!Adm n strasiNegaE

waian, dan Administrasi Perbekalan. Sedangkan bidang ilrnu politik

diaiarkan subiek-subiek. Teori pemerintahan, kepresidenan, proses
pembuatan undang-undang, politik pemerintah pusat dan daerah, per-
bandingan politik, hubungan inrernasionaldan baflyak hal lagi. Penga-
ruh kedua dari fase orientasi locas ini ialah isolasi administrasi negara
dari bidang kajian lainnya sepeni misalnya, administrasi perusahaan
(busirress ddministratiorl. Isolasi ini memberikan konsekuensi yang
tidak menguntungkan, temtama sekali ketika bidang-bidang tersebut
memulai penelitiannya terhadap sifat organisasi. Akhirnya, pengaruh
lain yang sangat terasa ialah, karena penekanan administrasi negara
pada 'administrasi dan prakrika" pada mulanya, maka usaha-usaha
berikutnya adalah dipusatkan unruk memberikan fondasi prinsip-prin-
sip ilmiah pada administrasi rersebur. Hal ini merupakan suatu usaha
yang tiada mudah pada awal perkembangan adminis[asi negara se-
bagai suatu ilmu.

Parudigua 2
Pinsip-p/insip Admi istrasi, Tahun 1927-1937
Tahun 1927, W. E Willouglby menerbitkan bukunya yanq h-!iudul
Pinciples of Public Admintrdrior. Buku ioi merupakan buku teks ke-
dua yang membahas secara pentrh di bidang administrasi negara. Buku
pertama dirulis oleh teonald D. White yang termasuk dalam paradigma
pertama. Prinsip-prinsip administrasi negar^ yang dikemukakan oleh
Villoughby ini memberikan indikasi terhadap tren baru dari perkem-
bangan bidang ini. Sekaligus membuktikan bahwa prinsip prinsip itu
ada dan dapat dipelaiari. Dengan demikian, administrator-administrator
bisa menjadi ahli dan cakap di dalam pekerjaannya kalau mereka mau
mempelajari bagaimana menerapkan prinsip-prinsip tersebut.
Pada fase paradigma kedua ini, administrasi negara benar-benar
mencapai puncak reputasinya. S€kitar rahun 1930-an, admirisrrasi bi-
nyak mendapat sumbangan yang berharga dari hidang-hrdang lainnya
sepeni industri dan pemerintahan. Sehingga dengan demikian, pengem-
bangan pengetahuan manajemen memberikan pengaruh yang besar
terhadap timbulnya prinsip-prinsip administrasi rersebut. Itulah sebabnya
/oczs dari paradigma ini mudah diketahui yakni berada pada esensi prin-
sip-prinsip tersebut. Sesungguhnya walaupun administrasi itu sebenar-
nya bisa berada di mana saja, akan tetapi karena prinsip adalah prinsip

! 21
ILMUADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

dan administrasi adalah administrasi, maka menurut persepsi paradigma

ini admurisrrasi negara mempunyai suatu prinsip renenru.
Prinsip-prinsip administrasi negara yang dimaksudkan tersebut
ialah adanya suatu kenyataan, bahwa adm,nistrasi negara bisa terjadi
pada semua tatanan administrasi tanpa memedulikan kebudayaan,
fungsi, lingkungan, misi, atau kemngka institusi. Ia bisa diterapkan
dan diikuti di bidang apa pun tanpa terkecuali. Kenyataan ini mem'
berikan penegasan bahwa prinsip-prinsip administrasi tersebut bisa
diterapkan dan dipakai oleh negara-negara yang berbeda kebudaya-
an, lingkungan, fungsi, misi, dan atau kerangka institusi. Dengan
demikian bisa terjadi administrasi negaradi barat atau di tirilur, asal-
kan prinsip-prinsip rersebut digunakan.
Selanjutnya, oleh karena administrasi negara telah memberikan
konstribusinya yang banyak terhadap formulasi prinsip-prinsip ad-
ministrasi melalui suatu usaha penelitian ilmiah, maka administrasi
negara seharusnya menghasilkan suatu paket akademis di dalam
menerapkan suatu prinsip dalam dLrnia kenyataan organisasi. perusa-
haan, atau apa pun namanya.
Beberapa karya yang menonjol dalam fase paradigma kedua ini,
antara lain dapat diseburkan: Mary Parker Follet, mentiis Creatiue
Experien.e (19301, Henri F ay ol, lndusttial and Gexeral Management
(1930), James D. Mooney dan Alan C. Reilen Principles of Organiz,t-
tion .1939), da berbagai tulisan-tulisan lainnya yang mengemuka-
kan prinsip-prinsip administrasi negara tersebut.
Ahli-ahli organisasi sering menyebutkan aliran ini sebagai alian
manajemen administraril (administratiue nanagemazt/, karena aliran ini
memusatkan titik perhatiannya pada eselon hierarkiatas darisesuatu or-
ganisasi. Suatu literatur y anBrelex,a tyangdihasilkan oleh aliranmanaje-
men administratif in i k ira-k ira bersamaan waktunya dengan suatu usaha
pengembangan di bidan gb;snis (business school) yang memusatkan per-
hatiannya pada hierarki terbawah atau pelaksana organisas; (assebb-
lrae). Ahii-ahli riser pada aliran ini sering kali menamakannya sebagai
manajemen ilrniah i/srrentific managenent) yang mengembangkan prin-
sip efisiensi tenaga gerakan dari pelaksana. Literatur yang sang.t terke-
nal di masa ini ialah rulisan Frederick W Taylo\ Prin.iple of S.ientific
Managenent \19111 dan beberapa hasil karya Frank dan Litlian Gil-
brah. Dalam hubungannya dengan konsep paradigma ini manajemen
ilmiah sedikit sekali pengaruhnya terhadap konsep administrasi negara

22 l
 1 - Disiplin llmuAdmihistrasi Negara

pada fase ini. Karena manajemen hanya memberikan titik perhatiannya

pada Rngkrt p€laksana dalam sesuatu organsasi.
Tahun 1937 merupakan puncak akhir dari fase paradigma kedua
ini. Pada tahun itu Luther H. culick dan Lyndall Urwick mengemu-
kakan tulisannya Paper onthe Science of Adminrsrarioz. Tulisan ini
sebenarnya adalah laporan yang dibuarnya pada komisi presiden un'
tuk administrasi. Pada waktu Gulick dan Urwick merupakan orang
kepercayaan dari Presiden Franklin D. Roosevelt.
Menurut Gulick dan Urwick, prinsip adalah amat penting bagi
administrasi sebagei suatu ilrnu. Adapun letak di mana prinsip itu
akan dipakai tidak begitu penting. Fo.rr memegang p€ranan penting
dibandingkan atas lo.rs. Prinsip administrasi yang t€rkenal dari Gu-
lick dan Urwick ialah singlatan POSDCORB (Planning, Organizing,
Staffing, Directing, Coordinating, Reponing, Budgering). Iualaupun
sebagian besar orang menamakan masa-masa ini adalah masa "Ono-
dok Kesiangan" bagi administrasi negara. Akan tetapi, inilah ciri yang
bisa diteliti dari paradigma kedua.
Talun-tahun berikumya merupakan talun tantangan bagi admi-
nistrasi negara. Banyak konsep-konsep baru yang mencoba mengkritik
konsep administrasi negara yang dirasakan onodoks tersebut. Dalam
tahun 1938, setahun setelah Gulick dan Urwick mengemukakan prinsip-
prinsip adfiinistrasi tadi, Chester I. Bamard menerbitkan bul(unya Tre
Fmtctiors of Estecutiue. Pengaruhnya terhadap administrasi negara be-
lum dirasakan dapat mengatasi p€rsoalrn pada waktu itu. Akan tetapi,
pada kemudian hari buah piktan Bemard tersebut memberikan penga-
ruh terhadap Herben A. Simon, ketika Simon menulis kritikannya yang
tajam pada bidang ini. Kritilan Simon tersebut &pat dibaca dalam bu-
klJlny^ Adminittatiue Behavior 'Wzl1upun s*ar^ ielas, Administatiue
Beharior banyak rerpengaruh oleh Barnard, akan tetapi karena pada
wattu itu Bamard menjabat Presiden Dtektur New Jersey Bell Tele
phone dan tidak menjadi anggota dari masyarakat administrasi negara,
maka pengaruh rersebut tidak dibesar-besarkan (bas been delayed).
Perselisihan maintream konsepsi administrasi negara kemudian di'
percepat di tahun-tahun 1940-an, dengan adanya dua arah kekuatan
yang datang bersama-sama. Penama, keberatan atas pendapar bahwa
politik dan administrasi ridr]( bisa dipisahkan dalam banyak kesempat-
an. Dan yang kedua, bahwa prinsip-prinsip administrasi adalah secara

23
ILMU AOMINISTRASI PUALIK KONTEMPORER

logis tidak konsisten. Sekiligus tahun-tahun ini, adalah tahun kritikan

terhadap dua paradigma yang sudah diterangkan di muka.
Pada tahun 1945, suatu buku bungarampai yang diedit oleh Fritz
Mo$tein-Marx Elements of Public Adminnbdtion men)awab pada
keberatan penama, bahwa administrasi dan polirik bisa dikotomi-
kan. Empat belas anikel ,ang ditulis dalam buku tersebut semuanya
ditulis oleh para praktisi administrasi dan menunjukkan bahwa kesa-
daran baru mengenai administrasi yang 'value-free" itu sebenarnya
adalah value yang berat condongnya ke politik. Beberapa pertanyaan
yang timbul antara lain:

- Apakah suatu keputusan teknis tentang anggaran dan pengem-

bangan kepegawaian benar-benar merupakan keputusan yang
impersonal dan tidak berbau politik (apolitical decision)? Atan
apakah hal tersebut benar-benar sangat personal, sangat berpoli-
tik, dan sangar preferensial)
- Apakah memang tidak pernah ada kemungkinan untuk membe-
dakan perbcdaan tersebut?
Apakah tidak ada usaha yang bermakna untuk membedakan an-
tara politik dan administrasi, kalau memang menurut kenyataan
tidak bisa dibedakan?
- Apakah timbulnya dikotomi politik-administrasi di bidang ini sa-
. ngat menguntungkan, sangat baik atau sebaliknya menjadi naifl

Jawaban yang frontal terhad:rp penanyaan-penanyaan tersebut

diberikan oleh John M. Gaus pada tahun 1950 dengan tulisannya di
rnaialah Public Administration Reuieu' di bawah judul 'A theory of
p bli. admifiistration fieafis in o r tifie a theory of polit;cs atso-.tl
Lonceng kematian telah dibunyikan.
Suatu analisis yang menarik tentang trauma politik dan admi-
nistrasi diberikan oleh Allen fthick dalam tulisannya yang terdapat
dalam buku yang diedit oleh Frederick C. Mosher. Dia mengamati
bahwa persoalan yang melanda kaum intelektual mengenai diko-
romi politik-adminjsrrasi tahun 194o-an diperbesar di tahun-tahun
belakangan ini. Bagi mereka yang mempersoalkan memisahnya poli-
tik dari administrasi belum pemah menuniukkan argumentasi yang
mapan mengenai sesuatu yang disebut administrasi dan sesuatu yang
disebut politik itu benar-benar tidak bisa dipisahkan secara mutlak.
Dilatakan selanjutnya olch Schick bahwa administrasi negara adalah
 1 - Disipli. llmu Administasi Neg.ra

mengabdi untuk kekuasaan dan mempunyai kekuasaan yang penuh

melayani kekuasaan itu untuk pro bono publico, untuk membantu
pemegang kekuasaan dalam memerintah secara lebih efisien. Per-
soalan dikotomi pada hakikatnya memberikan garis keturunan bagi
administrasi atas politik, efisiensi atas representasi, rasionalitas atas
keinginan pribadi, dan lain sebagainya. Dan akhimya, penolakan
dikotomi itu pada hakikatnya bukannya karena ia memisahkan poli-
tik dari administrasi akan tetapi ialan yang rnelanggar norma pluralis
darr rlmu polrtrk setelah peranB.
Bersamaan dengan timbulnya tantangan terhadap dikotomi
tradisional antara politik dan administrasi, maka timbul pula suatu
perselisihan yang lebih mendasar yakni tentang prinsip-prinsip ad-
ministrasi. Tahun 1945, Herbeft Simon mendahului bukunya Adrzi-
nistratiue Behauiot menulis suatu anikel dalam Public Administration
Reuiew, berjrdul "The Proverbs of Administration". Pada tahun
berikumya, Roben A. Dahl dalam lurnal yanS sama menulis "The
&ience of Public Administration: Three Problems". Di sini ia ber-
pendapat bahwa pengembangan suatu prinsip administrasi yang uni-
versal terhalang oleh adanya perbedaan dari masinS-masing ruiuan
(ualue) yalr'g sesuai bagi sesuatu organisasi, perbedaan kepribadian
dari masing-masing individu, dan kerangka sosial yang beraneka dari
satu kultur ke kuLur lainnya.
Dwight Valdo dal3m bukunya The Adninistrative State. A
Study of the Political'fheory of Ameri<an Publi. Administtution,
yang diterbitkan tahun 1948, ikut pula menyerang suatu paham yang
menyatakan bahwa prinsip-prinsip administrasi tidak bisa diubah.
Dalam buku itu Waldo selaniutnya, juga mengkritik bahwa meto-
dologi yang dipergunakan untuk menentukan prinsip-prinsip terse-
but juga tidak konsisten, demikian pula nilai ekonomi dan efisiensi
yang mendominasi pemikiran di bidang ini terlalu sempit.
Suatu analisis yqng luar biasa terhadap prinsip ini muncul setahun
sebelum buku r0(aldo di atas. Tahun 1947, Herbert A. Simon mener-
bitkan bulunya, A/nizistrattue Behduiot A Study of Decision Making
Plocess h Adrniflbtration Organizttion. Simon menunlukkan bahwa di
s€tiap prinsip administrisi di dihmnya rerdapat prinsip tandingannya
(couaEr prin ipb). Oleh karcnrr iu seluruh ide tentang prinsip-prinsip
tersebut &pat dipecahkan. S€bagai contoh, dilrm literatur administrasi

2s
ILMIJ AOMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

yang tradisional mmyatakan bahwa birokrasi itu hendaknya diatur de-

ngan rentang kendali /span ofcontrol) yangsempit, agar bisa berkomuni-
kasi dar melakulan pekerlaan-pekcriaan secara efektit Rentang ken&li
ini dimaksudkan agar seorant pimpinan dapat melakukan kontrol yang
baik, lika mempunyai staf bawahan yang iumlahnya terbatas. Set€lah
prinsip dilakukan, temyata komunikasi untuk memherikan pengarahan
bukannya menjadi efektif melainkan semakin berputar balik dan konaol
meniadi tidak efektif lagi. Hal ini teriadi karena prinsip rentang ken&li
yang sempit ini membawa konsekuensi adanya bagan organisasi yang
memarjang (a ull organiz4tion chart). Itulah sebabnya, kemudian di-
usullan prinsip lain yang merupakan tandinSan, atau pirnsipyang mem-
wfia*i d spn of coitrol tersebut. Prinsip tandintan ini meoyarankan
agar memakai bagan organisasi yang tambun (a lht hierarchirzl struc-
,rrel. Prinsip orSanisasi yang tambun ini akan membantu tercapainya
komunikasi yang efektif dan dihindari distorsi.
Dari uraian di atas apa yang dimaksudkan oleh Simon tentang
kelemahan sesuatu prinsip. Dalam sesuatu prinsip akan didapatkan
prinsip lain yang berlawanan. Hal ini akan merupakan suatu dilema,
dan dilema ini tampaknya menghinggapi pada seluruh literatur tra-
disional dari administrasi negara. Gelala ini berlangsung sampai de-
ngan diterbitkannya buku Simon tersebut.
Selain mengkitik fondasi tradisional administrasi negara, Simon
menawarkan suatu altematif dari paradigma di atas. Bati Simon, iika
menginginkan ilmu ini bisa bekerja dalam keharmonisan stimulasi intelek-
tual yang timbal balik, maka hendaknya terdapat dua ienis administrasi
negara. Dua imis itu ialah pengembangan suatu ilmu administrasi mumi
yang berdasarkan atas pengaruh psikologi sosial, dan ilmu administrasi
yang banyak menjelaskan mengenai public poi'cy. Kedua ienis admi-
nistrasi ini be$ama-sama akan merupakan dua komponen pmguat dari
paradigma baru tersebut. Seba&imana dikatakan oleh Simon:
'Tbere does not appeu to be dny reasofi why these bao deue-
lopmmts m the fiekl of publi. adminisiat@n should not go
on sde by side, for they in no uay conflia or cottadict."

Memrrut Simon, tampaknya tidak ada alasan yang kuat bahwa

pengembangan kedua bidan8 administrasi negara ini tidak bisa ber-
ialan berdampingan, bagi keduanya tidak ada jalan untuk konflik dan
berlawanan. Pada sekitar pertenSahan abad, kini dua persoalan yang

26
 1 - Disiplin lhuPdminist asiNggara

dikemukakan di atas, mengenai perumusan dikotomi politik admi-

nistrasi negara, dan prinsip-prinsip administmsi negara mulai banyak
ditinggalkan oleh kaum cendekiawan di bidang ini. DitinSgalkannya
dua persoalan di atas menuniukkan bahwa administrasi negara akan
menemukan identitasnya. Dan identitas itu harus dicari.

Paodigma 3
Adrniflkfiasi Nega/a sebagai llmu Politih, Tahua 1950 1970-
-
Sebagai hasil dari derasnya kritikan yang ditujukan kepada kon-
sepsi administrasi negara pada waktu itu, maka akhimya bidang ini
melakukan lompatan ke trelakang menemui orang tua disiplin ini yakni
ilrnu politik. Akibat &ri lompatan menemui orant tua itu, maka ter-
jadilah perubahan dan pembaruan definisi locrr-nya yakni birokrasi
pemerintahan, dan kekurantan hubuntan deng n focusny^.
Secara singkat dikatakan bahwa fase paradigma ketiga ini me-
rupakan suatu usaha untuk menerapkan kembali hubungan kon-
septual antara administrasi negara dengan ilmu politik. AIan tetapi,
konsekuensi dari usalra ini ialah keharusan untuk merumuskan bidang
ini paling sedikit dalam hubungannya dengan /od,rs keahliannya yang
esensial. ltulah sebabnya tulisan-tulisan administrasi negara dalam ta-
hun 1950-an p€nekanan p€mbicaraannya pada wilayah kepentingar
(area of intercs) atau sebagai sinonim dari ilmu politik:14 Administrasi
negara sebagai suatu bi&ng studi yang dapat diidentifikasikan memu-
lai perialanannya yang panjang menuruo bukit yant berputar-putar.-
'Walaupun
usaha untuk kembali kepada ilmtr politik sebagai
suatu identifikasi dari administrasi negara pada paradigma ini, akan
tetapi sebaliknya ilmu politik mulai melupakannya. T^hrn \962 ad-
ministrasi bukan lagi dianggap sebaSai bagian dari ilmu politik. Hal
ini terbukti dari laporan komisi ilmu politik sebagai suatu disiplin
dari APSA (American Political Science Association). Tahun 1964,
suatu survei yang dilakukan oleh sarjana-sarjana ilmu politik mem-
berikan petunjuk tentang merosotnya minat terhadap administrasi
negara dalam fakultas-fakultas ilmu politik. Tahun 1967 addnistrasi
negara benar-benar dicoret dari program pertemuan tahunan APSA.
Melihat perlaluan ilmu politik terhadap administrasi sepeni yang di-
ceritakar di atas, maka tahun 1968 Dwight Waldo memprotes keadaan

27
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

seperti itu. Dia menulis bahwa sarlana-sariana ilmu politik tidak lagi meng-
identifikasikan dirinya dengan administrasi negara adalah bersikap tidal
memedulikan dan memusuhi. Mereka menginginkan secepamya bebas
dari adminiso_asi negara. Sarjana-sarjana administrasi negara merasa tidak
senang dan dianggap sebagai warga negara kelas dua."
Antara tahun '1960 sampai tahun 1970 hanya diiumpai empat
persen dari semua anikel yang diterbitkan delim lima jumal utama
ilnu politil yang membicarakan administrasi negara.z6 Dasawarsa
60-an merupakan suatu saat memisahkannya ,dministrasi negara se-
bagai bidang kaiian dalam ilmu politik. Fakultas-fakultas ilmu politik
menyebutnya dengan inisial "'Iipe P. A."
Ada dua perkembongan baru yang patut dicatat pada rnasa ini, yakni:
Pelrana, nmbuhnya p€nggunaan studi kasus s€bagai suatu sarana yang
bersifat epistimologis. (edla, timbulnya snrdi perbandingan dan pemba-
ngunan administrasi sebagi salah satu bagian dari admhistrasi negara.

Pdradigrnd 4
Adrrlinistasi Negara sebagai Ilmu Administasi,'fahun 1955 - 1970
Paradigma 4 ini wakrunya berada dalam kurun waktu paradig-
ma ke-3. Timbulnya paradigma 4, sebagian sebabnya karena sarjana-
sariana administrasi negara dianggap sebagai warga negara kelas dua
dari ilmu politik. Akibat karena itu, maka mereka mencari alternatif
pemecahannya. Tampaknya jalan yang dipilih ialah kembali bahwa
administrasi negara adalah ilmu administrasi.
Istilah ilmu administrasi (admiflisfiative science) dipergwakan
dalam paradigma 4 ini untuk menunjukkan isi dan fokus pembicara-
an. Dalam ilmu ini terdapat pula pembahasan-pembahasan mengenai
teori orgar sasi dan ilmu manaiemen. Teori organisasi pada intinya
mendapat sumbangan pokok dari hasilkeria sarjana-sariana psikolo-
gi sosial, administrasi perusahaan, dan sosiologi. Sehingga dengan
demikian, sarjana-sar,ana administrasi negara mendapatkan infor-
masi yang tepat untuk memahami perilaku organisasi. Adapun ilmu
manaiemen sangat tergantung pada riset yang dilakukan ahli statistik,
analisis sistem, komputer dan ekonomi. Sehingga karenanya sarjana-
sarjana administrasi negara mendapatkan informasi untuk mengukur
pelaksanaan kerja secara tepat dan menaikkan efisiensi manajerial.

28
 1 - DisipLin Umu Adminisirasi Negara

Sebagai suatu paradigma, pada fase ini ilmu administrasi ha-

nya memberikan /oczs, tetapi tidak pada locas-nya. Ia menawarkan
teknik-teknik, dan bahkan sering kali teknik-teknik yang canggih
dan memerlukan keahlian dan spesialisasi. Tetapi untuk institusi
apa, teknik dan keahlian tersebut seharusnya diterapkan bukanlah
meniadi tumusan perhatian dari ilmu ini. Sebagaimana yang diba-
has dalam paradigma 2 di muka, administrasi adalah administrasi di
mana pun ia dapat dijumpai. Iocas lebih utama daipada locus-oya.
Sejunlah usaha-usaha pengembangan, terutama diperoleh dari
pengaruh fakultas administrasi perusahaan (school of basiness ad-
,niftistratio ) mempercepat proses mencari alternatif paradigma ilmu
administrasi ini. Tahun 1956 terbitlah jurnal A dminktratiue Scien.e
Quarterly, sebagai sarana yang amat penting untuk menyuatakan
pendapat dan konsepsi-konsepsi dari paradigma ini. Sariana admi-
nistrasi negara Keith M. Henderson berpendapat di penengahan
tahun 1960 bahwa teori organisasi adalah atau seharusnya meniadi
fokus utama dari administrasi negara.' Demikian pula, ridak bisa di-
Iupakan begitu saja usaha-usaha yang dirintis oleh para cendekiawan
terdahulu, sepeniJames G. March dan Herbert A. Simon dalam buku
yang dikarang berdua, beindnl Organizations ( 195 8 ), Richard Cyert
dan March, dalam buktnya A Behauioral'fheory ofthe Firm 11963),
James G. March, dalam Handbook of Orgdnization (1955), dan
James D. Thomson, dalam brkunyz Organizations in Action 11967).
Kesemuanya itu telah memberikan alasan teoretis yaflg kuat dalam
memilih administrasi sebagai paradigma adminjstrasi negala.
Pada awal tahun 60-an, Organizational Development (OD)
atau pengembangan organisasi (PO) mulai berkembang secara pesat
s€bagai satu spesialisasi dari ilmu administrasi. OD sebagai suatu bi-
dang kajian berlandas pada psikologi sosial dan pada nilai-nilai "de-
mokratisasi" birokrasi baik pemerintah maupun swasta, demikian
pula "aktualisasi diri" dari masing-masing anggota organisasi. Kare-
na hal-hal inilah, maka OD dipandang oleh para cendekiawan muda
administrasi negara, sebagai suatu subjek yang bisa menawarkan bi-
dang riset yang dapat bersaing dalam kerangka ilmu administrasi.
Nilainilai demokratis dapat dipertimbangkan, dan pertimbangan-
pertimbangan normatif dapat dikembangkan, ketangguhan intelek-
tual dan metodologi yang ilmiah dapat diperyunakan dalam OD ini.

I 29
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

Universitas Yale dicatat sebagai salah satu promotor utama dalam

mengembangkan ide-ide OD pada administrasi negara.
Paradigma keempat ini dalam perialanan meniti langkahnya,
bukannya tidak mempuryai persoalan. Banyak persoalan-persoalan
yang perlu diiawab, seperti misalnya iika fokus tunggal telah dipilih
oleh administrasi negara yakni ilmu administrasi, apakah ia masih
berhak berbicara teftang public (negara) dalam administrasi terse-
burl Ilmu administrasi tidak lagi mempunyai prinsip-prinsip umum,
karena prinsip-prinsip tersebut telah diganti menjadi prinsip organisa-
si dan manajemen yang spesifik. Jika suatu ketika administrasi negara
akan b€rtukar fokus misalnya, mau menekankan kepada ilrnu politik
lagi, akan tetaplah administrasi negara sebagai bagian dari ilmr: ad-
ministrasi? Dan persoalan lain yang mendasar ialah bagaimanakah
perbedaan yang jelas antara Priuate lswastal dan publk lnegara)
dalam administrasi negara.
Persoalan-persoalan tersebut memuncak dalarn gerakan pem-
baruan yang dilakukan oleh para cendekiawan muda di bidang ini.
Pertemuan-pertemuan di Philadelphia, Minnowbrook di Syracuse,
dan di USC Los Angeles sepeni yang diceritakan di muka, bergeiolak
pada masa paradigma ke-4 ini.
Suatu fenomena dalam kehidupan sehari-hari bahwa perbedaai an-
tara pemerintah dan swasia (ptblic dan Piudte) sulit dirumuskan seara
empiris. Adanya industri militer yang komplek, adanya peraturan-per-
aturan dari departemen{epartemen pemerintah yang mmgatur hubu-
ngan pemerintah dengan industri-industri swasta, dan adanya keriraiuan
keahlian dari masing-masing depanemen di dalam membantu memaiu-
kan teknik manajerial perusahaan-perusahaan swasta pada setiap aspek
kehidupan masyarakat. Semuanya itu bersekutu untuk menjadikan ad-
ministrasi negara sebagai suatu kesatuan yang elusif dalam kaitannya
dengan penentuan kepatutannya dalam paradigma ini.
Kacaunya penggr:naan istilah public lnegaral dalam bidang ad-
ministrasi ini kelihatannya tidak bisa dimengerti. Seorang sarjana
berpendapat bahwa kita harus mulai berbicara tentang administrasi
negara, karena organisasi-organisasi manajerial mempunyai hubung-
an yang erat dengan publik, negara, pemerintah dan hal-hal yang
bersifat politis. Hal ini disebabkan karena tumbuhnya saling keter-
Santungan dalam masyarakat teknologi.

30
 I - Oisiplin limurdmrnislEsi Negara

Negara dalam administrasi negara janganlah ditafsirkan dalam

hubungannya dengan istilah-istilah institusi, melainkan hendaknya
ia ditafsirkan secara filosofis, normatit dan etis. Negara dalam hal
tersebut akan menjadi sesuaru yang mempunyai pengaruh terhadap
kepentingan masyarakat (p u b lic inteTest). Den1an demikian locas dari
istilah administrasi negara dapat pula mencakup penSerrian swasta.

Pandigma S
Admirrisfiasi Negaru sebagai Admiflis*asi Negaru, Tahrn 1970
Meskipun kekacauan intelektual masih juga berlangsung sampai
saat ini, namun administrasi negara mencapai suatu ptoses pembaru-
an yang valid. Pembaruan dalam tahap paradigma yang kelima ini
lo.rs administrasi negara tidak semata-mata pada ilmu murni admi-
nistrasi, melainkan pada teori organisasi. Dalam dua setengah dekade
terakhir perharian pada teori organisasi ditujukan terutama pada
bagaimana dan mengapa organisasi-organisasi itu beker,a, bagaima-
na dan mengapa orang-orang berperilaku dalam organisasi demikian
pula bagaimana dan menSapa keputusan-keputusan itu diambil. Per-
hatian itu lebih diberikan pada bagaimana dan mengapanya diban-
dingkan pada bagaimana seharusnya hal-hal tersebut terjadi. Selain
itu, penimbangan-penimbangan untuk menggunakan teknik-teknik
ilmu manajemen ke dalam lingkungan pemerintahan meniadi perha-
tian pula dalam fase paradigma kelima ini.
Lebih dari itu, administrasi negara semakin bertambah perhati;
annya terhadap wilayah ilmu kebijaksanaan (policy science), Politik
ekonomi, proses pembuaran kebijaksanaan pemerinrah dan analisis-
nya (pxblic policy nahifig prccess), dan cara-cara pengukuran dari
hasil-hasil kebijaksanaan yang telah dibuar.
Aspek-aspek perhatian ini dapat dianggap dalam banyak hal se-
bagaisuatu mata rantai yang menghubunglan antara /oras administrasi
negara dengan lorrs-nya. Sebagaimam yang terlihat dalam tren yang
diikuti oleh paradigma ini, maka /ocas administrasi negara adalah teori
organisasi, prakika dalam mdtsis public policy, dan teknik-teknik ad-
ministrasi dan manajemen yans sudah maju. Adapun locrs normatifdari
administrasi negara d.igambarkaa oleh paradigma ini ialah pada birokrasi
pemerintahan dan pada persoalan'penoalan masyarakar (ptulic affairs) .

tr 31
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

\lala\t1)n public effdirs masih dalamproses mmcari bentuknya, akan

tetapi melihat p€rkembangannya bidang ini menduduki temPat utama
dalam menarik perhatian administrasi negara.
Dalam waktu yang singkat, administrasi negara sebagai suatu bi-
dang kaiian telah menunjukkan wamanya sendiri. Beberapa departe'
men, fakuftas, dan akademi baru administrasi n4ara dan public affais
bermunculan. Hal ini membuktikan adanya suatu sikap yang ielas dari
paradigma ini. Antara tahun 1973-1978 telah dibentuk kurang lebih
21 persen fakultas profesional administrasi negar a dan public affairs, dan
sekitar 53 pers€n depanemm administrasi netara dan public affairs.
Walaupun terdapat pula beberapa universitas menempatkan
program administrasi negara ke dalam depanemen ilmu politik, hal
tersebut hanya diiumpai pada universitas-universitas kecil. Mereka
lebih senang hanya mau melayani pendaftaran yang semakin menyu_
sut dibandingkan denSan suatu usaha terencana untuk mengembang_
kan kurikulum administrasi neSara sebagai bagian dari ilmu politik.
Selain itu, fakultas-fakultas yang dulunya dibentuk dari kombinasi
administrasi negara dengan administrasi perusahaan sebagai akibat
dari prradigma 4 di muka, telah menyusut lebih dari separuhnya.
Salah satu kecendenrngan dari pertumbuhan administrasi negara
ini terbentuknya asosiasi nasional dari fakultas-fakuhas ttrsebut flr€
Natior&l Associatio of School of Pablic Affairs and Admiftisnation).
Asosiasi ini pada tahun 1980 mempunyai anggota lebih dari200 ins-
titusi, dan lebih dari 25.000 mahasiswa baik yang penuh ataupun
yang parftir e terdak^r dalam program MPA (Master of Public Ad-
ministration) peda akhir tahun 1970-an.
Demikianlah perkembangan administrasi negara baik yang di-
ikuti lewat sejarahnya maupun lewat perkembangan paradigma. Ke-
semuanya itu berlatar belakang empiris dari negara-negara Eropa dan
Amerika Serikat. Karena dari sanalah ilmu ini mulai dikembangkan.
Belajar dari pengalaman mereka kita petik yang dianggap baik dan
bisa diterapkan dalam penumbuhan administrasi negara kita.

Perhembangat Ad.minisnasi Negara di Indonesia

Belum banyak penulis yang mengemukakan tentang perkembang-
an IImu Administrasi Negara di lndonesia. Salah satu di antaranya
tulisan lama yang ditulis oleh Bintoro Tiokloamidjoio dalam buku

32!
 1 - Disiplin llmu AdminislEsi Negara

Research di brd.onesia 194 5-1955'13 menggambarkan perkembang-

an tersebut. Sebelum tahun 1945 ketika bangsa lndonesia hidup
dalam penjajahan, maka disaat itu administrasi negaranya adalah ad-
ministrasi dari negara yang menjaiah. Bangsa Indonesia tidak diberi
kesempatan untuk ikut terlibat dalam praktik administrasi negara.
Sehingga tidal ada pengalaman sama sekali untuk mempraktekkan
ilmu administrasi netara. Selain itu, sifat administrasi negara keti-
ka itu sama dengan sifat-sifat ilmu ini yang memengaruhi daratan
Eropa. Pengaruh konsep kontinental yang menSangaap pendidikan
hukum sebagai persiapan utama malah kadang-kadang sebagai satu-
satunya syarat untuk membentuk seorang administrato4 sangat me-
nonjol saat itu. Sifat ini membuat corak administrasi negara saat itu
sangat legalistis dan normati( yang pada gilirannya menumbuhkan
suatu biokrasi yang steril.
Baru mulai tahun 1945, ketika bangsa Indonesia memproklama'
sikan kemerdekaannya, sistem administrasi negara di tangan bangsa
sendiri. Kesemparan terbuka luas bagi bangsa Indonesia untuk meng-
isi kekosongan jabatan-jabatan negara. Akan tetapi, suatu hal yang
tidak bisa dilupakan, bangsa lndonesia yang sebelumnya tidak mem-
punyai pengalaman dalam praktik administrasi negara, dan pada
saat itu suasana masih diliputi perang. Belanda masih tidak rela me-
ninggalkan lndonesia berusaha kembali lagi. Oleh karena itu, proses
penyelenggaraan administrasi masih keliharan tidak efisien. Para ad-
mrnisrraror dan pejab:r negara pada wakru itu menempati.posisi-po-
sisi administrasi tanpa berkesempatan untuk mendapat pendidikan
dalam lapangan (ilmu) administrasi negara, tanpa kesempatan beker-
ia di bawah pengawasan ahli administrasi yang berpengalaman dan
luga kurang mendapatkan pengalaman yang dapat memperkembanB-
kan pandangan administratif yang kreatif dan luas.1'
Pada waktu itu dirasakan perlunya mengembangkan ilmu ad-
ministrasi negara dan memberikan pendidikan bagi administrator-ad-
ministrator yang kurang pengalaman tersebut. Lembaga pendidikan
pertama yang mengembangkan ilmu pemerintahan adalah Universi-
tps Gadlah Mada di Yogyakana. Fakr:ltas Hukum dan Sosial Poli-
tik saat itu dalam kr:rikulumnya dikembangkan mata kuliah ilmu
pemerintahaa. Kemudian didirikan Fakultas Sosial dan Politik de-
ngan jurusan ilmu usaha negara yang kemudian meniadi jurusan ilmu
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

administrasi negara. Setelah Universitas Gadiah Mada dapat disebut-

kan Sekolah Tinggi Pamong Praja di Malang, yang kemudian hari
meniadi Akademi Pemerintahan Dalam Negeri (APDN) dan Institut
Ilmu Pemerintahan ( P).
Masa perkembangan seterusnya dimulai ketika tahun 1954
pemerintah mendatangkan suatu perutusan dari Amerila Serikat
untuk mengadakan penelitian mengenai administrasi kepegawaian.
Perutusan ini diketahui oleh Edward H. Litchfield dengan dibantu
oleh Alan C. Rankin. Perutusan ini setelah mengadakan penelitian ke
seluluh lndonesia, akhirnya merumuskan suatu saran kepada peme-
rintah Republik Indonesia yang mereka beri iludulTraining A&rrinis-
ttution on lrldonesia. Ranyak saran yanS diberikan oleh perutusan ini
kepada pemerintah, antara lain perlu didirikan lembaga pendidikan
administrasi yang nantinya dapat dipergunakan mendidik pegawai-
pegawai dan para administrator pemerintah. Maka setelah itu tahun
1957 didirikannya I-embaga Administrasi Negara (LAN) di Jakana.
Mulai saat itulah perkembangan administrasi negara dipikirkan dan
direncanakan. Seterusnya administrasi negara Indonesia tidal lagi
dikembangkar sifat-sifat legalistis seperti di Eropa, melainkan sifaF
sifat administrasi modern yang praktis, prakmatis, efisien dan efektif
yang juga banyak dikembangkan di Amerika Serikat. Aspek adminis'
trasi tidak lagi terbatas pada p€ngetahuan hukum saia, melainkan
berwawasan agak luas meliputi berbagai pengaruh dari baik ilmu-
ilmu sosial maupun nonsosial.

Ciri-ciri Adminishasi Negara

Ciri-ciri yang dikemukakan di sini bukanlah bermaksud untuk
memberikan batas yang sempit dari disiplin administrasi negara. Me-
lainkan untuk lebih mengenalnya agar diperoleh pemahaman yang
komprehensif.
Salah satu persoalan dalam beberapa paradigma administrasi
negara sepeni yang telah diuraikan di muka ialah adanya usaha un-
tuk membedakan antara negara (public) dalam istilah administrasi
neSara dengan swasta atau perusahaan (priuate orydr'tizatio ). Ada
sementara pihak yang menyatakan bahwa keduanya sulit dibedakan,
dan ada pula yang menyatakan bahwa keduanya bisa dibedakan.
Penggunaan istilah negara dalam administrasi negara memberikan

34
 1 - Dasaplin l[flu Adminislrasi NegaE

kesan seakan-akan administrasi negara: tersebut tidak bisa mencam-

puri urusan-unrsan swasta. Barangkali kalau diketahui ciri-ciri dari
administrasi negara, mala persoalan tersebut akan bisa diiawab.
Berikut ini dicoba menguaikan ciri-ciri yang dapat dipergunakan
untuk mengidentifikasi administrasi negara. Memang &lam banyak hal
administrasi negara berbeda dengan swasta. Perb€daan itu antara lain:
(1) Pelayanan yang diberikan oleh administrasi negara bersifat le-
bih urgen dibandingkan d€ngan pelayanan yang diberikan oleh
organisasi-organisasi swasta. Urgensi pelayanan ini karena me-
nyangkut kepentingan semua lapisan masyarakat, dan kalau
diserahkan atau ditangani oleh organisasi-organisxsi lainnya se-
lain organisasi pemerintah maka akan tidak jalan. Contoh pela-
yanan yang urgen ini antara lain: lalu lintas, pos dan telegram,
kesehatan, keamanan, pertehanan, dar semua pelayanan yang
menyangklrt kepentingan dan hajat orang banyak.
(2) Pelayanan yang diberilan oleh administrasi negara pada umum-
nya bersifat monopoli atau semi monopoli. Dalam hal ini bentuk
pelayanan yang diberikan tidak bisa dibagi kepada organisasi-or-
ganisasi lainnya. Contoh pelayanan yang bersifat monopoli ialah
pelayanan pos dan telegram, keamanan, penahanan, dan kehaki-
man. Adapun yang bersifat semi monopoli antaranya pendidik-
an, kesehatan, perhubungan, dan lain sebagainya.
(3) Dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat umum, ad-
mhistrasi negara dan administratornya relatif berdasarkan un
dang-undang dan peraturan. Ciri ini memberikan warna legalis-
tis dari administrasi fiegara tersebut. Sehingga dengan demikian,
perubahan atau perluasan pelayanan kepada masyarakat, pada
umumnya sulit atau lambat menyesuaikan diri pada tuntutan-
runrutan masyarakat. Lain halnya dengan organisasi swasta yang
dengan mudah dan cepat dapat menyesuailan apabila didapat-
kan kritik atau saran dari langganan.
(4) Adminiskasi Degara dalam memberikan pelayanan tidak dikenda-
likan oleh harga pasar, tidak sepeni yang teriadi dalam organisasi
perusahaan yang terikat oleh harga pasar da-n untung rugi. Oleh
karena itu, permintaan pelayanan oleh masyarakat kepada admi-
nistrasi negara tidak didasarkan akan perhitungan laba rugi, melain-
kan ditentukan oleh rasa pengabdian kepada masyarakat umum.
ILMU AOMINISTFIASI PUBLIK KONTEMPORER

(5) Usaha-usaha dilakukan oleh administrasi negara terurama dalam

negara demokrasi ialah dilakukan sangat tergantung pada pe_
nilaian rakyat banyak. Itulah sebabnya pelayanan yang diberikan
oleh administrasi negara hendaknya adil tidak memihak, pro-
porsional, b€rsih, dan mementin8kan kepentingan orang banyak
dibandingkan kepentingan pribadinya. Pelayanan tersebut tidak
bisa melepaskan dari penilaian rakyat yang dilayani.

Ciri-ciri administrasi negara lainnya yang dapat dipergunakan

untuk membedakan secara jelas dengan institusi-institusi lain, dapat
dikemukakan sebagai berikut.ro
Pertalr1a, administrasi negara adalah suatu kegiatan yang tidak
bisa diiindari (unauoidable,). Setiap orang selamahidupnya selalu ber-
hubungan dengan administrasi negara. Mulai dari lahir sampai nanti
meninggalkan dunia ini orang tidak bisa melepaskan dari sentuhan
kegiatan administrasinegara. Baik warga negara ataupun oranB asing
ridak iuga mampu menghindari kegiatan administrasi negara. Orang
asing jika ia rnenginginkan pergi ke negara lain, tidak bisa begitu saia
ia memasukinya. Ia memerlukan visa dari negara yang bersangkut-
an agar dapat memasukinya dengan aman. Usaha mendapatkan visa
tersebut memaksa orang tersebut berhubungan dengan aparat admi
nistrasi dari negara yang ingin dikunjunginya. Demikianlah seterus-
nya hubungan antara orang-orang dengan administrasi negara tidak
bisa putus. Sulit baginya untlk menghindarinya. Kejadian sepeni ini
tidak akan terjadi kalau seseorang akan berhubungan dengan insti-
tusi-institusi swasta. Mereka bisa "giue-ap" sewaktu-waktu, dan se-
baliknya dapat pula menjalin hubungan sewaktu-waktu tergantung
akan kemauannya.
Kedna, administrasi negara memerlukan adanya kepauhax. Dalam
hal ini administrasi negara mempunyai monopoli untuk mempergu-
nakan wewenang dan keku;saar yang ada padanya unruk memaksa
setiap warga negara mematuhi peraturan-perairran dan segala perun-
dangan yang telah ditetapkan. Jika terdapat warga negara tidak mau
mematuhinya, maka kekuasaan paksaan (coercite pouer) itu akan di-
Iaksanakan oleh administrasi negara. Di sinilah kepatuhan dibutut*an
untuk menialankan administrasi negara. Unn:I kelengkapan terlak-
sananya kepatuhan itu, maka dibentuk organisasi-organisasi p€laksana
kekuasaan paksarn tersebut. Organisasi-organisasi itu antara lain: peng-

36
 1 - Oisiplin llmuAdminislEsi NegaB

adilan, kepolisian, militer, dan penjara. Sebagai contoh orang yang tidak
mau membayar pajak kendaraan, maka akaD dipaksa oleh administrasi
untuk merelalan dikenai denda atau kendaraannya di blachlist.
(erta, administrasi negara mempunyai priolitas. Raryak ke-
giatan yanA bisa dilakukan oleh administrasi negara. Dari sekian
banyaknya tersebut ddak lalu semuanya diborong olehnya. Priori-
tas diperlukan unrul mengatur pelayanan terhadap masyarakat. Se-
bab kalau tidak dilakukan prioritas ini, akan teriadi adanya suatu
kegiatan yang bisa dikeriakan secara baik, dan ada pula yang dapat
mencelakakan oranB banyak. Dapat dibayangkan bagaimana jadinya
kalau tidak ada prioritas. Lalu lintas akan semrawur dan saling silang
karena polisi lalu lintas tidak tahu apa yang akan dikeriakan. Seluruh
kota akan gelap diwakru malam hari, karena perusahaan lisrrik neg-
ara menShentikan aktivitasnya. Dan banyak lad contoh lain. Dengan
demikian, dapat dirasakan bahwa prioritas diperlukan oleh admin-
istrasi negara dalam menialankan kegiatannya. Karena adanya pri-
oritas itulah maka administrasi n€gara mempunyai tanggung iawab
moral untuk senantiasa ada dan melayani sepanjang wakru, seperti
polisi lalu lintas dan perusahaan lisrrik negara tersebut.
Keempa4 admtnistuasi n€gara mempunyai ukuran yang tidak ter,
batas. Besar lingkup kegiatan administrasi negara meliputi seluruh
wilayah negara, di darat, di laur dan di udara. Dapat dibayangkan
betapa besar lingkup kegiatan ini, dan hal tersebut sulit untuk diukur.
Tidak ada organisasi lainnya yang dapat menandingi besarnya orga-
nisasi negara, dan tidak ada kegiatan administrasi dari organisasi
lainnya sebesar kegiatan administrasi negara.
Kelima, pimpinan atasnya (top ,nanagerrlent) bersifar politis. Ad-
ministrasi negara dipimpin oleh pejabat-pejabat politik. Hal ini ber-
arti bahwa pimpinan teninggi dari administrasi dijabar oleh pejabat
yang dipilih atau diangkat berdasarkan ketentuan-ketentuan yang
berlaku. Contoh pejabat-pejabat polirik ifli antara lain: presiden,
menteri, gubernur, bupati, dan juSa bisa sampai ke lurah (kepala
desa). Pejabat'pejabat ini bisa diganti dalam waktu tenentu, apabila
masa jabatannya berakhir dan tidak terpilih atau diangkat lagi.
Keenam, pelaksanaan administrasi neSara adalah sangat su-
lit diukur. Oleh karena administrasi negara sebagian kegiatannya
bersifat politis dan tujuan di antaranya untuk mencapai perda-

37
ILMU ADMINIS]RASI PUALIK KONTEMPORER

maian, keamanan, kesehatan, pendidikan, keadilan kemakmuran,

pertahanan, kemerdekaan, dan persamaan, maka hal tersebut tidak
mudah untuk diukur. Tujuan-tuiuan semacam itu lebih banyak poli-
tiknya dibandingkan dengan warna-warna lainnya. Banyak terdapat
pendapat-pendapat yanS berbeda satu sama lain dalam menetapkan
tujuan-tuiuan tersebut. I-ebih-lebih kalau dikembalikan pada harap-
an dan penilaian pribadi. Perbedaan-perbedaan itulah cermin dari
kegiatan yang bersifat politis. Adapun yang menjadi perhatian ad-
ministrasi negara ialah bagaimanakah tujuan-tuiuan tersebut dapat
dilaksanakan sehingga tercapai.
Ketuiub, batyak yang diharapkan dari administrasi negara.
Dalam hubungan ini akan terdapat dua standar penilaian. Satu pihak
masyarakat menghendaki administrasi negara berbuat banyak untuk
memenuhi kebutuhan mereka. Dipihak lain administrasinegara mem-
punyai kemampuan, keahlian, dana, dan sumber-sumber lain yang
terbatas. Masyarakat banyak menghendaki peiabat-pe,abar admin'
istrasi negara seharusnya berbuat melindungi kepentingan-kepentin-
gan orang banyak, bukannya pada salu golongan sala. Moral dan
etika peiaba.pejabat administlasi negara hendaknya menuniukkan
moral dan etika yang prima. Hukum hendaknya diterapkan kepada
semua pihak tidak pandang bulu. Dan banyak lagi harapan-harapan
masyamkat. Akan tetapi, masih juga didapatkan harapan-harapan
itu sulit dipenuhi oleh aparat administrasi negara.

Ringkasan Bab
Ilmu Administrasi Negara tidaklah sratis. Ia selalu ditantang
oleh perubahan-perubahan zamannya. Dasawarsa 70-an merupakan
momentum yang menunjukkan kedewasaan di dalam menghadapi
perubahan-perubahan dan tantangan-tantangan untuk maju. Di In-
donesia disaat yang sama, sehabis pergantian orde pemerintahan,
maka pembaruan sistem administrasi negara mengalami kemajuan
yang pesat pula. Pembaruan ini sejalan dengan progmm pemerintah
untuk melaksanakan pembangunan berencana lima tahunan. Betapa
pentingnya ilmu administrasi negara bagi kehidupan bernegara ti-
dak bisa disangkal Iagi. Banyak masyarakat negara di dunia ini telah
mendemonstrasikan kemampuan-kemampuan administrasinya. Mu-
lai dari masyarakat yang sederhana sampai kemasyarakat yang kom-

38
 1 - Disiplin lhu Administrasi NegaE

pleks seperti zaman sekarang ini, administrasi selalu ikur berbicara

dalam segala aspek kehidupan.
Perkembangan administrasi negara dapat diikuti dengan meng-
kaji suatu model analisis yang umumnya dilenal dengan paradigma.
Sampai pada tarafyang sekarang ini dikenal adanya lima paradigma,
yakni paradigma pertama sampai dengan paradigma kelima. Para-
digma-paradigma tersebut dibatasi masa intervensinya. Masa-masa
itu dimulai dari tahun 1900 sampai dengan masa tahun 1970-an.
Mulai dari 1970-an sampai sekarang ini para sariana belum mengemu-
kakan paradigmanya. Alan tetapi, Perserikatan Bangsa-Bangsa telah
mencanangkan bahwa mulai rahun 1970 iru diiadikan sebagai masa
pembangunan. Sehingga dasawarsa 70-an adalah masa pembangunan
yang pertama. Dengan demikian, masa dasawa$a 80-an merupakan
dasawarsa pembangunan PBB yang kedua. Oleh sebab itu, kalau penu"
lis boleh menyimpulkan maka seiak tahun 1970 sampai 1980-an ini
termasuk paradigma pembangunan. Dalam hal ini administrasi negara
menitikberatkan pandangannya pada administrasi pembangunan. Ad-
ministrasi negara sebaSai suatu ilmu diielaskan di bab ini mempunyai
ciri<iri tenentu yang melekat pada ciri-ciri suatu negara.
Demikianlah kesimpulan ringkasan dari bab pertama ini, yang
menurut hemat penulis sebagai bab pengantar untuk memasuki per-
soalan-persoalan yang dibahas dalam bab-bab berikutnya.

1 Dapat dilihat dalam H. Geo.ge Fredorickson, ,Vew Public Adninislration,lhe Uni-

vesity olAlabama Press,1980, hlm. xi.
2 Periksa tulisan Frank Marini, 'The Minnowbrcok Perspective and the Future of
PublicAdministatjon Educ€lion'dalam buku yang dieditnya sendiri lowad a Nevv
Publb Adninidtalion, lhe Minnowbt@k Pe6peclive, S.ranlon/Londonlforonto,
Chandler Publishing.Company, 1971, hlm. 349352.
3 Bintoo Tlokroamidjojo, Penganlat Adninislrasi Penbangunan, Cetakan ke-3, Ja-
karta, LP3ES, 1978, hlm. 1.
4 Dapatdiikuti Dr. Sondang P Siagian "Administrasi Pembangunan dalam Rangka
Nasution Building', pidato Dies Natalis Lembaga Adminislrasi Negara lahun 1968.
Lihal pu la 'Konsepsi dan masalah-masalah Adminislrasi Pembangunan', Mairla,
Idmllrislrasi ,Vogara Tahun X, no.1, Mei 1970. Demikian pula dapat dibac€ buku.
nya Administasi Pembangunan, Jakarta, Gunung Agung, 1 972.
5 Bintoro Tjokrcamidjojo, Op. cil., hlm. $10

39
ILMU ADMINISTRASI PUETIK KONTEMPORER

6 cerau E. Caiden, Arb/ic Nnkidralion,zndEd,Cdito nia, Palisades Publishers,

1982, hlm. 1.
7 Woodmw Wilson, ']he Study ofAdminislralhn' ddam Jay M. Sahfrits dan Alberl
C. Hyde (edilor), CJasshr of Pthlic r'dnini.salion, Oak Pa*, lllinois, Moor€ Pub-
lishing Company, inc., 1978, hlm.. 10. Aslinya diHi&an dalam majalah to,ilb3/
scbrc" Qudledy, 2, no. 1. (Juni 1884.
8 H. GeoEe FGdorickson, op. c#., hlm. 14.
9 Uhal misainya Dwight Waldo, 'Developmenb in Public Administaton' ,rr,ais of
Iho Anr,dceh Acddenry of Polilical ard Socr./ Scisrco, 404 (Nov6mb€r 1972), hlm.
217-245).
10 H. George Frcd6ric&son, 0p. cit, hlm. 14.

11 ,b,ir, hlm. 15.

12 Gerald E. Caiden, Op. cit, hlm.6-7.
13 Dikulipdad buku Gerald E. Giden, /bid, hlm.7.
14 Nidolas Heflry PUDl,b Adnklrttdi@ and ANic AflaiB, Edisi ksdua Englewood
Cliffs, Pyenlic+H.ll, lnc., 1980. hlm. 27.
15 lbii
16 Robe( T. Golembiewski, fudic Adniniintbn as a Dewbping Discipline, Pai. ll
Perspeclive on Past and Prcsent New Yo*. Marcel Dekker, 1977 sepedi yang
dikulip oleh NidDlas Henry ,bid.
17 FrI* J. GoodrEtv, fo&ts adldrrl#iry,, New Yolk, li4 n0a,lgm, m.1G11.
18 lbid.
19 Seporl ofhe Comnite on lnsfucti$ in Govemrnenf, in Ptueediq ol he kr@ican
tu/iira/ Sclb'ic€,4ssocial,o4, 191$1914. [Washingbn, D.C.: APSA, 1914), hlm. 264.

A otlight Waldo, "Public Administralion', in Porlica, Scisl,c!. Advarce of ko Dischlirg,

fi4adan D. lish, ed., Engle, ood Clifr, N. J.: Prenlice-Hall, 1968, hlm 15]189.

21 John Mariman Gaus, 'Trends in he Theory of Public Adminislralion', Pubrt /4d-

llrinistratio, R6v/ow, 10 (Seplember 1950), hlm. 168.
22 Allen Scick, "The Tcuma of Politcs: Public Administration in lhe gxlies', ,Am€flcrn
PuUk Adnkidtdion: Pad, Prcsenl Futle, Frededck C. ltiosher, €dl. Syracruse:
Maxwell S.hool of Cilizenship and Public AfiaiB and hd National Associalion of
School of Public Affairs and Administration, 1975, hlm. 152.
23 HedertA. Simon, 'A Conment on The Scien@ of Public Adminislraton'', Pubrb
Adnki*ation Relriew, 7 lgJmmer 1 974), hlm. 202-
24 Madin Landau menilai secam yakin aspek pengembangan ini dalam fulisannya
'The Concepl of D€cision-Making in he 'Field' of Pnblic Adminislralion', Concepts
ad lca@s ln Adnininrdive Berav,br, Sldney Mailick dan Edward H. Van Ness
(ed)Englewood Clifl!, N. J., PrentceHall, 1962, hlm. 1'29.

40
 1 - Disiplin llmuAdmrnrstasi Negara

.S{op€
25 Dwight Waldo, of the Theory of Public Adminislralion', dalam 7}eory
and Praclice of Public Adminidralion: Scopo, Objecliw and Melrods, James C.
Chadesworth, (ed), I\,{onograph 8, (Philadelphia: Ameican Acadeny of Polatical
and Social Science, 1968), hlm.8.
m J€ck L. Walker, 'Brofer, can You Paradllm? PS 5 {Fail, 1972). hln.419422.
27 Keith M. Henderson, Energing S]|7],thesis in Aneican PublicAdninisftatlbr, New
York, Asia Publishing House, 1966.

28 Bintoro ljokoamidjojo, "Perkembangan llmu Adminishasi Negara di lndonesia',

Research di lndonosia, 1945'1965, M. Makagiansar dan Widjojonitisastro (eds.)
Departemen Urusan Researcj NasiotlalRl, 1965, hlm.1S33.
29 lbid., hln.21.
30 Lihal Gerald E Caiden, 0p. cit , dengan bebeGpa penyesuaian dari penulis, hlm
'14-16.

41
 DARI ADMINISTRASI NEGARA KE
ADMINISTRSI PUBLIKI
Peagantar
Guru Besar Ilmu Administrasi Negara Fakultas Ilmu Sosial dan
Ilmu Politik Universitas Gadjah Mada (UGM), sampai saat tulisan ini
dibuat ada enam orang. Keenamnya relah menyampaikan pidato pe-
ngukuhan sebagai guru besar di hadapan majelis guru besar dan sivitas
akademika UGM. Dari enam guru besar telsebut dua guru besar yang
telah berpulang mendahului kita, tetapi buah pemikirannya sampai
sekarang masih tetap hidup. Pidato pengukuhan sebagaimana kelazi-
man yang dilestarikan oleh UGM merupakan suatu pemyataan ilrniah
(scientific statement) dari ses€oreng yang dikukut*an memangku ia-
batan tertinggi di universitas sebagai guru b€sar Pemyataan tersebut
merupakan penanggungjawaban dari seorang guru besar atas per-
hatian dalarn mengembangkan ilmu yang selama meniadi dosen dan
peneliti sebagai mhat akademisnya. Pidato pengukuhan bisa dipan-
dang sebagai pernyataan keahlian atau spesialisasi keahlian dari guru
besar tersebut. Pidatq petgukuhan diucapkan dihadapan kalangan ter-
batas senat guru besar di balai irung Universitas Gadjah Mada. Oleh
karena buah pemikiran enam guru besar tersebut perlu diketahui oleh
khalayak ramai, termasuk para mahasiswa yang tidak sempat hadir
di saat pengukuhan, maka seharusnya pemikiran itu diterbitkan
dalam buku yang dipublikasikan secara luas. Saya pernah mencoba
untuk mengeditnya, sayangnya pimpinan Majelis Guru Besar UGM
(MGB-UGM) tidak memperkenankannya, maka rencana itu tidak
terlaksana. Akan tetapi, kata pengantar buku itu sudah saya siapkan
yang merupakan inti sari dari pidaro'pidato pengukuhan. Daripada
tulisan kata pengantar tersebut sia'sia tersimpan dalam disket saya
lebih baik saya masukkan dalam buku ini.
ILMU AOIVIINISTRqSI PUBLIK KONTEMPORER

7. Perfibirraat Admifisttdsi Neyrd sebagai Bagiax dari Pemba-

rgutar Nasiotal
Konsep p blic adi,inis,rarioz diteriemahkan dan dikembangkan
di fakultas sebagai administrasi negara dapat dinikmari konsepnya
pada pidato pengukuhan Guru Besar penama Prof. Soempono Djo-
jowadono, yang berjudd 'Pembinaan Administnsi Negatu sebagai
Bagian dali Pembangunan Nasioflnl lndonesia." Guru besar perta-
ma di jurusan Ilmu Administrasi Negara. Beliau adalah gulu kami
lima guru besar berikutnya di jurusan ini. Menerjemahkan publik
administrasi meniadi administrasi neSara tidak bisa diterjemahkan
dengan pendekitan kekuasaan yang dipergunakan oleh pemerintah
saat itu. Ketika itu semua kewenangan mengelola pemerintahan ma-
sih berpusat di negara. Idak ada satu aspek pemerintahan yang ti-
dak diatur oleh negara. S€muanya masih serba negara, masyarakat
merupakan salah satu komponen "public" belum diberi kesempatan
untuk ikut berperan mengelola pemerintahan ini. Dengan demikian
menerjemahlan Public Administration meniadi administrasi negara
tidak bisa dikatakan salah melainkan sesuai dengan suasana lingku-
ngan yang dihadapi oleh administrasi negara di Indonesai. Suasana
saat itu dikemukakan secara baik dan sistematis oleh Prof. Soempono
yang memberi iudul pi&to dan perhatian Pembi aar.
^kademisnyaNasional In-
Adminbtrasi Nqara sebagai Bagian dari Pembangvnatt
dotesia, Di awal pidatonya Prof. Soempono mengatakan:
"administrasi negard atau public adrninistrdtion biasanya
yang dimahsud ialah bagian dati kesehruhan lembagaJem-
baga dan bodan-badan dalam pem*intahat aegara sebagai
bdgidfl dari ?erneTintdb eksekutif baik di pusat ,rlduprrl di
daerah yang tugas kegidtaflflyd te larfid fielaksanakatt ke-
biiaksanaan perrlerintah (public policy)."
'WalatpuJr public administrusiotl diterlemahkan administrasi
negara sebagai perwujudan perhatiannya pada kegiatan negara, akan
tetapi Prof. Soempono juga telah mengingatkan bahwa pelaksanaan
administrasi negara itu dituiukan untuk kepentingan publik/ma-
syakat. Dengan demikian, kepentingan masyarakat merupakan titik
perhatian utama dari administrasi negara. Selain itu, Prof. Soempono
menguraikan perkembangan ilmu administrasi negara baik di kala-
ngan akademisi dan praktika pemerintahan di Indonesia. Pemikiran

44 I
 2 - Dari AdminblBri Negam Ke Administrasi Publik

Prof. Soempono mengingatkan kita anak-anak didik beliau tentang

pelajaran yang diberikan ketika mengambil kuliah beliau.
Dengan mengutip pa, dapat I-€onald D. White, Profesor Soepono me-
ngatakan bahwa besamya administrasi negara serta luasnya kegiatan-
nya tergantunt kepada harapao-harapan rakyat akan iasa-jasanya
untuk menyeleng€arakan atau melindungi kepentingan-kepentingan-
nya. Pada suatu negara yang masih diperintah oleh rai^-raia y^ng
berkekuasaan absolut rakyat tidak dapat mengharapkan jasa dari
pet,nerintAh,ly^, publi. setui.e tidak ada, yant ada hanyalah penye-
lenggara kepentingan-kepentingan yang b€rkuasa, alat-alat yang
diperlukan hanyalah penegak kekuasaan raja itu (antkatan perang,
pengumpul upeti dsb.). Dalam abad ke-18 di negara-netara Barat di
bawah pengaruh paham individualisme, diperkuat oleh paham libe-
ralisme dalam kehidupan ekonomi, rakyat masih bersikap curiga ter-
hadap kekuasaaa negara. Baru serelah abad ke-19 scelah dirasakan
bahwa kebebasan individu dan nonintervensi negara di samping s€gi
yang positif juga telah banyak menimbulkan macam-macam ke-
pentingan dan ketidakadilan dalam masyarakat mulailah dirasakan
Frlunya p€merintah meDgulurkan tangannya memberikan jasa atau
servisnya Suna mengadakan perbaikan-perbaikan dalam masyarakat.
Dan mulai saat itulah adrninistrasi negara atau pemerintah dibutuhkan
untuk m€menuhi ke!,entinSan-kepentingan masyarakat. Demikianlah
ungkapan konsep ilmu administrasi negara yang diucapkan oleh Prol
Soempono guru besat penama yang mengasuh mu Administrasi Neg-
ara di fakultas tempat pengabdian kami anak dididik beliau.

2. Alterratif Pererrcanaat Sosial-Budaya Ment it TeioQ dftya

Mafl*sia Indorrcsia Se*h.hflla
Tulisan ketiga dalam buku ini merupakan pidato pengukuhan
Guru Besar Prof. Dr. Moellarto Tiokrowinoto, MPA (almarhum),
yangberitdd " Akanatif Perencanaan Sosial-Budala Menuiu teruJu-
iudnya Manusia Indonesia Seqtuhnya". Prof. Moelyarto mengemu-
kakan pemikirannya tentang pembangunan sebagai salah satu titik
perhatian ilmu Administrasi Negara. Bisa dipahami mengapa Pak
Moel mengajukan pidato pengukuhannya seperti itu. Pada saat itu di
hdonesia sedang giat-giamya dilakukan pembangunan disegala bi-
dang. Dalam melakukan pembangunan Prof. Mo€lyarto mengingar-

45
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

kan kepada kita bahwa pembangunan manusia Indonesia seutuhnya

itu bisa dilakukan melalui upaya perencanaan sosial-budaya.
Saya kutipkan penielasan Prof. Moelyano dalam pidato pen-
gukuhannya sebagai berikut: "Paradigma Ekonomi-Moneter murni
yang menguasai pemikiran para ahli dan cendekiawan pasca_PeranS
Dunia lI, misalnya, mereduksi tujuan pembargunan meniadi Pertum-
buhan ekonomi yang setinggi-tingginya yang perlu dicapai di dalam
waktu yang sesingkat-singkatnya. Paradigma yang mencerminkan
pengar!,h Keynesidfl economy ini mengatibutkan keberhasilan dan
kegagalan pembangunan ekonomi pada pembentukan modal dan
strategi investasi. Dalam proses Fembentukan modal tadi, mereka
"menghalalkan" ketimpangan, karena ketimpangan akan memberi
peluang bagi golongan atas untuk menciptakan Produ.tive bdse bagi
pembangunan. Pemerataan akan datang dengan smdirinya setelah
masa pertumbuhan ekonomi yang cukup lama melalui mekanisme
yang digambarkan oleh Simon Kuznets dengan Kurva U."
Selaniumya, Pak Moel beruiar 'Jelas sekali bahwa paradigma pem-
bangunan yang demikian sangat tidak peka terhadap aspek-aspek sosial-
bu&ya dalam pembangunan nasional. Namun paradigma ini pemah dan
masih menguasai pemikiran sementaE negamwan dan cendekiawan, dar
bahkan pemah ditahbiskaa sebagai tolok ukur atau ktiteria pembanSun-
an resmi PBB pada dasa warsa pembangunan yang p€nama."
Dalam pertumbuhan s€laniumya, kata Prof. Moelyarto memang
banyak upaya untuk mendegradasikan paradigma tadi menjadi par"-
digma antireferensi. Namun kritik-kritik yang dilancarkan pun masih
mengeiawantahkan sikap economic bias t^di. Up ya koreksi perta-
ma datang dari penganut paham indikator sosial. Secara konseptual
mereka mencita'citakan terwujudnya Masyarakat Raya (the Grcat
Society) yang di dalam proses pembangunannya tidak menekankan
pada "seb€rapa banyak" akan tetapi pada "seberapa baik", dan tidak
mempersoalkan kuantitas barang yanS kita miliki", akan tetapi meng-
utamakan "kualitas hidup kita (Bauer 1966, p. xiil. Mereka meng-
ajukan teknik social accouflting untuk menilai seberapa jauh hasil
pmbangunan ini benar-benar dinikmati oleh selunrh rakyat di dalam
bentuk kualitas hidup yang lebih baik. Apa yang secara kons€ptual
baik tadi, dalam prakteknya hanya merekomendasikan modifikasi
modifikasi yang tidak mendasar kepada paradigma ekonom;moneter

46 I
 2 - DariAdminishe Negala KsPdminiskasr Pubtik

mumi atau lebih dikenaldengan paradigma pertumbuhan udi. Untuk

lebih menikmati ungkapan-ungkapan Prof. Moelyarto silakan dibaca
pidato pengukuhannya pada tulisan ketiga dalam buku ini.

3. Revitalisesi Sektor Publik Merrghadapi Ketetbuhaan Ekoxomi

dar Demokra*ai Politik
Tulisan keempat adalah pidato pengukuhan Prof. Dr. Sofian
Effendi, MPIA. Yang berjudul "Reuit;lisasi Sehtor Publih Mengha-
dapi Ketefiukaan Ekoxomi dafl Delflokntisasi Politih" .Di awal uog-
kapan dalam pidatonya Prof. Sofian mengatakan sebagai berikut:
"rcvitalisasi sektor publik yang dibahas pada kesemparan ini bu-
kanlah dalam kerangka pemikiran unruk meningkatkan peranan
sektor tersebut dalam kegiatan pembangunan ataupun dalam
kehidupan politik. Revitalisasi sektor publik yang dimaksudkan
adalah upaya terencana untuk menin*a*an furysi-fungsi sek-
tor tersebut agar lebih sesuai dengan tuntutan pelkembangan
ekonomi dan politik. Dalarn literatur admrnrstrasr negara upaya
ini dinamakan reformasi adminisrrasi (Caiden, 1 9911, ftirruent-
ing gouemmeat lOsbome dan Gaaeble4 1993), aten goveftD ent
reneual lGovenment ol Canada, 1990)."

Pembahasan tentang reformasi sektor publik, kata Prof. So-

fian untuk meningkatkan kinerjanya seiak awal telah menjadi pusat
perhatian dalam studi administrasi negara. Tulisan guru besar ilmu
politik Amerika Voodrow Wilson, yang kemudian menjadi Presiden
Amerika Serikat, berludul "THa Study of Public Adn'ilistration"
pada iurnal Political Science Quanerly edisi Juli 1887, yang dipan-
dang sebagai tonggak kelahiran lllnu Administrasi Negara modern,
sesungguhnya adalah suatu kritik taiam terhadap sistem administrasi
publik Amerika Serikat yang sudah usang karena didasarkan atas
sistem konco fspoils slsterfl) yang rewan terhadap korupsi dan penuh
inefisiensi sehingga menyebabkan kinerja sektor publik rendah. Seba-
gai pengganti sistem yang sudah usang tersebut, I0Tilson mengusulkan
suatu sistem meritokrasi (melitocrdti. system) yang dipandan8 akan
mampu mendorong berkembangnya birokrari profesional yang amat
diperlukan buat mengimbangi sektor swasta Amerika yang sedang
tumbuh dengan pesat pada waktu tersebut.

47
ItMU ADMINISTRASI PUBLTK KONTEMPORER

Di Indonesia, ielas Prof. Eff€ndi, upaya-upaya untuk mmgadakan re-

formasi administrasi sebenamya sudah dimulai seiak awal kern€rdekaan.
Pada saat itu Indonesia yang baru merdeka harus membangm sistem ad-
ministrasi publik dari sisa-sisa administrasi yant ditinggalkan oleh Peme-
rinuh Kolonial Belanda. lrntkah reformasi yanS paling penting pada awal
kemerdekaan itu adalah penggunaan nama Pdnong Praia untuk sekor
publik lndonesia unmk menggantikan Pangeh Praja yang digunakan oleh
Pemerintah Kolonial. Dalam pemikiran para pendiri Republit ini, fungsi
pemerinuh yang baru merdeka tersebut adalah membimbing masyarakat
rnenuju cita-cita bangsa dan karma itu nama aau konsep Pamong Praia
dipandang lebih sesuai. Kemudian Perdana Menteri Djuanda membennrk
komisi untuk menyusun rmca&r penyemputnnao administrasi negara Re-
publik Indonesia dengar bantuan para tenaga ahli &ri Amerika Serikat.
Salah satu rekomendasi dari Komisi ini adalah pengembangan pendidikan
dan pelatihan administlasi negrra yang mendorong kelahiran lembaga
dan junrsan Usaha/administrasi n€gara.
Diakhir pi&tonya Prof. Sohan Effendi memberikan agrnda yang
perlu diperhatikan dalam melakukan .eformasi di sektor publik sebagai
berikut:
Peltarfla, rcforrn si sektor publik harus lebih diarahkan kepada
peningkatan kemampuan, profesionalisme dan netralitas birokrasi
publik guna mengurangi kekaburan peranan politik anta.a birokrat
dan politisi. Proses politisasi birokrasi dan birokratisasi politik yang
terjadi sebagai alibat dominasi dan hegemoni birokrasi dalam kehidup-
an politik perlu dikurangi agar suatu birokrasi publik yang profesional
dapat ombuh lebih subur. (Kim, 1991:251 dan Ga(ar,1993,7994).
/(e&a, intervensi pemerintah yang terlalu besar dalam kegiatan
ekonomi terbukti mengandunS peifuh keterbatasan serta telah menye-
babkan inefisiensi yang sangat besar. Karena itu sistem pemerintahan
Praetorian yang sudah berjalan sejak awal Orde Baru perlu ditiniau
kembali, dan dinilai keampuhannya secara lebih kritis sebagai penye-
lenggara pembangunan nasional bangsa Indonesia. Untuk itu sektor
publik, terutama birokrasi publjk, harus mengalami pergeseran nilai,
dari otoriterianisme birokratis ke otonomi demokratis, arau perubah-
an dari negara pejabat menjadi negara pelayan.
Untuk memfasilitasi perubrhan nilai tersebut, sistem pendidikan
calon peiabat sektor publik perlu ditinjau kembali dan disesuaikan

48
 2 - Dai Administrasi NegaE Ke Administasi Publik

dengan tuntutan keterbukaan ekonomi dan demokratisasi politik-

Sistem pendidikan yang menghasilkan calon-calon pejabat tunnel
uision yar9 berwawasan sempit perlu ditinjau kembali. Para calon
pemimpin sektor publik masa depan memerlukan pengetahuan sena
kemampuan yang amat berbeda dengan yangtelah diterima oleh para
pimpinan sektor publik generasi yang lalu karene kompleksitas ma-
salah nasional yang akan mereka hadapi pada era globalisasi sudah
jauh berbeda dari yang dihadapi oleh Senerasi pendahulu mereka.
Para pimpinan masa depan harus memiliki nilai-nilai baru sektor
publik agar lebih mampu metumuskan dan melaksanakan berbagai
kebijakan deregulasi, desentralisasi, partisipasi mesyarakar, serra
melaksanakan p€merintahan yang lebih terbukx.
Akhirnya, reforrnasi sektor publik yang kira harus mampu
mengembangkan sistem sektor publik yang sesuai dengan keperluan
pembangunan nasional, atas dasar ideologi, konsep dan model pem-
bangunan Indonesia, bukan modelmodel yang diusulkan oleh para
konsultan asing, yang memiliki latar belakang budaya dan ideologi
yang berbeda dari yang dimiliki oleh bangsa Indonesia.

4. Demokr*i dalam Birobasi Pemetiaah Penn Kontrol Rak1,at

dafi Netralitas Birokrasi
Tulisan kelima adalah pidato peflgukuhan Prol Miftah Thoha.
Dalam mengawali pidato pengukuhannya yang berjudul 'Demokrasi
dalam Biroktasi Pemeintah Peran Kontrol Rakyat dafl Net1alias Bi-
rckru;i" dta menSajukan penanyaan yang selama ini dan juga pada
akhir-aklrir ini mulai dikemukakan lagi ialah "Dapatkab demokrasi
diu iudkaft dahm biokrasi penerintah?" Suatu penanyaan yang
iawabnya bisa ya dan bisa tidak; Menurut Miftah Thoha memberikan
sinyalemennya tmtang pemerintahan yang telah lewat sebagai berikut:
"S€lama 32 tahun semasa pemerintahan Orde Baru, birokrasi
pemerintah tidak bisa digolongkan ke dalam tatanan yang de-
mokratis. Birokrasi pemerintah waktu itu sangat kuat, sentm-
listis, dan otoritarian. litik berat kekuasaan berada di tangan
penguasa birokrasi penr crintah bukan rerletak ditangan rakyat.
Rallat sebagai r.rnsur ru.rnra dari demokrasi tidak mempunyai
peran yang bisa menS(nurol birokrasisecara maksimal. Dewan
PerwakilanRakyat (Dl'R) s€bagai lemhagawakil rakyatdalam

49
ILMU AOMINISTRASI PUB!IK KONTEMPORER

suatu sistem pemerintahan yang demokratis bersikap tidak

selayaknya sebagai lembaga konuol. Cerita tentan8 ketidak-
berdayaan DPR menghadapi btokasi pemerintah tidak perlu
diceriukan lagi di sini. Itu menrpakan catatan seiarah masa
lalu kita yang sudah sewaiamya tidak perlu dan tidak harus
diulangi lagi di masa sekarang dan di masa-masa yang alan
datang. Keadaan seperti ini menun,ukkan bahwa praltika de-
mokrasi dalam birokasi pemerintah jauh panggang dari api-
nya. Anggapan s€perti irilah yang membuat birokrasi publik
iauh dari rakyat yaag dilayaninya, dar cendelung untuk tidak
bisa bersikap demokmtis. Selama ini kita mengalami birokrasi
publik sepeni ini."

Demokrasi tanpa kontrol rakyat merupakan cacat yang tidak

bisa diampuni. OIeh karena itu, banyak ungkapan yang disampal
kan dalam pidato pengukuhannya bagaimana menata kelembagaan
birokrasi yaag memberikan akses yang besar terhadap peran kontrol
rakyat. Selain itu, dijelaskan pula bagaimana sistem birokrasi p€mer-
intah yang menjamin adanya netralitas dari tarikan dan intervensi
kekuatan politik yang dimainkan oleh panai-panai politik yang
berkuasa dalam pemerintahan.

S. Reoientas; Ilrt Adrrrhktrasi Publik: Dai Gounmett ke

Tulisan keenam adalah pidato pengukuhan Prof. Dr. Agus Dwi-

yanto, MPA yang beriudul' Reo/iefltasi llrn, Adnitistrusi Publik:
Dati Gouernmefit ke Gorerfiance". Di awal pidatonya Prof. Agus
menyatakan persoalan yang dia hadapi ketika menjelaskan ilrnu yang
selama ini dia geluti dalam karier akademisnya. Ungkapan beliau dapat
disimak sebegai berikut:
'Salah satu kesulitan terbesar yang saya hadapi sepanjang
karier akademis saya adalah ketika ditanya mengenai apakah
sebenamya yang dimaksud dengan IImu Administrasi Publikl
Munglin terdengar aneh karena sudah hampir tiga puluh ta-
hun saya belajar Ilmu Administrasi Publik, namun dariwaktu
ke waktu gambaran mengenai llmu Administrasi Publik yang
sebaiknya dikembangkandi Indonesia makin lama tidak men-

50 t
 2 - Oan Administrasi N€ga,a Ke Admin6tEsi Publik

jadi semakin ielas. Memang tersedia banyak pustaka yang

bisa digunakan untuk meniawab pertanyaan di atas. Namun,
iawaban yang diperoleh sering berbeda dan sering kali tidak
sepenuhnya tepat karena sebagian besar dari pustaka yang ada
lebih banyak menjelaskan mengenai At erican P*lic Adnli-
nbndtiol yang dtkembangkan dalam konteks dan lingkungan
yang berbeda. Sistem pemerintahan, politik, dan lingkungan
budaya yang berbeda membuat konsep, teori, dan pendekat-
an yang dikembangkan oleh American Public Adrniflisttdtion
sering tidak sepenuhnya dapat digunakaa untuk menjelaskan
fenomena Ilmu Administrasi Publik di Indonesia."

trbih dari itu, kata beliau, kebingungan mmgenai pemahaman terh-

a&p IImu Admioistrasi Publik iuga dipengartrhi oleh dinamika keilrnuan
yang sangat tinggi sepaniang sejarah perkembangan IInu Administrasi
Publik. Dalam ku-run waku yang relatif singkat, munctl begitu banyal
paradigma dalam llrnu Administrasi Publik. Masing-masing paradigma
itu memiliki pemahaman yang sering sangat berbeda terhadap Ilmu Ad-
ministiasi Publik. Para mahasiswa sering kali mempertanyakan jati diri
dari Ilmu Administrasi Publik itu. Apakah yang sehaosnya dipahami
sebagai llmu Administrasi Publik? Mereka sering benanya, apakal llrnu
Administrasi Publik itu adalah bagian dari Ilmu Adminisuasi? Atau
apakah ilrnu itu menrpakan bagian dari ilmu Politik? Atau menjadi
suatu studi yang berdiri sendiri? Setelah hampir riga puluh tahun berge-
lut dengan llrnu Administrasi Publik, rasaaya meniadi semalin sulit saya
menjawab p€rtanyaan tersebut dengan baik. Ilmu Administrasi Publik
sering dipahami secara berbeda oleh orang yang berbeda. Oleh karena
itu, tidak mengherankan jika para mahasiswa dan ilmuwaa administrasi
publik sering kali mengalami kebbgungan ketika hendak menjelaskan
apakah sebenamya binatang ilmu administrasi publik itu. "
Perbedaan pandangan di kalangan ilmuwan dan mahasiswa me-
ngenai Ilmu Administrasi Publik, kata Pak Agus sebenamya adalah hal
yang waiar dan mempakan bagian dari dinamika keilrnuan yang penting
dipelihara. Perbedaan itu iuga muncul dari visi keilmuan yang berHa
di kalangan perguruan tinggi yang mengembangkan Ilmu Administrasi
Publik. Perbedaan bisa saia teriadi, bahkan di dalam komudtas akademis
yang ada di masing-masing perguruan tinggi itu. Perjalanan akademis se-
s€orang, latar belakang p€ndidikan, dan pengalaman riset yang berbeda

at 51
ILMU AOMINISTRASI PUELIK KONTEMPORER

sering membuat para ilmuwan administrasi publik mengembangkan visi

keilmuan yang berbeda. Usia IImu Administrasi Publik yang relatif ma-
sih sangat muda dibandingkan dengan ilmu lainnya dalam ilmu sosial
membuat ruang untuk mengembangkan visi keilmuan yang berbeda ma-
sih sangat terbuka. Untuk lebih menikmati uraian akademis Prof Agus
silakan diikuti uaraian pidato pengukuhannya sebagai guru besar yang
kelima di Jurusan Ilmu Administrasi Negara UGM.

6. Admin;s'r.ti fubuh Indonesia di En Deflokr ri lakal Bagairnarra

Sernangat l<onpanhlitas Mtttjiuai Budcya Bimkns?

Tulisan terakhir merupakan pidato pengukuhan guru besar yang

keenam di iurusan, yakni Prof. Dr. warsito Utomo. Judul pidato-
nya adalah: 'Administrasi Publik Indonesia di Era Demokrasi Lokal
Bagaimana Semangat Kompatib,litas Menjiwai Budaya Birokrasi".
Dalam pidatonya ini Prof. Warsito menjelaskan pcrlembangan konsep
Administrasi Public. Dijelaskan oleh Prol warsito Utomo bahwa ter-
jadi pergeseran titik tekan dati Public Administration di m n negala
meniadi salah satu agen tunggal implem€ntasi fungsi negara menjadi
Pablic administration yang menekankan fungsi pemerintahan atau
negara seb^gai public seruiues. Berikut ungkapan penlelasan beliau:
"Dalam perkembangan konsep Ilmu Administrasi Negara,
maka telah teriadi pergeseran titik tekan dali Administlatiort
of Public dt mana negara sebagai agm tunggal implementasi
fungsi negara/pemerintahat; Administation for Public yan'g
menekankan fungsi negarrpemerintahan yang b€rtugas dalam
Public Senice; ke Admiflistration by Publi. yang berorientasi
balwa pablic denand arc differcfttiated, dalam ani fungsi neg-
arrpemerintah hanyalah sebagai fasilitator, katalisator yang
benitik tekan p^da putting the .ustorneis ifl the driuer seat.
Di mana determinasi negara,/pemerintah tidak lagi merupakan
faktor atau aktor utama *bagai diuing forees."
^t^n
Dalam hal ini, kata Pak Warsito selanjumya, sesungguhnya juga
telah teriadi perubahan rr,akn public sebegai Negara, meniadi public
s:'ba1 i Masyarakat. Rukan lagi terlalu berorientasi kepada aktivitas
oleh negxra, tetapi meniadi oleh, untuk dan kepada masyarakat. Ar-
proacl atau pendekatan tidak hgi kepada negar,r tetapi lebih kepada

52
 2 - Dan Adminishasi Nega6 Ke Administ€si Publik

masyarakat atau Crstorner's Oriented atar C stornet's Approach.

Dan hal ini juga sesuai dengan tuntutan perubahan dari gotetrment
yang lebih mentikberatkan kepada 'otoritas" menjadi got elnarrce
yang menitikberatkan kep d^ " hompatibilnas" di antara para ak-
tornya, yaitu: Srate (Pemerintah), Piudte \kktot Swastal dan Ciuil
Sociefy (Masyarakat Madani)-" Dijelaskan oleh Prof. rl0arsito selan-
iutnya: 'Proses, sistem, prosedur, hioarchi atau laufull state tidak
lagi merupakan acuan yang utama meskipun tetap perlu diketahui
dan merupakan s&rlL Tetapi results, teamwor k, fleksibilitas haruslah
lebih dikedepankan, disebabkan oleh tekanan, pengarth, ad,anya dit
fererrtiated public delnard. Sedangkan sebagai seorang Administra-
tor atau mereka yang mendalami Administrasi Publik dituntut untuk
memiliki pengetahuan, still kemampuan, profesionalism, kapabili-
tas untuk mengembangkan konsep organisasi dan manajemen sena
mengorganisir dzn me-manage aktivitas dan infrastruktur dalam
memahami tuntutan dan memberikan pelayanan kepada masyara'
kat. ttulah sebabnya mengapa mereka ini dituntut untuk ridak saja
rnernilikt respo$ibiliry dan accountability tetapi juga harus memiliki
responsiueness, transparent, integity dan impartiality."
Dari apa yang telah diuraikan di muka, kara Pak Warsiro: "Ti-
daklah berani bahwa Administrasi Publik (Negara) melepaskan diri
atau terlepas sama sekali dari kehidupan atau permasalahan negara.
Meskipun Administrasi Negara (Publik) ridak lagi didasarkan pada
Parudigma I 'uben politic ends administrution begins", tet^pi tidak-
lah beraaitak terkait atau dikairkan dengan negara arau pemerintah-
an. Di dalam kurikulum Administrasi Publik, maka Negara, Politik,
Pemerintah, Pemerintahan, Hukum, Kebi jakan/Poli,ry, Sosiologi ma-
sih tetap merupakan unsur yang penting sebagai pokok dasar untuk
mendalami konsep-konsep kekhususan Administrasi Publik. Barulah
kemudian pendalaman unsur-unsur organisasi dan manajemen yang
kemudian dikaitkan dengan tuntutan, tantangan baik internal mau-
pun eksternal dalam kerangka membangun, membentuk kompetensi
sistem Administrasi Publik dan figur Administrator."
Dernikianlah, enam guru besar ilmu administrasi negarrpublik
yang tel.rh mengungkapkan titik perhatian minatnya dalam mengem-
bangkan ilmu ini. Sebenarnya masih ada dua guru besar baru dan
telah pula menvampaikan pidato pengukuhannya yakni Prof. Yere-

53
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

mian T Keban dan Prof Muhadjir Darwin. Prof Mias menyampaikan

pidato tentang Pembanganan Birobasi di lndoaesia Agenda Keneg-
anan ya E'ferubaikan, dan Prof. Muhadiir menyampaikan pidato
dengan judul Reaitalisasi Nasionalisme Madani dat Penguatan Neg-
ara di Era Demokrasi. Dari keduanya ini tulisan ini belum sempatnya
mengulasnya. Seperti kita ketahui bersama bahwa dari delapan guru
besar itu dua guru besar sudah mendahului kita meninggal dunia,
yakni Prof. Moelyano dan Prof. Soempono Dlojowadono, dan enam
lainnya masih diserahi tugas mengembangkan ilmu ini di iurusan
ilmu administrasi negara fisipol-UGM.2

1 Semula lulisan ini sebagai kata penganlar buku yang akan saya edil dari pidato
pengukuhan enam Guru Besar llmu Adminislrasi Negara Fakultas llmu Sosialdan
Politik Ljclt{. Akan telapi, karena ada persoalan mengenai hak cipta dari penerbi-
tan pidato-pidalo pengukuan yang dimiliki oleh lr4alelis Guru Besar ([rGB) uclt4
maka nial ilu saya Lrrungkan, dan lulisan ulasan saya itu saya muat disini unluk
memberikan gambaran pokok-pokok pikran ilmuwan adminislrasi negam yang s+
lama lni membaklikan keilmuannya di kampus $ya tidak mengubah sedikilpun
kalimat saya dircncana kata penganlar lersebul Oleh karena ilu, kalau dijumpai
ada uraian atau kalimal yang mengatakan 'buku ini' sebenamya menunjukkan
buku yang semula akan sayaeditifu
2 Jika ingin membaca naskah asli pidatGpidalo pengukuhan guru besardari6 guru
Besar llmu Admin nistrasi Negara ini saya persilakan menghubungi l\rajeljs Guru
Besar UGI\,| di kampus Bulaksumur Yogyakarta, karena dr sana ada arsip pidato
pengukuhan lsb.

54
 PERKEMBANGAN ILMU
ADMINISTRASI NEGARA
DI INDONESIA DAN PROSPEKNYA
DI MASA DAIANG1
IImu Administrasi Negara sebagai suatu kajian yang multidisipliner
berada dalam kondisi transisi. Ilmu ini seflantiasa berada dalam suatu
proses perkembangan yang ti&k menuju ke saru arah saia, melainkan
menuiu ke pelbagai arah. Perubahan yang terladi semenjak awal tahun
1990-an, membuat ilrhu administrasi negara berada dalam proses pe-
mbahan yang dinamis. Bahl<an \faldo (1958) 35 tahun yang lalu men-
catat, bahwa perubahan yang sedanS berlangsung saat itu sebenamya
merefleksi suatu identitas krisis dalam pembentukan suatu disiplin ilrnu
pengerahuan termasuk ilrnu administrasi negrm ini. Menurut Llmn
(1966) \0aldo juga memberikan sinyal bahwa perjuangan administrasi
negara untuk memperoleh rekognisi dan legitimasi sebagai suatu seni
\al art), ibnu Wngetahuan \a body of htauledge), dan suatu profesi {u
yofession) atdah ernar dikenal semenjak lahimya disiplin ini.
Pada dasawarsa terakhir ini pe{uangan unok menuniukkan keunik-
an dan keasliar administrasi negara terus berlangsung, bahkan beberapa
akademisi mengatakan semakin intensif. Dimulai dari awal lahimya,
kalian administrrsi negara yang memusatkan pada loc* dan boandary
pada ongoing st4te s.nantiasa mengundang banyak perdebatan. Mem-
bahas ani "public' pada "administration" dan integrasi dari dua kon-
sm*si itu ke dalam suatu bangunan kajian ilmu pengerahuan senantiasa
membcrikan harapan dan Frsoalan (Vigoda, 2002).
Di Indonesia dilihat dari perspektif akademis kelihatannya ilmu
administrasi n€ara masih banyak mengopi perkembangan yang ter-
ILMU ADMINISTRASI PUALIK KONTEMPORER

iadi di negara-negara maju. Sementara dilihat dari program kegiatan

dari pemerintahan dan reformasi administrasi pemerintahan sudah
ada kemajuan dan perkembangan semeniak Bung Kamo dan Soe-
harto. Adapun sekarang ini tampaknya masih berada dalam kondisi
transisi belum menuniukkan arah yang jelas ke mana reformasi ad-
ministrasi akan diarahkan.

Perkembangan Ilmu Administrasi Negara

Owruiela singkat terhadap perkembangan sejarah administrasi
negara modem perlu disinggury di sini grma memahami tingkat perkem-
bangannya hingga saat ini. Ilmu administrasi negara dilahirkan pada
akhirabadke-19, ketika perhatian masyarakat akademisi mulai tenarik
mengamati kegiatan-kegiatan suatu negara (rre busifiess of the state).
Revolusi yang mengubah administrasi negara meniadi suatu ilmu dan
profesi yang independen, aslinya tidak bisa dipisahkan dari upaya dan
visi yang amat berpengaruh dari tokoh Woodrow wilson (1887) dan
Frank J. Goodnow (1900). Dua tokoh pemikir ini yang penama kali
di antara tokoh-tokoh lain yang mempenahankan kemandirian ilmu
ini. Ditekankal bahwa ilmu ini mempunyai karakteristik bidang kai;
an keilmuan yang substansinya bisa berasal dari pelbagai disiplin ilmu
lain. Pada awal perkembangannya sebagai bidang kaiian keilmuan,
ilmu-ilmu hukum, teori politik dan beberapa ilmu lain yang tergolong
'hard sciences" sepeni exgixeeing dan hnbungan industrial yang me-
narik perhatian ilmu administrasi negara sebagai domain kajiannya.
Untuk waktu yang cukup paniang ilmu-ilnu tersebut memberikan
pengaruh kuat terhadap masa transisi dan terbentuknya ilmu admin-
istrasi negara. Namun keluasan dan kedalaman pengaruh itu tidaklah
bisa berlangsung secara linier dan konsisten.
Perhatian administrasi negara rradisional sebagaimana yang dike-
mukakan oleh para pelopor pendahulu senantiasa tidak bisa dipisah-
kan dengan kekuasaan hnknm lthe pou.,er of law). Vakil-wakil rakyat
di lembaga perwakilan membuat hukum dan didelegasikan responsi-
bilitasnya iru kepada birokrat yang profesional untuk melaksanakan
hukum tersebut. Menurut Rosembloom (1998) pendekatan legal me-
mandang administrasi negara sebagai upaya untuk mengamalkan dan
memaksa hukum ke rataran lingktrngan yang nyar^ las azpbing and
enforcing tbe ho in .oncrete circqmsratces). Pendekatan kekuasaan

56 E
 3 - PstsnbalEan ll,D Alninbt*i NEa€ Di lfrloEia

hukum ini bersumber pada dga hal utama, yakni: \1j adrnirlistrdtil)e
hw, di mana hukum sebagai body of law and regulation mengenda-
lilan proses administrasij (2) peradilan administrasi negara, adanya
kecenderungan bahwa setiap persoalan dalafl proses administrasi dise-
lesaikan menunrt prosedur peradilan; dan (3) hukum konstitusional,
bahwa semua dan macam-macam warga negara dirumuskan kem-
bali hak dan kemerdekaannya. Dengan demikian, administrasi negara
adalah hukum rr aerioz dan suatu sistem yang terregulasi. Dengankata
lain "pemerintah mengatakan kepada warganya baik sipil maupun
pengusaha apa yang Do leh dan apa yang tidah boleh dikerjahan" .
Sepeni diketahui bersama bahwa benahun-rahun hukum itu
sendiri tidak mampu memelihara kondisi yang bisa memuaskan rim-
bulnya kinerja pengelolaan sektor publik. Memang diakui bahwa
sistem konstitusional bisa memberikan kinerja yang sehat terhadap
administrasi negara, akan tetapi jika ditinjau dariprinsip efisiensi dan
e{ektivitas maka hasilnya akan jauh dari harapan. Hukr:m yang baik
adalah amat diperlukan, tetapi ia bisa juga melahirkan kondisi in-
efisiensi untuk menciptakan kinerja pelayanan publik yang baik. Ad-
ministrasi negara cozrel, tentang bagaimana sesuatu itu bisa segera
diselesaikan sebaik-baiknya, hukum mengutamakan prosedur keab-
sahan menurut konstitusinya. Inilah sebabnya administrasi negara
berangsur-angsur memalingkan pandangannya ke disiplin lain.
Salah satu disiplin lain yang kemudiarl memberikan konstribusi
terhadap ilmu administrasi negara sepeni disinSgung didepan adalah
ilmu-ilmu keras klasik, yakni engineeing dan indrstridl relations.
Revolusi indusrri yang terjadi rahun 1900-an yang disertai dengan re-
formasi politik, demokratisasi berkvlitas lhigher democratizatia ),
dan keprihatinan terhadap kesejahteraan hidup rxkyat, semuanya ini
memerlukan navigator yang sangat unggul dan kualified. Kebutuhan
tersedianya para insinyw, entreprefiefi ifldrstri, dan teknisi yang pro-
fesional yang bisa mengendalikan baik pasar maupun pemerintahan
amat diperlukan. Pelbagai bidang dan metode keinsinyuran dan
srLrdi in&rstrial mulai dipergunakan oleh ilmu administrasi negara.
Metode statistik mulai populer di kalangan sariana administrasi. Saat
itu statistik dijadikan sebagai ukuran untuk menilai penelitian ad-
ministrasi negara baik atau tidak. Managenent science yang banyak
menggunakan ilmu keinsinyuran mulai menular dipakai dalam ilmu
administrasi negara. Hubungan yang telah terjalin lebih dahulu an-
ILMU AoMINTSTF:asl PUBLIK KONTEMPoRER

tara manajemen umum dengan administrasi yang berakar pada upa'

ya memahami terhadap kompleks dan rumimya persoalan_persoalan
organisasi manganut kesamaan dalam membatgtn feature ilmr ad'
ministrasi negara ke depan. Mulai saat iru teriadi perubahan yang
dramatis dari sifat, orientasi, dan aplikasi teori umum organisasi seba-
gai salah satu unsur pokok ilmu administrasi negara.
Penelitian Ehon Mayo pakar psikologi industri dari Harvard
Business School yang dilakukan tahun 1920 dan tahun 1930 yang
dikenal dengan studi Hawthorn membuktikan bahwa pengaruh
kral industrial reldtiotls terhadap administrasi n€ara tidak lagi bisa
diabaikan. Pendekatan industrial yang lebih banyak mengemukakan
ilmr-r perilaku lbebauior scimce) mulai mewarnai ilmu administrasi
negara. Metode statistik semakin kuat berpengaruh sejalan dengan
semakin kuatnya pengaruh ilrnu perilaku. Pendekatan behdllior ini
mulai banyak mewarnai ilmu administrasi negara, sehingga pada
waktu itu banyak diterbitkan tulisan dalam jurnal dan buku-buku
lireratur tentang perilaku organisasi. Di antara jurnalyang terbit saat
ito antara lain lounal of Applied Behauiot Science, Qvattel'!,796s,
diterbitkan oleh National Institute for Applied Behavior Science;
Orgdr.ization Behauior and Human Pelfonnance, Bimontly, 1966.
Buku Fred Luthan, Oryarrizatiol Behauiot, yang diterbitkan tahun
1981, dan buku Jack W. Duncan dalam judul yang sama ,ang dicetak
ulang kedua tahun 1981, merupakan buku-buku waiib yang harus di-
baca oleh mahasiswa pascasariana di Amerika saat itu. SekaranS ilmu
perilaku ortanisasi banyak diaiarkan pada program-program master
dan doktoral di sekolah-sekolah business admit r-stratioz. Buku-buku
terbitan McGraw-Hill, seperti karangan Robert Kreimer dan Angelo
Kinicki (2004) dari fuizona State Unive$ity Oryanizational Behdvior,
dan karangan lainnya masih banyak dikembangkan.
Perubahan-perubalian ilmu administrasi belum berhenti sampai
pada tataran statistik dan ilmu perilaku. waktu berjalan terus seiring
dengan berialanya perubahan. Konflik internasional yang terjadi ta-
hun 1930-an dan tahun 1940-an mendorong kuat timbulnya perubah-
an ideologi nasional dan perspektif paham demokrasi di masyarakat
negara-netara Barat. Konsekuensinya kejadian ini berpengaruh ter'
hadap perkembangan ilrnu administrasi negaia dan teori kebijakan
p$llk lpublic policy). Perang dunia kedua memfasilitasi pemimpin

58 f,;l
 3 - Pea@mbarEan lru Administasi Ne! a E D idonesla .

Wlirik lpoliti.al leadels) dan gerakan,gerakan sosial masyarakat de-

mokratis untuk melakukan reformasi manajemen di neSara-negara
Barat. Hubungan kondisi sosial dan ekonomi dengan stabiliras polirik
yang bernpa semakin massiue-ly^ program-program pembangunan
ekonomi membuar pemerintah dar adminisrasri negara ikut berperan
secara aktif. Perhatian pemerintah mulai diperlihatkan dengan men-
ciptakan kineria pelayanan publik yang semakin baik dan berkual-
its, perencanaan langka panjang. dan kinerla j3sa penyarhpsian
barang-barang p:ubllk lpublic goods) kepada penduduk yang sema-
kin berkembang. Menciptakan kehidupan masyarakat yang semakin
baik merupakan targetnya, dan alat r:ntuk mewuiudkan itu adalah
membangun sektor publik yang besar dan produktif. Di sini ilmu
administrasi negara memberikan konstribusi dan memainkan peran
yang amat besar Di antara publikasi yang terkenal saar itu anrara
lain, Yehezkel Dror (1968) ne )|s Public Policy Making Reexam-
ined, Thomas R. Dye, (1981) Understanding Public Policy, William
Dnnn,11981) Publi. Policy, Carl Bellone (1980) menulis renrang Or-
ganiTation -theory and the Nelt Pablic Adrninistdrior, seb€lumnya
G€rald Caiden (1970) juga menulis buku tentang perlunya reformasi
administrasi, dan pada tahun 1980 Caiden menulis rentanS Prbli.
Adminisiation. Seiring dengan itu, di negara-negara berkembang
mulai dilakukan pembangunan sektor ekonomi, sehingga dengan
demikian mulai dirasakan adanya perlu penaraan administrasi pem-
bangunan. Mulai administrasi negara memfokuskan perhatian terha-
dap pengembangan disiplin baru yang dikenal dengan Administrasi
Pembangunan. Bnku Coralie Bryant (1982) Managing Deuelopnent
in the'lbird Wolrd, merupakan buku referensi yang tidak dapat dile-
watkan begitu saja oleh pemerhati masalah-masalah pembangunan.
Di Asia David Corten dari PilipiDa menulis buku yang terkenal saat
itu dengan fudul People C,e tercd Developmext. Dan di Indonesia
Bintoro Tjokroamidiofo menulis buku Pezgantat Adminisrasi Pet -
bangunan. Demlkian lulga Sondang Siagian juga menulis tentang Ad-
minisnasi Perfibdngufla .
Sebagaimana diuraikan di depan bahwa keinginan untuk memaha-
mi ilmu administrasi n€ara secara komprehensif tidak bisa dilakukan
kalau tidak direlusuri suatu proses akumulasi dari disiplin ilmu-ilmu
lain. Akan tetapi, banyak iuSa tulisan-tulisan para pemikir "public sys-

59
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK XONTEMPORER

tem" mengadopsi "unidimension viewpoint" ilmu administrasi negara.

Oleh karena itu, tidak jarang kita jumpai tulisan-tulisan yang memar-
dang ilmu administrasi negara dari satu perspekti( seperti misalnya
kebiiakan pnbfik, n,anajernen science, atau iuga hanya dilihat dari
domain kajian tentang organisasi. Manakala ilmu administrasi negara
hanya dilihat dari satu dimensi saja, misalnya dibatasi pada ilmu poli-
tik atau manajemen, maka tidak bisa kita memoter bourrdary d^n srlat
dari ilrnu ini. ltulah sebabnya banyak pemikian yang mengajukan
pandangan "multidimensi" untuk memahami keaslian disiplin ini.
Saya sependapat dengan Eran Vigoda (2002) bahwa ada tiga
disiplin ilmu sebagai "core sources'da ilmu administrasi negara.
Tiga disiplin itu adalah (1) political science dan poliey analysis; 12)
sosiologi dan cuhrral studies: (3) manajemen organisasi dan ,rsr:
ness scimce termasuk di dalamnya ilmu perilaku organisasi dan Dl-
tiafi rcsowces, dapat iuga disebut dengan isilah tbe human side of
public systen. Walanpun tiga disiplin ini sebagai sumber inti, akan
tetapi ilmr.r hukum masih kuat juga berpengaruh terdapat eksistensi
ilmu administrasi negara sekarang dan di masa yang akan datang.
Sebenamya sekitartahun 1980 Dwight Waldo bersamaan dengan ge-
jolak perkembangan ilmu ini waldo menulis 7De Enteqrise of Public
Administration. Buku ini merupakan tulisan yang memberikan sam -
mary dari locus, foats dan bahkan pandantan Waldo terhadap ilmu
ini sampai tahun 2000. Valdo menguraikan sedikit lebih lengkap
identitas ilmu admhistrasi publik.
Dalam dasawarsa terakhir perkembangan ilmu administrasi nega-
ra mengalami banyak kemajuan. Upaya untuk mercari new ideas dan
solusi mengatasi persoalan-persoalan identitasnya, dapat kita jumpai
dalam tr:lisan'tulisan tentang ilmu administrasi negara, Salah satu di
antaranya yang memba.has Reengineering Bureaucracy oleh Ham-
mer dan Champy 11994), y^ig mengemukakan pendekatan "strat-
egy benchmarking" ditulis oleh Champ R. (1998), yang membahas
tentang "reinventing Sovernment' David Osborne dan Ted Gabbler
(1992), dan tulisan yang amat berpengaruh sampai sekarang ini men-
genai 'New Public Management" (Lynn, 1998, dan iuga Stewan
dan Ranson, 1994). Semenrara itu, tulisan yang memberikan warna
teknologi dalam organisasiyakni "T- Form Organization" oleh Henri
dan Lucrq (1966).

60
 3 - Perlernb6ngan lhu Adtrinbhei flegaE D lndocb ...

Ilrnu Adminisrrasi Negara di lodonesia

Secara teoretis, perkembangan ilmu administrasi negara di Indo-
nesia tidak ada yang istimewa, bahkan mengikuti p€rkembangan di
negara maju lainnya. Apa yang teriadi di Amerika misalnya, diimpon
oleh para pakar di Indonesia diintroduksi sebagai barang baru, Pene-
litian di bidang ini belum banyak yanS mengenalkan temuan baru.
Entah karena para peneliti, pengajar, dan pemerhati atau entah kare-
na pemerintah (pmguasa) yang tidak mempunyai perharian terhadap
perkembangan ilmu ini atau entah karena penyebab lainnya, sehingga
perkembangan ilmu ini tidak banyak yang bisa diceritakan.
Buku yang agak lengkap membahas tentang administrasi pemba-
ryunan (negara) di lndonesia akhir tahun 1970-an adalah buku Bin-
toro Tiokroamidjojo (1978). Buku-buku lain yang membahas kasus
Indonesia seperti yang ditulis Pak Bintoro belum banyak. Pada um-
umnya buku-buku itu masih berorientasi perkembangan adminisrrasi
di negara maju. Hasil penelitian yang dilakukan oleh Agus Dwiyanto
(2003) tentang pelayanan publik di Indonesia yang dibukukan dengan
|udtJ Refornasi Birok/asi Publih memberikan wama administrasi
publik tndonesia. Selain itu Agus Dwiyanto iuga membukukan hasil
penelitiannya tentang Rdormasi'fata Pemelintaba/1 dan Ototlottli
Daerah (2003). Sementara itu, Chaizi Nasucha memperoleh doktor
dari Universitas Padjadjaran Bandung dengan meneliti tentang refor-
masi pajak di lndonesia. Kemudian desenasinya ini dibukukan dengan
judol Reformasi Administasi Publik, teori ddfl plahtik. Den';l,ran jW
tulisan Miftah Thoha (2003J terlang Bircktusi dan Politih di Indone-
sra, ditambah juga dengan hasil penelitian yang dilakukannya tahun
2004 r€nrArg Manaiemen Pegauai Negeri Sipil (PNS) dan Rightsizin?
di Indoxesia sedtkttbanyak mulai dirasakan kebutuhan adanya bahan
bacaan lndonesia seperti yang dipelopori oleh Bintoro di atas.
Perkembangan Ilmu Administrasi Negara di tndonesia sepeni di-
singgung di depan tampaknya terpengaruh dengan apa yang sekarang
berkembang di Amerika Serikat atau di negara'negara lain. Amerika Seri-
ka! (AS) tampaknya masih dipandang s€bagai barometer dari perkem-
bangan ilmu administrasi negara. Perubahan paradigma manajemen
pemerintahan yang berlangsung di AS deng,an mudah ditransfer menjadi
perubahan paradigma di lndonesia. Perubahan reinuenting Eouernment
di AS dengan mudah pula dikembangkan di admiflistrasi pemerintahan.

: 6'l
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEIVPORER

Demikian pula perubahan paradigna deti gorerfiment ke gouenan e

yang dikenalkan oleh IINDP dikopi dengan mudah meniadi program
pengembangan tata kepemerintahan yang baik (good gouenanrz). Ra-
nyak tulisan dan program pendidikan dan p€latihan yang ditawarkan
untr* meramaikan perkembangan dan perubahan patadig.ma di dalam
manajemm pemerintaian dan rlrnu admrnistrasi negara.
Jika diamati dari prog-ram kegiatan peme.intah dalam melaku-
kan perbaikan, pengembangan dan perubahan di bidang administrasi
pemerintahan ada kemajuan. Program diklat (pendidikan dan pelatih-
an) bagi aparat pemerintah dari hari ke hari semakin banyak. Diklat
strukturaluntuk mendidikan peiabat yang akan dan telah menduduki
iabatan struktural semeniak pelaksanaan otonomi daerah senantia-
sa meningkat. Dalam 5 tahun terakhir ini diklat strukrural (diklat
pimpinan II) untuk eselon lI di pusat maupun daerah lebih dari 10
ribu orang pejabatl. Data yang diperoleh dari lembaga administrasi
negara sebagai lembaga penyelenggara diklat nasional untuk semua
peiabat eselon (terutama eselon II dan I) mulai tahun 2001 sampai
dengan tahun 2004 telah mendiklat pejabat eselon II sebanyak 12186
peiabat, dan eselon I mulai sebanyak 228 pejabat]. Program pendidi-
kan Master (Msi) di UGM semeniak dibuka tahun1980 dan ditambah
dibukanya program Magister Administrasi Publik seiak tahun 1990.
Demikian pula, susunan organisasi pemerintah daerah semenlak
pelaksanaan otonomi daerah semakin besar berdasarkan PP no 84
tahun 2000, dan kemudian diciutkan lagi berdasarkan PP no 8 tahun
2003 sehingga banyak pemerintah daerah yang menolaknya karena
kehilangan banyak iabatan struktural. Gambaran ini menunjukkan
betapa perkembangan administrasi pemerintahan dalam praktika ke-
giatan pemerintah pusat maupun daerah mengalami perkembangan.

Reformasi Administrasi Negara dari So€karno ke Soeharto

Perkembangan administrasi negara di Indonesia dapat pula di-
ikuti seberapa ,auh pimpinan nasional (pemerintah) mempunyai per-
hatian untuk melakukan perbaikan dan pengembangan. Salah stu
upaya untuk mengetahuinya ialah dengan mengamati upaya r€for-
masi administrasi pemerintahan yang pernah dilakukan oleh dua
pemerintahan cukup lama di Indonesia, yakni zaman pemerintahan
Bung Karno dan zaman pemerintahan Presiden Soeharto.

62 I
 3 Ped@n6n9an rlru Adni.btrdsi N6g6ra 0il.don€.ia...

Pada awal perkembangan ilmu adrninistrasi negara tahun 1950-

an,.pemerintah dalam hal ini Presiden Soekarno melalui almarhum
Perdana H. Djuandaa melakukan reformasi administrasi negara In-
donesia. Ketika p€merintah proklamasi melaksanakan pemerintahan
sendiri administrasi pemerintahannya waktu itu meniru dan mewarisi
sistem administrasi dari pemerintahan kolonial. Sewaktu diiajah Be-
landa dahulu dalam waktu yang sangat lama, kita hanya mengenal
sistem administrasi pemerintahan kerajaan Belanda. Sistem itulah
satu-satunya yang kita kenalkan dalam menata administrasi negara
kita semeniak proklamasi. Pemerintah Jepang pernah juga menjajah
negara kita, dan pernah sistem administrasi Jepang dicoba dipakai
untuk sementara waktu. Karena sistem pemerintahan kerajaan Be-
landa yang lama diterapkan di negara jajahan saat itu, maka sistem
administrasi Belanda ifli yang banyak berpengaruh dalam tatanan
sistem administrasi pemerintahan kita. Sistem ini lama-kelamaan di-
rasakan tidak lagi memadai, lagi pula semangat inSin melepas dari
warisan kolonial dan semangat kemerdekaan yang masih berkobar
di dada bangsa kita, maka hal ini amat mendorong terciptanya p€m-
baruan dan pengembangan sistem administrasi negara kita.
Saat itu di Amerika Serikat dikembanglan sistem administrasi
negara yang modern, praktis dan efisien. Maka Presiden Soekarno
dengan Perdana Menteri Almarhum H. Diuanda menSundant per-
utusan dari Amerika Serikat. Guru besar ilmu administrasi publik
dari Cornel dan Pittburg didatangkan ke Indonesia untuk memberi-
kan saran pengembangan dan perbaikan sistem administmsi nega-
ra kita. Hasil dari perutusan ini dilakukan reformasi administrasi
pemerintahan. Susunan kementerian mulai ditata, didirikan lembaga
yang menjadi pusat pelatihan dan pengembangan tenagatenaga ad-
ministrasi netara, di dirikannya fakultas dan universitas yang men-
gajarkan ilmu administrasi negara seperti yang dikembangkan oleh
Amerika Serikat, dan dibangun badan perancang nasional yang kelak
kemudian berubah menladi Bappenas. Kantor Urusan Pegawai (KUP)
didirilan yang kelak kemudian meniadi BAKN (Badan Administrasi
Kepegawaian Negara) dan sekarang berubah meniadi BKN (Badan
Kepegawaian Negara).
Reformasi penama yang dilakukan ketika zaman kepresiden-
an Soekarno didorong oleh perubahan yang terjadi di lingkungan

T 63
ILMUADMINISTRASI PUBLIKKONTEMPORER

srrategis nasional dan global. Linglungan strategis nasional ialah

berubahnya tata sistem p€merintahan yang dijalankan berdasarkan
warisan kolonial Belanda ke arah tatanan sistem administrasi yang
bersifat modern pengaruh dari Amerika Serikat. Pengaruh global ter-
jadi bermula dari sistem administrasi yang modern, praktis dan efisien
yang dikembangkan oleh Amerika Serikar tadi. Ada faktor pendo-
rcng lleuelage points) y^ng membuat Bung Karno memerhatikan
pengembangan dan reformasi administrasi netara. Faktor pendorong
itu ditandai dari adanya perubahan baik di lingkungan strategis na-
sional maupun global. Pemerintahan Presiden Soekarno mempunyai
pandangan yang,elas terhadap administrasi negara. Perhatiannya un-
tuk mengembangkan sistem administrasi negara sangat besar dengan
didirikannya pada waktu Lembaga Administrasi Negara (LAN) yang
diharapkan sebagai lembaga kajian untuk mengembangkan ltrnu Ad-
ministrasi Negara yang bisa diterapkan dalam kegiatan sehari-hari
dari praktika ke pemerintahan.
Reformasi kedua dilakukan ketika zaman kepresidenan Soeharto-
Dorongan untuk melakukan reformasi ini pun diawali oleh keinginan
untuk membangun bangsa dan negara yang dimulai untuk menyeleng-
garakan pemerintahan yang stabil, kuat dan sentralistis. Pembangunan
tidak bakal teriadi kalau ekonomi bangsa ini tidak tumbuh. Untuk
menumbuhkannya diperlukan adanya stabilitas pemerintahan baik
di bidang politik, perrahanan, keamanan, sosial dan sektor lainnya.
Dari keinginan untuk mewujudkan stabilitas ini maka visi pemerin-
tahan Presiden Soehano adalah harus diialankan secara senEalistis.
Pendekatan kekuasaan, keamanan, dan pemusatan segala macam ke-
bijakan dan urusan di pemerintah pusat amat kelihatan sekali. Maka
disusunlah suatu perubahan kebijakan menara kelembagaan dan
sistem birokrasi pemerintah yang mendukung terwujudnya visj sentral
tersebut. Tahun 1974 lima rahun setelah Presiden Soehano memegang
kendali pemerintahan mengeluarkan PP no 44 dan 45 tahun 1974 se-
bagai tonggak dirombaknya dan disusun sistem sena struktur lemba
ga birokrasi pemerintah. Semua organisasi dan sistem diseragamkan.
Mulailah benurut-turut adanya ketenruan perundangan yang menuju
keseragaman itu. Susunan departemen kita yang dipimpin para men-
teri diseragamkan lembaga dan sistemnya. Sistem penyusunan, pelak-
sanaan, dan pertanggungjawaban anggaran iuga disusun seragam.
Sistem rekrutmen pegawai dan pengangkatan pejabat dalam jabatan,

64
 3-Pe embangan 1mu Adm nislrasi NesaE Di lndonsia ...

sistem diklat pegawai, sistem penggaiian pegawai yang merana, sistem

pengawasan dari waskat sampai ke waswas, dan semua sistem-sistem
lainnya diatur secara seragam dan sentral. Susunan pemerintahan Desa
pun diseragamkan untuk seluruh negara kita.
Reformasi administrasi negara yang dilakukan oleh pemerintah-
an Presiden Soeharto karena didorong oleh perubahan sistem ling-
kungan strategis nasional dari pemerintahan Soekarno (Orde Lama)
ke pemerintahan Orde Baru. Sementara lingkungan strategis global
ditandai dengan perlunya bantuan dari negara donor untuk mem-
bantu kebijakan dan program pembangunan yang dilakukannya.
Bantuan atau pinjaman merupakan tatanan global yang harus ditaati
dan diperhatikan untuk keberhasilan pembangunan. !(/alaupun pada
akhirnya setelah kejatuhan pemerintahannya beban pinjaman ini sa-
ngar memberatkan kondisi ekonomi bang'a saar rnr.
kpas apakah reformasi ketika masa kepresidenan Soeharto ada
ekses yang kurang baik terhadap demokrai dan pemulihan kondisi per-
ekonomian bangsa, akan tetapi re{ormasi administrasi negara yang kedua
itu dimulai dari visi, pandangan, dan kemauan yang jelas untuk menata
sistem administrasi negara yang menekaakan pada pembangunan ekono-
mi. Ketika itu kalau semuanya tidak dikendalikan secam terpusat bara.g-
kali pembangunan yang diprogramkan oleh pemerintahan Soehano tidak
terlaksana. Keinginan menata kelembagaan dan sistem adminisrrasi neg-
ara yang mendukung terhadap upaya pembangunan tenebut merupakan
langkah yang terarah. Hal ini suatu bukti bahwa perhatian terhadap pem-
banguran, reformasi, perubahan dan pengembangan adminhtrasi negara
merupakan prioritas bagi pemerintahan Presiden Soeharto.
Kedua Presiden terdahulu mempunyai perhatian besar terhadap
pengembangan ilmu administrasi untuk kemanfaatan pemerintahan
yang dipimpinnya. Yang kedua, kedua Presiden terdahulu melakr:kan
reformasi karena didororg oleh leuerage poin s yarg jelas baik pada
tataran lingkungan strategis nasional maupun global.
Itulah reformasi yang pernah dilakukan oleh pemerintah sepan-
jang sejarah kemerdekaan hingga saat ini. Mulai pemerintahan
reformasi yang dilakukan di awaltahun 1998, saya mempunyai pan-
dangan bahwa pemerintah kita hingga kini belum pernah melaku-
kan reformasi dan bahkan pemerintah yang silih berganti itu kurang
perhatiannya terhadap sistem dan tata laksana administrasi negara

65
ILMU ADMINISlF{ASI PUBLIK KONTEMPORER

kita. Apa visi pemerintah terhadap reformasi atau perubahan sistem

administrasi negara sampai sekarang saya belum mengetahui secara
jelas.
Kelembagaan dan sistem administrasi negara kita hingga seka_
rang ini masih seperti yang dulu direformasi oleh Presiden Soehano.
Belum ada perubahan sedikitpun. Susr:nan den struktur organisasi
kelembagaan birokrasi pemerintah masih seperti dulu. Sementara itu
lingkungan strategis nasional dan global baik politik maupun eko-
nomi telah mengalami perubahan yang dahsat. Perhatian pemerintah
baik ketika di bawah kepresidenan Abdurrahman Wahid maupun
Megawati terhadap perkembangan dan penataan administrasi negara
saya nilai sangat rendah atau sama sekali tidak ada. Saya menyadari
karena prioritas pemerintah untuk memperbaiki kondisi perekono-
mian kita yang dililit oleh utang, nilai ekspon dan penanaman modal
sangat rendah ditambah nilai tukar rupiah terhadap dolar mengalami
kejatuhan, dan pengangguran yang merajalela maka perhatian terha'
dap administrasi negara rendah. Akan tetapi, saya iuga berpendapat
perhatian dan perbaikan disektor ekonomi, politik dan lainnya itu
baru bisa diperbaiki kalau kondisi kelembagaan dan sistem adminis-
trasi negara iru diperbaiki terlebih dahulu. Itulah sebabnya reformasi
adminisrra(i negara perlu segera dilakukan.

Dari Administrasi Negara ke Adminitrasi Publik

Hal lain yang perlu iuga disoroti dalam melihat perkembangan
ilmu administrasi negara di Indonesia adalah terjemahan istilah asli-
nya. Di Indonesia kita mengenal selama ini istilah Publik Adminis-
tratiofi selal:u dialih bahasakan ke dalam bahasa Indonesia dengan
sebnt^n Administftsi Negara. Terjemahan ini sekarang banyak di-
penanyakan oleh beberapa kalangan akademisi, berbarengan dengan
geiolak perubahan masyarakat yang semakin dinamis. Di tndonesia
istilah administrasi negara dikenal berbarengan dengan pendekatan
yang dipergunakan dalam mengelola negara ini yang menekankan
pada orientasi kekuasaan. Orientasi kekuasaan yang berasal dari
negara ini membuat segala upaya penyelenggaraan administrasi
pemerintahan bercorak iarwa negara. Publik lebih ditekankan pada
pemahaman negara. Oleh karena itu, corak sarwa negara itu lebih
menonjol ketimbang corak yang bersarwa masyarakat atau rakyat.

65
 3 Palmbongan llm Adninisrdi NegaE 0ilndo.6ia

Sekarang paradigma ilmu administrasi publik dan manajemen

pemerintahan telah banyak berubah. Salah satu dari perubahan itu
ialah pendekatan yang sarwa negara berubah ke sarwa masyarakat
(Thoha, 1999). Oleh karena itu, pemahaman istilah public seperti
yanS dilekatkan sebagai predikat pada istilah adrninistuation hen-
daknya dipahami sebagai predikat terhadap proses kepemerintahan
lgouemance) yang selaras dengan perubahan paradigma tersebut.
Dengan demikian, istilah administrasi publik dapat diartikan sebagai
administrasi peme ntahan yang dilakukan o.leh aparat pemerintah
untuk kepentingan masyarakat. Pemahaman seperti ini hakikatnya
merupakan jiwa dari ilmu administrasi negara yang seiak penama
kali dikembangkan dan yanS tujuan eksistensinya untuk melayani ke-
pentingan masyarakat pada umumnya (Wilson, 1978).
Dalam pemahaman sepeni itu maka kekuasaan yang selama ini
berada pada penguasa sebenarnya adalah titipan yang seharusnya ber-
domisili pada masyarakat. Segala sesuaru yang menjadi dan dibuar
kebijakannya oleh pemerintah seharusnya bersumber dari aspirasi, ke-
butuhan dan kepentingan rakyat arau masyarakat dan dikembalikan
kepada rakyat tersebut. Administrasi publik berperan untuk membuat
agar kekuasaan dapat direalisasikan bagi kepentingan masyarakat.
Aicore (1994) dalam laporannya kepada Presidm Bill Clinton ten-
rang progjam Reifi)en ing Gouentmmt mengatakan bahwa orientasi pro-
gramnya menekanlan pada pinsip putting c*stomen fhst. Reinuenting
gouernnent dilaknkan oleh pemerintahan Clinton karma pemerintalan
Amerika sebelumnya dianggap relah terjerumus ke dalam perangkap yang
kurang responsif terhadap asptasi masyarakamya. Dengan demikian,
orientasitata kepemerintahan sekarang ini lebih banyak ditekankan pada
peran masyarakat terlebih dahulu kedmbang peran pmguasa. Perubahan,
perkembangan dan kemajuan masyarakat Amerika kurang bisa ditang-
gapi secara berimbang oleh pemerintahnya. Sehingga dirasakan adanya
krisis kepercayaanterhadap pemerintah. Semangatentrepteaeurship yang
terjadi dalam masyarakamya tidak diiumpai dalam administrasi dan bi-
rokrasi pemerintahnya. Serneng t eitrefenelrrsbip itu menrmn Osbome
dengan mengutip pendapatJ. B- Say seorang ahli ekonomi Per.ncis adalah
'senangat yang beru?q'a ufltuk meagubah sumbu-*mber ehononi
keludr ddn tinghnt ?rodukfias yang tmdah ke arah ttngkat fod"ktiui-
tas yang lebih tinggi dan yang mengha;ilkan bbih besal lOsbome dan
Gaebler, 1993). Semangat entrelre eulship ini menurut Say tidak hanya

67
ILI\,lU AOI\,I INISTBASI PUBLIK KONTEMPORER

milikrya perusahaan swasta saia, melainkan dapar pula dimiliki oleh ad-
ministrasi publik, organisasi uoluntary dan adninistrasi sektor lainnya.
Dahulu ketika manajemeo pemerintahan di Indonesia masih
kental dengan segala upaya yang sarwa negala, Public Adnirlistra'
,io, diterjemahkan sesuai dengan suasana saat itu, yakni administrasi
negara. Hampir semua kegiatan dalam hasyarakat ini dimulai dari
negara, dan yang amat berperan adalah penguasa negara. Stakeholder
dalam mengelola negara ini hanyalah aktor negara atau pem€rintah
lgol)elflrnental actots).Publik dalam ani masyarakat dan rakyat (r1o,
gol)etnmental actolsl tidak mempunyai peran kecuali sebagai objek
dan sasaran dari kebijakan negara atau pemerintah.
Administrasi negara di Indonesia pada saat itu lebih tepat di-
katakan sebagai alat untuk menegakkan kekuasaan negara bukan
kekuasaan rakyat. Itulah sebabnya realitas administrasi negara saat itu
lebih banyak pinjam istilahnya Rene Magritte (Thoha,2000) seorang
pelukis surrealist Belgia-ebagai gambaran atau lukisan daripada realira-
nya. Perubahan paradigma dalam llmu Administrasi Publik menekan-
kan adanya peranan rakyat. Orientasi administrasi publik sekarang ini
diarahkan kepada kepentingan dan kekuasaan pada rakyar. Dengan
alasan sep€ni itu llmu Administrasi Publik lebih menekankan pada
program aksi yang berorientasi pada kepentinBan rakyat dan masyara-
kat. Sehingga eksistensi Ilmu Administrasi Publik tidak hanya sekadar
lukisan saja melainkan ada manfaatnya bagi kepentingan orang banyak
sebagaimana istilah aslinya.
Di lndonesia istilah administrasi negara dikenal berbarengan de-
ngan pendekatan yang dipergunakan dalam mengelola negara ini yang
menekankan pada orientasi kekuasaan negara. Orientasi kekuasaan
yang berasaldari negara ini membr.ratsegala upaya penyelenggaraan ad-
ministrasi pemerintahan bercorak sarwa negara. Publik lebih ditekankan
pada pemahaman negara. Oleh karena itu, corak sarwa negara itu lebih
menonjol ketimbang corak yang bersarwa masyarakat atau rakyat.
Di Universitas Gadlah Mada berkembang pemikiran untuk meng-
ubah terjemalran Pallir Administration deri Adninistrasi Negara ke Ad-
ministrasi Publik. Perubahan itu diwujudkan awal tahun 1990an dengan
membuka program pascasariana dengan label M aqbter Administrasi Pub-
lik (MAP-UGM'. Teieraahan ini mulai diikuti oleh banyak kalangan per-
guruan tinSgi untuk membuka program pasc.rsarlana yang sama.

68
 3'Ped(nbanganlmuAdminbtasiNegamDiindon4ia .

Peran Ilrnu Administrasi Publik di Masa Depan

Rene Magritte seorang pelukis surrealist Belgia seperti disinggung
di depan, pernah suatu hari melukis serangkaian pipa, Lulisannya itu ia
beti fudl;] "Ceci fl'est pas ufle pbe" (Ihis is not a pipe). Srua:.u Ball:'bat
atau lukisan tentang sesuatu itu memang bukan realita dari sesuatu itu.
The picture of tbe thing is ,'tot the tbing lPeterc dan Waterman Jr, 1982).
Lukisan tentang pipa tidaklah sarna dengan aslinya sebagai pipa.
Dalam pemikirar yang sama suatu bagan organisasi departemen
pemerintah tidallah sama dengan depanemen pemerintah, bukan pula
suatu strategi bam sebagai jawaban otomatis terhadap kegagalan admi-
nistrasi publik yang diwakili oleh program-program aksi depanemen
tersebut. Kita sadar dan tahu persis tentang hal seperti ini. Alan tetapi,
sepeni biasanya manakala kita menghadapi kesulitan yang tersembunyi
sering kali kita mencai strategi baru untuk keluar dari masalah itu dengan
mengajukan kemungkin ?& adany a r e orydnis as i, r e stu u ktw is as i, rcs b uftl e,
reaqineeing dan yang xienis. Dan ketika kita melakukan reorganisasi,
maka kita berhenti pada upaya melakukan penataan organisasi dalam
wujud kotak-kotak dalam bagan struktur organisasi. Derajat keanehan
semakin tinggi kita jumpai dan perubahan tidak banyak kita dapatkan
Karena administrasi publik diletakkan sebagai lukisan tanpa ekspresi.
Administrasi publik (negara)selama ini selalu diasumsikan seba-
gai upaya melukis suatu benda bukan menaruh perhatian terhadap
bagaimana realita benda tersebut. Sehingga karenanya administrasi
publik dianggap kurang memberikan kontribusi terhadap setiap refor-
masi di bjdang pemerintahan. Reformasi dan perubahan yang ditawar-
kan oleh Ilmu Administrasi Publik sering kali berhenti pada lukisan
kotak-kotak saja yang acapkali berupa serangkaian konsep restruk-
tudsasi, rcorganisasi, /eenginee ng \Champy,7995). Upaya sepeni ini
senantisa hanya menekankan pada perbaikan struktur fisik dari suatu
sistemtanpa melihat seberapa jauh kaitan strukturfisik tersebut dengan
Stakeholder yang mampu melahirkan pranata logis (Lucas Jr., 1996).
Di Indonesia seperti dikatakan di depan, maka Ilmu Administrasi
Publik merupakan kumpuian sketsa yang dipergunakan untuk mem
benarkan kebijakan penguasa, dan yang jauh dari harapan rakyat.
Kumpulan sketsa itu tidak berkehendak untuk dilaksanakan dalam
realita. Penyimpangan-penyimpangan yang tcrjacli clalam masa
pemerintahan yang lalu karena didukung,n('h \istcnr .Llministrasi

69
iLMUAOMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

yang berbentuk sketsa tersebut. Administrasi pemerintahan sengaia

dibuat tidak baik dan kacau, agar penyimpangan itu bisa berjalan
dan tidak bisa diketahui dan dikontrol oleh rakyat.
Kutipan cerita sepenggal tentant pelukis Belgia itu dimaksudkan
untuk memberikan kesan kepada kita bahwa Ilmu Administrasi Publik
tidak hanya terbatas pada gambar saja melainkan suatu disiplin ilmu
yang bisa-merninjam istilahnya Peter Senge (1990) plltting tbe ide^t into
ptuctice. LEbih ja\r\ dan h Adminisrrasi Publik diielaskan oleh Iuilson
(1978) sebagai suatu upaya yang lebih menaruh pethanan lconcem) ter
hadap pelaksanaan suatu konstitusi ketimbang upaya membuatnya.
Adminisuasi Publik sangat perhatian terhadap terwujudnya tata
kepemerintahan yang demokratis &n amanah. Oleh karena itu, peran
Ilmu Administrasi Publik (negara) di masa-masa yang akan datang
sangat tergantung bagaimana kemampuan ilmuwan di bidang ini un-
tuk mengembangkan konsep-konsep baru dalam mewr:judkan tata
kepemerintahan tersebut. Selain itu, pemerhtah terutama pimpinan
nasionahya mempunyai pandangan visi yang iauh sepeni yang pemah
dilalukan dan dipunyai oleh Presiden Soekamo dan Presiden Soehano
ketika melakukan pembaruan sistem administrasi pemerintahan kita.

1 8ab ini pemah disaftpaikan pada Alfian's lecfures di LlPl Jatarta, laBgal 17
Maret 2005.
2 oala dad penelilian Miftah Thoia, Manajom$ PNS di lndonesia, 2004-
3 Sumber Pusat Diklat SPIMNAS Bidang Kep€mimpinan, Bidar€ Alademis dan
Alumni, 2005.
4 lvohon diperiksa Mifrah Tloha (2003, Birckrasi dan Polilik di lndonesia, Jakada
dan juga penelitian Manajemen PNS di lndonosia, 2004
5 Untuk lebih jelasnya lihat kurikulum prcgram ltlAP-l.JGM Yogyakarta

70 E
 ADMINISTRASI PUBLIK DAN
NEW PUBLIC MANAGEMENT
Sekitar tahun 80-an berkembang konscp yang berlabel baru un-
ruk memberdayakan konsep ilmu admiflistrasi publik. Konsep-konsep
itu antara lain ada yang menyebutnya "New Public Administra-
tion" (Bellone, 1980), " The NeYl Science of Organizations"(Ramos,
1981), dan terakhir disekirar dasawarsa 90-an terbir konsep baru
yang disebut Neut Public Managemerlt lFetlie, 19961. Konsep-kon
6ep itu pada awalnya ingin mentemukakan pandangan baru yang
bisa mencerahkan konsep ilmu administrasi negara. Jauh sebelumnya
sekitar tahun 60-an, telah banyak dilakukan upaya untuk memper-
barui konsep ilmu administrasi negara. Dwight Waldo (1971) misal-
nya, pernah menggeg€rkan masyarakat sarjana Administrasi Negara
dengan mengemukakan bahwa administrasi negara hidup di zaman
penuh dengan kekacauan lturbulancel. Ceiolak ini sebEnarnya sudah
dirasakan ketika diadakan konferensi di Minnouwbrook tahun 1967
yang menghasilkan pemikiran-pemikiran baru (Thoha, 1984).
Khusus konsep Nerz Pr.r blic Management,konsep ini intin menge-

nalkan konsep-konsep yang biasanya diperlakukan untuk kegitan

bisnis dan di sektor privat. Inti dari konsep ini ialah untuk men-
transformasikan kineria yang selama ini dipergunakan dalam sektor
privat dan bisnis ke sektor publik. Slogan yang terkenal dalam per-
fektif konsep baru dalam New Public Mana4onenr ini ialah menga.
tur dan mengendalikan pemerintahan tidak ,auh bedanya mengatur
dan mengendafikan bisnis-run gouenment like basiness.
Isu berikumya yang berkembang tidak hanya membatasi pada bagai-
mana mmEansformasikan kinerja s€ktor bisnis ke sektor pemeriffahan,
ILMU ADMINISTRASI PUALIK KONTEMPORER

melainkan lebih jaulr dari ia yakni Neu Public Maxageuert sudah mm-
jadi suatu modelnormatif, yang diandai dengan meninlau kembali peran
administrator publik, peran dan sifat dari profesi administrasi, dan me-
ngapa serta bagaimana sebaiknya kita benindak dan berperan.
Lebih dari dua dekade New Public Managelnent telah berkem-
bang sebagai suatu konsep yang bisa mengganti peran dan ani dari
Old Public Adminktration di harnpir seluruh belahan dunia ini.
Sebagai hasilnya se,umlah perubahan yant positif telah banyak di-
Iakukan di kalangan sektor publik. Banyak literatur dan buku-buku
diterbitkan nembahas perubahan tersebut (Osbornc dan Gaebler,
1992; Osbome dan Plastrik, 1997; Kenl, 2000; Kettl dan Milward,
1996; Lym,1996 Pollitt Bouckaen 2000; Ferli, E., et al., 1996).

The Old Public Administratioa

Administrasi publik sebagaimana yang dikemukakan oleh Wood-
row w son (1887/1987) seorang mantan Presiden AS dan Guru Besar
Ilmu Politik di Princeton University AS "nelahsanahon honstitusi itu
lebih sulit ketimbaag membuattrya". Selain itu, dia juga menyarakan
bahwa bidang administrasi itu adalah sama dengan bidang bisnis. Oleh
karena itu, Wilson memberikan saran agar pemerintahan itu mempu-
nyai struktur mengikuti modelbisnis yakni mempunyai eksekutaf otori-
tas, pentendalian (cortlollizg), yang amar penting mempunyai struktur
organisasi hierarki, dan upaya untuk melaksanakan kegiatan mewu'
judkan tuiuan itu dilakukan secara efisien. Konsep sep€ni ini yang ke-
mudian dikenal sebagai "the Old of Public administration". Tugasnya
adalah melaksanakan kebijakan dan memberikan pelayanan. Tusas
semacam ini dilaksanakan dengan netral, profesional dan lurus (/airD-
fully) mengarah kepada tujuan yang telah ditetapkan. Upaya seperti
itu tidak bisa dilepaskan daripentawasan yang dilakukan oleh peiabat
politik,sehingga tidak menyimpang dari kebijakan politik yangdibuat-
nya. Wilson telah pula mengingatkan bahwa konstelasi pelaksanaan
kebiiakan sebagai domain administrasi negara seperti itu ada bahaya'
nya, yakni bisa besar kemungkinan diintervensi oleh politik, terutama
politisi yang korup (coffupt politi.ians) yangberpengaruh negatif ter'
hadap administrator dalam melaksanakan kebijakan dengan efisien.
Kata-kata Wilson yang terkenal adalah, "Adninistration lies outside
the propet sphere ofpolitics. Adminktration questions a/e not political

72 E
 4 -Adminbt6iPu r gan N€t Puuic llamgenleJlt

qrestio.Lr. Abhorgh politi.s sets the tdsks fol adrnir snation, it shouu
flot be suffercd to ,nanbulate its officer" lvtlson,7887lt987).
Ada dua tema kuncr memahami adrrunisrrasi negara sepeni yang
fondasinya telah diletakkan oleh Woodrow Vllson di atas. Peturxa,
ada perbedaan yang lelas antara politik (policy) dengan administrasi.
Perbedaan itu dikaitkan dengan akuntanbilitas yang harus dijalankan
oleh pejabar terpilih dan kompetensi yang netral dimiliki oleh admi-
nistrator. Kedua, edefiya perhatian untuk menciptakan struktur dan
strategi pengelolaan administrasi yang memberikan hak organisasi
publik dan manajernya yang memungkinkan untuk menjalankan tu-
gas-tugas secara efisien dan efektif.
Konsep "the Old Public Adminisuarion" ini dalam perialanan
seiarah memperol€h juga perkembangannya dengan konsep-konsep
baru. Salah satu di antaranya timbulnya konsep rasional model yang
dikemukakan oleh Herben Simon melalui tulisannya rentang Al-
,ninistlatiue Behauiot (1957). Demikian juga konsep rcnrang public
ehoice. Ad^pun rnaiistream dailde inti dari the Old Public Admink-
tratio, dapar disimpulkan sebagai berikutr:
1). 'Iltik
perhatian pemerintah adalah pada jasa pelayanan yang di-
berikan lanSsung oleh dan melalui instansi-instansi pemerintah
Yang berwenang.
Z). Prblic policyden admfuirhation berkaitan dengan merancang
dan melaksanakan kebiiakan-kebiiakan untuk mencapai tuiuan-
tuiuan politik.
3). Administrasi publik hanya manairkan peran yang lebih kecil dari
proses pembuatan kebiiakan-kebiiakan pemerintah ketimbang upa-
ya untuk melaksanakan limPlelne tation) kebii^kan prblik
4). Upaya memberikan pelayanan harus dilakukan oleh para admi-
nistrator yang bertanggung jawab kepada peiabat politik dan yang
diberikan diskresi terbatas unnrk melaksanakan tugasnya.
5). Para administrator bertanggung jawab kepada pemimpin politik
yang dipilih secara demokratis.
6). Program-program kegiatan di administrasikan s€cara baik me-
lalui garis hierarki organisasi dan dikontrol oleh para peiabat
dari hierarki atas organisasi.
7). Nilai-nilai \t^ma lthe prbtary ualues) dari administrasi publik
adalah efisiensi dan rasionalitas.

73
 ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

8). Administrasi publik diialankan sangat efisien dan sangat tenutup,

karma itu warga negara keterlibatannya amat terbatas.
9). Peran dari administrasi publik dirumuskan secara luas seperti
phnniflg, oryaniang, staffing, dieetiflg, cooldiflatirrg, reponiflg
brdgeting.
Ide konsep tlue Old Public Adrninistrario, ini bisa berlangsung
pada semua sektor kehidupan pemerintahan, mulai dari hal atau sek-
tor pertahanan, keseyahterasn rakyat, pendidikan, transportation,
kesehatan masyarakat dan lainlainnya.

New Public Managemenr

Tema pokok dalam Naru Public Management ini antara lain
bagaimana menggunakan mekanisme pasar dan terminologi disektor
publik. Ba}wa dalam melakukan hubungan antara rnsransi-instansi
pemerintah dengan pelatggannya lcustomers) dipahami sama dengan
proses hubungan transaksi yang dilakukan oleh mereka dunia pasar
(market place). Dengan mentransformasikan kineria pasar seperti ini
maka dengan kata lain akan mengganti atau mnet'orm kebiasaan
kinerja sektor publik dari tradisi berlandaskan artran lrule-based)
dan proses yang menggantungkan pada otorit^s peiab^t \autbotity-
', driuefi processesl rnenjadi orientasi pasar (r, ar ket-based), dan dipacu
_
Lrntuk berkompetisi sehet lcomqetitiofi-dtiven tactics).
Di dalam konsep Neu Public Managernent semua pimpinan
{manaier) didorong untuk menemukan cara+ara baru dan inovatif
untuk memperoleh hasil yang maksimal atau melakukan privatisasi
terhadap fungsi-fungsi pemerintahan. Mereka tidak lagi memimpin
dengan cara-cara melakulan semuanya sampai jenis pekerjaan yang
kecil-kecil. Mereka tidak lagi melakukan -rouing" melnyapt bersih
semua peke{aan. Melainkan mereka melakukan "st?e/izg" mem-
batasi terhadap pekerjaaa atau fungsi mengendalikan, memimpin,
mengarahkan yang strategis saja. Dengan demi&ian, kunci dari Nea
Publi. Maflagelhent sangat menitikberatkan pada mekanisme
^dalah
pasar dalam mengarahkan program-progam publik. Pengaturan
sep€rti ini termasuk upaya melakukai kompetisi di dalam instansi
pemerinrah dan unit-unit lintas batas bad sektor organisasi yang ber-
_
-orientasi profit maupun nonprofit-

74 tr
 4 -Adhinbt-ai Pub*D?nN PUUti,lana!€m.nl

Konsep Nerl Public Management ini dapat dipandang sebagai

suatu konsep baru yang ingin menghilangkan monopoli pelayanan
yanS tidak efisien yang dilakukan oleh instansi dan pejabat-pejabar
pemerintah. Dengan konsep sepeni inilah maka Christopher Hood
dari London School of Ecomics {1995) mengat^k^nbahwa Neu P b-
lic Managernent nJeng[bah cara-cara dan model b;okrasi-publik yang
tradisional ke arah cara-cara dan model bisnis privat dan perkembang-
an pasar. Cara-cara ligitimasi birokrasi publik untuk menyelamatkan
prosedur dari diskresi administrasi tidak lagi dipraktikan oleh Nerz
Plblic Management dalam birokrasi pemerinrah.
Untuk lebih mewujudk an korsep Netu Public Managetnent dalam
birokrasi publik, maka diupayakan agar para pemimpin birokrasi
meningkatkan produktivitas dan menemukan alternatif cara-cara
pelayanan publik berdasarkan perspektif ekonomi. Mereka didoronS
untuk memperbaiki dan me*.ujudkan akuntanbilitas publik kepada
pelanggan, meningkatkan kineria, restrukturisasi lembaga birokrasi
publik, merumuskan kembali misi organisasi, melak:ukan strearnlining
proses dan prosedur birokrasi, dan melakukan desentralisasi proses
pengambilan kebijakan.
Semenjak konsep Neu Public Marlaget ent ini di kemukakan,
maka telah banyak kemajuan dari praktika konsep ini di beberapa
negara dunia. S€peni misalnya, upaya melakukan privatisasi fungsi-
fungsi yang selama ini dimonopoJi pemerintah di beberapa negara
mengalami banyak perubahan dan kemajuan- Pimpinan eksekutif yang
diwaiibkan melakukan proses akunta$biliras terhadap tercapainya tu-
juan organisasi, menciptakan proses baru untuk mengukur pening-
katan produktivitas kerja, dan melakukan rcengineetifig sislern y^ng
merefleksi terhadap kuatnya komitmen pada akuntanbilitas publik
(Barzrlay,2001; Boston et al., 1995; Pollitt dan Bouckaert, 2000).
Donald Kettl (2000) menyebumya dengan'the global public
marlagerfiefit refolrn" 'lang mernfokuskan pada enam hal berilut ini:

1). Bagaimana pemerintah bisa menemukan cara untul mengubah pela-

lanan dari hal yang sama dan dari dasar pendapatan yang lebih kecil.
2). Bagairnana pemerintah bisa menggunakaa insentif pola pasar untuk
manperbaiki parologi birokrasi; bagaimana pemerintah bisa meng-
ganti mekanisme tradisional "komando-kontrol" yarg birokratis
dengan strategi pasar yang mampu mengubah perilaku birokrat.

tr 75
ILMU ADMINISTRASI PUSLIK KONTEMPORER

3). Bagaimana pemerintah bisa menggunakan mekanism€ pasar un,

tuk memberikan kepada warga negara (pelanggan) alternatif yang
luas untuk memilih bentuk dan macam pelayanan publik. Atau
paling sedikit pemerintah bisa mendorong timbulnya keberanian
untuk memberikan p€layanan yang lebih baik kepada warganya.
4). Bagaimana pemerintah bisa membuat prram yang lebih respon-
sif. Bagaimana pemerintah bisa melakukan desentralisasi respon-
sibilitas yang lebih besar dengan memberikan kepada manajer-
manaier terdepan insentif untuk memberikan pelayanan.
5). Bagaimana p€merintah bisa m€nyempumakan kemampuan untuk
membuat dan merumuskan kebijakan. Bagaimana pemerintah bisa
memisahkan perannya sebagai pembeli pelayanan (kontraktor) dari
perannya sebagai p€mberi pelayanan yang s€sun88uhnya.
6). Bagaimana pemerigrtah bisa memusatkan perhatiannya pada hasil
dan dampaknya \outprt d^n ortcorne) ketimbeng perhatiannya
pada proses dan strultur. Bagaimana mereka bisa mmggenti sistem
yang menekankan pada alur atas-bawah {rop-loflrr), dan sistem
yang berorientasi pada kuledtiuen s)sterns) kepada suatu
^i\r^n
sisrem yang berorientasi pada alur bawah-atas lhnon-upl dan
sistem berorientasi hasil.

Sama dengan pendapat Kettl di atas Jonathan Boston (1991) me-

nyatakan bahwa pusat perhatian dan doktrin Ne? Pablic Managerneflt
itu pada intinya sebagaibetlktt: lebih meaekankan pada proses petge-
lolaan (manajemen) ketimbang perumusan hebiiakan; perubahan dari
penggunaan kofltrol masukan (br?ut corrtols) ke penggtnaan ukuan-
ukuran yang bisa dibitut g terhadap o tput dat kinetia taryet; devolusi
manai elnen ko tro I sei dlan bersama defigan pmgetfi bd/lgdt rxekafiisrne
sistem pelaporan, moxitorirlg, akurrtanbilit^, baru; dkagregasi struk-
tur biroktasi yang besu ,neniadi struktur instaflsi yang kuasi otononi;
secala hhasus melakukan pemisahan antard funqsi-funEsi komersial
dengan yang nonkomersial menggunakan prderensi untuk kegiatan
priuat sepelti ptiuatisasi, sistem ho trah sdmpdi dengdfl pe ggunaan
sistem penggaiiafl dafl rcrumensi yang efektif dan efisien.

Reinventing Bureaucracy
Dalam upaya melakukan perbaikan birokrasi pemerintahan
sering kali kita mendengar istilah "reinuenting gouetnment". lstil^h

76
 4 - Admlrlshasi Pub* oan N Plblic lhnagement

ini men,adi terkenal ketikan Presiden AS Clinton melakukan pem-

baruan birokrasi pemerintahanrya. Apa yang dilakukan oleh Clinton
di Amerika rampaknya tidak harya penting bagi pemerintah Amerika
Serikat saia. Akan tetapi penting juga untuk kita, karena prinsip-prin-
sip yang dikandung dalar,;. reifluentiflg gouetimer, iru, bisa diambil
sari patinya untuk perbaikan sistem birokrasi pemerintah kira.Istilah
ini sebenarnya sama halnya dengan upaya untuk melakukan pemba-
haruaa di bidang birokrasi pemerintah. Pemba :rlan dalatn reinuentitg
gouern nefit dapat pula dikatakan sebagai upaya mewiraswastakan
birokrasi pemerintah. Mewirswastakan birokrasi pemerintah bukan
berarti setiap pejabat atau petugas diharuskan berdagang atau ber-
usaha seperti pengusaha. Atau mengajari para pejabat pemerintah
untuk berusaha seperti para pengusaha. Melainkan adanya upaya
para pejabat disertai semua kciniponen instansi publik itu senantia
sa bekerja keras untuk meningkatkan agar supaya sumber-sumber
yang berponrensi ekonomi yang dipunyai oleh instansi pemerintah
darr yang tidak produkrif bisa berprgdukrif, dari yang produksrnya
rendah ditrngkatkan ke produksi yarig lebih rinSgi. Upaya semacam
ini sangat populer dalam kinerja dunia usaha. Oleh karena prinsip re-
inuenting gouernmeflt ttu adalah mentransformasikan kinerja dalam
dunia usaha ke kinerja organisasi pemerintah
Konsep New Publi. Management seDF-fii diulaikan di atas nampak
diterapkan di Amerika Srikat ketika David Osbome dan Ted Gaebler
menerbitkan buku terlaris Reinl,enting Gol,ernment (1992) dan ke-
mudian dilanjutkan dengan menerbitkan buku lain bersama PeterPlas-
rJtk Banishiflg Buteaxcrucy 17997). Deng n mengambil penSalaman
dari negara-negara lain terutama dari lnggris dan New Zeland dan
penBalaman dari beberapa negara bagian di Amerika Serikat, Osborne
yang mantan jurnalis dan City Manager itu mengenalkan New Public
Management dalam bi okrasi pemerintah. Upaya Osborne ini ternyata
disambut baik oleh pemerintahan Bill Clinton yang menindaklanjuti
dengan melakukan pembaruan di dalam birokrasi pemerintahannya.
Osbome menyatakan ba\wa rei uenting gouent nent it\t pada
hakikatnya adalah upaya untuk mentransformasikan jiwa dan kinerja
e,tiraswasta lentreprcneursDip) ke dalam birokrasi p€merintah. Jiwa
entrepreneurshi? itu menekankan pada upaya untuk meningkatkan
sumber daya baik ekonomi, sosial, budaya, politik yang dipunyai oleh
pemerintah dari yang tidak produktif bisa produktifdari yang produk

I 77
I!MU ADMINISTFASI PUBLIK KONTEMPORER

tivitas rendah meniadi berproduksi tinggi. Kineria s€perti inilah yang

dikemr.rdian dikenal dengan upaya mewiraswastakan birokrasi p€mer-
intah. Ada sBpuluh prhsip mewiraswastakan pemerintah menurut
Osbome. Upaya semacam ini mempunyai prinsip-prinsip pelaksa-
naannya. Ada sepuluh prinsip mewiraswastakan birokrasi pemer-
intah: OIeh karena perlu dipahami prinsifi-prinsip m&irai-uiasialan
birokrasi pemerintah. Sepuluh prinsip itu antara lai* Pemeinuh har-
us bersifat katalis; perneri tab nilik nas'yankat; penerifltdh betuien-
tasi ,riisi Pernerirrtah berciefltasi pada hasil; penerinah berorimasi
pada ? elanggan ; pemeTirrtah berorientas i keuias&rastaorl; pernerinah
be$ifat antisi?atifi peflrerintah mehkukaa desetialbasi; perneintah
betotimtasi pada pasat; dza pemerintah berifut horrrpetitif.
Kesepuluh prinsip mewiraswastakan birokrasi pemerintah itu
uraianoya sebagai berikut:

(7) Pefietirrtahan Har s Bersifdt Sebagai Katdlis

Pemerinrahan karalis merupakan suatu fungsi yan8 mampu me-
misahkan sebagai pengarah (membuat kebiiakaa, peraturan, undang-
undang) dengan frrngsi sebagai pelaksana. Selain itu, kemudian mereka
menggunakan b€rbagai metode (kontrak, /orcrer, hadiah, insentif pa-
iak, dsb.) untut< membantu organisasi publik mencapai tuiuan, memilih
metode yang paling s€suai untul mmcapai efisiensi, efektivitas, persa-
maan, p€rlanggungjawaban, dan fleksibilitas. Contoh uffuk membant-
kitkan peranan masyarakat di tingkat kecamatan dalam meningkatkan
produktivitas pfftanian unggulan di daerahnya, seorarg camat bisa
memberikan rangsangan pembelian pupuk yang muah, memb€rikan
bimbingan dan penylluhan yang tanpa bayaq memberikan hadiah yang
merargsang petari bekerja dengan senang dan giat. Camat mengatur,
mendorong dan memengaruhi agar produk pertaniannya di lingkungan
kecamatannya bisa maju akan tetapi iuta camat juga menggunakan
maode yang memberikan insentif kepada masyarakamya.

12) Pemeiauhan Milik Masyarukat

Pemerintah milik masyarakat mengalihkar wewenang kontrol
yang dimilikinya ke tangan masyarakat. Masyaralat diberdayakan
sehingga mampu mengontrol pelayanan yang diberikan oleh birokra-
si pemerintah. Dengan adanya kontrol dari masyarakat, pegawai

78
 4 - Adii.irt-ai tuuik oan fl6f Put*: l an g€nEnl

negeri (dan iuga pejabat terpilih, politisi) akan memiliki komitmen

yang lebih ba&, lebih peduli, dan lebih kreatif dalam memecahkan
masalah. Di sini s€orang camat harus mau dikontrol, dikritik, dan di-
awasi oleh rakyat. Kantor kecamatan dibuka untuk 24 iam menerima
masukan, saran, kritik, dan kontrol dari masyarakat.

13) Perhertutoh Kompetitif

Pemerintah kompetitif mensyaratkan persaingan di anrara para
penyampai iasa atau pelayanan untuk bersaing berdasarkan kiner-
ja dan harga. Mereka memahami bahwa kompetisi adalah kekuat-
an fundamental untuk memaksa badan atau birokrasi pemerintah
melakukan perbaikan. Contoh seorang camat selain mampu men-
dorong masyarakatnya untuk berperan aktif dalam meningkatkan
produksi pertaniannya atau perdagangan, atau kerajinan yang ada
di daerahnya juga harus mampu mendorong staf karyawannya untu
bersaing meningkatkan kinerjanya. Untuk itu camat harus kreatif
untuk mencari sumber yang bisa dipergunakan untuk merantsang
peningkatan kinerja tersebut.

\4) Perlerintah Bercrientasi Misi

Pemerintah berorientasi misi melakukan deregulasi internal,
menghapus banyak peraturan dan ketentuan irternal yang tidak efek-
tif, dan secara radikal menyederhanakan sistem administratif yang
terlampau paniang dan menghambat, seperti misalnya di bidang an8-
garan, perizinan, kepegawaian, dan pengadaan barang. Mereka men-
syaratkan setiap badan pemerintah untuk mendapatkan misi yang
jelas, kemudian memberikan kebebasan kepada pimpinan (manajer)
untuk menemukan cara terbaik mewuiudkan misi tersebut dalam ba-
tas-batas legal dan sah. Seorang camar harus mampu menganalisis
ataran-aturan yang bisa menghambat proses perbaikan atau peninS-
katan kinerianya dan masyarakatnya, yang pada gilirannya disampai-
kan kepada atasannya untuk diperbaiki.

l5l Perrlerifltah Bercrientasi Pada Hasil

Pemerintah yang berorientasi hasil Qesub-oriented) mengubah
fokus dari input (misalnya kepatuhan kepada peraturan dan membe-

l-l 79
ILMU ADMINISTRASI PUELIX KONTEMPORER

lanjakan anggaran sesuai dengan ketentuan) meniadi ekuntanbiltas

pada keluaran (output) atau hasil. Para pimpinan orgrnisas' Pemenn'
rah mengukur kinerja instansi p€merintah, menetapkan target, mem-
beri imbalan kepada instansi-instansi p€merintah yang mencapai atau
melebihi target, dengan menggunakan anggaran untuk mengungkaP-
kan tingkat kinerja yang diharapkan dalam bentuk besarnya anggaran.
Di atas diterangkan bahwa kinerja camat yang baik dan berciri wir-
swasra ini adalah senantiasa berorientasi pada hasil. Berapa produksi
penanian yang dihasilkan oleh masyarakamya ditotal setiap bulannya
arau rahunny.r arau setiJp semesteran, atau setiap mu<imnya,

(6) Pemerintah Berorientasi Pelanggan

Dalam hal ini pemerintah memperlakukan masyarakat yang
dilayani -siapa saja, termasuk pelajar, orang tua, pembayar pajak,
orang yang mengurus KTP, pelanggan telepon, listrik, dan lain-lain-
nya sebagai pelanggan yang harus diutamakan. Pimpinan organisasi
pemerintah melakukan survei kepada pelanggan apa yang diinginkan
dan dibutuhkan ketika berhubungan dengan instansi pemerintah. De-
ngan masukan dan insentif dari masyarakat itu kemudian dirancang
suaru pelayanan kepada masyarakat sesuai dengan yang diinginkan.
Contoh setiap orang yang meminta pelayanan ke kantor Kecamatan
harus didahulukan kepentingannya, diurus dan segera diselesaikan
urusannya. Gunakanlah target pelayanan 'tiga menit selesdi". Ta(
get atau standar ini harus konsekuen dilaksanakan. Semua urusan di
kecamatan selesai dalam tiga menit.

{7 ) P emet intah Wir suast a

Seperti yang dijelaskan di depan bahwa wiraswasta itu upaya
untuk meningkatkan sumber-sumber ekonomi yang dimiliki oleh in-
stansi pemerintah dari yang tidak poduktif diupayakan bprproduktif,
dari yang produksinya rendah ditingkatkan berproduksi tinggi. Upa,
ya semacam ini disebut pula kineria. Dan kinerja sepeni itu biasanya
mencari etos kerjanya dunia usaha, karena itu kinerja semacm iru
ingin ditransfor ke kinerja birokrasi pemerintah. Dengan demikian,
pemerintah berusaha unruk memfokuskan energinya bukan seka-
dar untuk menghabiskan anggaran, meiainkan juga menghasilkan
uang. Pemerintah meminra kepada masyarakat yang dilayani untuk

80 ft
 4 - Ldminbf6i Publil Da. Ne, Public [4amgoment

membayar menentukat plula refi,rn of inuestment. Pemerintah iuga

memanfaatkan dana usaha, dana inovasi, untuk mendorong para
pejabat berpikir untuk memperoleh dana operasional. Dengan kata
lain pemerintah mendorong agar para peiabat dapat berbuat untuk
meningkatkan produktivitas sumber-sumber ekonomi yang rendah
ke arah peningkatan produktivitasnya. Banyak contoh yang dapar
dikemukakan, bagaimana kinerja camar untuk senantiasa,eli melihat
kesempatan untuk meningkatnya produktivitas kecamatannya.

18) Penetintah Arrtisipatif

Pemerintah antisipatif adalah suatu pemerinrahan yang berpikir
ke depan. Pimpinan instansi pemerintah metrcoba mencegah rimbul-
nya masalah daripada memberikan pelayanan untuk menghilangkan
masalah. Mereka menggunakan perencanaan strategis, pemberian visi
masa depan, dan berbagai metode lain untuk melihar masa depan.
Seorang Camat harus senantiasa melihat ke depan bukan hanya mam,
pu melihat yang dilakukan kemarin.Ibarat mengendarai mobil seorang
sopir harus lebih banyak melihat lalan di depan, bukan selalu melihat
kaca spion. Camat harus mampu mengajak rakyat dan pegawainya
untuk melihat kesempatan apa di depan yang bisa ditingkatkan.

l9l Pemerintah Desentalisasi

Pemerintah desentralisasi adalah suatu pemerintahan yang men
dorong wewenang dari pusat melimpah ke daerah melalui organisasi
atau sistem yang ada. Mendorong pejabar atau peSawai di tingkat
bawah atau daerah untuk langsung memberi pelayanan, atau seba
gai pelaksana, atau lebih berani membuat keputusan. Seorang camat
harus juga mampu memberikan atau melimpahkan sebagian kewe-
nangan yang ada padanya kepada staf atau pegawainya, bukannya
semua hal harus ditangani sendiri.

Pem"rintahan Betot entay Pasdr

\ l0)
Pemerintah yang berorientasi p.sar acap kali memanfaatkan
struktur pasar swasta untuk mem...ih[.tn masalah daripada meng-
gunakan mekanisme administratit, scpcro nrtnrrnrpaikan pelayanan
atau perintah dan kontroldengan memaniJL.rtk.rr pcrnturan. Mereka

81
ILMUADMINISTRASI PUALIKKONTEMPORER

mcnciptakan insenti{ keuangan-insentif pajak, pajak hiiat, affluent

fees. Dengan cara ini, organisasi swasta atau anggotd masyarakat
berperilaku yang niengarah pada pamecahan masalah sosial.
Demikianlah sepuluh prinsip birokrasi pemerintahan yang wira-
swasta, atau dafam bahas^ rei uenting gouerflment efltrepreneurship.
Sepuluh prinsip ini dalam rangka melakukan pembaruan birokrasi
pcmerintah mencoba mengubah kiner,a yang tidak produktif bisa
betproduksi yang baik.
Reifluenting go11eftner, itu pada hakikatnya merupakan Nea;
Publi. Manager ent. Prinsip-prinsip Neu Prblic Management itt di
laksanakan d^lam rciflueflting gouernrlTefit ini. Kalan the oA pub-
lic ddrninistration prinsip-prinsipnya dilaksanakan dalam birokrasi
pcmerintah, maka pokok pemikiran dari Neu Public Mdnagerneflt
yang salah satu aplikasinya adalah rcinuenting gouenment adalah
merupakan pemikiran membarukan administrasi negara dengan me-
madukan prinsip-prinsip bisnis dalam birokrasi pemerintah. Dengan
demikian, Nerr Public Managemext dan Rei uentitg Government
merupakan bentuk konsep baru dari Ilmu Administrasi Negara.

Dikulip dari Janet v. Denhardt dan Roebrt 8. Denfiardt,Tle New public Service,
2003

82
 NEW PUBLIC SERVICE1
Pengantar
Mempelalari perkembangan ilmu administrasi negara dapat dike-
lompokkan atas tiga babagan atau periode. Periode pertama disebut-
nya Administrasi Negara Klasik (Shafrirz, 1978) atau disebut pula
Administrasi Negara l-am^ ara\ Old Public Administratiofl lDenhadt
dan Denhardt, {2003). Periode kedua sepeni yang diielaskan pada bab
sebelumnya adalah Management PubJik Baru atatNertPublic Manaje-
men, dzn pada periode ketiga Ne, Public Sen)ice.
^d,alah
Pada babagan penama selama abad ke-21 paling sedikit hampir
tiga per€mpatnya lireratur adminis.rasi masih berpusat pada pemiki-
ran yang dikemukakan oleh WoodrowWilson, Frederick Taylor, Lu-
ther Gulick, dan Herberr Simon. Banyak dari pandangan mereka itu
yang menBemukakan gambaran tentang ilrnu yang netral dari nilai.
Demikian juga, hampir dari mereka memberikan suatu model norma'
tif yang seharusnya dipergunakan sebagai pedoman dalam mengatur
dan melaksanakan organisasi publik {a zorzatiue model for the con-
duct of public agencies). Di antara pilihan nilai yang dipergunakan
untuk membangun model ini adalah uraian yang menjelaskan menge-
nai peranan administmtor publik atau birokrasi pemerintah, terutama
hubungannya dengan proses politik, prinsip-prinsip efisiensi sebagai
lawan dari responsivitas. Hal-hal semacam ini dalam pandangan kla-
sik masih kuat dipergunakan sebagai kriteria untuk menilai kineria
instansi publik, dan untuk merancang suatu bangunan orSanisasi
birokrasi pemerintah. Hal lain yang ditekankan dalam pandangan
klasik ialah wuiud single eoarolling. dilakukan oleh eksekutif yang
mempunyai otoriras substansial dan diialankan ser^t^ top-doL,rr.
Barangkali hal lain yang paling mengemuka dari model klasik ini
lLMU AOIIITINISTRAS I PUBLIK KONTEIV PORER

adafah diperSunakan "rational choi.e" sebagai pondesi yang utama

dari ilmu administrasi negara.
Selain yang dikemukakan di atas, ada pandangan yang berbeda
dari parapenulisdan praktisi yang mendominasidari modelklasik ini.
Mereka mengemukakan perlu adanya kebebasan yang fuas lgreater
dis.retiofi), respofisiuezes, dan keterbukaan yang lebar dalam proses
ilmu adminisrrasi negara. Mereka yang bersuara lain ini antara lain
adalah Marshal Dimock, Roben Dahl, dan yang paling menon,ol
adalah Dwight \07aldo.
Babagan kedua a&lah perkembangan ilmu yang kemudian dis€but
the Neu Publie Managemezt Uraian paniang dijelaskan dalam bab se-
belumnya. Ilmu ini ingin mengubah cara kerja birokrasi publik dengan
memberikan dan mentransformasitan label kinerla bisnis ke dalamnya,
Orientasi pasar harus iuSa diterapkan dalam kinerja birokrasi publik.
Dari pandangan baru ini btokrasi publik hams mengenali warga yang
dilayani sebagai pelanggan yang perlu dipuaskan kepentingan individu-
nya. Sebagaimana kinerja biokrasi bisnis yang menganggap orang yang
berhubrmgan dengannya adalah perlu dipuasi kebutuhan pribadinya.
Sementara itu, warga yang mempunyai kebutuhan-kebutuhan lain yang
tidak tampak dalam hubungan itu tidak perlu diperhatikan.
Babagan ketiga adalah uraian pokok dalam bab ini yakni rbe
Neu Public Seruice. Rertteda dengan konsep model klasik dan tle
fieu prbli. ,nanager ent, maka konsep the new Qublic setrice
konsep yang menekankan berbatai elemen. upun hikian ^dalah
tam-
paknya tbe Neu Public Setuice mempnnyai normatif model yang
bisa dibedakan dengan konsep-konsep Iainnya. Lahirnya konsep ini
memang tidak bisa dipisahkan dengan pendahulunya. Ide dasar dari
konsep ini dibangun dari konsep-konsep; (1) teori denocrutic eitizen-
ship; 12) komunitas dan civil society; {3) organisasi human-
'Jr,odel
(4)postmodern
ism; ilmu administrasi publik. Empat konsep ini yang
membangun perkembangan ilmu administrasi negara pada babagan
ketiga yang disebut rle New Public Seruice.

Citizenship Democratic
Mengetengahkan bahasan tentang Citizensbip dan demoerutic
merupakan isu yang amat penttng dan uisible dalam teori sosial dan
politik akhir-akhir ini. Dari keduanya itu bahasan tentane citizen-

84
srip atau kewarganegaraan iustru amat aktif dan dinamis. Cit zer-
srip dapat dibahas dari pelbagai cara. Dilihat dari sudut pandang
status legal, kewarganegaraan itu diartikan sebagai hak dan kewa-
iiban \rigbt and obligar,or) sebagaimam yang telah ditetapkan dan
diatur oleh sistem perundangan yang berlaku. Dalam pengertianyang
agak luas kewarganegaraan b€rkaitan dengan isu-isu umum ates ke-
terlibatn seseorang ke dalam keanggotaan komunitas politik, terma-
suk isu menSenai hak dan kewajiban selain yang diatur oleh sistem
perundangan yang berlaku. Di dalam pandangan ini kewarganega-
raan dapat diartikan berkaitan dengan kemempuan individu, dalam
memengaruhi sistem politik termasuk di dalamnya ketelibatan aktif
dalam kehidupan politik. Jadi warga negara adalah, seseorang indi-
vidu yang mempunyai kebebasan untuk terlibat dalam keanggotaan
komunitas dan kehidupan politik dan memengaruhi sistem politik
yang ada. Manakala seseorang warga negara terlibat dalam keang-
gotaan komuniras politik, maka seseorang itu tidak bisa dilepaskan
dari hak dan kewajiban yang diarur oleh komunitas tersebut.
Selain pemahaman kewarganegaraan seperti yang diuraikan di
atas, maka apa saia yang perlu diketahui dalam perl'^harnan .itizen-
ship democratic.lika seseorang berpendapat bahwa pemerintahan itu
utamanya diperlukan karena ingin meningkatkan kepenringan ekono-
mi masyarakat dan individu dalam masyarakat tersebut. Maka dalam
halsepeni ini, negara arau pemerintahan dan hubungan antara warga
negara harus didasarkan pada hubungan pemuasan kepentinSan in-
dividu. Manurut Sandel (1996), model yang biasanya dipergunakan
untuk menielaskan hubungan warga negara dan negara dalam basis
bahwa pemerintah itu diperlukan untuk menjamin warga negaranya
bisa membuar pilihan'pilihan yang bebas selaras dengan kepentingan
individu (self-intoest) yang dijamin oleh suatu prosedur dan hak indi-
vidu. Peranan pemerintah adalah untuk memastikan bahwa interplay
kepentingan pribadi bagi setiap individu bisa diialankan secara bebas
dan terbuka. Model semacam ini tidak lauh berbeda dengan yang dike-
mukakan oleh teori prblic cboice. James Rv:hanan yang dikenal seb-
agai ahli di bidang reori public choice menyatakan walaupun altruisme
sering kali d iperdebatkan dalam wacana publik, namun institusi politik
itu seharusnya dirancang unruk meminimalisasikan penggunaan yang
berkelebihan prinsip altruisme ini. Walaupun Buchanan berpendapat
sepeni iru, nrmun banyak pemikir lain yang menyatakan bahwa politi-

85
IIMU ADMINISTRASI PUALIX KONTEMPORER

cal abtuisme fiefieir,kan p€ranan yang amat penting dalam dan esen-
sial dalam proses suatu p€merintahafl yaJlg demokratis (Mansbridge,
1994). Sandel seperti yang dikutip di depan menawarkan altemadl
bahwa citizeaship yang demokratis ia
adalah adatryo keterlibaurt
ydng aktif dari uarga negara dalorn ?roses pernerintahan. Warya aeg-
atu tidak hanya melihat dati penpektif indiuid, dahm petsoahn yang
lebih besat, namun dia nelihat sem a peisoalan dari perpektif yang
lebih luas untuk kepentingdn snum (concen fot the whole), metasa
ikut memilihi, dan adatrya moral bond dmgaa korrlunitat rya {San-
del, 1996). Mansbridge menambahkan, bahw^ .itizenship sepetu tfi
merupakan lem perekat yang memperkuat kebersamaan dalam sistem
politik. Dalam perspektif ini maka spirit pnblik (politi.al abuiflE|
melibatkan dua hal yakni cinta (love) dan kewajibar lduty) yangma-
sing-masint dari keduanya memainlan peranan yang amat pentrng.
Berikut dikutipkan pendapat Mansbrige:
'If I make your good my ownthrough enpathy (love),I uill be
less likelyto act in oays that hun yot. If L ahe tbe collective
good my ount (love of nation), I uill foryo my indiuidual benefit
for that good. If I cot rnitted to a prin.iple that for one reason
ot anothel prescribes .ooperation, I will fotgo self-intelest fot
rcason of duty (Marsbridge,1994J.
Mansbridge dengan tegas menyatakan bahwa dengan mengabai-
kar altruisme merupakan tindekan yang tidak baik. Ada beberapa
kemungkinan yang bisa terladi untuk mengabaikan altruisme itu, an-
tara lain: (1) elite politik bisa memanipulasikan "public spirit' melalui
indoktrinasi atau melalui karisma; (2) melalui pembatasan hak me-
nyarakan pendapat; atau (3) melembaSakan temu wicrra tetapi suara
Yang menentant dilarang.
Spirit publik amat perlu untuk dipelihara dan dikembangkan
dengan tetap berlandaskan prinsip-prinsip keadilan \iasti.e), pafiisi-
pasi publik, dan adanya kebebasan mengeluarkan pendapat.

1 Disaikan dad buku Janet V oenha.dl dar Robert B. Denhadt l,r6w Arb/,c Serv/c€,
SeMi4g ro,$eerru, 2003, ME Sharye, New Yo .

86
 BIROKRASI DAN ADMINISTRASI
PUBLIKl
Sering kali di bicamkan banyak pihak apa bedanya birokrasi dan
administrasi publik {pa6lic administration). lGllka orang melihat bahwa
semakin hari tugas dan fungsi pemerintahan semakin meningkat, dan
kekuasaan pemerintahan iuga semakin bcsar. Demikian pula, sema-
kin hari orang melihat kegagalan demi kegagalan pemerintah dalam
mengimplementasikan program-progamnya semakin bertambah. Maka
orang seSera mempenanyalan apa yang diperbuat oleh administrasi
publik. Orang banyak menuduh dan mempersala] <an administrasi dan
btokrasi publik sebagai faktor penmtu dan penyebabnya.
Administrasi dan birokrasi hampir seumur dan setua umur
pemerintahan. Akan tetapi, kedua istilah itu merupakan bagian yang
signifikan dan acap kali dikaitkan dengan aparatur pemerintah di
hampir seluruh negara di dunia ini. Selama ini istilah ini tidak me-
narik perhatian dalam aspek pemerintahan, barangkali karena in-
formasi mengenai aspek pemerintahan di bidang administrasi dan
aparatur pemerintahan ini tidak semenarik aspek lainnya. Aspek
pemerintahan lainnya yang menurut Piters (1978) disebut aspek
glamor dalam sistem polirik adalah pemilihan, partai politik, legis-
latif, peradilan telah banyak menarik perhatian untuk dibicarakan
dan dianalisis secara eksrensif. Bagian-bagian pemerintah ini banyak
menyediakan data dan informasi yang siap dipakai oleh para penelit;
dan analis. Administrasi sebagai bagian yang lainnya dari pemerin-
tahan jauh dari aspek glamor, dan selama ini bagi hampir sebagian
besar masyarakat Barat dipertimbangkan sebagai aspek nonpolitik
dan tidak siap memberikan kuantilikasi yang memadai bagi analisis
yang berdimensi teori (Henry, 197 5).
ILMU ADI\' IN!STRAS I PUBLIK KONTEI!!PORER

Semua masyarakat manusia baik yang sederhana maupun yang

kompleks senantiasa membutuhkan usaha administrasi ini. Dalam ma-
syarakat yang sederhana t€ntunya bentuk dan volume administrasinya
tidaklah serumit dari masyarakat yang sudah sedemikian kompleksnya.
Hal yang dapat menyatukan kesamaan di antara keduanya baik ma-
syarakat yang sederhana maupun yang kompleks ialah adanya usaha
bersama. Usaha ini tidak mungkin dikerjakan sendiri-sendiri, karena
tidak memberikan jaminan dan keyakinan akan memperoleh sesuatu
yang diing;nkan bersama. Di sinilah administrasi dalam masyarakat
itu timbul. Jila suatu masyarakat tersebut relah begitu kompleks dan
besar mencakup dan menembus batasan wilayah suatu negara, maka
administrasi publik (negara) tidak lagi bisa dihindari.
Adminisrrasi p,ublik (public adminisbation) sebenarnya sudah
ada semeniak dahulu kala. Ia akan timbul dalam suatu masyarakat
yang terorganisasi. Dalam catatan sejarah peradaban manusia, maka
di Asia Selatan termasuk Indonesia, Cina, dan di Mesir ktrno dahulu
sudah didapatkan suatu sistem penataan pemerintahan. Sistem pena-
taan tersebut pada saat sekarang dikcnal dengan sebutan adminisrrasi
publik/negara (Thoha, 1 984).
Administrasi publik, kadang-kadang dipakai pula istilah admi-
nistrasi pemerintahan, dan kading-kadang iuga diterjemahkan
dengan birokrasi pemerintah yang dikenal sekarang ini merupakan
produk dari masyarakat feodal yang tumbuh di nega.a-negara Ero-
pa. Negara-negara di daratan Eropa kesemuanya dikuasai oleh kaum
feodal, bangsawan, dan kaum ningrat keraiaan yang b€rusaha unruk
mengokohkan sistem pemerintahannya. Dengan semakin pesat tum-
buh dan berkembangnya masyarakat, maka sentralisasi kekuasaan
dan penanggungjawaban dalam pemerintahan monarki menimbul-
kan suatu kebutuhan untuk mendapatkan korp administrator yang
cakap, penuh dedikasi, stabil, dan integritas. Korp administrator ini
pada gilirannya nanti akan menjadi teraga birokrasi pemerintahan.
Kebutuhan akan suatu sistem mulai dirasakan, yakni suaru sistem un-
tuk menata sentralisasi kekuasaan dan penanBgungjawaban pemer-
inrahan. Salah srru perwujudan keburuhan suatu sisrem penr(aan
kekuasaan pemerintahan yang sentralistisdan sistematis di Prusia dan
Atrstria dikenal sistem kamelalisme lcameralism). Sisrem ini dapar
dikatakan sebagai awal mulanya administrasi negara. Kameralisme

E
 6 ' BDloBi oai Adninisfasi Puuik

dirancang untuk mencapai efisiensi manajemen yang rersentralisasi-

kan dan paternalistis yang ditandai dengan corak perekonomian yang
merkantilistik. Geiala diperlukamya suatu sistem penataan adminis-
trasi p€mcrintahan seperti di Prusia &n Austria tersebut, kemudian
dip€rkuat di Perancis pada akhir abad ke-18 dengan usaha-usaha un-
tUk mengembangkan teknologi dan engineering.
Pandangan legalistis dari sistem negara dan birokrasi terdapat pada
hampir sebagian besar negara-negara Eropa Barat, dan dalam kadar de-
raiamya yang lebih kecil terdapat pula di negara-negara Eropa Timur.
Demikian pula pada negara-negara baru bekas iajahan dari negara-ne-
gara Eropa tersebut. Inggris Raya dan Amerika S€rikat mengembangkan
sistem administrasi negaranya yang sangat hrbeda satu sama lain de-
ngan sistem yang berlaku di daratan Eropa. Kedua neta.a ini tidak mau
mengadopsi pandangan mistik Eropa mengmai negara, dan mminggal-
kan tradisi kodifikasi tata hukumrya.
Inggris telah lama memercayakan tanggung jawab administrasi
pemerintahannya pada cara perv.akilan dari para bangsawan dan
orang-orang yang berpendidikan tinggi. Sampai dengan akhir abad
ke-18 dan awal abad ke-19 seb4gian besar kaum bangsawan berasal
dari tuan tanah di pedesaaD lrual-estate). B^ru pada waktu diadakan
perombakan pegawai-pegawai pemerintah di awal abad ke-19, maka
kemudian hampir sebagian besar administrator di Inggris berasaldari
ka:u;r, ydagang (ttercarrire) dan kelas-kelas usahawan di kota-kota.
Selanjutnya pada akhir abad ke-19, mereka telah mulai menerapkan
proses seleksi yang berlandaskan pada uiian yang bersifat kompeti-
tif yanS keras dari lulusanlulusan universitas, terutama dari Oxford
dan Cambridge.
Xedudukan administrasi publik dalam pemerintahan tidak hanya
terpaku pada aturan legalistis yang kaku saia, akan tetapi berorienta-
si dinamis untuk melaksanakan aturan legal tersebut. Sebagian besar
persoalan administrasi publik bersumber dari persoalan masyarakat.
Administrasi publik adalah suatu sistem yang m€niawab persoalan-per-
soalan masyarakat yang dhamis. Oleh karena itu, Gerald Caiden (1982)
menardaskan bahwa disiplin administrasi publik ini pada hakikamya
rnerupakan suatu disiplin yang menanggapi masalal-masalah pelaksa-
naan persoalan-persoalan masyarl}x lptblic affa s) dan manajemen
dari usaha-usaha masyarakx (p*lic btsituss). Perkembangan masyara-

89
II MII ADMINISTRASI PLIBLIK KONTEMPORER

kat membawa runtutan-urnnrtan masyarakat pun meningkat. Tuntutan-

tuntutan ini memburuhkan lawaban. Jika jawabannya tidak sepadan
dengan tuntutannya, maka akan membawa ketidakpuasan masyarakat.
Administrasi publik haruslah mampu menjawab tuntutan-runnrtan ma_
syarakat yang senantiasa berkembang tersebut. Kalau tidak maka ad_
ministrasi publik itu ibarat lukisan tanpa merefleksi kenyataan.

Administrasi Publik Bukan Sekadar Sketsa

Rene Magritte seorang pelukis surrealist Belgia yang kenamaan,
pernah suatu hari melukis serangkaian pipa. Lukisannya itu ia beri
'tudttl "Ceci n'est pas ne pipe" (Thk is not a pips). Suatu gambar atau
lukisan tentang sesuatu itu memang bukan realita dari sesuatu itu. T,e
picture of the thing k ,1ot tbe thing lPeterc d^n Waterman Jr., 1982).
Lukisan tentang pipa tidaklah sama dengan aslinya sebagai pipa.
Dalam pemikiran yan8 sama suatu bagan organisasi depaftemen
pemerintah tidaklah sama dengan departemen pemerintah, bukan
pula suatu strategi baru sebagai jawaban otomatis terhadap kegagal-
an administrasi publik yang diwakili oleh program-program aksi de-
parlemen tersebut. Kita sadar dan tahu persis tentang hal sePerti ini.
Akan rerapi, sepeni biasanya manakala kita mengladapi kesulitan
yang tersembunyi sering kali kita menca strategi baru untuk keluar
dari masalah itu dengan mengajukan kemungkifl^n reorgafti'
^danya
sasi, restrukturisdsi, reshuffle, reengifleering dan yang sejenis. Dan
ketika kita melakukan reorganisasi, maka kita berhenti pada upaya
melakukan penataan organisasi dalam wujud kotak-kotak dalam
bagan struktur organisasi. Derajat keanehan semakin tinggi kita
jumpai dan perubahan tidak banyak kita dapatkan Karena adminis-
trasi publik diletakkan sebagai lukisan tanpa ekspresi.
Administrasi publik (negara) selama iai selalu diasumsikan seba-
gai upaya melukis suatu benda bukan menaruh perhatian terhadap
bagaimana realita benda tersebut. Sehingga karmanya administrasi pub-
lik dianggap kurang memberikan kontribusi terhadap setiap reformasi di
bidang pemerinrahan. Reformasi &n perubahan yang ditawarkan oleh
ilmu administrasi publik sering kali berhenti pada lukisan kotak-korak
saja yang acapkali berupa serangkaian konsep restrukturisasi, reorSan-
isasi, leengineering lchampy, 1995). Upaya sepeni ini smantiasa hanya

90 I
 6 B olGs DanAdminslras Pub k

menekankan pada perbaikan suuktur fisik dari suatu sistem tanpa meli-
hat seberapa fauh kaitan strultur fisik tersebut dengan stakeholdet y^ng
mampu melahirkan pranata logis (LucasJr., 1996).
Di Indonesia Ilmu Administrasi Publik merupakan kumpulan skec
sa yang dipergunakan untuk membenarkan kebijakan penguasa, dan
yang jauh dari harapan rakyat. Kumpulan sketsa itu tidak berkehen-
dak untuk drlaksanakan dalam realn:. Penyimpangan-penyimpangan
yang terjadi dalam masa pemerintahan yang lalu karena didukung oleh
sistem administrasi yang berbentuk skersa tersebur. Adminisrrsi peme-
rintahan senS.ria dibuat ridak baik dan kacau, agar penyrmpangan rru
bisa berjalan dan tidak bisa diketahui dan dikontrololeh rakyat.
Kutipan cerita sepenggal tenrang pelukis Belgia itu dimaksudkan
untuk m€mb€rikan kesan kepada kita bahwa ilmu administrasipublik
tidak hanya terbatas pada gambar saja melainkan suatu disiplin ilmu
yang bisa -meminiam istilahnya Peter SenSe (1990) putting tbe ideas
into pra.tice. bbth i^trh dari itu. Administrasi publik dijelaskan oleh
Vilson (1978) sebagai suatu W^ya yang lebih menaruh perhatian
leoncern) terhadap pelaksenaan suatu konstitusi ketimbang upaya
membuatnya.Oleh karenanya dalam batian ini saya menggunakan
istrlah administasi puDfi& sebagai terjemahan d,ari istilah public ad-
,rlirristration, aga( jangkauan persepsinya lebih iauh dari sekadar se-
rangkaian gambar dan sketsa.
Administrasi Publik sangat perhatian terhadap terwujudnya tata
kepemerintahan yang baik dan amanah. Tata kepemerintahan yang
baik lgood gouemtnett) itu di uuiudkan dengan lahimya ratanan kepe-
merintahan yanS demokratis dan diselenggarakan secara baik, bersih,
transparan dan berwibawa. Tata kepemerintahan yang demokratis
menekankan bahwa lokus dan fokus kekuasaan itu tidak hanya berada
di pemerintahan saia, melainkan beralih terpusat pada tangan rakyat.
Pery€lenggaraan tata kepemerintahan yang baik terletak seberapa jauh
konstelasi antara tiga komponen rakyat, pemerintah dan pengusaha
berialan secara kohesif, selaras, kongruen dan sebanding. Berubahnya
sistem keseimbangan antara tiga komponen tersebut bisa melahirkan
segala macam penyimpangan termasuk korupsi, kolusi dan nepotisme
berikut tidak ditegakkannya hukum secara konsekuen.

9l
ILMUAOMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

Ilmu Adurinistrasi Publik dan Perannya

Kita mengenal selama ini istllah Public Admin rrar,oz selalu di-
alilr bahasakan ke dalam bahasa Indonesia dengan sebnt^n Adninis-
fiesi Negald, Saya ingin memopulerkan dcng n seb[tan Adminbtasi
Publih sebagaimana istilah aslinya. Mengapa demikian) Mengikuti
pendapat dari Rene Magritte tersebut apa yant akan saya sampaikan
ini semoga tidak terbaras pada konsepsi yang muluk-muluk tanpa
ekspresi untuk mewuiudkan program aksi.
Di Indonesia istilah administrasi negara dikenal berbarengan de-
ngan pendekatan yang dipergunakan dalam menSelola negara ini yang
menekankan pada orientasi kekuasaan negara. Orienrasi kekuasaan
yang berasaldari negara ini membuat segala upaya p€nyeleflgSaraan ad-
ministrasi pemerintahan bercorak sarwa ncgara. Publik lebih ditekankan
pada pemalaman negara- OIeh karena itu, corak sarwa n€ara itu lebih
menoniol ketimbang corak yang bersarwa masyarakat atau rakyat.
Sekarang paradigma ilmu administrasi publik dan manajemen
pemerintahan telah banyak berubah dari yang sarwa negara ke sarwa
masyarakat (Thoha, 1999). Oleh karena itu, pemahaman dari isti-
lah publik sepeni yang dilekarkan sebagai predikat pada istilah ad-
mihistlation hendaknya dipahami sebagai predikat terhadap proses
kepemerintahan yang selaras dengan perubahan paradigma tersebut.
Dengan demikian, istilah administrasi publik dapat diartikan sebagai
administrasi pemerintahan yang dilakukan oleh aparat pemerintah
untuk kepentingan masyarakat. Pemahaman seperti ini hakikatnya
merupakan jiwa dari ilmu administrasi negara yang sejak pertama
kali dikembangkan dan yang tujuan eksistensinya untuk melayani ke-
pentingan masyarakat pada umumnya (Wilson, 1978).
Dalam pemahaman seperti itu! maka kekuasaan yang selama
ini berada pada penguasa telah beralih lokusnya berdomisili pada
masyarakat. Segala sesuatu yang menjadi dan dibuat kebijakannya
oleh pemerintah bersLrmber dari aspirasi, kebutuhan dan kepentingan
rakyat atau masyarakat. Administrasi Publik berperan untuk mem-
buat agar kekuasaan yang lokusnya telah beralih itu dapat direalisa-
sikan bagi kepentingan masyarakat.
Alcore (1994) dalam laporannya kepada Presiden Bill Clinton
tentang program Rei uenting Golerftnent mengatakan bahwa ori

t-
entasi programnya menekankan pada prinsip puttifig .astorfiers fitst.
Reinuenting gouetn,etr dilakukan oleh pemerintahan Clinton kare,
na pemerintahan Amerika sebelumnya dianggap telah terjerumus ke
dalam perangkap yang kurang responsif terhadap aspi(asi masyara-
katnya- Dengan demikian, orientasi rata kepemerinrahan sekarang
ini lebih banyak ditekankan pada peran masyarakat terlebih dahulu
ketimbang peran penguasa. Perubahan, perkembangan dan kema-
juan masyarakat Amerika kurang bisa ditanggapi secara berimbang
oleh pemerintahnya. Sehingga dirasakan adanya krisis kepercayaan
terhadap pemerintah. Semangat efitlep/eneursrip yang rcrjadi dalam
masyerakatnya tidak dijumpai dalam administrasi dan birokrasi
pemerintahnya. SeIl,:, i9at en epreneuzsDip itu menurut Osborne
dengan mengutip pendapat J. B. Say seorang ahli ckonomi Peran-
cis "sefiangat ydfig berupaya ufttuh mengubah sumber-sum-
ber ^dalah
ekonomi keluar dari tingkat prcd ktiuitas yang lendah ke arub
tingkat produhtiuitas yang lebih tinggi dan yang menghdsilkaft yang
lebih besar" (Osborne dan Gaebler, 1993). Semangat entreprenew-
srip ini menurur Say tidak hanya miliknya perusahaan swasta saja,
melainkan dapat pula dimiliki oleh administrasi publik, organisasi
rolufitary dan administrasi sektor lainnya.
Dahulu ketika manajemen pemerintahan di Indonesia masih
kental dengan segala upaya yang sarw^ neg r^, P"blic Administla-
,ion diteriemahkan sesuai dengan suasana saat itu, yakniadministrasi
negara. Hampir semua kegiatan dalam masya;akat ini saat itu di
mulai dari negara, dan yang amat berperan adalah penguasa negara.
Staheholder dalam mengelola negara ini hanyalah aktor negara atau
pemetintah lgouefime tal actors). Pvbllk dalam arti masyarakat dan
rakyat lnon gouernmentnl actors) ridak mempunyai peran kecuali se-
bagai objek dan sasaran dari kebijakan negara arau pemerintah.
Administrasi negara di lndonesia pada saat itu lebih tepat d!
katakan sebagai alat unmk menegakkan kekuasaan negara bukan ke-
kuasaan rakyat. Itulah sebabnya realitas administrasi negara saat itu
lebih banyak sebagai gambaran atau lukisan daripada realitanya. Pe-
rubahan paradigma dalam ilmu adminitrasi publik menekankan adanya
peranan rakyat. Orientasi adminisrrasi publik sdkarang ini diarahkan
kepada kepentingan dan kekuasaan pada ralyat. Dengan alasan se-
perti itu ilmu administrasi publik lebih menekankan pada program aksi

! 93
ILMU ADI\IIN]STRASI PUBLIK KONTEM PORER

yang berorientasi pada kepentingan ralaat dan masyarakat. SehingSa

eksistensi ilmu administrasi publik tidak hanya sekadar lukisan saja
melainkan ada manfaamya bagi kepentingan orang banyak.
Perubahan paradigma ini membawa penSaruh yang b€sar sekali
dalam tata kehidupan pemerintahan. Salah satu pengaruhnya antara
lain ialah ditempatkannya rakyat pada posisi yanS utama dalam
mengukur keberhasilan pelayanan birokrasi pemerintahan. Mana,e-
men pemerintahan tidak lagi berorientasi pada asp€k pemerintahan
lgouemrneflt) akan tetapi beralih kepada aspek tata kepemerintah-
an lgovernance). EROPA (Eastern Regional Organization for Pub-
lic Adniflisttution bersama UNDP (U"ited Nations Derelopment
Progrumme) ketika menyelenggarakan General Assembly Meeting
di Manilla tahun 1998 yang lalu menslogankan adanya perubahan
paradigma "ftom gouetnmerTt to gorerflaflce" Perubahan aspek ini
menandakan bahwa orientasi kekuasaan sep€rti yang disinggung di
atas tidak lagi berpusat pada penguasa yang mengemudikan peme-
rintahan itu, melainkan pada proses di mana rakyat memegang peran
utamanya dalam menata kepemerintahan. Pelayanan terbaik kepada
rakyat menjadi sesuatu yang tidak bisa lagi dihindari. Dengan mema-
hami keadaan seperti itu, maka perlu dirumuskan pemahaman kita
tentang ilmu administrasi publik dan perannya.
Menurut saya ilrn adnirlisbasi p"blik netupahan snatu kaiian
yang sistematis ddn tidak harya sekadar lukisan abstak akafl tetapi
memxat perencatuan rcalitgs doti segala vpaya dalafi nenata peme-
intdhd meniadi kepernerintahafl yang baik (good gouenance).
Kajian ini meliputi proses pembuatan kebiiakan, pelaksanaan ke-
bijakan, dan evaluasi kebijakan. Kebijakan publik yang dibuat oleh
negara atau pemerintah bersama dengan rakyat direalisasikan dalam
kehidupan nyata. Tata kepemerintahan yang baik merupakan prodr:k
dari suatu kebijakan publik yang seharusnya dilaksanakan dalam ke-
hidupan nyata, bukannya berhenti sampai pada tin8kat slogan sepeni
beberapa waktu yang Ialu. Oleh karena itu, ilmu administrasi publik
berkepentingan untuk mengambil peran mewujudkannya.
Geiolak untuk mengembangkan konsep baru ilmu administrasi
publik tampaknya sudah mulai dirasakan pada akhir empat dasa war-
sa yang lalu. Akhir tahun 1960-an dan awal tahun 1970-an Dwight
Valdo (1971) menggegerkan masyarakat sarjana administrasi publik

94
 6 ' B ml6i Dan Admin6lrasi Puuik

dengan isyaratnya yang terkenal bahwa adminisrrasi publik hidup di

zaman yang penuh kekac aran (time ofturbulance). Geiolal ini sebenar-
nya sudah dirasakan di kala diadakan suatu konferensi oleh masyara-
kat administrasi publik denSan disponsori oleh American A.adeny
of Polnical and Social Scieflces tahnn 1967 lThoha,1988) Terdapat
kritik yang tajam yang dialamatkan kepada konferensi, t€rutama rer-
hadap pandangan ilmiah para sarjana administrasi publik saar iru yang
kurang mampu mengakomodasikan pandangan-pandangan dan isu-isu
baru yang berkembang dalam masyarakat. Tren untuk mengembang-
kan konsepsi baru yang diharapkan mampu menjawab.isu-isu yang
bermunculan dipanggung politik dan kehidupan sosial mulai berp€n-
Saruh sangat kuat. Isu-isu itu antara lain melipfii ter,tang equity, post
positirisrfl, pada lingkungan yang tidak menentu, dan orga-
^daptasi
nisasi-organisasi yang memusatkan pada klien atau .rstofiefi. L^lt)
terbitlah literatur-literatur baru seperti buku yang diedit oleh Frank
Marini'touard a Nea Public Adrrlinktration: the Minnowbrcok
Petspectiue 17971), Dwight Waldo mengedtt Public Admintstlation
in tbe Tine of Turbuh ce \1971), George Frederickson menulis ren,
tang Neighborhood Control in 1970s, dan isu-isu yang dikemukakan
olehnya dalam buku Pl blic Marugemeat ( 1971) yang kemudian terbit
di bawah judul Tle Nerz Public Admiaistation 11980).
Kehendak untuk memperbaiki dan menyempurnakan konsepsi
lama dengan mengembangkan konsep baru dari ilmtr administrasi
publik ini tidak lagi bisa dibendung. Dan upaya itu sampai sekarang
pun terus berlangsung sejalan dengan perkembangan perubahan para-
digm lpatudigm shift) yang sekarang menjadi cunext issues dzlam
ilmu administrasi publik.

Pemerintahan Yang Demokratis

Salah satu wujud tata kepemerintahan yang baik (good govemanceJ
iu terdapatnya citra pemerintahafi yang demokratis. Oleh karena itu
sebelum sampai ke penjelasanperan ilmu administrasi publik terhadap
rerwuiudnya tata kepemerintahan yang baik itu ada baiknya saya
menielaskan pemerintahan yang demokraris rru.
Beheria dahm negara yang demokrutis (Working in denocntic
srare) merupakan cita<ita semua orang yarg mau hidup di negara yang
demokratis. Selama ini kita belum merasakan hal sepeni itu. Sekarang

95
ILMU ADMIN ISTRASI PU BLIX KONTE[4PORER

pemerintah berkeinginan menSamalkan prinsip-prinsip demokrasi di

segala bidang. Prinsip demokrasi yang paling trrgen ialah meletakkan
kekuasaan itu ditangan rakyat, butannya ditangan P€nguasa. Sementara
itu, tidak adanya rasa takut untut memasuki suatu serikat atau perkum_
pulan yang sesuai dengan hati nurani dan kebutuhannya. Selaras dengan
tidak adanya rasa takut ini, juga dikembangkan adanya kenyataan dihar-
gainya motal petbedaan pendapat lcutrn N dan Thompson,1995).
Kita seharusnya hidup dalam suatu negara yang dcmokratis. Du_
nia pendidikan mengajarkan supaya kita berdemokrasi, para orator
politik selalu mendemonstrasikan dengan suara lantang agar berdc
mokrasi, dan hampir sebagian besar di antara kita sangat bangga dan
puas menunggu datangnya iklim berdemokrasi. Walauprrn di antara
kita sering kali berbeda pcndapat tcntang praktika demokrasi, dan
hampir tidak pemah kita mau mengakui bahwa kita pun sering kali
memprakikkan caratara yang tidak demokratis, akan tetapi semua
di anrara kita akan sepakatdan tidak keberaran untuk menerima keha-
dnan demokrasi (Thoha, 1999). Semua di antrrr kita akan sependapat
bahwa jantung dari suatu sistem politik dan tata kepemerintahan yang
demokraris itu terletak pada wujud kontrol terhadap kegiatan peme-
rintah yang seharusnya dilakukan oleh rakyat. Seorang penulis me-
ngatakan bahwa demokrasi dalam tata kepemerintahan itu berwuiud:
" Control of gol)enrnent by tbe gouened" lGruber,1987).
Pemerintahan bisa bertindak demokratis iika peran kontrol yang
dilakukan rakyat dijalankan secara maksimal, proporsional, konsti-
tusional, dan bertanggung jawab. Di dalam pemerintahan yang mo-
dern dan demokratis, hampir tidak mungkin manajemen birokrasi
pemerintahanya bisa diialankan tanpa kontrol dari takyat (Thoha,
1999). Di dalam negara yang pemerinlahannya dijalankan secara
demokratis meletakkan para pejabatnya bisa dikontrol oleh rakyat
melalui pemilihan (Dahl, 1982). Jumlah pejabat yang dipilih lebih
besar ketimbang yang diangkat dan ditunjuk {Gruber, 1987). Tata
kepemerintahan di Indonesia di masa lalu dan sisa-sisanya sampai
sekarang masih ada, menuniukkan sebaliknya.
Di dalam masyarakat yang demokratis dan kompleks hampir
tidak memungkinkan kita akan melakukan dan memperoleh kon-
trol yang sempurna. Akan tetapi, kita bisa menaruh suatu harapan
yang minim sekalipun dengan mengetengahkan suatu cara pemil;

96 I
 6 . Birckasi oan Adminishdl Pub ik

han \election) yang dilakukan oleh rakyat terhadap pejabat,peiabat

dalam birokrasi pemerintah (Thoha, 1999). Pemilihan yang dilaku-
kan oleh rakyat terhadap peiabat-peiabat yang mcwakilinya meru-
pakan inti dari pelaksanaan d€mokrasi dalam suetu neSara. Sekaligus
luga mengingatkan kepada para peiabat untuk senantiasa melakukar
akuntanbilitas kepada rakyat.
Salah satu kekhawatiren lconcerns) yang tergolong fundamen-
tal terhadap p€merintahan yang modem sekarang ini .dalah upaya
untuk mendoron8 timbulnya kebiasaan menggunakan kekuasaan
lpouet) dan otoritas yang dipegang oleh penguasa pemerintahan un-
tuk kepentingan tercapainya tuiuan masrarakal. Kebiasaan ini harus
selalu diingatkan kepada penguasa pemerintahan akan wuiud akun-
tanbilitas ini. Terselenggaranya kebiasaan perilaku pemerintah un-
tuk melakukan akuntanbilitas kepada masyarakatnya ini merupakan
dasar pula dari terselenggaranya p€merintahan dan tata kep€medn-
tahan yang demokratis dan baik.
Salah ratu wuiud dari akuntanbilitas itu ialah agar semua prduk
hukum dan kebilakan yang menyangkut kehidupan rakyat banyak ha-
rus diupayakan didasarkan atas undant-undan8. Dengan produk hu-
kum yang berupa undang-undang ini rakyat mempunyai akses untuk
mengatur dan mengendalikannya. Dan pejabat administrasi publik
secara otomatis mau tidak mau herus melakukan akufltanbilitas pada
rakyat. Jika lembaga dan sistem administrasi publik kita didasarkan
atas prinsip seperti ini, maka tidak ada dalam setiap asp€k administra-
si publik kita yang tidak bisa dikontrol rikyat. Lembaga pemerintah
yang ada di pusat dan daerah sekaranS ini cenderung meniadi ba-
han sorotan dan perhatian rakyat banyak. Setiap ada upaya presiden
untuk menyusunj mengubah, menggenti dan menggabungkan kelem-
bagaan kabinet presiden selalu mengundang perhatian orang banyak.
Susunan kabinet merupakan sesuatu halyang diharapkan dan sangat
memengaruhi kehidupan dan haiat orang banyak. Bahkan kehadiran
susunan kabinet yang kurang bisa diterima pesar bisa mengandung
country ish karena bisa memengaruhi kehidupan perekonomian dan
politikbangsa ini. Oleh karena itu, agar rakyat mempunyai dasar
untuk bisa berperan maka susunan kabinet presiden harus di dasar-
kan atas undang-undang, bukannya didasarkan atas surat keputusan
presiden saja. Dengan di dasarkan atas undang-undang ini, maka

97
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEI\,IPORER

rakyat melalui wakil-wakilnya di lembaga legislatif mempunyai hak

untuk mengontrolnya. Di dalam negara yang demokratis tidak ada
satupun hal yang lepas dari kontrol rakyat.
Indonesia baru adalah Indonesia yang ingin merealisasikan dcmo-
krasi yang baik yang bisa dipergunakan sebagai landasan terlaksanan-
ya tata kepemerintahan yang baik. Selain itu,Indonesia baru iuga ingin
menampilkan peranan rakyat yang lebih dinamis dalam percaturan
politik nasional maupun lokal. Penampilan peran rakyat ini tidak
bisa dipisahkan dari kehadiran partai politit. Adapun panai politik
melalui pemilihan umum membentuk lembaga perwakilan yang bisa
dipergunakan untuk mengawasi pelaksanaan pemerintahan di bawah
kepemimpinan presiden. Dengan demikian, jelas pula bahwa susunan
lembaga pemerintahan lexecutiue branch) tidal bisa dibiarkan tanpa
pengawasan dari rakyat yang berada di lembaga perwakilan (ie8,s/r-
tiue branch).
Pemerintahan yang demokratis merupakan landasan terciptanya
tata kepemerintahan yar.g baik \good gouenance). Pemerintahan
yang demokratis meniahnf<an tata kepemerintahan secara terbuka
terhadap kritik dan kontrol dari rakyaaya. Moral disapeement di-
juniunS tinggi tanpa dilandasi rasa dendam dan dilaksanakan secara
terbuka. Demikian pula sebaliknya, rakyat terbuka dan terbiasa me-
nerima p€rbedaan dan memberikan kritik keterbukaan berani ada
minat dan tindakan dari pemerintah untuk saling kontrol dan ber-
tanggung iawab. Transparansi ini tidak hanya diperlukan bagi peme-
rintah saja akan tetapi juga bagi masyarakat sendiri. Transparansi di
antara masyarakat merupakan adanya sarana akses yang sama bagi
seluruh masyarakat untuk melakukan kontrol terhadap pemerintah.
Dalam hal ini ada perlakuan yang adil bagi semua golonSan, kelom-
pok dan partai politik yang ada dalam masyarakat.
Proses menciptakan tata pemerintahan yang demokratis tersebut
adalah tidak mungkin bisa tercapai tanpa peranan ilmu administrasi
negara dan ilmu politik. Karena kedua ilmu itu memberikan ruang
gerak yang besar terhadap elemen-elemen yang tumbuh dalam pemer-
intahan yang demokratis. Sebagaimana yangdirumuskan di atas bah-
wa ilmu administrasi publik merupakan suatu kajian yang sistematis
dan tidak hanya sekadar lukisan abstrak akan tetapi memuat pteren-
canaan rcalitas dari segala upaya dalam menata pemerintahan men-

s8
 6 - Birclrai Dan Adminb!_asi PUU k

iadi kepemerintahan yangbalk \good gouernar.e). Ilmu administrasi

publik berkepentingan untuk menciptakan tata kepemerintahan yang
demokratis mulai dari upaya merancang dan menata perumusan ke-
bijakan, proses pelaksanaan dan evaluasi kebijakan tersebut.

Bab ini aslinya pernah disampaikan pada pembukaan Kuliah Program Pasc€sar-
jana Unive6itas Gadjah Mada Tahun Alademis 2000/2001, pada tanggal 4 Sep-
lember 2000, dan dimuat pula dalam Bab 2 B rokrasi dan Politrk dr ndonesia.

I 99
 ADMINISTRASI NEGARA
DAN PUBLIC POLICY
Konsep public polr'cy masuk dalam bahasan ilmu administrasi
sudah lama dikenal. Pada awalnya dikembangkan korcep decision-
mahing prccess. Konsep decision-making tetbatas pada pengembang-
an konsep kepemimpinan yang menjadi topik bahasan aktual dalam
perkembangan ilmu administrasi negara. Oleh karena cakupan ilmu
administrasi negara subsransinya adalah seluas dengan aktivitas ne-
gara yang berkaitan dengan kehidupan rakyatnya, maka aktivitas
rakyat dalam suatu sistem negara yang demokratis berpengaruh ter-
hadap pengembangan konsep decision-fiakitg pro.ess. Pada sekitar
awal tahun 70-an mulai berkembang konsep public policy dalam
ilmu administrasi negara. Pokok perhatian utama administrasi ne-
gara saat itu ialah Prbli. Policy. Bidan9kalian ini amat penting bagi
administrasi negara. Karena selain ia menentukan arah umum yang
harus dtempuh untuk mengatasi isu-isu masyarakat, ia pun dapat
dipergunakan untuk menentukan ruang lingkup permasalahan yang
dihadapi oleh pemerintahan. Selain itu, dapat pula dipergunakan un-
tuk mengetahui betapa luas dan besarnya organisasi pemerintah ini.
Masalah-masalah yangtumbuh dan berkembang dalam masyara-
kat suatu negara kalau diangkat ke atas pentas politik akan meru-
pakan masalah ymg mendesak untuk dipecahkan oleh pemerintah.
Masalah-masalah itu kadang kala pelik dan fundamental, sehingga
memerlukan proses pemecahan yang pelik pula. Masalah-masalah
itu hidup, sepeni hidupnya suatu masyarakat yang dinamis. Tumbuh
dan berkembangnya suatu masalah dalam suatu masyarakat negara,
lambat laun, cepat atau lambat akan mmyentr:h dan disentuh oleh ad-
ministrasi negara. Itulah sebabnya administrasi negara mempunyai ke-
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEI\,IPORER

pentingan terhadap pemecahan masalah-masalah masyamkat. Proses

pembentukan masalah pemerintah, pemecahannya, penentuan kebijak-
sanaan. pelak\anaan dan evaluasi kebijaksanarn tersebur unruk \emen-
tara dapat dipergunakan sebagai gambaran pengertiar. public policr.
Mtrrcttlnya public poliq d^Iam administrasi negara sebagian di-
karenakan banyalnya teknisi-teloisi administrasi'menduduki jabatan
politik, dan sebaglan lainnya karena benambahnya tuntutaJl-tuntutan
masyarakat unflrk mendapatkan kebiiaksanaan yang lebih baik. Orang-
orangsenantiasa berhrmpusecara instingtif kepadapimpinannya. Mereka
percaya bahwa pimpinannya itu mengetahui apa yang s€baiknya harus
dilakukan. Mereka percaya pula bahwa pimpinannya bisa menptasi isu-
isu dan semua permasalahan yang timbul di antara mereka. Karena ke-
percayaan inilah maka pimpinan dituntut untuk memberikan keputusan
dan kebiiaksanaan yang baik untuk kepentingan nereka terebut. Dengan
demikian, usaha-usaha untuk senantiasa meningkatkal tsi public policy
dengan cara menyempurn akan czra public policy tto dibuat, adalah meru-
pakan suaru hal yang disentuh oleh admrn;rrasr negarr.
Suatu usaha untuk membedakan antara pembuatan kebijaksa-
naan dengan pembuatan keputusan pada umumnya dan pembuatan
keputusan pemerintahan pada khususnya sering dilakukan dengan
tanpa memberikan kepuasan. Banyak orang menafsirkan bahwapub-
Iic pollay adalah hasil dari suatu pemerintahan dan administrasi neg
ara adalah sarana untuk memengaruhi terjadinya hasil-hasil tersebut.
Sehingga dengan derr.rktan public policy lebih diartikan sebagai apa
yang dikerjakan oleh pemerintah dibandingkan daripada bagaimana
pro.es hasil h.r.il rtu drbuar.
Proses pembuatan kebiiaksanaan atau proses public policy itn
tidak mudah. Ia memerlukan suatu rasa tanggung jawab yang tinggi
dan suatu kemauan untuk mengambil inisiatif dan risiko. Selain itu
terdapat pula banyak kesulitan-kesulitannya, terutama sekali jikalar:
informasi yang dibutuhkan tidak lengkap, bukti-bukti yang ada tidak
bisa memberikan gambaran kesimpulan, keinginan-keinginan yang
berbeda satu sama lain, ramalan hasil yang tidakjelas,feedbackyng
sporadis, prosesnya yang sulit dimengerti, dan termasuk pula tidak
adanya partisipasi. Jarang orang-orang bisa memahami mengapa dan
bagaimana suatu keputusan itu dibuat. Tidak banyak orang yang
mampu menyelami suatu proses dan prospek publi. policy yang se-

102
 7 Admin sras Nega6 Dan Public Po cy

makin sulit di dalam administrasi negara moderen yang komplikatif.

Memahami proses dalam public policy bzgaimanapun hanyalah suatu
pendahnluan untuk leblh memahaml public polcy secara baik.
Sebagaimana diketahui bahwa suatu masyarakat itu tumbuh dan
berkembang, mulai dari kelompok kecil ke kelompok suku, dari suku
ke bangsa, dan berkembang ke suatu masyarakat internasional yang
pada akhirnya timbul suatu masyarakat yang aturannya tidak bisa di-
hindari oleh setiap orang. Tidak ada satu orang pun yang mampu lari
dari keputusan orang lain. Perluasan dan perkembangan suatu nia-
syarakat tersebuttelah menimbulkan adanya suatu proses pengambil-
an kebijaksanaan yang semakin komplek. Geiala ini membutuhkan
adanya pemahaman terhadap persoalan-persoalan yang tumbuh dan
berkembang dalam suatu masyarakat, penemuan teknik dan cara
pengambilan keputusan yang memenuhi persyaratan yang baik, dan
sistem evaluasi dari keputusan yang telah diambil sebelumnya.
Di dalam masyarakat yang sederhana seiurnlah kecil orang dapat
memutuskan segala urusan dan mengetahui semuanya yang terjadi. AI(an
taapi, di dalam masyarakat yang lebih kompleks suatu keputusan dikon-
sultasikan bcrsama (ro D e shared) didelegzskan, dm dilembagakan dalam
salnran+alnran yang nrrin. Prcs.s p bli. poliq' adalah berhubungar de-
ngan lembaga elite dan pengikut-pengikumya yang mempunyai ketidaksa-
maan satu sama lain. Tidak ada satu halpun yang dapat menghubungkan
kesamaan di antara mereka s€perti misalnya, kesamaan keturunan nenek
moyang, identitas sulu, &n atau afliasi politik. Demikian pula, perbe-
daan kepentingan di antara mereka, perbedaan fungsi, dan perbedaan
langganan tidak dapat membagi mereka antara yang pro dan kontra.

Pengertian Public Poliry

Bagian inimenielaskan bagaimana pengenian publikperkembang-
an. Untuk diawali dahulu dengan menielaskan perkembantannya.

P er ke mb aaga n P fi li c P o li cy
kdlah public ?olicy *ngaja masih sering kali dipalai &lam bab ini,
dan ka&ngkala dipergunalan terjemalannya dalam bahasa Indonesia,
kebiiakanaan pemethuh. Hal ini dilakui<an karena penulis belum mene-
mukan istilah bahasa Indonesia yang repat mewakili pengertian aslinya.

103
LMUADMINISTRAS PUBLIK KONTEMPORER

Orang penama yang menggambarkan ide public policy dzpat

dipelajari secara sistematik adalah John Dewey. Di dalam bukunya
Logic: Tbe Theory of lflquiry Dewey membetikan perhatian terhadap
sifat eksperimen dari cara mengukur kebijaks^na^n (policy). DiB m-
barkan puJa bagaimana rencana-rencana tindakan harus dipilih dari
alternatif-alternatif dan bagaimana menSamati akibat-akibat yang
dapat dipergunakan sebagai uji coba yang tepat.l
Buai pikiran Dewey ters€but kemudian diambil alih oleh Harold
lasswell, seorang eksprementalis ilmu politik yang prrtama kali mem-
penajam ide ilmu poicy sebagai suatu disiplin yang tidak terpisahkan
dari disipliniisiplin lainnya. Sepeni halnya administrasi negara sebagai
bidang studi akan selalu meminta bafltuan yang sesuai dari bidang studi
lainnya. Ilmtr poliay adalah studi tentang proses pembuatan kepurusan
arau proses memilih dan mengevaluasi informasi yang tersedia dan ber-
gayutan untuk memecahkan masalah-masalah teftentu. llmu sepeni ini
adalah memusatkan pada lima tugas irtelektual di dalam memecahkan
persoalan. Lima tugas intelektual tersebut antara lai penieldsan tuiudfi-
tuiuan, pengoaian dari kecenderungan-kecenderungan, pe ganalisisdn
keadaan, proyeksi dari peagembangan maa depan, dan pmelitian, eua-
luasi dan peneliian, erahasi dan pemilihan atterratif.l
Perkembangan selanjumya menyatakan bahwa semakin kompleks-
nya masalah-masalah publi. policy, lebi\-lebih di tahun-tahun 1950-ar
telah membawanya ke suatu tempat yang dipergunakan oleh otoritas-
otoritas pemerintah dan siapa saja yang memilihnya unmk berkonsul-
tasi. Lambat laun lurrrlah dari spesialis yang berorientasi akan polic) ini
benambah, dan spesialis analisis public policy baik pemerintah maupun
swastrperusahaan mulai tumbuh subur. Gejala ini dipercepat dalam
masa kekacauan atau masa ketidakpastian di tahun 1960-an. Beberapa
jumal telah diterbitkan untuk mempercepat dan menyampaikan //eed-
,'rg) pengetahuan kepada profesi baru analis-analis poliq. Demikian
pula, untuk menlembatani kesenjangan antara ahli'al i kebijaksanaan
(policy scientists) dan pembuar kebijaksanaan /p olicy makers).
Di dalam ilmu administrasi negara studi mengenai kebijaksanaan
ini meniadi sangat populer, akan tetapi sebagaimana halnya barang
baru bidang kajian ini sebagian besar masih deskiptif, dan masih sa-
ngat sulit membangunnya. Setapak demi setapak para peneliti memu-
lai unruk menggeneralisasikan dan membangun reo'i rentang proses

104
 7 Administrasi N64.E Dan Puuic Poli:y

pengambilan kebijaksanaan pemerintah (public policy makhg) de*

gan menggunakan model-model yang dikembangkan dari bidang studi
laimya. Sebagaimana yang dikatakan oleh Herb€rt A. Simon bahwa
studi tentang policy ini adalah meminjam dari semua ilmu-ilmu sosial,
dan analisis tentanS policy ini dipandang sebagar brdang studi yang
bisa berintegrasi dengan ilmu-rlmu sosial.'
Indakan-tindakan akademis tentang public policy ini banyak di-
penSaruhi oleh beberapa faktor institusional. Instansi-instansi pemerin-
tah, departemen-departemen, dan instansi-instansi lainnya telah banyak
melibatkan ke dalam pemikiran-pemikiran public policy ini. Orga-
nisasi-organisasi pemerintah ini lebih banyak memikirkan bagimana
kesejahteraan masyarakat ini diciptakan. Organisasi-organisasi ters€-
but lebih banyak memikirkan kepentingan masyarakat dibandingkan
dengan pemikiran politik lainnya sep€ni misalnya perang. Mulailah
dibutuhkan ahllahli analisis kebijaksanaan yang mampu mengevalu-
asi program-program yant adar merencanakan program-p. ram al
tematif, dan berpikir kreatif mentenai cara pemecahan yang tepat
terhadap masalah-masalah sosial dan masyankat pada umumnya.
Beberapa universites di Amerika S€rikat peda waktu itu banyak me-
nyambut keinginan-keinginan pemerintah tersebut. Maka didirikanlah
pusat-pusat studi analisis kebilaksanaan pemerintah. Tahun 1970-an
merupakan saksi meledaknya studi tentang p"blie policy lni. kiset,
latihan iabatan, pendidikan profesional, pendidikan untuk mencapai
gelar, banyak dilakukan untuk membina dan mmgembangkan studi
public policy ini.lnm l-jumalmengenai public policy banyak diterbit-
kan. Demikian pula organisasi-organisasi konsultan banyak tumbuh di
sekitar Washington, DC. Suatu bukti betapa besamya perhatian terha-
dap otientasi public policy ini diwujudkan dengan keberhasilan transisi
karier dari ahli ilmu politik ke arah policy praktis sepeni misalnya,
yang dilakukan oleh Daniel Moynihan dan Henry Kissinger Kedua
orang ini beralih kepada jabatan-iabatan karier yang mempraktikkan
ilmu-ilmu policy ke dalam operasionalisasi teknik-teknik baru analisis
poliry, dan keterlibatannya secara langsunS ke dalam manaiemm pub-
lik. Demikian pula, berpindahnya orientasi dari ilmu sosial murni ke
dalam riset-riset praktis dan isu-isu sosial yang bergayutan.
Demikianlah catatan perkembangan llmu public policy dal^m
huburgannya dengan ilmu administrasi negara dan manajemen pub-
lik. Sekarang marilah diikuti pengenian prblia polic, itu sendiri.

105
ILMU AOIMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

Peagettiaa hrblic Polica

Dalam ani yang luas poriel mempunyai dua aspek pokok antara
lain:
(1) Polrc) merupakan praktika sosial, ia btkan euent yang tunggal
atau terisolir. Dengan d€rnikian, sesuatu yang dihasilkan peme-
rintah berasal dari segala keiadian dalam masyarakat dan diper-
gunakan pula untuk kepentingan masyarakat. Keiadian semacam
ini tumbuh dalam praktika kehidupan masyarakat, dan tidak
merupaken peristiwa yang berdiri sendiri, terisolasi dan asing bagi
masyarakat. Suatu contoh: Op€rasi Pemulihan Keamanan (OPK)
a&lah suatu peristiwa masyarakar yangtidal berdirisendiri. Oi'K
timbul, karena terancamnya keamanan daripara penjahat. Peram-
pokan, penfambraan, pembunuhan, dan penculikan yang dilaku-
kan oleh para peniahat adalah praktika-praktika kejahatan dalam
masyarakat. Praktika ini merupakan persoalan masyarakat. Ma-
salah ini kemudian dijadikan isu, dari isu inilah yang nanrinya
pada gilirannya akan bisa menjadi policy- Karena iru ia tumbuh
dari suatu pcristiwa yang benar-benar terjadi, suaru praktika dari
masyaEket. Maka OPK merupakan suanr poli.al yang diambil
oleh pemerintah dalam mengatasi keiahatan yang merajaleta.
l2l Polict ad.al^h suatu peristiwa yang ditimbulkan oleh baik untuk
mendamaikan chiz dari pihak-pihak yang konflik, atau unruk
menciptakan in.e tiue bagi tindakan bersama bagi pihak-pihak
,ang itut menetapkan tuiuan akan tetapi mendapatkan per-
lakuan yang tidak rasionaldalam usaha bersama re$cbut. Dengan
demikian jika ada pihak-pihak yang konflik, maka usaha untuk
mengatasinya antara lain dihasilkan suatu poliry Selain itu, jika
terjadi beberapa pihak yang bersama-sama ikut menentukan tu-
juan yang ingin dicapai bersama, akan tetapi dalam perialanar-
nya ada pihak-pihak yang mendapatkan perlakuan yang tidak
sama dan tidak rasional. Maka diciptakan suatu trndakan yang
bet tpa policy yang dapat mendorong atar diciptakan situasi yang
rasional. Policy semacam ini merupalan dororrgan ata\t incefltiue
bagi pihak-pihak yang su&h sepakat menentukan tujuan bersama
tersebut untuk bersama-sama bekerja secara rasional.
Dari dua aspek pokok tersebut dapat disimpr.rlkan bahwa po-
lieT di satu pihak dapat berbentuk suatu usaha yang komplek dari

106 !
 7 - Adminisrasi N€oara Drn Pudi. PorEl

masyarakat untuk kepentinSan masyarakat, di lain pihak policy

merupakan suatu teknik atau cara untuk mengatasi konflik dan me-
nimbulkan insentif. Selain itu, ahli ilrnu politik Harold-Lasswell dan
filosof Abraham Kaplan menyatakan bahwa:
....policy as a prorected pr ram of goals, values, and practices".a
Adapun Carl Frederick mengatakan:
"it is essential for the policy concept that there be a goal, obiec-
tive, or purpose".J
Ahli ilmu politik lainnya-Heinz Eulau dan Kenneth Prewitt
mengemukakan rumusannya sebagai berikut:
"Policy is defined as a standing decision characterized by beha-
vioral consistency and reperitiveness on rhe parr of borh rhose
who make it and rhose who abide by ir-."
Pengertian-pengenian policy seperti yang dikutipkan di atas ki-
ranya dapat dipergunakan sebagai dasar pemzhaman dari public po-
llcy. Tetapi sehubungan dengan pemyataan Heinz Eulau dan Kenneth
Prewia di atas, bahwa policy dilakukan baik oleh p€merintah mau-
pun yang melaksanakan dengan menekankan adanya perilaku yang
konsisten dan berulang. Maka Thomas Dye meragukan hal semacam
itu. Menurut Dye pemerintah acap kali melakukan hal-hal yang tidak
konsisten dan tidak berulang.
"Now certainly it would be a wonderful thing if government ac-
tivities were characterized by "consistency and repethiveness",
but it is doubtfulthat we would ever find "public policy" in go-
vernment if we insist on these criteria. Much of what government
does is inconsistent and nonrepetirive'i
Adapan public policy menurut David Easton, dapat dirumuskan
sebagai berikut:
"the authoritative allocation ofvalue for the whole society-but it
turns out that only the govemment can anthoritatively act on the
'whole' sociery, and everrthinS the governrnent choosed to do or
not to do results in the allocation of values".3
Public policy mentr,tt'fhomas R. Dye adalah apa Pun yang dipi-
lih oleh pemerintah untuk dilakukan ataupun untul tidak dilakukan
(ubateaer tovetn nent choose to alo or not to ilo).e Dalam penger-
tian s€peni ini, maka pusat perhatian dari pr blic policy tidak henya

I$7
II i]tII ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

pada apa saja yang dilakukan ol€h pemerintah, melainkan termasuk

iuga apa saia yang tidak dilakukan oleh pemerintah- Justru dengan
apa yan8 tidak dilakukan oleh pemerintah itu mempunyai dampak
yang cukup besar terhadap masyarakat seperti halnya dengan tin-
dakan+indakan yang dilakukan oleh pemerintah. Dapat dibayang-
kan betapa besar pengaruhnya terhadap masyarakat jika pemerintah
mendiamkan atau tidak melakukan tindakan apa-apa terhadap keja-
hatan yang semakin meraialela dalam masyarakat, Dengan demikian,
tindakan tidak melakukan apa-apa merupakan poliry yang diambil
pemerintah. Sebagaimana policy itu dapat dilakukan pemerintah
dengan melakukan tindakan-tindakan.
Pemerintah dapat melakukan banyak hal lewat proses pengam_
bilan kebilaksanaan. Pemerintah dapat mcngatur konflikyang terjadi
dalam masyarakat dan menata birokrasi untuk melaksanakan konflik
tersebut. Sepeni misalnya, konflik yang terjadi dalam parpol, peme-
rintah dapat memainkan peranan untuk mengatur konflik tersebut.
Pemerintah juga dapat melakukan distribusi aneka macam simbol-
simbol penghargaan dan bantuan pelayanan materi terhadap anggota
masyarakat. Bagi pegawai negeri yang telah mengabdi kepada peme-
rintah 25 tahun berturut-turut akan mendapat tanda penghargaan.
Guru yang menunlukkan prestasi teladan akan mendepat peleyanan
kenaikan pangkat istimewa, dan lain sebagainya. Dengan demikian,
prblic policy mengatur banyak hal mulai dari mengatur perilaku,
mengorganisasikan birokrasi, mendistribusikan penghargaan sampai
pula penarikan pajak-paiak dari anggota masyarakat.
Sementara itu, public policy dapat juga dilakukan oleh peme-
rintah dengan cara mengalokasikan beberapa persen dari GNP-nya
dan sejumlah hasil yang diproduksikan pemerintah setiap tahunnya
kepada masyarakat. Selain itru,, public policl dapat pula menangani
aneka ragam bidang cakupan substantif, seperti misalnya pertahan-
an, keamanan, energi, lingkungan, masalah-masalah luar negeri, pen-
didikan, kesejahteraan, kepolisian, lalu lintas jalan raya, perpajakan,
perumahan, kesehatan, keluarga berencana, pembangunan pedesaan,
inflasi dan resesi dan banyak hal lagi. Public policy |u1a dapat me-
ngatur dari masalah-masalah yang vital sampai dengan masalah-ma,
salah yang kurang penrnry briuial), d$ dari alokasi anggaran yang
jutaan rupiah sampai dengen sistem persenjaraan yang mutakhir.

't 08 !
 7 AdminbraiNe9a6 oan Publa Pdicy

Demikianlah betapa besar lingkup permasalahan yang digarap

oleh public ?olicy. D^lam keadaan semacam inilah maka hubungan
public policy deigan ilmu politik erar sekali. Ia bukan barang baru
dalam ilmu politik. Tulisan-tulisan awal dari filsuf-filsuf politik
menunjukkan adanya statn nin t (inteftst) d^lam kebijaksanaan-ke,
bijaksanaan yang diambil oleh pemerintah, kekuatan-kekuatan yang
mempenaiam poli.y yang dibuat, dan pengaruh dari pol:'4, tersebut
terhadap masyarakat. Namun demikian, fokus perhatian utama ilmu
politik tidak pernah menyinggung policl itu sendiri, melainkan lebih
mengutamakan pada pembahasan institusi atau struktur pemerinhh-
an dibandingkan dengan perilaku dan proses politik yang dihubung-
kan dengan pembuatan kebijaksanaan.

P{blic Policy dan ll"fia Politik

Secara tradisional ilmu politik memusatkan perhatian uramanya ke-
pada struktur institusional dan penimbangan filsafat dari pemerintah.
Hal ini meliputi studi tentang pengaturan-p€ngaturan konstitusional,
sepeni misalnya perimbangan pusat dan daerah, pemisahan kekuasaan,
peninjauan tata hukum, kekuasaan dan tugas'kewajiban dari lembaga-
lembaga negara sepeni DPR-MPR, Kepresidenan, Mahkamah Agung,
Mahkamah Konstitusi, Komisi Yudisial dan lain sebaSainya.
Srudi tradisional mencoba menerangkan institusi di mana prirlrc
poliq ini dibuat. Akan tetapi,sayangnya hubung^n (linkages) anrara
pentingrya pengaturan-pengaturan institusi dengan isi dari public
pol,q sama sekali tidak digali secara luas.
Perilaku ilmu politik yang modern memusatkan perhatian uta-
manya pada proses dan perilaku yang dihubungkan dengan peme-
rintahan. Hal ini akan melibatkan studi tentang sosiolod, psikologi
yang berdasarkan atas perilalu individu dar kelompok, penentuan-
penentuan tentang pemungutan suara dan kegiatan-kegiatan politik
lainnya, berfungsinya kelompok-kelompok kepentiagan dan partai
politik, dan pen,elasan mengenai macam-macam proses dan perilaku di
dalam badan legislatif, eksekutif, dar judikatif. walaupun pendekatan-
pendekatan tersebur mencoba menlelaskan proses di mata public policy
diteupkan, akan tetapi hal tersebut tidak menyenruh secara langsung
antara berbagai proses dan perilalu dengan isi prblr'. po,;7 sendiri.

tr 109
ILMU AOMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

Sekarang banyak ahliahli ilmu politik beralih pandangan ke arah

public poliq,y^kni \rntuk menjelaskar dan menerangkan sebab-sebab
dan akibaFakibat dari aldvitas pemerintahan. Hal sepeni ini dapat
melibatkan suatu deskripsi t€ntang isi dari 2lblic polrcy, dar analisis
tentang dampak sosial, dan kekuatan-kekuatan politik dalam batas isi
publie polict retsr'-b*. Demikian pula, hal ini al<an melibatkan suatu
penelitian tentang akibat dari berbagai pengatrxan institusional dan
proses politik di dalam public policy, dan evaluasi mengenai akibat-
akibat yang ditimbulkan d,ari public policf di dalam masyarakat, baik
akibat yang dikehendaki ataupun yang tidak dikehendaki.
Ada bebaapa alasan mengapa ahli-ahli ilrnu politik memberikan per-
hatian yang besar terhadap public policy. Nasan-alasan itu antara lain:
\1, ) Public polic! dapat dipelajari untuk alasan-alasan ilmiah yang
benar-benar murni (pzzely scientificleasons). Dalam halini pema-
haman tentang sebab akibat dari keputusan-keputusan policy
yang dibuat dapat mengembanglan pengetahuan kita mengenai
kehidupan sosial, Public policy dapat dipandang sebagai varia-
bel terganrung (dependent uriable) dalr ktta dapat memperran-
yakan sifat-sifat apakah dari kekuatan-kekuatan sosioekonomi
dan sistem politik yang dapat membentuk isi dzrl public policy.
Dap^t pnla public policy dipandang sebagai variabel bebas (in-
dependent udriable). Dalam hal ini dapat dipenanyakan apakah
pengaruh Public Policy terhadap masyarakat dan sistem politik
yang ada. Dengan mengajukan pertanyaan-peftanyaan tersebut
dapat dikembangkan pemahaman pada hubungan antara kekua-
tan sosioekonomi, prose s po\tik dat pxblic policy. Suatu pemaha-
man dari hr:bungan-hubungan ini akan memberikan andil terha-
dap keluasan, signifikansi, realibilitas dan pengembangan teoretis
dari ilmu-ilmu sosial, termast:k di dalamtya public policy.
12\ Public Policy depat dipelajari pula Untuk alasan-alasan yang pro-
fesional. Memahami sebab ak:,bat d,an publie policy berani sama
halnya memberikan kepada kita mengamalkan pcngetahuan sosial
untuk memecahkan masalah-masalah praktis. Masalah-masalah
sosial yang timbul sewaktu-wakm dapat dipecahkan berdasar-
kan prinsipprinsip Wrrgellahuan Wblic por,,?. Sehingga dentan
derntkten public policy adalah suatu pengetahuan yang dapat di-
pergunakan untuk membantu menyelesaikan masalah-masalah

110 tr
 7 - Adminbt-asl Negam Dan Puur Pdicy

praktis secara profesional, dan tidak semata-mata hanya menSan-

dalkan teori yang utopis.
\3) Publie policy dapat dipelajari dengan tuiuanlujuan politik. Alasan
ini dapat dipergunalan untuk meyakinkan agar drperoleh suatu
keb;yaksanaan yang repat dalam rangk.r mencapai rujuan ynng re-
pat pula. Sering kali dikemukakan bahwa ilmu politik tidak bisa
menjadi pendiam atau impoten di dalam menghadapi krisis sosial
dan politik. Dan ahli-ahli ilmu politik mempunyai kewaiiban moral
untuk meninglatkan secara khusus public policy. Untuk melak-
sanakan hal tersebut maka titik pusat perhatiannya ditujulan ke-
pada lembagalemfaga, proses-proses, atau perilaku yang sering
kali dianggap 'kering", '1idak bergayut" (inebuaflt), d^n "r;dak
bermoral". Hal-hal semacam ini pada umumrya tidak me-narik
perhatian dalam rangka proses public policy. ladi dengan demikian,
ielaslah bal.wa public policl tidak hanya dipelajari untuk alasan-
alasan ilmiah dan profesional saja, akan tetapi juga dapat dipelajari
untuk alasan-alasan tu,uan politik, sepeni misal-nya untuk diskusi-
diskusi politik, memaiukan tingkat kesadaran berpolitil, dan me-
ningkatkan kualitas pzbir poi'cy.

Public Polict dal Bi/okasi

Jikalau di muka dikatak^n b^hwa public polict selalu dihubung-
kan dengan kegiatan-kegiatan pemerintah, n\aka prblic polic,y ridak
bisa dipisahkan dengan birokrasi. Pemerintah yang organisasinya disu-
sun berdasarkan prinsip-prinsip birokrasi mempunyai lingkup kegiatan
yang amat luas seperti yang diuraikan di depan. Jika kegiatan-kegiaran
dan tugas+ugas pemerintah bertambah luas, maka akan mengakibac
kan benambahnya birokrasi. Halini berarti bahwa penguasa-penguasa
politik mendapat tambahan beban, dan kemudian memaksanya untuk
memikirkan perluasan infra struktur birokrasi yang siap dilibatkan diri
terhadap kegiatan perenc anaar prblic policy di bidangnya masing-ma-
sing. Di dalam masyarakat yang sudah berkembang, pada umumnya
penguasa-penguasa politik mendelegasikan urusan-umsan Perenca-
naan dan pelaksaraan policy padz birokrasi, sedangkan penguasa-
penguasa tersebut memusatkan perhatiannya pada urusan pemilihan
kebijaksanaan. Selain itu, oleh karena berdasarkan Iatar belakang
bahwa birokrasi-birokrasi itu mempunyai keahlian teknis dan profe'

111
ILMU AOMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

sional yang tinggi seperti misalnya, ahli persenjataan modem, lingkung-

an, komputer, pelayanan sosial, dan hal-hal lain yang sejenis. Maka
penguasa-p€nguasa pglitik tersebut sebagian besar menggantungkan
perencanaan dan pelaksataan policy pada in{rastruktur birokrasi.
Prcses p blic policy
yang secara pokok menetapkan garis-garis
umum dalam rangka memecahkan persoalan-persoalan masyarakat ti-
dak bisa dilepaskan dari lembagalembaga pemerintah. Jika pol-..y telah
ditetapkan persoalan yang kemudian timbul ialah bagaimana policy itu
dilaksanakan. Dengan kata lain lika suatu kebiiaksanaan telah diputus-
kan, maka dibutuhkan sistem untuk melaksanakan kebiiaksanaan terse-
but. Sistem inilah menurut Victor Thompson digamakan birokrasi-
Walaupun di dalam banyakh^lgublic poliq' dibuat dalam arena
politik tetapi hampir semua perencanaan dan pelaksanaannya dalam
rrena birokrasi. Oleh karena posisrnya yang <tritegis. mempunyri
keahlian yang profesional dalam fungsinya, dan mekanisme antara
perencanaen dan pelaksanaan polic, erat sekali, maka peranan bi-
rokrasi drlan public policy sangat menentukan.
Birokrasi banyak mendominasi public policy dalam mengatasi ma-
salah-masalah yang muitidimensi dan yang menyangkut bidang-bidang
teknis yang menjadi tugas pokoknya. Masalah-masalah keamanan dan
penahanan, pembangunaa ekonomi, keseiahteraan sosial, transmigrasi,
keluarga berencana, pendidikan, kesehatan, ling-kungan dan kepen-
dudukan, dan baryak hal lagi merupakan wilayah kerla yang dihadapi
setiap saar oleh birokrasi. Program-program yang berhubungan dengan
m:salah-masalah wilayah kerja tersebut yang benanggung jawab pelak-
sanaannya adalalr btokrasi. Peiabat-pejabrr politik (politi.al rulen)
mencoba memilih dari berbagai persoalan yang timbul dalam masyara-
kat. Pilihan itu dijadikan keputusan policy-nya. JiLa suatu keputusan
polic) telah ditetapkan, maka kemudian bergerak dari arena politik ke
arena infrastruktur birokrasi. Demikian pula, suatu sikap dan perilaku
yang terbuka bergerak ke arah sikap dan perilaku yang tertutup. Keter-
bukaan persoalan yang dapat dilumpai setiap saat dalam lembaran-lem-
baran media masa, surat kabar, radio dan televisi, dari kampanye dan
koferensi-konferensi parpol dan Golkar, dari rapat-rapat komisi-komi-
si DPR, beralih ke dalam situasi dan forum temrtup sepeni misalnya,
rapat-rapar panitia proyek, rapar kerja depanemen, memorandum akhit
jabatan, *mimr dan lokakarya proyek yang terbatas, dan banyak lagi

112 E
 7 ' Admini r.si fl€aE Dan Public Polic-y

yang intinya mencoba menggali persoalan-persoalan penanggungiawa-

ban dan panisipasi datam melaksanakan poliry tersebur.
Ada sementara ahli berpendapat bahwa hal yang paling kritis
d^lAm public policy adalah usaha unruk melaksanakan policy. Jlka,
suatu polr'ry telah diputus, polir] rersebur tidak berhasil dan terwuiud
kalau tidak dilaksanakan. Pejabat politik harus memikirkan bagaima-
na memilih dan membu at polic'! itu.Tetapib^gaimana poliry itu dilak-
sanakan bukan lagimenjadi pemikirannya. Usaha untuk melaksanakan
policy ini memburuhkan keahlian dan keterampilan menguasai persoa-
lan yang dikerjakan. Itulah sebabnya kedudulan birokrasi di dalam
hal ini menempati posisi yang strategis. Di samping itu, birokrasi yang
berkewajiban melaksanakan poli.y tersebur senanriasa mempunyai ke-
harusan untuk mempunyai keahlian dan keterampilan yang tinggi.

Public Poliqt dan Administldsi Nega/a

Kalau kita sejenak kembali kepada persoalan dikotomi anta-
ra administrasi dan politik, maka birokrasi yang diuraikan di atas
merr:pakan kata lain dari administrasi. Dengan demikian, politik dan
administrasi seperti yang banyak disinggung dalam uraian Bab I teru-
tama dalam gayutannya dengan public policy jelas tidak bisa dipisah-
kan. Sesuai dengan yang diucapkan oleh Luther Gulick bahwa:
'the devision between policy and administration would be
replaced wirh the devision berween policy vero and policy
planning and execution'.'o
Penolakaa policy (policy ,ero) merupakan tindakan politik, ada-pur
perencanaan dan pelaksanaan policy adalah apaya administrasi. Hal ini
merr.rpalan suatu bukti ketidakmungkinannya bahwa politik harus dike-
luarkan dari administrasi dan administrasi harus pula dikeluarkan dari
politik. Administrasi dan polrtik saling kait mengkait satu sama lain.
Pada akhir perang dunia kedua, politik dalam bahasa admi-
nistrasi telah diganti dengan porry. Namun demikian, policy di sini
sama halnya dengan politik. Sepeni yang dikemukakan oleh Paul
Appleby bahwa pernb:lat^n public policy yang dijumpai sepanjang
hidup administrasi ne'gara sebagai kegiatan dari pemerintah adalah
suatu proses politik dalam usahanya mendapatkan konsensus atau
suatu perkiraan dari kepentingan-kepentingan masyarakat.lr

113
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONf EMPORER

Perubahan pendekatan tersebut banyak dilihat dari literatur-

literatur administrasi negara yang diterbitkan setelah perang. Da(i
lireratur-literatur tersebut dapat diketahui bagaimana politik dalam
praktik itu adalah sama halnya dengan administrasi negara. Dan be-
tapa studi tentang p,./rlic policy telah merupakan bagian yang tidak
terpisahkan dari studi administrasi negara. Banyak definisiiefinisi
administrasi negara mengalami revisi. Hal ini untuk menuniukkan
bahwa,public policy trcrupakan orientasi yang baru. Contoh definisi-
definisi itu antara lain:
"Public Admhistration consist of all thoce operations having for
their purpose the fulfillrnent or enforcement of public poliry".''z
"Public administration may bedefined as the coordination of
individual and group efforts to carry out public policy".)3
"As a stud6 public administration examines every aspect of
governmentt efforts to discharge the laws and to give effect
to public policy".ra

Beberapa kuripan definisi di atas merupakan suatu bukti betapa

public polic, mulai nemegang peranan dalam setiap kaiian ilmu ad-
ministrasi negara. Demlkia ahkaitan publi. poicy dengan birokrasi
dan administrasi negara.
S€meniak administrasi negara mempr:nyai sikap yang berorientasi
pada aplikasi, maka studi ini mempunyai perhatian yeng khusus terha-
dap ptblic policy. Dem:l.Jan pula, ketika perhatian administrasi negara
dituiu}an pada prinsip dan proses manaiemen, maka perhatian terhadap
studi poi-.ay sangat bergalutan. Ketika pertikaian dikotomi administrasi-
politik telah mulai ditinggalkan, maka analisis yang sungguh-sungguh
terhadap perumusan polrcy mulai dibangkitkan. Pada saat itulah disiplin
administrasi negara mengembangkan lireratur yang memberikan perha-
rian terhadap proses pol,'c). Hal ini dapar diikuti secara ielas rulisan John
M. Gaus yarg menggunakan pendekatan ekologis dan yang menuniuk-
kan betapa eramya hubungan antara faktor-faktor lingkungan dengan
munculnya studi baru public policy ini.rr
Penulis-penulis lainnya mencoba menyoroti dan menganalisis
peranan kelompok-kefompok penekan (pressure group) termasu,k di
dalamnya kelompok instansi administrasi dalam proses perumusan
dan administrasi policy. Tekanan studi diberikan kepada pelaksa

114 !
 7 - Admhbtrdsi N€gard Dan Public Polic,

naan kekuasaan dalam wilayah poli.ry tertentu yang dilakukan oleh

organisasi-organisasi, administrator-administator pemerintah, dan
antgota-anggota DPR.
Di tahun+ahun kemudian administrasi negara semakin jauh
keterlibatannya dalam mbngembangkan sl:ldi public policy, Usa.ha-
nya ditinglatkan untuk membuat prrli. policy lebih rasional lagi.
Beberapa teknik analisis dikembangkan r tl^i d^i PPBS (phnning,
progarfifiirrg, bxdgeting systerrl) d^n zero-base htdgetifig sanpai ke
mdnagernent inforrnatioz syslerz dan ilmu komputer.
Di bidang pendidikan N ASPAA (Natioflal Association ofSchools
of Publie Affairs afld Admilisiatiorl) memelopori dengan mereko-
mendasi mata pelaiaran analisis kebijaksanaan (polict dndltsis) agat
dimasukkan ke dalam program pendidikan pada fakultas-fakultas
prbli. affail
dan public administrdtion.li
Telah meniadi keyakinan para ahli waktu itu bahwa mata kuliah
public poltcy dan analisis poliry akan seceparnya menirdi suaru bi-
dang riser yang penring dalam ilmu administrasi negara.' Di bidang
pendidikan dan tiset public policy dan analisis policy memberikan
perhatiannya pada masalah-masalah ling.kungan, perkotaan, ilmu
pentetahuan, dan masalah-masalah administrasi polic). Sedantkan
administrasi n€ara di masa depan para spesialisnya memberikan
penekanan kepada bidang policy ini sebagaimara penekannya pada
teori organisasi, pe$onel, keuantan, dan aspek-aspBk administrasi
lainnya. Dengan demikian, administrasi negara dan p blic policy me-
rupakan dua bidang rtudi yang saling menSisi.

Ruang Litlgpup Stltdi PLbl;c PolicJ

NASPAA mencoba merumuskan bidang kajian analisis policy itu
meliputi hal-hal berikut ini:
- suatu proses memformulasikan, melaksanakan dan mengevaluasi
policy;
- suatu strategi untuk mengoptimalkan dan memilih alternatif-al-
ternatif;
- stratu atribut yang lelas untuk membedak^n
^ntara
policy yang
masih bersifat relatifke suatu poli.y yang jelas dari bidang-bidang
fungsional tertentu, sepeni misalnya kesehatan dan transportasi;

fi5
ILMU ADMINISTRASI PUBTIK KON TEMPORER

- memerlukankecakapan-kecakapanuntukanalisissosioekonomi,
diagnosis politik, identifikasi isu, dan evaluasi proSram;
- mempunyai pengetahuan dan komitmen terhadap nilai kepen-tin-
gan masyarakat umum (public interest) sepeni misalnya analisis
yang ta,am dengan mmggu[akan data yang ada mmgenai luasnya
pilihan-pilihan masyarakat umum (public cboicz), kebilaksanaan
dan prograrn yang mempercepat adanya kes€mpatan yang sarna dan
kesejahteraan, pengukuran-pengukuran uotuk menaikkan penger-
tian rakyat rerhadap pilihan-pilihan masyarakat dar pcngaruhnya,
stardar {ormDlasi program dan pelaksanaannya, prosedu penilaian
yanS iuiur atas keuntungan dan kerugian dari aneka macam milik
umum, dan pentukuran-pcngukuran unn k menin*atkan paftisi-
pasi masyarakat dalam formulasi kebijalrsanaan dar evaluasinya. "

Rumusan NASPAA terse6ut merupakan rekomendasinya untuk

dipergunakan sebagai pedomao dan standar bagi penyelenggaraan
program master di fakultas-fakultas Public Affairs dan Administrasi
Negara.
Adapun Gerald Caidm dengan beberapa revisi dan tambahan
dari penulis merumuskan.bahwa ruant lintkup studi e'hF'- iru me-
liputi hal'hal berikut ini: '

(1) Adanya Panisipasi Masyarakat (Public Panici?ation)

Tampaknya, tidak bisa disangkal lagi bahwa proses pembuatan
public policy mertpakan hal yang amat penting bagi pemimpin-pe-
mimpin politik, penasihat-penasihatnya, kelompok-kelompok ber-
kepentingan, dan birokrasi. Semua hal yang benalian dengan hal itu
tidak dapat diamati sendirian. Padahal semuanya itu perlu diketa-
huinya. Mereka itu tidak m€mpunyai kemampuan untuk memutus-
kan semua isu yang timbul. Mereka terlampau tcrgantung selamanya
akan formula-formula yang dibuat di masa lalu yang menunjukkan
keberhasilan untuk mendapatkan alternatif-elternatif pemecahan.
Pendeknya mereka membutuhkan pertolongan, saran, kritik dari semua
pihak yang ada dalam masyarakat. Public policy adalah suatu bidang
yang seharusnya semua pihak ikut memikirkan dan semua orang per-
caya bahwa mereka mempunyai sesuatu yanS brharta yang patut di-
sumbangkan sebagai kewaiiban war8a negara. Kebutuhan-kebutuhan
masyarakat merupakan suatu kebutuhan yang mempunyai kelebihan

116 E
 7 - Adminbtrasi Negam Dan PuUb PolEy

dibandinglan yang lainnya. Kebutuhan-keburuhan ini disumbangkan

berdasarkan tanpa adanya intfiest, obyekdNir^s, beralasan, kebenar-
an, kesungguhan penelitian, dan kejujuran. Orang-orang yang secara
potensial menunjukkan kesungguhannya unruk berpartisipasi dalam
public policry seharusnya didorong untuk berperan sena.
Dengan demikian, ruang lingk,up public policy yang penama yakni
membangLitkan adanya partisipasi ftasyarakat unrul bersama-sama
memikirkan cara-cara yang baik untuk mengatasi persoalan-persoalan
masyarakat. Tanpa adanya partisipasi masyarakat dan rakyat banyak
maka public policy kvang bermakna. Dalam masyarakat yang tradisi
onal pemerinrah dan urusan urusan politik menjadi tanggung jawab
elite, masyarakat pada umumnya tidak tahu apa yang dikerjakan oleh
perne.intah. Public policy adalah meniadi urusamya elite tersebut. Akan
tetapi, dalam masyarakat yang mdem, demokratis, dan yang kekua-
saan teninggi ada di tangan rakyat, maka panisipasi dari masyarakat
sangar penting sekali dalam urusan-urusan pemerintahan termasuk di
dalamnya urusan pz6lZ polir,. Itulah sebabnya partisipasi merupakan
ltnekup kajtan d am public policy.
prrrlir poliry merupakan aktivitas yang dilaku-
Parrisipasi dalam
kan oleh warga negara, baik secara pribadi ataupun berkelompok
yang direncanakan untuk memengaruhi pembuatan keputusan pemer,
rntah. Partrsipasi dapat dilakulan bark rerorganrsasr atau sponranr-
tas, baik terus-menerus ataupun sporad.is; baik secara damai ataupun
kekerasan, baik legal ataupun tidak le8al, dan baik dilakukan secara
efektrf atrupun ridak efektil. Dari sekian macam panisipasi itu. ram-
paknya hanya partisipasi yang mencoba untuk mendukung keb;
jaksanaan dengan cara yang terorganisasikanlah yang berhasil dan
efektii Dengan demikian, dukungan yang efektif untuk kebijaksanaan
di bidang substansial sosial dan ekonomi adalah kemungkinan sekali
berasal dari panisipasi kolektif yang terorganisasi secara rerarur.
Panisipasi adalalanya dilakukan secara mandti dan adakalanya
dilakukan dengan mobilisasi. Panisipasi mandiri adalah suatu usaha
berperan serta yang diJakukan sendiri oleh pelakmya rmn* memengaruhi
polcy yang balal dibuat. Sebagai contoh rakyat yang ingin mempengaruh;
pemerintah agar diadakarmya undangundang pe*awinan supaya wanita
tidak diremehkan oleh kaum pria. Maka banyak rakyat yang usul kepada
pemerintah dengan inisiatihya sendiri, dengan mengirirnkan del€asi, me-

u 117
ILMU AOMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

nulis di surat-suat kabaq kampanye, pengaiian, atau dmgan lewat berk-

hotbah di masjid-maslid. Panisipasi rakyat seperti ini dinamakan panisipasi
mandiri Adapun partisipasi mobilisasi adalah keikusertaan rakyat dalam
berperan serta untr* memengaruhi kebilaksanaan pemerintah dengan cara
dimobilisasikan oleh pihak lain. Sebapi conto[ agar mau melakukan ke-
luatga berencana sehingga program ini berhasil, maka keikusertaan ulama
di dalam memberikan fatwa-fatwanya yang mordukrmg proSra$ ini saflgat
menentulan. ttulah sebabnya pemerintah berusaha untuk mmggunakan
para ulama agar memberikan fatuanya. Keikutsertaan para ulama di dalam
berperan sena men)*seskan progam keluarga berencana yang dipacu dan
digeralkan oleh para pejabat-pejabat pemerintah merupakan contoh par-
tisipasi yang dimobilisasikan oleh kemauan pihak lain yakni pemerintah
sendiri. Contoh lain gemkan rnahasiswa ya.ng mmentang NKK yang dige-
rakkan oleh kelompok-kelompok politik di luar kampus.
Partisipasi yang mendukung yang dimobilisasikan dengan cara-cara
demonstrasi, pawai, upacara-upacara dan yang sejenisnya dinamakan
partisipasi yang seremonial. Sepeni contoh dukr:ngan para pegawai ne-
geri yang dikerahkan untuk ikut berperan serta dalam kampanye salah
satu kontestan pemilu, merupakan contoh partisipasi seremonial ini.
Dem&ianlah banyak cara yang dilakukan untuk berpanisipasi dalam
memengaruhi kebijaksanaan pemerintah. Dengan memberikan kesempat-
an terbukanya panisipasl, maka public policy akan menunjukkan esen-
sinya dan keputusan-keputusan kebijaksanaan yang diambil akar lebih
merasa mantap karena didukung dari banyak inlormasi yang masuk.

(2) Adanya Kerangka Kerja Policy (Policy Frametuork)

Kerangka keria di siridimaksudkan untuk memberikan batas ka-
iian yang dilakukan oleh public policy. Ratas ini hendaknya mampu
mendorong untuk mengkonstruksi semua faktor-fakror yanS poten-
sial dalam proses pembratan policy. Kesemuanya ini hendaknya di-
penimbangkan oleh pembuat policy. Faktor-faktor yang membentuk
kerangka keria policy termasuk di dalamnya ialah:
- Apakah tuiuan yang ingin dicapai dari pori.y yang akan dibuatl
Bagaimana dan apakah nilai-nilai yang perlu dipenimbangkan
dalam public policyl
- Apakah s'.rnbet-surnbet yang mendukung polrry tenedia dan
dapat dimanfaatkan?

l,t 8
 7 -Adninist'aeNEara Dan Pu i.Poli)y

- Siapakah pehku-pelaku yang terlibat dalam public policy, dan

apakah mereka mampu dan mau melaksanakannya?
- Bagarrnaiakah fektor lingkungan yang memengaruhi poliry yang
bakal dibuat, mendukung, menolak, atau pasif?
- Bagaimanakah strategi y^ng harus dijalankan di dalam mem'
buat, melaksanakan dan mer,geval,aasi prblic policy?
Dan banyak lagi yang bisa dimasukkan ke dalam kerangka kerja
ini sepeni misalnya, faktor waktr: dan lainJainnya.
Kerangka kerja ini merupakan suatu ceklis /cle&ltrl yang memberi
kan dasar untuk menguji secara empiris, membangun kerangka teori,
dan memperlakukan masa berlakunya (ualidatiotl). Dengan demik;an,
pembuat polidy dimasa-masa mendatang mampu menempatkan dirinya
di dalam ramainya lalu lintas pengetahuan yang ada, dan yang mampu
memilih suatu tanda dan ialan yang seharusnya dilaluinya untuk mem
permudah usahanya di dalam pubtc policy. Hal s€p€ni ini akan me-
nempatkan diri pembuat polic, lebih baik daripada dalam keadaan yang
kacau tarpa batas-batas y^nrgielas (rrlkfloufi tenitory).

(3) Adanya Strategi-stategi Pohcy (Poliy Stategies)

Pada awal mulanya studi publi. policy ini dipahami terlampau
sempit, digeneralisasikan terlampau luas i/oreryenetulized), dal:. tidak
mer\delam (u sopbisti.trel,). Strateginya ridak memperhitungkan ke'
luasan pembuatan polic, dalam keadaan yang tidak menentu, serba
tanpa kepastian, dan kekacaur (turbulent tirzesl. Akan tetapi, ba-
nyak memperhitungkan mengenai efisiensi instrumen-instrumen bi-
rokrasi dan proses politik saia.
Studi public policy pada masa-masa terakhir ini tampaknya mulai
banyak memperhitungkan kekompleksan dan saling ketergantungan-
nya beberapa faktor yangmempng t li public poli./. Suatu masalah
sosial yang tampil ke permulaan public poliey ridak lagi dipandang ber-
asal dari saau bidanS kajian saja. Masalah tersebut saling kait mengair
dengan bidang kaiian lainnya. Itulah sebabnya pembuat kebijaksanaan
harus mampu mengamati kesemuanya itu secara ieli sebelum menetap-
kan strategi yang dapat diandalkan. Pembuat kebiiaksanaan tersebur
harus mampu mempertanyakan hal-hal berikut ini:
- Apakah yang menjadi persralan sebenarnya, sehingga darinya
patur dibuatkan Polidl-nyal

I iit
ILMUADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

- Bagaimanakah persoalan dan kemungkinan pemecahannya ber-

kaitan dengan persoalan dan pemecahan bidang lainnya?
- Kepentingan-kepentingan siapakah yang bakal dipengaruhi de-
ngan adanya persoalan dan pemecahannya nanti?
- Apakah ada kepentingan-kepentingan gabungan yang bakal
merasa puas karena terpenuhi dengan adanya policy tersebut t,
Hal-hal manakah yang dapat mewujudkan kepentingan-kepen'
tingan masyarakat banyakl
- Sempei berapa iauhkah kompromi dimungkinkan untuk meniamir
adanya keterbukaan pilihan-pilihan di masa depan atau memperhi-
tungkan masa lalu dmgan mengharapkan masa depan lebih cerah?
Pertanyaan-pertanyaan tersebut hendaknya dipertimbangkan se-
cermat mungkin untuk menetapkan strategi yang parul. b^Ei fiibli.
policy. Sunqguh policy yang terbaik itu adalah poky yang berlandas-
kan akan strategi yang tepat, yang pemecahannya bergayutan dengan
wilayah persoalannya, dan yangsama sekali tidak menghilangkan struk-
tur kekuasaan dan instrumen-instrumen inovatif yang ada untuk pelak_
sanaaa public policy.

(4) Adanya Kejelasan tentang Kepentingan Masyarakat (Public l4tetest)

Persoalan-persoalan masyarakat senantiasa tumbuh dan cende-
rung jarang terselesaikan dengan tuntas. Karena persoalan yang satu
berkaitan dengan lainnya, maka jika persoalan yang satu diselesaikan
yang lainnya menunggu penyelesaiannya. Suatu persoalan kadang kala
memerlukan penyelesaian dari beberapa sisi tinjauan. Sisi yang satu
terselesaikan, sisi lainnya masih parah, demikian seterusnya. Dengan
demikian semakin diketahui, betapa rumimya persoalin yang tum-
buh dan hidup dalam masyarakat. Banyak persoalan-persoalan yang
ada lemungkinan dirimbulkan hanya darr satu perisriwa yang sama.
Sebaeai ilustrasi dari pemyataan ini ialah terjadinya resesi ekonomi
yang dialami negara-negara di dunia ini. Peristiwa ini akan menyebab-
kan timbulnya persoalan-persoalan menurunnya pemasukkan pajak,
pemerintah melakukan penghematan anggaran disemua bidang, pela-
yanan kepada masyarakar menurun, terdapatlah pengangguran, pari-
wisata menurun, transponasi lesu, dan lainJainnya.
Semua persoalan-persoalan yang hidup dan tumbuh dalam ma-
syarakat beltrm tentu mencerminkan kepentingan kepentingan ma-

120
 7 . Adminishasi N€!6m oan Public Policy

syarakat pada umumnya. Adakalanya persoalan-persoalan tersebut

merupakan pencerminan dari kepenringan masyarakar, kalau persoal-
an tersebut mempunyai pengaruh yang luas dan diangkat kepermu-
kaan pentas oleh masyarakat pada umumnya. Jika suaru persoalan
tumbuhnya sporadis dan tidak mempunyai pengaruh yang luas ter-
hadap masyarakat pada umumnya, maka persoalan tersebur belum
tentu merupakan kepentingan masyarakar.
Menurut Bentham kep€ntingan umum atau kepenringan rnasyaralat
itu adalal "sejumlah kepentingan-kepenringan yang tersusun dari kepen
tingan beberapa anggota".lo Kepentingan iru sendiri ia rumuskan dalam
hubungannya dmga.n usaha memaksimalkan kesenangan dan memini-
malkal kesengsaraan. Usaha untuk mencapai kepenringan masyarakar
itu mmurut Bentham merupakan amalan yang baik. Menurut definisinya
usaha menr:apai kepentingan masyarakat itu jika s€s€orang mengamalkan
kepercayaan dirinya atas tindakan-tindekan yang memadai.

John S. Mill menambahkan penjelasannya dengan perilaku yang

mementingkan kepentingan o:anB lain (abruistic behariot) y^nA ber-
talian dengan kesadaran, perasaan diri yanS tanggap akan massa, yxng
dipancarkan lewat rasa simpati, cinta, takut, atau dorongan-dorongan
laimya.'?' Mengenai sikap altruistik ini ada ahli lain yang membeda'
kan antara altruistik yang berlandaskan rasa simpatik dan pemikiran
yang.rasional. Altruistik yang rasional ini menurut Thomas Nagel ter'
dapamya pemikiran bahwa kepentingan-kepentingan pribadi harus
dilindungi dan ditingkatkan. Demikian pula hendaknya ada pemikiran
bahwa diri seseorang dapat saling benukar deng"n l"in."
"'"ng
Teori public interest dalzm suaru sistem demokrasi tidaklah
hanya merupakan ikhtisar dari kepentingan-kepentinSan pribadi dan
melibatkan kepentingan orang lain karena orang lain simpati. Akan
retapt p blic intercst lebih merupakan suatu objek kepentingan yang
setiap orang merasa memberikan andil bersama-sama dengan orang
lain dalam suatu negan tertentu. Keikutsertaan semua orang dalam
suatu wjlayah masyamkat negara tenentu unruk menentukan kepen-
tingan bersama tidak semata-mata didasarkan atas rasa simpati dari
orang-orang tenentu kepada orang lainnya. Akan tetapi iuga didasar-
kian atas pemikiran yang rasional, sepcrti misalnya dilindungi, dihargai
dan ditingkatkannya milik pribadi rlrri nlrrsing-masing anggata dalam
masyarakat negara te$ebut. Demilr.rl pula adanya kemungkinan un

121
ILMU AOMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

tuk saling bertukar antara kepentingan orang satu dengan kepenting_

an orang lain. Penaeriizr, public intetes, sepeni yang dikemukakan
tadr dalam wujudnya misalnya, dapat berupa penentuan rujuan suatu
negara yang meniamin adarya keamanan dan hana milik individu, ke-
bebasan dan keadilan. Dalam kaitannya dengan kesejahteraan umum,
maka publi. intetest itu hendaknya meliputi barang-barang yang diper-
gunakan oleh orang banyak sepeni misalnya ddra yang betsih. Dalam
hal ini tidak bisa seseorang memiliki dan menghakimi sendiri dengan
mengabaikan keinginan orang banyak untuk menikmatinya.
Pendeknya, prblic intercst iru hendaknya dirumuskan dengan
memasukkan baik kepentingan-kepentingan pribadi dan kepentingan
masyarakat umum, dan juga hendaknya memberikan keseimbangan
pada kepentingan pribadi yang terorganisasikan sebelum hal tersebut
diputuskan sebagai kebijaksanaan pemerintah.
Unsur lain yang perlu dipenimbangkan dalam pengertian kepen-
t;ngan umrjm (public intelest) i^l^h adany^ kegiatan kerja sama. Ke-
giatan ini perlu diperrimbangkan karena keg.iatan ini menuniukkan
adanya masyarakat (cotlmunity). Jadi jelaslah bahwa teori kepen-
ringan masyarakat i/prblic interest) yang denokratis walaupun tidak
seluruhnya sama adalah sama dengan teori demokrasi. Seseorang
dalam tindakan-tindakan politiknya senantiasa memperhitungkan
secara tepat apa-apa yanS menjadi kepercayaannya sebagai kepen'
tingan orang lain, secara keseluruhan. Dengan demikian, kepenting-
an orang lain itu tidak hanya sekadar beberapa dari orang lain iru,
melainkan orang lain dalam arri keseluruhan anggota masyarakat.
Public policy metcoba membantu untuk menjelaskan mengenai
apa yang dimaksudkan rakyat banyak tentang kepentingan masyara-
kat tersebut. Demikian pula, prblic policy berusaha mempertegas
premis-premis nilai yang dipergunakan oleh pembuar kebiiaksanaan,
memberikan penafsiran yang jelas tentang etika umum yang menjadi
pegangannya, dan memperielas konsepsi-konsepsi renrang peranan
dari abdi masyarakat sebagai suatu instrumen, pelindung, pendamai
konflik, artikulator kepentingan, dan arsitek sosial.

(5) Adanya Pelembagaan l-ebih Lanjut dari Kemampran P"blic Poli.y

Beberapa srudi yang dilakukan dibidang public policy pemah
menyatakan bahwa struktur lembagaJembaga yang telah ada tidak

'122
 7 - Adm nistrasi Negac oan Public Poticy

mampu mengatasi p€rsoalan-persoalan kontemporer yang timbul

dan tidak mampu mengatasi halangan-halangan rnstitusional unruk
mendapatkan poiry yang lebih baik.'-
Hasil studi tersebut menyarankan agar didirikan suatu lembaga riset
mengenai poliq, yang bersifat independen. l-embaga ini nantinya mam-
pu mengSali implikasi jangka panjang dari sesuatu poicy dengan cara
menggambarkan pemyataan-pemyataan gambaran masa depan yang re-
alistik, menciptakan unit-unit baru pembuat kebijaksanaaa, merancang
kembali organisasi-organisasi yang menangani program dan persoalan-
persoalan pokok, penilaian dan evaluasi dari kebijaksanaan-kebijaksa
naar yang relah ada. perencanaan kebrtaksan:an. srsrem angg.rran yang
inovatit dan sistem sensorsifyang agak retak, dafl lain sebagainya.
kmbaga semacam ini amat bermanfaat unnrk menutup kesenjargan
antara teori dan pralrtik. Selain itu, dapat pula dipergunakan sebagai tan'
don (rcsetuoi) ,JJtr'j}. melatih analis-analis kebijaksanaan yang nantinya
mampu merencanakan dan mengevaluasi poli.zy, proses dan teknik mem-
buat kebiiaksanaan, dan kebutuhan-kebutuhar polcy pada masyarakar.
Sfidi public poliey sekarang tampaknya mampu menarik gelom-
bang baru dari kesadaran para mahasiswa yang ingin secara sadar
memperbaiki dan menyempurnakan keadaan sekelilingnya dengan
cara mengubah proses pembuatan public policy dan lembagalem-
baga yang mempengaruhinya. Sementara itu para sarjana, professor,
da]r. ahli-ahli public policy menjumpai adanya kekosongan dibidang'
bidang baru yang perlu diisi dengan pemikiran yang kreatif, dan
orang-orang yang terdidik.
Hal ini akan bisa tercapai jika diadakan suatu lembaga riset yang
independen tentang public policy ini- Lembagd riset ini merupakan
salah satu linglup wilayah yang dipergunakan sebagai bidang kajian
darl public policy.

(6) Adanya Isi Policy dan Evaluasinya

Studi tentang proses pembuatan public policy didasarkan atas
kebijaksanaan yang nyata (actual poli.ies). P^da mulanya srudi pzD-
li. policy ini isnya antara lain.
- penelitian mengenai permainan kekuasaan;
- partisipan-panisipan dalzm public policy;

lr 123
ILMU AOMINISTF1ASI PUBLIK KONTEMPORER

- pelaku-pelaku pembuat kebiiaksanaan yang menielaskan variabel-

vatiabel policy.
Sekarang ini isi public policy banyak mengamati tentang Pelaku-
pelaku public policy, hubungan-hubungan di antara mereka, sua-
teg;strategi ?ublic poli.y, dan hasil-hasil yang dapat mementaruhi
sistem sosial dan tuiuan-tujuan yant bakal dicepai.
Keduanya baik isipablicpoli.ry dahulu maupun yang sekarang telah
memberikan andilnya dalam mmciptakan proses pembuat^D pltblic po'
lcy dan kebijaksanaan-kebijalsanaan pemerintah yang lebih baik.

Model-model dalam Proses Pembuatan Public Policy

Ada beberapa model yang bisa dipergunakan untuk menjelaskan se-
luk-beluk proses pembu atan pabli. policy. Dari model ini seseorang akan
memperoleh gambaran€ambaran yang jelas mengenai p blicpolic, r1t.
Model menurut definisi adalah benmk abstraksi dari suatu ke-
nyataan.la merupakan suatu perwakilanyang disederhanakan dari be-
berapa gejala dunia kenyataan. Model dipergunakan dengan berbagai
cara dalam kehidupan manusia. ta bisa berupa percontohan fisik,
sepeni misalnya suatu model pesawat Nurtanio, dapat pula berupa
diagram, seperti diagram peta bumi provinsiJawa Timur, atau peta ja-
ringan jalan tol yang akan dibangun. Modeldapat pula berupa boneka
yang dipergunakan oleh pemilik toko memajang pakaian yang akan
dijual dietalase tokonya. Demikian banyak model yang dipergunakan
unruk menielaskan berbaBai aspek kehiduprn nyara rni.
Model yang dipergunakan dalam public policy ini termasuk go-
longan model yang konsepsual. Model seperti ini berusaha untuk:
(1) Menyederhanakan dan menjelaskan pemikiran-pemikiran ten-
tang pohttk dan public Oolicy.
(2) Mengidentifikasikan aspek-aspek yang pentin8 dari persoalan
percoalan policy.
(3) Menolong, seseorang untuk berkomunikasi dengan orang-orang
lain dengan memusatkan pada aspek-aspek (features) y esen-
sial dalam kehidupan politik. ^ng
(4) Mengarahkan usaha-usaha ke arah pemahaman yang lebih baik
rr,eneenai public policy dengan menyarankan hal-hal manakah
y.ng dianggap penting dan yang tidak penting.

124 r
 7 ' Adniiistrasi N€ga€ oan PuUa Poic,

(5) Menyarankan penlelasan-penjelasan ur,r,rk publi. policy dan

meramalkan akibat-akibatnya.
Benahun-tahun ahli-ahli ilmu politik seperti halnya ahli-ahli di-
siplin lain, telah mengembangkan sejumlah model untuk membantu
kita dalam memahami kehidupan politik.
Model-model yang akan diterangkan berikut ini keseh:ruhannya
dapat dijumpai dalam literaturJiteratur ilmu politik dan ilmu admi-
nistrasi. Dengan dem;ktan, public polic) mengambil model dari ke-
dua ilmu tersebr:t dengan maksud seperti yang dikemukakan di atas.
Model-model berikut ini tidak bersifat kompetitif, artinya satu model
tidak seharusnya dinilai lebih baik dari model yang lain. Setiap mo-
del mempunyai pusat perhatiannya sendiri-sendiri tentang kehidupan
politik ini, dan dapat membantu kita memahami perbedaan-perbe-
daan dalam public policy. walaupun beberapa kebijaksanaan fpol,-
.,es.) secara selintas dapat tampil bersama-sama dalam suatu model
rertentu, itu bukan berarti pendekatan modeltidak bermanfaat. Akan
tetapi, hal tersebut menunjukkan bahwa hampir semua kebijaksa-
naan yang dibuat merupakan hasil kombinasi dari perencanaan dan
pemikiran yang rasional. Sehingga dengan demikian suatu ketika
akan muncul model-model berikut ini bersama-sama dalam suatu ke-
bilaksanaan yang dihasilkan oleh proses pablic policy.

Perggunaat Model dalam PfiLic Poliq

Walaupun di atas telah diberikan selintas uraian mengenai ke-
gunaan model, ada baiknya di sini diberikan penjelasan lebih leng-
kap kegunaan model yang eksplisit untuk pablic pollcy. Suatu model
dilam public policy merupakan pcnjelasan secara abstraksi atau per-
wakilan dari kehidupan politik. Model b€rusaha untuk memperjelas,
menyederhanakan, dan memberikan pengertian mengenai hal-hal
yang sebenarnya dianggap penting bagi politik dan ptblic policy.
Pentingnya sebuah model menjelaskan kehidupan politik dan public
poli.1, sepenuhnya tergantung pada apa dan bagaimana kriteria se-
buah model tersebut di dalam menjelaskan perihal politik dan pablic
policy. Berikut ini uraian apa dan bagaimana kriteria sebuah model
sehingga bermanfaat d^l^m public policyl
(1) Kemanfaatan sebuah model akan tergantung pada kemampuan
nya untuk menyusun dan menyederhanakan kehidupan politik.

E 125
ILMU AOMINISTFASI PUBLIK KONTEMPORER

Dengan demikian, seseorang akan mendapat pengenian lebih

jelas mengenai hubungan model tersebut denSan kmyataannya.
Abstraksi yang terlalu sederhana akan mengakibatkan ketidal-
tepatan penggambaran tentang kehidupan senyatanya. Jika suatu
konsep terlalu sempit atau hanya mampu mengidentfikasikan ge-
jala-gejala yang dangkal (superficial), maka konsep tersebut sulit
bisa dipergunakan untuk menjelaskan per\h^l :enrana publi. po-
licy. Sebaliknya, iika konsep tersebutterlalu luas, dan memberikan
rekomendasi hanya pada hubungan hal-hal yang bersifatkompleks,
maka konsep tersebut akan menladi model yan g corfiplicated d^n
tidak bisa diatur. Sehingga dengan demikian model tersebut benar-
benar tidak bisa membantu memahami kegiatan senyatanya. De-
ngan perkataan lain, beberapa teori politik mungkin terlalu luas
untuk bisa dipecahkan lewat model, sementara teori-teori lainnya
terlalu sederhana dijangkau oleh sebuah model.
(2) Sebuah model seharusnya dapat pula dipergunakan mengiden-
tifikasikan aspek-aspek nyata yang signifikan dati public policy.
Sebuah model memberikan perhatian secara langsung pada se-
bab-sebab nyata dan akibat-akibat yang sienitikzr, dati public
polic!. la ttdak lagi memusatkan p€rhatian pada variabel-varia,
bel atau lingkunganJingkungan yang tidak bergayutan. Sudah
barang tentu, mengenai yang dimaksudkan dengan "kenyataan",
"bergayutan", dan "signifikan" banyak merupakan perwujudan
dari penilaian pribadi. Akan tetapi, dapatlah dicari persetujuan-
nya bahwa k€manfaatan dari suatu konsep dapar dihubungkan
dengan kemampuannya untuk mengidentifikasikan apakah se-
suatu hal itu benar-benar mempunyai kegunaan yang penting
dengan politik dan public poli.y.
(3) Pada umumnya, suatu model hendaknyaada kesamaan dengan re-
alitasnya. Hal ini berarti bahwa model tersebut hendalnya mem-
pr:nyai rujukan pada kenyataan yang empiris. Sangatsulit diharap-
kan dari suatu konsep yang menggambarkan suatu peristiwa yang
tidak pernah terjadi. Demikian pula tidak mudah menerima suatu
modelyang melukiskan suatu gejala yang tidak pemah ada dalam
kenyataan sehari-hari. Sebaliknya, kita ridak bisa b€itu cepat
melupakan dan mengabaikan konsep-konsep yang tidak realistis,
jika konsep-konsep tersebut mampu menarik dan mengarahkan
perhatian kita pada sebab-sebab mengapa konsep-konsep rersebut

126 T
 7 -Administlsi NagaE Dan Pubtic Poli:y

tidak realistis. Suatu contoh, tidak ada seorang pun yang bers€lisih
paham mengenai bahwa tidak ada keputusan-keputusan pemerin-
tah dibuat yang benar-benar rasional secara sempurna (yakni pe-
iabat-peiabat pemerintah tidak selalu berusaha meningkatkan ni,
lai-nilai masyarakat, dan meminimalkan biaya-biaya masyarakat).
OIeh karena itu, konsep "pengambilan-kepurusan yang rasional"
barangkali akan tetap bermanfaat walaupun "tidak realistis", jika
konsep tersebut membuat kita menyadari betapa tidak rasional-
nya keputusan-keputusan pemerintah tersebut dan yang meminta
kita tidak habis berpikt untuk meneliti mengapa konsep tErsebut
tidak rasional.
(4) Konsep atau model harusnya mampu mengomunikasikan sesu-
atu yang mengandung ani. Jika terlalu banyak orang yang ti-
dak menyetujui arti yang dibawa oleh suatu konsep, maka ke-
manfaatan konsep dalam komunikasi hilang. Suatu contoh, jika
elite mengemukakan suatu konsep, lalu tidak ada seorang pun
dalam negara itu yanS menyetu,uinya maka konsep elite terse-
but tidak mempunyai arti apa-apa bagi semua orang. Kalau ada
yang merumuskan bahwa elite tersebut adalah semua pe,abat
pemerintah yang dipilih secara demokratis dan yang mewakili
semua kep€ntingan rakyat. T€tapi pada kemudiannya elite terse-
but mengomunikasikan suatu ide yang sangat berbeda dengan
kepentingan rakyat banyak, maka konsep elite tersebut benaF
benar tidak membawa kemanfaatan bagi rakyat banyak.
(5) Sebuah mbdel hendaknya mampu mendorong untuk mengada-
kan penelitian lang*ng terhadap public policy. Hel nt berani
bahwa sebuah konsep itu hendaknya operasional, yakni langsung
menuniuk pada geiala-gejala dunia kenyataan yang bisa diamati,
dir.rkur, dan dibuktikan kebenarannya. Suatu konsep atau semng-
kaian konsep-konsep yang saling bertautan yang disebut model
tersebut, hendaknya mengemukakan hubungannya dengan ke-
hidupan nyata yang dapat dibuktikan. Jika konsep atau model
tersebut tidak mqmpu membuktikan dirinya bahwa ide-ide yang
dikemukakan itu bisa dibukdkan, maka model tersebut tidak
ada manfaatnya terhadap publie policy.
(5) Pendekatan sebuah model hendaknya mengemulakan uraian yang
ilrniah terhadap pablic polict. Pendekatan seperti ini hendaknya
memberikan penielasan mengenai hipotesis-hipotesis dan mengenai

127
LMUADMINISTF{AS PUBLIK KONTEMPORER

sebab akibat dai public polic!. Hipotesis-hipotesis tersebut hen-

daknya pula dapat diuji kebenarannya, sehingga hipotesa tcnebut
didukung oleh kenyataan-kenyataan yang ada. Pendekatan seperti
ini dapat menyarankan beberapa kemung-kinan yang dapat diambil
d^l^rn ?ublic policy. Sehngga pada giliannya ptbli. policy rnernpu
menghasilkan suatu poltry-poli.? yang didukung oleh informasi-in-
formasi yang nyata ada dalam kehidupan masyarakat.
Demikianlah beberapa kriteria dan kegunaan model di dalam
public polict. Dari enam butir di atas, tampaknya semuanya akan
tergant-ung sepenuhnya pada model itu sendiri di dalam peranannya
menjelaskan public policJ. Dengan perkataan lain peranan model
terhadap public policy sehingga mempunyai kemanfaatan kepadanya
dapat dilihat dan diamati da enam indikator tersebut.

Modcl Elite (Policy sebdgai Prefewtsi El;te)

lstilah elite menurut kamus adalah bagian yang terpilih atau ter-
saring. Jika direrapkan dalam kehidupan kelompok, maka elite adalah
bagian yang superior secara sosial dari suatu masyarakat. Dan jika
diterapkan dalam kehidupan politik, elite adalah bagian atau kelom-
pok tenentu dari suatu masyarakat yang sedang berkuasa. Kalau dalam
suatu masyarakat semua bagian atau kelompok secara bersama-sama
berkuasa, sepeni dalam demoknsi langsung dan &lam prinsipprinsip ke-
bersamaan dan kebulatan straru (unanimity principle), maka di sini tidak
ada elite yang berkuasa atau dengan kata lain tidak ada politLal elne.
Public policy dalam model elite ini dapat dikemukakan sebagai
preferensi dari nilai-nilai elite yang berkuasa. Valaupun sering dike-
mukakan oleh tokoh-tokoh elite itu sendiri, bahwa public policy yang
dianutnya adalah merefleksi dari tuntutan-tuntutan rakyat banyak.
Hal tersebut tampaknya lebih memancarkan sebagai mitos diban-
dingkan dari kenyataan yang sesungguhnya.
Teori model elite menyarankan bahwa rakyat dalam hubungan-
nyz dengan public policy hendaknya dibuat apatis atau miskin akan
informasi. Elite secara pasti lebih banyak dan sering membentuk
opini masyarakat dalam persoalan-persoalan policy, dibandingkan
dengan massa membentuk opini elite. Dengan der,:,lk;an public policy
adalah hasil preferensi elite. Pejabat-pejabat pemerinrah, adminis-
trator-admi-nistrator dan btokrat hanya melaksanakan poliay yang

128
 7 ' Adminislrasi Negara Dan PUU c Poliry

telah dibuat elite tersebut. Policy mengalir dari elite ke massa melalui
administrator-administrator tersebut. Bukan sebaliknya berasal dari
tuntutan-tuntutan masyarakat. (Lihar cambar 7.1)

Elite disini digamba.tan lidal seimbaflg darisusunan atas sosin€konomi dai masyaralal

Gambar 7.1 Model Elite dalarn Public Polict

Teori model elite ini secara sintkat dapat dinmuskan sebagai b€rikut:
(1) Masyarakat dalam suatu n€gara tertentu dibagi atas dua bagian,
yakni bagian yang mempunyai kekuasaan, dan bagian yang tidak
mempunyai kekuasaan. Bagian masyarakat yang mempunyai
kekuasaan ini jumlahnya sedikit, sedangkan masyarakat yang ti-
dak mempunyai kekuasaan ini iumlahnya banyak. Hanya seium'
lah kecil dari bagian masyarakat tersebut yang mengalokasikan
nilai-nilai untuk masyarakat banyak. Adapun massa tidak ikut
berperan sena memutuskel public policy.
(2) Sekelompok kecil atau beberapa oranS yang memerintah adalah
bukan mewakili secara tipikal dari massa yang diperintah. Policy
mengalir dari kehendak elite melalui para pejabat dan administra-
tor yang melaksanakan policy tersebut dengan sasarannya rekyat
banyak. Rakyat banyak menjadi objek dari keinginan-keinginan
elite. Kalau digambarkan sebagai berikut ilihat hlm.. 120)
(3) Untuk mencapai stabilitas dan menghindari adanya revolusi,
maka gerakan-gerakan nonelite yang membahayakan posisi elite
harus dikendalikan secara konrinu. Hanya nonelite yang sudah
mau minerima konsensus dasar dari elite yang diperkenankan
masuk lingkaran pemerintahan elite.

129
ILMU AOMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

(4) Elite membagi konsmsus atas narna nilai-nilai dasar dari suao sistem
sosial yang ada dan perlindungan dari sistem tersebur. Di Amerika
dasar dari konsensus elite adalah dihargainya milik pribadi, adanya
batas-batas pemerintahan, dan kemerdekaan pribadi. Di Indonesia
dasar konsensus elite adalah falsafah dan &sar negara Pancasila,
yang akht-akhir ini dikenal dengan asas tunggal Pancasilx.
(5) Public policy b\kanlah merefleksi dari tuntutan-tuntutan masya-
rakat pada umurnnya, melainkan agak menonlolkan nilai-nilai
kepentingan sekelompok orang yang berkuasa (elite). Perubah-
an'perubahan dalam public policy lebih bersifat tambal sulam
( inc r an en ul ) dar ipada bersif at revolusroner.
(6) Elite yang aktif adalah relatif kecil menjadi sasaran dari penga-
ruh langsung massa yang apatis. Elite lebih banyak memengaruhi
massa daripada massa memengaruhi elite.

Rumusan-rumusan teori model elite di atas kiranya dapat diper-

gunakan sebagai dasar pemahaman model ini dal^m public policy.
Lalu timbul suatu peftanyaan apakah implilasi teori model elite
tersebut terhadap analisis kebiiaksanaan dalam public polieyl Beri-
kut ini akan dicoba menjawab pertanyaan tersebut.
(1) Dalam elitisme, public policy lebih banyak mencerminkan ke-
pentingah dan nilai-nilai elite dibandingkan dengan memerhari-
kan tuntutan-tuntutan rakyat banyak. Oleh karena itu, perubah-
an d^n inouasi di dalam public policy hanyala-h dimungkinkan
sebatai suatu hasil dari merumuskan kembali nilai-nilai elite
tersebut yang dilakukan oleh elite sendiri. ltulah sebabnya elite
lalu menjadi konsewati{, yakni mereka lebih menyukai benahan
pada suatu sistem yang ada. Maka jika teriadi suatu perubahan
dalam public policA, perubahan tersebut dilakukan lebih bersi-
fat tambal sulam dibandingkan daripada bersifat revolusioner.
Dafam bentuknya yarg rc lisris public policy sering kali hanya
disempunakan dan )arang dilakukan ?enggafltian.
Pada hakikamya, tedadirrya perubahan dalam sistem pclitik dan
public policy, iika timbul periniwa.perisriwa yang mmSancam
suatu sisrem yang be4alafl. Dalam hal ini elite beninda! dalam ba-
sis pemahaman atas kepentingan pribadi. Perubahan-perubahan
institusi hanyalah dilakukan untuk melindungi suatu sistem yanS
ada dan posisi-posisi elite dalam sistem te$ebut. Selain itu elite

't 30
 7 - Admiiblrasi NegaE Dan Public Polic-r

dapat pula bersikap lain yalni memerhatikan kepentingan rakyat.

Nilai-nilai dari elite lalu menjadi nilai yang sangat memerhatikan
persoalan-persoalan masyahkar (public rcgadirgl. Suatu perasaan
yang mempa,Jyai keuaiiban terhonnat dapat mewarna; nilai-nilai
elite. Dan kesejahteraan masyarakat merupakan unsur yang amat
pentinS dalam keputusan-keputusan elite. Kalau timbul keadaan
seperti ini, maka elitisme itu sebenarnya bukanlah berarti bahwa
publtc policy akanhenenrangan dengan keseiahteraan ralyar. Al.
tetapi, tanggung jawab untuk mensejahterakan rakyat terletak pada
bahu para elite tersebut bukannya pada masyarakat.
(2) Pandangan kaum elite bahwa massa sebagiar besar adalah pa-
sif, apatis, dar, miskin inlorzasi. Sentimen-sentimen rakyat acap
kali dimanipulasikan oleh elite, bukannya sebaliknya nilai rilai
elite dipengaruhi oleh sertimen rakyat. Dan hampir pada semua
bagian, komunikasi antara elite dan rakyat arusnya mengali se-
cara deras ke bawah. Ini berarti rakyat banyak menjadi sasaran
dari kehendak elite. Oleh karena itu, adanya suatu lembaga pe-
milihan umum yang terkenal itu dan adanya kompetisi panai
politik tidaklah memungkinkan massa untuk ikut memerintah.
Masalah'masalah pollcy dalan public policy jarang diputuskan
oleh rakyat lewat lembagalembaga pemilihan dan perwakilan
atau melalui hadirnya alternatif alternatif policy yang diajukan
oleh partai-partai politik. Hampir seluruh lembaga-lembaga
demokrasi (misalnya, pemilihan umum dan partai politik) dirasa-
kan penting hanya untuk simbol nilai-nilai elite.
Elite menolong mengikat massa pada suatu sistem politik de
ngan memberikan pada suatu peranan bermain pada hari pemilih-
an umum, dan adanya panai politik yang dikenal dan diizinkan
oleh elite. Pada saat yang terbaik (ini kalau bernasib mujur) massa
menurut elitisme hanyalah mempunyai pengaruh yane tidak lang-
sung terhadap perilaku elite dalam membuat poli.y.
Elitisme juga melaksanakan pemerataan dalam konsensus me-
ngenai norma-norma yang fundamentat yang berada dalam
sistem sosial. Dan elite jusa setuju akan dasar "aturan main",
sebagaimana setujunya elite terhadap kelangsungan sistem sosial
itu sendiri. Stabilitas d:ri sistem itu dan juga kehidupannya ter-
gantung pada konsensus elite dalam melaksanakan sistem nilai

! 'l3t
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

yang fundamefltal. Dan hanya alternati{-alternatif poliry yang

berada dalam batasan "mentakan koosensus" yang akan diberi-
kan pertimbangan serius.
Sudah barang tentu, elitisme bukanlah berani bahwa di antara
sesama anggota elite tidak pernah teriadi "tidak sependapat" atau ti-
dak pemah "benaing" satu sama lain untuk merebutkan superioritas. Jus-
*u kalau terjadi persaingaa di antara mereka, maka wama persaingannya
akan lebih tajam akan tetapi diusahakan tidak alan tampil ke permukaan.
Diusahakan kompetisi di antara mereka terpusat pada sekitar batas-ba-
tas yang amat sempit, sehingga di antara elite lebih banyak setujunya
dibandingkan daripada tidak setu,unya.
Hal-hal yang dapat dipergunakan sebagai dasar konsensus elite an
tara lain: "pemerintahan yang konstitusional", "prosedur yang demokra-
tis", "peranan mayoritas", kebebasan bersuara dan p/ess", "kebebasan
untuk membentuk partai atau kekuatan oposisi", "kebebasan untuk me-
masuki sebagai pegawai dalam kantor-kantor pemerintah tanpa dilihat
asal ideologi politiknya", "kesempatan yang sama dalam seriap bagian
dari kehidupan ini", "dihormati milik pribadi", dan lainJainnya.

Model Kelnntpok (Poliq' sebagai Keseinbangar. Kehnpok)

Teori kelompok mulai dengan suatu ungkapan bahwa interaksi di
antara kelompok adalah fakta sentral dari polltik dan p blik policy.
Individu dengan kepentingan-kepentingan mengikat bersama-
sama baik formal maupun tidak formal menekankan tuntutan-tun-
tutannya pada pemerintah. Menu/ut ahli ilmu politik David Truman
suatu kelompok berkepentingan adalah suatu kelompok yang ikut
membagi sikap dengan mengajukan tuntutan-tuntutan lertentu atas
kelompok lainnya dalam suatu masyarakat untuk kemantapan, peme-
liharaan dan kesenangan dari suatu bentuk perilaku yang terdapat
dalam sikap-sikap yang dibagikan tersebut.-
Kelompok tertentu ini akan menjadi kelompok politik, jika dan
manakala kelompok tersebut membuat suatu tuntutan melalui atau
tergantung akan institusi pemerintah. Individu-individu amat pent-
ing dalam politik hanya ketika mereka benindak sebagii suatu ba-
gian atau atas nama dari kelompok yang berkepentingan tersebut.
Sehingga dengan demikian kelompok merupakan jembatan yang es-

132
 7 ' Admin slrasl Nega6 Dan Pobl c Poliry

ensial yang menghubungkan antara individu dengan pemerintahnya.

Dari hal ini dapat diketahui bahwa politik benar-benar merupakan
perjuangan di antara kelompok-kelompok untuk memengaruhi px6-
lic policy. Adapun tugas kewajiban dari suatu sistem politik adalah
untuk mengarahkan konflik kelompok dengan cara:
(1) menetapkan aturan permainan dalam kelompok kelompok yang
sedang berjuang;
(2) mengatur kompromi dan menyeimbangkan kepentingan-kepen-
tingan;
(3) mewuiudkan kompromi'kompromi tersebut dalam rupa pzblir
policy; d'a.n
(4) melaksanakan pelaksanaan usaha-usaha dalam kompromi tersebut.

Menurut modet teori k elompok tnt, public policy pada saat-saat

tertentu dan kapanpun, senantiasa merupakan usaha yang menjaga
keseimbangan yang dicapai di dalam kelompok yang sedang berluang
(lihat Gambar 7.2)

tts

T
Gnmbat 7.2 Model Kelomfok Public Poli.y

'133
ILMIJ ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

Keseimbangan ini ditentukan olehpengaruh relatif dari ke-

lompok-kelompok yang berkepentingan (groqp inte?est). Perrbah-
an-perubahan di dalam pengaruh relatif dari setiap kelompok bisa
diharapkan untuk menghasilkan perubahan dalam p"blic polit!.
Poliry akan bergerak ke arah yang dikehendaki oleh kelompok yang
mendapatkan pengaruh, dan akan menjauh dari keinginan-keinginan
dari kelompok yang kehilangan pengaruh.
Pengaruh dari kelompok-kelompok berkepentinlan tersebur se.
benarnya ditentukan oleh:
iumlah keanggotaannya;
kesejahteraannya;
- kekuatanorganisasinya;
- kepemimpinannya;
- ekses-ekses terhadap pembuatan keputusan;
- kohesif ke dalam orSaoisasinya.
Model kelompok berusaha menerangkan semua aktivitas-aktivitas
politik yang bermanfaat di dalam hubungannya dengan "perjuangan
kelompok". Pembuat keputusan dipandang secara ajek menanggapi
tekanan-tekanan dari kelompok dengan cara baryairring, negosiLti,
dan kompromi dari trntutan-tuntutan yang saling bersaing di antara
kelompok-kelompok yang b€rpengaruh.
Suatu contoh yang menarik dari model kelompok ini dikenal
dengan sistem koalisi, dikemukakan oleh Thomas R. Dye dengan re-
ferensi kehidupan politik di Amerika Serikat.s Menurut Dye para
politisi berusaha membentuk kelompok koalisi mayoritas. Dalam hal
yang sedemikian ini mereka mempunyai beberapa keluasan di dalam
menetapkan kelompok manakah yang perlu dimasukkan ke dalam
koalisi mayoritas tadi. Semakin besar lembaga konstitusi dari para
politisi, dan semakin besar jumlah kepentingan yang berbeda, maka
semakin bebas pula di dalam usaha menyeleksi kelompok-kelompok
yang akan membentuk koalisi mayoritas. Di Amerika S€rikat an8sota
kongres mempunyai sedikit fleksibilitas dibandingkan dcngan para
senator yang mempunyai fleksibilitas yang longgar Dan presiden le-
bih mempunyai fleksibilitas yang longgarkalau dibandingkan dengan
anggota kongres dan senat.
Panai politik di sana dipandang sebagai kelompok koalisi. Par-
tai Demokrat misalnv,i. sei.1k zamannya Roosevelt sampai sekarang

134 !
 7 . Adminisfasi Neara tun Pudic Poli:y

dikenal sebagai koalisi dari: buruh, penduduk yang benempat ting-

gal di pusat kota, kelompok etnik, pemeluk agama katholik, orang-
orang miskin, kaum intelektual Iiberal, orang-orang hitam (Negro),
dan orang-orang Selatan (Texas, Lousiana, Virginia, dan lain-lain-
nya). Dengan demikian, persoalan-persoalan yang sering timbul yang
dihadapi panai Demokrat sekarang ini dapat ditelusuri dari kelemah-
an-kelemahan koalisi ini. Sep€rti misalnya, persoalaD-pelsoalan
ketidakpuasan dari orang-orang Selatan, dan konflik-konflik yang
senantiasa timbul antara kaum buruh kulit putih dengan orang-orang
hitam dan kelompok etnik lainnya. Demikian pula panai republik
merupakan koalisi dari penduduk pedesaan dan kota-kota kecil, ke-
las tengahan, orang-orang kulit putih, pemeluk agama Protestan, pe-
kerja-pekeria kulit putih, dan juga warga pinggiran kota.
Semua sistem kelompok berkepentingan itu yakni sistem panai poli-
tilitu sendtui, diikat bersama dl dalam keseimbangm (eq ilibtiu/ll) oleh
beberepa faktor berikut ini:
(1) Ada sekelompok besar bahkan dapat dikatakan mendekati rzr-
uersal bahwa di masyarakat Amerika Serikat t erdapat kelofipok
latez yang mendukung sistem konstitusi dan yang mengutama-
kan untuk memenangkan "aturan bermain". Kelompok ini tidak
selalu tampak, tetapi dapat diaktifkan untuk mengelola perla-
wanan dari kelompok yang akan menyerang sistem yang ada dan
berkeinginan menghancurkan keseimbangan.
(2) Adanya keanggotaan kelompok yang tumpangsrfi (ouerhpping
goup tnembership). Anggota semacam ini dapat menolong un-
tuk memelihara kescimbangan dengan cara mencegah setiap ke-
lompok untuk bergerak terlampau jauh dari nilai-nilai yang di-
pertahankan. Individu yang menjadi anggota satu kelompok dan
juga menjadi anggota kelompok yang lain, merupakan kenyataan
yang dapat melembutkan tuntutantuntutan dari kelompok yang
satu atas kelompok yang lain.
(3) Check d,an balance yang dihasilkan dari persaingan kelompok
dapat juga membantu rrntuk memelihara keseimbangan dari
suatu sistem. 'Iidak ada kelompok runggal yang merupakan
suatu mayoritas dimasyarakat Amerika Serikat. Kekuasaan dari
tiap kelompok dicek oleh kekuasaan dari kelompok-kelompok
yang sedang bersaing. Pusat-pusrr perimbangan fungsi kekua-

T 135
ILMU ADIVI INISTRAS I PUBLIK KONTEM PORER

saan dipergunalan untuk mengecek pengaruh dari tiap k€lom-

pok tunggal, dan untuk melindungi individu dari tindakan se-
wenanS-wenang.

Modcl l(zbmbagaaa (I*titttion lvlodcl)

(Policl sebagai hasil dai lembaga)
Struktur pemerintahan dan lembaga-lembaga yang ada relah lama
meniadi pusat p€rhatian dari ilmu politik. Secara tradisional, iirnu politik
dinrmuskan sebagai suatu studi tentang lembagalembaga pemerintahan.
Kegiaran-kegiatan politik pada umumnya berpusat disekitar lembaga-
lembaga pemerintahan tersebut, seperti misalnya parlemen, kepresi-
denan, badan kehakiman, pemenntahan daerai, panai politik, dan lain
*bagainy^. Pibli. policy adalah ditenruIan, dilalsanalan, dan dipalsakan
secara otoritatif oleh lembagalembaga pemerintahantersebut.
Hubungan antara prbli. policy dar\ lembagalembaga pemerin-
rahan tersebut sangar erat, Pendek kata suatu poliry tidaklah meniadi
public policy sampai ia diambil, dilaksanakan, dan dipaksakan oleh
beberapa lembagaJembaga pemerintah.
Lembaga pemerintah memberikan public poli.y riga karakteris
tik antara lain:
(1) Pemerintah neminjamkan legitimasi kepada kebijaksanaan (po-
,if). Kebijaksanaan-kebijaksanaan pemerintah pada umumnya
dipandang sebagai kewajiban yang legalyang harus dipatuhi oleh
semua warga negara. Rakyat boleh saja memandang kebijaksa-
naan-kebilaksanaan dari kelompok-kelompok lain misalnya: per-
usahaan, organisasi-organisasi profesi, majelis ulama, yayasan'
yayasan sosial, dan lain sebagainya, sebagai hal yang amat penting
dan bahkan bisa mengikamya. Akan retapi, hanya policy-policy
dari pemerintahlah yang mampu melibatkan semua warga negara
untuk mematuhinya sebagai kewajiban yang legal.
l2l Policy-policy pemerintah melibatkar, uniuersalitas. Hanya po-
licy-policy pefietifiah yang mampu memasuki dan menjangkau
semua rakyat dalam suatu masyarakat. Tidak ada satu orang-
pun yang mampu menghindari dari suatu keputusan kebiiak-
sanaan telah diambil oleh pemerintah- PoIiry yang dibuat oleh
organisasi-organisasi lain yang disebutkan di atas, hanya mampu
meraih sebagian saja dari masyarakat.

135 E
 / - Admi6t_ae NegaE oan Puuic Polc-,

(3) Pemerintah memonopoli paksaan dalam masyarakat. Hanya

pemerintah yang bisa mengabsahkan tindakan untuk memenja-
rakan seseorang yang melawan poliry-nya. Sangsi yang barangkali
akan diberikan oleh organisasi-organisasi Iain dalam masyarakat
sangat terbaras. Adalah tepat sekali, bahwa pemerintah mem-
punyai kemampuan memonopoli paksaan untuk memaksakan
loyalitas dari semua rakyatnya, dan mengeluarkat policy-poliq'
yang m€ngatur seluruh masyarakat. Demikian pula pemerintah
berhak memonopoli penggunaan legitimasi untuk memaksakan
dan mendorong iadividu-individu dan kelompok bekerja sesuai
dengan preferensi yang ditegaskan dalam policy.
Menurut kelaziman yaag tradisional, pendekatan kelembagaan &lam
ilmu politik tidaklah memberikan banyak perhatiannya pada hubungan
antara struktur lembaga pemerintah dengan isi public policy.Panelaahan
kelembagaan biasanya hanya mmjel4skan lembagalembaga pemerintah
secara sp€si6k, misalnya menjelaskan aen-tang strukn mya, organisasi, tu-
gas kewajibannya, dan fungsi-fungsi yang dijalar <an. Penielasan-penjela,
san tersebut tanpa diikuti sccara sistematis mmeliti pengaruh karakteristik
lembagalembaga tersebut dengan hasil-hasil dari suatu poriq.
Selain perhatian analisis model kelembagaan di dalam itmu poli-
tik terlalu sempit ia pun tidak produktif. Lembagalembaga pemer-
intah sebenarnya merupakan pola perilaku dari individu-individu
dan kelompok yang bentuk kerangkanya sudah ielas dan dapat dili
hat sebelumanya. Dengan pola kerangka ini dimaksudkan bahwa
pola-pola perilaku ini cenderung untuk tetap berlaku begitu saja
selamanya. Pola-pola perilaku individu dan kelgmpok yang stabil
dapat memenga.ruhi isi public policy. Lembagalembaga yang sudah
sedemikian mempolanya barangkali bisa dipergunakan untuk memu-
dahkan menghasilkan policy dan menolak hasil -hasil policy yanglaio.
l*mbagalembaga semacam ini dapat pula memberikan keuntungan
kepada kelompok berkepentingan tenentu dalam masyarakat dan
dapat pula menunda keuntungan-keuntungan tersebut pada pihak-
pihak lainnya. Individu-individu dan kelompok-kelompok terrentu
dapat pula lebih menikmati dari ekses-ekses kekuasaan pemerintah
di dalam tatanan sifat-sifat struktural dibandingkan dengan tatanan-
tatanan lainnya. Dengan singkat, strukrur lembagaJembaga pemerin'
tah dapat mempunyai akibat yang pcrrting rerh^dap public policy.

137
ILMU AOMINISTRAS PUBLIK KONTEMPORER

Pendekatan kelembagaan tidaklah perlu harus berpandangan sem-

pir dan deskriptif. Kita dapat mempenaqyakan apakah ada hubungan-
hubungan antara perangkat institusional dengan bobot isi dari ,,l,lic
poliq,. Dan kita juga dapat meneliti hubungan-hubungan ini dalam suatu
bentuk perbandingan yang sistematis. Suatu contoh dalam suatu bidang
masalah-masalah pedesaan dapat dipenanyakan sebagai berikut:
- Apakah poliry pemerintah pusat (misalnya depanemen dalam
negeri, menteri perumahan, dan barangkali pula departemen
pekerjaan umum), lebih banyak memerhatikan dan menanggapi
masalah-masalah pembangunan pedesaan ataukah hanya me-
milirkan pemcrintahan daerah saja secara umum?
- Bagaimanakah pembagian tanggung jawab yang jelas antara peme-
rintah pusat dan daerah tentanS pembangunan pedesaan tersebut?
Penanyaan-pertanyaan sep€rti nri drpir dipergunakan sebagai alat
analisis yang sistematis dalam mencari hubungan antara pengaturan
lembagalembaga pemerintahan dengan bobor dari isi public poliry.
Adalah penting diingat bahwa pengaruh pengaturan kelembagaan
dalan p*lic policy merupakan persoalan empiris yang membutuh
kan penelitian lebih lanjLrt. Sering kali diumpai bahwa orang-orang
melupakan penelitian ini. Pembaru-pembaru yang bersemangat untuk
melakukan pembaruan aca pkali terperangkap pada salah duga yang
a prioti. Mereka bet^nggapan bahwa perubahan dalam kelembagaan
akan mengakibatkan juga perubahan-perubahan dalam kelembagaan
akan mengakibatkan juga perubahan dalam kebiiaksanaan. Padahal
kenyataan tidak mesti demikian.Itulah sebabnya kehati-harian amat
dibutuhkan untukdapat mengamati dengan teliti hubungan antara
srruktff kelembagaan dengan isi publi. polid). Dengan penelitian
akan diperoleh pengetahuan bahwa baik struktur lembaga ataupun
;siOublic policy dapar dipengaruhi oleh kekuatan-kekuatan yang ada
dalam lingkungan. Demikianpula akan diketahui bahwa pengaruran-
pengaturan lembaga tersebut akan memberikan pengaruh yang kecil
rerhadap public policy jika kekuatan-kekuataD lintkungan seperti
misalnya: kekuatan sosial, ekonomi dan politik tetap ajek.

Modzl Pmses (Poli.y Sebagai Suatu Ahti'itas Polink)

Proses politik dan perilaku telah lama menjadi pusat perhatian
ilmu politik pada bcbcrapa dasawarsa belakangan ini. Perilaku politik

138
ILMU ADMINISTRASI PI]BLIK KONTEMPORER

Model R/Lsionalisrrrc (PoEry sebdgdi Pencapaian Thfuan yang Efrsbn)

Suatu policy yang rasional adalah dirancang secara tepar untuk
memaksimalkan "hasil nilai bersth" \na value achiel,ernent). DenAan
nilai hasilbersih ini dimaksudkan bahwa semua nilai-nilai yang berga-
yutan di dalam masyalakat diketahui. Dan bahwa setiap pengorbanan
di dalam satu atau lebih nilai yangdikehendakiolehpolicyadalah lebih
besar dibandingkan dengan kompensasi pencapai nilai-nilai lainnya.
Pengenian rasionalitas ini dipakai silih berganti dengan pengertian
efisiensi. Dengen demik ian, sdatr-r policy dikatakar rasionalitas iike po-
lir) tersebut amat efisien. Halini berarti bahwa rasio antara nilai-nilai
yang dicapai den nilai-nilai yang dikorbankan adalah positif dan le-
bih tinggi kalau dibandingkan dengan alternatif-alternatif polcy lain-
nya. Orang seharusnya tidak dianggap efisien hanya dalam pemikiran
kerangka uang rupiah yang sempit, yang mengorbankan nilai-nilai
sosial dasar (basic social ualxes) rntuk pengjematan rupiah te$ebut-
Pemiktan tmtang efsien di sini termasuk kalkulasi mmSmai s€mua
nilai-nilai sosial, politik, dan ekonomi yang dikorbankan atau dicapai oleh
public policy dm bulat semata-mata diukur oleh rupiah atau dollac

T^bel 7.1 Prcses Policy-Suatu Kerangka Analisis

140 r
 7 - Adminbt'asi N€g6E D6n PuUi. PolE:y

yang tergolong mdern sejak Pcrang Dunia ll telah mempelaiari ak-

tivitas-aktivitas yang dilakukan oleh para pemilih, kelompok-kelom-
pok berkepentingan, pembuat undang-undang, presiden, birokrat,
badan-badan peradilan, dan pelaku-pelaku politik lainnya. Salah satu
tujuan utama yang diinginkan adalah untuk menemukan suatu pola
aktivitas atau proses yang mudah diidentifikasikan. Akhir-akhir ini
beberapa ahli ilmu politik telah mencoba untuk mengelompokkan
berbagai aktivitas menurut hubungannya dengar, p ub lic po licy. Hasll-
nya ialah adanya serangkaian proses poliry yang biasanya mengikuti
pola umum sebagai berikut:
(1) Identifikasi persoalan-persoalan.
Tuntutan-tuntutan untuk kegiatan pemerintah.
(2) Perumusan Usul-usul Poli,?.
Prakarsa dan pengembangan usulan-usulan program pemerintah.
(3) Pengesahan Policl.
Memilih suatu usulan, pembentukan duJ<ungan politik untuk usul-
an tersebut, dan mengesahlan itu sebagai undang-undang hukum.
(4) Pelaksanaan Policy.
Penataan birokrasi, penyediean gaii dan pelayanan-pelayanan,
dan penetapan-penetapan pajak.
(5) Evaluasi Policy.
Penganalisisan tentang program'program, evaluasi hasil-hasil
dan pengaruhnya, dan menyarankan perubahan-perubahan dan
penyesuaian-penyesuaian.

Dengan demikian, pa&lic policy dllihat dali ntodel proses ini se-
bagai suatu rang.kaian kegiatan-kegiatan politik mulai dari identifikasi
masalah, perumusan, pengesahan, pelaksanaan dan evaluasi policy.
Proses pembuatan kebijaksanaan sebagai suatu kerangka analisis
dikemukakan oleh Charles O. Jones dalam tabel sebagai berikut:l'
Model proses hanya menekankan bagaimana tahapan aktivi-
ras yang dilakukan di dalam menghasilkan public policy. Model ini
kurang memerhatikan isi substansi dari polir) yang bakal di buat. De-
ngan demikian, sebagian ahli mengatakan bahwa pandangan-pandang-
an dari model proses ini terlalu sempit dibandingkan dengan model
yang lain. Walaupun dikatakan sempit, model ini bagaimanapun mem-
punyai kegunaan yang besar untuk mengetahui dan memahami aneka
macam kegiatan yanB terlibat dalam proses pembtatan policy.

139
 7 Adm nistrasiNeaac Dan PublicPo cy

Untuk memilih polr'.7 yang rasional, maka pembuat policy harus:

(1) mengetahui semua preferensi nilai-nilai dalam masyarakat dan
tekanan kecenderungannya.
(2) mengetahui semua pilihan-pilihan atau altenatil-akernatif polt-
c1 yang tersedia.
(3) mengetahui semua konsekuensi-konsekuensi dari setiap pilihan-
pilihan policy.
(4) memperhitungkan ratio yaog dicapai bagi setiap nilai-nilai sosial
yang drkorbankan pada setiap alternadfpo/i?.
(5) memrhh akernarilpo/ry yang pahng efisren.'

Rasionalitas ini menganggap bahwa semua preferensi nilai dari

suatu masyarakat secara keseluruhan dapat diketahui dan ditimbang.
Hal ini berarti bahwa tidak cukup hanya mengetahui dan menimbang
nilai-nilai dari beberapa kelompok dan tidak mau mengetahui nilai
kelompok larn. Rasronaliras haruslah mempunyai pengerrian yang
lengkap mengenai nilai-nilai sosial yang ada dalam masyarakat se-
cara keseluruhan. Dengan demikian pembuatat policy yang rasiona)
memerlukan adanya informasi tentang pilihan-pilihan policy, ke-
mampuan prediktifuntuk mengetahui secara tepat akibat-akibat dari
pilihan-pilihan poli.y tersebut, dan kecerdasan untuk menghitunS
secara tepat perimbangan antara biaya dan ke]orJtung n (the latio of
costs and benefits). Dan yang terakhir pemb:oatao policy yan| e-
sional memerlukan srrtu sisterfi pembuatan heputusafi yang rnampu
mempermudah tercapainya rasionalitas di dalam perumusan keputus-
an atau policy.
Pokok-pokok pikiran di atas dapat dipahami lewat Gambar 7.3
(lihat hlm.. 159)
Banyak pola model pembuatan policy yang rasional ini dijumpai
dalam Iiteraru-r-literatur ilmu ekonomi, ilmri polirik. manatemen. rlmu
administrasi drn rnglrrrn." Suetu contoh pendekatan rasionalitas
dari alokasi sumber-sunber pada policy dapat dilihatdari grafik yang
dikenalkan oleh Vilfredo Pareto (lihat Gambar 7.4),

tr 141
ILMU AOMINISTRASI PUBLIK KONIEMPORER

E Es E*g
.r;!!;_oi|.
.E',3 S 6 E.! S? P q3
E.E}EEEE}; CP:
TPg:E;P6!

E
[ 6B
-E
i
iEa=;
E,E i;
6 ;

'I NgEEE
€
';:ns,6!i
iiHiEi!
: 4p
Eg aii ; <
g,i:; b E. FESP
: E.EA E E i!-e
pEzE;ci
6e
EE=.teE'i
o
Eh6l s-9 ij !
. t b:.E
z -"8

Model Parcto ini menduga bahwa suatu masyarakat i(u mem-punyai

kuna indiferenr yang menyajikan kombinasi dari nilai-nilai di mana ma-
syfiakat dalam keadaan indiferent.
Krurva indfurenr nlelnncur dari atas kiri ke bawah kanan. Dari titik
nilai yang tertinggi dicapai oleh nilai A dan nilai yang paling rendah s€b-
agai pengeluamn dari nilai lainnyake suatu nilai paling rendah dicapai oleh
A dan sebagai pengganti nilai yang paling tinggi dari nilai lainnya.

'112 II
 7 Mnitifd& Negard oan tuUic Pdicl

fingBi

Nilai
Nilai

Ach@.ned dti w@
K'ndlb n,l,H'I,' l, nv, Tiogc'

Gambat 7 .4 Modet Alokasi Sumbet yang nasiorul

Setiap titik dalam kurva itu dip€rtimbangkan menjadi sama kepua-

sannya dalam masyarakat. Sudah barang tentu semua kombinasi pada
kvva iadiffercnt yang paling tinggiadalah dilehendaki oleh mereka
yang berada dalam kurva indiffeTent yang paling rendah. Akan tetapi,
dapat pula diduga bahwa masyarakat tidak mempunyai sumber-sum-
ber yang memadai untuk mencapai tinSkat tinggi dalam nilai A dan
tintgi pada nilai-nilai yang lain. Berdasarkan asumsi ini kemudian
dapat dirancangkan dengan suatu kurv4 dlra achizvernent yarlg fie-
nyajikan kombinasi nilai-nilai yang memungkinkan pemerintah untuk
menShasilkan keterbatasan-keterbatasan sumber tertentu. Kurva /alrc
achieuen eflt ini melengkung pada bagian yang dalam dari atas kiri ke
bawalr kanan. 'Itik atas kiri ini sebagai aclierernent yang tinggi d^ri
nilai A yang berada pada pengorbanar dari nilai-nilai lainnya. Adapun
titik bawah kanan sebaSai achieuerneflt yangrcndah dari nilai A, tetapi
merlpaka'l sll,atrr achieuenent yang tmqgi dari ntlai-nilai lainnya.
Setiap titik dalam kurva adalah memungkinkan bagi suatu ma-
syarakat untuk mencap Sluafi public policy yang rasional akan
^inya.
ditertukan oleh pe.singgungan lifltetsectiofll krwa ixdiffercnt dari
suatu masyarakat denganktrrva ualue achieuerfieamya. Titik persing-
gungan ini menuniukkan tingkat yang paling ti nggi dzlamktrva indif'
ferent atav tei^diny^ kepuasan yang ditunjang oleh sumber-sumber
dalam masyarakat.

143
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

Banyak terdapat halangan-halangan yang menghambat reriadr

nya kepururan yang rasional.'" Karena banyaknya halangan halangan
tersebut, maka pembuatan keputusan yang rasional itu iarangdiPeroleh
dalam semua bidang pemerintahan. Itulah sebabnya model yang dike-
mukakan di atas hanyalah merupakan suatu alat yang dipergunakan
untuk mencapai tuiuan analisis saia. Model itu akan daPat membantu
untuk mengidentifikasikan halangan-halangan ter-hadaP rasionalitas.
Atau lebih tepatnya, model itu dapar membantu untuk mengemukakan
suatu pertanyaan, "Mengapa pembuatan policy bukannya suatu pro-
ses yang lebih rasional?" Berikut ini adalah beberapa halangan yang
merintangi tercapainya pembuatan polizy yang rasional:
(1) Pada umumnya tidak ada nilai-nilai sosial yang disetuiui, nilai-
nilai khusus dari individu dan kelompok saling berselisih.
(2) Nilainilai yang saling berselisih tersebut suli dibandingkan dan di'
timbang, contoh adalah sangat sulit membandingkan dan mengukur
nilai harga diri individu yang dibandingkan dengan kenaikan paiak.
(3) Lingkungan pembuat roiicy, terutama kekuasaan dan sistem pe-
ngaruh, memberikan ketidakmungkinan baginya untuk melilat
atau mengukur secara tepat semua nilai-lilai sosial yang ada ter-
utama nilai-nilaidari mereka yang tidak aktif atau tidak berkuasa
mendukungnya.
(4) Pembuat poliay tidak terdorong untuk membuat keputusa+keputus-
an yang berdasarkan pada tuiuan-tujuan masyarakat. Sebagai galrti-
nya ia cmdentrg untuk meningka*an kekuasaan ganj arat (reu.'ard-
poaer), status, pemilihan ulang, uang, dan lain sebagainya-
(5) Pembuat policy tidak terangsang untuk meningkatkan pencapai,
an tujuan bersih (net goal achieuerne t) tetapi hanya tergoda
untuk memuaskan tuntutan-tuntutan untuk kemaiuan. Mereka
tidak berusaha mencari sampai benar-benar mendapatkan suatu
cara yang terbaik, akan tetapi mereka akan berhenri mencari jika
dilihatnya ada satu alternatif yang kelihatannya bisa bekerja.
(5 i Tabungan-rabungan besar di dalam proga r:,-pto$am dan policy
yang ada menghalangi pembuat poliry mempertimbangkan al-
ternatif-alternatif yang telah diajukan oleh keputusan-keputusan
yang mendahuh:inya.
(7) Terdapat banyak halangan-halangan yang tidak bisa dihitung da-
lam rangka mengumpulkan semua informasi yang dibutuilan un-
tuk mengetahui semua kemungkinan ahernatif-akern til policy d^n

,144
tr
 7 AdmindtrasiN€laE Dan Public Poli,

akibat-akibet dari altematif tersebut. Termasuk di dalamnya biaya

untuk mengurnpulkan informasi, tersedianya informasi, dan waktu
yang dibutuhlan untuk mengumpulkan informasi tersebut.
(8) Baik kemampuan prediktif dari ilmu-ilmu sosial dan perilaku,
maupun kemampuan prediktif dari ilmu-ilmu fisik dan biologi
tidaklah cukup memadai untuk meningkatkan kemampuan pem-
buat poli.y di dalam memahami akibat-akibat yang ditimbulkan
dari setiap alternatif 2olicy.
(9) Pembuat policy walaupun telah menggunakan teknik analisis
komputer tidak iuga cukup trengginas untuk menghitung secara
tepat untung rugi ketika seiumlah besar nilai-nilai politik, sosial,
ekonomi dan kebudayaan yang berbeda-beda meniadi kaku.
(10) Pembuatpol,ermempuryaikebutuhan-kebutuhanpribadi,kekurang-
an-kekurangan, dan ketidakmampuan yang semuanya dapat meng-
halanginya untuk melalsanakan keputusan secara rasional.
(11)Akibat-akibat yang serba iidak pasti dari aneka policy yan
dibuat akan memaksa pembuat poliry bersikap lebih kaku mem-
pertahankan keputusan-keputusan yang telah dibuat sebelum-
nya. Hal ini dilakukan untuk mengurangi datangnya gangguan
dan akibat-akibat yang tidak diharapkan.
(12)Tabiat pembuatan poliry yang sudah dibakukan di dalam bi-
rokrasi menyulitkan koordinasi pembuatan keputusan.

Model Inkremextalisme (Policy sebagai Kelanjutai Masa Lala)

Pandangan inkementaline d;, dalam public pollry ialah menekan-
kan kelanjutan dari kegiatan kegiatan pemerintah di masa lalu dengan se-
dikit mengadakan perubahan. Ahli ilmu politik Charles E. Lindblom yang
pertama kali mengemukakan model inkriemental ini di dalam serangkaian
kritiknya terhadap model pembuatan keputusan yang rasional.r. Menurut
Lindblom pembuar keputusan tidak mau melakukan peninjauan secara
aiek dari seluruh ,o/,cy yang telah dibuamya. Demikian pula tidak mau
melakukan identifikasi tujuan-tujuan sosial, meneliti unrung rugi dari al
temarif-ah€matif policy yang dipergunalan untul mencapai rujuan'tu
juan sosial tersebur, mengktasinkasi prefereffi bagi setiap ahematif dalam
hubungannya dengan perhitungan unrung rugi, dan menyeleksi informasi-
informasi yang relevan. Sementara iru, hambatan-hambatan waktu, kecer-
matan, dan biaya dapat mencegah pembuat pol"7 mengidentifikasikan

'145
ILMU AOMINISTRAS I PUBLIK KONTEMPORER

altematif-altematif pol,'cl dan konsekuensinya. Adapun hambatan politik

dapat menghalangi terciptanya tuiuan-tuiuan sosial yang ,elas dan per-
hitungan yang cermat atas perbandingan antara biaya yang dikeluarkar
dengan keuntungan yang diperoleh- Model inkremental memperkenalkan
kebiasaan yang tidak pral<tis dari pembuatan pol'cy yang menggunakan
cara komprehensif yang rasional (rational-<omprehensiue). Dar, model ni
berusaha menjelaskan proses pengambilan keputusan yang lebih bersifat
konservatil
Inkrementalisme di dalam usahanya menciptakan pro1.ram, po-
/iry, dan pembiayaan-pembiayaan dasar pemikirannya adalah bersi-
fat konservatif. Danperhatiannya terhadap program baru dipusatkan
untuk menambah, mengurangi dan menyempumakan program-pro-
gram yang telah ada. Lihat Gambar 2:5. Pembuat 2olrcy pada umum-
nya menerim, keabsahan (legttmary) dari program-program yang
telah ditetapkan dan menyetuiui untuk melaniutkan policy-policy
yang sudah ada sebelumnya. Di Indonesia model ini juga dipakai,
seperti yang pernah diucapkan oleh Mendikbud ketika ditanya
wartawan mengapa setiap tanti menteri selalu ganti kebiiaksanaan.
Menreri Nugroho Notosusanto menegaskan bahwa setiap menteri
baru melanjutkan kebijaksanaan menteri yang sebelumnya. Kebijak-
sanaan tersebut hanya disempurnakan tidak ada yang diganti. Di-
contohkan oleh Mendikbud bahwa kurrkulum pendidikan itu dalam
serarus tahun belakangan ini tidak pernah berubah."

l9l0 1920 1930 1940 1950 l9{0 1970 t930

Cambar 7.5 Model Inkremental dalam Public Pohcy

Ada beberapa alasan mengapa pembuat 2olicy lebih bersifat

inkrementalistis. Alasan-alasan itu antara lain:

'146 T
 7 - Administasi N€ara Dan Publ c Polict

(1) Mereka tidak mempunyai waktu, kecerdasan atau biaya untuk

melakukan penelitian dari semua kemungkinan alternatif dari
suatu polic! yang \7aktu mereka disita unruk memecahkan
masalah-masalah rutin^da. dan kegiatan-k€giatan lainnya. Sehingga
usaha untuk mengadakan p€nelitian untuk melancang policy ban)
yang bisa mengganti policy yang mendahuluinya ridak sempat di-
lakukan. Kecerdasan, kemampuan, dan keterampilan tidak pula
mampr: menjangkau untuk mentadakan pengSanrian dari poli.y
yang ada. Teknik dan informasi tidak tersedia. Kecakapan dan
keterampilan tidak memadai. Sehingga dengan demikian keadaan
"status quo" dipertahankan. Atau paling sedikit dengan melaku-
kan sedikit perubahan. S€lain itu biaya untuk mengumpulkan in-
formasi terlalu besar Pembuat polic) tidak mempunyai kemam-
puan untuk menghitung secara rasional untung rugi dari seriap
altematif-altematif ?olicy. Dengan demikian, maka lengkaplah
bahwa suatu polic! yary diharapkan rasional, berbalik menjadi
tidak rasional, ,ika waktu kecerdasan, keterampilan dan biaya un-
tuk mengembangkan suatu policy yang rasional tidak memadai.
(2) Mereka menerima keabsahan dari policy sebelumnya karena
ketidaktentuan akibaFakibat yang bakal dirimbulkan dari policy
yang baru atau yang sama sekali berbeda dari yang mendahului-
nya. Usaha mempeftahankan program yang ada lebih selamar
dan menguntungkan dibandingkan membuat policy atau program
baru yang akibat-akibatnya tidak bisa diramalkan. Dalam keadaan
yang tidak menentu tersebut, pembuat pol,cy lebih menguntung-
kan melanjutkan policy atau program-program yang lalu.
(3) Barangkali karena terdapatnya tabungan-tabungan yang me-
narik dalam program-program yang ada dapat menghalangi per-
ubahan-perubahan yang benar-benar radikal. Tabungan-tabung-
an tersebut mungkin berupa uang, gedung, atau perangkat keras
lalnnya (otber head items). Atau dapat pula berupa tindakan-
tindakan psikologi, praktika administratif, atau struktur organisasi.
Sebagai contoh, jika suatu organisasi t*ap mempenahankan yang
lama, mengembangkan hal-hal rutin, dan pegawai-pegawainya
tetap mengembangkan tradisi lama, mhka sulit b aai pembvr policy
untL* melakukan perubahan-perubahan yang radikal.
(4) Inkrementalisme merupakan tindakan politik yang tepat. Per-
setuiuxn dalam proses pembuatan policy akan datang lebih mu-

147
IL[,IU AOM INISTRAS I PUBLIK XONTEM PORER

dah, iika hal-hal yang dipersoalkan adalah mengenai kenaikan

atau penurunan anSgaran, atau hanya penyempurnaan policy
yang ada. Konflik akan meninggi, iika pembuatan keputusan
dipusatkan pada policy utama untuk mengubah hal-hal yang
melibatkan keuntungan dan kerr:gian besar atau semuanya akan
sama-sama kehilangan yant besar, atau dapat pula berupa suatu
keputusan policy yang, "ya-tidak". Oleh karena pembuat poliry
menginginkan ketegangan politik yang rimbul riap tahun menu-
run, maka ketika melibatkan diri kedalam penyusunan proSram-
program policy baru dihindarkan tindakan-tindakan p€rubahan
yang radikal. Itulah sebabnya kemenangan policy lama (past
policy L,i.tory) d;lan:lutkan untuk masa-masa yang akan datang.
Dengan demikian inkrementalisme merupakan usaha yang amat
penting untuk menurunkan tegangan konflik, memelihara ke-
stabilan, dan melindungi sistem politik itu sendiri.
Selain empat alasan tersebut, inkrementalisme didukung pula
oleh si{at-sifat manusia pada umumnya. Sebagian besar manusia ini
cenderung mempenahankan stabilitas, kurang menyukai konflik, dan
tidak mau bersusah payah mencari halhal yang paling baik di antara
yang baik. Oleh karena itu, perubahan dan pengaznri^n ?olicy yana
ada akan mengakibatkan tidak adanya stabilitas, terjadinya konflik
dan merupakan upaya yang tidak programatis.

Model n (Policy sebagai Hasil d4ri Sudtu Siste',)

Sis,€
Cara lain untuk melihat dan memahami pu rlic policy ialah de-
ngan menganalisisnya sebagai suatu iawaban dari suatu sistem politik
atas desakan-desakan yang diterimanya dari lingkungannya. Desakan
atautekanan dari lingkungan tersebut yang memengaruhi sistem poli-
tik dipandang sebaga, suatu masukkan (inputs). Lingkngan adalah
setiap kondisi atau situasi rertenru yang dirumuskan sebagai faktor
haran (extemal factot) dari batas-batas suatu sistem iolitik. Sistem
politik adalah saling ket€rgantungan antara struktur dan proses suatu
kelompok yang berfungsi mengalokasikan nilai-nilai yant otoritatif
untuk suatu masyarakat. Adapun hasil atau orfu, dari suatu sistem
politik adalah alokasi nilai-nilai yang otoritarif dari suatu sistem, dan
alokasi-alokasi ini dinyatakan sebagar public policy.

148
 7-Admiibl6s Negam oan Puuic Policy

Konsepsualisasi dari keSiatan politik dan prblic policy depat di-

amati dalam diagram pada Gambar 7.6. Diagram ini adalah ulasan
yang sederhana dari ide mengenai sistem politik dari ahli ilmu politik
David Easton. Paham tentang sistem politik telah banyak dipergu
nakar baik secara eksplisit ataupun implisit oleh banyak para ahli
untuk menjelaskan dan menganalisis tentant sebab dan akibat dari
publicpolicy.
LINGXUNC N
M

s H
U
s I s't'f, M
K s
POt-tTtx I
N L

Ganb,d 7.6 Model Sistem dalam Public Policy

Model sistem berusaha menggambarkan public policy sebagai

sr tu hasil (outp t) dari suaru sisrem politik. Pada konsep sastem
terkandung di dalamnya serangkaian insritusi dalam masyarakar
dan aktivitasnya yang mudah diidentifikasikan. Lembagalembaga
ini melakukan fungsi transformasi dari beberapa runruran ke dalam
suatu keputusan yang otoritatif. Dan usaha transformasi ini mem-
butuhkan dukungan seluruh masyarakat. Terkandung pula di dalam
konsep sistem unsur-unsur sistem yant saling berhubr-rngan. Unrur-
unsur tersebut dapat memberikan respons dari kekuatan-kekuatan
yang ada dalam lingkungannya. Dan hal tersebut dilakukan agar
dapat melindungi dirinya sendiri.
Masukan yang diterima oleh sistem politik dapat berbentuk tun-
tutan atau dukungan. Tuntutan-tuntutan terjadi ketika individu atau
kelompok menanggapi dan memengaruhi keadaan senyatanya dari
lingkungannya. Respons ini diusahakan agar dapat memengaruhi
Oublic policy. Adapln dukungan terjadi ketika individu atau kelom-
pok menerima hasil-hasil dari suatu kesepakatan. Misalnya menaati
hukum, membayar pajak, dan semua tindakan-tindakan yang pada
umumnya sesuai dengar p blic policy.

149
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

Setiap sistem pada hakikatnya menyerap berbagai tuntutan an-

tara lain berupa konflik. Agar dapat mentransformasikan tuntutan-
tuntutan ini meniadi suatu kenyataan berupa hasil dari public policy,
maka tuntutan-tuntutan tersebut harus diatur dalam pacakan tuntu-
tan kilompok-kelompok politik sepeni misalnya parpol, Golkar, dan
kelompok-kelompok berkepentingan lainnya. Hasil-hasil dari prrbli.
pol-cy tersebut barangkali akan dapat memengaruhi untuk melaku-
kan penyempumaan dalam Iingkungan dan tuntutan-tuntutan baru
yang kemungkinan bisa timbul. Demikian pula kemungkinan bisa
memengaruhi sifat-sifat dari suatu sistem politik. Sehubungan dengan
ini suatu sistem dapat melindunti dirinya dengan cara:
(1)menghasilkan hasil-hasil yang dapat memuaskan;
(2)menggantung.kan pada akar-akar yang telah mengikat secara
mendalam suatu sistem tersebut;
(3) menggunakan pemaksaan.
Nilai suatu sistem dalam model sist€m terhadap public policy
akan tergantung pada pertanyaan-peftanyaan berikut ini:
(1) Dimensi{imensi lingkungan apakah yarE secara signiikan &pat me-
mengaruhi timbulnya tuntutan-tuntutan terhadap sistem politikl
(2) Sifat-sifat sistem politik apakah yant secara signifikan mampu
mentransformasikan tuntutan-tuntutan ke dalam public policy,
dan yang mampu melindungi dirinya setiap waktu?
(3) Bagaimanakah masukan-masukan dari lingkungan dapat meme-
ngaruhi sifat-sifat sistem politik?
(4) Bagaimanakah karakteristik sistem politik dapat memengaruhi
isi dari public policy?
(5) Bagaimanakah masukan-masukan dari lingtungan dapat meme-
r1g ruhi isi d,ai public policy?
16) Ragaimanakah public policy dapat memengaruhi, melalui umpan
ballk (feedback) dllingkungannya dan sifat*ifat sistem politik?
Demikianlah beberapa model yang dapat dipergunakan sebagai
bahan analisis dalam memahami public policy. Sebagaimana di-
katakan di depan modelini banyak dijumpai dalam literatur-literatur
itmu politi-k dan ilmu administrasi negara.

150 I
 7 - Administasi NegaE Dan Public Policy

Ringkasan Bab
Studi @m ngpublic poli4r merupakan bagian yang tak terpisah-
kan dengan ilmu a&ninistrasl negara. Secara instingtif orang-oran8
yang bekerja sama dalam suatu kelompok tertentu, atau orang yang
hidup dalam suatu masyarakat tertentu, selalu bersandar dan ber-
tumpu pada apa yang dilakukan oleh pimpinannya. Mereka per-
caya bahwa pimpinannya itu bisa mengatasi masalah-masalah yang
dirasakan bersama. Dengan demikian, mereka pun percaya bahwa
pimpinannya bisa membuat keputusan-keputusan atau kebilaksa-
naan-kebiiaksanaan tertentu untuk mercka. Dengan kepercayaan
inilah maka setiap pimpinan selalu berkewajiban membuat kebijak-
sanaan, yang pada gilirannya mengikat setiap orang yang dipimpin.
Tidak ada orang yang sekarang hidup dalam suatu masyarakat dapai
menghindari dari akibat kebiiaksanaan yang dibuat oleh pimpinan
tersebut.
lnstitusi-institusi pemerintah adalah institusi pembuat kebijak
sanaan-kebilaksanaan, sekaligus juga institusi pelaksana kebijak
sanaan. Adapun kebijaksanaan yang dibuar oleh institus;insritusi
p€merintah tersebut adalah bersumber pada masalah-masalah yang
tumbuh dalam masyarekat luas. Tidak semua masalah masyarak:rr
rneniadi public policy. Hanya masalah-masalah yang dirasakan oleh
masyarakat Iuas yang kemudian dibuat kebiiaksanaannya oleh insti
ttrsi-institusi pemerintah yang dinamakan prbli. policy. Prcses prb
lic ?olicy yan1 secara pokok menetapkan taris-garis umum dalam
rangka memecahkan masalah-masalah masyarakat tersebut tidak
bisa dilepaskan dari lembagalembaga pemerintah tersebut. Demiki
an pula setelah policl dibuat, maka lembagalembaga tersebut masih
tetap berperan aktif dalam pelaksanaannya. Pemerinrah yang or
ganisasinya ditata berdasarkan prinsip-prinsip birokrasi, maka per-
anan birokrasi pemerintah tidak bisa disangkal lagt. lika policy telah
ditetapkan, maka persoalan yang timbul kemudian ialah bagaimana
policy itu dilaksanakan. Ini berarri dibutuhkan sistem untuk melak,
sanakan kebijaksanaan tersebut. Sistem ini pada umumnya dinama-
kan birokrasi. atau dapat pula drsebur adminisrrasi.
Dalam bab ini, telah banyak diuraikan apa sebenanya publit
policr, lingkup permasalahannya, dan hubungan-hubungan antar.r
public poli.y dengan politik, birokrasi dan ilmu administrasi negr

151
ILMU ADMINISTRASI PUBIIK KONTEMPORER

ra. Selain itu, untuk alat analisis kebiiaksanaan-kebiiaksanaan yang

dibuat oleh pemerintah maka disajikan pula model-model di dalam
public poliq,. Sebagaimana dikatakan dalam bab ini bahwa model
pada hakikatnya merupakan bentuk abstraksi dari suatu kenyataan.
Dengan model dapat dilakukan analisis yang menielaskan secara
sederhana pemikiran-pemikiran tentang politik dao public poliey,
Selain itu model dapat pula dipergunakan untuk mengidentifikasikan
aspek-asp€k yang penting dari masalah-masalah policT, menolong se-
seorang untuk berkomunikasi dentan memusatkan pada aspek yanS
esensial dalam kehidupan politik, dan dapat pula dipergunakan un-
tuk meramalkan akibat-akibat dari poriry yang dibuat.
Demikian ringkasan dari bab ini yang mencoba menjelaskan kapa
pentingnya ilmu administrasi m€ngembangkan srlrdi public policy int.

1 John Dewey. Lo( ci 7Ie ,ioory of /rqulry. New York, Holt, Rineharl 6nd Wston,
19?3, hlm. fog.
2 Harold 0. La$/ell, 'Pdicy &ien ed, dalam 0. L glls, edit(x. EtDMis ol cidl
Sciemes, Vol12, New Yo,k, Crowdl Collier and [,la(rnitlan, 1968, hlm. 181'182.
3 HedertA. Simoo.'AcommontontleScienceof PublicAdminbfatbn',PublbAdmr-
nidralii, Rolier, 8 0918), hlm. z)G:03. Uhat Fja pslelasan ddam J. C. Challee
woff, edt., irtegralio, ofDr Social Scarces 7hrcugh to[bylqnar6i.s.Philadelphia,
'Ihe Am€ricar A.ademy of Polllical and Socid &Gnce, 1972, l ooogrdph 14.

4 Harold D. Laswelldan Abrdram fGdan. fuxatand Socioty. New Haveo, Yale lJni-
versily Press,1970, hlm..71, dalam Thomas R. Dye, Undotslanding Pu b Policy,
1981, hlm. 2.

5 Cad J. Friedridl. ard Hrb Gor€rflrenl New Yo*, Mccraw-Hill 1963, hlm. 70,
dalam Thomas R.^16,
Dye, Urdorslanding Pubfic Polby, 1981 , hln. 2.
6 Heinz Eulau dan Kenneh P@ - Labf t s ol Denwacy,lndidEpolis, Bobbs-
Merdll, 1973, hlm.. 485, dalam Thomas R. oye, Urd66lardkg Ptblic Policy, 1981 ,

hlm.2. .
7 Thomas R. Dye. Urdorsiardhg Arbr,b tu icy. Englenood Clift, PrenliceHall, lnc.,
1981, htlh.2.

8 Davii Easton. Ihe tu itir, Syst6rr, N Yo*, Knopi 1953, hlm.1:4.

9 Ihornas R. oye, 0p. cit hlm. , 1 .

152
 7 - Administasi NQara Dan Pubric Po!ry

10 Luther Gulid. 'Politas, Administraton and the New De al', Annah of he Anaicatl
Acadeny ol Pc/ilhdl aN S@ial Science, 169, (1933), hlm. 65.66.
11 Lihal lulisan J. W Fesler, 'Public Adminislralion and Social Sciences, 1946 to
1960', dalam Fred€rict C. Mosher, editor, nr,€nban Prbrt Adnkistalion: Past,
Present Fdle. Unircrsity, Ala: Univelsity olAlabama Press, 1975, hlm. 106.
12 Leonald D. Wftite. ,lrDdrrction lo lhe S(udy of Public Adninislralion. New Yor*,
Crowell, Collierand Macmillan, 1955, hlm. 1.
13 John M. Pffher, dan Roberl Preshus. PuDrtb Admifislral,br, edisi kelima, Nsw
Yo*, Ronald PrEss, 1967, hlm. 7.

14 Marshall E. Dimock, G.0. Dimock, dan LW Keonig. Publi. Adnini*ation, New

Yo*, Holl, Rinehad and Winslon, 1958 hlm. 12.
15 Mohon dipedksa buku lama John M. Gaus, R6rr6crol} on l\rblic Adninbtalkn,
Universily of Alabama Press, 1947. Dan juga blsa ddmak tulisan yang dibrbitGn
sebelumnya John M. Gaus dan kawan-kawan, Frcrlerc of Public Nninislntioo,
chicago, University ot Chicago Prsss, 1 936, hlm- 4'7.
16 Gu,t orires ard Slardads for Pnfesional Maslet Deqee Ptogans in Ahlb Al-
faiElPtklic Admioi nlkn, Washington, 0.C. Natjonal Associaton of School of
Public Afairs and Administralion, 1974, hlm. 10-11.

17 Emanuel Wald. 'Towad a Paradigm of Public Adminislration", Public Adlrin sfa'

tb, Revev, 33 No. 40 (July-Augusl 1973), hlm. 369.

18 NalionalAssociaton of Sdool of Public Affai6 and Adminisfatbn, Op. G{.

19 Lihat Gerald E. Caiden dengan beberapa tambahan dari penulis, Pt,bric Adlriris-
Irsrior, edisi kedua, California, Palisades Publishe6, 1982, hlm. 6G64.
A J€rcrnyB€ntlam.AFrdg[rEr $ hvqnna and khdtdinbltb Pttt4nesdfior-
ab da,legir/al*r, edikr Wifiied Hadson. Odod, ChIEnd.n Plrss, 1970, hlm. 126.

21 John Sfuart [rill. Ulil a[b, isn, Libely, and R9pF,sentative GoBmn enl, New York,
oulton, 1926, hlm.26.
22 Tlomas Nagel. Ire Possibi/ity of,Afrui9rn, Oxtord, Clarendon Press, 1970, hlm..
79, 82-83.
23 Yehez\elDfi. Ptblic Policy-Making Re4xanked,Sar'F'ancisco. Chandler, 1968,
dalam Gerald E. Cajden, Op. o(., hlm.62.
24 David B. Truman. The Gowmmenl Ptucets, Neu Yo*, Knopl, 1951, hlm.. 37,
dalam lhomas R. oye, Op. cil., hlm. 26.
25 lihatThomas R. Dye. t de6landiry Public Policy,0p. cil.,hln,.28.
26 Chades O. Jones. A, /rrlroducron lo ke Shdy ol Publ;c fulicy, edisi kedua, Nortl
Scibate, Mass&husetls, Duxbury Press, 1977, hlm. 12.

t53
ILMU ADMINISTEASI PUBLIK KONTEMPORER

27 Yehezkel Dror, Op. cf., dalam Thomas R. Dye, hlm. 32.

28 L. L. wade dan R. L Cury JL A Logic ol Atdic P./by: Aspecls of Po$lical Ecalony,

Belnlorll, Calif,lrJ*r nh, 1970, ddan lhomas R. Dye, 0p. oit, hlm. 32.
-Ihmugh',
29 Lihat misalnya, Chades E. Lindblom. 'The Science of l\,luddling A6l,c/4d
mir,,stralbn Rev,bw, 19 (Spring, 1969), hlm. 7$88; David Braybrooke dan Chades E.
Lindblom, A SHeg/ oroeobbr, New Yok, Flee Press, 1963, dan Aarcn Wua'rsky,
fhe tulilka ol ke Bldgd?/y Pro6rsr, Boslon, Litte, Brown, 1964.
30 Chades E. Lindblom. 'Ihe Sdence of Muddling firorgh', Public Adninistuion
Reviev,lbid.
31 Berita dalam Harian Kedaurata, Rakyar, tanggal 29 November 1983, hlm. 1.

154 !
 HUMAN GOVERNANCE
BUDAYA BARU BAGI
ADMINISTRASI PUBLIK1
Ketika akht Mei 2005 yang lalu saya mmdapat undangan menghadiri
M Global Forum yang diselenggarakan oleh PBB bersama pemerintah Ko-
rea Selatan. Di sana saya ketemu p€lbagai pendapat dari para akademisi
dan pimpinan p€merintahan mulai dari kepala neSara/pemerirtahan sam-
pai ke mayor dan dari kalangan akademisi datang dari pelbagai perguruan
tinggi dan lembaga IJNDP Salah satu pendapat yang menaik perhatian
adalah tulisan yang disampaikan oleh Menteri Administrasi Publik Mario
Baggini. Bab ini disarikan dari pendapat beliau tenebut.
Hurnan Gouernarce budaya baru untuk administrasi publik dapat
pula disebut sebagai upaya memanusiakan Administrasi Publik, suatu
kata yang ingin menielaskan perspektif yang berbeda dan inovatil
Suatu konsep yang menjelaskan kriteria dan prinsip yang diketemukaa
dari refleksi persoalan yang timbul dalam administrasi publik. Hrrra,
Gouenance tirbd disebabkan karena muculnya persoalan-persoalan
dari perspektif teknikal dan struktural untuk memenuhi prinsip-prin-
sip dasar yang diharapkan dalam penataan kepemerintahan yant baik.
Empat dasar prinsip kepemerintahan yang baik yang mendorong ada-
nya kebutuhan human gouemance ini antara lain: (1) ingir mencip-
takan tatanan pelayanao yang lebih baik; (2) lebih banyak inuestment
di bidang teknologi informasi dan komunikas! (3) menciptakan regu-
lasi yang lebih baik; dan (4) manajemen yang pelatihan sumber daya
manusia yang lebih terbuka dan iujuc
Berbeda dengan perspektif administrasi publik pada umumnya,
maka titik perhatian D man gouetnan.e ifi mengubah posisi manu-
ILMU ADMINISTRASI PUBLIX KONTEMPORER

sia ini dari obiek ke subjek. Selain itu yang amat penting lagi bahwa
tata hubungan antara neSara dan warganya secara menyuluruh di_
perbarui. Tata hubungan keduanya harus dilihat dari perspektifyang
luas, termasuk di dalamnya aneka ragam hak dan kewajiban secara
keseluruhan kesemuanya itu akan memacu timbulnya tata huburgan
sebagai suatr: realitas sehari-hari dari kehidupan seseoranSyang amat
penting, bukan hanya sekadar abstraksi, teoretis, dan dokriner atau
isu-isu yang formal &larn kegiatan pemerintahan.
Perubahan yang melanda di beberapa belahan dunia menunluk-
kan bahwa kultur administrasi negara/publik dalam kaitannya dengan
warga n€aranya mengalami perubahan. Sem€ntara itu, perkembangan
informasi teknologi memberikan pengaruh yang amat besar terhadap
posisi dan kewarga-negar^ n \cnizenship)di hadapan pemerintah dan
negaranya. Situasi ini tenanam mendalam ke &lam budaya baik admin-
istrasi publik maupun budaya kewargaan tersebut. Hd ini berani bahwa
hubungan antara negara dan individu membunrhkar suatu model dan
konsolidasi kebiasaan dan harus bisa berlaku tidak hanya terbatas pada
lingkungan suatu negara saia akan tetapi luga lintas negara.
Dengai de:rorkizn Hurnat Gouenaruz men+zkan suatu model kul-
turalyang mmata hubrm8an antara negara dan individu sebagai warga
n€ara yang mempunyai kebebasal memilih, kemerdekaan berHa suara,
harga diri, dan hak dip€rlakukaa oleh pemeri.ntah atau negara. DenSan
kxa la;n human govenance merupakan upaya mmiadikan pemerintah
atau administrasi publik berwama ha aftusiaan. Atau secara singkat
suatu budaya untuk memanusialan kembali administrasi pemerinuhan.
Hutfiafl gouen4nce cenderung lebih memberdayakan dan memper-
bami budaya keduanya baik budaya administrasi yang dijalankan oleh
suatu pemerintahan negara dmgan budaya k€wargaan individu dalam
suatu negara tertentu. Dengan demikian administrasi publik harus men-
iadi senjata yarg ampul di dalam memenuhi kebutuhan warganya, dan
lebih dari itu harus iuga meniadi lebih reliabb yang mampu diladikan
sebagai instrumen yang diandalkan oleh warganya. Sebaliknya adminis-
trasi pemerintahan bukan sebagai suatu kesatuan yang tidak memberi-
kan jarninan bagi warga melakukan dialog, yang tidak mampu berbicara
dalam satu bahasa dmgan warganya. Kriteria semacam inilah yang ha-
rus dipahami sebagai persyaratan urama dan dijadikan *bagai coinion
good. Bersamaan dengan pemahaman sepeni itu sikap dan perilaku

156 I
 8 - Human GovenaM Budaya Batu BagiAdmi.btmsi ArbIk

warga tumbuh sebagai suatu sikap yang merasa ikut memiliki kebersa-
maan dalam suatu komunitas pemerintahan atau politik, sehingga segala
persoalan bisa dipecahlar melalui dialog.
Prinsip dasar human gouenance ini tidak hanya berlaku dan
bergema di kawasan nasional suatu negara tertentu, akan tetapi iuga
bida diaplikasikan secara luas lintas negara sebagai konsep budaya
administrasi pemerintahan. Sebenarnya isu berkaitan dengan budaya
administrasi negara yangberdinensi human ini terdapat dalam bebe-
rapa dokumen keneSaraan. Cita-cita yangmenempatkan manusia seba-
gai makiluk ciptaan Tuhao yang mempunyai kehormatan atau harga
diri individu dan kesamaan hak bagi setiap manusia banyak termuat
dalam beberapa dokumen politik seperti: Deklarusi Human's Rigbt
1948, atau dalam Ageement on Ciuil, Political and Social, Economi-
.il Rights PBB i946. Begiru iuga beberapa hasil dari pelbagai kon-
vensi dan seminar bahwa humus atat human reizg harus diiadikan
perekat dalam menegakkan demokrasi dalam pemerintahan.
Menurut Mario Baggini, Human Govcrnance bisa dirumuskan
sebagai konsep yang memberikan suatu penaiaman bentuk bagi cita-
cita yang sudah tertera dalam dokumen-dok nerr tersebrut. Hurnafi
Govenance tidak hanya mengemukakan sec^ra tahel for granted
konsep-konsep panisipasi, perencanaan dan dialog saja, akaa tetapi
juga mengidentifikasikaa model yang bisa digunakan sebegai referensi
dan mengusulkan adanya suatu handbooh yang diiadikan semacam
"Dehlardsi"- Handbooh atat deklarasi itu ditujukan kepada semua
stdhehouer progrs e& nistrasi p€merintah yang tidal hanya bagi para
akademisi saja, atan tetapijuga bagipara praktisi administrasi negara.
Human Gouernance bemrjuan agar proses administrasi negara
menghargai individu manusia sebagai subiek yang bisa memainkan
pelbagai peran dalam mewujudkan keberhasilan suatu pemerintahan.
Hxman goternance harus mampu mengangkat ketentuan perilaku
universal yang bisa diwariskar bagi komunitas internasional dan
yang mampu mendorong terciptanya Pertumbuhan masyafakat yanS
terorganisasi, berimbang, dan damai.

Prhsipprinsip Deklarasi Human Govemance

Pdnsip-prinsip burflafl gouernaxce yargterdapat di dalam dekla-
rasinya sebagaimana yang dikemukakan oleh Baggini sebagai berikut:

157
ILMU AOMINISTRASI PUBLIK KONiEMPORER

\1) Manya Ak"ntafiilita, Sosial

Prinsip id bise dipahami sebagai wujud dari realisasi dan imple-
mentasi dari perilaku penanggungiawaban sosial yang harus dilakukan
oleh administrasi negara. Akuntanbilitas sosial ini tidak b€rtertanSan
dengan hak dan kesempatan yang dimiliki oleh warga negara baik sipil
maupun pengusaha untuk mewuju&an kesejahteraannya.
Prinsip akuntanbilitas sosial ini harus dilaksanakan secara luas
oleh administrasi publik, dan diwuiudkan pada setiap laporan p€nang-
gungiawabannya. Prinsip ini harus diiadikan sebagai alat untuk dialog
dengat sukeboldet, tenttama dilatukan ketila men)rusun lrrmcanaan
dan evaluasi hasil-hasil yang dicapai.

12\ Pmdidihan bagi Warga Negaru

Prinsip ini dipahami sebagai bagian dari proses "leaning", d^n
dapat diketahui melalui sistem pendidikan, pada kegiatan pelatihan,
pada ioformasi yang tersedia, pada kreativitas rasa tanggung iawab
yang semakir besar, dan pada keterlibatan warga di dalam realisasi ter-
capainya tujuan kepemerintahan yang baik. DenSan demikian, prinsip
kedua ini memperkuat rasa ikut memiliki \streflgthefiing the sentifie t
of belongixg tol daikeongka institusi lokal, nasional &n intemasional;
dan memperkuat konsolidasi kesadaran bagi saiap individu terha&p
sistem hak dan kewaiiban yant melekat pada rasa ikut memiliki itu.
K€giatan-ke8iatan yang harus dilakukan untuk mewujudkan prin-
sip pendidikan bagi warga ini adalah menciptakan dan mengembang-
kan institusi komunikasi administrasi negara yang memadai. Aparat
administrasi pemerintahan harus aktif dan k-reatif terlibat dalam ke-
giatan i itusi ini. Selain itu juga melaksanakan kampanye yang mendo-
rong timbulnya kepekaan bagi warga terhadap program pendidikan.

(3) Kesamian dat Kebebasan (Equality and Freedom)

Prinsip bisa dipahami sebagai keharusan untuk meniamin adanya
kesamaan dan kebebasan bagi semuanya tanpa pandang bulu. Kesa-
maan dan kebebasan bagi semuanya untuk memperoleh pendidikan
dan pelatihan dalam mengembangkan profesionalitasnya, terlibat
berkumpul dalam serikat, berperan serta secara demokratis, meng-

158
 8 Human Gov€mance BL{4s Baru &O i Administrasi Publik

gunakan kebebasan waktu, terurama dalam memecahkan persoalan

imigran yang timbul di beberapa bagian dunia ini melalui dialog dan
penuh dengan rasa kasih syang kemanusiaan
Suatu kebiiakan yang tepat perlu diambil oleh pimpinan admi-
nistrasi negara dan dilengkapi dengan sumber-sumtrr yant cukup
untuk mengatasi persoalan-persoalan yang bisa mcniamin kebebasan
dan kesamaa bagi semua warga tanpa melihat adanya perbedaan di
antara mereka. Manusia adalah sama di hadapan hukum, demikian
pula manusia adalah sama di hadapan administrasi ne8ara.

\4) Pdrtisipdsi
Prinsip ini dipahami sebagai forum kesempatan bagi.administrasi
negara dan warga untuk bertukar hformasi dan dialog, diluar keter-
libatan pihak swasta (warga, pengusaha, masyarakat sipil) yang biasanya
mereka lakulan di dalam proses kegiatan administrasi pemerintahan.
selain itu juga bisa dipergunakan s€bagai upaya untuk menilai pening-
katan kualitas pelayanan yang diberikan oleh pemerintah, dan iaminan'
terhadap hak warta untuk memperoleh informasi yang mereka butuh-
kan. Prinsip ini bisa dilaksanakan oleh administrasi untuk mendorong
terciptarya tatanan pemerintahan yang baik dan demokratis.

(5) Sustainibilitas
Prinsip ini bisa dipahamimelalui serangkaian pelbagai intervensi
dengan tuiuan untuk pengembangan kesejahteraan warga negara se_
suai dengan profesi yang dimilikinya. Serangkaian intervensi ini sela-
ras dan sesuai dengarkondisi lingkungan, kondisi daerah dan budaya
lokal. Proyek-proyek yang mendorong terhadap tercapainya tujuan
ini perlu dikembangkan oleh administrasi negara. Pelayanan yang
diberikan oleh administrasi negara hendaknya selalu dikembangkan
dan menjamin adanya kelangsungan pelayanan kepada masyarakat.
Dengan demikian, kelangsungan suatu kegiatan yang bermanfaat
untuk meningkatkan kesejahteraan warganya harus selalu meniadi
program bagi administrasi negara. Menjamin kelangsungan program
kegiatan yang dibutuhkan dan bermanfaat bagi masyarakat warga
inilah yang menjadi salah saru cti human gotternance.

I 159
ILMU AOMINISTRASI PUBLIK KONTEIVPORER

16) Bantaal SLbsidi

Prinsip ini bisa dipahami sebagai suatu modal untuk menangani
tata hubungan dengan dan memberikan pelayanan kePada p€ng_
guna manfaat dari suatu pelayanan administrasi pemerintah. Upaya
melakukan tata hubunganmdan pelayanan itu tidak ada agar terdapat
hubungan yang lebih dekat lagi bagi warga, bisnis, dan kelompok-ke-
lompok lain dalam masyarakat agar dicapai kepuasan yang hakiki.
Kegiatan yang harus dilakukan trntuk mewuiudkan prinsip ini de-
ngan memodemisasilan semua administrasi pemerintahan termasuk di
pemerinuian daerafi. dan mempromosikan penggunaan strategi manaje-
men p€layanar yang lebih efrsien, outsoff cin g, kemitraan publik-swasta,
teknik privatisasi yang efisien yang tetap memberikan penghargaan ter-
hadap perbedaan tradisi yang berkembang di daerah.

17\ Kom?etki di Ti gkat Global

Prinsip bisa dipahami sebagai upaya untuk menyederhanakan
dan melakukan transparansi sistem perurdangan, dan scbagai upaya
untuk menyempumakan kualitas administrasi. Selain itu, juga un-
tuk memberikan jaminan kondrsi yanS optimal terhadap dicapainya
produktivitas dan kompetisi dalam kaitannya untuk mencapai p€r-
tumbuhan sosial dan ekonomi.
Dengao memahami prinsip itu maka upaya untuk menyeder-
hanakan dan penyempurnaan kualitas sistem perundangan harus se-
lalu ditingkatkan dengan tetap memerhatikan dampaknya terhadap
masyarakat.

18) Kinetid A&niflntasi Perrretintahafl yarrg Adaptif

Prinsip ini bisa dimengerti sebagai suatu tuiuan dalam waktu
dekat harus bisa diwuiudkan oleh pemerintah melalui penggunaan
standar pelayanan minimal. Hal ini diperlukan agarsupaya bisa men-
jamin kreativitas warga dan bisnis dalam menghadapi ruang admi-
nistrasi yang homogin di mana pelayanan yang diberikan mengikuti
kebiasaan yang homogin pula.
Pertukaran informasidan praktika pelayanan yang baik perlu di-
lakukan terus-menerus di antara pelaku administrasi pemerintahan.
Demikian juga penggunaan sarana yang bisa dipergunakan sebagai

160
 I - Hun'an Goi€nan e tudala Baru 8a9i Adminisrdsl Pubrik

indikasi r:ntuk menilai pelaksanaan kinerja administrasi pemerin-

tahan perlu dikembangkan terus-menerus. Upaya semacam ini pada
gilirannya nanti memoderniasasikan administrasi peme.intahan yang
mampu bersaing di tinSkat global.

l9l Realibilitas
Prinsip ini bisa dipahami sebagai hasil dari kes€imbangan hubu-
ngan antara n€ara, institusi dan warga. Keseimbangan ini s€bagai wu-
jud dari adanya dialog dan terciptanya iklim yang saling menghargai
di antar keduanya rakyat sebagai warga dan pemerintah atau negara.
Demikian pula sebagai wuiud terciptanya saling percaya (rrrsr) di an-
tara keduanya. Hal seperti ini senantiasa dip€rharikan dan dip€rhitung-
kan oleh administrasi negara sebagai tuiuan utama dan comoa good.
Tindakan yang harus perlu diambil adalah adanya upaya urr-
tuk menjarnin transparansi dalam setiap aktivitas administrasi peme-
dntahan termasuk penetapan standar pelayanan yant berkualitas.
Sekali lagi kegiatan sepeni tetap masih dalam kerangka kesejajaran
hubungan antara warga dan pelaku administrasi pemelinrahan.
Demikianlah pokok-pokok prinsip sebagai deklarasi Human
Gouetnance sepe*i yang dikemukakan oleh Mario Battini Menteri
untuk Administrasi Negala Italia. Tulisan ini merupakan saduran tr-
bas dari pemikiran beliau tersebut.

Disadkan daritulisan ltlaio Baggini, irenteri unluk Adminhbasi Publik ltalia,Human

Govemance for A New Culfure of fublic Adminislration, Vl Global Forum on rcinvenl
ing government Seoul, 24 Mei, 2005.

161
 PERILAKU ORGANISASI
llmu perilaku organisasi masuk ke dalam ilmu administrasi
negara ketika disiplin psikologi banyak memengamhi kajian-kajian
administrasi negara yang berkaitan dengan perconel adfiifiistfition.
Sebagaimana yang acap kali diuraikan dalam literaturi disiplin ad-
ministrasi negara bahwa salah satu unsur ilmu administratis negara
adalah kajian tentang penataan kepegawaian yang dimensi manu-
sianya sangat menonjol. Ilmu yang objek kajiannya manusia yang
lebih dahulu tumbuh adalah psikologi. Itulah sebabnya sumbang-
an psikologi tidak kalah pentingnya dari ilmu-ilmu lainnya dalam
mendewasakan ilmu administrasi negara. Dengan demikian, ilmu
perilaku organisasi merupakan salah satu sumbangan dari psikolo-
gi terhadap ilmu administrasi negara. Ilmu ini merupakan iawaban
atas kebosanan orang rerhadap pendekatan administrasi negara
yang menekankan pada formalitas struktural. Hampir pada setiap
kehidupan organisasi, manusia menghargai manusia dalam hubu-
ngannya dengan struktur yang telah dipasang untuk masint-masing.
Agus menghargai Ali, karena Ali atasannya. Sedangkan kepada Abi-
yono, Agus bisa bertindak semaunya termasuk tidak menghargai,
karena Abiyono bawahannya. Hubungan ketiga orang tersebut kare-
na telah ditentukan menurut s$uktur formal yang ditetapkan oleh
organisasinya. Hubungan semacam ini membuat orang mau meng-
hargai orang lain dengan melihat bagaimana kedudukan, pangkat,
dan jabatan seseorang. Tidak didasarkan aras orang sebagai manusia.
Dengan perkataan lain, orang berhubungan dengan orang lain dalam
organisasi ditentukan oleh kriteria "siapa" orang tersebut, dan bu-
kan ditentukan oleh "apa" yang bisa dikeriakan oleh orang tersebut.
Dalam hubungan ini "simbol" memegang peranan penting. Orang
yang mempunyai simbolsimbol yang memesona misalDya pangkat,
ILIVIU AOMINISiRASI PUETIK KONTEMPORER

iabatan, kedudukan, kekayaan, dan lain sebagainya, akan dihargai

oleh orang lain. Sebaliknya orang tidak mempunyai simbol-simbol
tersebut sulit mendapat tempat dalam panggung penghargaan.
Keiadian sep€rti yang digambarkan di atas, merupakan akibat
lebih laniut dari sistem birokrasi yang dimodelkan oleh Max weber
sosiolog kenamaan Jerman. Model btokrasi Weber memanS tidak
memberi. kesempatan "informalitas" masuk ke dalamnya. Sehingga
organisasi Ciatur sebagai mesin yang bergerak menurut aturan-aturan
yangsudah ditentukan. Barangkali dengankejadian sepeni inilah maka
dalam administrasi negara mulai diketengahkan pikiran-pikiran baru
untuk memperhalus birokrasi. Pendekatan baru ini umumnya dikenal
dengan pendekatan perilaku organisasi. Dalam hal inimanusia diletak-
kan sebagai unsur yang amat penting dalam organisasi, bukan lagiper-
timbangan utama diletal*an pada strukrur organisasi.
Disiplin administrasi negara diramalkan akan terpusat pada
penelaahan tentant organisasi. Teori organisasi sendiri adalah teori
yang mcrhbicarakan perilaku manusia mulai dari manusia dalam ke-
lompok suku ke manusia dalam pemetintahan. Dan teori adminis-
trasi yang merupakan suatu teori yang mendasarkan pada perilaku
manusia di dalam kelompok-kelompok kerla banyak diiadikan dasar
dari teori administrasi negara. Pemikiran ini sejalan dengan yang di-
katakan oleh CarlJ. Bellone sebagai berikut:
"The discipline of public administration is predicted on the
study of organizations. Organization theory hypothesis about
human behavior ranging from tibes to complex tovem-
ments-and administrative theory-hypothesis about human
behavior in work groups as the bases of much public admi-
nistration theory.r
Disiplin administrasi negara menurut Bellon diramalkan berada
dalam kajian mengenai organisasi-organisasi. Hipotesis teori orga-
nisasi mengenai perilaku manusia yang dimulai dari bentuk suku-
suku sampaidengan pemerintahan yang kompleks. Dan hipotesis teori
administrasi tentang perilaku manusia di dalam kelompok-kelompok
kerja adalah banyak diiadikan dasar dari teori administrasi negara ini.
Bab ini secara pokok akan membicarakan perilaku organisasi
sebagai salah saru pokok kajian ilmu administrasi neSara. Penama-
tama akan dibicarakan mengenai model model dalam teori orga-

164
nisasi,yakni model yang tergolong pada teori tradisional dan model
dari golongan teori organisasi modern. Selanjumya akan diuraikan
tentang prediksi organisasi di masa-masa yang akan datang, dan be-
berapa persoalannya. Demikian pula perilaku dan pengembanSan or-
ganisasi akan dilengkapkan sebagai uraian bab ini.

Beberapa Teori dalar Organisasi

Bagian ini atan membicaratan perkembangan teori organisasi. Se-
cara terperinci akan diuraikar pengertian dan unsur-organisasi, paradigma
dalam orga4isasi, sistem temrtup, sistem terbuka, dan konsep perspektif.

Perrgertia Oryarrisasi,
Salah satu pertanyaan awal setiap pembahasan merrgmai orga-
nisasi adalah apakah yang dimaksudkan dengan organisasi. Perta-
nyaan ini membawa kesuatu jawaban t€ntang rumusan, definisi, atau
uJaian deskriprif mentenai apa dan bagaimana organrsasi itu.
Organisasi dirumuskan seberarnya sangat tergantung pada kon-
teks dan perspektif tertentu dari seseorang yang merumuskai terse-
but. Sebagai contoh Victor A. Thompsor menyatakan bahwa:
"an organization is a 'highly' rationalized and impersonal
inregration of a large number of specialists cooperating to
achieve some announced specific obiective".'z

Chester Barnard sendiri iuta mempunyai rrrnusan tertenru ten-

tang organisasi sesuai dengan perspektifnya. Ia merumuskan orga_
nisasi sebagai berikut:
"an organization is a system ofconsciously coordiflated per'
sonal activities or forces of two or more persons"l
Dari dua orang yang ahli organisasi ini jelas mempunyai perspektif
yang berbeda. Thompson merumuskan organisasi deogar penekanan
pada tingkat rasionalitas dalam usaha keria sama tersebutJ sedangkan
Bamard menentukan sistem kerja sama yang terkoordinasikan secara
sadar Banyak lagr rumusan tentang organisasi, dan dari sekian ba_
nyaknya itu kalau disimak lebih teliti maka perbedaan dan kesamaan
itu terletak pada masing-masing perspektif yang merumuskannya.
Berikur ini pandangan'pandangan lain tentang organrsasi.

165
ItMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

Pandangan klasik tentang organisasi dinyatakan oleh Max Weber

dengan mmdemomtrasikan pendapatnya mengenai birokrasi. Weber
membedakan suatu kelompok kerja sama dengan organisasi kemasyara-
karan. Menurut dia kelompok kerja sama adalah suatu tata hubungan
sosial yang dihubungkan dan dibatasi ol.h aturan-aturan. Aturan-aturan
ini sejauh mungkin dapat memaksa seseorang untuk melakukan keia
sebagai suatu fungsinya yang ajek, baik dilakukan oleh pimpinan mau-
pun oleh pegawaipegawai administrasi lainnya.a
Aspek dari pengenian yang dikemukakan oleh \*reber ini ialah
bahwa suaru organisasi atau kelompok keria sama ini mempunyai
unsur-unsur prop?/ri\,s sebagai berrkut:
(1) Organisasi merupakan tata hubungan sosial. Dalam hal ini sese-
orang individu melakukan proses interaksi sesamanya di dalam
organisasi tersebut.
(2) Organisasi mempunyai batasan-batasan tefientu (bounderies).
Dengan demikian, seseorang individu yang melakukan hubungan
interaksi dengan lainnya tidak didasarkan atas kemauan sendiri.
Akan tetapi mereka dibatasi oleh peraturan-peraturan terlentu.
(3) Organisasi merupakan suatu kumpulan tata aturan, yang bisa
membedakan suatu organisasi d€ntan kumpulan-kumpulan ke-
masyarakatan. Tata aturan ini menyusun proses interaksi di an-
tara orang-orang yang bekerja sama di dalamnya, sehingga inter-
aksi tersebut tidak muncul begitu s.rja.
(4) Organisasi merupakan suatu kerangka hubungan yang berstruk-
tur yary di dalamnya berisi wewenang, tanggung iawab, dan
pembagian kerja untuk menjalankan sesuatu fungsi tertenru. Is'
tilah lain dari unsur ini ialah terdapamya hierarki (hierarchy).
Konsekuensi dari adanya herarki ini ialah bahwa di dalam orga-
nisasi ada pimpinan atau kepala dan bawahan atau staf.
Aspek lain yang barangkali sangat penting dikemukakan di sini,
bahwa Veber memberikan tambahan kriteria organisasi dilihat dari
sifat kerja sama yang dilakul<an orang-orang tersebut. Sifat kerja sama
dalam organisasi lebih bercorak kerja sama asosiatif, dan bukannya
kerla sama yanlg commrtal atau kerja sama sepefti dalam keluarga.5
Konsep klasik lainnya tentang organisasi yang sebagian telah di-
kutipkan pendapatnya di aras ialah dikemukakan oleh Chester Bar
nard. Bedanya Barnard dengan Weber ialah, kalau Veber memikirkan

166 a
tentang suatu sistem interaksi, maka Barnard menekankan tentang
orang-orang s€bagai anggota da sistem tersebut. Barnard menyatakan
bahwa organisasi itu adalah suatu sistem kegiatan-kegiatan yang ter-
koordinasi secara sadar, atau suatu kekuatan dari dua manusia ata3r
lebih.6 Dengan demikiaa Bamard menyumbangkan pendapamya me-
ngenai unsur kekayaan (property) sua:u or9ar.isasi, antara lain:
(1) Organisasi terdiri dari serangkaia! kegiatan yang dicap:Li lewat suatu
proses kesadaran, kesengaiaan, dan koordinasi yang bersasaran.
(2) Organisasi merupakan kumpulan dari orang-orang untuk melak-
sanakan kegiatan yang bersasaran tersebut.
(3) O4anisasi memerlukan adanya komunikasi, yakni suatu hasrat
dari sebagian anggotanya untuk mengambil bagian dalam penca-
paian tuiuan bersama dengan angSota-anggota lainnya. Dalam hal
ini Barnard menekankan pe€nan seseorang dalam organisasi, di
antaranya ada sebagian anggota yang harus diberi informasi atau
dimotivasi, dan sebagian lainnya yang harus membuat keputusan.
Theodore Caplow seorang Associate Professor dari Departemen
Sosiologi Universitas Minnesota, mengemukakan unsur kekayaan
lain dari suatu organisasi- Oleh Caplow dikatakan bahwa pola-pola
insritusi yang ada memunglinkan suatu srslem alau xturan-aturan
satuan unit t€rtentu untuk lebih kurang menjadi tetap dan mantap
dinamakan organisasi. Pola semacam ini dapat diketahui dengan un-
sur-unsur sebagai berikut:
(1) organisasi mempunyai identitas;
(2) organisasi mempunyaikelangsungan;
(3) organisasi mempunyai jadwal ketja (calehdality)t
(4) organisasi mempunyai otorih.T
Amirai EEiomi mangemukakan konsepsi organisasi sebagai penge-
lompokkan orang-orang yang sengaja di$sun untuk mencapai tujuan ter-
rentu. Kelompok semacam ini mempunyai karakeristik sebegai berikut:
(1) Mempunyai pembagian kerla, kekuasaan, dan pertanggungiawaban
yang dikomunikasikan. Pembagian ini tidaklah dilakukan secara
acak melainkan sengaja direncanakaa untuk meningkatkan usaha
meficapai tujuan tertentu.
(2) Adanya satu atau lebih pusat kekuasaan yang dapat dipergunakan
untuk mengendalikan usaha-usaha organisasi yang telah diren_
canakan dan yang dapat diarahkan untuk mencapai tuiuan. Pusat

&$7
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

kekuasaan ini juga harus dapat dipergunakan uatuk menilai kem-

bali secara ajek pelaksanaan organisasi, dan mmyempurnakan
struktur yang dianggap perlu untuk meningkatkan efisiensi.
{3) Adanya penggantian kepegawaian, misalnya seseorang yang cara ker-
janya tidal memuaskan dapat dipindah atau diganti oleh orang lain.
Dalam organisasi juga dapat dilakukan usaha memadukan kembali
kegiatan kepegawaian dengan cara pemindahan dan promosi.
Konsepsi organisasi sebagai kolektivitas, dikemukakan oleh Rich-
ard Scott. Menurut konsepsinya organisasi itu diciptakan sebagai suatu
kolekivitas yang sengaja dibennrk untuk mencapai suatu tujuan khu-
sus tertentu yang sedikit banyak didasarkan pada asas kelangsungan.
Menurut Scott, adalah akan lebih jelas persoalannya bahwa organisasi
itu bagaimalapun adanya, mempunyai gambaran prospek yang jelas,
dan berbeda dari sekadar kekhususan tujuan atau kelangsungan aktivi-
tas. Perbedaan gambaran itu meliputi hal-hal bedkut ini:
(l) Adanya batas-batas yang jelas.
(2) Adanya aturan-aturan yang normatif.
(3) jenjarg otoritas. .
Adanya
(4) suatu sistem komunikasi.
Adanya
(5) suatu sistem insentif yang mampu mendorong berbagai
Adanya
tipe partisipasi dalam usaha bekeria sama untuk mencapai tu-
juan tenentu.s
Blake dan Mouton mencoba menielaskan pengertian organisasi
dmgan mengenalkan adanya tujuh unsur yang melekat pada orga-
nisasi. Ketu;uh unsur tersebut antara lain:
(1) Organisasi senantiasa mefipunyai taiuan.
(2) Organisasimempunyai kerangka (str ctu/e).
(3) Organisasimempuny^i skmber heuangan-
(4) Organisasi mempunyai cara y^ng memberik^n kecakapan bagi
anggotanya uotuk melaksanakan kerja mencapai tujuan tersebut
(kou,-hout) .
(5) Di dalam organisasitetdapat proses irrtenksi bubxngan herja ar'-
tara orang-orang yang beker;a sama mencapai tujuan tersebut.
(6) Organisasi mernpunyai. pola kebudayam sebagi dasar cara hidupnyd.
(7) Organisasi mempunyai basil-hasil yatg ingin dicapairya.

Pengertian-pengertian organisasi yang dikemukakan di atas adalah

hanya beberapa dari sekian banyak rumusan pengertian dari para ah-

't 58
linya. Usaha penampilan beberapa rumusan tersebur merupakan jawa-
ban dari penanyaan awal tentang apa dan bagaimana organisasi itu.

. Dari pendapat di atas tampaknya organisasi dapat dirtrmuskan

sebagai kolektivitas orang-orang yang bekerja s^ma secatu sadal aldn
sengaia untah ,nencapai triuan tenentu. Kolektiuitas tersebut be/-
struhtul be*atas, dan beridentitas yang dapat dlbedahan d.engan
kole kti! i a s- hole kt it it4s la innya. P ada umlumnya pendapat-pendapat
yang dikemukakan di atas termasuk aliran pemahaman organisasi
tradisional. Untuk lebih jelasnya berikut ini diuraikan perbedaan
konsepsi tradisional dan modern.

Parudigrna dalam Olganisasi

Konsep paraditma (Paradi3z,) dikembangkan oleh Thomas Kuhn
yang mengarahkan pada penemuafl ilmu pengetahuan di dalam ilmu-
ilrl:u (latxrdl sciezces.). Kuh selanjutnya menyatakan bahwa
^lamiah
suatu paradigma adalah suatu tatanan berharga yang telah disetujui,
tidak dipenanyakan hampir sepaniang waktu, dan yang percaya bah-
wa bisa dipertunakan be$ama-sama antara ahli riset dengan praktisi
dalam suatu disiplin. Dikatakan pula oleh Kuhn bahwa suatu para-
digma disifati oleh adanya generalisasi-generalisasi yang bersifat sim-
bol (simbolic gexeralizttiozs/, seperti misalnya hukum-hukum alam
dalam ilmu penSetahuan, pemerataan komirmen aras suaru tatanan
kepercayaan yang spesifik yang dilaktrkan oleh para anggota disiplin,
sepeni misalnya jumlah mekanik-mekanik yang diterima oleh para
ahli ilmu fisika, dan nila;nilai yang disebarkan (shared) misalnya
ilmu pengetahuan seharusnya dipergunakan untuk kebaikan sosial.
Sebagai tambahan suatu paradigma tersebut melengkapi dirinya de-
ngan teori-teori dan metode-metode untuk memecahkan persoalan.
Sehubungan dengan itu Kuhn mengemukakan sebagai berikut:
"Paredigms gain their status because they are more successful
than their competitors in solving a few problems that the group
of prac-titioners has come to rccognize as acute. To be more srrc-
cessful is not, however, to be €ither completely successful with a
sinde problem or notably successful with any large number".t
Paradigma dirumuskan oleh Kuhn sebagai b€rikut:
"Univ€rsally recognised scientific achievements thar for a

169
ILMUADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

time provide model problems and solutions to a community

of practitioners".'o
Selaniumya paradigma dipandang sebagai pcnataan dari kema-
juan yang dicapai oleh ilmu normal (nonal Scierrce). Dalam hal ini
hasil keria para ilmuwan dipersembahkan untuk anikulasi dan Pene-
rapan-penerapan yang lebih luas dari paradigma yang telah disetuiui,
yakri yang tidak lagi menimbulkan penanyaan dan kritik.
Dalam satu hal yang amat menarik dari paradigma yang dike_
mukakan oleh Kuhn ini ialah mengenai persoalan apakah yang bakal
terjadi kalau terdapat suatu perubahan dari satu paradiSma ke Para
digma lainnya. Kuhn menyarankan bahwa suatu revolusi paradigma
teriadi jika suatu rangkaian asumsi baru dikemukakan oleh seorang
ahli riset atau oleh kelompok ahli riset. Asumsi-asumsi baru ini hen-
daknya mampu mendorong masyarakat ilmiah memecahkan ma-
satah-masalah yang sebelumnya tidak mamPu dipecahkan' t-ebih dari
itu, asumsi-asumsi baru tersebut harus mencapai kesempatan yang
luas di antara para ilmuwan dan praktisi seb€lum suatu paradigma
diubah secara mutlak. Oleh karena beberapa orang ada yang telah
memberikan tabungan saham yang besar terhadap suatu paradigma
yang sedang berlangsung, maka perubahan kesuatu paradigma baru,
sangat sulit dilakukan dan akan memerlukan tambahan biaya yang
tidak sedikit. ltuleh sebabnya Kuhn menambahkan suatu perubahan
dalam paradigma itu dilakukan secara revolusioner.
Pengembangan suatu paraditma itu sebenarnya merupakan suatu
penanda dari kedewasaan ilrnu pengetahuan. Dalam hal ini Kuhn me-
ngatakan sebagai berikut:
'The development of a paradigm was a sign of maturiry for
a scientific field"."
Beberapa sarjana dalam ilmu administrasi negara berpendapat
bahwa administrasi negara telah mempunyai sendiri suatu paham
paradigma ini. Sehubungan dengan ini ada beberapa pendapat yang
menyatakan tidak perlunya paradigma bagi administrasi negara. Di-
katakannya bahwa paradigma membuang-buang waktu." Lain sar-
jana sepeni l0filliam Dunn dan Bahman Fozouni menyatakan secara
terang-terangan bahwa sebagian trcsar sarjana-sariana administrasi
negara keliru menggunakan istilah paradigma semenjak istilah iru
bisa diterapkan pada ilmu-ilmu so.,.l.'' Na*rn demikian. banyak

1?0
juga di antara para sariana administrasi negara yang mengemukakan
bahwa administrasi negara tidak mempunyai dugaan-dugaan yang
aprrbriatau konsekuensi-konsekuensi yangnormatif dari paham-paham
baru seperri paradigma ini. OIeh sebab itu tidak ada salahnya kalau ad-
minisrrasi negaraikut-ikutmembicarakan paradigma. Haltersebut amat
bermanfaat untuk instrumen analisis. Atau paling sedikit ikut menga-
nalisis bagian-bagian dari konsep Kuin tentang paradrgma tersebut.
Salah satu masalah yang amat sulir bagi analisis paradigma dalam
administrasi negara adalah bahwa paradigma itu sendiri dikenal tidat<
sepeni ,inklusif atau sangat berpegang pada apa yang dikatakan oleh
Kuhn mengenai paradigma dalam ilmu-ilmu alam. Administrasi negara
adalah suatu bidang yang amat berbe& dengan setiap hal yang dibi-
caralan oleh paradigma yang dikemukakan oleh Kuhn. Ia tidak mampu
merangkul semua persoalan yang timbul dalam bidang ini setiap saat.
Apa yang dimilili oleh administrasi negara bukannya satu paradigma
saja melainkan berbagai bagian dari paradigma-paradigrna dari bidang
studi yang berbeda-beda pula. Administrasi negara adalah suatu disiplin
yang banyak beninggungan dengar disiplindisiplin lain.
Konsepsi organisasi yang mencoba mmarik suatu kesimpulan bahwa
konsep tenentu termasuk tradisional atau modem dmgan menggunakan
metalora-metafora \meaplorsl peristilahan tenentu dinamakan paradig-
ma organisasi. Seorang sarjana di dalam menielaskan pendapat-pendapat-
nya sering kali menggunakan perumpamaan-pemmpamaan renentu. Dan
perumpamaan-p€rumpamaan ini selalu didasarkan atas istilah-istilah yang
berbeda satu sxma lain. S€b€namya istilah paradigma menurut Gibson
Burrell dar Gareth Morgan adalah:
"inrended to emphasize the commonality of perspective which
binds the work of a group of theorists together is such a way
that they can be usefully regarded as approaching social theory
within the bounds ofthe same problematic-.r4
Paradigma organisasi dapat dikelompokkan atas dua kelompok
yang berbeda satu sama lain. Kelompok yang satu menSgambarkan
organisasi sebagai suatu mesin yang bekerja dengan suatu keter-
aturan dan keaiekan tertenru, yang menekankan adanya suatu tingkat
produktivitas tertentu, yang ingin mencapai taraf efisiensi tertentu,
dan yang dikendalikan oleh suatu legitimasi otoritas pimpinan. Premis
dasar dari paradigma ini berpijak pada pemahaman bahwa organisa-

171
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KON-TEMPORER

si sebagai kelompok manusia ekonomi yang rasional. Oleh sebab itu,

lewat suatu pembagian keria, spesialisasi, dan hubungan kerja yang
hierarkis, maka usaha pencapaian tuiuan bersama akan dapat dicapai
secara efisien dan efektif. Dengan demikian, pemahaman organisasi
dari paradigma ini menekankan adanya peningkatan efisiensi lewat
penge,angkaan (structarifig) dan pengendalian (coztrolling) dari par-
risipasi manusia. Orang-orang diduga oleh paradigma ini, bahwa
mereka dapat dimotivasikao dengan cara-cara memberikan insen-
tif ekonomi. Adalah sangat fiendasa! sekali cara keria orang-orang
tersebut dilakukan dengan spesialisasi tugas dengan diikuti adanya
suatu instruksi dan kontrol yang ketat dan terperinci. Paradigma or-
ganisasi sepeni ini pa& umumnya dikenal sebagai pemahaman teori
organisasi klasik. Metafora yang dipergunakan adalah organisasi se-
bagai suatu sisterr, fiesin (mechaflism paradigfi). Perwuiudan yang
tampak dari konsepsi klasik ini, orSaoisasi disusun berdasarkan
prinsip-prinsip struktur piramida, kesatuan komando, jenjang penga-
wasan, spesialisasi berdasarkan fungsi, pembagian keria lini dan staf,
dan lain-lain yang dikenal sebagai prinsip-prinsip organisasi. Dengan
demikian dapatlah dikenali sekarang, bahwa pengarang-pengarang
t.ori organisasi dilihat dari paham paradigma ialah, jika konsepsin-
ya diwarnai oleh istilah-istilah atau metafora-metafora sepeni yang
dikemukakan di atas, maka penga-rang-pengarang ters€but termasuk
penganut teori organisasi klasik.
Teori tradisional atau klasik mmurut March dan Simon berpu-
sat pada penielasan organisasi sebagai model mesin.'' OIeh karena iru.
Warren Bennis meryarankan bahwa pusat perhatian teori klasik adalah
pada organisasi tanpa o $ng (otganizatiotl lrithott people).16
Kelompok lain dari paradigma organisasi ialah melihat orga-
nisasi sebagais\at! otgatbrne, yakni scbagai suatu sistem yang hi-
dup dengan penekanannya pada unsur manusia sebagai pendukung
utamanya. Konsepsi ini tidak memandang produksi sebagai satu-
satunya yang paling utama dalam organisasi, sehingga efisiensi dan
efektivitas merupakan wama dari pencapaian tuiuan dalam organ-
isasi tersebut. Hal yang dianggap penting dalam paradigma orga-
nisme ini ialah manusianya yang mempuflyai keseimbangan dengan
faktor lingkungan lpslcho-social systen), Pandangan baku dari kon-
sepsi ini ialah menganalisis organisasi dalam situasi yang senyaranya

172
 (rcal wotld), dala tldak memandang model normatif sebagai satu-sa-
tunya hampiran bagi analisis organisasi. Oleh karena itu, pendeka-
tan dari paradigma organisme ini menggunakan pendekatan sistem
terbuka (open slstetn). Dengan mempergunakan pendekatan sistem
terbuka ini maka paradiSma organisasi banyak mempertimbangkan
variabel-variabel yang iauh berbeda daa lebih luas dibandingkan de-
ntan paradigma mekanisme yang menggunakan pendekatan sistem
temlrrrp (closed slstern). Kala.u dalam konsepsi tradisional klasik,
paradigma organisasi lebih banyak mempenimbangkan hal-hal yang
berhubungan dengan struktur seperti misalnya hierarki, wewenang,
tanggung jawab, kesatuan komafldo, ienjang pengawasan, dan seje-
nisnya. Maka dalam konsepsi sistem terbuka, paradigma organisasi
lebih menitikberatkan pada faktor manusienya dan cara manusia
tersebut berperilaku dalam kegiatan-kegiatan ortanisasj yanS senya-
tanya. Adapun perilaku orant-orang tersebut banyak ditentukan oleh
faktor lingkuagan di samping faktor dirinya sendiri. Itulah sebab-
nya paradigma ini memperhitungkan variabel lingkungan sebagai hal
yang sangar menentukan.

Sktcm Tertat p (Clased Systcrn)

Sistem ini dasar pemikiramya banyak dipengaruhi oleh ilmu-
ilm..r fis*a. (plrJsi.al sciences) dar dtterapkar pada suatu sistem yang
mekanistis. Konsentrasi perhatiannya ialah pada hal-hal yang bersi-
fat intetnal dengan menekankan pada pendekatan rasionalitas yang
diturunkan dari pewarisnya yakni model-model dalam ilmu fisika
tersebut. Organisasi dipenimbangkan sebagai suatu kesatuan yang
merdeka (independent), tiadanya ikatan-ikatan dengan variabel-vari-
abel lainnya. Itulah sebabnya setiap persoalan yang timbul dalam or-
ganisasi selalu dicari sebabnya dari faktor-faktor di dalam organisasi
sendii (intenal factots) seperti misalnya, susunan ortanisasi rugas
dan fungsi hubungan formal, dengan taopa dicari hubungannya de-
ngan faktor di luar atau lingkungannya.
Model organisasi tertutup ini barangkali satu-satunya model
yang telah lama sekali memengaruhi pemikiran-pcmikiran dalam ad-
ministrasi negara. Model ini mempunyai nama samaran yang banyak,
antara lain: model birokratis, model hirarki, model formal, model
rasional, dan model mekanistis. S€lain itu, model tertutup ini dapat

E 173
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

dikelompokkan ke dalantita alian (schools), yakni: aliran teori bi-

rokrasi, aliran m3najemcn ilmiah, dan aliran administratif manaie-
men (atau sering pula dinamakat generic management).
Sifat yang menonjol dari sistem tertutup ini ialah adanya kecen-
derungan yang kuat untuk bcrgerak mencapai keseimbangan dan
entropi yang statis firdti. equilibttum and entopyl. Sifat ini menun-
jukkan a&nya kebekuan atau keseimbangan yang beku. lstilah en-
tropi aslinya dipergunakan dalam ilmu-ilmu fisika. Ia m.mpunyai
pengertian yang cenderung dipertunakan pada setiap sistem yang ter-
tutup dengan tidak adanya potensi berikutnya untuk membangkitkan
daya keria atau usaha transformasi. Miller menyebumya:
'tle disordeq disorganization, lack ofpaftemings, or random-
ness of organization of a system is known as its mtropy-,"
Karakteristik lain yang dapat dipergunatan untuk mergeual
sistem tertutup ini sepeni yang dikatakan oleh Tom Burns den G. M.
Stalke4 sebagi berikut:
(1) Routine task occur in stabel conditions.
(2) Task specialization (i. e., a division of labor).
(3) Means (or the proper way to do a job) are emphasized.
(4) Conflic within the organization is adjudicated from the top.
(5) "Responsibility" (or what one is supposed to do, one's formal
iob description) is emphasized.
(5) One's primary sense of r..ponsibility and loyalty arl to the bu-
reaucratic sub unit to which one assitned (e.9. the accounting
department).
(7) The organization is perceived as a hierarchic structure (i.e. the
structure "looks" like a pyramid: Di).
{8) Knowledge is inclusive only at the top ofthe hierarchy (i.e., only
the chief executive knows everything).
(9) Interaction berween people in the organization tends to be vertical
(i.e., one takes orders from above and transmits orders below).
(10)The style of interaction is directed toward obedience command,
and clear sup€rordinate/subordinate relationships.
(11)Loyalty and obience to one's superior and the organizatiorr gme-
rally are emphasized.
(12)Prestige is "inrernalized", that is. personal status in rhe organiza-
tion is determined largely by one's office and rank."

174
 Dari 12 butir karakteristik sistem tenutup dapat diambil kesim-
pulan bahwa sistem tersebut menekankan adanya keteraturan dan
keaiekan seperti halnya mesin pabrik yang bergeraknya berdasarkan
aturan-aturan teftentu. llju Serak organisasi tersebut sepeni laju gerak
suatu mesin yang menia8a adanya kestabilan. Max Weber menyebur.
nya sebagri suaru iy ideal ldeal typetdari suatu organisasi.' Suaru
tipe ideal adalah bahwa organisasi itu berusaha untuk menjadi apa yang
seharusnya terjadi. Seseorang bisa menginginkan menjadi apa saja, mi-
salnya meniadi polisi. Mala orang itu bisa meramalkan apa seharus-
nya dilakul€n olehnya sebagai polisi ters€but umpamanya berlatih ikut
menangkap pencuri, barangkali. Demikian plla model sistem tertutup
ini, dengan mengamalkan 12 butir karakteristik yangdikemukakan oleh
Bums dan Stalker maka orSanisasi.akan berperilaku s€suai dengan yang
diinginkan. Walaupr:n ada pula organisasi yang ddak memenuhi atau
memakai 12 butir tersebut sebagai tipe idealnya. lipe yang dikatakan
terakht ini yary nantinya akan diterangkan s€bagai model terbuka.
Sistem tenutup ini dinamakan pula sebagai sistem yang klasik
atau tradisional. Hal ini bukan berani bahwa sistem ini tidak dipakai
atau tidak berlaku lagi. Sesuatu yang klasik bukan berani tidak ter-
pakai, karena sudah ada sisrem yang Iebih baru. Konsep klasik masih
diangSap penting sampai sekarang ini. Banyak manajer-manajer atau
pimpinan organisasi lainnya mendapatkan banyak pelajaran dan peng-
arahan dari konsepsi klasik dan rradisional ini. Banyak inspirasi-inspi-
rasi, ide-ide, dan konsep-konsep baru dari para manaier dan pimpinan
organisasi berasal dari paham yang tradisional ini. Oleh sebab itu ti-
daklah adil bagi kita, lika menelantarkan yang dianggap klasik dengan
menoniolkan sesuatu yang kita anggap modern. Dalam hal ini baiklah
dikutipkan nasihat Kast dan Rosenzweig sebagai berikut:
"The student of orSanization and management should not
accept the classical views without critical evaluation. On
the other hand, he should not reject them outright. Current
management thought has a heritage lrom many sou^rce! and
rraditional rheory provides an rmponanr linkage"."
Dengan demikian teori klasik masih juga banyak manfaatnya
pada saat-saat sekarang, karena yang dianggap modern sekarang ini
ada hubungannya dengan yang tradisional dan klasik rersebut.

175
ILMU AOMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

Sisten Telbuka (Open System)

Kalau sistem organisasi temrtup banyak berpenSaruh pada admi-
nistmsi negara, maka sistem terbuka ini banyak mempunyai pengaruh
pada administrasi perusahaan. I0alaupun pada akhir-akhir ini banyak
perubahan teriadi bahwa administrasi negara pun telah banyak meng-
gunakan sistem terbuka ini. Akan tetapi, pada awalnya sistem ter-
buka ini banyak memengaruhi organisasi-ortanisasi dan administrasi
penrsahaan. Sepeni halnya model tertutup, model sistem terbuka ini
pun banyak narha samarannya, misalnya sep€ni C-ollegial, competi-
tit e, freemarka, informal, natural, dan oryani.. Demikian pula model
sistem terbuka ini dapat dikelompokkan atas tiga altan (scbool) seper-
ti misalnya: Aliran Hrrzan Rehtion, Ali.r^n Pengembangan Organisasi
(Oryatizational Deu.lo?ment), dan Aliran Organisasi sebagai suaru
unit yang berfungsi di dalam lingktrngannya.r'
Sistem terbuka sebagaimana ditekankan pada aliran yang ketiga di
atas, mengutamakan adanya interaksi hubungan yang berkelangsungan
dengan lingkungnnya. Dengan demikian, sistem ini akan mencapai
suatu tingkat dinamika tertentu atau keseimbanSan yang dinamis. Se-
mentara itu, sistem ini masih mempunyai kemampuan yangberkelanju-
tan untuk melangsungkan keria dan melakukan transformasi ke pihak
lain. Sistem ini mempunyai proses putaran yang kontinu yang menye-
babkan daya hidupnya berkelangsungan. Dan organisasi dipandang
sebagai hal yang dinamis yang senantiasa berubah, bukannya sebagai
mesin yang gerak operasinya aiek. ruun, dan sratrs.
Bahan-bahan masukan yang berasal dari lingkungan, diterima
oleh sesuatu organisasi. Kemudian organisasi tercebut memproses se-
bagai salah satu kegiatannya untuk mencapai tuiuan organisasi. Hasil
pernrosesan ini dikirim dan diterima oleh lingkunSan baik berupa ba-
rang-barang atau jasa pelayanan. Hasil ini dirasakan oleh masyarakat
sebagai unsur lingktrngan dari organisasi tersebut. Dan lingkungan
memberikan umpan balik kepada organisasi. Umpan balik ini sebagai
bahan masukan baru untuk diolah dan diproses di dalam organisasi.
Dengan cara demikian organisasi mencapeitingkat keseimbangan yang
dinamis dengan lingkungannya. Karena ia dirangsang untuk rhendapat-
kan potensi baru guna melan,utkan kelangsungan hidupnya.
Dalam pengertian yang umum, sistem terbuka ini lebih menekan-
kan saling hubungan dan saling ketergantungan antara unsur-unsur

176 l
organisasi yang bersifat sosial dan teknologi. Organisasi dipenim-
bangkan sebagai serangkaian variabel yang saling berhubungan, di
dalam hal-hal tenentu berubahnya satu variabel akan menyebabkan
berubahnya variabel lainnya. Sistem sosial termasuk di dalamnya
organisasi formal diperlakukan sebagai suatu sistem yang rerbuka,
karena sistem ini secara tenrs-menerus melakukan transaksi dengan
lingkungan luarnya. Selain itu, secara mutlak sisrem ini sangar ter-
Bantung dengan faktor sekelilingnya di dalam usahanya mendapat
sumber-surnber yangdibutuhkan unruk kelangsungan hidupnya. Sisrem
organisasi terbuka seperti ini tidak hanya terbuka bagi lingkuflgannya
sa,a, akan tetapi terbuka pula bagi dirinya sendiri. Itulah sebabnya
Buckly menyebutny.r sistem terbuka ini menyesuaikan pada lintku-
ngannya dengan cara melakukan perubalran-perubahan susunan,dan
proses dari komponen-komponen di dalam organisasi itu sendiri."
Karakteristik dari sistem terbuka ini menurut Burns dan Stalker
merupalan kebalikan dari l2 butrr karaktenstk dari sistem tenutup
di atas._" Sepeni misalnya:
{1) Tugas-tugas yang tidak rutin berlangsung dalam kondisi-kondisi
yarg tidak stabil.
(2) Pengetaluan spesialisasi menyebar pada tugas-tugas pada umum-
nya. Berbeda dengan sistem tertutup bahwa pemalraman dari
spesialisasi tugas itu pengetahuan spesialisasinya dimiliki oleh ma-
sinS-masing orang yang barangkali hanya bisa dipergunakan iika
menguntunglan orang te$ebut unnrk mengata.i berbagai tugas
organisasi.
(3) Hasil (atau apa yang bisa dikeriakan) diutamakan.
(4) Konflik didalam organisasi diselesaikan dengan interaksi di an-
tara teman sejawat.
(5) Pencairan penangSungiawaban ditekankan. Dalam hal ini tugas-tu-
gas yang bersifat formal dikesampingkan untuk melibatkan semua
angSota di dalam memecahkan persoalan-persoalan org,anisasi.
(5) Rasa pertangguoSjawaban yang loyalitas seseorang adalah pada
organisasi secara keseluruhan, tidak hanya pada subunit orga_
nisasi yang telah dibebankan kepada seseorang pejabat.
(7) OrSanisasi dipandang sebagai srruktur zetwoth yang nerembes
(fluidic nawork structure) ldalam hal ini oryanisasi dilihat se-
bagai amoeba).

I 177
ILMU AOMINISTRASI PUBLIK KONTEI\,IPORER

(8) Pengetahuan atau informasidaPat berada di mana saia di dalam

organisasi (misalnya, setiaP orant mengetahui sesuatu yang ber-
gayutan dengan organisasinya. Tidak semua orang termasuk ke-
pala atau pimpinan dapat mengetahui semua hal).
(9) Interaksi di antara orang-orang di dalam organisasi cenderung
bergerak secara horizontal, s€lancar geraknya interaksi venikal.
( 10) Gaya inteBksi yanS diarahkan untuk mmcapai tujuan lebih bersifat

pemberian saran dibandingkan dengan pemberian instruksi, dan disi-

fati dengan mitos setia kawan dmgan pengesampingkan hubungan
antara arasa[-bawahan.
(11)Hasil mgas dan pelaksanaan keria yang baik diutamakan, bukannya
menekankan pada loyalitas dan kepatuhan pada seseoraag atasan.
(12) Prestise ditentukan dari pihak I'tar (extzrnalized) misalnya keduduk-
an atau status seseorang di dalam organisasi sangat ditentukan oleh
kemampuan profesional dan reputasi seseorang.
Karakteristik ini seperti halnya karakteristik sistem tenutup
merupakan tipe yang ideal bagi sesuatu sistem organisasi. Pemaha-
man lebih laniut dari sistem terbuka ini seperti yang dikatakan oleh
Nigro dan Nigro: "kerangka darar si*em inr memulai dari preposisi
teorr bahwa semua organisasi-organisasi sosial memberikan peranan
renentu terhadap karakrerisrik sisrem ini'.''
Adapun karakteristik
sistem terbuka menurut Nigro sebatai berikut:
(1) Secara aiek sistem terbuka ini mencari dan memerlukan sumber-
sumber /irprt, dalam bentuk material dan kemanusiaan.
(2) Organisasi mentransformasikan izprts dalam bentuk hasil-hasil
seperti barang-barang dan iasa pelayanan melalui prosesteknolo-
gi dan sosial. Proses ini sering kali dinamakan throughprt.
(3) Sistem terbuka mengirimkan hasil produksinya ke pihak luar yakni
lingkungannya, dan hasil-hasilnya tersebut biasanya merupakan
bahan masukan bagi organisasi kelompok-kelompok dan atau indi-
vidu-individu lainnya.
(4) Struktur organisasi dikembangkan di sekitar aktivitas-aktivi-
tas yang telah mempola dalam bentuk yang ajek yakni dalam
pntaran in1ut, thro ghput, dan outp11t.
(5) Organisasi hidup dan menolak dieorgaxisati n;salnya e topi, dr-
ngan mengembangkar suatu mekanisme yang beragam unruk mme-
liti, menyimpan, dan mengalokasi sumber-sumber yang langka se-
cara efisim.

178 L!
(6) Umpan balik, dalam bentuk informasi mengenai keadaan ling-
kungannya, pelaksanaan organisasi, dan aktivitas-aktivitas ke
dalam, membuat sistem terbuka memperhatikan tujuan+ujuan
organisasi dengan mengontrol aktivitas-aktivitas baik di dalam
ataupun di luar organisasi.
(7) Sistem terbuka menginginkan adanya keseimbangan dan kesta-
bilan antara faktor-{aktor di dalam dan di luar organisasi. Dan
keseimbangan tersebut dicapai iewat adaptasi terhadap perubah-
an-perubahan lingkungan yang signifikan.
(8) Setiap waktu, pengembangan struktural dan spesialisasi tugas
merupakaniawaban-iawabanumumyangsistematikdalamrang-
ka mencari sumber-sumber dan adaptasi. Dan struktur-struktur
koordinasi dan pengendalian dalam manajemen merupakan hal
yang amst penting.

Konseq Persqektif
Bentuk lain dari pembagian atau pengelompokan teori-teori or-
ganisasi adalah konsepsi perspektif yang dikemukakan oleh Mgar
Huse dan James Bowditch. Pada aslinya konsep perspektif ini untuk
dipergunakan pengelompokan manajemen- Akar tetapi, inti pemba-
hasannya dapat dipergunakan pula untuk bahasan-bahasan organisasi.
Itulah sebabnya berikut ini dikemukakan konsep perspektif tersebut.
MeDurut Huse dan Bowditch, bahwa mereka menggolongkan
perspektifnya atas 3 golongan, yakni: Perspektif I, Perspektif II, dan
Perspektif II.1'

Pe6pektif I
Dalarr, ?enpektif l, intinya sama dengan pahamtEdisional yant
melihat organisasi atau manaiemen dari perspektif rancangan yant
berstruktur. Aliran-aliran dalam perspektif ini hanya memikirkan isu'
isu tentang bagaimana organisasi seharusnya disusun, fungsi'fungsi
yang seharusnya diialankan, siapa-siapa yang seharusnya meniadi
pimpinan dan bawahan, dan gaya kepemimpinan apa yang seharus_
nya diialankan.
Ada tiga komponen yang mempunyai latar belal<ang sejarah
yang berbeda satu sama lain yang merupakan isi dari perspektifl ini.
Tiga komponen itu antara lain: (1) aliran prinsip-prinsip universal

't?9
ILMU ADMINISTRASI PUBLIX KONTEMPORER

dari manaiemen atau organisasi; (2) aliran struktural; dan (3) aliran
manajemcn ilmiah.
Aliral lrinsi? uniteisal, beryiiek pada pendapat Henri Fayol
yang menyatakan bahwa sesuatu ortanisati itu diatur berdasarkan
prinsip-prinsip s€bagai berikui:
- adanya pembagian kerja;
- adalya otoritas dan tanggung jawab;
- adanya disiplin;
- adanya kesatuan komando;
- adanya kesatuan pengarahan;
- ada[ya sist€m penttaiian;
- adanya sentralisasi;
- adanya jenjang pengawasan;
- dan lain sebagainya.
Aliraft strr.ktutul, berlandaskan pada pendapat dari salah satu
pelopornya yakni Max Webel Scbagian pendapat dari \(/eber ini
telah dikemukakan di depan. Inti dari pendapat Weber ini melihat
organisasi sebagai suatu tatanan birokrasi yang berstruktur yang me-
langsungtan kegiatannya sesuai dengan aturan-aturan.
Alirda ,nandiemen ibtiah, yan9 dipelopori oleh Frederick W.
Taylor memberikan banyak penekanan pada pengukuran kerja yang
dilakukan oleh para pekerja, dibandinghan dari prinsip-prinsip orga-
nisasinya sendti. Namun demikian, aliran ini memberikan sumban-
tan yang besar pula terhadap pengaturen-pengaturan kerja ke dalam
nrtas-tugas organisasi. Sebagaimana dikatakan aliran ini termasuk
aliran tradisional, karma menempatkan manusia dalam ortanisasi
sebagai rncsin. Atau lebih tepamya organisasi dianggap sebagai mesin
yang harus berputar untuk menghasilkari produk yang efektif dan
efisien. Perasaan orarg-orang, kepribadiannya, dan kelompok-ke-
lompok kcrja dalam organisasi itu menurut aliran ini tidak p€nting.
Hasil dari aliran ini terciptanya penalaran genk dat wakr.t (mation
and time sndy) yangd:lakukan para peketja.

Perspektif
Huse dan Bowdith menarnakan 6rspcktif ini dengan aliran
pekenaar fumh-flou). TLori ortanisasi &n manajcmen dalam ke-

180
lompok perspektif ini secara pokok memikirkan bagaimana s€suatu
informasi dapat disampaikan melalui sarana-sarana tertentu. Pemiki-
r:rn serxrcam ini banyak menggunakan pendekatan matemetis, se-
bab sangat dckat dengan penggunaan komputer dan simulasi. Dalam
perspektif I ini, komponennya terdiri pendekatan ris€t operasional
(operation rcsearch) . Pada waktu Perang Dunia I, analisis matematis
pada setiap operasi militer telah banyak dipergunakan. Dan pada
waktu Perang Duda II usaha analisis matematis itu diwuiudkan
dalarn bentuk riset operasi di Inggris yang kemudian s€cara lambat
dikembangkan oleh militer Amerika Serikat. Baru sekitar tahun 1950
riset operasi mulai benar-benar dikembangkan di Amerika Serikat.
Salah satu pertimbangan penggunaan riset operasi padawaktu Perang
Dunia II adalah adanya keburuhan untuk m€ngalokasi pesawat-pe-
sawat pengintai supaya bisa menditeksi konvoi kapal-kapal lawan di
laut. Dengan mengenali pola dan kecepatan kapalkapal lawan, dan
kemampuan pesawat-pesawat pengintai untuk mengkaver sejumlah
medan dalam waktu yang telah ditentukan, komandan-komandan
perang mampu secara Iepat mengurangi pesawaFpesawat pengintai
dan menambah efektivitas pengawasan mereka terhadap jalur lintas
kapal-kapal musuh di laut.
Operasi semacam ini menggunakan teknik-teknik yang kemu-
dian dikenal sebagai riset operasional. Adapun ciri-ciri dari riset ope-
rasional ini antara lain:
melakukan formulasi persoalan;
menyusun konstruksi model matematis untuk menampilkan sua-
tu sistem yang sedang dipelajari;
- menarik suatu kesimpulan dari modelyang disusun tersebut, mmguji
modeltersebut, dan kesimpulaa-kesimpulan yang ditarik dari model;
- menetapkan kontrol atas kesimpulan-kesimpulan yang diambil;
mengambil kesimpulan itu untuk dilaksanakan;
- implementasi.

Perspektif I
Perspektif ini dinamakan perspektif kemanusiaan (the htonafi ?ers-
pektire). P^rd,angan Wmikiran dalam persFktif ini ialah menekankan
bahwa unsur manusia dalam setiap kerja kelompok dirasalan lebih
penting daripada sekadar struktur dan hierarki yang membentang

E 18'l
ILMU AOMlNISTRASI PUBTIK KONTEMPORER

pada setiap jajaran organisasi. Alfled Binet yang memulai pertama kali
melakukan uji coba terhadap perbedaan kecerdasan setiap orang, dan
kemudian Hugo Munberberg m€rancang suatu program latihan bagi
sopir-sopir yang mengmdara\ tnk-lori (trolley-cars). Dari uli coba dan
program latihan tersebut, maka kemudian dapat diketahui bahwa
ada faktor lain yang amat menentukan pada setiap usaha keria sama
itu mencapai sukses. Faktor itu ialah akibat yang ditimbulkan dari
kelompok ketja (the u,orh soup). Dan hanya dari kelompok keria
inilah kemudian dapat diketahui kebutuhan-kebutuhan, keinginan-
keinginan. dan perasaan'perasaan para pekerja.
Perspektif ini tidak iauh berbeda dengan paradigma organisme se-
pCni yang diterangkan di muka. Keduaduanya memandang organisasi
sebagai hal yang dinamis, dan kedua{uanF meletakkan unsur marusia
sebagai unsur yang sangat menenrul(rn dalam seriap organisasr.
Ada tiga unsur yang menonjol sebagai komponen dari perspektif
kemanusiaan ini. Ketiga komponen itu antara lain: (1)aliran hubung-
an kemanusiaan lhuman relation school); (2) aliran pengembangan
organisasi lorganizationdl deuelopnent school); dan (3) aliran pe-
mikir multidimensi (tDe rnubidirnensional theorists).
Aliran hubungan kemanusiaan ini timbul, akibat karena unsur ma-
nusia sebagai salah satu unsur produksi kurang diperhatikan. Saat itu
efisiensi kerja dan intensitas produksisangat ditekankan, sehingga unsur
manusia dlupakan. Aliranini dimulai dari kelompok sarjana'sanana
Harvard dan Elton Mayo, termasuk juga Frie Roerhlisberger ketika
melakukan penelitian di Hawthome. Dari hasilpenelitian Hawthomeini
kemudian diketahui bahwa sikap, moral, dan perasaan pekerja, besena
akibat-akibat yang ditimbulkan dari kerja dalam kelompok merupakan
hal yang amat penting dalam setiap usaha produksi. Hal-hal ini dapat
dipergunakan sebagai petuniuk dalam melakukan pengawasan.
Aliran pengembangan organisasi ini awal mulanya sulit diketa-
hui secara pasti, karena aliran ini sebagai perkembangan lebih lanjut
dari aliran hubungan kemanusiaan. Barangkali tindakan yang bisa
memberikan pauniuk dari awal timbulnya aliran ini ialah usaha-
usaha yang dilakukan oleh Kun Lewin, L. Coch, dan J. R. P. French
yang dipandang sebagai perintis dari usaha-usaha pengembangan
organisasi irri. Dalam masa setelah Perang Dunia Kedua, suatu,pene-
lahaan dengan judul "Mengatasi Hambatan Petvbahal" \Ouercottl-

182
 Aange) di bawah pimpinan Coch dan French yang
irrg Resistance to
melakukan penelitian pada perusahaan piyama, dapat dianggap se-
bagai usaha'usaha awal dari pengembangan organisasi ini.
Mendekati Perang Dunia tr, Lippit dan White (1939) melakukan suatu
penelitian dan menemukan bahwa gaya kepemimpinan pada kelompok
anak-anak yang memengaruhi proses daa hasil-hasil dari kelompok rerse-
but.'" Anak-anal dalam kelompok tersebut dengan gaya keFmimpinan
yang otokratis akan menghasilkan banyak hal tetapi rendah kualitasnya,
dibandingkan dengan kelompok yang dipimpin oleh gaya kepemimpinan
demokatis. Sebagai tambahan, dalam gaya kepemimpinan otokiatis ke-
lompok alan turun semangat kerjanya manakala perdmpin itu tidak ada.
Taapi dalam pya kepemimpimn demokratis a& ataupun tidak ada pe-
mimpin, proses produksi berialan terus. Kepuasan lebih tinggi dalam gaya
kepemimpioan demokratis dibandingkan dengaa gaya kepemimpinan
otokratis. Gaya kepemimpinan lain yang diiumpai oleh Lippit dan White
ialah gaya "semannya sendii" \labsez-faie) yang hasilnya jautr kurang
berhasil dibanding dari dua gaya di atas.
Pada sekitar tahun 1 6 Kurt l-ewin dan kelompok kerianya mulai
mengembangkan suatu kerangka tindakan dalam hubungannya dengan
ilmu sosial dan psikolcigi. Lewin mengembangkar suatu prograrn yang
i
dikenal dengan latihan keryka (sensitititt trainrrd, atau kelompok-
'f (T-group), Mulailah dilakukan penataran-pmataran satu hari penuh,
kemudian berkembang latihan dua mingSu, dan bahkan lebih lama lagi.
Dalam setiap penataran model kepekaan ini, para pesena diusahakan
agar lebih sadar dan mengetahui kele-blhan-kelebihan atau kelemahar-
kelemahannya. Bagaimana mereka seharusnya berkomunilasi dengan
lainnya dan bagaimana mereka mengubah perilakunya. Inilah cara{ara
yang boleh dikatakan sebagai standar pada setiap pelaksanaan penata-
ran model kepekaan atau kelompok-T ini. Dan dari sinilah kemudian
dikembangkan usaha pengembangan organisasi (PO) atau dalam litera-
tur dikenal dengan nama Organizntio al Deuelopmett lODj.
Aliran pemikir-pemikir Multidimensi, sebenamya tidak jauh ber-
anjak dari aliran kemanusiaan. Pemikir-pemikir melihat oryanisasi
dari pelbagai dimensi, mulai dari motivasi yang dikembangkan oleh
Hcrzberg, Maslow, Vroom, dan lainJainnya, sampai kepemimpin-
an yang dipelopori oleh Blake, Mouton, Fiedler, Lawrence, Lorch,
Herscy, dan Blanchard.

I 183
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

Herberg yang merumuskan tmri motivasinya dilihat dari dua

dimensi yakni manakala kondisi-kofidisi kerja dan pengawasan itu
menyenantkan dan baik, maka tidak akan diiumpai perasaatr tidak
puas. Atau jika beberapa aspek isi dari pekeriaan sepeni rasa per-
tanggungjawaban dan sifat pekeriaan itu menyenangkan, maka akan
terdapat kepuasan kerja.
Multidimensi lain dikenalkan oleh Roben Blake dengan gaya
kepemimpinan yang melihat dari dua dimensi produksi dan orang-
orang. Ada kepemimpinan yang hanya memikirkan dimensi produksi
saia, dan ada yang memikirkan dimensi orang-orang yang dipimpin,
dan ada pula yang dua-duanya.
Fiedler melihat kepemimpinan dari tiga dimensi, yakni dimensi
kekuasaan dimensi, hubungan atasan-bawahan, dan dimensi tuges
pekerjaan. Akhirnya Lawrence dan Lorch, begitu juga Hersey dan
Blanchard melihat kepemimpinan dari beberapa dimensi dengan
memperhirungkan dimensi lingkungan dan situasi.
Dengan demikian, pemikir-pemikir dari aliran ini ialah mencoba
melihat organisasi dari beberapa dimensi. Oleh sebab i:u, aliran ini
dinamakan aliran pemikir-pemikrr multrdrmensr.

Prediksi Organisasi di Masa Datang

Dibagian ini banyak dipengaruhi oleh pendapat warren Ben-
nis yang pernah ditulisnya dalam rr,aialah Petsonflel AdrnirristTa-
,io, September-Oktober 1967. Di dalam tulisan itu Bennis banyak
mengungkapkan jatuhnya birokrasi di masa mrsa yang akan datang.
Ditegaskannya bahwa di masa yang akan datang sekitar 25 sampai
50 tahun mendatang kita bersama-sama akan ikut b€rperan sena
menyaksikan berakhirnya birokrasi. Bersamaan dengan itu kita akan
menyaksikan sistem sosial baru yang lebih baik yang memenuhi ha-
rapan-harapan zaman industrialisasi abad ke dua puluh ini. Ramalan
Bennis ini didasarkan atas suatu prinsip evolusi bahwa pada setiap
zaman, mengembangkan suatu bentuk organisasi yang cocok untuk
zamannyadan bahwa bentuk orSanisasi hierarki piramidalyang dike-
nal oleh ahli sosiologi sebagai birokrasi dan yang oleh brsiflessrrrat
sebagai "birokrasi yang terkutuk" (tbe darnn bercd elacy) i , telah
ketinggalan dari realita zaman sekarang.

,t
84 n
 Birokrasi di sini dianikan oleh Bennis sebagai struktur organisasi
yanS tipikal yang berusaha mengoordinasikan kegiatan-kegiatan ma-
nusia di dalam suaru organisasi seperti misalnya, pemerinrahan, peru-
sahaan, universitas, militer, keagamaan, dan lain sebagainya. Birokrasi
adalah suatu penelitian sosial yang amar berguna dan sangat cocok
untuk zaman Revolusi lndustri dahulu. Pada waktu itu birokrasi dibu-
olrtan untuk mengatur dan mengarahkan kegiatan-kegiatan perusa-
Iuan. Max Weber sendiri yang mengembangkan birokrasi mengatakan
bahwa birokrasi itu adalah sratt mesin sosial-Paham birokrasi sebagai
mesin sosial ini dikembangkan untuk menjawab persoalan yang hangat
pada waktu itu. Pada waktu-wakru itu berkecamuk paham-paham
mengurangi peran personal persoral subjugatioz,/, nepotisme, tidak di-
hargainya hubungan-hubungan kerja kemanusiaan, diagung-agungkan
rasa subjektivitas, dan hal-hal yang sejenis lainnya. Birokrasi untuk
menjawab dan memberikan reaksi terhadap paham-paham tersebut.
Itulah sebabnya birokrasi sangat cocok untuk zaman Revolusi Indusrri.
Bentuk organisasi srperti itu menurur Bennis sangat ideal dan sesuai
dengan nilai-nilai dan tuntutan-tuntutan pada riasa Efipiriurfi Victo-
zrir. Munculnya birokrasi merupakan lawaban yang keatif terhadap
zaman baru yang radikal pada waktu itu. Dan sekarang zamannya su-
dah berubah, bentuk-bentuk organisasi baru telah bermunculan di atas
permukaan dan senantiasa kita tarap setiap waktu.
Sedikitnya ada empat hal yarg berkaitan mengapa birokrasi ti-
dak cocok lagi untut perkembantan zaman sekarang ini. Empat hal
itu antara lain: masalah-masalah kemanusiaan atau masalal psikolo-
gi, lainnya ialah perubahan-perubahan yang cepat dan yang tidak
diharapkan, penumbuhan-penumbuhan yang kurang ditunjang oleh
kegiatan-kegiatan organisasi, dan kekompleksan reknologi modern
yang membutuhkan adanya spesialisasi dan keterpaduan aktivitas-
aktivitas dan orang-orang di dalam setiap kegiatan. Empat hal ini
menyebabkan birokrasi kurang bisa menanggapi secara saksama, se-
hingga ia tertinggal iauh dan diramalkan oleh Bennis akan berakhir.
Selain empat hal tersebut, perubahan perilaku kemanajemenaa
merupakan hal lain yang menyebabkan runtuhnya birokrasi. Perubahan
perilaku kemanajemenan antara lain dapat diamari sebagai b€rikur:
- Konsep baru mengenai man sia ini, yang didasarkan atas ber'
tambahnya pengetahuan dari kekompleksan manusia ini dan

r85
ILMU ADMINISIRASI PUBLIK KONTEMPORER

perubahan kebutuhen-kebutuhannya. Hal ini dapat mentFnti

konsep lama yang memandang terlampau sederhana manusia ini
dan yang bisa diarahkan ke mana kehendak manaiemen.
- Suatu konsep baru mengenai kekuasaan, yang berdasarkan atas
kolabotasi dan peaalaraz. Hal ini dapat mengganti model kon-
sep lama tertang kekuasaan yang berdasarkan Paksaon dan
^tas
-- Suatu konsep baru mengenai nilai-nihi organisasi yarg betda-
sarkan atas cita-cita demokrasi yang humanistis. Konsep ini akan
mengganti konsep lama tentang nilai yang mekanistis dari sistem
birokrasi yang tidak menghargai manusia sebagai orang (depe-
sonalized).
Transformasi perubahan tentang manusia, kekuasaan, dan ni-
lai dalam organisasi telah mendapatkan sambutan intelektual yang
hangat dan luas dalam manajemen. Perubahan perilaku manaiemen
tellh memberikan sebab yang besar terhadap pemikiran kembali
dalam banyak halpada beberapa organisasi sekarang ini. Tiga konsep
baru tersqbut telah dipergunakan sebagai basis dari setiap perumusan
poliq, yang dibuat oleh banyak organisasi-organisasi tersebut-
Itulah sebabnya pada tahunrahun terakhir ini manaiemen lebih
banyak mcnekankan dan menempatkan p€ranan orang sebagai manu-
sia. Ilmu perilaku terapan (applied behauiot scimce) belajar berdasar-
kan pengalaman (experiencial leaming) belajar berdasarkan kepekaan
(seflsiuity taini g) danbanyak pendekatan-pendekatan yang berdasar-
kan atas apresiasi terhadap peranan manusia ini, kenalkan pada setiap
taining dan pendidlkaln m€ngerai organisasi dan manajemen ini.

Masalah-masalah Pokoh Orgatis*i

Sebatai akibat adanya perubahan-perubahan yang memengaruhi
organisasi, maka timbullah beberapa masalah pokok yang mau tidak
mau harus dihadapi oleh setiap organisasi di masa-masa yang akan
datang. Masalah-masalah yang timbul ini akan mengubah corak bi-
rokrasi di masa-masa mendatang. Di antara masalah-masalah pokok
tersebut antara lain ialah:
(1) Masalah inteyasi yeng meliputi isu mengenai insentif, penghar-
gaan (reuards), dan motivasi dari setiap individu dengan bagai-

'186 I
 mana usaha organisasi untuk menyesuaikan dengan kebutuhan-
kebutuhan tersebut. Dengan perkataan lain, masalahmengenai ra-
,io antara kebutuhan-kebutuhan individu dengan tuntutan-tuntu-
tar organisasi yang dapat menciptakan uansaksi yang membawa
kepuasan di antara keduanya. Masalah integrasi ini aumbuh subur
dalam masyarakat konseff,us (consensultl socie4,l di mana peran
an individu memainkan bagian yang amat penting, dan dihargai.
Demikian konsentrasi perhatian ditujukan kepada meninglatkan
keseiahteraan orang-orang. Dan peningkatan kesejahteraan ini ti-
dak hanya terbatas pada kesehatan fisik saja melainkan juga kes-
ehatan moral dan integritas kepribadian.
(2) Masalah pengaruh sosi^l (social influen.e). Masalah ini hakikat-
nya adalah masalah kekuasaan dan bagaimana kekuasaan itu
didistribusikan. Hal ini merupakan isu yanS kompleks dan hidup
secara kontroversial. Sebagian persoalan ini disebabkan karena
komponen etika dan sebagian lain disebabkan karena studi ten-
tang kepemimpinan dan distribusi kekuasaan bisa dita{sirkan
dengan banyak cara, dan hampir selalu dengan yang cara yang
keliru. Permasalahan ini benar-benar merupakan masalah yang
serius. Masalah kekuasaan ini tidaklah bisa dipertimbarykan se-
bagai masalah yang ringan. Karena perubahan situasi yang me-
landa secara dramatis ini membuat kemungkinan penguasa atau
pemimph tunggal frre Great Man) ridakhanya dipandang jelek,
tetapi juga sudah tidak praktis lagi. Cara kepemimpinan yang
memusatkan kekuasaan pada seorang manaier atau administra-
tor sudah tidak sesuai lagi dengan perubahan-perubahan zaman
sekarang hi. Distribusi kekuasaan perlu dipertimbangkan secara
sedus untuk mewujudkan apresiasi terhadap peranan individu
sebagai manusia. Peter Drucker pernah mmcatat 41 kewajiban po-
kok seorang eksekuti! dan menurut dia 90 penen dari kesulitan yang
dihadapi oleh pekerjaan eksekutif itu berakar pada takha),ul menge-
nai kekuasaan pemimpin t.ogg"l." Perkembangan industri yang se-
makin pesat, kemajuan teknologi yang melaju, dan kehidupan sosial
yang semakin hari semakin berkembang membuat kepemimpinan
yang berpusat pa& kekuasaan tunggal semakin ditinggalkan.
(3) Masalah kolabordsi yang tumbuh dalam rangka mengatasi &oz
flik dan stercotyping, dan kekuatan-kekuatan sentrifugal yang
,ra
x 187
ILMU ADMINISTF{ASI PIIEf IK KONTEMPORER

dapat memecahbelah kesatuan komunitas. Suatu tindakan yang

acap kali terjadi dalam suatu organisasi, kepemimpinan manaje-
men selalu mengatasi konflik dengan cara yang diam-diam, tidak
mengenakkan, pircang, berat sebelah, menindas yang lemah, dan
atau melakukan kompromi yang banci. Terutama sekali jika or-
ganisasi telal tumbuh dan semakin kompleks, maka gaya kepe-
mimphan manajemen te$ebut terang-terang menfragmentasikan
. pemecahan, mendirikan benteng-benteng klik-klikan dan mem-
berikan kode-kode tertentu yang memencilkan pihak-pihak lain.
Situasi semacam ini ielas akan menimbulkan rasa tidak harmonis
di antara anggota-anggota organisasi tersebut. Dengan demikian,
masalah kolaborasi ini adalah suatu masalah untuk mendapat
caIa<ara yaig lebih baik untuk mengendalikan konflit. Karena
konflik bagi organisasi-organisasi yang semakin kompleks seka-
rang ini, merupatan hal yang sulit dihindari. Untuk itu pengen-
dalian konflik memerlukan penanganan yang tidak sama dengan
organisasi-organrsasr radisional.
(4) Masalah adaptasi yar,g disebabkan karena lingkungan yang ti-
dak menentu (turbulen ). Struktur birokrasi yang piramidal yang
menunjukkan konsentrasi kekuasaan pada pucuk pimpinan, tam-
paknya sangat sesuai dengan pola organisasi dalam situasi yang
stabil. Atau dengan perkataan lain birokrasi yang sedemikian
sangat cocok untuk organisasi-organisasi di abad kesembilan be-
las dan di awal abad dua puluh. Pada saat itu gejolak linglungan
dapat diterka dan lebih tenang dibandingkan dengan perubahan-
perubahan yang melanda organisasi zaman sekarang. Dinamika
dan ketidaktentuan dan saling adanya keterSantungan di antara
geiala-gejala dalam masyarakat merupakan pandangan yang se-
tiap hari kita tatap pada dewasa ini. Dalam keadaan seperti ini
maka usaha-usaha adaptasi terhadap lingkungan yang serba ti-
dak pasti merupakan suatu masalah tersendiri dan rumit yang
s€tiap saat dihadapi oleh organisasi modern sekarang ini.
(5) Masalah yang terakhir adalah masalah reritalisasi. Di d^[arr\ m -
syarakat yang kontemporer persoalan tumbuh dan tenggelam,
berkembang dan kehancuran merupakan persoalan-persoalan
yang umum terladi. Suatu organisasi dalam masyarakat seperti
ini seharusnya memikirkan struktur sosial yang menimbulkan
adanya kelentukan lflexirr-lia, dan tidak takut melakukan revisi.

188
 Dengan demikien lrcrubahan-perubahan yang dapat mengakibat-
kan tumbuh dan tenggelam, hidup dan mati, berkembang dan
kehancuran tersebut menjadikan organisesi mampu menghadapi
masalah revitalisasi dirinya. Revitalisasi ini meliputi semua me-
kanisme sosial yang dapat merintangi dan melahirkan kembali
dan yang dapat melangsungkan proses putaran mekanisme sosial
telsebut. Unsur-unsur revitalisasi itu meliputi antara lain:
- Suatu kemampuan untuk belajal dari pentalaman, dan ke-
mampuan untuk menetapkan, menyimpan dan menyusut
pengetahuan yang relevaa.
- Suatu kemampuan untuk belaia! bagaimana belajar, yakni
suatu kemampuan untuk mentembantkan metodologi me-
nyempumakan proses belaiar.
- Suatu kemampuan untuk memp€roleh dan menggunakan me-
kanisme umpan balik dalam pelaksanaan keria. Dan suatu
kemampuar untuk mentembangkan suatu proses orientasi-
s€hintta mampu meniadi diri yang analitis.
Suatu kemampuan untuk mengarahkar tuiuan hidup se-
seofang.
Dengar demikian, masalah revitalisasi sama halnya dengan ma-
salah memperbarui diri kembali (self-rmeual) di dalam menghadapi
masalah-masalah organisasi dan masyarakat yang selalu berkembang
dan berubah ini. Bagi suatu organisasi diminta untuk selalu sadar diri
terhadapevolusi perubahan ini. Dan pada gilirannya nanti tanpa ada-
nya metodologi yang terencana dan pengarahan yang eksplisit, maka
organisasi tersebut tidak akan mampu menyadari potensi dirinya,
Iategrasi, distribusi kekuasaan, kolaborasi, adaptasi, dan revital-
isasi men:pakan masalah'masalal pokok kemanusiaan yang dihadapi
oleh organisasi dan birokrasi di masa-masa mendatang. Pemecahan bi-
rokrasi terhadap masalah-masalah tersebut tidal membawa kepuasan.
Karena pemecahannya tidak lagi sesuai dengan perkembangan zarnaa
mutakhir s€karang ini. Marilah kita amati Tabel 9 pada halaman 213.

Ortan;sasi-oryanis?^si Masa Mendatarrt

Setelah meirgetahui beberapa masalah yang dihadapi oleh or-
ganisasi-organisasi pada zaman sekarang dan mendatang. Maka

I-| {89
]LMUADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

berikutnya kita bisa meramalkan bagaimala keadaan organisasi-or-

ganisasi di masa-masa yang akan datang tersebut. Persoalan-persoal-
an apakah yang dihadapi oleh organisasiorganisasi masa mendatang.
Sebagaimana yang dikutip di atas bahwa keadaan masa mendatang
dan sekarang ini merupakan keadaan yang tidak menefltu, sulit di-
ramalkan, dan cenderung adanya pcrubahan-perubahan yang cepat.
Dengan menyadari adanya keadaan seperti itu maka ienis orSanisasi
nantinya akan berbeda dengan jenis organisasi yang hanya mendasar-
kan pada teori birokrasi Max Weber.
Organisasi-organisasi mendatang akan menghadapi beberapa
persoalan sebagai berikut:

(1) Lihgkungan yatlg tidak mexentu

Kemajuan teknologi dan diversifikasi yang sedemikian pesatnya
akan mengakibatkan orgadsasi-ortanisasi pemerintah dan kema-
syarakatan lainnya akan melakukan saling penetrasi satu sama lain.
Partflership pemerintah dan swasta merupakan tipe-tipe orga-
^ntara
nisasi yang menoniol di masa-masa mendatang. Keadaan lingkungan
yang sulit diterka perkembangannya ini membuat organisasi-organi-
sasi di masa-masa yanS akan datang meniadi lebih saling tergantung
dengan lainnya. Empat hal yang amat pentinB yang bisa menandai
keadaan lingkungan di masa mendatang. Empat hal itu antara lain:
- Lebih menonjol adanya saling ketergantungan dibandingkan
dcngan saling kompetisi.
- I-ebih bersifat tidak menentu dan kacau dibandingkan dengan
keadaan yang pasti dan siap sedia (readiness),
- Lebih mengutamakan usaha'usaha yang berskala kecil.
- Lebih mengutamakan usaha-usaha yang kompleks dan multi na-
sional, dibandingkan dengan usaha yang sederhana dan dalam
lingkup yang sempit.
Keadaan lingkungan seperti ini akan membawa akibat yang
jelas terhadap birokrasi. Jika birokrasi masih mengutamakan konsep
murni sepeni yang dikembangkan oleh Max Weber yang sama sekali
tidak memberi kesempatan unsur informalitas kemanusiaan, maka
birokrasi akan cepat berakhir. Perubahan perubahan yang pesat,
perkembangan teknologi, dan keadaan masyarakat yang sulit diterka
sebelumnya membawa keharusan bagi birokrasi untuk senantiasa

190 B
tanggap akan usaha revisi. Birokrasi Weber mempersyaratkan ter-
ciptarya keadaan yang stabil, teratur, mapan, mempola, dan kondisi
yang bisa diramalkan sebelumnya. Persyaratan ini akan memperjelas
karakteristik birokrasi Weber. Dan jika syarat ini yang dipenahan-
kan, maka birokrasi tidak akan mampu menghadapi perubahan ke-
adaan seperti yang dilukiskan tersebut.

l2t Pendd*an yang Semakin Maju

Ciri masyarekat mendatang akan ditandai oleh kebutuhan tingkat
pendidikan yang semakin maiu. Ledakan penduduk yang sulit diben-
dung, akan memengaruhi banyak aspek dalam masyarakat ini. Salah
satu aspek yang berada di depan dan yang mudah disinggung oleh
ledakan penduduk ini selain pangan dan kesehatan adalah pendidik-
an. Tuntutan akan adanya pendidikan yang baik, terencana secara
matang, dan tidak mudah diombang-ambing oleh kebijaksanaan yang
labil merupakan suatu keharusan bagi orSanisasi pemerintah untuk
menanggapinya. kdakan tuntutan pendidikan bagi anak-anak dewasa
selepas dari pendidikan menengah dan keinginan untuk merasakan
pendidikan tingkat tinggi yang diselenggarakan pemerintah, tiap ta-
hun menjeiali pandangan dan pikiran kita untuk selalu memikirkan
cam penyelenSSaraan pendidikan yang patut bagi masyarakat kita.
Selain itu tamatan-tamatan trrndidikan tingkat tinggi, arak-anak
putLrs s€kolah menengah dan dasar berebut kepasaran tenaga keria. Me-
reka membutuhl€n lapangan keria untuk menyambung penghidupannya.
Menurut Sekjen Depnak€r Sutopo Yuwono, lebih separuh dari 1,5 juta
orang pencari kerja yang tercatat pada bursa tenaga kerja tahun 1983, ber-
pendidikan sekolah Menengah fingkar Atas- Mereka umumnya berada dr
kota-kota besar.'" Keadaan <emac.rm ini akan selalu dfiadapioleh orga-
nisasi. Tamatan-tamatan pendidikan tingkat tinBgi, menciptakan manusia
kerja yang bersGt akademis dan yang menginginkan jenis pekerjaan yang
berbeda dengan putus sekolah menengah dan dasar Mobilitas, dinamika,
dan pemikiraa yang kritis merupakar plemandangan yang harus ditatap
setiap hari oleh organisasi di masa mendatang.
Sifat-sifat populasi sepeni ini, akan membata akibat terhadap cti
organisasi di masa-masa yang alan datang. Ctiriri tersebut antara lain:
- adanya mobilisasi k€ria yang meningkat;
- adanya tuntutan transponasi yang mudah dan cepat;

191
 Tabcl7.l
/nleg.ari Masalah lenrang bagaimana meng
inre9Eslkan kebutohan-keburuhan manusia
de.gan tu)uan tujuan olg.niiaii.
P€aqatuh Jorur Maslah tema.q dieribBl
kekuaean, sumbertumbe. k klasaan dan
&/rto.orij Maelah renr.ng menghasilkln
mlancheu vk mengend.llL. lonfilk
Ad"plor': Ma$lah menge.ai jawaban yang
sotual dengan perubahan perubahan yang
ditunjang oleh lin9tungan.
A.rrdrrrn Masahh tenting p€numbuhatr
;
Proses Policy-Suatu Keranska Anelisis
rondl.ldd Ahddk -20 lhl:
Tldakada pene.ahan, kar6n.rldakadamasalah. Muncol.y. llmollmu kemanurlan, dan adanya z
=
lndlvldu dhnggap terlampau lem.h, sebagal usaha pem*ahan mengenai kekomplekan ma-
inrt,umen yang pasf-rensi .ntan kepribadian nuna.Iuhbuh berkembangnya atpl65i atpiasi,
B
q
da. r.ra... diabaiakan. dan elo5 lehta.g d€mkr8i l@m.nuei.n.
Suaruk pe(ayaan yang tetsu.ar pada ke&uasaan Pemkahan manaiemndadpemiliknr!.Tombuh-
bsionalyang legal, terapi mengq(natan secara nya3eikat-*rikit buuh dan pendidik.n yang c
komplisll lekua3aa. pakaan, Pada tu.lu kelika beEifat umum. Terdapahya efek yang negatif
dapatre46di kekisruh3n, pergantlan meragukan dan kekuasaan yang otorltatf. o
at.s kompetenri yang komplek pabaa., dan
Kekoaean hr.rki dip€rgon.k.n unrok menga Spsialltasl, pofesionali$ti, d.n me.lngk tk n o
r.ri bnnik dia.tar. porili yong bed.da. Dan keburohan unruk mandin. KonRik dalam olgani
ketla3aan tondina3i unrut mengebhui koniil e3i dlp..ahkan dengan ellng lnteakrl dl anta6
anrar kelompok. Loyalitas san9at dluramakan.
Srabilitas llnqku.qan, penyederhanaan, dan Li.gkungan diluar lebih becifat tld.l pa5ti, rc
yang dapat dkamaikan seb€lomnya berlkut lu- lit diramalkan perubahan-perubahan, teknologl
gasrugasyang rutin. Peny.suaia. rerhadap pe 6ta rat. belum diker.hur *b€lumnya.
tub.h.. p.,ub.han yang tedadr dengah .aa
serampanqan dan mendadak.
Duga.ny. b.hwa Eae depan ltu tudah pasti Perubahan pe.ubah.n yang p.l.t di d.lam lek-
dd.lid.kjauh berbeda deng.n y.ng *k 6n9 nologi, rug.5 rug.r renaga kei:, bahan-bahan
dihadapldan ma3a yanq relah lalu. mentah, norma da. nilaida.i maia masya.akat
membual perhatianditujut n kepada teharGah
melalukan pose5 revisi ya.g beikelangtungan.
 adanya peflyesuaian kebutuhan-kebutuhan dengan dhamika ling-
kungannya;
adanya perasaan tidak puas terhadap keadaan yang statusquo.

(j) Penbahan Nilai Ketia

Meningkamya tingkat pendidikan dan mobilitas, akan membawa
peruhahan yang men&sar tentarg nilai kerja yang selarna ini dip€ang
r€uh oleh banyak orang. Selama ini barangkali orant bekerja urtuk mem-
peroleh sesuap nasi Suna menyambung hidupnya. Oleh karena itu, apa
pun hubungan keria antara orang rersebut dengan orBanisasi ar:u tempat
ia bekerja tidak dipersoalkan, asalkan orang tersebut mendapat frnbalan
upah, gaii, dan pendapatan lainnya rmnrk menyambung hidup tersebut.
Nilai kerja saat itu dihubungkan dengan hidup &n penghidupan. Aki-
bat dari nilai kerja yang sedemikian itu, rnaka hubungan kerja di dalam
suatu organisasi lebih ditekankan pa& hubungan makanistis dan benifat
sepihak. Hubungan keria ini baayak tergantung pada struktur formal orga-
nisasi, dan mengalir dari pihak atasan untuk kepenringan atasar
Nilai kerja sedemikian itu sekarang sudah berubah, orang-orang
lebih condong kepada pertimbangan intelektual atas karier profesional-
nya. Di dalam bekerja sekarang lebih diutamakan profesionalisme
dibandingkan hanya mengejar penghasilan r:ntuk hidup saja. Perubah-
an ini seperti dikatakan di atas, sebagai akibat dari meningkaoya pen-
didikan yang dicapai oleh masing-masing pekeria. Sudah barang tenru,
dalam keadaan nilai keria yang berbeda dengan yang lama, hubungan
kerjapun akan berubah. Orang-orang lebih menyukai akan adanya
partisipasi dan saling keterlibatan (inuoluement) dalam hampir se-
tiap kegiatan organisasi. Kemandirian kerja akibat rasa percaya akan
kemampuan dan kecakapan dirinya mulai tumbr:h di kalangan para
pekerja dan karyawan. Harga diri mulai berkembang. Orang minta
dihargai sebagai manusia, yang mempunyai rasa, pikiran dan per-
tanggungiawaban moral. Aaggapan orang sebatai mesin yang hanya
mengikuti perintah atasan, sudah mulai ditinggalkan.
Perubahan nilai kerja ini untuk relatifwaktu yang panjang masih
harus dihadapi oleh organisasi. Karena iru organisasi-organisasi masa
mendatang masih harus berurusan dengan hal-hal yang disebutkan
tersebut. P€ningkatan pertisipasi, profesionalisme, saling keterlibatan,
kemandirian kerja, rasa harga diri sebagai manusia, merupakan bi-
dang garapan yang serius bagi organisasi masa mendatarg.

193
ILMU AOMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

(4) Sifat dari'Iuqas da Tuiuan Oryanisati

Dalam keadaan linSkungan yang sulit diterka sebelumnya,
ptrkembangan teknologi yang pesat, F,erubahan ting.kat pendidikan
yang besar, dan perubahan nilai kerja, maka sifat-sifat tugas dan tu'
juan orSanisasipun akan mengalami perubahan. Tugas-tugas di dalam
organisasi akan lebih bersifat teknis, sulit (complicated), dan tidak
terprogramkan secan mendalam. Tugas semacam ini timbul karena
orant-orang lebil banyak mengandalkan pada pekeriaan intelektual-
nya dibandingkan dengan pekerjaan ototflya. Sehingga suatu peker-
iaan akan merupakan suatu beban yang paling sulit bagi seseorang.
Seorang pimpinan akan merasa tidak berdaya lagi untuk menangani
suatu p€kerjaan yang dibebankan kepadanya, karena terlampau corz-
pli.ated. le tidak mampu lagi melakukan kontrol dan pengendalian
aras beban tugas yang ada padanya. Itulah sebabnya, adalah sanget
mendasar bahwa pada akhirnya kolaborasi, dan permintaan bantuan
pada spesialis-spesialis merupakan keharusan yang tidak bisa dihindari
di dalam menge@ikan proyek"proyek yang ada di dalam organisasi.
Dengan demikian, drganisasi mendatang akan diramaikan de-
ngan banyalnya proyek-proyek yang harus diselesaikan sebagai be-
ban tugas organisasi. Timbulnya banyak proyek sebagai akibat dari
semakin majunya perkembangan lingkungan, teknologi, pendidikan,
dan nilai kerja yangpada gilirannya membawa kompleks dan sulitnya
tugas-tugas di dalam organisasi. Tumbuhnya banyak proyek mem-
bawa akibat semakin diperlukan adanya kolaborasi dengan spesialis-
spesialis. Sebab seorang pimpinan akan tidak mampu mengatasi dan
mengendalikan sendirian.
Selain itu tuiuan organisasi pun akan menjadi semakin kom-
pleks. Organisasi-organisasi pemerintah dan perusahaan swasta akan
benambah pemikirannya untuk meningkatkan dirinya, adaptasinya,
arau kemampuan kreatif dan inovetifnya. Organisasi tidak lagi hanya
terpaku untuk mencapai tuiuan efisiensi dan efektivitas saja, melain-
kan lebih dari itu ingir mencapai dan menciptakan kondisi-kondisi
yang inovatif dan kreatif.
Satu hal lagi yang harus dihadapi oleh organisasi-organisasi
mendatang ialah meningkatnya konflik dan kontradiksi dalam orga-
nisasi. Timbulnya konflik dan kontradiksi janganlah dianggap pe-
rintang dalam organisasi. Organisasi yang selamanya tidak p€rnah

'194 tr
timbul konflik, maka organisasi tersebut perlu dicurigai. Sebaliknya
konflik yang meluas tanpa diusahakan untuk dipecahkan dan diatasi
akan cenderung merusak dan mematikan orgenisasi. Oleh karena
itu, konflik dan kontradiksi sepaniang tidak ditiuphembuskan dan
dibesar-besarkan yang cenderung meniadi fimah, hendaknya diang-
gap sesuatu yang waiar di dalam setiap organisasi. Timbulnya konflik
yang waiar ini, mudah dipahami, karena ia berasal (deriued from)
profesionalisme yang sudah mulai tumbuh di dalam organisasi.

(S ) Penataan Organisasi
Penataan organisasi masa mendatang akan mempunyai sifat'sifat
yang unik. Struktur organisasi formal akan mengalami pmambahan
dan perubahan yang bervariasi. Orang tidak iagi hanya terpusatkan
pada perhatian struktur formal. Istilah temporer, sementara, tentatif,
jangka pendek, dan yang sejenisnya mulai mewarnai struktur organi'
sasi. Akan banyak dilumpai adaptasi yang cepat terhadap sistem yang
bersifat temporer, sementara, tentatif dan yang berjangka pendek.
Perwuludan dari sistem temporer ini dapat dijumpai dengan
banyak dibentuknya organisasi yang bersifat sementara, seperti mi-
salnya tash forees, panitia, tim ker)a, .ross?rogrum committee, dan
lainJain yang seienis. Bahkan akan banyak pula diiumpai, seseorang
akan lebih suka menciptakan organisasi'organisasi baru tanpa meng
analisis lebih laniut strr:ktur formal yang ada. Sehingga banyak di
jumpai organisasi-organisasi tandingan yangnonstruktural. Keadaan
sepeni ini serinS dinamakan gejala prcliferation dalam organisasi.
Suatr.r pertumbuhan yang cepat dari suatu organisasi, sehingga ba
nyak dijumpai organisasi-organisasi formal yaflg nonstruktural yang
dibentuk unruk menerobos kesulitan birokrasi.
Banyak satuan organisasi yang bersifat temporer ini membawa
akibat yang baik terhadap organisasi. Karena dari panitia, tim kerja
atar task forces, akat d,apat diperoleh banyak keahlian yang berane-
ka dari masing-masing anggota, Keahlian-keahlian yang beraneka
dari masing-masing anggota tim keria atau panitia tersebut dapat
dimanfaatkan untuk memberikan masukan dan bahan pemecahan
persoalan-persoalan di dalam organisasi. Kejadian sepe.ri ini jarang
diiumpai dalam struktur organisasi formal. Selain itu kelompok orga-
nisasi diatur lebih bersifat organis dibandingkan mekanis. Hal ini

t7 '195
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

berani, organisasi akan lebih memberikan perhatian terhadap peme-

cahan persoalan dibandingkan dari penekanan program. L€bih me-
merhatikan kedinamisan humanistis dibandingkan dengan kemajuan
mesin. Lebih ditekanl<an hubungan keria kemanusiaan, dibanding-
kan dengan hubungan formal struktural. Pimpinan seperti ini akan
banyak bersikap koordinator et^D linhirrg piz di antara b€berapa
task fofte yar.g beraneka. Ia harus menjadi pimpinan yang mampu
berbicara dmgan aneka bahasan riset yang berbeda satu sama lain,
dmgan kemampuan yang tinSti untuk menyebarkan informasi, dan
menladi perantara yang cakap di antara beberapa kelompok terse-
but. Staf atau bawahan dievaluasi tidak berdasarkan Saris venikal
meflurut posisi dan panglatnya, melainkan dievaluasi secara fleksibel
dan fungsional berdasarkan kecakapan dan profesinya. Strukturorta-
nisasi yang dipaiang di kamar kerja pimpinan, akan banyak terdiri
dari kelompok-kelompok proyek dibandingkan kelompok-kelompok
fungsional seperti pada lazimnya.
Dengan demikian, organisasi-organisasi masa mendatang akan
merupAkan suatu kombinasi dari geiala-gejala dddptisi (adaptite
prccess), perflecdhdn m*alah (problem sobrag/, sistem temporer
(tempolary syste ) dari aneka macam spesialis, dan evaluasi staf
tidak lagi didasarkan atas hierarki venikal berdasarkan posisi dan
pangkatnya. Inilah bentuk organisasi masa depan yang bakal meng-
ganti birokrasi.

(6) Peningkdtdn Motivasi

Struktur organisasi yang adaptif akan menyebabkan peningkatan
motivasi. Karena struktur seperti ini akan mcmbawa kepuasan instrin-
sik di antara para p€kerja dalam melaksanakan nrgas masint-masing.
Struktur sepeni ini menjamin adanya kelentr:kan dalem menanggapi
perubahan lingkungan. Selain itu karena peningkatan motivasi terse-
but, maka dalam organisasi terdapat keharmonisan di antara kebutuh-
ar-kebutuhan indrvidu yang terdidik dekreativitas ruBas-tugas.
Dengan demikian, peninSkatan motivasi di anrara para orang-
orang dalam organisasi mendapat perhatian serius bagi organisasi-
organisasi masa mendatang.

't 96
Perilaku Organisasi
Perkembangan bidang pengetahuan perilaku organisasi ini tam-
paknya makin hari semakin pesat. Gejala seperti ini mudah dipahami,
karena selain persoalan-persoalan organisasi yang cenderung sema-
kin ruwet, persoalan-persoalan manusia sendiri berlanjut meniadi
tantangan pokok yang harus dihadapi oleh saiap organisasi sekarang
ini. Manusia adalah pendukung utama setiap organisasi apa pun ben-
tuknya. Perilaku manusia yang berada dalam suatu kelompok atau
organisasi ada.lah awal dari perilaku organisasi itu. Oleh karena per-
soalan-persoalan manusia senantiasa berkembang dan ruwet, maka
pe$oalan-persoalan organisasi dan khususnya persoalan perilaku or-
ganisasi semakin hari semakin berkembang pula.
Perilaku organisasi hakikatnya mendasarkan pada ilmu perilaku
itu sendiri yang dikembangkan dengan pusat perhatiannya pada
tingkah laku manusia dalam suatu organisasi. Kerangka dasar bidang
pengetahuafl ini didukung paling sedikit oleh dua komponen, yakni
individu-individu yang berperilaku dan organisasi formal sebagai wa-
dah dari perilaku itu. Oleh karena perilaku individu itu ditentukan
oleh diri individu dan faktor lingkungannya, maka faktor lain yang
mendukung perilaku organisasi adalah faktor lingkungan.
Dua dekade terakhir ini telah membuktikan adanya peruba-
han-perubahan yang fundamental dalam bidang teori organisasi.
Perubahan itu menghasilkan aneka ragam pendekatan dan peralihan
orientasi dasar untuk studi teori organisasi. Walupun modelbirokrasi
\reber masih mendominasi literatur teori organisasi, perubehan dari
tingkat pendekatan yang deskriptif ketingkat pendekatan yang ana-
litis tampaknya tidak hanya dianggap penting, melainkan dapat di-
pergunakan sebatai lompatan awaluntuk mendasari pengkajian teori
perilaku organisasi.
Dari ramalan Warr€n Bennis yang dikemukakan di atas, tampak-
nya penempatan kembali faktor manusia dalam organisasi bukannya
semakin ditinggalkan melainkan mendapatkan papan yang mantap
uaork pendiskusian teori-teod organisasi di masa yang akan datang.
Tiga dimensi pokok dalam setiap mendiskusikan teori organisasi yang
tidak bisa diabaikan. Ketiga dimensi itu antara lain, dimersi teknis,
dimeasi konsep, dan dimensi manusia. lrka ketiga dimensi itu berinter-
aksi, maka akan mampu menimbulkan suatu kegiatan organisasi yang

197
ILMU AOI\4INISTRASI PUBLIK KONIEMPORER

efektii Dimensi teknis menekankan pada kecakapan yang dibutuhkan

untuk menggerakkan organisasi. Dimensi ini berisi keahlian-keahlian
birokrat di bidang teknis yang diperlukan menggerakkan organisasi,
misalnya keahlian komputeq pemasaran, ezgir eering, dar, lain sebagal-
nya. Dimensi kedua merupakan motor penggerak dari dimensi pena-
ma dan erat hubungannya dengan dimensi ketiga. Jika birokrat dalam
bekerja hanya mengandalkan pada dimensi penama, dan mengabaikan
dimensi kedua dan ketiga, maka akan menimbulkan suatu iklim yang
tidak respektif terhadap faktor pendulung utama organisasi yakni ma-
nusianya. Ilmu perilaku organisasi mengurangi sikap birokrat yang ti-
dak respektif tersebut, dengan menaril sebagian pandangannya tertuju
kepada perilaku manusia itu sendiri sebagai dimensi ketiga dan faktor
lingkungan yang ikut memengaruhinya.
Pendekatan perilaku dalam organisasi mempertaruhkan bahwa
manusia dalam organisasi adalah suatu unsur yang kompleks. Oleh
karena adanya suatu kebutuhan pemahaman teori yang didukung
oleh riset yang empiris, merupakan hal yang amat diperlukan sebe-
lum usahapenerapan dalam mengelola manusia itu sendiri dilakukan.
Secara tradisional, birokrat memahami dimensi manusia dalam orga
nisasi didekati dari asumsi-asumsi ekonomi, sekuriti, produktivitas,
efektivitas, dan elisiensi. Sehingga karenanya pendekatan-pendekatan
hubungan kerja formal-struktural dipergunakan sebagai satu-satunya
hampiran untuk memahami dimensimanusia da!am organisasi. Ham-
piran dan pemahaman iri tampaknya tidak betah bertahan lama.
Dan sekTrang inr pendekar.rn perilaku orgrnisaqi ruprnyr menggan-
tikannya, dan bisa diterima untuk memahami aspek-aspek manusia
qehag.ri suaru dimensi v.lng kompleks dalam orgrni.asr.

Perrgertian I'eildkL Oryanisasi.

I'erilaku organisasi, adalah suatu studi yang menyangkut aspek-
aspek tingkah laku mahusia dalam suatu organisasi atau suatu ke-
lompok tcrtentu. Ia meliputi aspek yang ditimbulkan dari pengaruh
organisasi terhadap manusia demikian pula aspek yang ditimbulkan
dari pengaruh manusia terhadap organisasi. Tujuan praktis dari
penelaahan studi ini adalah untuk mendeterminasi bagaimanakah
perilalu m.:nusia jru memengaruhi u..rha pencap:i.rn rururn-ruiuan
organlsasl.

,98
 Serentetan dcfinisi rentang perilaku organisasi selalu titik awal
pemberangkatanoya dimulai dari perilaku mariusia dan atau lebih
banyak menekankan pada aspek-aspek psikologi dari tingkah laku
individu. Selain itu ilmu perilaku organisasi merupakan ilmu yang
interdisiplinari, yang menalik secara bebas sumber-sumber dari ilmu-
ilmu yang lain.
Menurr,t loe Kelly guru besar manaiem€n pada universitas Sir
George Williams bahwa perilaku organisasi dapat dilumuskan seba-
gai suatu sistem studi dari sifat ortanisasi sepeni misaloya, bagaima-
na ortanisasi dimulai, tumbuh, dan berkembang, dan bagaimana
pentaruhnya terhadap anggota-anggota sebagai individu, kelompok-
kelompok pemilih, organisasi-organisasi lainnya, dan insritusi-rnsti-
tusi yang lebil besar. "
Adapun Chris Argyris merumuskan perilaku ortanisasi sebagai
bidang baru dari ilmu perilaku yang dikembanglan dengan titik per,
hatiannya pada pcmalaman prilaku manusia di dalam suaru orSr-
nrsasr yanS sedang berproses.
LarryL. Cummings, Presiden dari Alademi Manaiemen di Ameri-
ka Serikat memberikan analisis perbedaan antara perilaku organisasi
dengan disiplin lain yang erat hubungannya dengan ilmu perilaku,
Menurut Cummings perbedaan yang dimaksud sebagai berikut:r'
(1) Perbedaan antara perilaku organisasi dengan psikologi orga-
nisasi, antara lain: psikologi organisasi membatasi konstruksi
penielasannya pada tingkat psikologi saia, akan tetapi perilaku
organisasi konstruksi penielasannya berasal dari multidisiplin.
Kesamaan keduanya ialah, kedua bidang tersebut meojelaskan
pcrilaku orang-orang di dalam suatu organisasi.
(2) Pcrbcdaan antara perilaku organisasi dengan teori organisasi di-
dasarkan pada dua perbedaan di antaranya unit analisisnya dan
pusatvariabel tak bebas. Perilaku ortanisasi dirumuskan sebagai
suatu studi dari tingkah laku individu dan kelompok di dalam
suatu organisasi dan penerapan dari ilmu pengetahuan tertentu.
Teori organisasi adalah studi tentang susunan, proses, dan hasil-
hasildari organisasi itu sendiri.
(3) Perbedaan antara perilaku organisasi dengan pelsoftnel atan ltu-
man resources adalah, bahrva perilaku organisasi lcbih rnenekan-
kan pada orientasi konscp, scdangkan p?rsorrel ata:u human rc

! 199
ILMU AOMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

sorrcrs mer€kaflkan pada teknik dan tcknologi. Variabel-variabel

tak bebas seperti misalnya tingkah laku, dan reaksi-reaksi yang
efektif dalam organisasi s€ring kali muncul pada keduanya. Per-
sonnel dan human rcsorrces tampaknya berada pada permukaan
antara organisasi dan individu, dengan menekankan pada pengem-
bangan dan pelaksaraan sistem p€nganglatan, p€ngembangan,
dan motivasi dari individu-individu di dalam suatu orSanisasi.

A& sementara sariana bcrpendapat bahwa dalam mempelaiari

p€rilaku organisasi, sebaiknya diketahui pula ilrnu perilaku itu sendti
(behauior scince).ll,Jtr: ni mencoba menelaah pedlaku secara sistematis.
Secara umum dikatakan, bahwa ilmu perilaku merupakan salah satu dari
tiga divisi penelaahan keilrnuafl yang dua di anteranya ialah ilmu fisik
dar biologi. Sebagai suatu bidang ilmu pengetahuaa, ilmu pcrilaku ma-
sih iauh lebih muda kalau dibandingkan dengan biologi dan ilmu 6sik.
Dan luas bidang pengkaiiannya dipertimbangkan masih terumus kuiang
ielas dibandingkan dengan dua saudaranya tersebut. Sebagai contoh,
islilah behauior scien<cs telah dipergunakan untuk menlelaskan semua
faset dari ilrnr-r perilaku, termasuk di dalamnya mereka yang dipenga-
ruhi atau disebabkan oleh proses biologi. Ini dipergurakan pula r:ntuk
menunjulkan penelaahan perilaku dari segala tipe, termasuk perilaku
binatang. Namun akhimya dibatasi penggunaannya untuk menielaskan
penelaahan perilaku manusia. Dan lebih populer lagi, p€nSgunaannya
hanya terbatas pada istilah human social sciences, atau studi tentang ma-
nusia dafam tatanafl sosial (the study of mn in social settings).
Sementara itu, ilmu perilaku organisasi memacu pendekatannya
pada penelaahan perilaku sendiri, dan bidang kaliannya terlalu luas,
merangkul banyak madzhab atau aliran, dan beberapa disiplin aka-
demis. Beberapa disiplin lain yang banyak membartu ilmu perilaku
organisasi antara lain: psikologi, sosiologi, antropologi, sosioekono-
mi, ilmu politik, bahasa, dan pendidikan.
Alhirnya sebagai kesimpulan untuk memahami pengertian ilmu
perilaku organisasi baiklah di sini diberikan rangkuman yang me-
nyeluruh tentang apa yang dikutipkan di atas. Perilaku organisasi
adalai secara langsung berhubungan dengan pengertian, ramalan,
dan pmgendalian terhadap tingkah laku orang-orang di dalam suatu
organisasi, dan bagaimana perilaku orang-orang tersebut memenga-
ruhi usaha-usaha pencapaian tujuan organisasi. Ilmu p€rilaku orga-

200 T
nisasi merupakan ilmu intcrdisipliner dengall mcnitikberatkan pada
psikologi sosial.

Peattuptya Petibku Otgaakasi dalam Admink*ds; Nega/4

Sebagaimana diuraikan di muka bahwa perilaku organisasi suatu
bidang studi yang berhubungan dengan semua aspek kegiatan manu-
sia di dalam suatu orgarisasi. Hal sepefti ini termasuk pula pengaruh
organisasi terhadap manusia dan p€ntaruh manusia terhadap orga-
nisasi. Tuiuan praktis dari penelaahan bidang studi ini ialah untuk
menentukan bagaimanakah perilaku manusia dalam suatu organisasi
dapat memengaruhi proses pencapaian tuiuan organisasi.
Dari rumusan seperti itu, sebenarnya sudah tercermin betapa
pentingnya perilaku organisasi di dalam administrasi negara. Setiap
gerak dalam organisasi dan setiap aktivitas administrasi, selalu sum-
bernya adalah perilaku manusia. Dengan demikian apa pun yang
dilakukan oleh organisasi dan administrasi aspek psikologi dari tin-
dakan manusia tidak boleh tidak pasti ikut berbicara. Sudah barang
tentu aspek-aspek lainnya juga banyak memberikan andil terhadap
bidang kajian perilaku organisasi ini.
Pentingnya perilaku organisasi delam administrasi rcgara dapat
pula diresapi dari ungkapan bahwa organisasi dan admiaistrasi ranpa
manusia ktanya tidak ada aninya. Jika administraror atau manajer
menginghkan dukungan dari para karyawannya, maka administra-
tor tersebut seharusnya mengenal keunikan rnanusia di dalam organi-
sasinya. Seorang insinyur yang menSinginlan mengetahui sesuatu
tentang pekerjaannya ia memerlukan memahami perilaku orang'orang
disekitamya. Seorang bapak menginginkan mengetahui keadaan
anak-anaknya, ia membutuhkar memahami perilaku anak-anaknya.
Demikian pula seorang administrator atau manajer agar mendapat du-
kungan karyawannya tadi harus mengetahui perilaku karyawannya.
Dengan ungkapan seperti tersebut di atas ielaslah betapa pen-
tingnya ilmu perilaku organisasi di dalam administrasi negara. Selain
ungkapan sederhana di aras, suatu hasil penelitian yang dilakukan di
Amerika Serikat membuktikan bahwa minat mengembangkan ilmu
perilaku organisasi menunjukkan kemajuan yang pesat baik diling-
kungan adrninistrasi negara maupun di administrasi perusahaen.
Menurut Jack Duncan b anyak College danUniversitas yang telah m€.

I 20'l
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK XONTEMPORER

masukkan mata pelaiaran perilaku ini ke dalam kurikulumnya. Mi-

nat melakukan riset di kalangan dosen-dosen dari Fakultas Adminis-
trasi Perusahaan (Brsiness Administrution) dalan topik perilaku
tampaknya semakin ra-ai." Lbih -e.rgesankan lagi, adalah survei
yang dilakukan atas lebih dari 300 perusahaan menunjukkan bahwa
sekirar 80 persen dari respondennya terrarik pada penggunaan kon
sep-konsep ilmu perilaku.'- Bidang-bidang sepeni komunikasi, evalu-
asi keria, seleksi dan penempatan peSawai, motivasi, dan latihan dan
pengembangan pegawai merupakan bidang-bidang yang memakai il-
mu perilaku organisasi. Bidang-bidang itu semuanya termasuk dalam
wilayah kalian ilmu administrasi negara.
Tampaknya dapat disimpulkan bahwa terdapat minat yang kuat un-
n:k mempelajari dan mengembangkan iJrnu perilakr: organisasi baik di ka-
Iangan manaiemen maupun administrasi negara. Minat ini didorong oleh
banyak pengakuan yang dikumpulkan dari hasil riset bahwa ilmu perilaku
pada umumnya dan ilrnu perilaku organisasi pada khususnya mempunyai
peranan yang penting di dalam administrasi negara atau Perusahaan.

Ringkasan Bab
Hampir pada s€tiap aspek kehidupan manusia ini tidak bisa melepas
kan dari keterlibatannya, dengan orgadsasi. Se,ak manusia lahir sampai
nanti manusia akan mening&lkan dunia ini, organisasi selalu ikut cam-
pur rargan. D:rr geiala ini kelihatan b<tapa luasnya intervensi organisasi
pada kehidupan manusia ini. Akibatnya dari intervmsi ini, maka suatu
gejala lain yang tampak ialah hubungan manusia dmgan manusia ditan-
dai dengan siht+ifat organisasi yang {ormal dan strukural. Geiala ini
dapat dilihat dari hubungan antara Agus yang menghargai Ali, karena Ali
atasannya, dan Agus yang kurang menghargai Abiyono, karena ia bawah_
an Agus. Hubungan ketiganya ini sepeni yang dikatakan di awal bab ini
adalah sudah ditentukan menumt strulcur formalyang diatur oleh organi-
sasinya. Hubungan sepeni ini membuat orang mau menghargai orang de-
ngan melibatkan dulu kedudukar, pangkat dan iabatan yang disandang
oleh orang tersebut. Bukannya orang rqenghargai orang karma peranan,
keca.kapan, dan keterampilan yang dapat dilakukan oleh orang'orang
tenebut. lnrlah akibat dan pengaruh orBanislsr atau brokrasi terhadap
kehidupan manusia. Cara semacam ini tarnpaknya cepat membosankan.
kulah sebabnya unruk melangsungkan kehidupan orSmisasi yang meme-

202
ngaruhi kehidupan manusia ini, maka kemudian dicari pendekatan lain.
Dan pendekatan lain itu yang dir:raikan oleh bab ini dinamatan pendekat-
an perilaku organisasi. Dalam pendekatan ini maausia diletakkan pa&
papan yang penting. Manusia dipandang sebagai manusia yang utuh yang
mempunyai perasaan, pikiran, persepsi, motivasi, harga diri, dan hat-hak
asasi yang melekat pada dirinya sebagai keutuiar yang bulat. Oleh sebab
itu apa pun kedudukan orang tersebut, baik di atas atau di bawah, sebagai
pimpinan atau sebagai bawahan, ia bisa berperan serta sesuai dengan de-
rajad masing-masing. Unok itu pendekatan struktural formal hendaknya
bisa diimbangi dengan pendekaun perilaku yang meletakkan manusia
pada kedudukan yang unrh tersebut.

1 Cad J. Bellone, Ooanhalion TheW and lhe New Publ/c Admi?,ltlralior, Boston,
Allyn and Bacon, lnc., 1980, hlm. 1.
2 thatmis*ryE VlcbrA ftcrrpooi, i&#, Ogafair, NewYo( Krbpt 1961,|ilm.5
3 Chesler I Bamard, nB Funclions af Exe6ttive, Cambridge, Harvad Univ€Gity
Press,1938, hlm- 11.
4 MaxwebPl The Tfuory of Social and Econofiic Oganizalin,letbn€/i'.lrt A. M.
Hende6on dan Talcot Pdson, New York, le4emahan A.M. Hendason dan Talcot
Parson, New York, The Frce Press, 1947, hlm. 14$146
5 /bd., hlm. 13G139.
6 Chester 8amad, Op. cil., hlm. 73.
I

7 TheodoE Caplow, "The Oftetia of Oqanizdhn Succoss'dalam Keilh Davis dan

Wliam G. Scott (eds.), Readirg il, Hurra, Re/€tior, New Yoft, 1959, hlm. 93.
8 W. Ridard Scolt 'ftBoty ol Oganizdbn' dalam Robert E.L. Faris, edt, Hand-
book of Modem Sociology, Chicago, Paul McNally and Co, 1964, hlm. 488.
9 IS.Kuhn,IheSlruclureofSciehlilicRevohtions,2nd.d,Chicago,Universilyof
Chicago Press, 1970, hlm. 23.
10 ,biC., hlm. 181{85.
11 /bid, hlm. 11.

12 Gerald E. Caijen s€perti yang dikemukakan kepada Cad J. 8€llone dalam pembi-
c€raan yang beBirat pdbaditahun 1976.
13 Vvilliam N. ounn dan Bahman Fozouni, Towad a Oilical Adninistative Theory,
Beverly Hill, Sage Publicahoos, 1976, hlm. 21-31.
14 Gibson Bunelldd Gareh irorgan, Socirbgica, Patdignb and Oq&izational
Ara,ysis, London, H€inemann, 1982, hlm. 23.
15 James G. ltlarch dan HerbertA. Smon, Organbation, New York, John Wley and
Sofls, lnc., 1958, hlm. 36.

I 203
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK XONTEMPORER

16 Wanen G. Bennis, LoadeMip Tl!€,,ry aN Adninislhtr!€ Eehavba Adminislra-

live S.ience QrartErly, o€sember, 1959 hlm. 259301.
17 James G. Miller, 'LMog S,/slerns. 8asb Corcapfs', Behavior &ience, Jula, 1965,
hlm. 195.
18 Toln &IIsd G. M. Sdlct The iranage.ndtof hno'6ton, Lodon,Iatisbd, 1961.
'19 Max Wbber, Frofl Max Weber, edited by H. H. Gartdan C. Wight Ne Yo*, Ox-
to d Uni'€Gity Press, 1946.
20 Frcmont E. Kast dan James E. Ros€nz\reig, oqanizdbn ad rytlp.n4 a
S)rst0a?4pproaclr, New Yo*, l4cGrcw-Hill Book Company, 1970, hlm. 79.
21 Nicnolas Henry R/b/ic,A dnini*ation and Prblic Afai6,2nd ed., Englewood Cliffs,
Prenlh Hdl lnc., 1980, hlm. 69.
22 l raler Buckley, 'Soccly
as a Conplex Na$ive System'in Buckley (editor), [,lG
dem SFtem ReseaEh br he Behavioral Scienlisl, Aldine Publishing Company,
Chicago, 1968, hlm. 490.491.
23 Bum dan Stalker, Op.oir.
24 dar Uoyd G . Nigto, tloden Aklh Mnkislralior, 5dt 6d., New Yo*,
Felix A. Nigro
Harp€r and Rovr, Puuishels, 1980, hlm. 137-138.
25 Edgar F. Huse danJan6 L. Bo$dit$, Bdavix Ogaizalixr: A Syskn Appodr b
M,|4iE, lredo Pat Cdtoii4 AddsoGl/lhCq Pl..ba*itE C..Ipdry, 1973, hh. $23
26 R. Uppifi dan R. K. mil6,'AnE petinr,nld Stt/dy ol Lo,dotship ad Gnup Lih',
dalam Readings ill Soc,d A)4roiogry ed. I
M. Neyrcomb dan E. L. Hartey, New
Yo*, Holl, Rineharl and Wnston, 1947, dikllip dad Edgar F. Huse dan James L.
Bowditch, rit d, hlm. 21 .
27 D. R.n 0d1H, 'fesn at tE Td, tkvad ArsirEss Revirlv, tita€tdFi 1$5, l[n. 7442
A Eqib dahn hain lcdarhtrl Rdq/al trWd A Desenbd 191]3, hkn. 1, kdom 8.
29 W Ja.k Dlncan, Gganizalional Behavior, edisi kedua, Eoston, Houghlon Mifrin
Company, 1981, hlm.7.
30 Jow Kslly, organizatonal Behavior, an Exislental-Sysbm Approad, Revised ed.,
liinds, 1974, hlm.2.
31 Chds AQyris, 'Ogdizatond Behaviof, Classic of Public Adminisratun, Jay M.
Shatits d Albed C. Hyde (eds.), 1978, hlm. '182.
32 Lany L. Cumming,'Toward Oganizational Behavior', Academy of l\,lanagement
Reviow, Janudy 1978, halaman 92.
33 W Jaa* ouncar, Op. ci., haldnan 10.
34 Ha,old M. Rush ddr Waltor S. Wiksto.n, The Recepli@ of Behaviff Sci€nce in
hdusqf, Conference Board Reco.d, 6 (Septefiber 1969), halaman 4$54, dikulip
dari W. Jack Duncan, ,bid

204
 PEMBINAAN ORGANISASI
Salah satu teknik pcrilaku organisasi yang dipetgunakan unruk
melakukan perubahan adalah pembinaan organisasi ini atau dikenal
dalam literaor seb^gai Orgarli.dtioral Development (OD). Teknik
ini merupakan usaha jangka panjang di dalam usahanya melakukan
penyempurnaan yang terencana dalam suatu organisasi. Penyempur-
naan yang dilakukan itu meliputi usaha p€nyempurnaan kemampuan
olganisasi untuk memecahkan masalah-masalahnya, dan kemam-
puannya untuk melatukan perubahan-perubahan yang berasal dari
linglunSan luarnya. Usaha untuk melakukan penyempurnaan ini
sangat berlandaskan pada perilaku-perilaku anttota ortanisasi seba-
gai salah satu pendukung utama organisasi. Dengan kata lain usaha
melakukan pembioaan, pentembangan dan penyempumaan orga-
nisasi akan tercapai, ,ika pembinaan dan pengembangan irdividu-
individu yang ada di dalamnya itu dikcmbangkan terlcbih dahulu.
Dengan demikian pembinaan organisasi bermaksud untuk mengem-
bangkan individu-individu, kelompok, dan atau seluruh sistem dalam
organisasi secara keseluruhan. Itulah sebabnya usaha ini merupakan
bagian dari ilmu perilaku organisasi.
Organisasi merupakan kumpulan dari orang-orant yang beker-
ja sama untuk mencapai tuiuan tertentu. Tuiuan ini bersifat umum,
artinya suatu tujuan yang semua orang di dalamnya sepakat baik
terpaksa ataupun sada! untuk mencapeinya. Adapun tujuan yang
bersifat khusus itu merupakan tuiuan individu masing-masing. De-
ngan demikian, antara tuiuan umlrm dan tuiuan khusus atau antara
organisasi dan individu-individu dalam organisasi t€rtentu terikat
dalam *at't psychologieal contrdct lkonnak psikologis). Kontrak ini
merupakan hasil negosiasi antara kebutuhan (need) organjsasi dan
kebutuhan (zeel,) iodividu-individu tersebut.
ILMU AOMINISTRASI PUBTIK KONIEMPORER

Sebagai salah satu bennrk k€hidupan, orSanisasi ini pun terikat dalam
suanr proses ketrradaan (exitteflce), peft)rnbuhar. (groab), dan perkan-
bangar (deuebpment)- Dalam pemrmbuhannya itu, organisasi mmgha-
dapi tunmtan-tuntutan besar yang timbul sejalan dengan keberadaannya.
Tirrnutan-tuntutan ters€but dapat berupa tuntutan ekstemal dan int€mal.
Tirntutan ekstemal berasal dari perkembangan lingkungan yang semakin
hari semakin pesat. A&pun trmtutan intemal merupakan tuntutan yang
berkembang dari dalam organisasi itu sendiri yakni suatu tuntutafl per-
ubahal yang timbul sebagi konsekuensi logis adanya desakan tuntutan
dari luar Demikian puJa tuntutan intemaldapat pula terladi sebagai friksi
dari kontrak-kontrak pcikologis yang dikemukakan di atas.
Dengan adanya tuntutan-tuntutan dari luar dan dalam itu, or-
ganisasi perlu dan secara terus-menerus harus menentukan sikap
yang kondusif untuk menthadapi tantangan yang menggetarkan
eksistensinya. Organisasi s€cara terus-menelus dihadapkan dengan
kenyataan bahwa ia harus meningkatkan kemampuannya yang sela-
ras dengan tuntutan-tuntutan perubahan. Dengan demikian, pening-
katan kemampuan itu diarahkan untuk memperkokoh kemampuan
adaptasinya. Kemampuan adaptasi ini dirasakan amat perlu, teruta'
ma karena tuntutan-tuntutan itu sendiri te.jadi perubahan-perubahan
yang berlangsung dengan cepat. Dapat dikatakan bahwa organisasi
yang tidak targgap terhadap tuntutan perubahan pasti akan tidak
mampu mempertahankan eksistensinya, karena produk yang diha-
stlkarr tidak lagi trigger terhadap lingkungannya.
Di sinilah pembinaan organisasi memainkan peranannya dalam
setiap aspek kehidupan administrasi negara. Pembinaan Organisasi
selain sebagai suatu teknik untuk membina dan mengembangkan or-
ganisasi, ia pun bisa ditawarkan sebagai mata pelaiaran pokok dalam
mata-kuliah 51 ataupun 52 pada Fakultas Imu Administrasi Negara
atau FISIPOL Jurusan Administrasi Negara atau Pemerintahan.

Pengertian Pembinaan Organisasi (PO)

Istilah Pembinaan Organisasi (PO) menuniukkan kepada sesuatu
mengenai orSanisasi dan cara-cara membinanya. Kalau kita ikuti pe-
ngertian organisasi menurut Edgar Schein, maka "Suatu organisasi
merupakan koordinasi aktivitas-aktivitas seiumlah orang yang ra-
sional untuk mencapai beberapa tuiuan umum yang eksplisit melalui

206 T
pembagian kerja dafl fungsi, dan melalui pula suatu hierarki kewenan-
gan dan p€rtanggungia waban"l lAn orgaaization is the tutioz4l coot-
dination of the actiuities of a n"mbet of ?eoOle fot the acbieuement of
sorne cotntnon erplicit Purpose or goal, thrc$gh diuision of labor ond
funaiox, axd through a bienrchy of authority and responsibiliry).
Organisasi adalah sistem-sistem sosial yang meffpunyai karakteris-
tik-karakteristik tenentu, demikian dijelaskan oleh Schein. Dan pem-
binaan organisasi merupakan usaha yang diarahkan untuk kemaiuan
organisasi atau merupakan sub bagian yang utama dari organisasi,
Pembinaan adalah suatu tindakan, proses, hasil, atau pernyata-
an menjadi lebih baik. Dalam hal ini menunjukkan adanya kema-
juan, peningkatan penumbuhan, evolusi atas berbagai kemungkinan,
berkembang arau peningkatan atas sesuatu. Ada dua unsur dari
pengenian ini yakni pembinaan itu bisa berupa suatu tindakan, pro-
ses, atau pernyataan tujuan, dan kedua pembinaan bisa menunluk
kepada "perbaikan" atas sesuatu.
Dengan menggabr:ngkan kedua kata tersebut----orSanisasi dan
pembinaan-maka dapatlah disimpulkan bahwa pembinaan orga-
nisasi adalah suaru tindakan, proses, atau hasil dari suatu tindakan
lebih lanjut, kemajuan, atau peningkatan dari pertumbuhan sesuatu
organisasi. Mcnurur pengenian ini, maka PO adalah setiap apa pun
yangdikerjakan untuk peninglatan organisasi ke arah yang lebih baik
daripada keadaan sebelumnya. Akan tetapi, pengertian ini tampak-
nya terlalu luas, karena hampir semua tindakan menuju perbaikan
termasuk PO. Hal yang sedemikian ini jelas kurang bermanfaat. Se-
perti misalnya, usaha-usaha mengangkat pegawai yang terampil, me-
mindahkan atau memecat pegawai yang tidak cakap, pentgabungan
dengan organisasi lain, melenglapi peralatan dengan komputer) pem-
belian peralatan baru, dan lainJainnya. Tindakan+indakan sepeni
contoh tersebut dapat masuk ke dalam pengertian yang diterang-
kan di atas. Sehintta dengan sendirinya, pengertian tersebut tidak
hemberikan kekhususan dan identitas yang jelas atau tidak mem-
berikan batas pengenian yang konkret. lstilah pembinaan organisasi
hendaknya memberikan pengertian yanS lebih bermakna, dan harus
menr.rniuk kepada sesuatu yang memberikan spesifilasi dan identitas
yang jelas. Oleh sebab itu, berikut ini akan dikutipkan beberapa ru-
musan pengertian pembinaan organisasi, sebagai kelengkapan untuk
memahamr pengenian pembrnaan organisasi.

! 207
ILMU ADMINISTRP,SI PUBLIK KONTEMPORER

Menurut Beckhard, pembinaan organisasi adalah suatu usaha

(1) yang terencana; (2) meliputi semua aspek organisasi; (3) diatur
dari atas; (4) untuk meningketkan efektivitas; dan (5)kesehatan orga-
nisasi melaluii (6) intervensi yang terencana dalam proses organisasi
dan menggunakan pengetahuan ilmu pcrilaku.'
Pembinaan organisasi adalah suatu jawaban atas setiap perubahan,
suatu strategi Fndidikan yang kompleks yang dituiukan unok mengubah
kep€rcayaa& 6ikap, tujuan, dan stnrktur organisasi. Dmgan demikian, me-
rcka akan bisa maryesuaikan lebih haik terhadap teknologi ban:" pasaran
baru, anangan-tantargan dan kaumitan dan perubahan rtu scndiri'
Gordon Lippitt menyatakan bahwa pembinaan organisasi adalah
suatu usaha untuk memperkuat pros€s-proses k€ftanusiaan di dalam
o.ganisasi, yakni suatu proses yang dapat mengembangkan fungsi dari
suatu sistem organik sehingga tercapai tujuan-tuiuan organisasi.a
Lippitt iuga menggunakan istilah lain dari PO ini, yaitu Pem-
baruan Organisasi (Ozganization Reneual). Dalam hal ini dikatakan
olehnya, bahwa pembaharuan organisasi adalah suatu proses ber-
inisiatif, menciptakan, dan mengatasi perubahan-p€rubahan yang
dikehendaki agar dapat memungkinkan sesuatu organisasi m€njadi
atau tetap hidup, menyesuaikan pada lingkungan baru, memecahkan
persoalan, belajar pada pengalaman, dan m€ndorong maju ke arah
kedewasaan organisasi yang lebih besar lagi.-
Pembinaan Organisasi dapat pula dianikan sebagai suatu usaha
yang terencana dan menopant untuk menerapkan ilmu perilaku bagi
suatu srstem penyempurnaan. penggunaan teknik yang reflekrif, dan
metode analisis diri."
Wamer Burke dan Harvey Hornstein mendefinisikan pembi-
naan organisasi adalah suatu proses perubahan yang terencana.
Suatu perubahan tentang kultur organisasi dari suatu keadaan yang
menghindad suatu pengujian proses sosial (terutama pengambilan
keputusan, perencanaan, dan komunikasi) ke suatu keadaan di mana
pmgu jian tersebut dilembagakan dan dilegitimasikan.
Dalam ilmu perilaku, dan barangkali ini yang ideal, pengenian
istilah pembinaan organisasi adalah suatu usaha iangka paniang
untuk menyempurnakan cara pemecahan persoalan organisasi, dan
pembaruan proses, terutama melalui suatu pengaturan kultur orga-
nisasi yang lebih efektif dan kolaboratif, dengan penekanan khusus

204
 10 - Peilbaar qganisat

pada kultu tim keria yang formal, dengan dibantu oleh suatu agen
perubahan atau karalisator. dan penggunaan teori dan reknologi dari
ilmu perrlaku rerapan, termasuk di dalamnya a.tion rcscarch.3
Walaupun PO telah banyak dirumuskan oleh beberapa alrli or-
ganisasi, akan tetapi berikut ini akan diberikan batasan yang sekiranya
merupakan kesimpulan dari definisiiefinisi mengenai PO tersebut.
Pengertian PO di sini ialah:

"Pe;binaan organisasi adelah suatu usaha yang berencana

yang meliputi orSanisasi secara keseluruhan dar dikelola
dari pucuk pimpinan untuk meningkatkan efektivitas dan
kesehatan orga-nisasi melalui intervensi yant b.rcncana di
dalam proses organisasi, dengan menggunakan pengetahuan
ilmu perilaku".
Rumusan ini menunjukkan bahwa pembinaan organisasi tidaklah
hanya'sesuatu yang dikerjakan untuk pencapaian keadaan organisasi
yang lebih baik", melair*an merupakan suatu jenis proses perubahan
yang khusus yang dirancang untuk menghasilkan suatu hasil yang
khusqs pula. Pembinaan organisasi merupakan suatu preskripsi untuk
suatu perubahan yang berencana di dalam suaru organisasi tenenlu.
Adapun unsur-unsur pokok dari preskripsi tersebut antara lain:

(l) Beftncana dan Beridngka Paniang

Sifat dari usaha atau program pembinaan organrs$i itu meru-
pakan program yang berjangka panjang, berencana, dan menyang-
kut proses dari suatu sistem yang luas. Suatu perubahan merupakan
suatu proses, bukan suatu peristiwa. Oleh karena merupakan suatu
proses maka perubahan tersebut hendaknya direncanakan dan ber_
iangka paniang agar berhasil.Jika suatu perubahan itu direncanakan,
maka p€rubahan ters€but dengan sengaia diharapkan adanya.

(2) Organisasi Secaru Keselutuhat

Perubahan yang terjadi di dalam suatu organisasi tersebut, hen-
daknya memandang organisasi secara keseluruhan, bukannya secara
parsial sepotont demi sepotong. Dengan demikian, jika melakukan
perubahan janganlah dilakukan dengan melihat organisasi sebagai
kumpulan dari bagian-bagian yang terpisah satu sama lain. Umpama-
nya akan melakukan perubahan struktur organisasi, maka hendaknya

209
ILMI] AOMINISTBAS] PUBL K KONTEMPORER

dipikirkan bahwa struktur organisasi, maka hendaknya dipikirkan

bahwa struktur itu tidak ber&i sendiri. Struktur organisasi akan sa-
ling berhubungan dcngan pola aktivitas, interaksi, norma-norma or-
ganisasi, perasaan orang-onng, kepercayaan, sikap, nilai, dan hasil
keria. Oleh karena itu, iika perubahan yang akan dilaksanakan de-
ngan memandang organisasi sebaSai suatu keseluruhan sistem, maka
perubahan yang direncanakan tersebut akan berjalan baik-

(3) Dikelola
Sebagai konsekuensi dari program yang berencana dan berlang-
ka panjang maka pembinaan orSanisasi menekankan adanya sistem
pengelolaan ini. Perubahan yang efektif itu tidak bakal terjadi lika
perubahan itu tidak dik elola atat di manage, Pengelolaannya ini hen-
daknya dilakukan secara hati-hati tidak serampangan, dan penuh ke-
sadaran. Semangat melakukan perubahan dan pembinaan ortanisasi
pengelolaannya hendaknya dilakukan oleh pucuk pimpinan dengan
melibatkan bawahan. Hal ini bisa dimqngerti, karena usaha perubah-
an dan pembinaan membutuhkan kebijaksanaan, sikap-sikap yang
bar\t (inflouathte), biaya, dan komitmen dengan waktu dan tenaga.
Kesemuanya itu datangnya berasal dari pucuk pimpinan. Selain itu,
pengelolaan usaha pembinaan organisasi sangat dibutuhkan, agar ti-
dak terjadi usaha pembinaan yang berjalan sendiri-sendiri. Adapun
bentuk pengelolaan ini dapat berupa ditangani oleh badan tertentu
yang mempunyai tugas untuk senanriasa memikirkan usaha-usaha
pengembangan dan pembinaan ortanisasi. Badan ini secara struk-
tural tercantum di dalam susunan organisasi tersebut.

(4) Efehtiuitas dafl Kesehatan Oryanisasi

Pembinaan organisasi berorientasi pada hasil, dan penyesuaian
dengan kemampuan organisasi untuk mencapai hasil-hasil tersebut.
Hal ini berarti bahwa organisasi ingin mencapai efektivitas, sekaligus
usaha-usahanya dilakukan secara sehat. Usaha-usaha dikatakan sehat
jika usaha tersebut disesuaikan dengan potensi dan kemampuannya.
Jika pelaksanaan organisasi di bawah potensi dan kemampuannya
maka organisasi tersebut cara kerjanya tidak sehat. Dengan demikian,
usaha pembinaan dan pengembangan organisasi hendaknya senantiasa
dipulangkan dengan penyesuaian pada kemampuan dan potensinya. Se-

210 r
lain itu, usaha untuk mencapai efektivitas dan kesehatan orSanisasi itu
ditujukan pula untuk memajukan harkat kemanusiaan dan proses sos-
ial dalam organisasi. Hal ini b€rani pembinaaD organisasi memberikan
perhatiamya pula pada aspek kemanusiaan terutama dalamkaitannya
dengan keyakinannya, sikap, nilai, kultr.rr dan proses kerja kelompok
maupun kultur proses keria organisasi dalam arti keseluruhan. Dengan
demikian, diharapkan agar organisasi mampu menyesuaikan ke suatu
keadaan yang lebih baik, mampu mengatasi dan memecalkan persoa-
lan-persoalan sendiri, dan mampu memp€rbarui dtinya sendiri.

(5) Interueltsi yang Berencana

Intervensi yang dijalankan untuk melakulan perubahan dan pem-
binaan organjsasi merupakan usaha yang sudah dirmcanakan sebelum-
nya. Bentuk intervensinya &pat dilakulan melalui pendidikan, maode
reflekti( pengamatan diri, dan belajar mengeriakan sendiri. Kesemuanya
ini masih dalam kaitannya dengan ilmu perilaku. Intervensi ini pada suan:
ketika &pat pula menginterupsi k€iatan-k€iatan organisasi yang sedang
berjalan.Walaupunkelihatatulyadapatmengganggu, namunusaha"usaha
ters€but terkendali dengan suatu rmcaneL yang sudah dipersiapkan sebe-
lumnya. Dangan demikian gangSuan€angguan itu tidak akan berani.

(5) Pengetahuan llm Perilaka

Sejak perang dunia kedua berakhir, ahli-ahli ilmr: sosial yang
mempelaiari organisasi atau yang bekeria dibidang yang bergayuran
dengan ilmu perilaku organisasi, semakin bertambah keinginannya
untuk mempelajari ilnu-ilmu empiris dan yang berdasarkan pada
penelitian. Usaha-usaha ini menambah pemahamannya pada individu
dan kelompok. Oleh sebab itu, ahliahli Pembinaan Organisasi (PO)
senantiasa mendasarkan pendekatannya pada ilmu perilaku orga-
nisasi. Selain itu usaha pembinaan organisasi lebih banyak berhubu-
ngan dengan persoalan-persoalan manusia di dalam suatu kelompok.
Hal ini berarti bahwa kegiaran pengembangan dan pembinaan or-
ganisasi tidak qaja menangani masalah pekerjaan manusia di dalam
suatu kelompok secara fisik, melainkan meliputi pula perasaan, sikap
tingkah laku, kebutuhan, dan motivasinya bekeria di dalam kelom-
pok rersebut. Itulah sebabnya ilmu perilaku organisasr sangat mem-
bantu usaha-usaha pembinaan organisasi.

211
ILMUADMINISTRASI PUBLIXKONTEMPORER

Demikianlah beberapa kesimpulan pengertian pembinaan organ-

isasi. Dari pengametan tentang pentertian tersebut ternyata pemb;
naan organisasi meflrpakan suatu strategi yang unik dari suatu sistem
pembaruan. Strategi tersebut berlandaskan pada teori dan iset ilmu
perilaku dan mempunyai sifat preskriptif yang substansial. PO meru-
pakan suatu pernyataan yang normatif, yakni yang menjelaskan
bagaimana perubahan dan pembaruan yang berencana dalam suatu
organisasi harus didekati dan dilaksanakan jika penyempurnaan me-
rupakan keharusan bagi organisasi tersebut. Keyakinan dasar dari
para teoretikus dan praktisi PO adalah untuk mencapai efektivitas
dan kesehatuln organisasi. Sehingga dengan demikian perubahan-per-
ubahandan pembaruan yang dilakukantanpa mengenal berhenti, dan
anggota-anggota dari suatu sistem tersebut haruslah mempu tumbuh
dan bertambah kecakapan, keterampilan dan pengetahuannya.

Kamkteristik Yaag Menoniol dari PO

Jika diamati secara teliti uraian dan rumusan pengertian pembi-
naan organisasidi atas ataupun yang bertebaran dalam buku literatur,
maka kesimpulan yang dapat ditarik ialah bahwa para penulis dan
teoretikus percaya PO merupakan suatu straregis pembaluan yang
unik. PO mempunyai sifat-sifat yang khusus. Ia mempunyai karakter-
istik yang menonjol dan yang dapat membedakan suao kegiaran itu
PO atau bukan PO. Jika karakteristik ini tidak tampak dalam suatu
kegiatan pembaruan maka kegiatan itu bukanlah PO.
Wendell dan Cecil merumuskan suatu isu yang mengindentifika-
sikan sifat-sifat dari kegiatan PO ini. Karakteristil yang amat menon-
iol tersebut antara lain:'
(1) Lebih memberikan penekanan, walaupun tidak eksklusif pada
proses kelompok dan organisasi dibandingkan daripada isi yang
substantif.
(2) Mernberikan penekanan pada kerja tim sebagai suatu kunci untuk
mempelaiari lebih efektif macam-macam perilaku organisasi.
(3) Memberikan penekanan kepada manaiemen yang kolaboratif
dari budaya kerla tim.
(4) Memberikan penekanan pada manajemen dari budaya sistem to-
tal dan aneka macam sistem total tersebut.

212 l
 (5) Menggunakan model delion taear.h.
(5) Meng$nakan ahli-ahli pedlaku sebagai agen pembaruan atau
katalisator.
(7) Suatu pemikiran dari usaha perubahan tersebur haruslah ditutu-
kan bagi proses-proses yang sedang berlangsung.
Karakteristik lain yang nomor delapan memtlerikan p€n€kanan
kepada hubungan-hubungan kemaflusiaan darr sosial. Karakteristik
ini tidaklah meniadi ukuran yang dapat memkdakan antara PO de-
ngan usaha-usaha pe[gembangan atau pembinaan yang lain. Akan
tetapi, karakteristik nomor ini merupakan suatu hal yang amat pen-
ting bagi PO.
Karakteristik-karakteristik di atas semmtara ahli menyatakan
bahwa dengan memahami karakreristik tersebut, orang dapat mem-
bedakan setiap perubahan) pmgembanSan atau pembinaan organisasi
dapat dikatakan PO atar.r bukan PO. Selain itu, untuk mengidentifika-
sikan PO dapat pula diamati cara-cara lain. Cara lain itu ialah dengan
mengana-lisis p€ngertian berikut ini. Kalau di muka dikatakan bahwa
PO adalah usaha jangka panjang, berencana, menopang dan yang
terbentang menurut strategi yang telah ditetapkan. Maka unsur kunci
yang dapat dipergunak ann! a antara lait jangha panjang, berncana,
fierropdng, dan strategi. Dengan demikian, PO menggunakan per-
spektif waktu yang paniang baik untuk sistem klien maupun untul
cararara konsultasi yang dipergunakan. Kedua bagian sistem klien
dan konsultasi ini paling sedikit memakan waktu 1 atau 2 tahun atau
bahkan lebih dari itu. Suatu intervensi yang singkat menurut kriteria
ini jelas tidak bisa dikategorikan P0 walaupun menggunakan cara-
cara yang mirip dengan PO. Dengan demikian misalnya, seiumlah
studi kasus dalam p€nataran T-Group yanS makan waktu 3 hari atau
.seminggu tidaklah dinamakan PO jika T-group hanya satu-satunya
intervensi dalam program tersebut dan waktunya singkat.
Beberapa alasan yang dipergunakan oleh teoretikus dan praktisi
PO mengkonseptualisasikan perspektif waktu yang berjangka pan-
jang itu antara larn:
(1) Mengubah sistem budaya dan proses tidaklah mudah. Cara ini
amat kompleks, rumit dan memakan waktu. Agar cara-cafa
lersebut dapat berhasil secara efektif maka memerlukan waktu
yang panjug.

! 213
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

(2) Adanya asumsi bahwa masalah-masalah organisasi itu tidaklah

mudah, kompleks, rumit dan beraneka segi. Oleh karena itu, in-
te ensi yang singkat tidak akan mampu mengatasi persoalan-
nya. Dan usaha-usaha PO tidak bisa meyakinkan klien untuk
bisa menghadapi masalahnya dalam waktu yang singkat.
PO mmurut rumusan di aras mempunyai cii bereattna dan
,fiefiopanq. DenBa'i demikian program PO bukanlah suatu program
yang insidensial (mendadak), melainkan suatL, program yang sengaja
diberikan untuk mengatasi persoalan-persoalan klien. Itulah sebabnya
teorikus dan praktisi PO mencoba atau membantu klien untuk meng-
atasi persoalan-persoalannya denSan suatu usaha yang berencana.

Pembinaan Organisasi dan Kolaborasi

Isu kolaborasi dalam PO merupakan suatu isu yang amat pmting.
Banyak penulis menyatakan bahwa fondasi PO itu sebenamya terletak
pada kolaborasiini. Sekaligus kolaborasi ini iuga merupakan karakeris-
tik pokok dari PO. Usaha kolaborasi ini dapat pula dinyatakan dengan
kata lain, sepeni misalnya, partisipasi keterlibatan (ift1)obemefit), pefie-
rataa,rkekruasaan (poud sharing), dar, !/-iellinya, Kolaborasi dapat di-
artikan sebagai suatu usaha penuh kepercayaan yang didasarkan atas
tidak adanya kecurigaan dan kedewasaan pcngenian aras peranan-pe
ranan dan penugasan-penugasan. Usaha ini lebih bersifat demokratis
dan partisipatif. Dengan demikian, pada suatu kasus tetrentu, kolabora-
si dapat berarti keinginan untuk bertoleransi kepada tindakan-tindakan
yang Gpat dan resmi dari pimpinan yant menginginkan perubahan agar
tercapai kemaiuan orgarisasi. Pada kasus yang lain, kolaborasi mem-
bangkitkan partisipasi bawahal untuk akif terlibat dalam proses pe-
rubahan dan pembaruan yang telah direncanakan tersebut.
Dalam usaha pembinaan orgafiisasi, intervensi yang dilakukan den,
gan menggunalan kolaborasi ini mempunyai makna ibarat pisau bermata
dua. Mata yang satu mempunyai toleransi dengan pihak pimpinan yang
menghendaki adaaya perubahan dan pengembangan organisasi, dan rnata
yang lain merangkul keinginan-keinginan, saran+aran, kritik-kritik, dan
keluhan-keluhan dari para bawahan yang seara bulat menladi bagian
dari organisasi ters€bur. Dengan demikian, intervensi kolaborasi berani
membargun keterbulraan, dan saling kepercayaan antara atasan dan
bawahan di dalam memikirkan kemajuan, perubahan, pengembangan

2'14
dan pembinaan organisa.si. Usaha sepeni ini bukan berani ba}wa inter_
vensi ini memberikan angin yang bebas atau melampaui proporsi yang se-
benamya kepada pihak bawahan di dalam keikutsertaannya. Dan bukan
pula berarri bahwa kolaborasi hanya untuk kepcntiryan atasan.
Acap kali diiumpai dalam praktik bahwa kolaborasi ditafsir-
kan dan dipraktikkan menyimbang dari tuiuan aslinya. Oleh sebab
itu, banyak terjadi persoalan-persoalan yang meniadikan kolaborasi
kurang efektif. Kesalahan-kesalahan dalam praktik itu antara lain:

(t)Kolaborat dilakuhan berat sebelah dan tidak adil

Intervensi kolaborasi yang dilakukan &lam pembinaan organisasi
menunjukkan memihak kepada salah satu dari dua pihak yakni pihak
atasan atau pihak bawahan. Kolaborasi yang memihak kepihak atasan,
hanyalah sebagai alat untuk membenarkan legitimasi yang disa ang oleh
atasan. Intervmsi yaflg dilakukan dalam mengembangkan, menyempur-
nakan, daa melakukan perubahan-perubahan di.dalam o€anisasi hanya
untuk kep€ntingan atasan. Orientasi yang dipalai adalal orientasi atasan.
Ba*ahan di sini sebagai objek yang harus menialankan penrbahan yarg
dikehendali atasan. Konsultan yang dipergunakan rmtuk pembinaaa or-
ganisasi adalah konsr:ltan yang telah menerima pesanan. Dia pada haki-
kamya, baik ketika mengumpulkan data, diagnosa, dan hipotesis, mar.rpun
ketika melakukan intervensi perbaika.n, kelihatannya iuga mendekati
bawahan. Akan tetapi orientasi yang dipergunakan adalah sesuai dengan
pesanan yang diterima, yakni orientasi ke pihal atasan.
Sebaliknya ada pula berat sebelah yant menuiu ke arah kepen-
tingan bawahan. Bawahan dianggap pihak yang mempunyai banyak
informasi dan lebih baik dibandingkan dengan informasi dari atasan.
OIeh sebab itr:, kolaborasinya bercorak untuk kepentingan bawah-
an. Kolaborasi semacam ini acap kali dinamakan sebagai sarana
panisipasi yang aiek dalam mengambil keputusan. Sehingga dengan
demikian setiap pengambilan keputusan, bawahan harus ikut berpar-
tisipasi. Padahal tidak seharusnya demikian. Tidak semua masalah
diambil keputusannya be$ama bawahan.

(2) Kolabolati didasa*an atas saling rasa crrigd

Dalam hal ini kolaborasi tidak akan benahan larna. Atasan dan
bawahan, atau atasan dengan atasan, dan ,uga antara bawahan dan

215
ILMU AOMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

bawahan dalam rangka pembinaa-n organisasi tidak ada saling keper-

cayaan. Atasan merasa bahwa pembinaan organisasi akan tidak men'
guntungkan posisinya, s€hingga usaha pengembangan dan pembinaan
organisasi yang dilakukan oleh atasan tenentu akan bisa menggoyah-
kan kedudukannya. Bawahan demikian pula mencurigai keSiatan pem-
binaan tersebut sebagai cara untuk monecatnya. Oleh sebab tidak ada
gunanya ikut berperan serta dalam usaha-usaha tersebut. Jika keadaan
seperti ini timbul maka gagal totallah usaha-usaha pembinaan organ-
isasi tersebut. Memang diakui bahwa atasan atau pengawas merupak-
an unsur yang paling sulit di dalam membangun rasa saling percayaini.
Caya dan tingkah laku atasan yang sudah dilengkapi dengan "acces-
sories" seperti wewenarg, tanggung iawab, kekuasaan, dan legitimasi,
merupakan hambatan terciptanya suasana saling percaya ini.

(3) Kolabordsi tidak dihhukax secaru tnbuka

Ada usaha kerja sama di antara atasan dan bawahan atau di an-
tara konsultan yang diminta atasan urtuk m€lakukan pembinaan or-
ganisasi dengan bawahan. Akan tctapi, program-program yang akan
dilakukan sama sekali tidak dikomunikasikan kepada pihak-pihak
yang berhubungan- Sehingga menimbulkan banyak pertanyaan. Usaha
semacam ini akan menimbulkan banyak kecurigaan seperti yang di-
uraikan dalam nomor dua di atas. Pembinaan organisasi bukanlah
merupakan monopoli atasan saja, sehingga usaha-usaha perlu diko-
munikasikan secara terbuka kepada pihak-pihak yang berhubungan.
Demikianlah beberapa catatan teriadinya kesalahan-kesalahan
penafstan arti kolaborasi dalam praktik. Sehingga dapat memberikan
ani yang tidak baik terhadap usaha-usaha pembinaan organsasi.

Tuiuan Pernbinaan Organisasi

Walaupun masing-masing organisasi mempunyai tuiuan yang
berbeda-beda dalam mengembangkan dan membina organisasinya.
Akan tetapi, tuiuan umum p€mbinean o4anisasi yanS sekiranya
dapat meliputi tuiuan-tu,uan khusus dari masing-masing organisasi
antara lain dapat dikemukakan sebagai berikut:
(1) Untuk meninglatkan ringkat kepercayaan dan dukungan di an-
tara para angSota orSanisasi. Tuiuan ini tercermin dari penger-

2',t6 I
 tian kolaborasi di atas yang ingin menciprakan saling keperca-
yaan antara atasan dan atasan, atasan-bawahan, dan antara para

(2) Untuk meningkatkan kesadaran berkonfrontasi dengan masalah-

masalah organisasi, baik dalamkelompok ataupun di antara ang-
gota-anSgota kelompok. Tujuan ini bermaksud bahwa setiap ada
masalah dalam olganisasi, maka masalah tersebut tidak boleh
dibiarkan. Dengan pembinaan organisasi semua masalah akan
dapar dipecahkan dan diatasi. Pembinaan organisasi memecah-
kan masalah secara tuntas, tidak menyapu masalah dalam se-
lirnut. (no sweeping problems undet the ruE).
(3) Meningkatkan suatu lingkungan "kewenangan dalam tugas"
yang didasarkan atas pengetahuan dar keterampilan. Hal ini ber-
arti bahwa setiap tugas dan peranan yang di dalamnya melekar
kewenangan untuk melakukan rugas dan peran tersebur, hen-
daknya didasarkan atas pengetahuan dan keterampilan- Tidak
didasarkan atas pilih kasih, dan perasaan suka dan tidak suka.
Pembinaafl orgalisasi senantiasa dasar berpiiaknya pada ilmu
pengetahuan, akal sehat dan didukung adanya keterampilan-ke-
rerrmpilan renentu. Bukan drdasarkan atas emosi.
(4) Untuk meningkatkan tingkat keterbukaan dalam berkomunikasi
baik venikal, horizontal maupun diagonal. Dengan demikian
tujuan ini tidak mengenal kerahasiaan, altinya bahwa aktivitas
. pembinaao organisasi itu bukanlah misterius dan serba rahasia.
(5) Untuk meningkatkan tingkat kesemangatan dan kepuasan orang-
orang yang ada di dalam organisasi. Semangat keria yan9 ada
dan kepuasan yang diperoleh semua orang di dalam organisasi,
melalui pembinaan ortanisasi dapat ditingkatkan. Dengan de-
mikian, pembinaan organisasi lebih berorientasi pada segi pet
soral dibandingkan dengan se1,i nonpersonal.
(6) Untuk mendapat pemecahan yang sinergitik terhadap masalah-
masalah yang mempunyai frekuensi yang besar. Pehecahan ma-
salah yang sinergitik ini dapat dianikan sebagai seiumlah energi
dari suatu kelompok yang dapat dikendalikan. Pemecahan ma-
salah seperti ini merupakan pemecahan yang kreatif. Pemecahan
sepeni ini sama halnya dengan 2 + 2 bukannya 4, melainkan
lebih besar dari 4. Cara pemecahan masalah ini, semua pihak

I 217
ILMU ADMIN ISTRASI PUBLIK KONTEM PORER

menekankan pada kerja sama dibandingkan dengan men8andal

kan pada persaingan dalam konflik.
(7) Untuk meningkatkar tingkat pertanggurgjawaban pribadi dan
kelompok baik di dalam pemecahan dan implementasi rencana.

Seiatuh Si n ghat PemEnaan Organisasi

Lebih kurang tiga dasawarsa yang lalu, pembinaan organisasi di-
lahirkan. Ia dibesarkan tiga sumber dasar, antaranya: (1) gerakan pe-
nataran laboratorium (Laboratory trainiftd, \2) pengembangan riset
survei dan metodologi umpan balik, (3) dan tulisan-tulisan, usaha-
usaha energi, dan cita-cita almarhum Kun kwin,
Ketiga sumber dasar ini yeng tiada bisa dipisahkan dari perkem-
bangan selanjutnya dari Pembinaan Organisasi (PO). Karena ketiga
sumber dasar ini merupakan awal mulanya PO ini timbul. Dari ke-
tiga sumber tersebut, yang tidak pula bisa dipungkiri ialah pemikiran,
upaya, dan energinitas almarhum Kun l-ewin yang merupakan dasar
dari tiga sumber dasartersebut. Kun l-ewin inilah dapar dikelompok-
kan sebagai perintis awal (founding fathet) dari PO ini. Nama-nama
lain yang dapat disejajarkan dengan Kun Lewin ialah L. Coch, dan
J. R. P French. Kedua orang ini pada masa sesudah Perang Dunia
Kedua, melakukan suah penelitian pada suatu perusahaan piyama.
Hasil penelitiannya ini kemudian dikenal dengan judul Ouersoming
Resistance to Chonge lMengatasi Hambatan Dalam Pembaruan).
Mendekati Perang Dunia II, Lippit, dan Wlite (1939) melakukan
penelitian dan menemukan bahwa gaya kepemrmpinan an:k-anak
dapat memengaruhi proses dan hasil-hasil dari kelompok tersebut.'o
Usaha kedua orang ini dapat pula dikatakan sebatai usaha-usaha
awal dari PO. Baru sekitar tahun 1946, Kun lrwin yang disebutkan
di atas, b€rsama-sama kelompok kerjanya mengembangkan suatu
kerargka tindakan yang benalian dengan ilmu-sosial dan psikolo-
gi. Ia mengembangkan suatu program yang dikenal dengan l,atihan
Kepekaal (Sensitiuity Tran mg) atau Kelompok T (f-Grcup) mulai-
lah dilakukan program penataran. Oleh Lrwin penataran tersebut
dimulai dari penataran satu hari, kemudian berkembang latihan dua
minggu, dan bahkan lebih lama lagi. Dalam setiap penataran model
Latihan Kepekaan ini, para pesena diusahakan agar lebih sadar dan

218
x
 10 Pembinsan Olani*si

mengetahui kelebihan-kelebihan atau kelemahan-kelemahannya. Ba-

gaimana seharusnya mereka berkomunikasi dengan orang lain, seba-
gaimana mereka mengubah perilakunya dari yang dirasakan tidak
baik menjadi baik. Inilah cara-cara yang boleh dikatakan sebagai pa-
tokan pida setiap pelaksanaan penataran model Latihan Kepekaan
atau Kelompok-T ini. Dan dari sinilah usaha-usaha pembinaan orga-
nisasi dikembangkan.

Gerakan Penatafi Laboratoit rn

Penataran Laboratorium ini dikembang.l(an berdasarkan atas ber-
bagai pengalaman dengan menggunakan diskusi-diskr-rsi kelompok.
Dalam situasi kelompok kecil yang tidak berstruktur, peserta belajar
sendiri dari interaksi-interaksi yang dilakukannya dengan anggota
lainnya. Dari interaksi-interaksi ini akan tumbuh dinamika kelom-
pok. Dan mereka kemudian-merasakan berdasarkan pengalamannya
dalam kelompok tersebut akan kelebihan dan kekurangannya, dan
memahami pula kclemahan dan kelebihan orang lain. Dari sinilah
diharapkan perubahan perilaku setelah nanti kembali ketempat kerja
semula. Pemahaman atas kekuransannya sendiri, dan pengakuan
akan kelebihan orang lain merupakan kunci ke arah kemajuan dan
perubahan perilaku seseorangyang hidup bekeia sama dengan orang
lain baik dalam organisasi ataupun dalam kantor. Penataran semacam
ini berdasarkan atas pengalaman bahwa sebagian besar manusia iri
menganggap dirinya lebih penting dari orang lain. Bahwa manusia
ini pada lazimnya tidak mau mendengarkan orang lain, maunya
dirinya yang harus didengar Bahwa manajerlah satu-satunya yang
benar dan harus didengar, bawahan tidak perlu diperhatikan. Bahwa
dan banyak lagi, yang intinya penoniolan keakuan lebih dipenting-
kan dibandingkan dengan kebersamaan di antara orang-orang yang
bekerja sama dalam kelompok tersebut.
Musim panas tahun 1946, dapat dikatakan sebagai suatu tanda
saat dimulainya penataran laboratorium ini. Pada waktu itu suatu lo-
kakarya diselenggarakan di Sekolah Tinggi Kegt t\^n (State'fed.hers
College) di Nep Britain, Connecticut. Lok^karya ini disponsori oleh
The Connecti.ut Ifltendcial Commission dan The Research Cexter
for Group Dynamics, Berikutnya penataran dan lokakarya yang se-
rupa diselenggarakan di Mdtsacbusetts Institute of Technolog IMI\).

219
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONIEMPORER

r
Pimpinan tim dari lokakar/a terscbut adalah Kun lrwin, Kenneth
Benne, kland Bradford, dan Ronald Lippitt.Setelah lokakarya di
kedua tempat tersebut, kemudian pada tahun 1947 dimusim panas
pula diselenggarakan lokakarya tiga minggu di kota Bethel, negara
bagian Maine. Lokakarya ini dibiayai oleh Kantor Riset Angkatafl
l-a]ut (Office of Naual Reseatcb) den disponsori pula oleh Ndrrorrzl
Edu.ation Associatiorl dan Reseorcb Cefitel for Grou? Dynanics.
Lokakarya tersebut juga menggunakan teknik Latihan Kepekaan dan
Kelompok-11 yang melibatkan NTL riNarrotz I.'hainrng Labotatoiies
[ot Grc"p Dyamics dan'f-Grcu? Ta'nind.'
Pada dasawarsa 50-an almarhum Douglas McGregor, Herbert
Shepard, Roben Blake dan lain-lainnya memulai suatu usaha yang
dapat dikelompokkan sebagai ahli-ahli perilaku (behauior scientists)
yang mencoba memecahkan masalah-ngselah penerapan penataran
laboratorium dalam organisasi yanS kompleks. John PaulJones, den-
gan dibantu oleh McGregor menciptakan kelompok kecil kon-sultan
intemal yang menerapkan ilmu perilaku dalam sn d Ufiion Carbide.
Usaha Jones ini kemudian dikenal sebagai suatu "kelompok pembi-
naan organisasi" (afl oiganizdtion deuelopment group).
Pada tahun 1957 Herben Shepard bekeria sama dengan Employee
Rebtio*s Departerrren of Esso St4idard Oil sebatai asosiasi nsct (/€-
search associate) dalam organisasi Tahun 1958 dan 1959 menSenalkan
percobaan-percobaan pembinaan organisasi pada tiga tempat penyul-
ngan kefineies) Esso,'{aknl Bdyonfle, Bdtot Rouge, dan Bayuay. Di
Bayonne atwei interview dan teknik diagnosa dilakukan. Demikian
pula diskusi yang mendalam dilalukan dengan pucuk pirnpinan. S€-
lanjutnya diiluti dengan penataran laboratorium selama tiga hari un-
tuk semua pegawai. Dalam perusahaan minyak Esso tersebut, Shepard
banyak mendapat bantuan Paul Buchanan yant telah menerapkan pe-
nataran laboratorium dengan berhasil di perusah e nRepxbli. A1)iatiorr.
Seperti diketahui Buchanan ini adalah seorang konsultan ahli psikologi
yang telah lama bekerja sebagai konsultan di The Naual Ordinauce
'fest Station di Chira Lake, Califon ia. Di siniRuchanan menggunakan
s€iurnleh cararara p€nataran labomtorium sep€rti misalnya, Retred,
yang banyak menSetengahkan hubungan-hubungan interpersonal.
Di Baton Rouge, Spepard mendapat bantuan Robert Blake, dan
mereka mencoba melakukan penataran laboratorium selama 2 ming-
*
220 !
gu. Penataran ini dikunjungi oleh pegawai-pegawai yang tergolong
pimpinan tengah (middle maaagertext). Penama-tama Shepard dan
Blake mengombinasikan metode kasus den8an teknik laboratorium,
tetapi pada kemudian ditekankan cara-cara kelompok-T (T-Crcup|
latihanlatihan keorganisasian, dan kuliah-kuliah yang bergayutan
(reletant) dengan pokok masalah yang dikemukakan. Salah satu
kemaluan dari penataran kali ini ialah diberikannya penekanan pada
hal-hal yang bertalian dengan kerja sama antarkelompok demikian
pula kecakapan hubuntan interpersonal. Hal ini dikarenakan peme-
cahan masalah-masalah kelompok telah dirasakan memberikan im-
plikasi yang besar terhadap pembinaan orgrnisasi.
Usaha untuk melibatkan pucuk pimpinan di Baton Rouge tidak
berhasil, dan kelanjutannya dapat dirasakan yakni tidak tersedianya
beberapa sumber Tetapi berbarengan dengan program ters€but, mu-
lai berjalan pula usaha-waha di Bayutay. Dra pelajaran yang pokok
dari Po dapat dipelajari di Bayway ini yaitu; (1) kewaiiban bagi
pucul pimpinan perusahaan dan pimpinan program untuk terlibat
dalam program PO, (2) kebutuhan adanya praktikan dalam peker
jaan (onab e -i o b opp lication).
Di Bayway ada dua kemaiuan y^ng fiengesenkan. Pettarha,
Shepard, Blake, dan Murray Horwitz menggunakan larobatorium
yang berinstrumen /iast .orlented labolatory) yang sebenarnya telah
dikembangkan oleh Blake dan Mouton di dalam kuliah-kuliahnya
tentang psikologi sosial di Universitas Texas.'' Dimensi y.ng u-rt
penting di dalam laboratodum yang berinstrumen ini ialah dipergu-
nakannya sarana umpan balik yang didasarkan atas skala dan peng-
ukutan kelompok dan perilaku individu selama penataran. Kedua,
Di Bayway banyak sumber diperuntukkan bagi pengembangan tim,
konsultasi, pemecahan konflil antarkelompok, dan lain sebagainya.
Sumber-sumber tersebut lebih banyak dipergunakan untuk pengem-
bangan tim tersebut dibandingkan untuk kegiatan-keSiatan lainnya.
Demikianlah selanjutnya perkembangan penataran laboratorium
ini. Secara keseluruhan sebenamya tidak ielas siapa yang mengemu-
kakan istilah Orgdnizatioflal Dercloprrerr, {Pembinaan Organisasi).
Terapi kemungkinan besar drketengahkan oleh Roben Blake. Her-
ben Shepard, dan Jane Mouton.'' Pada mulanya isril:'h deuelopment
87orP dipergunakan oleh Blake dan Mouton dalam hubungannya

221
ILMU AOMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

dengan penataran hubungan keria kemanusiaan (hlmaft relation)

yang mereka selenggarakan di Universitas Texas. Dan keiadian ini
diadakan pada tahun 1956. lstilah yang sama muncul kembali dalam
tulisan Mouton dan Blake yang dimuat dalam io:urr,al Group Psy-
cbotherapy pada tahtn 1957. Kelompok-T yang diselenggarakan di
Baton Rouge tersebut disebutnya sebaSai Der,elopment Gloup. Dati
peristilahan tersebut dan kemudian diperkaya dengan pandangan p€-
mikiran yang maju, maka kemudian tidak meragukan lagi konsep
O/ganizational Deueloprrez, mencapai kulminasinya.

Riset S&ruei daq Metodc Urfipafi Balik

Salah satu hal yang dianggap penting dalam sejarah pembinaan
organisasi ialah bentuk khrsrs darl actiot research yang dtkenal de-
ngan sebutan riset survei dan umpan balik. Riset bentuk ini dikenal
dengan penggunaan tingkah laku survei dan data untuk kepentingan
umpan balik pada setiap lokakarya.
Sejarah perkembangan riser survei dan umpan balik ini sama
riwayamya dengan penataran laboratorium yang berkembang di
sekitar pengelaman-pengalaman anggota staf dan Pusat Riset untuk
Dinamika Kelompok (Research Centu for Group Dinanics) yang
didirikan oleh Kun Lewin pada rahun 1945. Anggora staf pusat riser
ini telah merasakan pengalamannya selama hampir lebih dari satu
tahun melaksanakan a ction research. Pusat ini pada permulaannya
didirikan di MII, tetapi setelah Kun l-ewin meninggal di tahun 1947,
maka banyak staf pusat riset tersebut yang pindah ke Unive$itas
Michingan. Pata staf ini kemudian bersama-sama dengan Pusat Ri-
set Survei Universitas MichiA n (Michiqan's Suruey Researcb Centet)
mendirikan Institut untuk Riser Survei llrrsrirrrte for SocialReseatch).
Beberapa figur terkenal bekas kawan-kawan Lewin di MIT yang ke-
mudian piodah ke MichiSan tersebut anrara lain Mariax Radhe, Leon
Festinge\ Ronald LWit, Douglas McGreEo\ lobn R- P. Frcncb, JR,
Dorwi Cartaright, d^n Mortox Deutsch. Adapun nama-nama para
ahli di Michigan yang bekeria sama dengan mereka antaranya Floyd
Mann dan Rensts Likerr.''
Dalafi riset survei ini, peneliti berusaha mendapatkan informasi
selengkap mungkin mengenai sesuatu persoalan organisasi yang akan
dipecahkan atau diperbaiki. Umpan balik yang sistemaris disusun un-

222
tuk meniaring data dan rnformasi tersebr.rt dari para pegawai, bryian,
dan kegiatan-kegiatan dari suatu organisasi. Demikian pula suatu
hal yang amat pentbg ialah ditatanya suatu sikap dalam survei. Ber-
dasarkan hasil dari studi eksperim€n dapat diketahui bahwa riset sur-
vei dalam pembinaan organisasi memberikan dukungan yang positif
terhadap pemikiran-pemikiran pembaruan. Melalui suatu diskusi ke-
lompok yang intensif, hasil-hasil yang diperoleh dari kuesioner yang
diberikan kepada pegawai-pegawai suatu organisasi yang atan di-
bina, maka riset survei dan metode umpan balik merupakan suatu
sarana yang efektif untuk meningkatkan perbaikan dao perubahan
dalam suatu organisasi.
Riset survei dan umpan balik ini merupakan suatu sistem hubu-
ngan kemanusiaan secara keseluruhan. Arrinra ia dapat dipergu-
nakan baik oleh pimpinan dan bawahan secara be$ama-sama untuk
mengadakan perubahan dan perbaikan,dan dapat pula dipergunakan
masing-masing secara sendiri-sendiri untuk memperbaiki pekerjaan
yang meniadi tugasnya,

Usaha-rlsaha K rt Iaurirt
Secara selintas siapa Kurt kir.in telah diceritakan di atas. Usaha-
usaha pembinaan organisasi tidak bisa dipisahkan dari namanya. Mi-
natnya yang dalam untuk menerapkan ilmu perilaku, membuatnya
untuk selalu berusaha mengadakan percobaan-percobaan. Penataran
kepekaan, penataran laboratorium, dan T-Group merupakan hasil-ha-
sil usahanya yang gemilang. Kun Lewin merupakan fiSur sentral dari
dua lembaga tentang ilmu perilaku terapan, yakniThe NatioaalTtain-
ing Laborutory, yang sekarang dikenal sebagai NTL Institut untuk
Ilmu Perilaku Terapan (NTl Institute for Arylied Bebauior Scietce)
dan Research Center fol Gloup Dyflalfiics. \lalaupun kwin kemudi-
an mminSgal dunia setelah baru saia dua tahun didirikannya Pusat Ri-
set tersebut dan baru saja NTL melakukan sassion-nya tang peftatna.
namun dia telah memberikan dasar dari pembinaan organisasi ini. Pe-
ngaruhnya tenanam dalarn kepada pengikut &ri stafnya, baik dalam
kedua organisasi itu maupun bagi orang-orang di luar organisasi terse-
but. Pengaruhnya tersebut sampai sekarang masih dikembangkan.'r
Usaha dan pemikiran Kurt Lewin ini sampai sekarang dikem-
bangkan tidak hanya di Amerika Serikat akan tetapi juga telah me-
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEIVPORER

nyeberang meliputi beberapa negara di dunia ini. Beberapa negara

termasuk perusahaan-perusahaan di negara tersebut yang telah me-
ngembang PO ini antara lain: Jepang, Inggris, Canada Swedia, Aus-
tralia, Belanda, dan lainJainnya. Adapun perusahaan-perusahaan
yang terkenal mengembangkan buah pikiran Lewin ini antaranya:
Union Carbide dan Perusahaan minyak Esso, Korporasi Hotel-hotel
di Amerika, Alcan, NASA, Saga Food, Polarcid, Amow and Com-
pafiy, Texas lnstrumen, American Ailifie, dan banyak lagi. Di tng-
gris dan Eropa perusahaan-perusahaen yang telah mengamalkan PO
antara lai,i: lmpetial Cbernicil hdusbies Ltd., J. Lyons & C-amparry,
d,an'fhe Shell Oil Company. Usaha-usaha Pembinaan Organisasi
(PO) dari perusahaan-perusahaan tercebut meliputi antara penataran
laboratorium, !'embinaan tim (tean building), perluasan keria f/b,
mrichment), metode tmpan balik, riset slrrvei, pembinaan karier (ra-
leer phnfling), d^n lailf.-lain teknik.
Organisasi-organisasi pemerintahan banyak juga yang menerap-
kan PO ini dalam rangka melakukan usaha-usaha perbaikan, misal-
nya dalam bidang pendidikan perguruan tinggi, depanemen sosial,
kepolisian, dan lainJainnya. Demilianlah seterusnya perkembangan
PO ini mendapat sambutan yang hangat dari berbagai pihak. Sebagai
bukti aplikasi yang amat luas dari konsep pemikiran Kurt Lewin
ini ialah jaringar keanggotaan PO yatrg dibina oleh NTL (Nrrio,al
'frdining Laborutory) di Washington, DC., tahun 1954 tidak kurang
dari 200 anggota dan keanggotaan tersebut benambah terus, dan di
tahun 1970 sudah mencapai lebih 800 anggota."
Pada tahun 1971, suatu keladian yang amat menarik ialal Tre
Acadenry of Maragemea, di AS mendirikan suatu bagian yang dis€-
bumya Dnasio, of Orgati.ation Deuelopnent. Tahun 1972 anggota
dari bagian ini mencapai 240 orang. Organisasi lain sep€rti misalnya
|'P (Ametian Ptrchologi.al Association) mer\dirk^n pula suatu bagian
yang dis€bntiya Drrlirio r of ladustial aad Orgariz4tioral Ptycholog.
Di kalangan Uriversitas, program doktoral yang penama kali
menawarkan training rnfik sp€sialisasi PO diajukan oleh Herbert
Shepard tahun 1950 di Case Institute of Technolog. Pada mulanya
program tersebut disebutkan Tle Oryafiizatiorral Behauior Gtoup.
Program i sekarang meniadi bagian dari Depanemen Organisasi
dan Administrasi dari hstitut tersebut. Sampai sekarang beberapa

224
Univershas telah mencantumkan mata pelaiaran PO dalam program
saii^nanya (gad ate corrsus,). Beberapa UEiversitas tersebut antara
lain: Harvard, UCLA (Urliuenit! C-alifomia at Los Angeles), yale,
Universitas Missouri di St Louis, Sr, ,Jos€ State College, Utirctsity
of Soutbert Califomia di Los Angeles, Universitas Wyoming, Univer-
sitas Boston, Universitas George Washington, Universitas Carolina
Utara, Virginia Pol,.technic Institute, Universitas Ohio, dan Mit.
Demikiadah selintas kilas perkembangangrmbinaan organisasi dari
mulai hingga dewasa ini. Temyata usaha almarhum Kurt Irlvin mem-
pakan cikalbakal yang amat mulia dari usaha pengembangan PO ini.

Metodc Pe dehatal Perrrbinaan Oryankasi

Bagian ini akan membicarakan mengenai beberapa metode yang
dapat dipergunakan untuk melaksanakan pembiraan organisasi. Me-
tode-metode ini serint kali dipergunakan oleh para ahli pembinaan
organisasi. Dengan mengenal metode-metode ini diharapkan pem-
baca akan mendapatkan Sambaran yant memadai dari PO, sehingga
diperolehnya suatu pengertian yang utuh.
Beberapa metode yang dapat dikenalkan dibagian ini antara lain
metode intervensi, dction research, modifikasi perilaku, analisis tran-
saksi, dan pendekatan gasralr. Berikut ini akan diberikan penjelasannya.

Tboi dafi Metode lntefi)errsi

Chris Argyris seorang yang dikenal sebagai teoretikus &n penulis di
bidang ini telah mengenalkan teori intervmsi ini dalam kegiatar pembi-
naan organisasi. Pendapadrya tentalS hal ini sangat menonjol walaupun
ada yang menilai bukunya lnteruextion Theory aad Mahod, lr:.:rang di-
dasarka-n atas penelitian yang empiris. Akan tetapi, dia menyatakan bah-
wa tuiuan dari buku tersebut antara lain untul mengembangkan suatu
kerangka kerja teoritis. Argyris merumuskan intervensi sebagi berikut:
"to enter into an ongoing system of relationship, to come bet-
we€n or among persons, goups or objects for the PurPose of
helping them-.r7

Melihat p€ngertian di atas temyata bahwa intervensi itu meru-

pakan suatu kegiatan yang di dalamnya terdapat suatu dugaan yang
implisit bahwa antara yang melakukan intervensi dengan klien berada

225
ILMUAOMINISTBASI PUBLIK KONTEMPORER

pada posisi saling tidak teik^t (exist itldependeftty of each other). De-
ngan demikian, di &lam usaha in i klien lebih dibiarkan bcbas membuat
keputusannya-sendiri dibandingkan daripada mengikuti keputusan-
kepntusan yang dibuat oleh cbange agent lpngintervensi).
Ada tiga dasar persyaratan dan sekaligus sebagai ogas pokok yang
harus dilakukan oleh pemgas-petugas yang mau melakukan intervensi.
Tiga dasar persyaratan dan tugas pokok tersebut antam lain:
{1) Intervenor hanrs membantu klien menghasilkan informasi mmgenai
dirinya yang benar baik secan eksplisit maupun implisit. lnformasi
ter€but harus dapat dibuktikan kebenarannya (uetifiabh), lfior-
masi tersebut harus membeberkar sistem klien secara kes€luohan
dan tidak sebagai suatu sub kelompok atau bersifat individual.
(2) Klien harus mempunyai kebebasan r:ntuk memilih di antara al-
tematif-altematif yang ada setelah informasi yang dihasilkan itu
dibenarkan oleh suatu sistem dengan menyajikan outlifie atalu
peta kognitif. Titik berat pembuatan keputusan terletak pada
posisi klien bukannya pada intervmor. Bebas memilih ini ter-
masuk di dalamnya bahwa klien menyediakan data yang valid,
dan mengungkapkan suatu pilihan alternatif yang tepat dengan
sedikit daya tahan. Bebas memilih luga mendukung ani bahwa
klien tidak tergantung semata-mata pada intervenor.
(3) Sistem Klien haruslah juga mempuryai derajat pemilikan yang
tinqAi (a high degee of outetshQ) dai serargkaian tindalan atau
pilihan yang tersedia. lndividu atau organisasi mempunyai komit-
men secara intemal jikalau data yang tersedia telah intenalized,
yakni ketika individu atau klien menganikan altematif sebagai
suatu usaha pemenuhan kebutuhan, nilai, dan tujuan-tujuan dari
individu demikian pula untuk suatu sistem dalam ani yang luas.
Dengan kata lain, bahwa suatu kekuatan itu lebih bersifat dimiliki
dibandingkan dengan didorong atau dipaksakan dari pihak luar.
Tiga persyaratan dan tugas yakni, informasi yang benar, kebebasan
memilih, dan komitmen ke dalarn tersebut mempunyai sejumlah im-
plikasi terhadap kegiatan irtervensi. Lnplikasi-implikasi itu antara lain:
(1) Herdaknya harirs ada keselarasan atau kesesuaian antara efekti-
vitas sistem klien dengan efektivitas k€giatan intervensi. Pengem-
bangan informasi yang knaq kebebasan memilih, dan komit-
men ke dalam, terkandung pengertian bahwa sistem klien tidak

226
 semata-mata defensif. Dan seharusnya jika kegiatan intervensi ti-
dak selaras, maka sistem klien tidak akan bisa "mengatur dirinya
sendiri" (self-requhting), benar-benar bisa terjadi.
(2) "Perubahan bukannya satu-satunya tugas pokok dari perugas inrer-
vensi". Adapun tugas pokok intervenor lebih bersifat menghasilkan
informasi yaig tepat, menolong klien membuat pilihan-pilihan yang
informatif dan bertanggung jawab, serta mengembangkan komit-
men ke dalam terhadap pilihan-pilihar tersebut. Setelah itu barang-
kali klien akan memuruskan melakukan perubahan-perubahan ter-
hadap aspek kiusus dari suatu sistem. Ini bukanlah berani bahwa
intewenor yang melakukan perubahan, akan tetapi terletak seluruh-
nya pa& ranggung lawab klien. Jika pilihan p€rubahan merupakan
pilihan yang dapat dipenanggungjawabkan, maka tugas pokok in-
tervenor adalah untuk menolong klien dengan perubahan-pembah-
an tersebut. Itulah sebabnya Argyris lebih menr,rlkai istilah inter-
venot (letugas interuensr) dibandingkan istilah change agent (aget
penbatua ). Hal ini disebabkan karena ia percaya bahwa agen
pembaharuan tersebut lebih menyukai keadaen tidak stab frrstd-
biliry), hanya memusatkan pada usaha intervensi yang mmciptakan
tegangan-teganganyangperselisihan-perselisihan ke dalam agar bisa
mempercepat perubahan. Hal ini perlu diperhatikan dan dicam-
kan, karena banyak para ahli dan praktisi Pembinaan Organisasi
(PO) menyamakan antara PO dengan perubahan atau p€mbaruan
(chafige). Seperti tercermin dalam ung:kapan bahwa progam PO
baru dikatakan berhasil, jika program tenebut menghasilkan pe-
rubahan atau pembaruan (change). Chris fugyris menekankan
bahwa perubahan acau pembaruan itu m€mang amat pendng, akan
tetapi hendaknya kegiatan itu diciptakan dalam kerangla tiga dasar
persyaratan di atas, yakni informasi yang benar, keb€basan merni-
lih, dan komitrnen ke dalam. Perubahan atau pembaharuan yang
datangnya dari satu arah, misalnya dari pucuk pimpinan, hanya
alan menciptakan rasa defensif dan hambatan-hambatan terhadap
perubahal itu sendiri di masa-masa yang aLan datang.
3) Tiga tugas pokok di atas hendaknya dapat membantu'intervenor
untuk memperhitungkan dengan nilai-nilai yang dimilikinya. In-
tervenor baru dapat mengusulkan atau menawarkan bantuan ke-
pada organisasi, iika ia telah membandinglannya dengan sistem
nilai-nilai atau pengetahuan dan kemampuan yang dimilikinya.

t:l 227
ILMIJ ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

(4) Maniputasi, atau kemungkinan untuk melakukan danipulasi dapat

dikurangi dengan tetap berpegang teguh terhadap tiga p€rsyaratan
dan tugas pokok di atas. Sebeflarnya masalah-masalah nilai, etika,
dan manipulasi telah lama dikemulakan dalam program PO. Usaha
untuk mengurangi masalah-masalah tersebut dapat dilakukan de-
ngan meng€mbalikan kepada tiga persyaratan dan tugas pokok
te6ebut. Ketiganya akan mampu menguranti manipulasi baik yarg
dilakukan oleh klien itu sendiri ataupun oleh intervenor.
(5) Terminalisasi dari sistem klien smantiasa merupakan persoalan, lebih-
lebih dalam hubungannya dengan ketepatan waktu, Intervenor &pat
saja menggunakan pencapaian tiga persyaratan dan tugas di atas se-
bagai suatu indikator dari ketepatan waku untuk mengakhirinya.
Dengan perkataa.n lain, kriteria terminasi baik implisit atau eksplisit
hendaknya dilakukan iika tiga p€rsyaratan dan tugas pokok tersebut
relalr tercapai. Atau sebalikny a,suaru tanda interumo,. harus mening-
galkan [ien, ialah jika suatu sistem menunjukkan gejala melawan
tiga persyaratan atau tugas pokok di atas dengan cara tidak meng-
hasilkan atau memporal-porandalan informasi yang valid. Aryyds
menyatakan: interv€nor harus tetap bersama klien, selama klien ke-
lihatan lebih bcrsifat crbuka dibandingkan danpada tenutup unnrk
matttxl{ar.13 (lnut entionist sbolldremain utitb the.tbnt s'tster as
long at the .lients seern to be morc opm tha* closed to leami g).
(6) Akhimya sebaSai ramhahan unn* ditenpkan terhadap sisrem kiien.
tiga persyaratan dan tugas pokok tersebut hendaknya dipergunakan
sebagai suatu cara untuk meningkarkan pmgeta-huan dasar. Hal
ini amat penting agar tidak didapatkan rasa frustasi atau putus asa,
ketika dijumpai halhal yang tidak sesuai dingan yang xharusnya.
. Selanjutnya tiga persyaratan dan tugas pokok yang telah dike-
mukakan rersebut dapat dicapai lebih baik dengan cara melakukan
tiga pola intervensi berikut ini:
(1) Jika timbul persoalan-persoalan yang bersifat umum, yakni per-
soalan-p€rsoalan bagi organisasi yang satu dengan organisasi lain-
nya sama. Atau dengan perkataan lain, iika sesuatu persoalan tim-
bul dalam suatu organisasi dan dapat pula timbul pada organisasi
Iainnya. Sepeni misalnya persoalan-persoalan r Wrcaya (tn/st)
^sa
antara yang satu dengan lainnya, komunikasi, komitmen ke dalam,
dan yang sejenisnya. Maka intervensi yang dapat dilakukan sesuai
dengan yang banyak dilakukan oleh para ahli ilmu periiaku ialah:

228 E
 Knesioner yang telah teroji, tearrl building, penatatull kepekaan
(sensitiuity trdinind, T-Croup, expniencezal leanirlg prc.ess, dan
pmdekatan waktu yang teruji (., time-tested dpproacb). Cfuis Ar-
gyris tampaknya lebih suka menyarankan untuk menggunakan
cara yang terakhir yakni pendekatan waktu yang telah teruii.
(2) Jika persoalan-persoalan yang timbul relatif unik atau spesifk un-
tuk sistem klim tertentu, akan taapi tidak demikian halnya dengar
orgarisasi lain. Maka di sini, intervenor disarankan mengembang-
kar &n menyesuaikan ilmu pengetahuan yang a& dengan mencip-
takan cara<ara yang baru, Ada dua kemungkimn dari cara sepeni
ini, yakni di satu pihak cara semacam ini dapat disesuaikan den-
gan kebutuhan dari klien, dipihak lain intervenor menjadi tergoda
dengan sesuatu yang baru tadi sehingga memerlukan usaha-usaha
penggalian lebih lanjut. Jika waktu tersedia, sr:mber dana mencu-
kupi, dan benar-benar penggalian lebih laniut diperlukan, maka
cara kedua ini seyogianya dapat dipergunakan untuk melakukan
inrervensi terhadap persoalan-p€rsoalan sepe(i ini.
(3) Strat%i intervensi yang sangat iarang diiakulan ialah mengum-
pulkan su$ber-sumber yang dimiliki oleh intervenor &n klien un-
nrt mengembangkan suatu bentuk intervensi baru. Hal semacam
ini tidal saia dapat membantu klien akan tetapi bermanfaat pula
untuk mengembangkan teori-teori dasar yang selama ini dipergu-
nakan. Sayangnya hal ini kurang bisa djalankan karena kekurangan
para ahli. Namun bagaimanapun usaha-usaha untuk melakukan
teknik interveirsi yang lebih baik dan bam sangat bermanfaat untuk
mmambah dan mengembangkan teori-teori dasar yang dimiliki.
Demikianlah beberapa persyaratan dasar atau tugas pokok, im-
plikasinya, dan beberapa cara yang dapat dilakukan untuk melakukan
intervensi dalam rangka melakukan pembinaan organisasi. Tiga pola
intervemi yang dikemukakan di atas, perbedaannya tergantung kepada
macam-macam Frsoalan yang rimbul dalam sesualu ortanrsasi.

Acrion Research
Aaion rcsearch adalah suatu proses yang berput ar (cyclicalfiocess)
dengan memberikan titik perhatiannya kepada isu-isr: pokok sepeni
misalnya, kolaborasi bersama antara klien dan agen pembaruan, mem-
berikan penekaran berat pada pengumpulan data dan diagnosa utama

229
ITMU ADMINISTRASI PUBTIK KONTEMPORER

mendahului dari re.cana dan pelaksanaannya evaluasi hasil-hasil yang

cermat sebelum tindakan dimulai, dan pengembangan ilmu pengeta-
huan perilaku yang dapat diterapkan pada tataran organisasi lainnya.
Dalam pembinaan otganisasi, dction research ini ditekankan sebagai
salah satu bentuk intervensinya. Adapun langlahJangkah yang perlu
dilakukan &lam aarioz research tersebut sebagaimana dikembangkan
oleh Lippitt dan kawan-kawannya'" yang kemudian banyak diperLaiki
oleh sariana*arjana larmya'u adalah sebagi Gambar benkut ini:

I I
KoDsutr$i d6su rhli

1
PeDgMpulm data dar Diagtrosa ulang

kelompok klirrl oleh

I
Diaslosa ulus dd
Proglu-progtu tindlka

Gambar 1O:1 Model Diagran dai Action Reseaich

Model diagram di atas dapat diielaskan, bahwa langkahJangkah
action rcsearch terdiri atasi

1. Identifikasi Masalab
Langkah ini biasanya dimulai ketika peiabat kuncidalam sesuatu
organisasi atau seseorang yang mempunyai kekuasaan dan pengaruh

230
dalam organisasi dihadapkan pada suatu masalah atau beberapa ma-
salah sekaligus. Masalah-masalah tersebut ing,n dipecahkan bersa-
ma dengan agen pembrrnan (change agent). Agen pembaruan yang
sebelumnya tela} terlibat dalam proses Pembinaan Organisasi (PO)
meyakinkan kepada peiabat kunci tersebut untuk berkonsultasi de-
ntan konsuhaL

2. Korsultasi dengan Ahli llmu Petilahu

Selama waktu berhubungan dengan konsultan, agen pembaruan
(baik yang berasal dari luar sistem (exterial to the systerfi) at^)pnn
pejabat dalam organisasi sendiri) dengan klien secara hati-hati saling
membantu satu sama lain. Sebagaimana dilatakan oleh Beer dan
Huse bahwa agen pembaruan mempunyai norma-norma. teon yang
berkembang atau kerangka refe.ensinya sendiii.'?r Ia bagaimanapun
hanrs sadar atas serangkaian asumsi-asumsi dan nilai-nilainya sendiri
dan Lrerusaha mengembangkannya bersama klien.Itulah sebabnya dari
awalmula kolaboGsi dan keterbukaan harus diciptakan.

3. Pengurrrpulan Data dan Diagnosa Aual Oleb Konsulun

Langkah ini biasanya dikeriakan oleh konsultan yang mempu-
nyai empat metode dasar pengumpulan data, yakni: intervieu, obser-
vasi, kuesioner, dan data pelaksanaan organisasi (dokumertasi).
Dalam rangka pengumpulan data dan diagnosa awal ini Beck-
hard menqembangkan suatu tipologr yang dapat membantu par,
konsultan.'" lipologi ini diwujudkan dalam bentuk penanyaar. Oleh
karena para koosultan dapat mempertanyakan kepada dirinya de-
ngan menggunakan pertanyaan-penanyaan berikut ini:
a) Apakah masalah yang pokok dari pembaruan ini? Sikap, peri'
laku, pembaharuan struktural, dan proses pembaharuan yang
bagaimanakah yaflg diharapkan untuk memecahkan masalah
tersebut? Apakah hubungan semuanya itu dengan skala prioritas
yang adal
b) Subsistem apakah yang scsuai untuk memecahkan persoalan tetse-
but? Individu-individu, kelompok, atau unit-unit manakah yang
terlibat atau dikenai oleh pembaharuan ini? Apakah semuanya
ini ada kemungtiaan atau tidak ada kemungkilan berhubungan
dmgan struktur organisasi ?

23',l
ILMU AOMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

c) Apakah keinginar dan kemampuan sistem terhadap pembaruan

ini? Apakah hambatan-hambatan lingkungan dan kompetensi
yang dihadapil Apakah seseorang atau orang-orang yang meng-
inginkan pembaruan itu berada pada lokasi yang tepatl Apakah
potensi pengaruhrya?
d) Apakah motivasi dan sumber-sumber yang dipunyai oleh agen
pembaruan? Sampai di manakah tingkat pengetahuan dan meto-
dologinya sebagai konsultan? Apakah hasil pembaruan yang di-
inginkan kalau dilihat dari pandangan konsultan? Bekal-bekal
apakah yang ia milili untuk memecahkan persoalan-persoalan
tersebut?
e) Apakah rujuan dek^t (intemediate goal) dan strategi dari pembaru-
an yang dilakukan itu? Apakah yang seharusnya dikerjakan dalam
jangka pendek dan jangka panlang? Jika, seum-pama, hal ters€but
tampaknya sesuai dikeriakan dan dimulai dengan team buiuing
atao goal setting manakah yang harus dipilih? Apakah strategi jang-
ka pendek harus dimulai deryan pimpinan tim? Apakah pendekat-
an-pendekatan lain yang harus dipenimbangkan?
f) Apakah pendapat-pendapat yang ada merupakan masukan
yang pokok? Apakah agen pembaruan mempunyai pengaruh di
dalam suatu sistem tersebut? Apakah kesiapan (readiness) dari
suatu sistem tersebut terhadap perubahan? Apakah rranajer
pembaruan mempunyai aksesibilitas (accessi6ilrty,,a Apakah ada
hubungannya dengan sistem yang ada? Pendekatan apakah yang
dapat menyeimbangkan ketiganya (kesiapan, aksesibilitas, dan
hubungan) untuk mendapatkan hasil yang optimal?
Menurut Beckhard, lika konsultan dapat meriawab pertanyaan-
pertanyaan itu, maka ia telah melakukan tugas diagnosa awal yang
baik, dan dapat pula sekaligus menghemat waktu dan usaha, demi-
kian juga membuat proyek pembaruan itu lebih berhasil.

4. Umpan Balik Kapada Kliefi auk Kelompok

Oleh karena action resedrch merupakan kegiatan kolaborasi,
maka data haruslah diumpanbalikkan kepada klien. Menurut ke-
biasaannya hal ini dilakukan ketika diadakan rapat kelompok atau
rapat kerja. Selain rapat, dapat pula dilakukan melalui cararara
lain, Dalam langkah pemberian umpan balik ini klien diberikan ket-

232 I
erangan mengenai hal-hal yang diperoleh konsuhan ketika melaku,
kan pengumpulan data. Pada langkah ini pemberian umpan balik
ditekankan untuk membantu klien mengetahui kekuatan dan kelema-
han dari organisasi atau satuan organisasi rempat agen pembaru itu
bekeria. Konsultan memberikan data yang bergayutan dan berguna
kepada klien. Dengan demikian akan menjadi ielas konsultan akan
melindungi sumber informasinya, atau akan menahan data tersebut
jika kelihatan klien belum siap menerima informasi itu atau iika in'
formasi tersebut akan membuat klien terlampau defensif.

5 . Diagnosa Bersama Te*adap M*ahh

Pada tahap ini kelompok mendiskusikan umpan balik, dan pu-
sat perhatiannya dipulanSkan kepada riset. Baik agen pembaru atau-
pun anggota kelompok bersama-sama mendiskusikan apakah umpan
balik tersebut merupakan suatu masalah ril yang dihadapi. Di sini,
akan dapat terlihat tata hubungan yang erat antara pengumpulan
data, dan diagnosa. Karena data dasar yang sampai kepada kelom-
pok klien, telah disunting dan disajikan oleh konsultan untuk vali-
ditas bahan diagnosa berikutnya. Hal ini amat penting ditekenkan,
karena sebagaimana yang disarankan oleh Scheinlr bahwa action re-
search sargat berbeda dengan model dokter-pasien, di mana konsultan
darang, membuar diagnosa, dan menjelaskan suatu pemecahan. Schein
mencatar bahwa kegagalan untuk membangun kerangka bersama dari
hubungan klien-konsultan akan mengakibatkan kegagalan diagnosa
atauterdapadrya kesenjangan komunikasi. Oleh karena itu kadangkala
klien tidak berniat memercayai diagnosa atau menerima preskripsi.

6. Tindakan (A.tion)
Langkah selanjumya ialah melakukan tindakan. Di sini konsul-
tan dan klien setuiu bersama-sama untuk melaksanakan tindakan
tindakan yang bakal dikerjakan. Tindakan ini merupakan awal dari
ptoses perrcai^n (unfieezirrg process) karcna klien memulai bergerak
ke arah suatu keseimbangan. Dalam langkah ini satu pihak bisa saia
melakukan tindakan-tindakan yang spesifik, karena tergantung pada
kr:ltur, nilai, norma-norma dari klien, masalah-masalah yang dijum-
pai dalam masa diagnosa, dan waktu berikut biaya yang diperlukan
ketika inrervensi.

233
ILMT] ADMINISIRASI PUBLIX XONTEMPORER

Dalam fase tindakan ini, misalnya dapat diusulkan untuk mela-

kukan intervensi dengan penataran, lokakarya, team buildittg, goal
setting, dan lain-lain teknik yang telah dikemukakan di atas.

7. Pengurnpulan Data Setelah Fate Tindahafl

Oleh karena dctior, research merupakan proses yaflg berputar,
maka data haruslah dikumpulkan lagi walaupun langkah tindakan
telah dilakukan. Hal ini diperlukan agar &pat diperymekan untuk
memonitor, mengukur, dan menentukan akibat-akibat dari suatD tin-
dakan yang telah diambil. Sehingga dapat memberikan umpan balik
tentang hasil-hasil yang dicapai kepada klien. Dan bisa dimanfaat-
kan untuk berbalik lagi ke arah diagnosa ulang dan tindakan baru.
Demikian seterusnya langkahJangkah selanjutnya akan berputar
sepeni yang dilukiskafi dalam gambar diagram di atas.
Demikianlah beberapa penielasan dari langkah-langkah pokok
yang dilakukan dalam action rcsearch. Tirdakan ini berputar meling-
kar secara berkelaniutan (continxe) deri satn tase ke fase berikutnya.
Adapun yang pokok terdiri dari 7 fase di atas. Fase-fase berikutnya
merupakan pengulangan dari yang pokok tersebut.

Modifilzsi Perilakrl (Behaio" Modiuicatiorr)

Pendekatan kedua dari Pembinaan Organisasi ini pada umum-
nya para praktisi dan peneliti psikologi memberikan perhatian untuk
keperluan proses mengondisikan. Atau apa yang sekarang
^dikenal
baik rbagai modifikasi perilaku etan rcinforcenent positif." Nord
umpanya, memberikan fondasi teoretis yang bark sekali untuk me-
ngondisikan operun (operdnt conditioning)." Sedanglan Hammer
memberikan rcrieu y^ng iiru tenrang bagaimana sesuatu program
kerja tertentu dilakukan dalam praktek.'l5
Pada hakikatnya dasar teoritis dari pendekatan modifikasi
perilaku ini aslinya dikembangkan oleh Thorndike," Menurut hukum
efeknya bahwa perilaku yang mengakibatlian hasil-hasil yang positif
cenderung untuk diulangi. Sebaliknya, dalam hal yang sama perilaku
yang mempunyai kenetralan atau hasil yarS negatif cenderung un-
tuk tidak diulangi. Olah karena itu, salah satu fondasi pokok yang
diperguna-kan dalam proses mengondisikan dan modifilasi perilaku
ini ialah apa yang dikenal dengan konsep reinforcetue t y^ng d^pat

234
berupa baik positif maupun negatif.'?s Rerzlor ce?nent positil btas nya
berupa pemberian penghargaan untuk sesuatu perilaku tenentu. Se-
danglan rcinforcenenr negatif lebih menyukai pemberian hukuman
terhadap perilaku tertedt. Penggorlaan reinforcement negatif d^pat
mfnciptakan perasaan yang negatif pula bagi penerimanya.
Hampir sebagian besar pelaksanaan Pembinaan Orgadsasi (PO)
menShindari p€ntSunaan rcirlforcemeflt negatif. Sebaliknya memberi
kan perhatian pada penerapar, reirrforcenent positi( Adapun teori yang
melatarbelakangi alasan penggunaan reinforsemen positif ialai, bahwa
banyak orang akan berperilaku dalam cara tenmtu dengar harapan
mendapatkan penghargaan. Dan di sini matraiemen dapat menSem-
bangkao perilaku karyawan-karyawamya tersebut dengan m€mberi
kan pcnghargaan-penghargaan yang cocok. Skiner, barangkali orang
yanS amat terkmal dalam modifikasi perilaku ini, berpendapat bahwa:
"penggunaan reinforcement positif secara maksimum dan reinforcement
ne8adf yant minimum alan menpkibatkan Fierasaan s€seorang ter-
kontroldan terpaksa"." Pendapat Skiner ini menuniuklan bahwa rein-
forcement yang positif mengubah xlunrh kultur dan suasana kerja, yang
pada gilirannya mendapatkan hasil-hasil yang lebih baik. Jika pimpinan
suatu ketika sangat kitis dan lebih menyukai hukuman dibandingkan
penghargaan, maka karyawan-karyawan alan lebih memPunyai sema_
ngat kerja yang rendah dan angka absensi berikut perpindahan semakin
tinggi. Bagi Skiner reinforcement positif memberikan keuntlmgan jan8ka
paniang baik unruk pekerja maupun organsasi.

BebetaPaLangk Pelaksaaaatt
Ada beberapa langkah modilikasi perilaku atau reinforcement
positif ini. LangkahJangkah yang perlu diperhatikan antara lain:
ll) Melakukan pe*it.ngan pelahsanaon pekeriaa la pe4onnan(e
arditl.'a Pada lang!.ah ini diusahakan untuk mengenal wilayah-
wilayah manakah yang dapat memberikan keuntungan paling
besar Dan sekaligus menyadarkan terlebih dahulu kePada Para
manajer yang skeptis bahwa sangat diperlukan adanya penyem-
pumaan yang substansial. Langkah pertama ini medurut Ham_
ner sangat sulit. karena sedikit sekali organisasi yang mempunyai
data dan siap dan mudah didekati. Lagi pula harus bekeria keras
untuk mengembangkan perilaku dan aspek-aspek kuantitatif

235
ILMU ADMINISTRASI PUBIIK KOMTEMPORER

dari suatu pekerjaan.r' Hamner menekankan bahwa setiap pe-

keria hendaknya mendapatkan data yang lengkap mengenai pe-
keriaannya, dan tidak sekadar informasi yang selektif. Dalam ke-
adaan yang ideal, data tersebut hendaknya berasal dari sistem itu
sendiri, seperti misalnya komputer S€hingga dengan demikian
informasi tersebut disaiikan secara netral dan seobjektif mung-
kin. Keuntungan lain dari perhitungan pelalsanaan pekeriaan
ini antara lain memberikan perkiraan obiektif dan spesifik dari
pekerjaan yang bakal dikerjakan di masa yang akan datang.
(21 Mefletapka stafldar dafl tuiuafl bagi setiap pehe4a. Dalam
rangka mengembangkan program reinforcement positif ini maka
langkah kedua ini diresak.n amat penting. Karena penentuan
standar dan tujuan akan merupakan pedoman bagaimana peker-
jaan harus dijalankan oleh setiap pekerja. Huse dan Kay sendiri
umpamarya, sangat menekankan pentingnya langkah ini. Se-
bab, tidak jarang diiumpai pengembangan dan penyernpurnaan
pekeriaan yang dilakukan manaicr tidak bisa dilakukan tanpa
terlebih dahulu melakukan penetapen standar dan ruiuan yang
akan dicapai." trbih spesifik lagi diielaskan oleh Sorcher dan
Goldstein, bahwa kegagalan menetapkan tujuan yang spesifik
dan tepar (redso able) akan menghasilkan kegagalan dari ba-
nyak program. Dikatakan olehnya lebih laniut: "Tuiuan harus
dirumuskan dalam istila}-istilah yang dapar diukur".rr lcoals
tftust be defined in ,nedsuruble terus"). Langkah kedua ini sa-
ntat penting dilakukan setelah langkah perhitungan ltlaksanaan
pekerjaan di atas. Keterlibatan para karyawan untuk bersama-
sama menetapkan tuiuan dan standar ini akan mendorong dan
mendidik ikut bertanggung jawab. Walaupun kenyataan amatlah
sulit memberikan semua data dari seluruh aktivitas p€keriaafl.
Luthan dan White menyarankan untuk menggunakan teknik
manaiemen berdasarkan sasaran (Management By Obie.tiue-
MBO) bagi langkah penama dan kedua ini. Akan tetapi kedua
ahli ini pun memperingatkan bahwa penerapan tuiuan itu sendiri
akan menjadi tidak efektif kalau tidak disenaidalam wakru yang
dekat pemberian umpan bzik dan reinforcemerrt positrf.x
13) Urnpan bolik. langkah ketiga dari usaha melakrkan rcinforce-
nerrt positi{ ini ialah memberikan kepada semua pekeria data
dasar yang mereka perlukan, agar mereka tidak terperangkap ke

236 I
 dalam pekerjaannya. Teknik ini sebenarnya merupakan skedul
reinforcement yang berkelafl,utan (a contirluous-rcififorcement
schedule), dengan memberikan kepada karyawan dalam waktu
singkat ket€rangan mengenai hasil-hasil pekeriaannya apakah
telah sesuai atau belum dengan tujuan yang telah ditetapkan ber-
sama. Inti pokok dari usaha pemberian umpan balik yang lang-
sung dan cepat, adalah untuk mengetahui hasil-hasil pekerjaan-
Usaha ini memberikan akibat apakah pekerja perlu atau tidak
diperbaiki dan dikembangkan, atau tetap sama seperti sediakala,
atau bahkan ditarik ke belakang diturunkan peranannya.
14) Pembetiax Penghargaafl (recogllition). L,angk^h keempat ini meru-
pakan salah satu langkah yang amat perting. Dalam langkah ini
pimpinafl menggunakan laporan umpan balik perorangan atau
catatan{ata&rn lainnya guna memberikan penghargaan terhadap
pelaksanaan peryhargaan yang berhasil bail. Perilaku pimpinan
ini harus secepamya diwujudkan dan disampaikan dmgan cara
yang spesifik, tindakan dan peristilahan kuantitatii Tidak dalam
pu,ianrutian kosong, s€perti misalnya: "Pertahankan cara keiamu
yang baik itu, Ali", "Rahmad, saya sangat menlukai pemikiranmu
yang praktis itu") "Setelah saya mengamati cara kerjamu saya baru
bisa mengeni tentang dnimu. Lanju*an usahamu yang menarik
itu". Dan lain sebagainya. Pujian sepeni ini menurut Feeney sepefti
priian henbdnS gk (gumdrop , arau tetlampau bersifar umum.
tidal beaifar spesifik." Dal:m pemberian penghargaan ini. selain
kata-kata pu;ian yang tidak mengambang, maka terdapat pula se-
jr:mlah reinforcement positif yang potensial. Poner menda{iar ada
10 macam yanS memperincinya dari pmghargaan ekstemal seperti
keuangan, dan penghargaan antarpribadi (interpersonal reudds),
seperti misalnya status, kesetiakawanan, p€ngenalan, sampai ke-
pada penghargaan intrinsik dari pekerjaannya itu sendiri, seperti
kesempumaan, keberhasilan, dan pemakaian energi, demikian pula
penghargaan yang benifat pengembangan. sepenilecrkaprn men-
capai hasil, dan penumbuhan kecakapan pribadi.'" Adapun Ham.
ner mengemukakan reinforcement positif itu dapat berupa penghar-
Saan keuangan (jika mempunyai hubungan yang langsung terhadap
keberhasilan pelaksanaan p€keriaan yang spesifik dan hubungan-
nya diketahui), penghargaan atau pujian, kebebasan memilih akti-
vitas, kesempatan untul menilai penumbuhan dan perkembangan,
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

kesempatan unnrk memenganrli baik teman sekerja ataupun pim-

pinan.' Dalam semua peristiwa, bagaimanapun hal yaag senantixa
perlu diingat sehubungan dengan pemberian penghargaan ini ialah:
"Penghargaan harus selalu dihubungkan dengan pelaksanaan pe-
keriaaa" (Reuard must be tied to tbe ?eTfomdrrce).
Demikianlah beberapa langkahJangkah yang perlu diperhatikan
dalam melaksanakan modifikasi perilaku atau reinforcement positif.

Aaalisis Transaksi
Suatu unit pergaulan sosial merupakan suatu transaksi. Hal ini
bisa dimcngerti karena: Jika ada dua orang atau lebih berjumpa satu
sama lain di dalam pergaulan sosial, cepat atau lambat salah satu di
antara mereka akan berbicara, atau memberikan suatu isyarat yang
menunlukkan kehadirannya di antara mereka. Hal sep€ni ini dina-
makan stimulus transaksi (transactional stirnulus). Jika orang lain
kemudian berkata, atau mengeriakan sesuatu yang berhubungan de-
ngan stimulusnya, maka jawaban orang lain tersebut disebut respons
tratsaksi (*ansactional rcspoxse).
Analisis trensaksi yang sederhana, dapat dikatakan berhubungan
dengan usaha diagnosa di mana suatu ego dilaksanakan dalam stimu-
lus transaksi dan dilaksanakan pula dalam respons transaksi. Analisis
Transaksi (AI) merupakan suatu metode untuk menganalisis dan me-
maharni perilaku manusia. Analisisnya memusatkan pada suatu bidang
tertentu seperti misalnya, stmktur kepribadiar (analisis struktural),
cara bagaimana orang-orang berinteraksi satu sama lain, dan atau cara
bagaimana orang-orang rnempolakan waktunya (titfie strrrkt"Ting).
Analisis Transaksi merupakan suatu sistem psikoterapi yang ber-
dasarkan atas pengamatan dari suatu kesatuan unit interaksi sosial,
atau ates suatu rantai transaksi-transaksi.

Bahasa Analisis'Irarsahsi
Analisis uansaksi ini mempunyai bahasa tcrtmtu. Bahasa ini
merupakan wama dari usaha analisis transaksi ini. Analisis rransaksi
ini merupakan suatu cara untuk merumuskan dan mmgembangkan
sesuatu yang iryh disampaikan antara orang-orant ketika mereka
berkomunikasi. Dalam kerangka komunikasi antara orang-orang

234 I
tersebut, maka proses penyampaian keinginan-keinginan atau buah
pikiran tadi selalu diwarnai oleh kepribadian /p ersonality) dari orang-
orang yang bersangkutan. Menurut teori psikologi, ada tiga keadaan
ego yang terlihat dan terlibat dalam proses komunikasi antara orang-
orang. TiSa keadaan ego tersebut antara lain: ego sebagai orang tua,
ego s€bagai orang dewasa, dan ego sebagai kanak-kanak. Masing
masing ego ini akan tampak dalam pola yang konsisten pada perilaku
oranS-orang. Dan masinS-masing ego tersebut mengendalikan reaksi-
reaksi individu terhadap sesuatu keadaan tertentu. Menurut Berne
keadaan ego itu dirumuskan sebagai "suatu pola perasaafl dan p€-
ngalaman yang konsisten dan berhubungan secara lanSsung dengrn
pola perilaku yangkonsrsten.'" Kalau transaksi tersebutdiamati dalam
kaitannya dengan ketiga ego tersebut, maka transaksinya dinamakan
analisis struktural /srz ctrral onalysis).
Menurut teori analisis transaksi, bahwa perkembangan suatu
kepribadian, akan diikuti pula perkembangan sikap, tingkah laku,
dan postur dari seseorang yang dihubungkan dengan persepsi dan
pengalaman sepanjang hidupnya. Orang tua (p arent) dapat dipelaiari
dari hal bagaimana kenyataannya sehari-hari. Misalnya memarahi,
menyayangi, menghukum, membimbinS. Dari hal ini dapat dipahami
bahwa ego yang mencerminlcn ego orang tua akan merupakan figur
yang menuniukkan siLap yang otoritatif, superior, dan mengarahkan
(conmand). Orang o:,a sepertinya lebih suka menjadi pengendali dan
merasa dipihak yang benar.
Keadaan ego anak-anak mencerminkan sikap seseorang sebagai
anak kecil yakni seseorang yang belum sempuma. Dengan demikian,
biarpun anak-anak itu melakukan kemarahan atau bersikap sebagai
pemberontak (rebelliousl maka sikapnya itu tercermin dari sikap yang
kurang dewasa. Sikap anak-anak adalah sikap yangtidak bertanggunB
jawab dan kadang-kadang menuniukkan sikap yang suka main-main.
Keadaan ego dewasa menunjukkan sikap yang matang, obiek-
tif, berpikir yang didasarkan atas kenyataan. Menurut teori Analisis
Transaksi ego orang tua dan anak-anak suka merasalan dan beraksi
secara langsung, sementara €go dewasa beryikt atau benindak mem_
proses data transaksi secara logis sebelum melakukan tindakan.
Namun dalam banyak hal maka yang ideal diharapkan ialah ter-
dapatnya stimulus dewasa kemudian diikuti dengan respons yang dewasa

I 239
ILMIJ ADMINISTRASI PUBTIK KONTEMPORER

pula. Keadaan sepeni ini akan menyajikan proces Eansaksi yang matang
antara yanS b€rinisiatif melakukan transaksi dan yang meniawabnya.
Orang tua dan egonya dalam bahasa tran saksinya akan me g-
gunakan kata-kata dan untkapan sebagai berikut:
- sclalu;
- tidak pemahi
- karena;
- harus;
- apa yang bakal dikatakan oleh tetangga kita;
- pasti;
- jangan khawatir;
- semuanya akan kres;
- hai sayang;
- baguslah;
- coba saya benarkao untukmu;
- coba saya tolong;
- kami selalu melakukan dengan cara demikian;
- kami tidak pernah melakukan hal itu;
- jika saya seperti kamu, maka.
Dan kadang-kadang oraog tua iuga melalukan pekerjaan evaluasi.
Dalam hal ini bahasanya sebagai berikut:
- Aada berbuat baik sekal;
- bagus;
- jelek;
- salah;
- bodoh kau;
- malas;
- kerja kcras;
- sikap perlu diubah;
- mengapa Anda berbu,rt begitu;
- dapatkah kau mengingat hal itu;
- mengapa saya harus mengatakan hal itu berulang'ulang padamu;
- Mengapa tidak kau dengarkan.
Selain itu, gaya orang tua dapat pula dilihat dari sikap dan ge-
rakan-gerakan yang dilakukan. Sikap dan gerakan itu antara lain:
- menuoiuk dengan telunjuk jari;
- memukul meia waktu marah;

240 I
- memutar bola mata ke atas ke bawah dan kirikananj
- men8gelengkan kepala tanda ridal setujui
- mensanSgukkan kepala tanda menyeruiui:
- mengeruk'ngeruk kaki arau tangan tanda tidak sadar.
A&pun suara dan nada pembicaraannya dapat berubah antara lain:
- simpatik;
- mendorongkncouldglng);
- mendukung;
- geram dan berolok-olok;
- merendahkan diri
Dan ekspresi mukanya dapat berupa sebagai berikut:
- bersungut;

- mengerutkan dahi;
- mengangguk kepala;
- mengatupkan gigi;
- menekan bibir dua-duanya.

Orang dewasa seringkali menggunakan kata-kata dan kalimar

dalam transaksinya sebagai berikut:
- mengapa;
- aPa;
- kapan;
- di mana;
- yal
- tidak;
- barangkali;
- ada kemungkinannya;
- tidak mungkin;
- apakah fakta yang ada;
- rindakan apakah yang sudah diambil;
- apakah ahernatifnya;
- ini lebih bersifat pendapat daripada fakta;
- menurut data statistik lalu;
- apakahsebab-sebabkemungkrnannya.
- apakah Saudara telah meneliti kemungkinannya;
- apakahalasan-alasannya;
- sebaiknya kita ambil alternatif itu dan dianalisis;

241
ILiIU AD[4INISTRASI PUSLIK KONTEMPORER

- siapakah yang telah mengalami masalah serupa itu sebelumnya;

- rapat ditunda sampai jam 11.00 siang ini (pasti);
- teliti berkas-berkas lainnya.
Sikap dan gerakan yang tipikal dari ego dewasa ini antara lain
dapat berupa:
- pandangan mata yang lurus dan langsung;
- tangan tidak diJipar;
- sikap lebih bersifat tegas daripada kaku;
- mau mendengar;
- lebih bersifat terbuka daripada defensif.
Adapun nada suaranya dapat diamati sebagai berikut:
- meyakinkan;
- kalea (C-alm);
- jelas;
- hernada memberikan rnformasr tanpa emo.ii
- bernad.r memrnta rambahan rnforma'i tanpa emo.r.

Raut mukanya memancar sikap-sikap sebagai berikut:

- penuh perhatian;
- lebih bersifat berpikir daripada bergaya memutuskan;
- hidup dan terbuka;
- bersifat siap sedia;
- melukiskan mudah tenarik;
Dalam proses transaksi, anak kecil mempunyaipula kata-kata dan
ungkapan yang tipikal. Kata-kata dan ungkapan tersebut antara lain:
- tidak dapat;
- tidak mau;
- mengapa menyalahkan saya;
- saya tidak melakukan halitu;
- siapa yang menyukai pekerjaan ini;
- keriakan itu untukku;
- tolong saya;
- mari kita bergembira;
- mari kita tunjukkan kepada mereka;
- ini adalah kesalahan Anda;
- mari kita pulang mendahului;
- kau membuat aku tergila-gila-

242
 Sikap dan gerakan dari ego anak,anak ini antara lain:
- melompatJompat dengan gembira;
- kehilangan semangat yang tiba-tiba.i
- cePar j€ngk€lt
- membuat gerrkan-gerakan ycng lorok,
- menSerutkan raut muka;
- mengangkat tangan untuk bicara;
- bersiul;
- menyanyi.
Nada suaranya dapat berupa sebagai berikut:
- memekik;
- tertawaterbahak-bahak;
- bersumpah;
- menSSoda;
- bermain-main;
- berbicara keras;
- tenawa mengikik;
- aksen dan ucapan yang kekanak-kanakan.

Dan ekspresi raut mukanya dapat dilihat sebagai berikut:

- main mata;
- merajuk;
- mata berkaca-kaca;
- raut muka yang menarik perhatian;
- sedih;
- gembira;
- mengagumi;
- memberontak.
Demikianlah beberapa bahasa, gerak, raut mtrka daritiga macam
ego yang dikemukakan di atas. Ketiganya akan rerlihat manakala
orang-orang yang didominasi oleh masing;masing ego melakukan
transaksi di antara mereka. Proses transaksi di antara masing-masin8
ego tersebut dilakukan ketika orang-orang berkomunikasi di antara
mereka. Bagaimana proses transaksinya akan diterangkan dalam ba-
gian di bawah ini.

! 243
ILI{U ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

Pr6es Anali sis Tru rrs a,kst

Sepeni dikatakan di atas bahwa iika ada dua orang atau lebih
berjumpa dalam suatu agregasi sosial, rnaka lambat atau cepat me-
reka akan menyapa satu sama lain. Proses komunikasi semacam ini
dinamakan transaksi. Apa pun bentuk transaksi yang dilakukan di
antara orang-oran8 tersebut, maka keadaan tiga ego yang diuraikan
di atas akan tampak. Jika seseorang mengirimkan berita atau kete-
rangan kepada orang lain, mala diharapkan keterangan tersebut
mendapat iawaban. Stimulus dan respons inilah wujud dari trans-
aksi.
Setiap transaksi yang ada dapat dikelompokkan tiga macam,
antara lain:
(1) transaksi Komplimenteri
(2) transaksi Bersilang; dan
{3) transal(si Ulterior.
Suatu transaksi dikatakan komplimenter, apabila suatu berita
yang dikirim dari satu ego mendapat jawaban yang diharapkan dari
ego orang lain yang sesuai. Menurut Beme transaksi komplimenter
dirumuskan sebagai suatu transaksi yang jawabannya diharapkan,
cocokr-dan mengiluti tatanan asli dari hubungan kemanusiaan yang

Contoh dari transaksi komplimenter ini ialah suao kaika ada

pegawai m€ndapat teJepon yang menyatalan bahwa isuinya mendapat
kecelakaan lalu lintas. Begitu mendapat kabar sedih tersebut, hatinya
risau, sedih, khawatir, takut, dan yang sejenisnya. Pelasaan ini mmcer-
minkan ego kanak-kanak. Kemudiar berita ini disampaikan kepada
pimpinan dengan harapan mendapat izin (respons) untuk mengwus
isterinya. Jawaban yang sesuai, diharapkan dan diikuti ialah pimpinan
mengizinkan secepatDya mengurus ke rurnah sakit. Jawaban pimpinan-
nya ini memaacarkan ego orang tua. Maka transaksi di antara pegawai
tersebut dengaa atasamya merupakan transaksi komplimenter antara
ego anak-anak dengan ego orang tua. Gambarnya sebagai berikut:

244 tr
 Gambar 7O-2 Tr ansahsi K.'mp I irneflteT

Transaksi Komplimenter ini dapat pula dinamakan transaksi

yang paralel. Karena bisa terjadi antara ego-ego yang sama, dan di-
harapkan, misalnya ego orang tua anak, ego deyasaiewasa, dan ego
anak-anak k€ anak-anak. Sepaniang transaksi tersebut paralel, maka
dialog atau transaksi berlangsung tidak definitif.
Suatu transaksi dhamakan transaksi bersilang jika suatu berita
dikirimlan dari satu ego dan mendapat iawaban yang tidak sesuai dari
ego yang lain. Contoh dari transaksi antara p€gawai dan pimpinan di
atas, jika pimpinannya menjawab tenang tanpa emosi sebagai berikut:
"Apakah Saudara telah menyelesaikan laporan yang saya tugaskan ke-
marinl" Jawaban semacam ini merupakan jawaban bersilang, karena
stimulus mendapat jawaban yang tidak cocok dan tidak diharapkan.
Transaksi bersilang sep€rti ini ekan menimbulkan sakit hati, marah,
menSeluh, dan orang cendenrng membuang muka tidak tenarik ke-
pada orang lawan bicara.
Transaksi bersilang ini merupakan proses komunikasi yang ba-
nyak menimbulkan persoalan dalam kehidupan manusia di dunia
ini. Transaksi jenis ini bisa menimbulkan persoalan dalam kehidu-
pan rumah tangga, percintaan, persahabatan, kerja sama dalam kan-
tor, usaha bersama dalam perdagangan, ataupun dalam organisasi
politik. OIeh sebab itu, perlu dianalisis setiap transaksi sehingga per-
soalan-persoalan yang menimbulkan kaidakserasian bisa dikurangi.
Gambar transaksi bersilang sebagai berikut:

r 245
ILMU AOMINISTRASI PUBLIX KONTEMPORER

Garnbat 10-3 'fransdksi Benibflg

Dalam Gambar 10.3 tersebut, semula ego anak ke orang tua

mengharapkan mendapat jawabaa yang sesuai. Tetapi iawaban (/e-
spozs/ pimpinan dari pegawai tersebut mencerminkan respon ego de-
wasa ke ego dcwasa. Transaksi sepeni ini (pegawai dan pimpinannya
di atas) merupakan transaksi bersilang.
Adapun transaksi ulterior berbeda dari dua transaksi di atas.
Transaksi ulterior ini melibatkan lebih dari dua ego yang berlangsung
secara simultan. Transaksi ini amat kompleks, karena dalam p€rcaka-
pan atau proses transaksi antara dua orang misalnya, bisa terlibat
lebih dari dua ego bersama-sama. Suatu contoh percakapaD antara
seorang pramuniata /salesgrrl.) dengan ibu rum ah tangga (houseuife)
sebagai berikutr
Prafianiaga r "Barang ini kualitasnya terbaik, tetapi hargaaya
mahal unok ibu".
Ib roiah tangga : "Nah, inrlah yang saya cari dan saya menyrkainya".

Kalau kita analisis percakapan di antara keduanya, meka pramu-

niaga sebagai ego yang dewasa menyatakan dua tuiuan yang sesuai
dengan fakta, yakni "Barantnya kualitasnya tetbaik", dan "Harga-
nya mahal untuk ibu" atau dengan kata lain "ibu tersebut tidak akan
mampu membelinya". Pramuniaga tadi mmgetahui keadaan ekonomi
sehari-hari dari ibu rumah tangga tersebut.
Seharusnya, pramuniaga tadi mengharapkan mendapat jawaban
yang keluar dari pancaran ego dewasa ibu rumah tangga tersebut,
yakni: 'Anda benar, mutunya baraag itu baik dan sayangnya saya ti,
dak mampu membelinya". Tetapi kenyataannya, jawaban ibu rumah

246
tangga te$ebut tidak demikian. Malahan ia tegas akan membelinya
dan membenarkan kualitas barang tersebut memang baik benar. Disini
jawaban ibu rumah tangga t€rsebut mencerminkan baik ego dewasa
maupun ego sebagai anak-anak. Sebagai ego dewasa ia memang tahu
barang tersebr:t terbaik, dan kenyataannya memang terbaik. Tetapi
ia tidak memaiami kondisi keuanganlya suatu fakta yang diketahui
oleh pramuniaga tersebut, sehinSga jawabannya mau membeli barang
tersebut. Hal ini sekaligus mencerminkan ego sebagai anak-anak.
Contoh lain misalnya, suatu kejadian di kantor. Seorang manajer
berkonsultasi dengan koosultan mengenai tindakan perbaikan yang
diambilnya dalam kantornya. Ia mengatakan dalam suatu rapat bah-
wa ia telah mencoba menerapkan manaiemen Partisiqasi, d^n tel^h
mempunyai suatu kelompok kerja untuk memecahkan setiap Persoa-
lan yang timbul. Kaila kpnsultan tersebut memintanya untuk mera.
malkan jawaban kelompok yang kemungkinan timbul, dengan cepat
manaier tadi menjawab begini; "Oh, hanya ada satu kemungkinan
jawaban". Pada kenyataannya p€mecahan kelompok tersebut sangat
berlainan dengan iawaban maraier tersebut. Dalam contoh kasus
semacam ini, keterbukaan manaier mengemukakan persoalannya
dapat dikatakan mencerminkan ego dewasa. Tetapi membuat kepu_
tusan denSan caranya sendiri yang berlainan dengan kenyataannya
sebaSai ego anak-anak dan sekaligus sebagai ego orang tua.

,,'

Cambar 1O.4 Transaksi Bnsibng

247
ITMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEI\]IPORER

Dari contoh kedua kejadian di atas tampak jelas bahwa transaksi

ulterior memperlihatkan sekaligus beberapa ego dalam proses tran-
saksinya, sepeni terlihat pada Gambar 10.4 di atas.
Demikianlah beberapa cara yang dipcrgunakan oleh analisis
transaksi dalam rangka melakukan pembhaan orSanisasi- Dengan
demikian, banyak cara yang dapat dilakukan dalam rangka melaku-
kan pembinaan organisasi.

Pendekatan Gestalt
Sebenarnya terapi Gestalt ini merupakan salah satu sumber yang
dipergunakan pula dalam analisis transaksi. Salah satu asumsi dasar
dari Gestalt ialah bahwa orang ini merupakan suatu organisme yang
total dan mempunyai fungsi menyeluruh. Dengan kata lain tidak ada
dikotomi pikiran maupun fisik. Asumsi dasar lainnya ialah bahwa
manusia ini mempunyai perasaan positifdan negatif, dan hal semacam
itu asli (natural) dan benar. Akhir-akhir ini anggapan sepeni itu telah
banyak mengalami perubahan dalam organisasi, terutama sekali di
bidang pembentukan rim, ltedrn building), penataran laborato um
dan dinamika kelompok.
Salah satu tokoh yang memperhalus teori Cestalt untuk direrap-
kan dalam organisasi adalah Strnley Herman.'u la mencoba menjelas-
kan beberapa perbedaan antara pendekatan hubungan kemanusiaan
yang konvensional (Coftuentional Human Relatioa Apprcach-CHR)
dengan pendekatan Cestalt (G), dalam hubungannya dengan pent-
gunaan keduanya untuk proses konsultasi.
Perbedaan-perbe&an itu antara lain:
(1) Di dalam pendekatan CHR pusat p€rhatiamya pada bagaimana
membentuk dan membantu kelompok, sedangkan dalam pendekat-
an G, dipusatkan pada bagaimana mengenal dan membina ke-
mampuan dan kekuatan individu.
(2) Pendekatan CHR tidak hanya memerhatikan logika dan rasio-
nalitas tetapi iuga emosi yang posirif termasuk di dalamnya
rasa percaya, kerja sama, cinta, partisipasi, dan minat kelom-
pok. Adapun konsultan-konsukan pembinaan organisasi banyak
melupakan aspek negatif dari interaksi antara manusia. sepeni
misalnya kewenangan, keengganan, otonomi, agresi, rasa tidak
menyukai, dan interes pribadi. Para konsultan mempertimbang-

24A
 kan perasaan-perasaan sepeni ini dianggap sebagai penyakit syaraf
dan merugikan.
(3) Pendekatan Gestalt mendorong kesadarar dari perasaan-perasa-
an seperti misalnya agresi, sakit hati, kebutuhan akan'kekua-
saan, dan p€rasaan untuk menang sendiri. Adapun pendekatan
CHR, sebaliknya tidak mendorong atau menghindari adanya pe-
rasaan yang agresif dan hal-hal yang bisa menimbulkan konflik.
Halini, dianggap sebagai faktor yang negatif dan perlu dihindari
secepat muntkin. Pendekatan Gestalt menilai agresi konflik se-
bagai suatu kekuatan y^ng rnenwbutk^n (litalizind kreativitas
dan pembaruan.
(4) Di delam pendekatan CHR, pegawai-pegawai yang lemah, bodoh,
dan kurang mampu didekati dengar cara banyak dibantu oleh
yang kuat, pandai, dan terampil. Adapun dalam pendekatan Ge-
stalt, setiap individu didoronS untuk bisa b€ftanggung jawab pada
dirinya sendiri. Suatu contoh, dalam penataran team braiairrg
pendekatan Gestait mengamati bahwa perhatiannya tidak saja di-
tulukan pada anggota kelompok yang suka mendominasi, melain-
kan dipusarkan pada anggota yang pasif agar mau mempelaiari
dari pengalaman kelornpok untuk mengungkapkan bagaimana
dirinya bisa berperan di situ. Dalam teori Gestalt, anggota yang
pasif tidak didorong menjadi lebih terbuka dan agresif, melain-
kan didorong untul mengamati alasan-alasan menladi pasif saat
sekarang dan dalam keberadaannya di situ. Halsemacam ini akan
membangkitkan anggota-angtota kelompok lainnya untuk mema-
hami perilakunya lebih lelas dan meningkatkan kemampuan serta
kemauan untuk menghargai orang lain dan keria bersama dalam
suatu kelompok.
{5) Salah satu tuiuar dari pendekatan CHR, ialah untuk memper-
cepat terlaksananya saling ketcrgantungan /irte ependetcy) se-
dangkan dalam pendekatan Gestalt untul meningketkan kompe-
tensi dan otonomi individu. Di dalam hal ini pendekatan Gestalt
menekankan bahwa dalam rangka membuat keputusan individu
diberi kebebasan untuk menentr:kan apakah ia lakukan dengan
cara saling tergantung, trersaing, atau bekerja sama. Karena
semuanya itu untuk merangsang peninSkatan kompetensi dan
otonomi individu tersebut. Dengan demikian, ielaslah maksud-
r,ya bahwa iatedependezry itu walaupun kadang-kadang santat

l.zts
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEI,IPORER

diperlukan, akan tetapi pendekatan Gestah menetapkan hal itu

bukanlah tuluan yang pokok. Ia lebih bersifat tergantung pada
situasi dan kondisi tertentu.
(6) Pendekatan CHR lebih menekanlan pada keterbukaan, sedang-
kan pendekatan cestalt lebih memikirkan pada kebebasan in-
dividu untuk memilih, apal<ah dalam hal ini ia terbuka atau
tertutup tidak menjadi masalah. Dengan demikian pendekatan
Gestalt menekankan perhatiannya pada mafiaier atau individu
yang akan mampu berkata'ridak". agar nantinya iapun mampu
berkata "ya" dalam versi yang tidak munafik.
(7) Pendekatan CHR menekankan pada peranan konsultan sebagai
pergamat proses kelompok yang netral. Sedangkan pendekatan
Gestalt meletakkan konsultan berperan secara aktif dan laog-
sung memberikan pengarahan. Di dalam pendekatan C€stalt ti-
dak ada rasa takut bahwa kelompok akan menjadi "tergartung"
pada konsultan, terutama sekali pada cara keria manai€r yang
mempunyai seiumlah ego yang kuat.
(8) Perdekatan CHR memusatkan pada usaha untuk mengubah sua-
sana organisasi, sehingSa keterbukaan dan saling percaya depat
ditingkatkan secara maksimal. Adapun pendekatan Gestalt seba-
liknya memusatkan pada usaha bagaimana meningkatkan kom-
petensi individu untuk mengerjakan tugasnya dalam sr:asana apa
pun. Dengan kata lain pendekatan Gestalt hefiekankan pada ke-
butuhan individu untuk mengenal apa yang diinginkan, mema-
hami bagaimana memberhentikan dirinya untul mendapat apa
yang diinginkan, dan memilih ahernatif-alternatif yang tersedia.
Demikianlah sedikit gambaran p€ndekatan Gestalt yang pada
inrinya meletrkkan peranan manusia dalam suatu organisasi secara
utuh. Pendekatan ini amat bermanfaat untuk melakukan pembinaan
organisasi, sehingga s€tiap mesalah organisasi tidak semata-mata pe-
mecahannya didekati dari seSi mekanishe yang kaku dan formal.
Pendekatan yang meletakkan manusia pada tempat yang mulai de-
ngan mentangSapnya bisa berperan serta secara aktif, mempunyai
perasaan dan pikiran yang utuh tampaknya amat bermanfaat dan
perlu dipergunakan. Di sinilah pendekatan Gestalt memainkan peran
yang penting.

250
Ringkasan Bab
Dimensi ketiga dari ilrnu administrasi ini, sepeni dikatakan dalam
awal bab ini sebmarnya menrpakan bagian dari perilalu orga-nisasi.
A.kan tetapi, subiek ini dapat dikembangkan tenendiri sebagai suatu mata
kuliah baik pokok maupun pilihan pa& fakultas yaag mengembangkan
ilrnu administrasi negara, maka diuraikan menjadi satu bab tersendti.
Mata pelajaran pembinaan organisasi bisa diladikan mata kuliah
pokok pada mahasiswa 51 dan mata kuliah pilihan untuk 52. Karena
subjek ini amat bermanfaat untuk melengkapi ilmu pengetahuan ma-
hasiswa yang pada akhirnya bekerla pada organisasi baik pemerintah
ataupun swasta. Mereka iru nantinya akan diminta untuk memikir-
kan bagaimana membuat perbaikan organisasi, bagaimana menyem'
purnakan kerjanya, dan bagaimana meniaga agar organisasinya tidak
mudah puas dan tenggelam pada hal-hal yang rutin. Di sinilah pe-
ranan teori pembinaan organisasi perlu diberikan kepada mereka
baik mahasiswa S1 ataupun 52.
Pembinaan organisasi yang diuraikan dalam bab ini hanyalah
yang pokok-pokok sala. Pendalamannya bisa dikembangkan dengan
mempelajari buku-buku yang sekarang sudah mulai banyak dijual di
toko-toko buku.
Pada bab ini diuraikan pengenian pembinaan organrsasi yang
menekankan peda adanya pembaruan atau perubahan yang diren-
canakan dan adanya kolaborasi. Sehingga dengan demikian pembi
naan organisasi mempunyai ciri-ciri berjangka panjang, berencana,
menopan& mempunyai strategi dan adanya kolaborasi. Ciri-ciri ini
sangat menonjol dalam usaha pembinaan organisasi, sehingga ciri-
ciri ini dapat dipergunakan untuk membedakan apakah usaha-usaha
tenentu itu termasuk PO atau bukan-
Selain itu PO benujuan untuk meningkatkan kepercayaan dan
dukungan para anggota organisasi terhadap organisasi termasr:k di
dalamnya pimpinan, teman kerja, dan bawahannya. Dan yang selalu
siap mengatasi masalah-masalah organisasi, meningkatkan tingkat
keterbukaan, dan meningkatkan ranggung jawab pribadi dan kelom-
pok baik dalam pemecahan dan pelaksanaan keputusan.
Sejarah pembinaan organisasi tidak bisa dilepaskan dari tiga
sumber dasarnya, yakni: gerakan penataran, pentembangan-riset

r't 251
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

survei dan metodologi umpan balik, dan usaha-usaha dari tokoh

p€lopomya Kurt Lewin sendiri.
Adapun bab ini diakhiri dengan lima pendekatan, yakni pende-
katan intervensi, d.t on rcseatch, modlfrkasi perilaku, analisis tran-
saksi, dall pendekatan Gestalt.

1 Edgd H. Schein, orgafl2a{b, PqdDqly, ad edl, Engle$,ood Clih, N. J., P.enliE

Hall,lnc., hlm.9.
2 Riciard Bockhard, Otg izalion Devebqlenl: Shategis ard rt od6rs, Reading
Mass: Mdison-Wesley Publtshing Co., 1969, hlm. 9.
3 Wdren G. Eennis, Ogarizatb, De\relopnwl: lls NafuF-, Otbitlf, rd ftospecl,
Reading, ifass: Addison-Wesley tublishing Co., 1969, hlm. 2.
4 Gordon L. ::ippit, Wanizatbn Rene*a/, New Yort: Appleton-Cenlury-Cloffs,
1969, hlm. 1.
5 htm.4.
6 'bii.,
Ri('|ad Sdmu.k and Mat0Ew Miles, OganZario, oeveroprrlenl i, ,Scrorrs, Palo
Alto, Cdit,: Nalional Press 8ooks, 1971, hlm. 2.
7 Wamer Bu*e dan Harvey A. Horslein, Ile Socra/ focrrology ot Wahizalkn D*
rEb hehl,Fdilax,Va:Leafiing Resources Cop., 1972, hlm. xi.
8 Wendell L. Frendr dan C€cil H. Sell Jt., Otg tizalbn DewiolDert Englowood
Clifr, N.J.:Prenlhe-Hdl,lnc., 1973 hlm. 15.

9 ,biC., hlm. 19m.

10 Diambildaj Edgar F. Hus€ dan James L. Bowdutch, bhavtuk Oryanizalions: A
Sygens A44,nach lo ltanagirg, Addison-Wesley Publishing Co., Califomia, 1973,
hlm 21
11 Unbk letih,elasnya baca Leland P Bmdtu.d, Jact R. Gibb, dan Xenneh D. Befl-
ne, T-Gtd)p theory and Labodory Mettod, New Yorft, John Wiley & Sois. lnc.,
19ed, hlm. 3, 81-83. Baca pula Alf.ed J. tiiarow, Il,e Pacl,ba, fheo/i.t: TI?e- Ljle
and Wbrl< ol fet Lewk, New Yo*, Basic Books, 1969, hlm. 21G214. Sebagai bm-
bahan dapat pula dibaca Xlisan Lsland P Bradford, 'Biography ofAn lnslitutions',
,lound ol Applied bhavionlSoerc", (April, Mei, Juni, 1967), hlm. 127.143.
12 Pada kemudian hai Blake dan Mubn ini letih dikenal s€bagai olang{r g yang
mengenalkan'managefal gdd'.
13 Lihat Herb€rt A. Shepard, "Exploralions in 0b66ryanl Pa icipaton" dalam Brad-
ford, Gibb, and Benne, I-Gloup Thooty,hln.382-383.
14 Wendell L. French, etal Oryenizatbn Dovebpnpnl, 1978,h1n. 17.

252 f
15 Uifuk lebih lengk4 cerila mengonai Kurt Lewio ini silakan dibd Alfted J. Manow,
Ptaclknl Tlltr,orisl, Pad l-ll. Buku ini amal kaya tentang keiadian-kejadian yang
p€nting darisejarah PO. Sebagai conloh Maro$ menguogkapkan dibuku tersebut,
bahwa pada suafu jamuan makan malan ditahun 1944, Rensis Ukert mengalur
agar Douglass Mc€regor dan Ku Lewin mau rnengungkapkan dan bercedta ba-
nyak tentang sratu pusal pengkajian dinamika kelompok di MlT. (hlm. 1 64).
16 Lihat Forest R. Belcter, 'A Reporl on ASTD'S 1970 Accomplishmenf, I€,hirg and
DevelopnlP"nt Jounal, 8, I \Mael, 197 1).

17 Chtis Atgyis, lnteMenlion Theory and tlelhod, Reading, Mass: y'ddison-Wesley,

1970, hlm. 15.
18 /6ir, hlm.29.
19 R. Uppilt, J. Watson, dan B. Weslley, fie Dyramics of Plamed Change,N.rNYol1]
Harcourt Brace dan Wodd, 1958.
20 M. Frohman, M. Sashkin, dan M- Kavanaugh, 'The Factit€ oforganization Deve
lopnlent. A Selectve Revie*', Ann Arbori Univelsity of MidligEn, lnslitrle for Social
Reaseadl, Tednlrl Repo( tuobet 1970, W. Frellldl, 'Organizalbn DeveloF
ment objeclives, Assumplions and Sbategies, Caffom,ia Ma, agenont Review, Xll,
2. ($Vinlel 1969), hlm. 2324.
21 lt{. Beer dan E. Hus€, 'A Srstefi Approach lo Organizalbnal Devdopmenf, .roumsl
d Applbd 8€havin Scietlr',8, 1. (Ja Feb, 1972), hlm.7$1tJ0.
22 R. Bedard, 'Planned Chang€ in Organizalional System', ddress to he lndustrial
Psychology Division,Amedcan PsychologicalAssocialion, 1970.

23 E. Sciein, P/ocess Corcurration: fts Role in Oqtuizalion Devgbpfi€rt, Reading

[,lass: Addison-Wesle, 1969, hlm. 6.

24 Untuk p€njelasan lebih laniut lihal, A. Bandura, Pf,irciples of Bdadot ttodifrca-

lior, New York, Hoh, Rinehart and winston, 1969.; w tlord, 'Beyorid he Teadring
of
Machino: The Neglected Area of operant Conditoning in the Theory of Practjce
Managsmenf,4, 1969, hlm.37901;W Hamner,'Wo er Molrvat{. Programs:
lmportance of Climate, Strucfure and Perfonnance Consequences'daiam w. Ham-
ner dan F. Schmidl, eds, Conlgnpuary Prcblems k Pets./lnel: Readittg for ke
SoveDlies, chbago: St claire P.ess, 1974, hlm.2E$401.
25 W. Nod., 0p. cir:
26 W. Harnner, 0p. at
27 f . fhfi'drike, Aninal lde,rgror.r, New York, Mdnillan, l9l1 .

28 Penetffic, rcinfotr8,nwlt di ddam o.ganisai diuraikan ddam R. Bld(eney, M.

Matlelson, dan D. Domm, 'Classicaland lnstumental Leaming', dalam D. oornm,
R. 8ld@ney, M. Mafierson, dan R. scofeld, ed, Dolrdidud ad lhe Organiza-
,bn, New Yo*, Harper & Row, 1973. 2'l-24.

253
ILMU ADMINISTFIASI PUEIIK KONTEMPORER

29 'con'relsalim wih B. F. Stinnei, Ogarasforra, o,rarubs, 1, 3. {Wmter 1973).

hlm. 32.
30 Lihal misalnya, R.J. Feeney, 'Al Emery Air Frcight Posilive Reinforcement Eoosls
Pei.,rnar,@,' Wnhdi alDf€n ics, 1.3., (winter 1973), halaman 41-50.
31 W. Haffier, op. ail.

32 E. Huse dar E. r€y,'lmp.oving Employee Prcdlrcing Through Wo Planning',

dalam J. Bbod, ed., ll,e tursoff al J& in a drargjtu WoN, New York; Aneftan
Malagsmenl Associalion, 1964.
33 M. Sor.her dan A. Goldsbifl, 'A E€haviq l&d€ling Apprcadi ln Trainlng', tursoD
nd Nfiini*alion, 35, 2, M.,el-Ap.il 1972, hlm. 3,6.

34 Frcd LuhaE dan D. Wite, 'Behavkr l,hdificalion: Applicalion b iranpow€r Man+

geflEnf , turslrro,Admhi{raloi Juli-&ustus, 197'1, hlm. 4147.
35 E. J. Feeney, 0p., ciL
36 L. Pode('Iuming Work inio Non Wo Tle Rewarding EnviDnfiEnf, dalam M.
ounnetb, ed., ,lbd( ard lro, Vhdt io tlr- lbar 2(nl , NtutlPJrey, Califo.nia, &ooksi
Cole, 1973.
37 W. Hamner, 0p. ciL
38 E. Beme, Prlac,irle ofc@up Ireakert NewYo*, oxbrd Univorsity Press, 1964,
h|m.364.
39 E.8eme, GarDesPaoph P/ay, New Yo :Glove Prcsr,1964, hlm.29.
40 Shnley Hermen., "The Shadow of organizalion oevelopmenf Paps presenled
at fle
Now Tactnology i0 organizalion Developmsnt Confeence, New Orleans,
Februari l&19, 1974.

254 r
 DEMOKRASI DALAM
PEMERINTAHANl
Pengantar
Semua pihak yang mengendalikan pemerintahan iuga mmyatakan
pihaknya saagat demokratis. Bung Kamo dahulu, tidak mau dikatakan
pemerintahannya tidak demokratis, walaupun akhirnya berpisah dengan
Wakil Presiden Moh Hatta garagara demokrasi yang dijalantan tidak se-
suai dengan pemikiran demokrasi Pak Hatta. Almarhum pak Hatta menu-
lis nrlisan yang terkenal dan dilarang oleh Bung Kamo yang mmyatakan
bahwa demokrasi kita telah mati. Pemerintahan Presiden Soehano iuga
dikatakan olehnya sangat demokratis dan tidak manyalahi Pancasila. Pre-
siden Bush da.ri Amerika Serikat s€lalu menamakan dirinya sebagai pre-
siden dari negara kampiun demokasi, dan akhir-aklir ini iuga menamakan
dirinya sebagai presiden dari negara penegak Hak Asasi Manusia (HAM).
Akan tetapi, dari Amerika Serikat kita mengetahui peranan Amerika yalg
bebas menginvasi negara-negara berdaulat. Dengan dalih demokrasi dan
penegak HAM Amelika dengan tanpa malu-malu membantu Israel mem-
bunuhi bayi, wanita, dar orang'orang Palestina yang ingin membangun
negaranya sendiri. Inikah demokrasi yang dikembangkan oleh Amerika
HAM.
sebagai negara kampiun demokrasi dan
Oleh karena semua pihak menyebut demokrasi padahal prak-
tikanya kadang-kadang dan sering kali menangkapi, menlebloskan
orang'orang yang berbeda pendapat dengannya ke dalam sel-sel pen-
iara, dan membunuh orang-orang tidak berdaya. Istilah demokrasi
tampaknya merupakan pernyataan emosional bagi setiap orang, se'
tiap pihak, setiap parpol, setiap negara terhadap suatu sistem institusi
politik yang benar-benar memenuhi hasrat dan seleraoya. Lalu timbul
ILI,IU AOMINISTRASI PUBLIK KONIEMPORER

p€nanyaan kira-kira apa kriteria dan ukuran yang bisa dipergunakan

untuk menilai demokrasi itu yang b€rlaku secara objektif tidak ber-
dasarkan pada selera politik rertentu.
Barangkali suatu cara yang baik untuk mmgenal dan memahami
demokrasi dengan mencoba mengindentifikasikan pengenian yang
pokok dan mmcoba memberikan spesifikasi dari pengertian tersebut.
Dengan cara demikian dicoba dicari batasan yang bisa dipergunakan
oleh pihak-pihak yang menamakan dirinya demokrasi ters€but. Walau-
pun telah dicoba memberikan rumusan dan batasan, bukanlah berani
bahwa batasan atau rumusan itu sesuai dmSan keinginan semua pihak
lalu mengklaim bahwa batasan itu satu-satunya yang terbaik. Narnun
demikian dengan memberikan batasan yang objekif akan bisa mengu-
rangi kesimpangsiuran pelaksanaan demokasi. Berdasarkan batasan itu
kemudian operasionalisasi demokrasi diwuludkan dengan s€iujurnya
dan konsekuen. Pelaksanaan demokrasi yang juiur dan konsekuen han-
ya bisa dilakukan oleh orang-orang yang terdidik &n bermoral.
Demokrasi tampaknya tidak bisa dipisahian dari pembahasan
hal-hal yang berkaitan dengan tata kepemerintahan dan kegiatan poli-
til Semua proses politik dan lembagalembaga p€merintahan berjalan
seirmg dengan ialannya demokrasi. Oleh karena itu Ranny (1995),
berpendapat bahwa demohrusi meTupakat sratu bettuh pemein-
ahan yang ditnta ddn diorganisdsikan berdasa*an ptinsip-ptinsip
kedadatar ruhyat (poprlat souercignity), kesarnaan politik (politi.al
equality), hontuhisi atau dialog dengan rukyat (populat .onsuhation),
dan bqdasa&an pada aturan ssatu rraroliiar. B€rdasarkan konsep
Ranny inilah saya pada kesempatan malam ioi ingin meninjau pelaksa-
naan demglrasi dalam pemerintahan.

Kedaularan Rakyat (Popular Sovereignity)

S€cara singkat dikatakan bahwa prinsip kedaulatan rakyat itu
menekankan bahwa kekuasaan tettingEi ltbe ahimate poeeT) rntuk
membuat keputusan telletak di tangan seluruh rakyat, bukannnya ber-
ada di tangan beberapa atau salah satu dari orang tenentu. Bung Hatta
dahulu mengatakan bahwa prinsip kedaulatan rakyat yang berdaulat
rakyatnya bukan tuanku. Sistem pemerintahan yang demokratis adalah
sistem yang meletakkan kedaulatan dan kekuasaan berada di tangan
rakyat, bukan berada di rangan sekelompok tuanku yang ada di Sena-

256 I
 11 - osnor@ oalam Peminbhan

yan maupun di kantor depanemen pemerintah. Semua proses pem-

buatan kebijakan publik yang menyangkut kepentingan rakyar harus
di dasarkan pada kedaulatan ini. Suatu negara bisa dikatakan negara
jika negara tersebut b€rdauiat. Suatu negara dikatakan berdarnat lika
negara tersebur mempunyai kekuasaan pnuh dan ekslusif unalk mem-
buat dan memaksakan hokum-hukum lhw enfol.€rrerr) berlaku untul
seluruh rakyar yang hidup di wilayah negara tersebut. Suatu negara yang
berdaulat dikatakan demokrasi kalau uang berdaulat itu rakyamya. Se-
tiap negara yang b€rdaulat kekuasaen tertinggi atas keputusan-kepuru-
san politik yang diambil terletak pada someuthete dalam struktur politik
pemenntahan yang secara ultimare ditiripi kedaulatan oleh rakyamya.
Sekali lagi di dalam negara demokrasi kekuasaan teninggi harus diletak-
kan pada kedaulatan rakyat, bukan pada kedaulatan tuanku.
Prinsip kedaulatan rakyat ini bukan berarti bahwa seluruh rak"
yat secara langsung membuat keputusan atau kebiiakan seharihari
dalam setiap urusan dan aktivitas pemerintahan. Demokrasi yang
berdasarkan prinsip kedaularan rakyat ini bukan berarri bahwa setiap
perizinan yang dikeluarkan oleh instansi pemerintah baru dikatakan
sah jika seluruh rakyat ikut beramai-ramai membuat keputusan. Lain
halnya dengan sistem kedikratoran yang menyatakan bahwa suatu
izin yang dikeluarkan oleh instansi pemerintah di lawahnya harus
di sahkan oleh tandatangannya. Jika hal semacam itu terjadi maka
sistem tersebut bukannya kedaulatan rakyat melainkan kedikratoran
raky at lp op u lar di ctatorsh ip).
Kedaulatan rakyat dalam sistem pemerintahan yang demokraris
oleh rakyat dapat dipinjamkan atau didelegasikan kekuasaan mem-
buat keputusan atau kebijakan tu kepada legislatif, eksekutif, yudi-
katif, administrator, atau kepada siapa pun yang dikehendaki sebagai
wakilnya. Rakyat dikatakan berdaulat sepanjang mereka, bukannya
wakilnya, masih mempunyai kekuasaan teninggi lubimate pou,et)
untuk memurus, di mana kekuasaan membuat keputusan tetap ber-
ada di tangannya dan yang bisa didelegasikan kepada siapa saia yang
bisa bertanggung iawab pada periode waktu tertentu.
Jika kekuasaan tminggi berada di tangan semua rakyat, maka peme-
rintahan itu disebut demokds,: Jika kekuasaan teningSi berada di tangan
saru orang, maka pemerintaharnya dinamakar dihtator Jika kekuasaan
tertinggi berada di tangan beberapa orang, maka pemerintahannya oleh il-
muwan polirik dikatakan sebagai p€merintahan oliga*i alistokrati.
^tan

E 257
ILMU AOMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

Jika demokrasi dapat dikaitkan pemahamannya dengan ke-

daulatan rakyat, maka sistem pemerintahan harus dilakukan oleh
rakyat, dari rakyat dan untuk rakyat. Timbul penanyaan yang acap
kali diajukan siapa yang disebut rakyat itu? Apakah rakyat itu semua
orang yang secara fisik berada dalam wilayah suatu n€ara tertentu
pada waktu tertentu pula) Dengan demikian semua bayi, orang asin8,
orang-orang yant berada di penjara, orang gila, dan lain sebagainya
bisa disebut rakyat dalam p€ngertian demokrasi tersebutl Jawabnya
ialah secara implisit kekuasaan berada pada semua orang dewasa yang
s€hat jasmani rohani, warga negara dari suatu negara tersebut dan ti-
dak terpidana.
Setiap negara mempunyai ketentuen masing-masing untuk mene-
tapkan kewarganegaraannya dan ukuran umur yang disebut dewasa
(pada umumnya menetapkan batas umur minimum 17 tahun, tetapi
ada iuga sebelum 17 tahun akan tetapi sudah pernah menikah atau
melahirkan anak walaupun belum menikah).
Kedalutan rakyat sebagai ciri suatu pemerintahan yang demo-
kratis itu dapat dilihat bagaimana iika pemerintahan itu membuat
kebijakan dan melaksanakan kebiiakan publik- Jika kebijakan itu
dibuat tidak melibatkan dan mengakomodasikan kepentingan dan
aspirasi semua rakyar. tetapi dibuat oleh elite yang mengakomo-
dasikan aspirasi dan kepentingan segelintir orang atau sekelompok
rakyat, maka kebiiakan yang diambil itu tidak bisa disebut demokra-
tis. Akht-akhir ini ada demonstrasi dari kelompok tenaga kerla
dan buruh untuk menolak revisi tru No. 13 Tahun 2003 tentang
Ketenagakerjaan. Karena disinyalt revisi undang-undang itu hanya
mengakomodasikan keinginan para pengusaha saia dan meninSSal-
kan kepmtingan tenaga keria. Menyadari kebi;akan yang tidak de-
mokratis itu athimya pemerintah atau presiden membatalkan revisi
undang-undang dan diganti dengan memperba&i draf rancangan un-
darg.undarg yang mengakomodasikan kepentingan triparrir. peme-
rintah, pengusaha dan tenaga kerie lRepublika, tgl 9 Aptil 2006),
Kebijakan menaikan harga dan tarif (BBM dan TDL) yang tidak
memberikan kepentingan rakyat terutama rakyat kecil adalah contoh
dcmokrasi dalam pemerintahan masih diragukan. Rakyat kecil itulah
yang langsung merasakannya karena mer€ka senantiasa menghadapi
kepahitan hidup akibat kenaikan BBM maupun TDL tersebut.

258 -
 11 - Demol(?si Dalam PerEdnlahan

Kesetaraan Politik (Po litic4l Eqxolity)

Prinsip dasar kedua dari pemerintahan yanS demokratis ialah
adanya kesetaraan atau kesamaan politik. Kesetaraan politik me-
merlukan bahwa setiap warga negara dewasa mempunyai kesem-
patan yang sema dengan yang lainnya untuk berperan sena dalam
proses p€mbuaBn kebijakan atau keputusan politik. Prinsip ini sering
kali diwujudkan oleh semboyan "one person one uote", akan tetapi
semboyan ini belum mencerminkan kesetaraan politik yang dimak-
sudkan oleh pemerintahan yang demokratis. Sebab, dahulu di negara
Uni Sovyet ffasing-masing orang warga negara dewasa berumur di
atas 18 tahun secara sah dan legal mempunyai hak untuk memilih.
Akan tetapi, hak tersebut diwaiibkan oleh n€ara harus memilih satu
partai yakni partai komunis. Mereka tidak mempunyai kebebasan riil
untuk memilih. Dengan demikian, mereka melaksanakan one person
ofie t)ote akan tetapi tidak mempunyai kekuasaan riil untuk meng-
gunakan hak pilihnya sesuai dengan keinginannya. Warga negara
Uni Soviet itu sama artinya dengan prinsip yant pelnah dikatakan
oleh George Orwell di dal^r Aninal Farm b^hwa: " All animals are
equal, but some animak ate most equol than orrrs". Semua bina-
tang mempunyai hak yang sama, akan tetapi ada beberapa binatang
yang mempunyai hak paling istimewa daripada yang lain. Dengan
demikian, dapat dipastikan bahwa sistem di Uni Soviet dahulu bahwa
pemimpin panai komunis yang mempunyai hak lebih untuk memilih
calon-calon pemimpin ketimbang warga negara biasa.
Di Indonesia pun untuk vraktu yang cukup lama melakukan reka-
yasa dalam praktikan pemilihan umum seperti di Uni Soviet tersebut.
Praktikan pemilihan umum yang kita lakukan menggunakan prinsip
"one pcrsofi one uote", akan tetapi rakyat Indonesia tidak mempunyai
kckuasaan riil untuk menggunakan hak politiknya. Khusus bagi pega-
wai negeri waktu itu mereka harus memilih satu golongan yang sudah
ditetapkan sebagai panai pemerintah. Pegawai neted ditaii pemerin-
tah oleh karena itu harus memilih panai pemerintah. Jika menyalahi
atau berlawanan dari ketentuan ini maka seoranS pegawai negeri harus
siapnnr\tkdiryar. @
?at4ltblsalbqt. Pilkad.r vane dilakukan di daerahdaerah banyah
menimbulkan persoalan dengan tuduhan calon d i
p4abat canbent
^ri
merekayasa penggelembungan suara baginya. Oleh karena itu agar su_

I 259
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

paya hasil pilkada bisa dikatakan demokratis pelaku-pelakunya ter-

masuk calon-calon kepala daerah harus menahan diri dari keinginan
merekaya demokrasi. Karena sentilan George Orwell itu sangat me-
mungkinkan bisa terjadi di mana saia termasuk di Surabaya ini.
Prinsip kesetaraan politik merupakan konsekuensi logis dari prin-
sip kedaulatan rakyat. Semua warga negara dewasa, sehat lasmani
dan rohani tidak terpidana mempunyai hak yang sama untuk berper-
an serta dalam proses pembuatan kebijakan politik suatu negara. Jika
ada perbedaan di antara mereka, misalnya ada hak atau perlakuan is-
timewa bagi b€berapa orang atau kelompok orang, maka kedaulatan
rakyat tersebut telah terbagi menjadi bagian-bagian lain yang tidak
lagi memancarkan kedaulatan seluruh rakyat dan demokrasi. Hal
semacam ini bisa digolongkan kepada kedaulatan sekelompok orang
atau oligarki atau aristokrasi. Dengan demikian, dapat dikemukakan
bahwa prinsip demokrasi yang mendasarkan pada kesamaan politik
itu menekankan adanya kesamaan kesempatan bagi seluruh rakyat
atau warga negara yang dewasa tersebut untuk memainkan peran
dalam proses pembuatan keputusan politik suatu negara. Dalam
sistem pemerintahan yang demokratis menjamin hak untuk tidak
memberikan suara atau abstain. Oleh karena itu, kesetaraan politik
ini bukannya semua orang dipaksa satu suara setutu atau satu su-
ara tidak setuiu. Dengan demikian, kesetaraan politik memberikan
tempat yang longgar terhadap timbulnya perbedaan pendapat. Inilah
moral demokrasi karera adanya moral disgteen€rt. Sepanjang selu-
ruh rakyat warga negara yang dewasa tersebut mempunyai geauinely
equal op?ortxnit! untulK berpanisipasi sesuai yang diinginkan maka
persyerar^n politicdl eqrality ini tercapai dalam pemerintahan yang
demokratis.

Konsklrasi Rabdt (Pop*lal Consubation)

Prinsip konsultasi rakyat ini merupakan syarat ketiga dari sistem
pemerintahan yang demokratis. Prinsip ini mempunyai dua keten-
tuan, Yakni:
Pertarfia, negar^ harus mcmpunyai mekanisme yang melemba-
ga yang dipergunakan oleh pejabat-pejabat negara mcmahami dan
mempclajari kebijakan publik sesuai dengan yang dikchendaki dan
ditunot oleh rakyat. Kelza, negara harus mampu mengetahui secara

260 I
 11 - Dsnd,?si Oalan Pemdlahan

jelas preferensi-preferensi rakyat. Dengan demilian, peiabat-pejabat

pemerintah bisa meletakkan prefermsi tersebut dalam konteks pem-
buatan publik walaupun preferensi tersebut tidak seluruhnya dipa-
kai. Dua ketentuan ini merupakan konsekr,ensi logis dari kedaulatan
rakyat dan demokrasi. Dua ketentuan itu mengharuskan pula bagi
pejabat untuk senantiasa memelihara komudkasi dengan rakyat. Sa-
rana komunikasi yang populer dalam pemerintahan yang demokratis
ialah dengan melakukan dialoS. Peiabat pemerintahan bukanlah ha-
nya duduk disinggasana kursi iabatan tanpa mau m€melihara dial
dengan rakyat. Dialog ini pun jangan direkayasa seperti permainan
sinetron yang tidak lucu. Mengapa kita suka main sinetron dalam
menata demokrasi dalam p€merintaan ini?
Prinsip konsultasi rakyat ini sebagaimana dengan kesetaraan
politik merupakan pilar yang sangat penting dalam pemerintahafl
yang demokratis. Proses pembuatan kebijakan publik dalam suatu
pemerintahan yang demokratis akan lebih baik dan bermakna jika
mampu mempromosi kepentingan-kepentingan rakyat itu sendiri,
bukannya kepentingan elite dan sekelompok orang saja. Proses
pembuatan kebijakan publik merupakan hal yang lebih penting
ketimbang isinya. Dengan demikian prinsip ini berani, bahwa proses
pembuatan kebijakan publik dalam pemerintahan yang demokratis
terletak bagaimana proses kebijakan itu dibuat, bukannya terletak
pada isi kebiiakan tersebr.rt. Semakin banyak kesempatan dialog yang
dilakukan oleh pemerintah dengan rakyatnya semakin terbuka jalan
demokrasi dalam pemerintahan. Jika pintu dialog ini tcrtutup atau
terbukanya amat sempit, maka rakyat berduyun-duyun memaksa
membuka pintu itu. Itulah demonstrasi rakyat yang bisa membuat
tidak stabilnya pemerintahan.

Kekuasaan Mayoritas (Mdidity ktle)

Prinsip demokrasi yang ke empat adalah kekuasaan mayoitas.
Manakala rakyat dalam pemerintahan yang demokratis menyetujui de-
ngan suara bulat terhadap suatu kebijakan publik sesuai dengan prinsip
kedaulatan rakyat, maka pemerintah harus mengikuti mclaksanakan
kebijakan publik tersebut. Namun demikian, di hampir setiap negara
demokrasi suara bulat seperti itu jarang bisa diwujudkan. Keputusan
politil di dalam demokrasi pada akhirnya menjadi suatu pilihan-pilih-

I 261
ILMU AOMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

an dari altematif kebijakan yang ada. Masing-masing pilihan mempu-

nyai pendukung dari orang-orang atau rakyat yang berdaulat terse-
but. Konsekuensinya pada situasi tenentu ada kelompok yang menang
ada pula yang kehilangan atau kalah. Sekarang, timbul persoalannya,
bagaimana sehan:snya pemcrintahan yang demokratis itu tetap berdiri
di atas prinsip bahwa proses pengambilen keputusan berada pada selu-
ruh rakyat. A& sikap dan perilaku yang santun dalam demokrasi, bagi
kelompok atau pihak minoritas yang kalah dengan kebesaran hati dan
terhormat iklrlas memberikan selamat dan kes€mpatan kepada kelom-
pok mayoritas yang menang. Di Indonesia, saya hanya mclihat sekali
dari peristiwa pilkada yang kalah memberikan ucapan selamat secara
ikhlas setelah menempuh prosedur hukum. Kejadian itu hanya di Kota
Depok Jawa Barat antara calon Badrun Kamal yang mengalu kekala-
hannya dan mengucapkan selamat dan memberi kes€mpatan kepala
calon terpilih Nur Mahmudi. Menempuh jalur hukum jika merasa di-
cedcrai pemilihannya yang demokratis adalah cara<ara yang terdidik
dan terhormat daripada mengeraikan massa demonstrasi yanS bisa
mengganSSu ketenteraman masyarakat.
Persoalan ini kemudian membawa suatu prinsip adanya suara
mayoritas. Prinsip suara mayoritas ini menghendaki agar suara ter-
banyak yang mendukung atau yang menolak dijadikan acuan diteri-
ma arau ditolaknya suatu kebijakan publik. Jika suara rakyat yang
tidak setuiu pada suatu isu kebijakan lebih banyak ketimbang yang
setuju, maka pemerintah harus beaindak untuk memerhatikan dan
mengikuti suara terbanyak ketimbang pada suara yang terkecil. Perlu
dicatat di sini bahwa prinsip ini bukanlah berani bahwa setiap tindak-
an pemerintah harus dikonsultasikan kepada rakyat atau disahkan
oleh mayoritas. Melainkan suara mayodtas ini hanya diperlukan bagi
pelbagai ienis proses pengambilan kebi;akan publik
Adapun prosedur yang biasanya dipergunakan oleh setiap ne-
8ara, untuk mencapai suala mayoritas iru diwuiudkan dengan per-
serujuan dari 50 persen plus 1 suara rakyat. S€paniang proporsi dari
rakyat menjadi pertimbangan yang utama apa pun wuiudrya maka
suara mayoritas rakyat sangat p€ntin8 baSi terwuiudnya pemerintah-
an yang demokratis.
Suara mayoritas rakyat ini pelaksanaannya tidaklah seperti yang
diharapkan. Ada kalanya dipergunakan oleh pemerintah dengan "re-

262 I
 11 - Demokrasi Dalanr PenEdniahan

kayasa" mengatasnamakan demokrasi akan tetapi memaksakan

rakyat untuk bersuara sama. Sekali lagi rekayasa memainkan pe-
ran besar dalam prinsip suara mayodtas ini dalam mewuiudkan de-
mokrasi. Oleh karena itu, prinsip suara mayoritas rakyat ini dalam
demokrasi tidak diperbolehkan merusak prinsip demokrasi lainnya.
Sebagai contoh suara mayoritas tidak boleh mentransfer kedaulatan
rakyat kepada seorarg diktator, sehingga ia berhak mengatasnama-
kan rakyat. Dengan demikian, suara mayoitas tidak sama sekali di
perbolehkan merusak prinsip demokrasi lainnya misalnya melarang
kebebasan memilih, kebebasan berserikat, dan menyebar rasa takut
untuk berbeda pendapat. Pemilihan umum yang dimenangkan dengan
suara mayoritas tunggal, akan tetapi dicapai dengan penuh rekaya-
sa melanng rakyat memilih yang berbeda dengan pilihan penguasa
merupakan upaya memanipulasi demokrasi. Prinsip mayoritas suara
rakyat dalam bingkai demokrasi itu ternyata ada batasnya, yakni
jangan sampai mayoritas itu di transfer kepada seorang diktator.

Penutup
Demikianlah pemerintahan yang demokratis itu dilalankan se-
suai dengan prinsip-prinsip kedaulatan rakyat, kesamaan politik,
konsultasi rakyat, dan suara mayoritas dari rakyat. Empat pinsip
itu semuanya berakhir kepada rakyat, sepeni pengenian asli de-
mokrasi sendiri yakni, s atu pemerintahan yang berasal dari rakyat,
oleh tuhyat dan untuh raAyat. Selain itu, pelaksanaan demokrasi yang
mewujudkan prinsip-prinsip di atas semuanya sangat tergantung pada
aktor-aktor yang melaksanakan prinsip-prinsip tersebut. Moral yang
menghargai perbedaan pendapat lmofttl disagreernent) dengan tidak
mengetengahkan kekerasan kiranya sangat dibutuhkan oleh pelaku-
pelaku demokrasi di negara kita. Sepeni yang saya katakan di atas
peranan oranS-orang terdidik seperti saudara-saudara yang sekarang
telah menamatkan program studinya ini amat penting di masa-masa
yang datang dalam mewuiudkan demokrasi di negara yang sama-
sama kita cintai iri. Semoga masa depan demokmsi di pemerintahan
kira akan lebih bail< dari yang sekarang. Amien.

x 263
 INDEKS

Administrasi 86-87
Adrninistrasi pcmbangunan 4,5-6,39,59,61,71
Agen pembaruan 2L3, 226-227, 229, 23 1232
Akulrtanbilitas 73,76,84,97
- Publik - 75
- Proses - 75
- Sosial - 158
- prinsip - 158

Aliran pekeriaan 180

Altruistik 12L
Amerika
- administrasip€merintahan 16-77
Analisis transaksi 238
Argyris, Chris 199,22s
Aut h or ity--lriv er, ?rc ce ss 74
Baggioi, Mario 157,161
Bellone, carl J 2-3 , 59, 77 , 164, 203
Bintoro
Birokrasi L5, 26, 31, 33, 48-50, 52,64,
66, 75-77, 79, 82, 87-108,
111-113, 139, L45, 15L, 164,
156, 180, 184-186, 188-190,
195,202
Blake, Roben 1.84, 220-222
Buchanan, James 85,220
Burrel, Gibson 17L
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

Caiden, Gerald 59,89,116

Citizenship 84-86,156
Clalton, Ross 2-3
Closed system 173, lihaa sistem tertutup
Comp e tit i otl--4r fu er t4ctic 74
Cummings, Larry L, 199
Decisiorr-rnaki g Process 101
Demokrasi 49-50, 58, 65, 96-98, 121,
128, 157,255
' Prinsip -96
- Lembaga - 131
De\i/ey, John 104,1s2
Djuanda, H, 63
Dunn, William L70
Dye, Thomas L07
Ego
- Dewasa 239,247
239 , 242-:243
- Orang tua 239-241
Ekologis, pendekatan 114
Elite 728,132
Elthon, Mayo 58
Equity 95
Eulan, Heinz t07
Fieldler 184
Focus 19-23
Fozouni, Brahman 170
Frederickson, George 3,8,95
Gaus, M, John 23
Generic management 174
Gestalt 248
Goodnow, Frank J. 8, 18-19,56
- politik -19
Gouermextal actors 68,98

266 T
 INOEKS

Hambatal politik 146

Hana, Moh, 255-156
Hawthom, studi 58
Herberg 184
Hcrman, Stanley 248
Hood, Christopper 75
Hlrfian governanae 155-151
Ilmu normal 170
Inggris
- adrninistrasipemerintahan - '15-15
Inkrcmentalisme, modcl 145-148
Intervansi, metode 225 129
Jones, Charles O, 139
Kameralismc 14,88
Kcdaulatan rakyat 256-257 , 260-261, 263
- Prinsip - 257
Kediktatoran rakyat 257
Kegiatan keria sama 122
Kckuasaan 16-17, 19, 2s, 36, 44, 49, 64,
66-68, 87-88, 91-94, 96-
97 , 109 , 115 , 117 , 120, 123 , 129,
135, 137, 144, 167, 184, 187,
189, 214, 216, 239, 249, 256,
257,259,261
Kekuasaan hukum 56
Kekuasaan mayoritas 261
Kelembagaan, model 136-138
Kelly, Joe L99
Kelompok
- Teori 132
- Model 732-L36
- Keseimbantan 13, 135
Kelompok penekan 714

267
ILi,IU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

Kelopmok T 278
Kepegawaian 24, 79 , 163, 758
Kepemerintahan
- Tata - 62,767,70,91,94-96,98-
99,256
- Tuiuao - 158
- Proscs -67
- Prinsip - 155
Kepentingan masyarakat 10._11, 30, 44-45, 67, 92,
106-107,113,120-122
I(ewarganegaraan 85, 156
Kinerja 47, 57, 59,71, 79*80, 82, 84,
1.61

Konflik 707-108, 122, 133, 148, 150,

777,188, 194-195, 218, 221,
249
Kontrol 26,50
- Rakyat - 49-50,96,98
- Manaiemen -76
- \9ewenang -88
' Wujud
-96
Kontrol psikologis zo5
Kontrol rakyat 50,97_98
Kuhn, Thomas 169-171
Laissez-faire 14, 183
I-aswell, Harold 104
Latihan kepekaan 218
Lewin, Kurt 783, 278, 220, 222-225, 252,
253
Lindblom, Charles 145
19-23
Luthan, Fred 58
Manajemen administratif 22
Manajemen ilmiah 22,174,180

268
 INDEKS

Mansbridge 86
Marini, Frank 2
Marked-based 74
Mekanisme pasar 74,76
Merkafltilisme L4
Modifikasi perilaku 234-235,238
Monarki 13,88
Morgan, Garetl 171
Morstein-Marx, Frirz 24
Neu pr.blic rrrdrrdgement 71-77,82, 84
Neu.t pxblic sentice 83-86
Nilai kerja 193-194
N orl- g o u e rme ntd I a ct ot s 68,98
Notion tunggal 3
O A rub li. 4drniflktldtion 72
Open systert 173, 176 lihat: sistem terbuka
Organisasi 167,171
- Bagan, tambun -56
- Bagang, memanjang -26
-.Teori - 28,772
- Perilaku - 28,163-64
- Struktur -69
- Pengertian - 16s
- Paredigma - 172
Otokratis 183
Pareto, model 142
Partai politik 17 , 50, 98, 131 , 134, 136
Partisipasi mandili 117-118
Pattronage systern 17
Pembaruan 3, 212, 21 4, 227, 229, 231, 232,
249,251
Pembinaan organisasi 206-272

259
ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

Pemilihan 96-98
- Lembaga - 131
Pencairan, proses 233
Pendekatan kekuasaan 44,56,64
Pendekatan legal 56
Pengaruh sosial 187
Philadelphia, konferensi
Politicrl alnuistn 85-85
Post-positiuism 95
Prewin, Kenneth 107
Pro bono Publico 25
Proses, model 138-139
7,89
73,85,116
Rasionalisme, model 140-145
234
- Positif 235---:236, 238
- Negatif 235
- Berkelanjutan
Reifluenting go1, etment 67 , 67 , 76, 82, 92-93
Rentang kendali 26
Respons transaksi 238
Revitalisasi 188-189
Revolusi Perancis 14
14t
Rule-based 74

.
Saling ketergantungan 30,249
Sarwa masyarakat
Sarwa negara 65-68,92-93
Sentralisasi 13-16,88, 180
Siagian, Sondang P,

Simon, Herbert A, 25-26, 29, 73, 83

270 I
 INDEKS

Single controllling
Sistem mesin 172
Sistem terbuka 173,176-779
Sistem terturup 773,176-178
Sistem, model 148
Skiner 235
Spirit publik 86, lihat political xltruisme
Stabilitas politik 59
Stimulus transaksi 238
Struktur formal 163,193,195,202
Frederick W, 22
Thompson, 112 a
Thompson, 112,165
Transaksi
- Komplimenter - 244-24s
- Bersilang - 244-246
- Ulterior - 244,246-248
98, 160-161
2,9
Eran vi, J5, 60
ldo, Dwight 1-2, 25 , 27 , 5 5, 60,.84, 94
White, L€nald D, 8, 18, 20, 183,218
Willoughbn W, F, 20
'Wilson, woodrow 5 6, 67 , 70, 72-7 3 , 83, 9't-92

t.r
ILMU
ADM INISTRASI
PUBLIK
KONTEMPORER
Buku Ilm u A dm inistrasi P ublik Kontemporer ini m enyajikan:
- Sejarah perkembangan ilmu administrasi negara di Indonesia dan
prospeknya di masa mendatang
- Administrasi publik: old public administration, new administration,
reinventing bureaucracy
Citizhenship democratic
- Hubungan administrasi publik dan kebijaksanaan publik
- Human governance
- Perilaku dan pembinaan organisasi
- Demokrasi dan tipe-tipe kckuasaan dalam pemerintahan

Miftah Thoha, memperoleh gelar kesarjanaan (SI) dari Jurusan Ilmu

A dm inistrasi Negara Fakultas Sosial dan Politik U G M (1969)
Yogyakarta, gelar Master of Public Administration (MPA) dari University
Southern California, Los Angeles, Amerika, dan gelar doktor (Ph.D)
dari Temple University, Philadelphia, Amerika dengan desertasinya
Bureaucratic Decision Making Processes in Indonesian State Universities.
Sejak menyelesaikan pendidikan SI di UGM , penulis bekerja sebagai
staf dosen di almamaternya hingga saat ini. Tahun 1999 diangkat
sebagai guru besar di bidang ilmu administrasi negara di UGM . Di
sela-sela pengabdiannya di UGM , tahun 1994 hingga tahun 1999,
m enjabat Kepala Pusat Pendidikan dan Pelatihan D epartem en
Pendidikan dan Kebudayaan. Tahun 1999 hingga tahun 2003 diangkat
sebagai Deputi Analisis Kelembagaan dan Sumber Daya Pemq-:
Lembaga Administrasi Negara (LAN-RI). Banyak buku karang
di bidang ilmu administrasi publik, birokrasi, otonom i daeral
politik yang telah diterbitkan dan artikclnya yang ditulis di 1
media cetak.

|KENCANA
pA A r k f N A D A M tD IA GROUP
M [ mail pmg«[>iena<1amedi.i com ISBN 978-979-1486-21-7