DAFfAR if

KATA PENGANTAR....................^.1. ...............

-‘i
BAB 1 PENDAHULUAN ...... .... 1 .... 1.
A. Pengertian Sistem ........... .... 3 ....
B. . PengertianAdministrasi.............. 9 . ....
. C, Pengertian Negara....... 10 .... 14 • ■«
t D. Syarat Negara........................... .
E. Kedauiatan Negara ......... 16
•F..’ Timbulnya Negara}.............. .... 18
; -Jp:. ! -Beinfuk' Negara .... 31
.... 31 ....
BAB 2 BATASAN ADMINISTRASI NEGARA,.
34 .... 35
A. Pendefinisian Administrasi Negara.........
B. Paradigma Administrasi Negara-............. .... 335
C. RuangLingkup Administrasi Negara..... .... 40 ....
45
BAB 3 POSISI ADMINISTRASI NEGARA.......
A. Dalamllmu-Ilmu Kenegaraan...............
. B. Dalarri Ilmii-Ilmu Nonkenegaraan’..........

BAB 4 PEMERINTAHAN INDONESIA............

A. Pengertian Indonesia.............................. ....... 51
B. Sebelum Keijierdekaan.......................... ....... 53
Ci Prdklamasi...,;................:........................ ....... 55
' \£)» Oirde Lama............................... ....... 61
'-E. ^Orde^•Ba^^^)v.;...U.:...'.«...-..;:v.................. ....... 62
, F. : Orde-Reformasi./.......................... ....... 68
G;: kdnstitusi dan Dasar Negara....... ........ 71
H;' 'LembagaTinggi Negara.............. ........ 76
I. Kebudayaart Indonesia....... ........ 88
J. KKNdi Indonesia........................ ........ 95
K. Krisis dan Patologi Pemerintahan ........ 97
L. Kekuatan Politik.......................... ........ 98
,M. Partai Politik.............;................... ........ 103

N. Pemilihan Umum......................... ........ 104

Daftarisi
v:;
Menurut Musanef:5
r*' :• \ . : :
Sistem adalah suatu satfena yang menguasai keadaan dan pekerjaan agar
dalam menjalankan tiigas dapat teratur.
Jadi, sistem’ adalah kesatuan.yang utuh dan suatu rangkaian, yang kait-mengait satu
sama lain. Bagian atau anak cabang dari.suatu sistem,.raehjadi induk dan rangkaian
seianjutnyahBegituiahseterusnya sampai pada bagian terkecil. Rusaknya salah satu bagian
akanmengganggu kestabilan sistem itu sendiri secara keseluruhan. Pemerintah Indonesia
adalah suatu contoh sistem. dan anak cabangnya adalah sistem pemerintahah daerah,
kemudian seterusnya sistem pemerintahari desa dan - keiurahan. 6xKerjasama antarsubsistem
akan meriimbulkan huburtgan yang sinergis. ^} Tidak satu pim juga sistem politik suatu
negaraj yang benar-benar.samadengan $is,tem politik negara lainrtya. Oleh karena itu yang
seringkifa temui hanyalah pe$>andingan sistem politik dengan patokan-patokan
perbaridingaii tertentu. Namun demikian, dapat juga digolongkanbeberapa sistem politikyang
adadi dunia sekarang iini Pertgeiompokan sistem politik ini tidak lain untuk lebih jauh.melihat
perbedaan dato kesamaap dari berbagai sistem politik, dengan mengetahui tolok ukur
pentanggungjawaban pemerintah suatu negara terhadap rakyat yang diurusnyal

A political system is any persistent pattern of human relationships that involves the
significant extent,-power, rules or authority.7-
Dengan demikian menurutRobert Dahl sistem politik meiicakup dua hal, yaitu pola yang
tetap dari hubungah antarmanusia, kemudian melibatkah sesuatu yang Iuas tentang
kekuasaan, aturan, dari kesewenangan.
Menumt Gabriel Almond, sistem’adalah
... the political system is that system of interactions to be found in hall independent
societies, which performs the functions of integration and adaptation.8
Jadi, menurut Gabriel Almond sistem politik antara lain adalah merupakan sistem
interaksi yang ditemui dalam masyarakatmerdeka, yang menjalankan fungsi integrasi
dan adaptasi.
Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia (SANRI) dalam rangka mewujudkan
cita-cita bangsa dan mencapai tujuan nasional maka sesuai dengan Undang-Undang
Dasar 1945 dan Pancasila, pemerintah Republik Indonesia menyelenggarakan
administrasi, yang semula cenderung agak sentralistik karena

5
Musanef, Sistem Pemerintahan di Indonesia, CV Haji Masagur.g, Jakarta !9S9. ha!:—ar. 7.
4
Inu Kencana, Pengantar limit Pemeriniahan, Ercsco, Bandung 1992. haliman ’.Cl.
7
Robert Dahl, Modern Political Analysis. Prentice Hall of India Private Limited. I STS.
* Gabriel Almond. Cs, The Politic of The Developing Areas. Princeton University Press. New Jersey i960.

2 Sisiem Adm:nl;:rs:iusis (SANRI)

 ■i
. • • ' v-

UUD 1945 itu sendiri integralistik akhir-akhir ini berubah paradigma.menjadi 4

cenderung lebih kedaerahan. Hal ini semulakareh^para/oundin^/a^rs melibat bahwa
Republik Indonesia yang terdiri dan.berarieka-ragam suky, agarna, pulau, adat, dan
bahasa kedaerahan, perlu dipersatukan den^an pemusatan k;ekuasaail pada
eksekutif. Hal ini setelaK reformasibTemb^ serba kedaerahan dengan
menguatnya otonomi daerah yang oleh semen^ra pihak dinilaime;rigkhawatirkan
munculnya separatism^. ’ ': • =

dari berbagai subsistem seperti sistemmdnajemen, sistem kepemimpinan, sistem .

birokrasi, sistem pelayanan, dan .sistem keuangan.Keseluruhah sistem irii beriirfb'as
pada terjadinya kolusi, korupsij dan nepbtisme di Indonesia. Pada giliranriya
dewasa'*, ini Indonesia dituding sebagai negara yang paling lemah'suniber daya
manusiariyay paling lemah mata uangnya, paling lemah peradaban moralnya,
seMrigga diberi kriteria! sebagai negara teroris. Tetapi padakesempatan lainpalmg
tinggikorupsiny a, paling tinggi-utang luarnegerinya,.paling
diminatiuntukdipprakporandakan. ■. “ ;
Di samping itu S ANRI jugaberinteraksi dengan berbagaiilmu-ilmu kenegaraan"
lainnya seperti ilmu pemerintahan.ilmu pdlitik.iimu hukiimtata negara,.dan ilihir
negara sendiri. Selain itu interaksi detvgan berbagai budaya kedaerahan yang ada" di
Indonesia, lingkungan hidup, lingkungan rd^ni, geografi^ topogirafi, flora dan
fauna," bahkan juga kepariwisafaan.'/
karena terjemahan dari kata public administration. Karena! kata public

masyarakat. Tetapi bila diterjemahkan sebagai masyarakat, akan berkonotasi pelayanan yang
berakibat pada kebebasan yang liberalistik; Untuk itu perlu keseimbangan dalam sistem
administrasi negara Republik Indonesia ini.
B. PENGERTIAN ADMINISTRASI .
Pertama-tama marilah kita melihat pada pengertian administrasi dan ilmu administrasi itu
sendiri, sebeluni menguraikari berbagai unsur-unsur dan fungsi dari sebagian unsur tersebut
lebih jauh. Bebefapa sarjana telah memberikan pengertian antara lain*sebagai berikut.
Menurut Herbert A. Simon:9
Administration can be defined as the activities of groups cooperating to accomplish
common goals. .

9
Herbert Simon cs.t Public Administration, Alfred'Knopf,.New .York; 1953, halaman 3.

Bab 1 Pendahuluan
3
 ..Jadi,.baginya administrasi dapat dirumuskan sebagai kegiatan-kegiatan kelompokke/ja
sama untukmencapai tujuan-tujuari bersama.
Menurut Leonard B. White:10

Administration can be defined as the activities of group efforts, public or private,

civil or military:.
Jadi, baginya administrasi adalah suatu proses yang umum ada pada
setiap ..usahakelompok-kelompok, baik pemerintah maupun swasta, baik sipil maupun mititer,
baik dalam ukuranbesar maupunkecil.
• Menurut PrajudiAtmosudiijo:11 ...

Administrasi merupakan suatu fenomena sosial, yaitu perwujudan tertentu di

dalam masyarakat modern, Eksistehsi administrasi ini berkaitan dengan
organisasi. Jadi, barangsiapa hendak mengetahui adanya administrasi dalam
masyarakat ia harus mehcari terlebih dahulu suatu organisasi yang masih hidup,
di situ terdapat administrasi Menurut Luther Gulick:12

Administration has to do with getting things done, with the accomplishment of

defined objectives.
Jadi, menurut Gulick administrasi berkeriaan dengan penyelesaian haL apa yang
hendak dikerjakan, dengan tercapainya tujuan-tujuanyang telah ditetapkan.
Sedangkan ilmu administrasi didefinisikan Gulick sebagai berikut:
The science of administration in thus the system of knowledge whereby men may
understand relationship, predict result, and influence outcomes in any situation
where men are organized at work together for a common purpose.

Jadi, menurut Gulick ilmu administrasi adalah suatu sistem pengetahuan di mana
olehnya manusia dapat mengerti hubungan-hubungan meramalkan akibat-akibat dan
mempengaruhi hasil-hasil pada suatu keadaan di mana orang-orang secara teratur bekerja
sama untuk tujuan bersama.
Menurut The Liang Gie:13 .

Administrasi adalah segenap rangkaian. kegiatan periataan terhadap oekerjaan

pokok yang dilakukan oleh sekelorhpok orahg dalam kerja sama mencapai tujuan
tertentu.

13
Leonard White, Introduction to The Study of Public Administration, The Mac Millan Company, New
York, 1955, ha la man 1.
" Prajudi Atmosudirdjo, Administrasi dan Manajemen (Jmwn, Ghalia Indonesia, Jakarta, 1982, halaman
39-40 (aspek pertama).
Luther Gullick, Papers on The Science of Administration, 1937. . •
The Liang Gie, Ilmu Administrasi, Liberty, Yogyakarta.

Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia (SANRI)

Menurut Sondang P. Siagian:M. -v
Administrasi adalah keseluruhan proses pelaksanaah dari'keputusan-keputusan yang
telah diambil dan pelaksdnaan itu pada umumnya dilakukan oleh dua orang manusia
atau lebih'untukmencapai -tujuan yang telah ditentukan sebelumnya.
Menurut Hadari Nawawi:ls
Administrasi adalah kegiatan atau rangkaidn kegiatan sebagai proses pengendalian
usaha kerja sama sekelpmpok manusia untuk mencapai tujuan bersama yang telah
ditetapkan sebelumnya. .
Definisi para ahli tentang administrasi ini sangat banyak sehingga tidak perlu
lagi.penulissajikan satu per satu, karena pada prinsipnya mempiinyai pengertian yang sama,
yaituantara lain:
a. kerja sama,
b. banyak orang, dan „ .
c. untuk mentapai tujuan bersama. • *.
Pengertian di atas dimaksudkan sebagai administrasi dalam arti iuas, sedangkan
pengertian dalam arti sempit adalah administrasi sebagaimana yang sering kita dengar sehari-
hari, yaitu tata usaha. Memang tata usaha merupakan unsur administrasi dalam arti luas.
Secara lengkap unsur-unsur pelaksanaannya tersebut sebagai berikut 16
a. Pengorganisasian
b. Manajemen
c. Tatahubungan
d. Keuangan
e. Perbekalan
f. Tata usaha j
g. Perwakilan -
Akan halnya manajemen, banyak pendapat yang menga:akar. bah'-va manajemen adalah
bagian dari administrasi seperti di atas dan ada puia sebaiiknya. Sebenamya keduanya
tergantung dari tempat atau negara mana pendapat itu berasal (Prajudi 1982,32). Pada
kesempatan lain para ahli administrasi pada umumnya sependapat bahwa manajemen
merupakan inti dari administrasi dan kepemimpinan merupakan inti dari manajemen ( Siagian
1985,7). Kendati manajemen tersebut memiliki fungsi-fungsi sebagai berikut. * 11

w
Sondang P. Siagian, Administrasi, Pembangunan, Gunung Agung, Jakarta, 1S85.
11
Hadari Nawawi, Administrasi Personel, Gunung Agung, Jakarta, 1990.
14
The Liang Gie, Administrasi Perkantaran Modern, Nur Cahaya, Yogyakarta, 1953. haiaman 12.

Bab l Pendahuluan 5
 Planning, organizing, commanding, coordinating, dan controlling (Henry Fayol,
1916); Planning, organizing, staffing, directing, coordinating, reporting, dan budgetting,
(Luther M. Gulick, 1930); planning, organizing, staffing, directing, dan controlling
(Harold Koonts dan Cyrill O’Donnel); directing dan facilitating (John D. Millet);
planning, organizing, motivating, dan controlling (John F. Mee); planning, organizing,
actuating, dan controlling (George R. Terry)
dan lain-lain.
Kembali pada persoalan semula, bahwa yang penting kita rasakan adalah begitu
luasnya administrasi karena menyangkut segala proses kerja sama untuk mencapai tujuan
bersama. Jadi, artian utamanya adalah berkenaan dengan pengendalian, memerintah, to
manage, besturen, beheren, bewindvoeren. (J. Wajong, 1961,2) Walaupun Alquran secara
khusus tidak menyebutkan istilah administrasi, namun digunakan kata dalam bahasa Arab
yudabbiru yang artinya mengarahkan, melaksanakan, mengelola, menjalankan, rekayasa,
mengemudikan, penguasa, mengatur, bertugas, mengurus dengan baik,
mengekonomiskan, membuat rencana, dan berusaha (Cowan, 1976).

Kata yudabbiru muncul dalam Alquran pada empat ayat, yaitu

a. Surah Yunus (10) ayat 3 dan 31,
b. Surah Ar-Ra’d (13) ayat 2, dan
c. Surah As Sajadah (32) ayat 5.
Secara etimologis, administrasi berasal dari kata ad dan ministrate yang berarti
sebagai berikut.
- Melayani Menghasilgunakan
- Membantu Mengelola
- Memenuhi Melaksanakan
- Melaksanakan Mengemudikan
- Menerapkan Mengatur
- Mengendalikan Mengurus
- Menyelenggarakan Mengusahakan
- Mengarahkan Mendayagunakan
Dalam bahasa Arab disebut juga sebagai yudabbiru, sedangkan dalam bahasa , Prancis
disebut dengan perkataan administer. Dari kata ini terbentuk kata benda yaitu administratio
dan kata sifat administrative yang dalam bahasa Inggris diterjemahkan sebagai
administration.
Dalam buku Petunjuk Administrasi terbitan Universitas Gajah Mada, administrasi
disebutkan sebagai berikut.
1. Suatu aktivitas yang terutama bersangkutan dengan cara untuk menyelenggarakan
tujuan yang telah ditentukan semula.
2. Suatu proses yang lazim terdapat dalam segenap usaha bersama, baik usaha
pemerintah maupun usaha swasta, baik usaha sipil maupun usaha militer, baik

6 Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia (SANRIj

 usaha berskala besar maupun usaha kecil-kecilan.
3. Suatu pengorganisasian dan bimbingan orang-orang agar dapat melaksanakan
suatu tujuan khusus.
4. Suatu proses penyelenggaraan dalam setiap usaha kerja sama selcelompok
manusia untuk mencapai tujuan tertentu.
Administrasi disebut sebagai ilmu bahkan kini menjadi suatu disiplin ilmu
pengetahuan yang berdiri sendiri karena memenuhi syarat yang diminta oleh suatu disiplin
ilmu sebagai ilmu pengetahuan yang mandiri.
Pertama, sebagai disiplin ilmu, administrasi memiliki objek materia yaitu manusia,
artinya melihat dari pokok masalah yang dibahas maka manusialah sosok yang dibahas.
Namun demikian, yang namanya objek materia sudah barang tentu akan bertumpang tindih
(convergency) dengan objek materia-ilmu lain yang sama-sama membahas manusia sebagai
sosok yang dikaji, yaitu seperti ilmu jiwa, ilmu pendidikan, ilmu hukum, ilmu ekonomi, dan
lain-lain.
Kedua, administrasi sebagai disiplin ilmu yang mandiri memiliki objek forma, dalam
arti sudut pandangnya adalah penyelenggaraan. Baik penyelenggaraan yang bermula dari
perencanaan, maupun penyelenggaraan yang berakhir dengan evaluasi untuk memulai
kembali pekerjaan terencana tersebut. Dalam rangkaian penyelenggaraan inilah diperlukan
pengendalian berbagai kerja sama manusia untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan
bersama sejak semula.
Ketiga, sebagai ilmu, administrasi diterima secara universal di seluruh dunia.
Walaupun kemudian dilihat dari corak berpikir (paradigma) terdapat berbagai kutub yang
salir.g bsrtolak belakang.
Keenipa:, sebagai ilmu, administrasi juga dapat dipelajari dan diajarkan, sehingga
berbagai perguruan tinggi mendirikan jurusan dan kajian administrasi pada berbagai strata.
Bahkan pada beberapa perguruan tinggi didirikan Sekolah Tinggi Ilmu Administrasi (STIA)
sebelum menjadi universitas.
Kelirr.a. ilmu administrasi juga mempunyai sistematika yang khas. Bahkan sistem
administrasi suatu negara tidak sama dengan sistem administrasi negara lain. Selair. itu. satu
negara terkadang memiliki sistem administrasi yang berubah sesuai ruar.g dan waktu. -
Administrasi disebut sebagai seni adalah karena dalam administrasi juga dikenal
berbagai cipta, rasa, dan karsa seorang administrator. Hal tersebutmempengaruhi rakyatr.ya,
membuat perubahan administrasi secara baik, benar dan indah penyelenggaraannya,
rekayasa keadaan, yang mengikat tanpa paksaan. Administrasi memiliki seni merencanakan,
seni membiayai, seni mengatur, seni mengurus, seni menyeler.ggarakan berbagai kegiatan
baik rutin maupun insidental.
Serb biasanya adalah bakat alamiah yang dibawa sejak seseorang itu lahir, dengan
begitu merupakan karunia Tuhan Yang Maha Kuasa. Tetapi dapat pula seni diperolehdari
lir.gkungan seperti pendidikan, agama, pergaulan, pengalaman, dan praktik kebiasaan
sehari-hari suatu kelompok etnis.
 Dalam ilmu administrasi, seni menyelenggarakan kegiatan secara baik, benar, dan indah
ada strateginya. Strateginya adalah bagaimana seorang administrator dengan keahliannya
mampu mengetahui, bagaimana caranya agar mampu menyelenggarakan pekerjaannya,
menjadikan pekeijaannya sebagai teater, dan dirinya sendiri menjadi dalang. Kendati
bawahannya menjadi wayang yang dapat diatur, siapa yang akan kalah dan siapa yang akan
menang dalam pertempuran yang direkayasa sang dalang sendiri.
‘ Menurut George Terry, seni adalah kekuatan pribadi seseorang yang kreatif ditambah
dengan keahlian yang bersangkutan dalam menampilkan tugas pekerjaannya (art is personal
creative power plus skill in performance).
■ Jadi, seni administrasi merupakan kemampuan dan kemahiran seseorang untuk ■
mewujudkan berbagai strategi pemecahan masalah, bagaimana identifikasinya, solusinya,
memikirkan pembiayaannya, pengkoordinasiannya, serta evaluasinya.
Para administrator haruslah mempunyai moral dalam penyelenggaraan kegiatan
administrasinya. Hendaknya disadari oleh para administrator bahwa kegiatan ap.a pun
bertujuan untuk menegakkan kebenaran, kebaikan serta keindahan. Walaupun dirinya
semula'hanya rakyat biasa (infrastruktur politik) kemudian menjadi pemerintah (suprastruktur
politik).
Selanjutnya, administrasi juga harus dipandang sebagai moral dan etika. Karena
pemerintah harus mengajak kebenaran dan kebaikan, serta melarang terjadinya dekadensi
moral dalam lingkungan masyarakat yang dipimpinnya. Khusus untuk mengantisipasi
keburukan dekadensi moral maka memang hanya pemerintahlah yang mampu melakukan.
Karena yang bersangkutan rr.err.ilik: seperangkat kekuasaan militer, polisi, dan jaksa yang
berada di bawah kekuasaan aparat eksekutif.
Tetapi, apabila pemerintah sendiri tidak memliiki nati nurar.i dan etika moral sudah
barang tentu yang bersangkutan akan mendiamkan terjadinya berbagai tindakan kejahatan,
kriminal, serta dekadensi moral lainnya. Bahkan tidak menutup kemungkinan pemerintah akan
menjadi pelindungnya. Dengan demikiar. apa jadinva suatu negara ketika pemerintah
mendiamkan kejahatan tersebu:.
% Yang harus dilindungi dan dilayani pemerintah adalah kebaikan can kebenaran, seperti
orang tua telantar, anakyatimpiatu, dan para kaum fakir miskin. Oleh karena itu, pemerintah
r‘ mendirikan berbagai dinas sosial di tingkat daerah dan departemen sosial di tingkat pusat
V
sebagai usaha untuk menanggulangi biaya hidup mereka.
Jadi, pemerintah harus melakukan pelayanan kepada kebaikan dan kebenaran (amar
makruf) di satu pihak, serta melakukan kekuasaan untuk yang dekadensi moral (nahi mungkar)
di pihak yang lain. Iriilah yang digabung menjadi amar makruf nahi mungkar. Tetapi, apabila
pemerintah tidak memiliki moral maka yang terjadi ' adalah sebaliknya, yaitu melindungi
kejahatan seperti narkoba. per.curian, pelacuran, dan dekadensi lainnya (disebut dengan fasik)
di satu pihak, sedar.gkan di lain pihak mengintimidasi para rohaniwan, seperti kiai, pedanda,
pastor, biksu, dan pendeta (disebut dengan zalim).

8 Sistem A S'R!)
V?:
C. PENGERTIAN NEGARA
Sebelum menjelaskan keberadaan administrasi negara pada bab selanjutnya nanti maka perlu
kiranya dibahas keberadaan negara itu sendiri. Negara sebagai objek materia administrasi
negara juga akan bertumpang tindih denganilmu politik dan ilmu pemerintahan, yaitu sebagai
berikut.
Menurut Aristoteles, Negara adalah persekutuan dari keluarga dan desa guna
memperoleh hidup. yang sebaik-baiknya,
Menurut Jean Bodin, Negara adalah suatu persekutuan dari keluarga dengan segala
kepentingannya yang dipimpin oleh akal dari suatu kuasa yang berdaulat. ■
Menurut Hugo de Groot, Negara adalah suatu persekutuan yang sempuma dari orang-
orang yang merdeka untuk memperoleh perlihdungan hukum.
Menurut Bluntschli, Negara adalah suatu diri rakyat yang disusun dalam suatu organisasi
politik di suatu daerah tertentu.
Menurut Hans Kelsen, Negara adalah suatu susunan pergaulan hidup bersama dengan
tata paksa.
Menurut Leon Duguit, Negara adalah kekuasaan orang-orang kuat yang memerintah.
orang-orang yang lemah dan kekuasaan orang-orang yang kuat tersebut diperoleh
karena faktor politik.
Menurut Herman Finer, Negara adalah organisasi kewilayahan yang bergerak di bidang
kemasyarakatan dan kepentingan perseorangan dari segenap kehidupah yang
multidimensional untuk pengawasan pemerintahan dengan legalitas kekuasaan
tertinggi.
Menurut Robert Mac Iver, Negara adalah gabungan antara suatu sistem kelembagaan
dengan organi/sasinya sendiri sehingga bila membahas tentang negara, kita cenderung
selalu mengartikan lembaga dari suatu organisasi penyelenggara.
Menurut Logemann, Negara adalah suatu organisasi kekuasaan yang penuh kewibawaan.
Menurut Kranenburg, Negara adalah suatu sistem dari tugas-tugas umum dan organisasi
yang diatur dalam usaha untuk mencapai tujuan yang juga menjadi tujuan rakyat yang
dilipiitinya, sehingga harus ada pemerintah yang berdaulat.
Menurut Roger H. Soltau, Negara adalah alat atau wewenang yang mengatur atau
mengendalikan persoalan-persoalan bersama atas nama masyarakat.
Menurut Harold J. Laski, Negara adalah suatu masyarakat yang diintegrasikan karena
mempunyai wewpnang yang bersifat memaksa dan

Bab 1 Pendahuluan 9
£
secara sah lebih agung daripada individu atau kelompok yang merupakan bagian dari
masyarakat. ‘
Menurut Max Weber, Negara adalah suatu masyarakat yang merhpunyai monopoli dalam
penggunaan kekerasan fisik secara sah dalam suatu wilayah.
Menurut Miriam Budiardjo, Negara adalah suatu daerah teritorial yang rakyatnya
diperintah oleh sejumlah pejabat yang berhasil menuntut warganya untuk taat pada
peraturan perundang-undangan melalui penguasaan monopolisms dari kekuasaan yang
sah.
Menurut Nasroen, Negara adalah merupakan salah satu alat penting yang diadakan oleh
manusia dan berada di tangan manusia itu sendiri.
Menurut Djokosoetono, Negara adalah suatu organisasi manusia atau kumpulan manusia
yang berada di bawah suatu pemerintah yang sama.
Dengan demikian menurut penulis, negara adalah suatu kelompok persekutuan, alat
organisasi kedaerahan dan kewilayahan. yang memiliki sistem politik yang melembaga dari
rakyat, keluarga, desa, dan pemerintah yang lebih tinggi; terdiri dari orang-orang yang kuat
memiliki monopoli, kewibawaan, daulat, hukum, dan kepemimpinan yang bersifat memaksa
sehingga pada akhirnya memperoleh keabsahan dari luar dan dalam negeri; selanjutnya
organisasi ini memiliki kewenangan untuk membuat rakyatnya tenteram, aman, teratur,
terkendali di satu pihak dan di lain pihak melayani kesejahteraan dalam rangka mewujudkan
cita-cita bersama.

D. SYARAT NEGARA
Ada empat syarat negara di dunia yang wajib dipenuhi, yaitu sebagai berikut.
1) Adanya wilayah.
2) Adanya pengakuan.
3) Adanya pemerintahan.
4) Adanya rakyat.
Syarat lair, yang tidak terlalu penting adalah konstitusi. Karena Kerajaan Inggris Raya yang
besar tidak memiliki undang-undang dasar tertulis (konstitusi) tetapi tetap nidup sebagai
negara yang makmur. Artinya mereka hanya mempunyai undang-undang, sedangkan untuk
undang-undang dasar hanya tidak tertulis tetapi diikuti secara turun-temurun sebagai
kebiasaan yang mengakar (konvensi).
Untuk masing-masing syarat negara tersebut di atas perlu diuraikan dengan analisis sebagai
berikut. 1

1. Adanya Wilayah
Akan hairya wilayah, dua negara dapat saling bertempur mati-matian karena
persoalan wilayah. Lihatlah Inggris dan Argentina berebut Pulau Malvinas.
Bahkan Indonesia dan Malaysia di meja perundingan sempat menimbulkan
ketegangan bagi masyarakat yang mendengar persoalan Pulau Sipadan dan
Ligitan yang kemudian
Sls:sm Ad/r.inisirasi Negara Republik Indonesia (SANRl)
lepas ke tangan negeri Jiran tersebut. Terlepas dari benar atau salah maka lepa.
Timor Timur menjadi negara Timor Leste yang berdiri sendiri, juga menjadi hujata\.
orang terhadap Presiden Habibie yang memberikan dua opsi memilih.
Wilayah memang sangat penting bagi tegaknya negara. Rakyat Palestina 'N; sepanjang
hidupnya menuntut haknya kepada dunia bahwa tanah yang dikangkangi Israel adalah milik
mereka. India dan Pakistan juga masih memperspalkan:Kash- / mir. Rusia bagaimanapun berbeda
agama dengan negara-negara Islam yarig-.;’^^; diinjaknya, terus-menerus men'gintimidasi negara-
negara tersebut. Artinya, wilayah memang sangat perlu bahkan mempunyai potensi yang andal
untuk dikembangkan'.).1'
Letak suatu wilayah juga mempunyai potensi yang andal. Negara kota seperti" Singapura
sangat tepat sebagai tempat kapal bongkar dan pergudangan barang-barang yang lewat dari Asia
ke Eropa atau sebaliknya. Sehingga andaikata dibuka . .. Semenanjung Kra (mengikuti Terusan
Suez dan Panama) mengakibatkan kematian negara kecil ini. Itulah sebabnya, secara politik
negara ini melirik perpolitikan Indonesia sebagai altematif kekecilan wilayahriya (dan berhasil
membeli saham Indosat karena kelemahan pemerintahan Megawati).

Monako hanya hidup dari perjudian orang-orang Eropa yang beristirahat di Laut
Tengah. Jadi, pariwisata tidak terpuji ini menjadi aset negara ini, sehingga ketika Raja
Reiner menikah dengan bintang film Grace Kelly dulu, hal ini menjadi promosi yang
andal bagi mereka.
Semua aspek potensi wilayah harus dapat diidentifikasikan, terutama faktor-faktor
dominannya. Pembahasan yang bersifat menyeluruh tetapi cbkup menyatu dalam upaya
mentransformasikan potensi wilayah harus dikaji secara mendalam.
Letak strategis geografis dapat dirinci lebih lanjut dalam sejumlah faktor yang
cukup dominan. Seperti posisi untuk menguasai perdagangan, lalu.lintas laut, darat dan
udara, serta daya tarik kepariwisataan sebagaimana telah penulis uraikan di atas. Dengan
demikian mesti diperhitungkan kondisi morfologinya, topografinya, dan peruntukan tata
ruang yang lain.
Kekayaan alam yang terkandung dalam suatu wilayah negara, terutama dilihat dari
klasifikasinya yaitu mineral, energi yang dimiliki, kekayaan laut, serta sumber daya
buatan. Kemudian perlu pula diperhitungkan berapa deposit tersedianya sumber kekayaan
alam tersebut, tingkat pengelolaannya, pola konsumsi dalam negeri dan kemungkinan
ekspor ke luar negeri, serta tingkat peranan pemerintah setempat dalam manajemen
pemasaran dan pengelolaannya.
Dari uraian tersebut di atas dapat didefinisikan bahwa yang dimaksud dengan
wilayah adalah lokasi atau area tertentu dengan segala kandungan potensi wilayah
tersebut, dan semua kekuatan yang dapat dimanfaatkan mulai dari darat, laut, dan ■ udara,
baik yang sifatnya fisik maupun nonfisik. Secara kompleks menyangkut keseluruhan tata
ruang dan sumber kekayaan alam yang terkandung dalam wilayah tersebut.

Sekarang dunia mencatat bahwa seakan-akan tiada batas wilayah suatu bangsa

Bab 1 Pendahuluan
 ii'a kemajuan komunikasi di era globalisasi ini, sedang
dikocokoleh ,/n, baikekonomi maupun politik bahkan hukumdan budaya.
Orang “iiatkan jati diri dalam tantangan semuanya ini. Buktinya,
bagaimana :7mencegah intervensi dunia internasional dalam kasus peledakan
bom ?Mana sulitnya Presiden Megawati menolak keinginan Singapura dan
Keridati dapat dibayangkan bagaimana sulitnya mereka bila Indonesia maju
dan kuat karena Australia yang terpencil dan dibentengi pintu gerbangnya oleh Indo-
• /i- :' nesia. Dan bagaimana kecilnyaPulau Singapura bila Indonesia menggertaknya, sayang
jf yang terjadi adalah sebaliknya.

* . 2. Adanya Pengakuan
Adanya pengakuan dari dalam dan luar negeri tentang eksisnya suatu riegara adalah
sangat.penting, bagaimana jadinya suatu negara yang tidak diakui. Ada dua jenis pengakuan,
yaitu dari dalam negeri sendiri dan dari luar negeri. Pengakuan dari dalam negeri adalah
kesediaan dan kerelaan warga negara untuk diperintah oleh pemerintah yang sah.
Karena mengharapkan pengakuan dari warga negara sendiri itulah maka pemerintah
mengadakan pemilihan umum agar masyarakat yang menentukan sendiri pemerintah mana
yang mereka sukai. Karena banyaknya anggota masyarakat maka terlebih dulu mereka
menetapkan para wakil di parlemen. Namun demikian, tidak menutup kemungkinan setelah
rakyat memilih sendiri wakilnya di parlemen mereka juga memilih kembali pemerintah yang
akan memimpin mereka dengan pemilihan presiden langsung, atau pemilihan gubemur dan
bupati langsung.
Pengakuan dari luar negeri adalah dengan mengirim duta besar berkuasa penuh yang mewakili
negeri tersebut ke dalam negeri kita begitu negeri kita baru merdeka. Sebaliknya, kita juga
mengirimkan duta dan konsul kita ke negeri tersebut mewakili pemerintahan kita untuk
berbagai hal seperti politik dan ekonomi. Itulah sebabnya, begitu seseorang memenangkan
pemilihan presiden maka yang bersangkutan akan berkeliling ke luar negeri untuk mendapat
pengakuan.
Pengakuan eksistensi suatu pemerintahan negara oleh negara-negara lain dimaksudkan sebagai
kerelaan negara-negara itu untuk mengakui suatu negara merdeka dan pemerintah yang
menguasainya adalah pemerintah yang sah dan berdaulat. Bahkan selain saling menukar duta
besar dan konsul jenderal, juga ditunjukkan dengan kerja sama di berbagai bidang.
Oleh karena pemisahan diri suatu provinsi atau negara bagian dari induknya, seperti Singapura
dari Malaysia dulu, pemisahan Ukraina dari Uni. Soviet dulu, pemisahan Bosnia dari
Yugoslavia, serta pemisahan Timor Leste dari Indonesia, hams diakui oleh negara-negara dunia
yang terhimpun dalam PBB. Itu pula sebabnya, PBB sebagai organisasi besar dunia dicurigai
terlalu campur tangan dalam membahas persoalan dalam negeri suatu negara yang semestinya
diselesaikan sendiri.

12 Sistem Adminislrasi Negara Republik Indonesia (SANRI)

3. Adanya Pemerintahan
Syarat berikutnya yang menjadi syarat berdirinya negara adalah adanya pemerintah. Apabila
tidak dibentuk. pemerintahan dalam suatu negara maka masyarakat akan seenaknya
bertindak tanpa hukum (anarkis). Dalam arti luas pemerintah adalah eksekutif, legislatif,
yudikatif, dan lembaga tinggi lainnya,''" sedangkain dalam arti sempit hanyalah lembaga
eksekutif saja. '
Pemerintah hanya sekelompok orang yang menjalankan aturan dengan maksud menjaga
ketertiban dan keamanan di satu pihak, sedangkan di lain pihak.cfituntut pelayanannya
terhadap berbagai persoalan masyarakat. Biaya hidup' pemerintah diperoleh dari pajak
(pungutan paksa sesuai peraturan), retribusi (pungutan $etelah memberikan jasa) yang
dipungut dari rakyat banyak.
Agar pemerintah tidak semaunya menikmati hasil bumi bagi daerah kaya'dan menikmati
pinjaman luar negeri bagi daerah miskin maka rakyat mempersiapkan lembaga wakil rakyat
yang dipilih melalui pemilihan umum untuk menyuarakan aspirasi. Lembaga itu disebut
dengan parlemen atau badan legislatif. Kedua lembaga tinggi akan penulis uraikan dalam
pembagian kekuasaan pada subbab selanjutnya.
Rakyat yang terlalu kuat dalam menjatuhkan pemerintah melalui.wakil-wakilnya di
parlemen akan membuat pembangunan ekonomi tidak berjalan karena berbagai proyek
tersendat. Karena seringnya mosi tidak percaya dari parlemen akibatnya eksekutif tidak
bekerja. Oleh karena itu, pemerintah membuat undang-undang yang memperkuat dirinya.
Pemerintah yang terlalu kuat akan membuat dikebirinya para wakil rakyat dengan hanya
datang pura-pura bersidang tanpa ada protes kepada pemerintah. Hal ini walaupun
mempereepat pembangunan ekonomi tetapi hanya dinikmati oleh segelintir aparat
pemerintah saja. Itulah sebabnya, untuk meningkatkan pembangunan politik maka wakil
rakyat membuat undang-undang yang membuat pemerintah eksekutif tidak semena-mer.a
dalam menjalankan roda pemerintahannya.

4. Adanya Rakyat
Pertama-tama perlu dibedakan terlebih dahulu antara rakyat, warga negara, masyarakat. dan
penduduk yaitu sebagai berikut.
Rakyat adalah salah satu syarat r.egara, yaitu keseluriihan orang-orang baik yang berada di
dalam r.eger: maupun yang ada di luar negeri dan mempunyai hak pilih atau dicabut hak
pilihnya untuk waktu tertentu, atau belum mempunyai hak pilih karena persyaratan tertentu.
Warga negara adalah mereka yang dinyatakan warga oleh suatu negara tertentu berdasarkan
peraturan perundang-undangan negara tersebut.
Masyarakat adalah mereka yang bersama-sama menjadi anggota suatu negara yang harus
aibina dar. dilaymi oleh administrasi pemerintah setempat.
Penduduk adalah mereka yang menjadi penghuni dari suatu negara tertentu yang harus
diinventarisasi.
 . Dari keterangan tersebut di atas terlihat bahwa hariya rakyat yang sama dengan warga
negara, sedangkan penduduk terdiri dari WNI dan WNA yang sama-sama tinggal ditempat
tersebut.
Menurut hukum intemasional, tiap-tiap negara berhak untuk menetapkan sendiri siapa
yang akan menjadi warga negaranya. Untuk itu ada dua asas yang bisa dipakai dalam
penentuan kewarganegaraan, yaitu asas ius soli dan asas ius sanguinis■: '
Asas ius soli menentukan kewarganegaraan berdasarkan tempat, yaitu siapa pun yang
bertempat tinggal dalam waktu tertentu di suatu tempat maka yang b'ersangkutan dinyatakan
sebagai warga negara tempat tersebut. Sudah'b'arang tentu termasuk yang dilahirkan di tempat
tersebut. .
Asas ius sanguinis menentukan kewarganegaraan berdasarkan darah, yaitu siapa pun
yang merupakan anak kandung (sedarah seketurunan) dilahirkan oleh seorang warga negara
tertentu maka anak tersebut juga dianggap warga negara yang bersangkutan..
Dengan demikian terdapat dua persoalan, yaitu ada mereka.yang memperoleh. dua
kewarganegaraan (bipatride) dan ada pula yang tidak satu pun kewarganegaraan yang
diperolehnya (apatride), yaitu karena sebagai berikut.
Anak yang lahir dan bertempat tinggal di lokasi negara yang menganut Asas ius soli
(tempat) sedangkan daerah asal orang tuanya menganut asas ius sanguinis (darah)
If ?•;. mengakibatkan anak tersebut memperoleh dua kewarganegaraan (bipatride).
Anak yang lahir dan bertempat tinggal di lokasi negara yang menganut Asas Ius
Sanguinis (darah) sedangkan daerah asal orang tuanya menganut Asas Ius Soli (tempat)
mengakibatkan anak tersebut tidak satu pun memperoleh kewarganegaraan (apatride).
Oleh karena itu, di Negara Kesatuan Republik Indonesia keberadaan WNA dan WNI
•i ditentukan dalam UUD 1945 Pasal 26 ayat (1) dan (2) sebagai berikut.
Yang menjadi warga negara iaiah orang-orang bangsa Indonesia asli dan orang-orang
bangsa asing yang aisahkar. dengan undang-undang sebagai warga negara (Pasal 1).
Syarat-syarat yang ~er.ger.ai kewarganegaraan ditetapkan dengan undang-undang (Pasai
2).
Berdasarkan Pasal 25 ayat (2} Undang-Undang Dasar 1945 tersebut di atas dijabarkan
dan dibuatlah Undang-Undang Nomor 62 Tahun 1958 tentang Kewarganegaraan Republik
Indonesia.

E. ICEDAULATAN NEGARA
Di mana letak kekuasaan tertinggi pada suatu negarabermacam-macamyang terjadi. pada
berbagai r.egura, terkadang hanya sebagai slogan, tetapi terkadang memangdukuti secara
kansekuen, ar.tara lain sebagai berikut.
Ada negara yang menganggap bahwa kedaulatannya di tangan rakyat, artinya suara rakyat
banyakber.ar-benar didengar, keluhan, dan penderitaannya. Menurut
>

14 S'.;:c.r\ Acministrasi Negara Republik Indonesia (SANRI)

mereka inilah.cont'oh negara demokrasi, oleh rakyat dan untuk rakyat. Tetapi hal ini
tampaknya hanya sekadar untuk menutupi perilaku pemerintah yang berkuasa. Negara-negara
komunis sering mengatakan sebagai negara demokrasi, tetapi memaksakan kehendaknya demi
partai tunggal sosialisme.' Negara liberal sering mengucapkan demokrasi,tetapi merpka
menyebarluaskanpya melalui pemaksaan. Mereka sendiri masa laliinya merupakan negara
perijajah. Masyarakat kulit putih dan masyarakat kulit hitam serta kulit berwama dibedakan
statusnya.'Oleh karena' itu, bila ada yang mengatakan bahwa kedaulatan berada di .tangan'
rakyat maka yang membuktikannya adalah sejauh mana pertanggungjawaban pemerintah'
kepada rakyatnya, baik langsung maupun melalui perwakilan pada badan legi'slatif.
Ada pula negara yang mengatakan bahwa kedaulatan berada di tangan hukum, artinya
supremasi hukum dinomorsatukan, peraturan dijunjung tinggi. Tetapi bukankah tidak'sedikit
negara yang mengaku negara hukum, tetapi hukum yang dibuat oleh manusia. Dan manusia
tersebut hariya terbatas pada .-ekelompok manusia elit yang berada di lingkuhgan yang dekat
dengan kekuasaan, apakah langsung eksekutif ataupun legislatif. Akan. tetapi, legislatif
(parlemen) itu ditunjuk oleh pemerintah yang berkuasa. Risikonya sering dibuat hukum yang
mengebiri pers, hukum yang menjegal demonstrasi dan prates kepada pemerintah. Kalau perlu
dengan tuduhan teroris, kendati yang dituduh adalah mereka yang merhbela rakyat kecil. Oleh
karena itu, kalau ada negara yang kedaulatannya berdasarkan atas hukum, alat pengujinya
adalah sejauh mana hukum itu dibuat oleh pihak wakil rakyat untuk mengatur dan mengurus
hubungan rakyat dengan pemeriritahnya secara baik dan benar. Kalau. perlu dengan mencari
kaitannya dengan moral agama:
Ada pula negara yang mengatakan bahwa kedaulatannya berada di tangan Tuhan. Jadi, Tuhan
Yang Mahakuasa yang menentukan jalannya roda pemerintahan ( Apabila diatur oleh Sang
Pencipta dunia ini maka yang melanggamya akan berd'osa. Hanya saja kemudian yang perlu
diperhatikan adalah siapa orang yang menjadi pelaksana jalannya roda pembrintahan .itu
sendiri. Apakah benar yang bersangkutan berdasarkan. kitab suci ataukah hanya menafsirkan
sesuai seleranya dengan mencocokkan aturannya dengan kitab suci. Apabila merugikan diri elit
penguasa lalu dihilangkan, tetapi ketika menguntungkan penguasa maka diekspos sebagai
perintah Tuhan. Oleh karena itu, kalau ada negara yang mengaku sebagai negara yang
kedaulatannya beFada di tangan Tuhan maka perlu diuji sejauh mana penafsiran pribadinya
memiliki kontribusi untuk berubah, itu pun kalau agama yang dipakai yang bersangkutan
agama yang baik dan benar.
Ada pula negara yang terus terang mengatakan bahwa kedaulatannya berada di tangan raja,
Inilah bentuk yang paling niengultuskan manusia di muka bumi. Bahkan, pernyataan yang
mengatakan bahwa raja dan keluarganya adalah bangsawan yangberdarah biru adalah terlalu
melebih-lebihkan manusia oleh manusia, karena darah manusia bukankah sama merah
wamanya. Tetapi, karena kulit para raja warnanya putih ialu urat nadinya terlihatberwama
biru maka lahirlah istilah

Bab 1 Pendahuluan 15
darah biru. Apalagi rakyat jelata karena beratnya bekerja di terik matahari menjadi-kari kulit
mereka hitam legam, sehingga diariggap berdarah lain yang tidak terhormat. Inilah cikal bakal
lahimya kasta dalam masyarakat, kendati semua agama pada prinsipnya menyamakan derajat
manusia.
Ada pula negara yang mengatakan bahwa kedaulatannya berada di tangan • negara sendiri. Hal
ini karena melihat terlalu dibedakannya manusia atas manusia. Untuk mengantisipasi perbedaan
kelas, negara membuatperaturan ketat yang tidak. boleh dilanggar rakyat. Demi negara semua
harus mengalah. Ini terlihat pada negara-negara komunis yang menjadikan negara komunis
secara tirani, kendatipun negara milik orang banyak secara bersama, sehingga cara ini dianggap
diktator proletariat. Tetapi, bagaimana dengan pemimpin pemerintahan itu sendiri, apakah
mereka juga tunduk kepada negara. Walaupun di negara komunis pemimpinnya selalu memakai
pakaian militer, pakaian buruh, dan uniform yang dibuat sama rasa dan sama rata, namun
perilaku kejam pemimpin yang mengatasnamakan negara, tetapi -tidak menghormati negara itu
sendiri. Akhimya lahirlah kata-katai (slogan) ’’negara adalah saya”, bagi para pemimpinnya
kata-kata pemimpin adalah kata-kata resmi negara. . •

F. TIMBULNYA NEGARA
Banyak teori yang merigemukakan timbulnya suatu negara, di antaranya adalah sebagai berikut.
-
1. Teori Kenyataan
Teori kenyataan adalah teori yang menganggap bahwa meriiang sudah kenyataannya
berdasarkdn syarat-syarat tertentu negara itu dapat timbul.
2. Teori Ketuhanan
Teori ketuhanan adalah teori yang menganggap bahwa memang sudah menjadi kehendak Tuhan
Yang Mahakuasa suatu negara itu timbul.
3. Teori Perjanjian
Teori peijanjian adalah teori yang menganggap baliwasuatr negara itu terberituk berdasarkan
perjanjian bersana antara orang-orang y pakat mendirikan suatu negara ataupun antara crang-
orang y»no d:j-' an penjajahnya.
4. Teori Penaklukan
Teori penaklukan adalah teori yang men-----— L ^ itu timbul karena
serombongan manusia menundukkan sc . .aoongan yang lan. ^mgga negara •i • berdiri atas dasar
pemberontakan, proklamasi, peleburan, maup.. nguasaan.
5. Teori Kekuatan
Teori kekuatan adalah teori yang menganggap bahwa negara itu timbul karena serombongan
manusia mengalahkan rombongan manusia yang lain. Rombongan manusia yang lebih kuat ini
kemudian membuat hukum (might makes right).

16 Sistem Administrasi Negara 'Republik Indonesia (SANRI)

 Dengan demikian, kekuatan menjadi pembenaran dan raisond'etre-nyz. negara, teori
kekuatan ini sama dengan teori penaklukan.
6. Teori Patrilineal
Teori patrilineal adalah teori yang menganggap bahwa negara itu timbul karena dalam
suatu kelompok keluarga yang masih primitif padtfmulanya, sang.ayah sebagai
pemimpin keluarga memiliki kekuasaan kemudian penerusnya ditarik dari keturunan
anak laki-laki tertua ataupun berikutnya.
7. Teori Matrilineal
Teori matrilineal adalah teori yang menganggap bahwamegara itu timbul karena dalam
suatu kelompok keluarga yang masih primitif pada mulanya, walaupun kepemimpinan
dapat saja dijabat oleh seorang laki-laki ataupun seorang wanita, namun pengganti
diambil dari garis keturunan ibu (wanita).
8. Teori Orgahis
Teori organis adalah teori yang menganggap bahwa negara itu sebagai manusia,
perrierintah dianggap kepalanya, masyarakat dianggap. sebagai dagingnya, undang-
undahg dianggap sebagai tulangnya. Dengan begitu, negara bagaikan manusia yang
dapat lahir, tumbuh. berkembang, dan kemudian mati karena bubar.
9. Teori Daluwarsa
Teori daluwarsa adalah teori yang menganggap bahwa negara itu terbentuk karena
memang sudah dari dulunya ada seseorang yang memerintah, lalu dengan sendirinya
seterusnya keturunan yang bersangkutan diterima sebagai pemilik negara yang
membudaya.
10. Teori Alamiah ^—
Teori alamiah adalah teori yang menganggap bahwa negara itu adalah ciptaan alam yang
sudah terbentuk dan berkembang secara alamiah. Dengan begitu, batas-batas negara
adalah sungai, hutan. par.tai, dan gurun pasir yang alami.
11. Teori Filosofis
Teori filosofis adalah teori yang menganggap bahwa negara terbentuk berdasarkan
renungan akar. art; sebuah pemerintahan negara, lalu . diperhitungkan untuk selayaknya
ada. Dengan begitu, keberadaan negara berdasarkan pencarian kebenaran. kebaikan,
dan keindahan suatu pemerintahan yang tidak lepas dari hakikat negara itu yang
sesungguhnya.
12! Teori Historis
Teori historis adalah teori yang menganggap bahwa negara itu memiliki lembaga sosial
yang tidak dibua: dengan sengaja. tetapi tumbuh secara evolusioner sesuai dengan
kebutuhar. situasi car. kcndisi ruang dan waktu manusia sehingga secara kesejarahan
berkembangiah negara itu seperti apa yang kita lihat selanjutnya.

Dab l Pendahuluar. 17
 Demikianlah beberapa teori tentang timbulnya suatu negara. Pendiri negara sudah
barang tentu dianggap pahlawan bagi negara tersebut, tetapi tidak menutup kemungkinan
menjadi pengkhianat dan pemberontak bagi negara lain yang merupakan musuhnya.'

• G. BENTUK NEGARA
B'entuk negara berbeda dengan benluk pemerintahan, karena menurut penulis
bentuk pemerintahan terdiri dari parlementer, presidensial, campuran, dan komunis,
sedangkan bentuk negara terdiri dari kerajaan dan republik.
Benluk negara kerajaan dipimpin oleh seorang raja.(kaisar) atau ratu (maha-rani)
yang diwariskan secara turun-temurun. Jadi, apabila seorang calon raja tidak terlalu
mengenal pengaturan politik pemerintahan'negara maka jalannya .roda pemerintahan
diserahkan pada perdana menteri yang mengepalai kabinet. Dengan demikian antara
kepala negara yang dipimpin oleh raja, berbeda dengan kepala pemerintahan yang dipilih
oleh parlemen. Tetapi tidak menutup kemungkinan kepala negara dan kepala
pemerintahan dipegang langsung oleh satu orang bila mampu. Untuk tidak hilangnya
kewibawaan ratu atau raja maka pelantikan kepala pemerintahan, sudah barang tentu
dengan restu raja.
Bentuk negara republik dipimpin oleh seorang presiden yang dipilih oleh badan
tertentu (konstitutif atau legislatif) atau dipilih langsung oleh rakyat dalam suatu
pemilihan umum. Apabila negara sering berperang maka rakyat begitu saja membiarkan
presidennya tar.pa berganti. Tetapi dalam keadaan damai dan demokrasi presiden dapat
dijatuhkan oleh parlemen, tergantung keberadaan konstitusi yang mengatumya.

Ada beberapa pertanggungjawaban kepala pemerintahan di depan wakil rakyat, 1 yaitu

sebagai berikut.
Impeachment adaiah apabila searing kepala pemerintahan secara pribadi mela- I kukan
kesaiahan. sehingga merr.bui: para wakil rakyat memanggilnya untuk diminta !
pertanggungjawabannya, tar.pa akan menjatuhkan kabinet (dewan menteri-menteri lainnya).

' Accountability speech adaiah apabila kepala pemerintahan menyelesaikan ' tugasnya
dalam akhir masa jabatannya maka menyampaikan apa yang telah dilakukan untuk
mendapat perilaian dari para wakil rakyat, setelah pidato dibacakan kabinet hanya
menunggu waktu pelantikan kabinet baru (demisioner).
Progress report adaiah apabila akhir setiap tahun masa jabatan, untuk mengetahui
sejauh mana penyelenggaraan pemerintahan maka dilaporkanlah kemajuannya, kepada
para wakil rakyat. tar.pa membuat kepala pemerintahan tersebut turun jabatan karena
hanya bersifa: krreksi dari dewan.
Inaugural speech adaiah apabila seorang kepala pemerintahan memulai masa jabatannya
maka setelah yang bersangkutan dilantik, kepala pemerintahan tersebut , diperbolehkan
membaca apa; ar.g menjadi visi dan misi kerjanya untuk didengarkan

IS Sister: .-.dr-.inisirasiNegara Republik Indonesia (SAi\'RI)

oleh para anggota parlemen ataupun badan konstitusi.
Kemudian untuk melihat berbagai jenis bentuk pemerintahan, dapat diuraikan sebagai
berikut.
1. Sistem pemerintahan kabinet presidensial.
2. Sistem pemerintahan kabinet parlementer.
3. Sistem pemerintahan kabinet campuran.
4. Sistem pemerintahan kabinet komunis.

1. Sistem Pemerintahan Kabinet Presidensial

Kabinet presidensial, yaitu kabinet yang menteri-menterinya bertanggung jawab kepada
presiden. Agar para menteri tidak berlindung di bawah kekuasaan presiden apabila
melakukan kesalahan maka antara badan legislatif (parlemen) dengan badan
eksekutif (presiden dan menterinya) harus saling mengawasi dengan ketat (checking
power with power).
S.L. Witman dan J.J. Wuest mengemukakan empat ciri kabinet presidensial, yaitu sebagai
berikut.
1) It is based upon the separation of power principles.
2) The executive has no power to dissolve the legislature nor must he resign when he
loses the support of the majority of its membership.
3) There is no mutual responsibility between the president and his cabinet, the latter is,
wholly responsible to the chief executive.
4) The executive is chosen by the electrorate.
Dengan demikian, menurut sistem pemerintahan presidensial sebagai berikut.
1) Hal tersebut berdasarkan atas prinsip-prinsip pemisahan kekuasaan.
2) Eksekutif tidak mempunyai kekuasaan untuk membubarkan parlemen dan juga tidak
mesti berhenti sewaktu kehilangan dukungan dari mayoritas anggota parlemen.
3) Dalam hal ini tidak ada tanggung jawab bersama antara presiden dan kabinetnya,
karena pada akhirnya seluruh tanggung jawab sama sekali tertuju pada presiden
(sebagai kepala pemerintahan).
4) Presiden dipilih langsung oleh para pemilih. 2

2. Sistem Pemerintahan Kabinet Parlementer

Kabinet parlementer, yaitu kabinet yang para menterinya masing-masing bertanggung
jawab kepada parlemen. Hal ini karena parlemen yang memilih menteri-menteri yang
tepat, begitu juga perdana menterinya. Anggota parlemen dapat menjatuhkan setiap
kesalahan masing-masing menteri.
Menurut S.L. Witman dan J.J. Wuest ada empat cara pula berkenaan dengan sistem
pemerintahan kabinet parlementer, yaitu sebagai berikut.
1) It is based upon the diffusion of power principle.
2) There is mutual responsibility between the executive and the legislature,

Dab 1 Pendahuluan 19
 hence the executive may dissolve the legislature or he must resign together with the
rest of the cabinet .when his policies are not longer accepted by the majority of the
membership in.the legislature.
3) There is also mutual responsibility between the executive and the cabinet.
4) . The Executive (Prime Minister, Premier, or Chdncelor) is chosen by the
titular head of state (Monarch-of president), according to the support of the
majority in the legislature. ‘ ‘ • ' .
Dengan demikian; menurut sistem pemerintahan parlementer adaiah sebagai berikut.
1) Hal tersebut berdasarkan atas prinsip-prinsip pembagiankekuasaan.
2) Di mana menjadi tanggung jawab bersama antara eksekutif dan legislatif. Oleh
karena itu, pihak eksekutif boleh membubarkan parlemen (legislatif) atau sebaliknya
eksekutif sendiri yarig harus meletakkan jabatan bersama-sama kabinetnya, yaitu ketika
kebijaksanaan pemerintah tidak. lagi dapat diterirria oleh kebanyakan suara para
anggota sidang yang ada dalam parlemen (legislatif) tersebut.
3) Dalam hal ini juga terjadi pertanggungjawaban bersama (timbal balik) antara
Perdana Menteri dengan kabinetnya.
4) Pihak eksekutif (baik Perdana Mentri maupun para menteri secaraperseorangan)
dipilih oleh kepala pemerintahan dan pemegang-masing-masing departemen negara,
sesuai dengan dukungan suara mayoritas parlemen..
• i***’*';

3. Sistem Pemerintahan Kabinet Campuran

Kabinet campuran, yaitu kabinet yang presidennya tidak hendak kehilangan kekuasaan
ketika anggota parlemen mernberikan mosi tidak pereaya kepada pemerintah. Oleh
karena itu, yang jatuh hanya perdana menteri dan menteri-menterinya, tetapi presiden
tidak dapat dijatuhkan oleh parlemen.
Dalam sistem ini diusahakan hal-hal yang terbaik dari sistem pemerintahan presidensial
dan sistem pemerintahan parlementer, karena sistem ini terbentuk dari pengkajian
sejarah perjalanan. beberapa negara. •
Jadi, sistem pemerintahan campuran ini biasanya selain memiliki presiden :> ataupun
raja sebagai kepala negara, juga memiliki kepala pemerintahan, yaitu perdana menteri.
Bila presiden tidak diberi posisi dominan ihenurut konstitusi maka presiden tidak lebih
dari sekadar lambang dan kabinet akan semakiri goyahkedudukannya. Untuk itu di
Prancis yang pemah tiraini dari perriahpuia deihokratis liberal.mengubah konstitusi
negaranya sedemikian rupa sehingga presiden tidak dapat dijatuhkan oleh parlemen
bahkan presiden dapat membubarkan parlemen.
Di Republik Islam Iran, sesudah menggulingkan Shah Iran Reza Pahlevi maka Imam
Ayatullah Rohullah Khomeini yang laina belajar.dari pengalaman beliau selama di
Prancis ketika pengasingannya, mencoba demokratisasi Islam dengan kabinet

20 Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia (SANRl)

(baik perdana menteri maupun presiden sekalipun) dapat dijatuhkan oleh parlemen, tetapi din
beliau sendiri sebagai Imam berada pada posisi kepala negara. ;
Di Indonesia para menteri tidak bertanggung jawab kepada parlemen..Tetapi, ketika presiden
harus menyampaikan pertanggiingjawabannya kepada MPR sebagai lembaga konstitusi, perlu
disadari bahwa MPR terdiri dari DPR itu sendiri yang ditambah dengan utusan daerah dan
utusan golongan (setelah era reformasi diganti dengan dewan perwakilan daerah). Dengan
demikian, negara ini memiliki sistem pemerintahan campuran.
Hanya sayang ketika era pemerintah Soeharto, demokratisasi sistem pemerintahan campuran
ini ditiranikan dengan cara meletakkan orang-orangnya di lembaga konstitutif (MPR). Utusan
golongan diangkat dari para menteri, sedangkan untuk utusan daerah diangkat para gubemur
yang notabene anak buah beliau: Kemudian diangkat para panglima yang juga anak buah
beliau sebagai jenderal besar, kemudian para rektor yang juga beliau sendiri yang memberikan
pengangkatan rektomya: Itu pun masih dilengkapi dengan sistem pemilihan umum yang
proporsional. Sistem tersebut membolehkan para wakil rakyat diambil dari orang-orang pusat
yang diletakkan di daerah, seperti para istri menteri, para menteri, para anak menteri, dan
kekuatan Partai Golkar lainnya. Oleh karena itu, kekuatan partai ini akan penulis uraikan
sendiri pada bagian selanjutnya.

4. Sistem Pemerintahan Kabinet Komunis

Kabinet komunis, yaitu kabinet yang baik kepala pemerintahan maupun kepala pemerintahan
dijabat secara ex officio oleh pimpinan partai komunis, mulai dari tingkat pusat sampai pada
tingkat pemerintahan daerah. Karena partai komunis yang ada di daerah sekaligus menjadi
kepala daerah dan kepala wilayah.
Bila dibandingkan antara kekuatan partai komunis ketika zaman Uni Soviet masih berdiri
dengan ketika zaman kuatnya Partai Golkar di Indonesia pada era Orde Baru hampir mirip.
Pada masa Orde Barn setiap cama: senantiasa menjadi Ketua Dewan Pembina Golkar tingkat
kecamatan, setiap bupati menjadi Ketua Dewan Pembina Golkar Tingkat Dewan Pimpinan
Daerah Tingkat II (kabupaten), dan setiap gubernur menjadi Ketua Dewan Pembina Golkar
Tingkat Dewan Pimpinan Daerah Tingkat I (provinsi).

Bab 1 Pendahuluan 21
Perhatikan gambar berikut ini!

Ketua Dewan Pembina ex officio Gubernur

DPD Golkar Provinsi r

Ketua Dewan Pembina A ex officio Bupati

DPD Golkar Kabupaten >

i
1 V
V

ex officio
◄- > Camat

ex officio
> Lurah/Desa

Rakvat Indonesia

Gambar 1.1 Golkar Orba ci Ir.coresia

 Soviet Tertinggi
Central Komite Tk. Presidium
Dewan Menteri
Nasional
(Kongres Partai Komunis)
I

Central Komite Dewan Menteri Soviet Tertinggi

Tk. Negara Bagian -p. Presidium

Komite Daerah Komite Eksekutif -—--

Daerah Oblast >-
Tk. Daerah

Komite Daerah , Komite Eksekutif

KotaBesar *4-—-
Daerah Rayon (District)

V
Komite Desa Komite Eksekutif
Kota Kecil
Selsovet

Pemuda Pekerja Rakyat Uni Soviet

Gambar 1.2 Komunis di Uni Soviet

Bab I Pendahuluan 23
 Gambar 1.3 Sistem pemerintahan
Summer. InuKencana, Pengantarllmu Pemerintahan, Eresco Bandung 1991

Seisin bentuk sistem pemerintahan tersebut di atas, ada pula dikenal kabinet koalisi
yaitu kabinet yang dibentuk oleh presiden dengan mengambil berbagai menteri yang
berasal dari bermacam partai politik. Jadi, bentuknya sudah barang tentu pelangi (beraneka
ragam). Hal ini karena biasanya presiden yang bersangkutan tidak mendapat dukungan
mayoritas, artinya kemenangannya dalam pemilihan umum tidak mencapai lima puluh
persen. Jadi, apabila lawan politiknya bergabung akan dapat menjatuhkan dirinya di dalam
pidato pertanggungjawaban, untuk itu para pimpinan partai diajak bergabung dengan
mengambil pimpinan partainya. Tetapi kalau seluruh yang diambil itu adalah orang yang
memang karena keahliannya sesuai disiplin ilmunya maka biasanya juga disebut juga
sebagai zaken kabinet.
Selanjutnya gambar tersebut di halaman berikut akan membedakan antara bentuk
negara dengan bentuk pemerintahan.

Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia (SANRI)

Bentuk
-,,Bent
uk ;
Negara

Gambar 1.4 Bentuk-bentuk negara

Bab 1 Pendahuluan
 , KAISAR i
JEPANG
i
i

. PM
i MENTERI ] MENTERI

\M_____
HM
PARLEMEN
(LEGISLATIF)

KOKKAI SHUGIIN MAJELIS TINGGI MAJELIS

RENDAH

RAKYAT JEPANG

Keterangan :

: Pertanggungjawaban

Mosi tidak percaya

? Gambar 1.5 Sistem pemerintahan Jepang Sumber. InuKencana,

■
llmuPemerintahan. CV. Manbar.Vsi’j. Ezr.'jrg
v.

26 Sistem Administrasi Setzrz '~.z:

 r

RATU/RAJA
INGGRIS

* PM
MENTE
RI
MENTE
! RI *^
***!
r!
Jr:1:
PARLEMEN
(LEGISLATIF)

HOUSE OF HOUSE OF
REPRESENTATIVE COMMONS

AA

tT

RAKYAT INGGRIS

Keterangan :

ESS# : Pertanggungjawaban

m\\) : Mosi tidak percaya

Gambar 1.6 Sistem pemerintahan parlementer Sumber. Inu Kencana, llmu

Pemerintahan, CV. MandarMaju, Bandung 1994

Bab 1 Pendahuluan
 ’i'

MAHKAMAH PRESIDEN
AGUNG

R A K. Y A T

Gambar 1.7 Sistem pemerintahan presidensial, contohnya sistem pemerintahan Amerika

Serikat
Surr.ber Prof. Crs. Famudji, MPA, Pertiandingan Psmenntah, Bina Aksara, Jakarta 1985

Sistem Acinunistrasi Negara Republik Indonesia (SANRI)

 SYURA NE GAHDAN

DEWAN

AHLI AHLI
HUKUM HUKUM PRES1DEN
UMUM ISLAM PM
MENTERI
MENTERI

RAKYAT REPUBLIK ISLAM IRAN

Gambar 1.8 Sistem pemerintahan campuran, contohnya sistem pemerintahan Republik

Islam Iran
Somber Inu Kencana, Al Quran dan ilmu Polilik, Rineka Cipla, Jakaria 1994

Dab 1 Pendahuluan
 C0NST1TUT10NNEL

PARLEMEN

ASSEMBLEE
SENAT
NATIONALE

RAKYAT

Gambar 1.7 Sistem pemerintahan campuran, contohnya sistem pemerintahan Prancis

Sumber. Drs. Sarwoto, Administrasi Pemerintahan Prancis. Chalia Indonesia, Jakarta 1931, disesuaikan dengan F
Pamudji MPA, Perbandingan Pemerintahan, BumiAksara, Jakarta 1984

20 Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia (SA.'

 BATASAN ADMINISTRASI
NEGARA

A. PENDEFINISIAN ADMINISTRASI NEGARA

Banyak para ahli yang memberikan definisi pada administrasi negara di antaranya sebagai
berikut.
Menurut John M. Pffifner dan Robert V. Presthus:
1. Public Administration involves the implementation of public policy which has been
determine by representative political bodies.'
2. Public Administration may be defined as the coordination of individual and group
efforts to carry out public policy. It mainly occupied with the daily work of
governments}
3. In sum, public administration is a process concerned with carrying out public
policies, encompassing innumerable skills and techniques large number of peopled
Jadi. menurut Pffifner dan Presthus antara lain sebagai berikut.
1. Administrasi Negara meliputi implementasi kebijaksanaan pemerintah yang telah
ditetapkan oleh badan-badan perwakilan politik.
2. Administrasi Negara dapat didefinisikan sebagai koordinasi usaha-usaha percrar.gar.
dan kelompok untuk melaksanakan kebijaksanaan pemerintah. Hal ini terutama
meliputi pekerjaan sehari-hari pemerintah.
3. Secara ringkas, Administrasi Negara adalah suatu proses yang bersangkutan dengan
pelaksanaan kebijaksanaan-kebijaksanaan pemerintah, pengarahan kecakapa.n dan
teknik-teknik yang tidak terhingga jumlahnya, memberikan arah dan maksud
terhadap usaha sejumlah orang. * 3

!
John Pffifner den Robert V. Presthus dalam Public Administration. The Ronald Press Company, Ne- York.
1960 halarr.an a.
:
Ibid, halarr.an 5.
3
Ibid, halaman 6.

" z:~;s.r. Administrasi Negara 31

 Menurut Felix A. Nigro dan Lloyd G. Nigro:
1. (Public Administration) is cooperative group effort in public setting.
2. (Public Administration) covers all three branches: executive, legislative, and
judicial, and their interrelationships.
3. (Public Administration) has an important role formulating of public policy and is
thus a part of the political process.
4. (Public Administration) is closely associated with numerous private groups and
individuals in providing services to the community.
5. (Public Administration) is in different in significant ways from private
administration.
Jadi menurut Nigro bersaudara:
1. (Administrasi Negara) adalah suatu kerja sama kelompok dalam lingkungan
pemerintahan.
2. (Administrasi Negara) meliputi ketiga cabang pemerintahan yaitu eksekutif,
legislatif, dan yudikatif serta hubungan di antara mereka.
3. (Administrasi Negara) mempunyai peranan penting dalam perumusan
kebijaksanaan pemerintah dan karenanya merupakan sebagian dari proses politik.
4. (Administrasi Negara) sangat erat berkaitan dengan berbagai macam kelompok
dan perorangan dalam menyajikan pelayanan kepada masyarakat.
5. (Administrasi Negara) dalam beberapa hal berbeda pada penempatan penger-tian
dengan administrasi perseorangan.
Menurut Prajudi Atmosudirdjo:4
Administrasi Negara adalah administrasi dari negara sebagai organisasi, dan
administrasi yang mengejar tujuan-tujuan yang bersifat kenegaraan. Menurut Arifin
Abdulrachman:5 6
Administrasi Negara adalah ilmu yang mempelajari pelaksanaan dari
pc lit:-: negc-a.
Menuru: Ed-A arc H. Litchfield:*
Administrasi Negara adalah suatu studi mengenai bagaimana bermacam-macam.
sedan pemerintah diorganisir, diperlengkapi dengan tenaga-te nag era. a, d :bi ay a i.. d
ige rakkan, dan dipimpin.

* Prayer. -n: t-dirdjo. .~.::niii;.. :rc.xi dan Manajemen Umum, Ghalia Indonesia, Jakarta 1982,

5
Arifir. A;a.rrachr.'.an. Majaic.li Administrasi Negara No. 2 Tahun 1959.
6
Ed war; Lnchfieid. Note on General Theory of Administration, Administrative Science Quarterly
No. 1. taken 1950.

Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia (SANRI)

Menurut Dwight Waldo:7
Administrasi Negara adalah manajemen dan organisasi dari manusia dan peralatannya
guna mencapai tujuan pemerintah.
Menurut Marshall E. Dimock, Gladys O. Dimock, dan Louis W. Koening:8
Administrasi Negara adalah kegiatan pemerintah di-dalam melaks'anakan kekuasaan
politiknya.
Menurut George J. Gordon:
Administrasi Negara dapat dirumuskan sebagai seluruh proses baik yang dilakukan
organisasi maupun perseorangan yang berkaitan dengan penerapan atau pelaksanaan
hukum dan peraturan yang dikeluarkan oleh badan legislatif, eksekutif serta peradilan.
Karena objek disiplin Ilmu Administrasi Negara adalah pelayanan publik (lihat Bab 3 buku
ini) sehingga yang dikaji terutama adalah keberadaan berbagai organisasi publik. Maka
Lloyd D. Musolf dan Harold Seidman dalam tulisan mereka berjudul The Blurred
Boundaries of Public Administration, melihat pada batasan-batasan administrasi publik.
Hal ini karena bagi mereka tampak bahwa setiap keadaan yang bertambah maju, pemerintah
pada semua tingkat memberikan tanggung jawab aktivitas yang penting dan kompleks,
namun ada lembaga yang semu (apakah yang bersangkutan termasuk lembaga administrasi
pemerintah atau swasta seperti LKMD, BUMN, bank swasta, Palang Merah, dan lain-lain).
Kecenderungan ini dicerminkan dalam kegiatan pemerintah mensponsori perusahaan
swasta, badan hukum yang tidak mencari keuntungan dan pusat-pusat penelitian kontrak.
Untuk itu kita harus melihat kepada siapa responsibility dan accountability disampaikan.
Gerald E. Caiden9 dalam bukunya Public Administration memberikan patokan bahwa
untuk menentukan apakah suatu organisasi tersebut termasuk pemerintah adalah dengan
melihat tiga hal, yaitu organisasinya dibentuk dengan peraturan pemerintah, karyawannya
disebut pegawai negeri. dan pembiayaannya berasal dari uang rakyat.
Namun demikian ada tujuh hal khusus dari Publik Administrasi, yaitu tidak dapat dielakkan
(unavoidable), senantiasa mengharapkan ketaatan (expect obedience), mempunyai
priorilas {has priority), mempunyai pengecualian {has exceptional), puncak pemimpin
politik {top management political), sulit diukur {difficult to measure) sehingga kita
terlalu banyak mengharapkan dari administrasi publik ini {more is expected of public
administration). * *

7
Dwight Waldo,Notes on n General Theory of Administration, Administrative Science Quarterly No. 1. taluin 1955. 1 Dimock &
Koening, Public Administration. Rinehart Company Inc. 1960.
* Gerald E. Caiden, Public Administration, Palisades Publishers, Pacific Palisades, California, 1932.

Bab 2 Balasan Administrasi Negara

B. PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA
Paradigma adalah corak berpikir seseorang atau kelompok orang. Karena ilmu pengetahuan
ini sifatnya nisbi, walaupun salah satu persyaratan harus dapat diterima secara universal,
namun dalam kurun waktu tertentu tetap mengalami perubahan, termasuk ilmu-ilmu
eksakta sekalipun. Hanya saja ilmu-ilmu eksakta memang cenderung pada objek-objek,
fakta-fakta, dan hukum-hukumnya relatif lebih lama, tidak terpengaruh oleh situasi dan
kondisi serta pengindraan manusia, ilmu eksakta relatif lebih pasti dibandingkan ilmu-ilmu
sosial. •
Ilmu pengetahuan ini memang sangat terbatas kawasan kompetensinya. Keterbatasan
pertama adalah bahwa yang disebut kebenaran ilmiah itu malahan bersifatabstrak, tetapi
mutlakdiperlukan dalam kehidupan ini. Itulah sebabnya dalam revolusi ilmu pengetahuan
tersebut, muncul peran paradigma ilmu pengetahuan.
Thomas Kuhn mengatakan paradigma merupakan suatu. cara pandang, nilai-nilai, metode-
metode, prinsip dasar, atau cara memecahkan suatu masyarakat ilmiah pada suatu masa
tertentu10.
RobertT. Golembiewski menganggap bahwa standar suatu disiplin ilmu dilihaj dari fokus
dan lokusnya. Fokus mempersoalkan apa kajian (what of the field) atau cara bagaimana
memecahkan (solution) persoalan. Sedingkan lokus mempersoalkan di mana lokasi (where
of the field) atau medan penerapan suatu ilmu pengetahuan. ■ : ' f' ' '
Selain dari itu penulis menyuguhkan cara melihat posisrilmu dari objek forma dan objek
materialnya, sebagaimana akan diuraikan nanti.
Nicholas Henry memilah-milah bahwa ada 5 (lima) kelompok corak berpikir para pakar
tentang keberadaan Ilmu Administrasi Negara, yaitu sebagai berikut.
1. Paradigma dikotomi antara politik dan administrasi negara, tokoh-tokohnya Frank J.
Goodnow dan Leonard D. White.
2. Paradigma prinsip-prinsip administrasi, tokoh-tokohnya W.F. Willoughby, L. Urwick.
3. Paradigma administrasi negara sebagai Ilmu Politik.
4. Paradigma administrasi negara sebagai Ilmu Administrasi.
5. Paradigma administrasi negara sebagai Ilmu Administrasi Negara.
Sementara itu menurut George Redrickson ada 6 (enam) kelompok corak berpikir dalam
pertumbuhan administrasi negara, yaitu sebagai berikut.
1. Paradigma birokrasi klasik, tokoh-tokohnya adalah Max Weber, Woodrow Wilson,
Frederick Taylor, Luther Gullick, dan Llyndall Urwick.
2. Paradigma birokrasi neo-klasik, tokoh-tokohnya adalah Herbert Simon, Richard M.
Cyert, dan James G.A. March.

10
Thomas S. Kuhn, The Structure of Scientific, Revolutations, Chicaigo University Press, 1970.

34 Sistem Administrasi Negara Reptiblik Indonesia (SANRI)

3. Paradigma kelembagaan, tokoh-tokohnya adalah Charles E. Lindblom, James
Thomson, Frederick C. Mosher, dan.Amitai Etzioni.
4. Paradigma hubungan kemanusiaan, tokoh-tokohnya adalah Rensis Likert, Daniel
Katz, dan Robert Kahn. ; ••
5. Paradigma pilihan masyarakat umum, tokoh-tokohnya adalah Vincent Ostrom, Jame
Bahanan, dan Gordon Tullock.
6. Paradigma administrasi negara baru, tokoh-tokohnya adalah Frank Marini dan George
H. Fredrickson.

C. RUANG LINGKUP ADMINISTRASI NEGARA

Sebegitu luasnya ruang lingkup Ilmu Administrasi Negara sehingga dapat pula
mencakup ilmu-ilmu sosial lain. Terutama yang memiliki objek materianya negara, yaitu
antara lain Ilmu Pemerintahan, Ilmu Politik, Hukum Tata Negara, dan Ilmu Negara
sendiri, serta Ilmu Filsafat yang menjadi sumber keilmuan. Dengan demikian, ruang
lingkup Ilmu Administrasi Negara dapat diuraikan sebagai berikut.
Di bidang hubungan, peristiwa dan gejala pemerintahan yang banyak ditulis para
pakar pemerintahan. meliputi:
1. Administrasi Pemerintahan Pusat,
Administrasi Pemerintahan Daerah,
Administrasi Pemerintahan Kecamatan,
Administrasi Pemerintahan Kelurahan, :
Administrasi Pemerintahan Desa,
Administrasi Per rintahan Kotamadya, rir.tahan
Administrasi Per Kota Administratif,
Administrasi Departemen. dan
Administrasi Nondeoarte.men.
Di bidang kekuasaan ;• nr.g banyak ditulis oleh pakar Ilmu Politik, meliputi:
1. Administrasi Politik Luar Negeri,
2. Administrasi Politik Dalam Negeri,
3. Administrasi Par.ai Politik, can
4. Administra'i Kebijaksanaan Pemerintah.
Di bidang peraturan perundang-undangan yang banyak ditulis para pakar hukum
Tata Negara, meliputi:
1. Landasan Iciii.
2. Landasan Konstitusional, dan
3. Landasan Operational.
Di bidar.g ker.egaraan yang banyak ditulis oleh para pakar Ilmu Negara, meliputi:
1. tugas dan kewenangan negara,
A. DALAM ILMU-ILMU KENEGARAAN
1. Ilmu Pemerintahan dan Administrasi Negara
Yang membedakan Ilmu Pemerintahan dengan Ilmu Administrasi Negara adalah cara
pendekatannya (technical approach).
Ilmu Pemerintahan cenderung lebih melaksanakan, antara lain:
1) pendekatan legalistik (keadaan aturan yang berlaku),
2) pendekatan empirik (keadaan nyata di lapangan), dan
3) pendekatan formalistik (keadaan ketentuan resmi).
Sedangkan Ilmu Administrasi Negara cenderung lebih melaksanakan antara lain:
1. pendekatan ekologikal (posisi keberadaan lingkungan);
2. pendekatan organisasional (pelembagaan keanggotaan);
3. pendekatan struktural (peraturan penempatan lokasi).
Selanjutnya sebagaimana telah disampaikan di muka, bahwa pertumpangtindihan antara
Ilmu Administrasi Negara dan Ilmu Pemerintahan adalah karena kesamaan objek materinya
yaitu negara maka negara perlu dicarikan perbedaannya, yaitu objek forma masing-masing
disiplin ilmu tersebut.
Ilmu-ilmu pemerintahan memusatkan perhatian pada:
a. hubungan-hubungan pemerintah;
b. gejala-gejala pemerintahan;
c. peristiwa-peristiwa pemerintahan.-
Ilmu administrasi negara memusatkan perhatian pada:
a. pelayanan aparat negara;
b. penvelenggaraan departemental; . .
c. pengadministrasian tata usaha negara.
Jadi, Ilmu Pemerintahan sebenamya menjembatani antara Ilmu Administrasi Negara
dengan ilmu politik. Tetapi, di negeri Anglo Saxon, Ilmu Pemerintahan diar.ggap sebagai
Ilmu Administrasi Negara selama beberapa dasawarsa, karena memar.g sulit dicari
perbedaannya antara kedua disiplin tersebut.
Ker.dati pada pertengahan abad ke-20 ini di Amerika Serikat lahir Ilmu Pemerin-tahan
sebagai sebuah disiplin tersendiri dari ilmu pemerintahan umum, yang terutama
mempeiajari kinerja internal dari aparat pemerintahan.
Pe'.opomya adalah seorang guru besar yang kemudian menjadi Presiden Amerika Serikat,
yaitu Woodrow Wilson. Beliau adalah bapak Ilmu Pemerintahan Amerika Serikat yang
berhasil mencari pemisah ilmu pemerintahan dengan berbagai disiplin ilmu sosial lain,
serta menganjurkan perlunya lebih banyak pemikiran bagi pemerintahan negara.
Namur, kemudian pencarian dari ilmu tersebut ditinggalkan, karena ilmu pemerintahan
dianggap hanya sebagai Ilmu Administrasi Negara. Bahkan ilmu

Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia (SANRl)

pemerintahan bagaikan hanya sebuah seni memerintah. Namun demikian, sehari-hari di
Amerika Serikat orang tidak pemah menyebut Wilson Public Administration, Reagan
Public Administration, Kennedy Public Administration, Bush Public Administrationr
Clinton Public Administration. Tetapi tetap Wilson Government, Reagan Government,
Kennedy Government, Clinton Government, dan lain-lain.
Bila kita tanyakan pada masyarakat Amerika Serikat, apakah pemerintahan di negeri
tersebut mengurus masalah petemakan, perkebunan, perminyakan, dan lain-lain maka
jawabannya adalah ’’tidak”. Karena tugas pemerintah selaku administrator publik adalah
mengkoordinasi bagian-bagian lain, kendati koordinasi adalah kajian ilmu administrasi dan
ilmu pemerintahan. Sehingga dengan demikian, ilmu administrasi negara dan ilmu
pemerintahan semakin sulit dibedakan kecuali dengan cara-cara yang telah disampaikan di
muka.
2. Ilmu Negara dan Ilmu Administrasi Negara
Ilmu negara menurut penulis adalah ilmu yang mempelajari bagaimana per-sekutuan,
kelembagaan dari suatu keluarga besar rakyat, yang terdiri dari orang-orang kuat dan
lemah, yang telah memiliki susunan kekuasaan dan keabsahan, kedaulatan baik dari dalam
maupun dari luar negeri, dan tinggal bersama-sama di wilayah tertentu dan terkendali dalam
rangka mewujudkan cita-cita rakyatnya.
Oleh karena itu, objeknya adalah konstitusi dalam pengkajian timbul dan tenggelamnya
negara tersebut. Karena ilmu negara sifatnya statis tetapi universal maka diperlukan sistem
dan'penyelenggaraan administrasinya,‘yaitu sistem administrasi negara. Sistem administrasi
negara ini sudah barang tentu dapat berubah sesuai situasi dan kondisi serta ruang dan
waktu.
Hubungan antara Ilmu Negara dan Ilmu Administrasi Negara sangat erat karena objek
materianya sama yaitu negara itu sendiri, sedangkan untuk membedakannya dilihat objek
formanya yang menjadi sudut pandang (focus of interest) yang membedakan kedua disiplin
ilmu ini.
Ilmu negara sudut panda'ngnya adalah konstitusi. Jadi, untuk selanjutnya akan menjadi
kajian para sarjana hukum karena berisi aturan yang sifatnya baku. Sedangkan ilmu
administrasi negara sudut pandangnya adalah sistem pelayanan penyelenggaraan
administrasi dan organisasi publik itu sendiri. Oleh karena itu akan menjadi kajian para
birokrat, politikus, dan negarawan. Selain itu sebagaimana penulis katak’ar. di atas, sifat
administrasi negara adalah dinamis.
Jadi, negara merupakan organisasi terbesar yang menguasai batin manusia. Untuk
negaranya manusia rela mengorbankan jiwa, raga, dan hartanya, mulai dar. para pejuang,
tentara, sipil, olahragawan, p.edagang, sampai pada rakyat jelata. Kalau negara adalah
organisasi maka kepengurusan tata usaha dan manajerialnva dikeiola satu sistem
administrasi negara yang dipengaruhi budaya.
Sebagaimana telah penulis sampaikan di muka bahvva ilmu negara itu senain statis dan
deskriptif, karena terbatas hanya melukiskan lembaga-lembaga publik.

Bab 3 Posisi Administrasi Negara

 Prof. Nasroen mengatakan sebagai berikut:1
Tidak satu negara pun adci dengan sendirinya; negara itu diadakan makanya negara
ada. Negara itu tidak mungkin mengadakan dirinya sendiri, dan tidak mempunyai
kemauan sebagai negara.
Yang mengadakan negara itu manusia juga, mengadakan negara itu suatu peristiwa
tertentu dan peristiwa itu menghendaki tindakan tertentu pula dari manusia, yaitu kemauan
hendak bernegara.
Selanjutnya Nasroen menyampaikan:2
Negara itu bukan satu pergaulan hidup biasa, tetapi bentuk pergaulan hidup yang
khusus dan kekhususannya terletak pada syarat-syarat tertentu. Syarat tertentu yaitu
rakyat, daerah, dan pemerintahan tertentu yang harus dipenuhi oleh pergaulan hidup itu
agar dapat dinamakan negara.
Pendapat saya, soal negara itu harus ditinjau terutama dari soal negara itu, di samping
sosiologi. Menurut pertumbuhan sejarah pergaulan hidup maka negara itu adalah hasilnya.
Tetapi di balik itu ditinjau menurut sejarah, negara itu baru memulai sejarahnya setelah
terbentuk; sejarah negara itu baru memulai sejarahnya setelah membentuk; sejarah itu tidak
ada dan tidak mungkin ada sebelum terbentuknya negara.

3. Ilmu Politik dan Ilmu Administrasi Negara

Sebagaimana kita ketahui pemerintah memegang peranan penting dalam pembangunan
nasionalnya (menurut Ponsioen), yaitu dalam menentukan kebijaksanaan tersebut. Proses
penetapan kebijaksanaan umum itu disebut pemerintah (menurut Apter) dan proses
pelaksanaannya yang juga disebut pemerintahan bussines side pemerintahan dinamakan
administrasi negara (menurut Waldo) atau dapat juga disebut sebagai administrasi
pemerintah.
Dengan demikian, telah terlihat bahwa penetapan kebijaksanaan adalah fungsi politik yang
dijalankan pemerintah. Pelaksanaannya adalah fungsi administrasi yang dijalankan oleh
pemerintah. Atau sebagaimana yang dikatakan oleh F.J. Goodnow dalam bukunya Politics
and Administration, bahwa fungsi pokok pemerintah yang amat berbeda satu sama lain,
yaitu politik dan administrasi atau melahirkan keinginan negara (the formulation of the
will of the stated). Sementara administrasi diartikan sebagai hal yang harus berhubungan
dengan penyelenggaraan kebijakan kehendak negara (the execution of the will of the
stated).
I Dari pendapat ini tampak bahwa dalam perimbangan administrasi dan politik
diperlukan penegakan hukum tata negara. Administrasi negara dalam kerja sama

1
Prof. Nasroen, Asal Mula Negara, Aksara Baru, Jakarta, 1986,
halaman 12. 1 Ibid, halaman 9.

'42 Sisiern Administrasi Negara Republik Indonesia (SANRI)

untuk mencapai tujuan negara membentuk departemen-departemen dan lembaga
nondepartemen sesuai peraturan dalam hukum tata negara yang diciptakan.
Untuk lebih lengkap, beberapa definisi tentang administrasi negara kembali penulis
suguhkan antara lain sebagai berikut.
a. Administrasi Negara meliputi implementasi kebijakan pemerintah yang telah
diteiapkan oleh badan-badan perwakilan politik (John M. Pffifner dan Robert Presthus).
b. Administrasi Negara adalah suatu kerja sama kelompok dalam lingkungan pemerintah
(Felix A. Nigro).
c. Administrasi Negara adalah manajemen dan organisasi dari manusia-manusia dan
peralatannya guna mencapai tujuan pemerintah (Dwight Waldo).
Perhubungan antara Ilmu Politik dan Ilmu Administrasi Negara terlihat dari banyaknya
timbul masalah dan keresahan di kalangan masyarakat karena kegiatan administrasi negara.
Terlebih lagi karena banyaknya campur tangan politik pada kehidupan masyarakat.
Syarat-syarat penunaian tugas, fungsi kewajiban dan wewenang, serta tanggung jawab para
pejabat administrasi negara di antaranya ditentukan oleh keberadaan politik praktis itu
sendiri, yaitu bahwa perbuatan para pejabat administrasi negara tidak boleh bertentangan
dengan budaya politik yang berlaku, kalau tidak demikian' akan dianggap terobosan yang
akan berakibat keguncangan politik sendiri. .
Selain itu, tidak satu pun dari keputusan dan perbuatan administrasi negara yang boleh
dilakukan tanpa dasar suatu ketentuan undarg-uncfang tertulis, sebagaimana diatur para
politikus. Bila suatu tindakan dijalankan dengan dalih dalam keadaan darurat, kemudian
terbukti maka perbuatan itu dapat digugat namun isu politik dapat hilang oleh kenyataan
politik.
Namun demikian, antara keberadaan ilmu politik dan ilmu administrasi negara
eratkaitannya karena memiliki pokck bahasan yang sama, yaitu masalah kenegaraan.
Dengan kata lain objek materiarrya sama-sama negara, namun keduanya berbeda dalam
objek forma. Ilmu ?c::::k itu sendiri menitikberatkan pada kekuasaan, sehingga banyak
orang berharap kiranva pendekatan kekuasaan dapat digeser oleh pendekatan pelavanan.
Kendati hal ini sebenarnya tidak perlu, sepanjang kekuasaan ditujukan untuk
mengantisipasi dekadensi moral (nahi mungkar) sedangkan pelayanan ditujukan kepada
yang baik dan benar (amar makruf).

4. Hukum Tata Negara dan Ilmu Administrasi Negara

Sama halnya dengan administrasi negara, para ahli hukum itu sendiri juga sulit merasa
untuk memberikan pengertian yang tepat tentang definisi hukum. Tetapi di antaranya
adalah sebagai berikut.
Hukum adalah keserasian hubungan antaramanusia yang menimbulkan
kewajiban-kewajiban (L e m e n i e r).

Bab 3 Pozisi Ad-.aiz'.’z:: •. .. - -- 43

 Hukum adalah keseluruhan aturcin yang harus ditaati oleh manusia dan
kehidupan masyarakat (Land).
Hukum adalah keseluruhan aturan yang mengikat dan mengatur hubungan
Icompleks antaramanusia di dalam kehidupan masyarakat (Capitant). .
Hukum adalah kompleks aturan tingkah laku yang mengikat yang ditetapkan
diakui oleh pemerintah (Suyling).
Hukum adalah keseluruhan norma bernilai susila, yang bersangkutan
dengan perbuatan manusia sebagai anggota masyarakat dan harus dipakai
pedoman oleh pemerintah dalam pelaksanaan tugasnya (Meyers).
Sedangkan Ilmu Hukum adalah pengetahuan mengenai masalah yang
bersifat ilmiah tentang asas-asas surgawi dan manusiawi, pengetahuan yang
benar dan yang tidak benar (Ulpian).
Ilmu Hukum adalah ilmu yang formal tentang hukum positif (Holland).
Ilmu Hukum adalah sintesis ilmiah tentang asas-asas pokok dari ilmu hukum (Allen).
Ilmu Hukum adalah penyelidikan oleh para ahli hukum tentang norma-norma, cita-
cita teknik hukum dengan menggunakan pengetahuan yang diperoleh dari berbagai
disiplin ilmu di luar hukum yang mutakhir (Stone).
Ilmu Hukum adalah pengetahuan tentang hukum dalam segala bentuk dan
manifestastinyc (Cross). Tetapi Ilmu Hukum menyangkut pemikiran mengenai hukum atas
dasar yang paling luas (Dias).
Bagi para ahli hukum, gejala-gejala yang timbul di dalam hubungan-hubungan
pemerintahan itu dilihat sebagai penerapan terhadap pelanggaran hukum yang berlaku,
penggunaar. saksi-saksi terhadap pelanggaran hukum yang berlaku, pengefektifan
kekuasaan yar.g bersumber dari hukum untuk mencapai tujuan negara. Sebagaimana kita
ketahui banwa dalam pelayanan masyarakat diperlukan otoritas dan kewenangan. Otcritas
dalam arti hak untuk memiliki legitimasi kekuasaan, sedangkan kewenangar. dalam art: hak
untuk ditaati.
Sebagai suatu kekuasaan yang ailembagakan, ketatanegaraan suatu negara tidak
tampak bagaikar. kemyataan memiliki kekuasaan yang sah, tetapi juga diakui mempunyai
hak untuk m.enguasai. Iniiah yang kemudian dikenal dengan legitimasi.
Perhatikaniah, bagaimana dari hukum tata negara yang diciptakan sendiri, negara
memiliki hak untuk memungut pajak secara paksa, memasukkan orang ke dalam penjara,
juga capat menghukum mati seseorang.
Jadi, legitimasi adalah kesesuaian tindakan terhadap hukum yang berlaku. Baik
hukum atau peraturar. perundang-undangan itu bersifat formal, etis, dan adat istiadat,
maupun bersifat hukum kemasyarakatan yang sudah lama tercipta secara absah.
Dengan demikian. legitimasi seseorang dalam hukum tata negara adalah bila seorang
administrate: publik yang dianggap menduduki jabatan serta memiliki kewenangan secara
legitimasi, yang bersangkutan benar-benar telah mengalami pengangkatan. Jadi, dengan
begitu yang bersangkutan dapat dianggap absah memangku

Sistc.m Administrasi Negara Republik Indonesia (SANRI)

jabatannya dan sah menj'alankan administrasinya. Ini kemudian yang menimbulkan berbagai
rekayasa manusia dalam pelaksanaan administrasi negara.
[Selanjutnya, seorang administrator publik akan membuat hukum dan melak-sanakan segala
sesuatu kepentingannya. Untuk itu legitimasi dikaitkan dengan norma dan agama. .
Di dalam pendemokrasian, legitimasi administrasi diimbangi dengan adanya pembagian
kewenangan berdasarkan hukum tata negara. Masyarakat setuju bila { suatu tindakan dilakukan
sesuai peraturan hukum. Di luar hal tersebut dianggap melanggar kodrat dan budaya yang telah
ada.

B. DALAM ILMU-ILMU NONKENEGARAAN

Berikut ini yang akan penulis.uraikan adalah sejauh mana hubungan antara Ilmu Administrasi
Negara dengan ilmu-ilmu sosial lain yang bukan termasuk ilmu kenegaraan.

1. Ilmu Filsafat dan Ilmu Administrasi Negara

Filsafat berasal dari kata Yunani yang tersusun dari dua kata, yaitu Philos dan Sophia. Philos
berarti senang, gemar, atau cinta. Sedangkan Sophia dapat diartikan sebagai kebijaksanaan.
Dengan demikian, filsafat dapat diartikan sebagai suatu kecintaan kepada kebijaksanaan.
Filsafat menelaah hal-hal yang menjadi objeknya, dari sudut intinya yang mutlak, terdalam
tetapi tidak berubah (Prof. Notonegoro), atau perenungan yang sedalam-dalamnya tentang sebab
”ada” dan ’’perbuatan”. Kenyataan yang sedalam-dalamnya sampai kepada ’’mengapa” yang
penghabisan (Prof. Driyakara). Filsafat menjawab pertanyaan-pertanyaan yang terakhir, tidak
dangkal dan dogmatis, melainkan kritis sehingga kita sadar akan kekaburan dan kekacauan
pengertian sehari-hari (Bertrand Russel).
Bagi penulis pribadi, filsafat merupakan pengertian yang sedalam-dalamnya tentang suatu itu;
jadi dengan pemikiran sampai kepada intinya serta substansinya sebagai unsur-unsur sesuatu
itu.3
Menurut Prof. Koento Wibisono, substansi filsafat tidak berubah tetapi dialah - yang
memberikan performance kepada sesuatu itu. Subkomponennya yaitu kuantitas, kualitas,
kedudukan, wujud, ruang, waktu, aksi, reaksi, dan relasi.
Filsafat tentang air bukan hanya sekadar mengetahui air adalah untuk diminum, t atau air harus
diletakkan dalam bejana, karena air mengalir dari tempat yang tinggi j ke tempat yang relatif
lebih rendah. Tetapi juga menguraikan sesuatu sampai kepada
[ komponen terkecilnya. Dengan demikian, filsafat air adalah mempelajari sedalam-; dalamnya
tentang air. Apakah air itu, apakah air dalam keadaan padat (es), dalam keadaan cair (air),
ataupun dalam keadaan gas (udara), dengan segala ketentuan

hukum yang berlaku pada masing-masing keadaan.

[ Bab 3 Posisi Administrasi Negara 45

 Prof. Prajudi Atmosudirdjo dalam salah satu bukunya membedakan filsafat dengan
filosofi. Karena filsafat untuk menentukan pendirian, sedangkan filosofi untuk menentukan
perhitungan. Filsafat tidak pernah berubah, sedangkan filosofi berubah-ubah. Jadi, dengan
demikian bila filsafat menghubungkan manusia dengan lingkungan sekitamya ibarat
pertandingan sepak bola, filsafatnya adalah pertandingan yang dilakukan maksimal sebelas
lawan sebelas, dengan mengusahakan gol kepada lawan lebih banyak dalam waktu yang
telah ditentukan. Sedangkan filosofinya adalah sistem susunan serangan, misalnya sistem
serangan tiga-tiga, dua-tiga, tiga-empat, ataupun dua-dua dan sebagainya.
Pertanyaan tentang apa arti ’’kehidupan” sudah dipertanyakan oleh Plato dan
Aristoteles pada zamannya. Sebaliknya oleh Ibnu Sarjaound dikatakan bahwa filsafat adalah
cinta kebijaksanaan, tetapi kebijaksanaan yang sebenamya adalah Allah. Oleh karena itu,
cinta Allah adalah filsafat yang sebenarnya.
Selanjutnya bila kita berbicara tentang administrasi negara secara filsafati maka para
administrator publik, mulai dari presiden sampai dengan kepala desa dan kelurahan adalah
mereka yang menjalankan roda administrasi negara. Sehingga dalam cara dan
kebijaksanaan pengambilan keputusan administrasi, skala prioritas dan alternatif pilihan
berangkat dari pengkajian kebenaran itu sendiri. Dengan demikian, pengalokasian nilai-
nilai mengacu pada mana yang benar dan mana yang tidak benar. Hal ini karena
administrator sebagai pemegang wewenang penyeleng-garaan pelayanan publik.
Bila dalam filsafat dikaji kebenaran, termasuk kebenaran hakiki yang mutlak, yaitu
Allah. Maka kendatipun agama membahas hal-hal yang gaib, namun pembahasan
administrasi negara dihubungkan dengan hal ihwal kegaiban, sehingga sekularisme ditolak.
Dengan begitu etika administrasi negara sebagai cabang ilmu filsafat tidak hanya mengacu
kepada norma saja, tetapi juga kepada nilai-nilai luhur agama. Apalagi kita sadari bahwa
norma berbeda pada berbagai ruang dan waktu sedang agama cenderung relatif lebih
universal.
Selama ini banyak orang yang berpendapat bahwa sekalipun seseorang adalah orang
yang beragama, namun yang bersangkutan tetap memisahkan agama dari negara dan
kenegaraan. Dalam arti dunia kenegaraan yang nyata baginya tidak ada kaitan dengan
moralitas. Jadi, administrasi negara yang bersifat sekuler dan tidak ada hubungan dengan
dunia gaib. Dengan demikian, administrator yang ingin mempertahankan kepemimpinannya
meniru pola dan cara pengelolaan'diktator, yang pernah dipraktikkan para ahii strategi dan
arsitektur masa lalu secara tirani.
Gaib dalam hal ini bukanlah mistik, tetapi agama itu sendiri yang transendental dan
pengkajiannya bersifat spiritual.

2. Ilmu Administrasi Niaga dan Ilmu Administrasi Negara

Berbeda dengan administrasi negara maka administrasi niaga, para pakamya tidak pernah
mempersoalkan perjuangan disiplin ini menjadi ilmu yang mandiri.

46 Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia (SANRl)

Karena selama ini perkembangan sudah begitu mapan dengan perwujudan ekonomi
mikro, makro, industri dan bahkan jugaperkoperasian, perusahaan, serta keuangan dan
pertanian.
Dalam administrasi niaga, terlalu banyak sentuhan pasar karena tujuan utamanya
adalah efisiensi, bahkan kalau perlu dengan pembiayaan yang sekecil-kecilnya
diharapkan keuntungan yang sebesar-besarnya. Oleh kareni itu, disiplin terikat pada
materi.
Sistem administrasi dalam suatu organisasi yang bersifat swasta penggajian
pekerjanya didasarkan kelelahan. Jadi, pengabdian yang sifatnya abstrak bukan ukuran,
kecuali untuk promosi yang memerlukan biaya miliaran adalah karena motivasi materi
pada akhirnya.
Berbagai pengaruh ilmu ekonomi seperti sistem perdagangan yang bebas (free fight
competition) berkompetisi diterapkan, itulah sebabnya monopoli sangatditolak. Hanya
saja kemudian perekonomian itu sendiri bersifat sekuler. Lihat penguasaan orang kaya
atas orang miskin bukan lagi mempersoalkan kerajinan dan kelelahan, tetapi perbudakan
ekonomi.
Dalam administrasi niaga, masih banyak diikuti faktor perasaan yang irasional,
sehingga tidak sedikit para pemirr.pin perusahaan yang mengambil keputusan •
berdasarkan naluri dan firasat.
Lapangan kerja administrasi niaga ini terbatas pada soal-soal yang berhubungan
langsung dengan perbuatan manusia dalam usaha mencapai kemakmuran jasmani
(material wealth). Tetapi karena kebutuhan manusia sedemikian luasnya, sehingga bukan
hanya menyangkut jasmani saja. tetapi menyangkut persoalan rohani. Jadi, persoaLnnya
meniadi lebih luas vaitu menyelidiki keinginan manusia untuk memperkecil
kekurangmakmuran.
Dalam hubungannya dengan administrasi negara tampak sangat erat, hal ini dapat
dilihat dari munculnya merkantiiisme sebagai aliran organisasi swasta yang bertujuan
memperkuat negara, cer.gar. iaiar. mengcnsoiidasikan kekuatan dalam bidang
perekonomian. ' &
Hal tersebut dapat dicapai cer.gar. sistem swastanisasi yang menguntungkan
negara. Antara lain dengan jaiar. memaiukan dan mempergiat ekspor ke luar negeri dari
barang-barang produksi dalam negeri dan dengan jalan itu menimbun emas di dalam
negeri. ••
Sebaliknya di negara-negara kcmunis, swastanisasi benar-benar tidak ada karena
dikuasai oleh administrasi negara. Barang-barang itnpor dibatasi, sekolah semua berlabel
negara, temak juga milik negara, sampai kemudian komunis tersebut memudar di bagian
Eropa Timur.
Di negara-nesara liberal yam mengidolakan demokrasi bukannya tidak ada
dominasi ekonomi. Di Amerika Sertkat misalnva. walaupun terjadi free fight tetapi pihak-
pihak yang perekonomiannya kuat, tampak masih mempengaruhi hasi! pemilihan umum.
Bahkan lebih turuk lagi, mereka yang berdarah Yahudi dan

Bab 3 Posisi Adr:inis:'aj. .‘•'cr.:.-.: 47

berkiblat ke Israel mempunyai jalur khusus untuk lobi dengan presiden.
Namun demikian dapat kita bedakan antara administrasi niaga dengan administrasi negara,
yaitu sebagaimana disampaikan oleh GT. Allison berikutini.
1. Administrasi niaga banyak tergantung dari suasana pasar, sedangkan administrasi negara
kurang sentuhan pasar.
2. Administrasi niaga otonom dan mandiri dalam keputusan dan cara bertindak, sedangkan
administrasi negara hams mengutamakan pelayanan masyarakat,
3. Kegiatan administrasi niaga hanya dinilai mereka yang terkait, hal itu pun masih dikebiri
oleh keterkaitan ekonomi, sedangkan administrasi negara dinilai orang banyak.
4. Tujuan dan kriteria niaga jelas, yaitu keuntungan ekonomi, efisiensi, mutu, dan relasi untuk
pangsa pasar. Sedangkan administrasi negara sangat kompleks serta sulit diukur.
5. Administrasi niaga mudaii menyelenggarakan penggajian, karena berdasarkan kelelahan,
hasil kerja, dan pengorbanan. Sedangkan. administrasi negara cenderung relatif lebih sulit
menentukan insentif berdasarkan performa atau kinerja yang ada, karena melulu
mempersoalkan pengabdian untuk menutupi dan meningkatkan pegawai yang maias.

3. Sosiologi dan Ilmu Administrasi Negara

Sosiologi adalah ilmu yang mempelajari hubungan antara manusia dalam kelompok-kelompok
(Rouck dan Warren) merupakan penelitian secara.ilmiah terhadap interaksi sosial dan
hasiir.ya, yaitu organisasi sosial (William F. Ogbum dan^Meyer F. Nimkoff).
Sosiologi juga merupakan ilmu pengetahuan tentang struktur-struktur dan proses-proses
kemasyarakatan yang bersifat stabil (J.A.A. Van Doom dan CJ. Lemmers). Ilmu
kemasyarakatan ini juga iimu yang mempelajari struktur sosial dan proses sosial,
termasuk perubahan-perubahan sosial (Selo Soemardjan dan Soel.aeman Soemardi).
Tanggapan para ahli sosiologi terhadap Ilmu Administrasi Negara adalah gejala-gejala yang
timbul daiam pslayar.ar. dari satu kelompok orang yang menyelenggarakan publik
terhadap beroagai kelcmpok rakyat banyak yang diam dilayani, dipandang . sebagai
usaha penataan masyarakat.
Dalam hal ini perlu dilihat bahwa sejauh mana para administrator mampu dalam mengadakan
teknik pendekatan masyarakat. Sebaliknya juga perlu dilihat sejauh mana yang diperintah
(rakyat; bersedia dipimpin, diurus, dan diatur dalam perhubungan antarmanusia daiam
masyarakat negara.
Jadi, dalam hal ir.i pemerir.tar. juga dianggap salah satu dari beberapa kelompok manusia.
Hanya bedanya pem.erir.tah merupakan kelompok masyarakat yang memiliki kekuasaan
untuk mengatur dan memerintah.
Kekuasaan ini dapat dijumpai pada interaksi sosial antarmanusia ataupun

48 JtKir.is:rasi A'egara Republik Indonesia (SANRl)

antarkelompok, kdrena mempuriyai beberapa unsur pokok, yaitu
1) adanya rasa takut,
2) adanya pemujaan,
3) adanya rasa cinta, dan
4) adanya kepercayaan.

4. Ilmu Bumi dan Ilmu Administrasi Negara

Faktor-faktor yang berdasarkan geografis, seperti perbatasan strategis (strategic frontier),
desakan pendudiik (population- pressures), daerah kepulauan (sphere of influence), dan lain-
lain sangat mempengaruhi administrasi negara. Kendati.seluruh faktor-faktor tersebut di atas
adalah faktor-faktoi; yang terdapat dalam ilmu bumi. Karenanya terdapat hubungan yang erat
pula antara Ilmu Administrasi Negara dengan Ilmu Bumi karena'pengaruh dimaksud ditujukan
pada Ilmu Administrasi Negara terutama ekologinya.
Sebagai contoh dari pengaruh-pengaruh tersebut adalah sebagai berikut. Untuk menentukan
apakah di suatu negara itu harus diciptakan sentralisasi atau desentralisasi, yang perlu
diperhatika'n adalah dari faktor-faktor tersebut di bawah ini.
1) Negara kepulauan karena terpisah-pisah maka untuk efisiensi keija, dalam administrasi
negara sebaiknya dilaksanakan desentralisasi.
2) Negara kontinental mudah dilaksanakan pengawasan dan relatif lebih mudah ?
piila
transportasi maka dalam administrasi negara sebaiknya dilaksanakan
sentralisasi.
3) Negara yang penduduknya homogen cenderung untuk meiaksanakan sentralisasi, sedangkan
yang penduduknya heterogen cenderung untuk
. meiaksanakan desentralisasi.

5. Sejarah damllmu Administrasi Negara

Ibnu Khaldun menjelaskan dengan panjang lebar dalam bukuriya Muqaddimah, antara lain
sebagai berikut.
Sejarah adalah salah satu disiplin ilmu yang dipelajari secara luas oleh bangsa-bangsa dan
generasi-generasi*. Untuk kebutuhari itu dipersiapkan kendaraan-kendaraan dan dilakukari
perjalanan-perjalanan. Rakyat awam mempunyai semangat tinggi untuk mengetahuinya. Para
raja dan pemuka masyarakat berlomba-lomba memahaminya. f
Antara orang-orang terpelajar dan orang-orang awam terdapat kadar yang sama di dalam
memahaminya. Sebab pada permulaan sejarah tidak lebih dari sekadar keterangan sejauh mana
pelayanan administrator negara pada berbagai kejadian-kejadian masa lampau. Sejarah tampil
dengan berbagai bentuk ungkapan dan penimpamaan.

Bab 3 Posisi Administrasi Negara 49

 Pada hakikatnya sejarah mengandung pengertian penelitian dan usaha-usaha mencari
kebenaran (tahkik), keterangan yang mendalam tentang sebab dan asal usul sesuatu
peristiwa atau benda.
Jadi, sejarah merupakan kejadian-kejadian dan peristiwa-peristiwa yang pernah
terjadi pada masa lampau, akan menjadi sejarah bagi kita pada masa sekarang. Begitu pula
peristiwa-peristiwa dan kejadian-kejadian yang terjadi sekarang, akan menjadi sejarah bagi
orang-orang pada waktu yang akan datang.
Jadi, dalam hubungannya.dengan administrasi negara pada umumnya, sejarah
sebenarnya adalah berbagai sistem administrasi di berbagai negara pada masa lampau.
Sedangkan administrasi negara yang ada dewasa ini akan menjadi sejarah bagi masa
mendatang.

6. Psikologi dan Ilmu Administrasi Negara

Sedemikian sempurnanya manusia diciptakan oleh Allah SWT.sehingga selain
jasmani dilengkapi pula dengan jiwa. Jiwa inilah yang memilikiemosi yang terwujud dalam
berbagai rasa (taste).
Jiwa adalah daya hidup rohani yang bersifat abstrak, yang menjadi penggerak dan
pengatur bagi sekalian perbuatan-perbuatan pribadi (personal behaviour). Karena jiwa
tersebut tidak kelihatan maka yang dipelajari adalah gejala jiwa, yaitu apa yang kelihatan
dan dirasakan berupa tingkahlaku sehari-hari.
Perbedaan-perbedaan individu yang tidak begitu mudah diukur tetapi sering
merupakan karakteristik-karakteristik, atau sifat-sifat individu yang mudah terlihak, yaitu
apa yang kita namakan watak (character) dan kepribadian (personality).
Mempelajari watak dan kepribadian setiap orang berarti mempelajari berbagai jenis
watak kepribadian manusia yang multikompleks ragamnya. Douglas Mac Gregor dalam
teori X dan Y-nya membagi manusia, atas jenis manusia yang perlu didorong dan jenis
manusia yang berinisiatif.
Dengan kajian ilmu jiwa (psikologi) seperti ini akan membuat kemajuan administrasi
negara semakin mapan karena akan dapat lebih mengetahui bagaimana memotivasi seorang
bawahan. Misalnya seorang yang tidak memiliki kemauan bekerja apabila tidak ada yang
membimbing adalah kelompok yang tidak mempunyai ir.isiatif. Menurut teori X, mereka
adalah kelompok yang perlu sistem komando. Oleh karena itu, para administrator negara
dapat memotivasinya dengan briefing walaupun akan melakukan one way traffic.
Sebaliknya, mereka yang termasuk kelompok teori Y maka inisiatifnya perlu didukung
dengan cara para administrator negara memberikan keleluasaan berkarya.

Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia (SANRI)

 PEMERINTAHAN INDONESIA

A. PENGERTIAN INDONESIA
Indonesia adalah suatu bangsa dan negara yang secara politis, resmi merdeka sejak tanggal
17 Agustus 1945. Walaupun saat buku ini ditulis, negara Indonesia sedang mengalami
krisis ekonomi yang luar biasa, namun rakyatnya sadar bahwa bangsa Indonesia ini adalah
bangsa yang besar.
Selama lebih dari setengah abad merdeka, bangsa Indonesia baru memiliki lima orang
presiden. Selain itu, bangsa Indonesia juga pemah dipimpin oleh Mr. Syafruddin
Prawiranegara ketika dalam keadaan darurat.
Soekarno dan Soeharto yang bagaimanapun pernah dianggap sebagai bapak bangsa namun
berlaku tirani pada masa pemerintahannya. Soekarno sempat dinyatakan sebagai presiden
seumur hidup sehingga berkuasa selama dua puluh satu.tahun, sedangkan Soeharto
merekayasa pemilihan umum sebanyak tuiuh kali sehingga berkuasa selama tiga puluh dua
tahun berturut-turut.
Ketiranian ini bukan berangkat dari Pancasila, karena falsafah ini sudah berjuang
menyeimbangkan sila-silanya, namun sebenamya berasal dari keberadaan UUD 1945 yang
membesarkan peran eksekutif ketimbang legislatif, dan lembaga tinggi Iain. Itulah
sebabnya pada era reformasi UUD 1945 ini kemudian diamendemer.kan.
Mengapa para pendiri RI ini membesarkan peran eksekutif. adalah karena bermaksud
menjaga persatuan dan kesatuan bangsa di tengah-tengah kebhir.r.ekaan suku, pulau,
agama, adat istiadat, budaya, dan berbagai bahasa etnis kedaerahar. yang ada di Indonesia.
Pada dekade terakhir ini kita mengenal kata integrasi bagi persatuan dan kesatuan bangsa,
sayang tidak dimengerti oleh bangsa lain. Bagaimana tidak kalau dalam integrasi seorang
Papua dan Acelvharus merasa memiliki Indonesia, bukan dimiliki oleh Indonesia, sehingga
dengan demikian hak dan kewajibannya sama. Tentu saja pendekata.nnva mutlak harus
kesejahteraan.
Bangsa yang besar ini berdiam sejak berabad-abad dari Sabar.g sampai Merauke. Di peta
dunia kepulauan Indonesia tampak sangat cantik karena dari barat sampai ke timur berjajar
pulau-pulau dengan komposisi dan konstruksi yang indah, mulai dari Pulau Sumatra, Jawa,
Kalimantan, Sulawesi, pulau-pulau Nusa

Dab 4 Pemerintahan Indonesia

Tenggara, pulau-pulau Maluku dan Irian Jaya (Papua). Secara keseluruhan pulau-puiau
Indonesia berjumlah 13.667 buah pulau besar dan kecil, yaitu 6.044 buah pulau di
antaranya telah diberi nama, sedangkan 7.623 pulau belum diberi nama.
Di pulau-pulau tersebut berdiapa penduduk yang bervariasi bahasa daerahnya, suku
bangsanya, seni budayanya, agama kepercayaannya, adat istiadatnya, dan kebiasaannya.
Selain itu bervariasi pula flora dan faunanya yang indah. Contohnya, mulai dari anggrek
kribo sampai dengan beringin putih atau mulai dari burung cenderawasih sampai dengan
badak bercula serta komodo yang tidak dijumpai di mana pun di muka bumi ini selain di
Indonesia. Itulah sebabnya Kepulauan Nusantara ini disebut juga bagaikan ratna mutu
manikam.
Penulis mengatakan strategis karena Kepulauan Indonesia ini dilalui khatulistiwa, sehingga
siang dan malam diterima penduduk seimbang. Diapit pula oleh dua benua yaitu Australia
dan Asia, serta dua lautan besar yaitu Pasifik dan Hindia, sehingga akan memajukan
perdagangan. Jadi, kehadiran Indonesia di mata dunia memang bagaikan zamrud di Timur
Jauh. Luas seluruh Kepulauan Indonesia adalah 1.904.569 kilometer persegi, atau bila
diukur jarak dari Sabang sampai dengan Merauke lebih kurang 5.110 kilometer, sedangkan
jarak dari Talaud sampai dengan Nusa Tenggara Timur adalah lebih kurang 1.888
kilometer.
Sejarah Indonesia mencatat bahwa ada tiga kerajaan besar tumbuh dan berkembang
sebagai leluhur bangsa Indonesia, yaitu Sriwijaya, Majapahit, dan Mataram Islam.
Kerajaan-kerajaan lain yang juga melahirkan budaya tradisional yang berurat dan berakar
sampai saat ini, juga tidak dapat diabaikan begitu saja. Prasasti-prasasti yang digariskan di
negeri ini menjadi daya tarik kepariwisataan di kemudian hari. Kerajaan-kerajaan tersebut
antara lain Padjaajaran, Sunda Kelapa, Kutamaya, Selaparang, Galuh, Pagaruyung,
Mulawarman, Karangasem. Kawali, Kutai, Goa, Gianyar, Kediri, Pajang, Singasari,
Buleleng, Panjaiu, Melayu, Tulangbawang, Siak Sri Indrapura, Jenggala, Mataram Hindu,
Trenggano. Banja:. Banten, Bone, Temate, Tidore, Demak, Blambangan, Holiho, Bacan,
Kasepuhar.. Tarumanegara, Tallo, Syah Kuala, Deli, dan Kesultanan Yogyakarta.
Bendera’nasional Indonesia adalah merah putih yang sejak zamar. Majapahi: telah
dikibarkan oleh Mahapatih Gadjah Maaa di Sorong. Irian Java (Papua). Sedangkan lagu
kebangsaan adalah Indonesia Raya yang diciptakar. oieh Wags Rudolf Supratman. Lagu
tersebut pertama kali diperdengarkan ketika hari Sumpah Pemuda tanggal 28 Oktober
1928 di Jakarta saat bangsa Indonesia belum merdeka.
Lambang negara adalah Burung Garuda yang menoleh ke kanan, berkalungkan perisai
falsafah Pancasila dan memegang pita yang bertuliskan :'Bhinneka Tunggal Ika” karena
para pemudanya telah bersumpah, satu nusa, satu bangsa, can satu bahasa, yaitu Indonesia.
Dari sumpah tersebut di atas tampak bahwa sumpah ketiga berbeca ber.gar. kedua sumpah
lainnya. Hal ini karena mereka hadir dalam bahasa daerah yang berbeda. Namun
kesepakatan seperti ini merupakan kebanggaan karena dalam

*52 Sistem Adminis:rcs: R'cgcrz R .' :i; .. _ "RR

suasana dikuasai pemerintah penjajah, masih timbul kesadaran melepaskan egosentris
kedaerahan (provinsialisme) bahasa daerah masing-masing.
Hal ini berbeda jauh dengan negara-negara lain, karena ada negara yang tidak berhasil
merumuskan bahasa nasionalnya yang asli selain mengambil bahasa penjajah negerinya.
Sebagai contoh negara India, sudah bertahun-tahun berusaha memasukkan salah satu bahasa
daerahnya menjadi bahasa nasionalnya, yang akan dapat mempersatukan mereka. Tetapi
masing-masing suku berusaha menyodorkan bahasa daerahnya dan menolak bahasa lain.
Dan usaha ini belum membuahkan 'hasil, sampai saat buku ini ditulis.
Bahasa Indonesia yang berlaku bukan hanya berasal dari bahasa Melayu, tetapi telah
bercampur baur ditambah dengan bahasa daerah dan asing, yang kemudian mencari ciri
keindonesiaannya.

B. SEBELUM ICEMERDEKAAN
Sejarah mencatat bahwa yang pertama menentang penjajah dengan meng-gerakkan
masyarakatnya (baik mengangkat senjata maupun jalur diplomatis) adalah Sultan Agung
Hanyokrokusumo (1591-1645). Kemudian perlawanan Untung Surapati yang rela
melepaskan istrinya seorang putri Belanda karena akan menentang Belanda. Setelah itu
berturutrturut pula para sultan yang merasa diinjak wilayah pemerintahannya antara lain
Sultan Hassanudin (1631-1670), Sultan Ageng Tirtayasa (1631-1683), Sultan Mahmud
Badarudin 11(1776-1852), Sultan Thoha Syaifudin (1816-1904).
-Para ulama yang berjihad melawan Pemerintah Hindia Belanda dalam memperjuangkan
kemerdekaan, yaitu Tuanku Imam Bonjol (1772-1864), Pangeran Diponegoro (1785-1855)
berjuang bersama sahabat beliau Kiai Mojo dan Sentot Alibasya, Pangeran Antasari (1797-
1862). Kemudian terjadi pula perlawanan di' Maluku, yaitu Kapiten Pattimura (1783-1817)
dan Martha Tiahahu (1800-1818) dan pemberontakan Trunojoyo dari Madura.
Bila dikatakan bahwa bangsa Indonesia terjajah selama lebih kurang 350 tahun oleh bangsa
Belanda, hal tersebut tidak benar karena pada kenyataannya masya-rakat Aceh tidak pernah
berhasil dikuasai secara keseluruhan. Para syuhada daerah ini dipimpin oleh Teuku Umar
(1854-1899), Teuku Cik Ditiro (1836-1891), Cut Nyak Dien (1850-1908), Cut Nyak Meutia
(1870-1910), dan Panglima Polim. Sementara itu meletus pula perlawanan di Pulau Jawa
pimpinan Sri Susuhunan Pakubuwono VI (1807-1849).
Akhimya Raja Sisingamangaraja (1849-1907) memimpin perlawanan kepada 3elanda.
Setelah itu rasa kesadaran bahwa perlawanan harus dilakukan bersama-sama muncul,
berdirilah Budi Utomo pada tahun 1908, Sarekat Islam berdiri tahun 1912, Partai Nasional
Indonesia berdiri tahun 1927, dan pada tanggal 28 Oktober 1928 resmi pemuda-pemudi dari
seluruh Indonesia berkumpul untuk mengucapkan Sumpah Pemuda. Tahun-tahun berikutnya
pergerakan bersifat nasional.

Pemeriiuahaii Indonesia 53
 Akan halnya Sarekat Islam (SI) adalah di antara organisasi politik Indonesia yang
paling menonjol waktu itu. Berbeda dengan Muhammadiyah yang bercorak sosio-
keagamaan, SI sejak semula adalah gerakan politik, SI adalah transformasi dari Sarekat
Dagang Islam (SDI) yang didirikan oleh H. Samanhudi.
Pada tahun 1912, SDI menjadi SI dan mendapat pemimpin organisasi baru, yaitu
H.O.S. Tjokroaminoto (1883-1934). Perubahan SDI menjadi SI bukan hanya perubahan
nama saja, tetapi terutama dalam perubahan orientasi, yaitu dari komersial ke politik.
Marxisme atau kemudian lebih dikenal dengan baju komunisme pertama kali •
diperkenalkan oleh orang Belanda bemama H.J.F. Sneevliet. Pada tahun 1914, kelompok
Marxis mendirikan ISDV (lnclische Sociaal Democraiische Vereeniging) yaitu organisasi
Sosial Demokrat Hindia Belanda. Lewat organisasi inilah gagasan dan slogan Marxis
diekspor ke dalam tubuh SI. Pemimpin-pemimpin pergerakan Islam pada waktu itu
tampaknya belum siap untuk suatu perjuangan ideologi bila dihadapkan kepada ideologi
yang marxis. Tambahan lagi dunia Islam pada waktu itu begitu lemah secara politik dan
militer, sementara pada tahun 1917 tersebut, baru saja memperoleh kemenangan hebat di
Rusia.
Kemenangan Revolusi Oktober di Rusia memberikan dorongan yang hebat kepada
ISDV untuk menyebarkan Marxisme di Indonesia. Pada tanggal 23 Mei.
■ 1920, ISDV diubah menjadi PKI (Partai Komunis Indonesia) dengan SI cabang
Semarang sebagai pusatnya. Semaun dipilih sebagai ketuanya yang pertama.
Jadi, apa yang dipelopori oleh Dr. Wahidin Sudirohusodo, Dr. Soetomo, Dr. Tjipto
Mangunkusumo, dan Ki Hajar Dewantoro membawa dampak positif dalam perjuangan
pergerakan secara nasional, namun diboncengi beberapa organisasi dengan ideoiogi
tersendiri.
Tar.ggal S Desember 1941, pecah Perang Pasifik sebagai rangkaian Perang Dunia
Kedua. Jerman, Italia, dan Jepang melancarkan aksi tempurnya yang mendunia. Jepar.g di
Asia sedangkan dua sekutunya di Eropa. Hal'tersebut membuat Pemerintah Hir.da Belar.da
lidak ketinggalan bertekuk lutut kepada Pemerintah Jepang pada tar.gga: 9 Maret 1942.
Gubemur Jenderal Carda Van Starkenborgh Stachouwerm cibawa Jepang ke Formosa. Tiga
setengah tahun lamanya bangsa Indonesia iku: merasakan beratnya dijajah negara matahari
terbit ini. Mereka memperkosa rakyat dengan kerja rodi. Tetapi hal ini tidak berlangsung
lama.
Dengan diserbunya Jepang oleh Rusia di Manchuria maka mulai terasa kelemahan
Jepang untuk mempertahankan daerah-daerah jajahannya. Jepang diserang dari Utara
(Rusia) dan dari Selatan (Amerika Serikat) dan puncaknya adalah jatuhnya bom atom di
kota Hiroshima (6 Agustus 1945) dan Nagasaki (9 Agustus 19-5 . Jadi, tidak benar bila
Marsekal (U) Jepang Terauchi di Dalat (300 meter da:: Saigon, Muangthai) berkeinginan
memberikan Indonesia kemerdekaan. Mereka mutlak pasrah setelah mengalami musibah
tersebut di atas. Begitu juga sikap Laksamana (L) Maeda di Jakarta, tampak kehilangan jiwa

Sistem Aclministrasi Negara Republik. Indonesia (SANRI)

T

samurainya. Pada tanggal 14 Agustus 1945 Jepang resmi menyerah tanpa syarat kepada
Sekutu.
Sekelompok anak-anak muda, dalam keadaan kevakuman seperti ini bergelora ingin
memproklamirkan kemerdekaan. Tetapi mereka masih tetap membutuhkan pemimpin
sesepuh mereka Ir. Soekarno dan Drs. Moh. Hatta. Bila sesepuh mereka tidak bersedia
memproklamirkan kemerdekaan Indonesia, mereka mengancam akan membumihanguskan
sisa-sisa Jepang yang sudah tidak berdaya di Jakarta. Mereka dengan-semangat patriot
yang menggebu memang berhasil melarikan Ir. Soekarno dan Drs. Moh. Hatta ke
Rengasdengklok.
Tetapi, andaikata rapat.di Jalan Pejambon atau di Hotel Des Indes jadi terlaksana, maka
barangkalidi kedua tempat tersebutlah proklamasi kemerdekaan kita dikumandangkan.
Hanya Allah Yang Maha Bijaksana menjatuhkan hari keramat kita pada hari yang
dikehendaki-Nya.

r C. PROKLAMASI
Pada tanggal 17 Agustus 1945 jam 10.00 WIB, Indonesia mengumandangkan Proklamasi
Kemerdekaannya ke seluruh dunia. Proklamasi itu ditandatangani atas nama bangsa
Indonesia oleh Soekarno dan Hatta, di Jalan Pegangsaan No. 56 Jakarta. Peristiwa ini dicatat
dan akan dikenang oleh seluruh bangsa Indonesia sampai kiamat, insya Allah. •
Sejak Proklamasi Kemerdekaan tersebut, sejarah bangsa Indonesia merupakan sejarah suatu
bangsa'yang masih muda dalam menyusun politik pemerintahan. Landasan berpijaknya
adalah konstitusi dan ideologi yang mereka ciptakan sendiri sesuai perkembangan budaya
masyarakat. Faktor ruang dan waktu adalah yang paling banyak menentukan
perkembangannya.
Itulah sebabnya, segera keesokan harinya tanggal 18 Agustus 1945 Panitia Persiapan
Kemerdekaan Indonesia mengadakan sidang dan berhasil menetapkan konstitusi, presiden,
dan wakil presiden. 1

r
i 1. Periode 18 Agustus 1945 sampai dengan 27 Desember 1949
Dalam periode ini yang dipakai sebagai pegangan adalah UUD 1945. Tetapi, UUD 1945
belumdapatdijalankan secara mumi dan konsekuen, oleh karena bangsa Indonesia baru saja
memproklamirkan kemerdekaannya. Walaupun UUD 1945 ini telah diberlakukan, namun
yang baru dapat terbentuk hanya presiden, wakil presiden, serta para menteri, dan para
gubemur sebagai perpanjangan tangan pemerintah pusat.
Tentang hal ini dapat dilihat pada aturan peralihan UUD 1945 yang menyatakan bahwa
untuk pertama kalinya presiden dan wakil presiden dipilih oleh PPKI. Jadi. tidaklah
menyalahi apabila MPR/DPR RI belum dimanfaatkan karena pemilihan umum belum
diselenggarakan. Lembaga-lembaga tinggi negara lain yang disebutkan dalam UUD 1945,
belum dapat diwujudkan sehubungan dengan keadaan darurat tersebut di atas. Jadi, sebelum
MPR, DPR, DPA, BPK, MA terbentuk, segala

Bab 4 Pemerintahan Indonesia

kekuasaan dijalankan oleh presiden dengan dibantu oleh komite nasional. Hanya saja waktu
itu aparat pemerintah penuh dengan jiwa pengabdian, bukan kekuasaan seperti sekarang ini.
Pada tanggal 5 Oktober 1945 dikeluarkan maklumat pemerintah yang menyatakan
berdirinya Tentara Keamanan Rakyat. Sebagai pimpinan TKR ditunjuk Supriyadi, yaitu
seorang tokoh Tentara Pembela Tanah Air. Karena Supriyadi dikabarkan gugur dalam
pertempuran melawan Jepang di Blitar, kemudian diadakan musyawarah TKR yang dihadiri
oleh para panglima divisi dan residen, terpilihlah Sudirman menjadi panglima besar. Beliau
dilantik oleh Presiden Soekamo pada tanggal 18 Desember 1945, dan tanggal 3 Juni 1947
resmi menjadi TNI (Tentara Nasional Indonesia). •
Dalam kongres .Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) pada tanggal 16 Oktober 1945 di
Malang, Wakil Presiden Drs. Mohamad Hatta mengeluarkan apa yang disebut Maklumat X
(baca eks). Maklumat X ini berisikan penegasan terhadap kata bantuan dalam Pasal IV
Aturan Peralihan UUD 1945. Sejak Maklumat X ini dikeluarkan, kepada KNIP diberi
wewenang untuk turut membuat undang-undang dan menetapkan GBHN. Jadi, seolah-olah
memegang sebagian kekuasaan MPR, di samping memiliki pula kekuatan DPA dan DPR.
Kemudian dikeluarkan pula maklumat tanggal 14 Desember 1945. Kesan bahwa sistem
pemerintahan Indonesia ketika itu tidak demokratik dapat dihilangkan dengan adanya
maklumat ini, yang merupakan konvensi ke arah sistem pemerintahan parlementer. Melalui
maklumat pemerintah tanggal 14 November 1945 ini, memang dibentuk kabinet
parlementer pertama di bawah pimpinan Sutan Syahrir sebagai perdana menteri (PM) dan
menteri-menteri bertanggung jawab kepada KNIP sebagai substitusi MPR/DPR.
Sejak saat itu sistem presidensiil beralih kepada sistem pemerintahan parlementer,
walaupun tidak dikenal dalam UUD 1945. Selama sistem ini berjalan yaitu sampai dengan
tanggal 27 Desember 1949, UUD 1945 tidak mengalami perubahan secara tekstual. Oleh
karena itu, sebagian orang berpendapat bahwa perubahan dalam sistem pemerintahan dan
administrasi negara ini merupakan' tindakan yang menyalahi UUD 1945 sendiri yang
menjadi panutan.
Pada tanggal 3 November 1945 keluar pulalah maklumat pemerintah tentang keinginan
untuk membentuk partai-partai politik, sehingga berlakulah sistem parlementer sekaligus
sistem multipartai. Partai-partai banyak tumbuh bagaikan cendawan di musim hujan.
Pada tanggal 27 Juli 1947 serdadu Belanda dengan persenjataan lengkap melakukan
penyerbuan ke berbagai kota di Indonesia, dan berhasil menduduki beberapa di antaranya.
Jadi, dapat dikatakan bahwa sebagian wilayah Republik Indonesia dikuasai serdadu
Belanda ketika itu, walaupun daerah-daerah pedalaman tidak terjangkau.

56 Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia (SANRI)

 Pada tanggal 19 Desember 1948 kota Yogyakarta yang untuk sementara dijadikan
ibukota negara Republik Indonesia menjadi sasaran utama serangan serdadu Belanda.
Ketika negara menghadapi keadaan sulit seperti itu, tiba-tibaoersatuan bangsa dirobek-
robek oleh pemberontakan PKI di Madiun tanggal 18 September 1948.
Pada tanggal 19 Desember 1948 itu juga menjelang sore, Yogyakarta jatuh ke
tangan musuh. Tetapi sebelumnya pukul 10.00 pagi, sidang kabinet RI yang dipimpin oleh
Wakil Presiden Drs.Moh. Hatta memutuskan untuk memberikan mandat kepada ; Mr.
Syafrudin Prawiranegara agar membentuk Pemerintah Darurat Republik Indo-I nesia (PDRI),
dan apabila tidak sempat juga dapat dibentuk PDRI di India. Selanjutnya Presiden Soekamo
dan Wakil Presiden Moh. Hatta ditawan oleh Belanda.
Panglima Besar TNI Jenderal Soedirman pada hari itu juga menentukan sikap meninggalkan
Yogyakarta, untuk naenggelorakan kembali semangat rakyat dan para I prajurit di seluruh
tanah air, sekaligus memulai perang gerilya. Pada tanggal 1 Maret 1949 Sri Sultan
Hamengkubuwono IX memprakarsai penyerbuan ke Yogyakarta.
I Pada tanggal 8 Juli 1949 Letkol Soeharto.menjempu: Panglima Soedirman di
Kecamatan Pojong Kabupaten Wonogiri, dan tanggal 10 Juli 1949 Soekamo dan Hatta
yang telah kembali dari penahanarinya, menerima Jenderal Soedirman di Istana
Kepresidenan Yogyakarta.

2. Periode 27 Desember 1949 sampai dengan 17 Agustus 1950

Dalam periode ini Republik Indonesia menjadi negara serikat^Sebelumnya bukan
kehendak seluruh bangsa Indonesia untuk memakai bentuk negara dan sistem
pemerintahan, politik, dan administrasi negara seperti tersebut di atas, tetapi keadaan
yang memaksa demikian.
Sejak Gubemur Jenderal Dr. Van Mock dikirim ke Indonesia, ia memang ditugasi |
untuk memporak-porandakan keutuhan persatuan dan kesatuan Republik Indone-j. sia yang
baru merdeka, politik device et imperc rr.err.ar.g cimilikinya. Ia yang ;E mengusulkan untuk
dipersetujuinya pembentukar. negara dalam negara. Untuk | terlaksananva gencatan senjata
para pendiri republik ini memikirkan begiiu banyak ' i, korban yang jatuh dari putra-putri
terbaik ibu pertiwi.
S i Walaupun di dalam jiwa bangsa Indonesia bergelora semangat juang dengan
i tekad ’’.sekali merdeka tetap merdeka” dan ’’merdeka atau mati”, namun akhirnya i para
pemimpin bangsa bersedia melakukan berbagai peruncingan, untuk menghindari jatuhnya
korban yang lebih banyak lagi.
Jadi, setelah beberapa kali terjadi pertempuran dan perjanjian perdamaian Republik
Indonesia dan Kerajaan Belanda di antaranya melalui Perjanjian Linggajati (25 Maret
1947), Perjanjian Renville (S Desember 1947), dan Konferensi Meja Bundar (23 Agustus
1949), puncaknya pada tanggal Desember 1949 Belanda mengakui kedaulatan Republik
Indonesia dengan syarat berbentuk serikat.
Hal ini karena menyadari bahwa tidak mungkin lagi mendirikan pemerintahan
sebagaimana zaman Hindia Belanda dulu. Oleh karena itu, diusahakan jalan lain,

1
Bab 4 Pemerintahan Indonesia 57
yaitu mendirikan sebuah negara berbentuk federal. Sedangkan negara Republik
Indonesia yangdiproklamasikan tanggal 17 Agustus 1945, oleh Belanda hanya dianggap
sebagai salah satu negara bagian saja dalam Negara Republik Indonesia Serikat tersebut.

Negara-negara yang telah berhasil dibujuk untuk didirikan oleh Belanda tahun-tahun
sebelumnya adalah Negara Indonesia Timur (1946), Negara Pasundan (termasuk distrik
federal Jakarta), Negara Jawa Timur (16 November 1948), Negara Madura (23 Januari
1948), Negara Sumatra Timur (24 Maret 1948), dan Negara Sumatra Selatan. Sedangkan
yang masih dalam persiapan adalah Negara j Kalimantan Barat, Kalimantan Timur,
DayakBesar, Banjar, Kalimantan Tenggara, Bangka, Belitung, Riau, dan Jawa Tengah.

Dalam periode ini yang dipakai sebagai pegangan adalah Konstitusi RIS. Undang-
Undang Dasar ini terdiri dari mukadimah, 197pasal,dan 1 lampiran. Dalam Pasal 1 ayat
(1) disebutkan bahwa: ’’Republik Indonesia Serikat yang merdeka dan berdaulat ialah
suatu negara hukum yang demok'rasi dan berbentuk federasi. Sedangkan dalam ayat (2)
disebutkan: Kdkuasaan kedaulatan Republik Indonesia Serikat dilakukan oleh pemerintah
bersama-sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat dan Senat.” .

Sistem pemerintahan adalah kabinet Pariementer dapat dilihat dari bunyi Pasal 118
ayat (2) sebagai berikut: ’’Menteri-menteri bertanggung jawab atas seluruh kebijaksanaan
pemerintah baik bersama-sama untuk seluruhnya'maupun masing-masing untuk
bagiannya sendiri-senairi dalam hal itu.”
Tanggung jawab kebijaksanaan pemerintah beradadi tangan menteri, tetapi . apabila
kebijaksanaan menteri/para menteri temyata tiaak dapat dibenarkan oleh DPR, maka
menteri/menteri-menteri itu haras mengur.durkan diri. Atau DPR dapat membubarkan
menteri-menteri (kabinet) tersebut dengan alasan mosi tidak percaya.
Pada RIS, presiden dipilih oleh orang-crar.g yang cikuasakan oleh fnasing-masing
pemerintah Negara Bagian, maka ttada tar.zza! 16 Desember. 1949 diselenggarakan
pemilihan Presiden RIS di Yog> akana. Ir. Scekamo terpilih dalam pemilu tersebut dan
dilantikpada tanggal 17 Desember 19-9, sehingga untuk mengisi kekosongan jabatan
Presiden Negara Republik Indonesia diangkat Mr. Asaat.
Selain hal-hal tersebut di atas. dalam konstitusi RIS juga dikenal adanya senat. J Senat
tersebut mewakili negara-negara bagian, setiap negara bagian mempunyai dua anggota dalam
senat. Setiap anggota senat mengeluarkan satu suara. Jadi. senat adalah suatu badan
perwakilan dengan bagian, yang anggota-anggotanya ditunjuk oleh masing-masing
pemerintah bagian masing-masins.

3. Periode 17 Agustus 1950 sampai dengan 5 Juli 1959

Memperhatikan keadaan negara-negara bagian yang semakin sukar untuk
diperintah sedangkan kewibawaan pemerintah negara federal semakin berkurang selama
penyelenggaraan konstitusi RIS. Apalagi didukur.g kenvataan bahwa Indonesia

58 ..s. ear:: Republik Indonesia (SANRI)

terdiri dari berbagai ragam suku bangsa, adal istiadat, agama, pulau-pulau, bahasa daerah,
maka rakyat di daerah-daerah sepakat untuk kembali ke bentuk negara kesatuan. • .
Pada tanggal 17 Agustus 1950 Indonesia resmi kembali menjadi Negara Kesatuan Republik
Indonesia walaupun konstitusinya adalah .Undang-Undang Dasar Sementara (UUDS) tahun
1950. Oleh karenanya sistem pemerintahan tetap dalam bentuk kabinet parlementer, yaitu
para menteri (kabinet) bertanggung jawab kepada parlemen dan parlemen (DPR) dapat
menjatuhkan kabinet melalui mosi tidak percaya. Untuk kuatnya kekuasaan presiden, lalu
presiden hanya ditetapkan sebagai kepala negara saja tetapi tidak sebagai kepala
pemerintahan. Kepala pemerintahan dipegang oleh seorang perdana menteri yang
mengepalai kabinet. Dengan demikian, presiden tidak dapat dijatuhkan oleh parlemen.
Sebagaimana diketahui Indonesia baru melaksanakan pemilihan umum untuk memilih
anggota DPR atau anggota konstituante baru untuk pertama kali pada tahun 1955. Sehingga
dengan begitu yang merangkap tugas parlemen adalah Komite Nasional Indonesia Pusat
(KNIP).
Sedangkan untuk parlemen di daerah-daerah dibentuk Komite Nasional DaeralC:walaupun
belum.dapat berjalan sebagaimana mestinya. Akan halnya pembahasan pemerintahan daerah
akan penulis uraikan pada bagian tersendiri.
Dalam Pasal 1 ayat (1) UUDS 1950 diuraikan bahwa Negara Republik Indonesia adalah
negara dengan..bentuk kesatuan. Sedangkan untuk melaksanakan kepanjangan tangan
pemerintah pusat serta pendelegasian wewendng, diseleng-garakan desentralisasi. Dalam
Pasal 131 disebutkan sebagai berikut.
"Pembagian daerah Indonesia atas dasar besar dan kecil yang berhak mengurus rumah
tqngganya sendiri (otonom), dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan
undang-undang. ”
Walaupun sudah-kembali kepada bentuk negara kesatuan, namun perbedaan antara daerah
yang satu dengan daerah yang lain masih terasa. Ada yang menyesali keadaan ini tetapi ada
pula yang menyetujuinya, namun tetap memiliki ketidakpuasan kepada pemerintah pusat.
Oleh karenanya pada era ini terjadi berbagai jenis pemberontakan separatis, seperti berikut
ini.
1. Pada tanggal 23 Januari 1950 meletus pemberontakan APKA (Angkatan Perang Ratu
Adil) di Bandung..
2. Pada tanggal 5 April 1950 meletus pemberontakan Andi Azis cs di Makassar
(Ujungpandang). .
3. Pada tanggal 25 April 1950 meletus pemberontakan RMS (Republik Maluku Selatan) di
Ambon.
4. Pada tanggal 10 Oktober 1950 meletus pemberontakan Ibnu Hajar. cs di Kalimantan
Selatan.

Bab 4 Pemerintahan Indonesia 59

5. Pada tanggal 17 Agustus 1951 meletus pemberontakan DI/TII pimpinan Kahar
Muzakar di Sulawesi Selataru
6. Pada tanggal 1 Desember 1951 meletus pemberontakan Batalyon 426 di Jawa Tengah.
7. Pada tanggal 20 September 1953 meletus pemberontakan DI/TII pimpinan Daud
Beureueh di Aceh.
8. Pada tanggal 20 Desember 1956 terjadi peristiwa Dewan Banteng di Sumatra Barat.
9. Pada tanggal 15 Februari 1958 dilanjutkan dengan pemberontakan PRRI (Pemerintah
Revolusioner Republik Indonesia).
10. Pada tanggal 15 Februari 1958 itu juga Permesta (Piagam Perjuangan Semesta)
menyatakan diri membantu PRRI.
Keadaan tersebut di atas semakin dirancukan oleh berbagai keadaan, di antaranya
rancunya.hubungan antarlegislatif dan eksekutif. Sebagaimana kita ketahui pada akhir
tahun 1955 diadakan pemilihan umum yang pertama di Indonesia dalam pemilihan
anggota parlemen (aparat legislatif waktu itu disebut dengan istilah konstituante).
Kemudian konstituante menyelenggarakan pemungutan suara untuk mengetahui diterima
atau tidaknya kembali UUD 1945-, yang berturut-turut dilaksanakan pada hari Sabtu
30 Mei 1959, Senin 1 Juni 1959, dan Selasa 2 Juni 1959. Tetapi hasil pemungutan
suara yang diselenggarakan tersebut menunjukkan.bahwa dukungan suara yang
diperlukan (minimal 2/3 jumlah anggota) tidak diperoleh. Walaupun sebenamya
jumlah suara yang masuk lebih banyakmenyetujui untuk kembali pada UUD 1945.
Hal ini dinilai pihak eksekutif sebagai ketidakmampuan pihak legislatif
menyelesaikan tugas mereka. Bahkan sebagian anggota konstituante ada yang
menyatakan diri tidak mau lagi menghadiri sidang-sidang pleno konstituante.
Itulah sebabnya maka pada tanggal 5 Juli 1959, Presiden Soekamo menyatakan kembali
kepada Undang-Undang Dasar 1945. Peristiwa pernyataan ini kita kenal der.gzr.
istilah Dekrit Presiden 5 Juli 1959.

4. Periode 5 Juli 1959 sampai dengan Sekarang

Di muka teiah dijelaskan runyamnya keadaan menjelang dinyatakannya kembali ke
Undang-Undang Dasar 1945 (Dekrit Presiden 5 Ju'u 1959). Dapat kita ketahui
bersama bahwa UUD 1945 adalah'undang-undang yang berusaha menjaga persatuan
di tengah-tcngah kebhinnekaan bangsa Indonesia. Penulis katakan demikian karena
ada beberapa ketentuan dalam konstitusi ini yang membuat kualnya kekuasaan
presiden. Dan sentralistis ini terasa diperlukan dalam kebhinnekaan -n:.k menghindari
munculnya keseparatisan provinsialisme.
Menurut pengamatan Presiden Soekarno, demokrasi. liberal tidak semakin mer.dorong
Indonesia mendekati tujuan revolusi yang berupa masyarakat adil dan makmur.
Sehingga pada gilirannya pembangunan ekonomi sulit untuk dimajukan,

Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia (SANRl)

 karena setiap pihak baik sipil (pegawai negeri dan parpol) dan milker (yang waktu itu dapat
menentukan sikap) salingberebut keuntungan dengan mengorbankan yang -lain.

Sebaliknya Presiden Soekarno ingin melihat bangsa Indonesia yang kuat dan bersatu
padu sebagaimana pada awal-awal kemerdekaan dulu, dari Sabang sampai
Merauke.XJUDS 1950 dianggap selama ini memang sudah melakukan penyimpangan-
penyimpangan dari cita-cita luhur Proklamasi Kemerdekaan 17 Agustus 1945.
Dengan dalih seperti itu lalu Presiden Soekarno mencanangkan demokrasi terpimpin
dalam politik dalam negeri Republik Indonesia.

D. ORDE LAMA
Bung Hatta, setelah beliau pamit dan meninggalkan jabatan wakil presiden : menulis
sebagai berikut ini.
Sejarah Indonesia sejak sepuluh tahun terakhir ini banyak memperlihatkan
pertentangan anta'ra idealisme dan realita. Idealisme yang menciptakan suatu pemerintahan
yang adil dan akan melaksanakan demokrasi sebaik-baiknya, serta kemakmuran rakyat yang
sebesar-besamya. Bertolak belakang dengan realita dalam pemerintahan itu sendiri, karena
pada kenyataannya dan dalam perkembangannya kelihatan semakin jauh dari demokrasi yang
sebenarnya.
Apalagi sejak tiga tahun terakhir ini kelihatan benar tindakan-tindakan pemerintah
yang bertentangan dengan undang-undang dasar. Presiden yang menurut UUDS 1950 adalah
presiden konstitusional yang tidak bertanggung jawab dan tidak dapat diganggu gugat,
mengangkat dirinya sendiri menjadi formatir kabinet. Dengan itu ia melakukan suatu tindakan
yang bertanggung jawab dan tidak memikul tanggung jawab. Pemerintah yang dibentuk
dengan cara yang ganjil tersebut diterima begitu saja oleh parlemen, dengan tidak mengatakan
keberatan yang prinsipil. Malahan ada yang membela tindakan presiden itu dengan dalil, yaitu
’’keadaan darurat”.
Kemudian Presiden Soekarno membubarkan konstituante yang dipilih oleh rakyat,
sebelum pekerjaannya membuat undang-undang dasar yang bare selesai. Kemudian
dinyatakannya suatu dekrit berlaku kembali Undang-Undang Dasar 1945.
Dalam periode demokrasi terpimpin, pemikiran ala demokrasi Barai banyak
ditinggalkan. Presiden Soekarno sebagai pimpinan nasional tertinggi ketika itu menyatakan
bahwa demokrasi liberal tidak sjesuai dengan kepribadian bangsa dan negara Indonesia.
Prosedur pemungutan suara, dalam lembaga perwakilan rakyat dinyatakan sebagai tidak efektif
dan Bung Karno kemudian memperkenalkan apa yang kemudian disebut dengan ’’musyawarah
untuk mufakat”.
Banyaknya partai oleh Bung Karno disebut sebagai salah satu penyebab tidak adanya
pencapaian hasil dalam pengambilan keputusan, karena dianggap terlalu banyak debat
bersitegang urat leher. Untuk merealisasikan demokrasi terpimpin ini, kemudian dibentuk yang
dikenal dengan nama front nasional.

Bab 4 Pemerintahan Indonesia

 .Demokrasi terpimpin diikuti pula dengan adanya istilah ekonomi terpimpin. Ekonomi
terpimpin ini sebagai konsepsi bidang ekonomi dalamrangkapelaksanaan demokrasi
terpimpin, yaitu lebih menekank'an keterlibatan pemerintah bahkan. menjurus ke anah
etatisme. • •
Ada dua belas definisi sebenarnya.yang tertata dalam demokrasi terpimpin, tetapi dua di
antaranya adalah bahwa tiap-tiap orang diwajibkan untuk berbakti , kepada kepentingan
umum, masyarakat, bangsa, dan negara. Kemudian semua-orang Indonesia dinyatakan berhak
untuk mendapat penghidupan yang layak dalam ' • masyarakat, bangsa, dan negara.
Jadi, apa yang dimaksud dengan demokrasi terpimpin adalah demokrasi yang
berdasarkan sistem pemerintahannya kepada musyawarah dan mufakat dengan pimpinan satu
kekuasaan sentral di tangan satu orang.
Pada puncak kejayaan Orde Lama, dikenal berbagai yel-yel perjuangan yang \
membangkitkan semangat. Di antaranya yang paling populer adalah Nasakom (nasional,
agama, dan komunis), jas merah (jangan lupakan sejarah), tavip (tahun vivere veri coloso), dan
lain-lain.
Dalam menghayati Pancasila, pandangan hidup tersebut diperas menjadi tiga unsur
penting yang disebut trisila, kemudian trisila ini masih dapat diperas menjadi. satu untuk
utama yaitu ekasila. Ekasila inilah yang dimaksud dengan Nasakom.
Dengan adanya pengertian keberadaan Nasakom maka Partai Komunis mendapat posisi
dominan, karena merupakan salah satu dari tiga unsur utama di samping partai-partai agama
yang ada di Indonesia dan Partai Nasional Indonesia (PNI). Begitu pentingnya Nasakom
sehingga mendapat tempat dalam Peraturan Pemerintah Daerah, yaitu UU No. 18 Tahun 1965.
Dalam Undang-Undang tersebut di atas dinyatakan bahwa bagaimanapun keadaan
anggota parlemen di daerah, unsur Nasakom harus diperhatikan dalam -penunjukan unsur
pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Jadi, bila di suatu daerah hanya ada seorang
tokoh PKI, namun ia harus diikutsertakan sebagai pimpinan DPRD apabila ia menjadi salah
satu anggota DPR daerah tertentu.
Jenderal A.H. Nasution sekalipun secara formal masih mendukung demokrasi terpimpin,
namun semenjak tahun 1963 hubungan beliau dengan Presiden Soekamo mulai merenggang.
Kedua orang kuat Indonesia ini mulai mempunyai sikap yang bertentangan dalam menghadapi
PKI, Soekarno merangkulnya sedangkan Nasution mencurigainya.

E. ORDE BARU
Ketika Presiden Soekarno mengalami berbagai penyakit tuanya yang dikonsultasikan
kepada dokter Cina dari Beijing, berbagai kelompok mulai gelisah memperhitungkan
bagaimana mereka dapat lebih naik ke puncak kekuasaan. Ada dua kelompok penekan
Angkatan Darat yang diisukan waktu itu yaitu dewan jenderal

62 Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia (SANRIi

(yaitu mereka yang diduga akan menggulingkan Soekarno) dan dewan reyolusi (yang
sangat setia membela Soekarno). •-
Meningkatnya suhu politik menjelang akhir tahun 1965 itu, dikaitkan dengan siapa
pengganti Presiden Soekarno kalau yang bersangkutan wafat. Karena sejak tahun 1955
tidak pernah lagi diadakan pemilihan umum dan wakil presiden secara resmi tidakpemah
ada lagi sejak Bung Hatta mengundurkan diri (walaupun ada perdana menteri). ‘
Hanya ada dua kandidat yang disebut-sebut sebagai presiden waktu itu, yaitu Letjen A.
Yani dan Jenderal A.H. Nasution (keduanya sangat dibenci oleh PKI). Setelah berhasil
membangkitkan isu-isu antara si kaya dan si miskin kemudian menyebarluaskan program
sama rata sama rasa, lalu pada puncaknya melakukan pembantaian di Lubang Buaya
Jakarta. Sasaran utama mereka adalah para jenderal yang semula paling keras menentang
dipersenjatainya angkatan kelima buruh tani.
Jenderal A.H. Nasution luput dari pembunuhan ini tetapi perwira Angkatan Darat lainnya
yang didatangi pada malam yang sama gugur sebagai kusuma bangsa, mereka adalah
sebagai berikut.
1. Letjen A. Yani
2. Mavjen M.T. Haryono
3. Mavjen S. Parman
4. Mayjen Suprapto
5. Brigjen D.I. Panjaitan
6. Brigjen Sutoyo S.
7. Lettu Piere Tendean
PKI menuding dewan jenderal bekerja sama dengan CIA, memang waktu itu RI sedang
daiam suasar.a konfrontasi dengan Kerajaan Malaysia yang dibantu Inggris dan Amerika
Serikat. Itulah sebabnya Indonesia keluar dari PBB karena-muaknya kecada neo
kolonialisme imperialisme (disebut Nekolim), untuk itu pemerintah harus diseiamatkan,
demikian alibi PKI.
Sebaiikmya Mayjen Scenario berjuang mengisi jabatan kosong (panglima AD) yang
ditinggaikar. cieh Letjen A. Yani. Beliau berusaha mencegah rekannya Mayjen Pranoto
untuk mengisi jabatan tersebut yang sebetulnya memang sudah ditunjuk Presiden Soekarno.
Scenario menolak penunjukan tersebut, karena memang sudah mengumumkan dirinya
melalui RRI yang direbut.sesudah terbunuhnya para jenderal, dengan beliau sebagai
penguasa keadaan. • ■,
Sebagai Panglima Kostrad, Pak Harto tidak tercantum di dalam daftar hitam yang akan
dibunuh PKI. Bahkan Kolonel Latief (salah satu komandan pembunuh yang pemah
rr.er.jadi bawahan Pak Harto pada perang gerilyadan serangan umum) melaporkar. bahwa
akan melakukan pembunuhan tujuh jenderal besokpagi, tetapi Pak Harto diam saja.

. - : . r.zc-r.esia 63
 -. i; v •

| 'i ; • ■: \\ 4 s : ••• • ■ - •- ■ • -
Dengairmenakut-Dakuti Presiden Soekarno melaiii|^)as'ukan t'anpa tand'^Vvf pangkat, barang tehtu.dekat dengan beliau); pengan.demikian, setiap pemilihan umurrtbeliau
-Soekarno-terpanCing untuk menyingkif ke Bogor berpisah.dengan para*; ^ pendukungnya. dengan' kebulatari teka'dr -* v- -ww>-> ' • •-* * •
Dalam keadaan seperti itula^ Palc;HaJ'tp.mengk:ondisikan siipayafe::? menjadi pahlawan Walanffiin nprnbanpuhan ekQn'omi berialan cukup pesaUetap.i>b.anya’diTiikrnaU
dengan.meminta Surat.Perintalf Sebelas Maret yatig sebenamyaj?-^ -setelah keadaan aman
kekuasaan kefnbali diserahkan.kep#dapanglima tertinggi.^^ Bur.g Kamo. v, . . yV:-’• *.
.. ’
t-ibrkebiri;,yang su
Jadi, meriutut Kolonel CHIC. Sianturi/-S-$f.pdituf militer yang bertuga^:^
inenangani perkara Kolpnel Latief, tefdakwa dijefat denganhukum pidana ' ,*^0efadaan:-G<Jrg.<tl:iyfllJg'niCl upaivairij^^j J»«UJUU6U« -------J

(^KUHP-)p:?> bukan subversi. Sebetillnya pengakudn Latiefbahwa ia sudah melapor kepada m'asuknyataripa.piliHan para pegawai tfeg^ri-Sipil, darma pertiwi-; .dan'kelualgtm^
.....0tehtang
Pafc£NHart,p. pembunuhan- p^-jenderalv-sijdahvcukup'-^ebagaifb&hai^^
rencana pembunuhan pa^ tenderal.-sudah r.n*knr?’ffphnoflf :K^Kav;?L-r: ^fj^^^^p^hg-pohdn’beringinini. ^ -5tv ,A‘- ..."
...untuk menyeret'Pak-Harto kepengadilan. Paling-tidak, Pak::Hartpdiseretisebagai^ •'^|aWi:- ^•'^Pa'da^ulanya'militer dibbriftili-untuk mempertahaftkan negar-a, paddberbagai ipmer-
atas.‘perkara Koloriel Latief,J akan tetapi situasi poiitik padasaatitur'sungguhL'L' rntahan sudah barang'Hehtu militer dibentuk^|?b^wah: iek^ektiftif. yang iSngiimanya
tidakinenguntungkan'.1 -'k • ■ '$§§1 dised'erajatkan dengan para menteri kabinet?Di'neg^%6g^-moderat. :.-/ahgVsudah maju
.‘Agar terlihat konstitusional dikeluarkanlah Ketetapan MPRSrNomof XXXIII/^ daifdemokratis, militer melulu mengurhs persoalan pen'gamanah XthegararSedangkan
MPRrS/T967-yang menetapkan pencabutan kembali kekuasaan pemerintah negara^X ket’ertiban dipegang o’leh kepolisian.-isehingga-tidak sedikit diUenteri Pertahanan dipegang
dari.tangan Presiden'Soekarno-, dengan Ketetapan MPR'S' itu juga.pemegangpf oleh'orang sipil. • ' ;'fV- ■%.
Ketetapan MPRS Nomor IX/MPRS/1966 diangkat menjadi pejabat presiden yaitub $ Hanya saja beberapa aparat militer yang cukup profesional tidak menutup : .-
Je.nd.eral Sceharto.
j^l^kemungkinan^uhtuk ikut berpolitik. Sepanjang tidak menimbulkan dominasi militer
j| l^-yang-berlebihari'sebagaimana yang pernah terjadi di beberapa hegafa-b.efkembahg'
8^|idunia. . \:" A . ?' ' •• ,
“ Mengkaji berbagai sumber kekuasaan maka sebagairnaTiakiid^ahiii bersama
kekuasaan dapat berawal darj. kekuatan paksaan t^e.rp^0vw,er). Karena
•tif.&Mitu------:i:u: —tbrUoifimnci malra-^kanrmerunakan^kekuatan

t untuk latihan di Lubang Buaya Jakarta. ■ , .. .

Selaniutnya dalam beberapa kali pemilihan umum Pak
tr^^ntuk saling tuding, saling kolusi, dan tidak terkoordinasi dalam pembahgunan’: ||;|©engan
menHarto dipertahankan ijadi presiden. yaitu dengan ketetapan sebagai berikut. 'I'M
l dalih menegakkan persatuan dan kesatuan inilah ^ff^BidarigJpili.litikpemerintahah. .:
Tap M?R N:. IXM?R.-;i973 basil pemilu 1971.
4 ... £&V •
2..- Tap V?R No. XAI?R/:9~S basil pemilu 1977.
3. Tap M?R No. \’LMPRH9S3 basil pemilu 1982. Hanya'sekarang moral anggota militer itu sendirilah yang dapat menjamin .
:* •xwM^f^pakah-dwifungsi mereka di saat keadaan damai, benar-benar ikut-'dalam.tugas
4. ' Tap.^2R"No. V/MPR-T9SS basil pemilu 1987.
5: Tao MPR No. VIA'lPR/1997 basil Demilu 1992. in^embangunaii atau hanya menjadi pelindung perjudian, pelacuran, atau menakuti.
*-iypv.^kyat sebagai penagih utang. -f-
Strategir.ya a_dalah dengan menunjuk para anggota MPR khusus untuk utusan. Dengan dalih menjaga persatuan dan kesatuan bangsa serta
daerah dan utusan golongan. Mereka yaitu para gubemur kepala daerah tingkat I,' mempertahankan .Pancasila dan UIJD 1945 dari k'emungkinan perubahannya- oleh MPR/DPR
para'panglima komando daerah militer, para rektor perguruan tinggi negeri, menteri
RI Tp: maka ABRT ikut berpolitik, yaitu dengan menjadi anggota legislatif dan konstitutif 0|
kabinet. istri dan anak menteri untuk duduk di lembaga konstitusi ini (yang sudah
tersebut. Hal ini dianggap bagian dari pengabdian mereka kepada bangsa dan negara i-% yang
kemudian disebut sebagai dwifungsi ABRI.
:r..:or. Andys:*. G?rr.<c>: :0 September. Antara Fakta dan Rekayasa, Pcncrbit Media'; :kar:a.
j) v^| Memang aalam UUD 1945 disebutkan bahwa anggota, MPR terdiri dari
ressindc
1999. ha'amar. 23. anggota |£xt)PR RI ditambah oleh utusan daerah dan utusan golongan, dengan begitu ABRI
k j 4^7-Menjadi bagian dari utusan golongan, mereka dianskat tanpa dipilih dalam pemilu.
• - . r.t- • • djvF.Si, • • %
.- .f-J.
$isrem~Adn}inistrasi Negara Republik Indonesia (SANRl) T;v <
/
^
'mtrfiik
4 /i
fie/neh'iifahanlAddru:sia' - ;' y*u.T:>7:T:
&
Hal ini juga berlaku pada setiap keanggotaan DPRD di daerah-daerah baik daerah tingkat I
maupun daerah tingkat II.
Selain itu, pemilihan uraum pertama tahun 1971 dirancang untuk mengikut-sertakan ABRI
melalui jalur Golongan Karya. Dengan demikian kemungkinan ABRI untuk menjadi
gubemur kepala daerah tingkat I dan bupati Kepala Daerah Tingkat II di seluruh Indonesia
lebih mudah. Karena baik di daerah DPRD maupun di Pusat Mendagri akan
mempermudahnya.
Di setiap perumahan dinas pemerintah dan jabatan sipil, bila seorang pegawai negeri sipil
menyelesaikan masa baktinya dengan pensiun, mereka harus berhenti dari jabatan dan
hengkang dari rumah dinasnya. Serr\entara itu pensiunan ABRI dapat memulai karya
barunya. Hal ini tentu akan lebih berkelebihan dilakukan oleh ABRI yang masih aktif.
Itulah sebabnya pada puncak dominasinya, tidak ada suatu kantor pun yang lepas dari
kontrol ABRI. Inilah kemudian yang dipertanyakan orang (baik kaum intelektual maupun
awam) apakah dalamnegara demokrasi yang menjunjung tinggi kedaulatan rakyat, peranan
ABRI seperti ini masih diperlukan. Apakah aspirasi rakyat tergali dengan sistem komando
militer tersebut.
Ada yang berpendapat bahwa personel ABRI mempunyai kelebihan kedisiplinan dalam
bersikap dan berorganisasi dibandingkan para karyawan, politisi, dan pegawai negeri sipil.
Hanya saja kemudian pada dekade delapan puluhan dan sembilan puluhan aroganisme
(kesombongan) menghinggapi mereka. Bahkan fakta-fakta empiris di lapangan membantah
kepercayaan bahwa ABRI lebih disiplin seperti tersebut di atas.
Hal ini terbukti ada sejumlah anggota ABRI (mereka selalu beralibi untuk hanya tindakan
oknum tertentu) baik yang sudah pensiun maupun yang masih aktif, yang tidak disiplin
ketika menjalankan fungsi sosial politik mereka. Maraknya aksi-aksi demonstrasi menuntut
sejumlah petinggi ABRI agar turun dari jabatannya, baik di pemerintah pusat maupun
pemerintah daerah.
Abdul Rohim Ghazali dari majalah Ummat Jakarta menulis bahwa Bupati Kepala Daerah
Tingkat II Bantul, Kolonel Sri Roso Soedarnio, terlibat kasus kolusi, korupsi, dan
nepotisme berkenaan dengan keinginannya untuk pemilihan kepala daerah kedua kalinya di
daerah tersebut. Selain itu yang bersangkutan juga terkait dengan kasus tewasnya wartawan
Berncis, Fuad Muhammad Fachrudin.
Kemudian dengan dalih untuk mempertahankan kesinambungan pembangunan inilah, dunia
menyaksikan nyaris tidak ada satu pun celah di sekujur tubuh pemerintahan, yang kosong
dari personel ABRI. Dengan begitu apabila masih ada pejabat ABRI yang menganggap
perlunya dwifungsi ABRI dan melihat banyaknya manfaat yang diperoleh, maka yang
dimaksud adalah manfaat bagi diri mereka sendiri yang menikmati Indonesia merdeka.
Keyakinan bahwa dwifungsi ABRI akan tetap relevan karena merupakan jiwa dan semangat
ABRI untuk tetap bertahan memangku jabatan sipil, kiranya

66
Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia (SANRI)
dapat dirasakan sebagai usaha karena sudah terlalu menikmati hasil pembangunan itu
sendiri. Dengan demikian panggilan untuk kembali ke barak secara menyeluruh
dibayangkan sebagai suasana muram yang menakutkan.
Sewaktu tahun 1995 pemerintah Soeharto menyadari bahwa Megawati tidak akan
mentolerir bila Golkar melakukan tindak kecurangan pada pemilihan umum 1997. Oleh
karena itu, Megawati yang terpilih menjadi Ketua Umum DPP PDI tanggal 23 Desember
1993 di Jakarta'mulai didongkel. Karena dari pemilu ke pemilu walaupun merupakan
rekayasa namun tetap merupakan alat untuk melegitimasi keberadaan pemerintah secara
absah.
Itulah sebabnya rekayasa terhadap PDI aiulangi kembali dan kota yang dipilih tetap Medan
sebagai tempat yang cocok ur.tuk membuat kisruh (1993 dan 1996). Entah berapa biaya
yang dikeluarkan pemerintah, seperti penggerakan ABRI untuk pengamanan, bantuan dana
untuk mendatangkan DPD, dan lain-lain. Kendati untuk berbagai muktamar organisasi lain
yang mengkhawatirkan, pemerintah berupaya mempersulitnya.
Tidak hanya cukup betpuas diri dengan memenangkan Suryadi. Kantor DPP PDI yang
terletak di Jalan Diponegoro Jakarta diserbu pemerintah dengan mempergunakan kekuatan
aparat dan preman vang berpakaian baju merah PDI bergambar Suryadi pada tanggal 27
Juii 1996. agar terkesan bahwa yang terjadi adalah bentrok antar-PDI. Sebagian penyerbu
lain diarahkan untuk membuat kerusuhan di tengah kota.
ABRI memang mengganyang PKI dan untuk keberadaannya mereka menuduh orang-orang
yang tidak disukainya sebagai PKI. Dalam suatu rapat yang dipimpin oleh ABRI penulis
mendengar sendiri mereka mengatakan: ’’Pokoknya kalau kepepet, tuduh saja PKI.” Bahwa
secrang anak SMP yang terlambat menghadiri latihan paskibraka, sampai hati mereka
mengecapnya PKI. Anak muda mana yang mau dicap PKI kendatipun mereka tidak ker.al.
Masyarakat yang digusur dan menolak dicap PKI, buruh menuntut kenaikan gaj; dituduh
PKI, supir truk yang dikenakan pungutan liar kalau menoiak cituduh PKI, protes tukang
becak dan peaagang kaki lima juga dituding sebagai PKI.
’’Tuduhan PKI terhadap kelompok prccemckrasi itu sebenamya tugas intelejen, aksi
intelejen memang formatnva selalu begitu sebagaimana sering masuk dari laporan intelejen
itu sendiri, jadi harus dicermati benar-benar,” kata Hadimulyo Anggota Komisi Irian DPR
RI. Bahkan Hendardi (Direktur PBHI)2 mengaku heran mengapa pemerintah masih
memberikan stempel PKI pada kelompok tertentu, bukankah para anggota komunis di
Indonesia sudah ditangkap, diadili, dipukuli, dan dibunuh walaupun banyakpula yang
ditahar. berpuluh tahun tanpa proses peradilan. 1

1
Arif R.H. Monwk PKI dclam Dctr.k .Eclisi Khusus) 29 Sep::.T.bcr-5 Oktober 199S Noinor 0012 Tahun 2001.

Bab 4 Pemerintahan Indonesia 67

 Sebagai Panglima Tertinggi ABRI Jenderal Besar Soeharto selama ini memang
dikenal sebagai tokoh sentral yang membasmi PKI, tetapi kemudian temyata beliau sangat
dekat dengan PKI dan tokoh G-30-S, seperti Letkol Untung, Kolonel Latief, Brigjen
Soepardjo, Aidit, dan Sjam Kamaruzaman. Pada awal kemerdekaan RI Soeharto, Sjam, dan
Untung sama-sama masuk kelompok ’’Pathuk” sebuah gang kiri di Yogyakarta.
Pembinanya antara lain tokoh PKI Alimin.
Sewaktu aparat keamanan dan ketertiban terlambat menanggula.ngi kasus
Banyuwangi sehingga dalam waktu tidak sampai dua. bulan jumlah korban telah mencapai
lebih dari 150 orang, para pakar teringat pada kata-kata Thomas R. Dye bahwa yang
namanya kebijakan pemerintah itu adalah apa pun yang dipilih pemerintah apakah
mengerjakan sesuatu atau tidak mengerjakan sesuatu sama sekali {public policy is
whatever government choose to do or not to do).
Jadi, ketika Walikota KDH Tk. II Bandung lamban memadamkan kebakaran di
Palasari maka rakyat menuduh aparat terlibat karena beberapa hari sebelumnya ingin
menggusur tempat tersebut. Ketika CamatEdera lamban menurunkan harga barang, maka
rakyat berburuk sangka bahwa bukankah istri kepala wilayah tersebut ikut berdagang.
Begitu juga ketika polisi iamban mengejar pembantai guru mengaji yang mayoritas warga
NU itu, perlu dikurangi pengaruhnya terhadap kekuatan' ulama menjelang pemilihan
umum.
Mengapa tidak, siapakah elit power yang mampu melepaskan 1.500 orang gila dari
rumah sakit. Siapakah elit povjer yang mampu mencegah agar semua korban dikubur tanpa
diotopsi. Siapakah elit power yang mampu bergerak cepat dengan pakaian ninja, tetapi
senjatanva bayonet bukan celurit yang digotong, masyarakat kebingungan. Kita lalu tidak
dapat menolak bahwa sisa penguasa Orde Baru sec'ang berusaha mengeruhkan suasana agar
pemilihan umum gagal dan status quo tetap dipertanankan.
Apalagi kata-kata Lord Acton yang mengatakan bahwa kekuasaan itu cenderung
disalahgunakan (power attempt to corupt). Bukankah dwifungsi ABRI bukan lagi ikut serta
mengabui dan peduli pada keberadaan negara tetapi telah merupakan mukifungsi
keserakahan mencari kekayaan.
Pemerintah Orde Baru memang memanfaatkan preman sebagai strategi untuk
melakukan porak poranda yang pada akhir riwayatnya terkenal dengan teori layang-layang
pytus. Artinya sewaktu kita menjadi anak-anak kita berebut layang-layang dan daripada
tidak mendapat sama sekali kita merobek-robeknya. Begitulah dengan pemerintah bila tidak
lagi berkuasa dan ada kemungkinan dihujat bahkan diadili maka sebaiknya negara yang
dulu diperir.tah ini dihancurkan. Namun, mau tidak mau, suka tidak suka, sejarah ierus
berjaian dan reformasi pun di ambang pintu.
F. ORDE REFORMASI
Pada tanggal 21 Me; 199S Pak Harto akhimya mengundurkan diri yang disambut
oleh masyarakat, utamanya di Jakarta dengan tumpah ruah di jalan. Mereka bersujud

6S
#
'gara Republik Indonesia (SANRI)
kepada Pemilik Alam ini dengan berlinang air mata. Sesyukur itukah mereka, entahlah,
mereka memang sudah bosan dipimpin selama setengah abad hanya oleh dua orang saja.
Pengganti Pak Harto adalah Wakil Presiden Prof. Dr. Ing. Bacharuddin Jusuf Habibie
dengan mengucapkan sumpah di Istana Merdeka Jakarta. Karena tidak mungkin
melangsungkannya di gedung rakyat MPR RI yang.sedang diduduki mahasiswa. Berbagai
kontroversi muncul akan pengambilan sumpah tersebut. Ada yang mengatakan
konstitusional dan ada pula yang mengatakan inkonstitusional. Hal ini adalah karena
sebagai berikut.
1. Habibie mengambil sumpah tidak disaksikan oleh seluruh anggota MPR/DPR RI, lalu
Pak Harto tidak sedang mendapat halangan sesuai Pasal 18 UUD 1945, tetapi dihujat oleh
orang bariyak dan diminta untuk turun kursi.
2. Bila dilangsungkan pengambilan sumpah tersebut di Gedung MPR hal tersebut akan
berisiko tinggi karena maraknya demonstrasi. Selain itu bukankah anggota MPR yang ada
di Senayan adalah buatan Pak Harto sendiri yang tidak disenangi oleh masyarakat ketika
itu.
. 3. Bila anggota MPR diganti, pemilu tidak memungkinkan untuk dilakukan dalam waktu
yang sesingkat mungkin. Lagipula berbagai undang-undang pemilihan umum selama ini
dituding sebagai tidak demokratis.
Pemerintah Habibie sebenarnya memang tidak sama dengan pemerintah Soeharto
walaupun Habibie mengaku sebagai murid Soeharto. Habibie adalah seorang demokratis
yang ilmuwan. Di masa beliaulah para tahanan politik dibehaskan. Bahkan di
masa.beliaulah untuk pertama kalinya pemilihan umum dilangsungkan secara demokratis
melebihi pemilihan umum tahunl955.
Pemilihan Umum 1999 diikuti oleh 48 partai yang bersaing ketat, walaupun hanya 21
partai yang mendapat bagian kursi di DPR RI. PDI Perjuangan yang didukung . oleh
rakyat jelata memang tidak menang mutlak karena Golkar masih tetap mengimbanginya
terutama di wilayah Indonesia Bagian Timur. Itulah sebabnya Prof. Dr. Amien Rais, M.A.
yang memimpin demonstrasi pada tanggal 20 Mei 1998 mengatakan bahwa masyarakat
Indonesia belum cukup pintar untuk mengerti arti sebuah demokrasi di negara yang
sebesar Indonesia. Prof. Dr. Amien Rais, M.A. yang partainya menduduki urutan kelima
ini mengalami kekecewaan, lalu melirik kepada Partai Kebangkitan Bangsa yang didirikan
oleh K.H. Abdurrahman Wahid.
Dalam suasana Sidang Istimewa MPR RI yang digelar di bawah pimpinan Amien Rais,
dengan telak menolak pertanggungjawaban Presiden RI ke-3, Prof. B.J. Habibie, dan
setelah itu Golkar kehilangan calon presidennya. Prof. Dr. Amien Rais, M.A. lalu dengan
cantik menggiring suara Golkar yang sakit hati urfi.uk beralih kepada Gus Dur, daripada
memilih Megawati Soekamoputri yang pemah dipecun-dangi pada tanggal 27 Juli 1996.
Partai Amanat Nasional yang didirikan Amien Rais bersama Partai Keadilan yang
bernuansa Islam membentuk Fraksi Reformasi. Profesor yang menulis

• Bab 4 Pemerinlahan Indonesia 69

disertasi tentang Ikhwanul Muslimin Hasan A1 Banna ini lalu menggiring Gus Dur ke kursi
kepresidenan Republik Indonesia.
Gus Dur memang seorang ahli manajemen konflik karena dalam waktu sekejap berhasil
melemahkan kekuatan TNI Polri yang memang sudah ingin berganti paradigma. Letjen
Agus Wirahadikusumah yang reformis diorbitkan untuk menjadi Panglima Kostrad
sedangkan Prof. Dr. Baharudin Lopa, S.H. yang sangat jujur itu digiring menjadi Jaksa
Agung, sayang keduanya meninggal di tengah perjalanan jihadnya.
Contoh konflik yang diciptakan oleh Presiden K.H. Abdurrahman Wahid antara lain adalah
sebagai berikut.
1. Menurut Presiden Wahid apabila presiden dijatuhkan melalui Memorandum I,
Memorandum II, dan selanjutnya Sidang Istimewa MPR RI maka keadaan akan menjadi
kalut (darurat). Oleh karena itu, sebaiknya perlu dikeluarkan dekrit, sedangkan menurut
Ketua MPR Amien Rais apabila MPR dibubarkan oleh presiden, hal tersebut menyalahi
konstitusi karena presiden dipilih oleh MPR.
2. Menurut Presiden Wahid jabatan Wakapolri yang sudah dibekukan, diaktifkan kembali
dan diangkatlah Jenderal Polisi Chairudin Ismail untuk memangkunya, sedangkan Jenderal
Polisi S. Bimantoro menolak usul tersebut dengan tetap menjabat Kapolri nonaktif.
3. Menurut Presiden Wahid, pencalonan Prof. Dr. Bagir Manan S.H. dan Prof. Dr. Muladi
S.H. untuk menjadi calon Ketua Mahkamah Agung adalah tidak tepat karena keduanya
terlibat kasus masa lalu, sedangkan menurut Ketua DPR RI AkbarTanjung, hal ini terlalu
mencampuri urusan legislatif dan yudikatif.
4. Menurut Presiden Wahid, Jenderal Endriartono Sutarto tidak taat kepada presiden
apabila menolak dekrit, sementara oleh hampir seluruh perwira Angkatan Darat
pengumuman keadaan darurat walaupun menguntungkan mereka tetapi akan mempersulit
posisi TNI.
5. Menurut Presiden Wahid, Megawati tidak menciptakan suasana dwi tunggal apabila
membiarkan partainya menggelar Sidang Istimewa MPR, kendati menurut Megawati hal
tersebut dapat dilakukan sepanjang konstitusional.
Selain itu juga dalam pengangkatan pejabat Presiden Wahid menciptakan konflik sebagai
berikut.
1. Prof. Dr. Ryaas Rasyid, M.A. yang gentar dengan keberadaan federalisme malah
diberikan jabatan Menteri Otonomi Daerah.
2. Dr. A.S. Hikam yang banyak mengkritik keadaan Kementerian Riset malah diberikan
jabatan menteri di tempat tersebut.
3. Dra. Khofifah Indar Parawangsa yang menghendaki emansipasi melalui pembubaran
Kementerian Peranan Wanita, malah diberikan jabatan Menteri Pemberdayaan Perempuan.
Memang masyarakat Indonesia belum mengerti dengan apa yang dilakukan oleh Presiden
Wahid dalam manuvemya. Beliau sengaja melemahkan eksekutif,

1o Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia (SANRI)

dengan demikian sebagai Bapak Demokrasi maka isu-isu akan menjadi wacana yang
menarik dan menghimpun massa.
Bayahgkan saja isu komunis, isu Israel, isu judi, isu pemecatan, isu assalamualaikum, dan
lain-lain akan membuat umat bersatu karena diciptakannya musuh monumental, dan
kemudian beliaulah yang menggirir.g persatuan tersebut, ketegangandianggap menjadi
kemesraan setelah keresahan itu terlewati. Dan beliau sendiri berada di tengah-tengah massa
karena memiliki Banser NU. Tetapi orang hanya berani mengkritik dan mengatakan beliau
turunan Sinchan, itu saja.
Akhimya Gus Dur yang kontroversial digulingkan juga lewat kasus Bruneigate dan
Buloggate yang dikonstitusionalkan melalui Memorandum I, Memorandum II, dan Sidang
Istimewa MPR RI. Kemudian Megawati melangkah mulus ke .kursi kepresidenan, lagi pula
bukankah beliau pemenang Pemilu 1999.
Sayang,. Mega pada awal pemerintahannya tampak terlalu berbeda dengan ayah
kandungnya yang proklamator. Kalau dulu Soekamo menolak agressor Amerika Serikat
dengan mengatakannya sebagai nekolim, Megawati malah dengan rendah hati berhiba
kepada negara Adikuasa ini. Bukankah Amerika Serikat juga cukup banyak mempunyai
keterkaitan dengan Indonesia.
Inilah yang disambar oleh Wakil Presiden Hamzah Haz dengan memperbesar isu akan pergi
ke musuh negara Adikuasa itu yaitu Lybia, bersamaan dengan terjadinya konflik antara
Amerika Serikat dengan Usamah bin Laden.
Megawati Soekamoputri memang harus memperhatikan akar rumput yang dulu
mendukungnya. Karena apabila tidak, orang terpaksa berceloteh bahwa bukankah
Megawati hanya memakai jilbab kalau pergi ke Mekah atau ke Aceh saja. Itulah sebabnya
beliau harus lebih bany ik belajar filsafat politik Isiam sebagai doctor honorris causa.

G. ICONSTITUSI DAN DASAR NEGARA

Pada awal kemerdekaan, ketika para founding fathers melihat bahwa Republik Indonesia
memiliki beraneka ragarr. rulau, bahasa daerah, agama, kepercayaan, adat istiadat, suku
bangsa, dan kebiasaan fainnva maka dibuatlah konstitusi yang relatif cenderung agak
integralistik, yaitu kekuasaan berada di tangan eksekutif. Hanya saja ketika itu belum
menimbulkar. ketiranian karena para founding father bekerja penuh pengabdian dan
patriotis.
Konstitusi bernama Undang-Undang Dasar 1945 yang diresmikan tanggal 18 Agustus 1945
bersama pengangkatan Presiden Ir. Soekarno dan Wakil Presiden Drs. Moh. Hatta. Dalam
pembukaan konstitusi tersebut aicantumkan dasar negara • yang diberi nama Pancasila dan
tiga butir tujuan negara. Itulah sebabnya pembukaan ini tidak dapat diganti walaupun sudah
mengalaml err.pa: kali pergamian dan selama reformasi hanya batang tubuh yang
mengalam: arr.endemen. Pembukaan UUD 1945 ini dikenal sebagai state fundamental
norm (kaidah dasar negara). Selanjutnya, berdasarkan Tap MPR RI No. 3/MPR/2000 maka
sumber nukum tertulis ditetapkan

Dab 4 Pemerintahan Indonesia 71

sebagai berikut.
1. Pancasila
2. Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945
3. Batang Tubuh Undang-Undang Dasar 1945 (dan Amendemen)
4. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat
5. Undang-undang
6. Peraturan perundang-undangan
7. Peraturan Pemerintah
8. Keputusan Presiden
9. Peraturan Daerah
Sedangkan struktur organisasi pemerintah adalah sebagai berikut (kecuali DPA sejak
tahun 2004 ditiadakan).
Pancasila ditetapkan sebagai sumber dari segala sumber hukum di Indonesia. Karena
peraturan perundang-undangan apa pun di Negara Kesatuan Republik

Sumber. C3HN 1999

Gambar 4.1 Struktur c:ra-'sas c=~9":=".an

Indonesia ini mengacu kepada Pancasila. Daiam art: seluruh peraturan perundang-
undangan yang dibuat, tidak bole'n berter.tar.gan der.gan Pancasila.
Pancasila adalah pandangan hidup, casa: r.egara, jiwa dan kepribadian bangsa, tujuan dan
kesadaran bangsa, cita-cita hukum kemerdekaan individu, cita-cita moral yang meliputi
suasana kejiwaan yang iuhur serta watak rakyat Indonesia, kemerdekaan bangsa,
perikemanusiaan, keadilan sosial dan perdamaian nasional di Indonesia yang keseluruhan
disingka: menjadi ’’pandawa jitu”, yaitu sebagai berikut.
1. Pan berarti pandangan hidup bangsa Indonesia.
2. Da berarti dasar negara Indonesia.
3. Wa berarti watak rakyat Indonesia.
4. Ji berarti jiwa kepribadian bangsa Ir.anr.esia.
5. Tu berarti tujuan nasional bangsa Indonesia.

12 I ::-:-. - _ - r.rcsi :<e!ara Republik Indonesia (SANRl)

 Dengan demikian tujuan negara yang meliputi:
1. memajukan kesejahteraan umum,
2. mencerdaskan kehidupan bangsa, dan
3. melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian
abadi, dan keadilan sosial dijiwai oleh Pancasila itu sendiri.
Konstitusi merupakan hukum dasar untuk pedoman dalam penyelenggaraan
pemerintahan, terdiri dari undang-undang dasar (konstitusi tertulis) dan konvensi
(konstitusi tidak tertulis).
Kerajaan Inggris hanya memiliki konvensi dalam penyelenggaraan hukum dasamya,
sedangkan kerajaan Saudi Arabia hanya memakai Alquran sebagai konstitusi. Hanya
sekarang sampai di mana mereka konsekuen melaksanakannya.
Konstitusi Indonesia adalah Undang-Undang Dasar 1945 yang disahkan sehari
sesudah proklamasi, yaitu pada tanggal 18 Agustus 1945. Hal itu bersamaan dengan
pcmilihan Ir. Soekamo dan Drs. Moh. Hatta, masing-masing sebagai presiden dan wakil
presiden pertama Republik Indonesia.
Sudah barang tentu dapat dibayangkan bagaimana asingnya para pendiri republik ini,
dengan negara yang serba baru. Sehingga penentuan presiden, wakil presiden dan
konstitusi bukan oleh MPR, tetapi oleh suatu panitia bemama Panitia persiapan
Kemerdekaan Indonesia. Sedangkan untuk pengurusan pemerintahan dibentuk suatu
komite nasional bernama Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) ditingkat pusat, serta
Komite Nasional Daerah (KND) untuk tingkat daerah, masing-masing berfungsi sebagai
parlemen.
Undang-Undang Dasar 1945 dibuat sedemikian rupa sehingga bersifat luwes dan
supel, dalam arti dapat disesuaikan dengan waktu dan keadaan, serta isinya singkat tetapi
padat. Pada awal Undang-Undang Dasar 1945 dicantumkan sebuah preambul, terkenal
dengan sebutan Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945 terdiri dari 4 alinea. Pembukaan
Undang-Undang Dasar 1945 dengan Batang Tubuh Undang-Undang Dasar 1945 tersebut
merupakan suatu kesatuan. Di dalam Pembukaan UUD 1945 inilah tersurat sila-sila
Pancasila dengan tegas dan jelas. Sedangkan dalam Batang Tubuh UUD 1945, tersirat di
antara pasal-pasalnya.
Kalau saja Proklamasi Kemerdekaan Republik Indonesia dapat diatur dan
sebelumnya sudah diketahui tanggalnya, sudah barang tentu Pembukaan UUD 1945 inilah
yang akan dibacakan pada hari proklamasi, karena memang Pembukaan UUD 1945 ini
merupakan pernyataan kemerdekaan yang terperinci.
Dalam Penjelasan Undang-Undang Dasar 1945 disampaikan bahwa sistem
pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) meliputi tujuh kunci pokok
yang masing-masing diuraikan sebagai berikut. 1

1. Indonesia Adalah Negara yang Berdasarkan Atas Hukum

Negara Indonesia berdasarkan atas hukum, bukan berdasarkan atas kekuasaan belaka. Ini
berarti bahwa antara pengertian hukum dengan pengertian kekuasaan

Bab 4 Pemerintahan Indonesia 73

dipertentangkan. Karena bila melihat-negara yang semata-mata mengandalkan kekuasaan
belaka sudah barang tentu tidak memperhatikan hukum. Maksudnya, agar kata-kata
penguasa tidak sewenang-wenang, perlu dibatasi oleh hukum.
Tetapi perlu diwaspadai, hukum yang dibuat oleh penguasa boleh jadi menguntungkan
penguasa itu sendiri dalam arti melindungi penguasa tetapi menjerat rakyat banyak. Oleh
karena itu, untuk membuat hukum hams diserahkan kepada perwakilan rakyat yang benar-
benar memperjuangkan kepentingan rakyat, yaitu wakil rakyat yang dipilih secara
demokratis dalam pemilihan umum yang bebas dari rekayasa.
2. Sistem Konstitusional
Pemerintah Indonesia berdasarkan atas sistem konstitusi (hukum dasar), tidak bersifat
absolut (kekuasaan yang tidak terbatas). Slogan ini hendaknya diwujudkan dalam keadaan
nyata di lapangan, karena supremasi hukum di Indonesia tidak berjalan sebagaimana
mestinya. Berapa banyak perkara yang tidak bisa diusut dan kemudian hilang begitu saja.
Seperti perkosaan Sum Kuning, pembunuhan Udin Syafrudin, Marsinah, Cecep Tajudin,
guru mengaji di Banyuwangi, peledakan bom di rumah ibadah, provokator kerusuhan
Ambon, dalang Poso dan Sambas.
Lembaga MPR, Presiden, DPR, BPK, dan MA perlu dipisahkan dengan teg2s (separation
of power) kekuasaannya yang selanjutnya akan menlmbulkar. checking power with power.
Karena bila hanya dibagi-bagi (distribution of power) akan terjadi kolusi antara lembaga
legislatif sebagai pengawas dengan lembaga eksekutif yang harus diawasi, sebagaimana
kerja sama satpam dengan maling.
Lembaga DPA yang selama ini tidak intepsif penyelenggaraanr.ya cukup dijadikan
penasihat presiden yang diangkat oleh presiden, dengan demikian tidak ^ perlu diberi kata
’’Agung” dan tidak lagi termasuk lembaga tinggi negara.
3. Kekuasaan Negara yang Tertinggi Di Tangan MPR
Mengapa Bung Karno sempat dinyatakan sebagai presiden seurr.ur hidup dan PakHarto
menjadi presiden berturut-turut selama tujuh kali? Ac aka r. karena orang-orang yang
duduk di MPR bersifat penjilat atau presiden yar.g menunjuk orang yang duduk di dalam
MPR dikondisikan demikian?
MPR dibentuk dari DPR ditambah dengan utusan daerah dan utusan g: iongan. Utusan
daerah sendiri pemah diisi oleh para gubernur, panglima' rektor yang kesemuanya
notabene adalah bawahan presiden. Begitu juga para utusan golongan diangkat dari
menteri, yang langsung menjadi bawahan presiden. Itu pun ditambah dengan terlibatnya
istri dan anak menteri menjadi anggota DPR. yang kemudian tentu juga menjadi anggota
MPR.
Oleh karena itu, pada Pemilihan Umum 2004, MPR dibuat dari anzzr'a DPR ditambah
dengan DPD (Dewan Perwakilan Daerah) yang diantisipasi terkretnya orang-orang dari
pemerintah pusat di dalamnya.

.74 Sistem Administrasi -

4. Presiden Adalah Penyelenggara Pcmerintahan Negara Tertinggi Di
Bawah MPR
Walaupun sedang dipersiapkan pemilihan presiden langsung, tetapi presiden tetap menjadi
mandataris MPR. Karena MPR yang akan membuat GBHN dan Tap MPR sebagai
perwujudan kebijaksanaan rakyat untuk dijalankan presiden. Selain itu,
pertanggungjawaban kepada rakyat langsung akan menimbulkan anar-kisme ketika
demokrasi bebas diterapkan. Dan sebaliknya akan menimbulkan rekayasa kekuatan massa
mendukung presiden bila hendak mempertahankan kekuasaan.
Presiden mengangkat sumpah di hadapan MPR dan lembaga tinggi negara lainnya dengan
disaksikan seluruh lapisan rakyat Indonesia melalui siaran langsung yang diadakan dalam
Sidang Umum MPR terbuka untuk umum.

5. Presiden tidak Bertanggung Jawab Kepada DPR

Sistem pemerintahan Indonesia tidak parlementer, itulah yang diperlihatkan oleh ketentuan
tersebut di atas. Namun karena presiden bertanggung jawab kepada MPR, sementara di
dalam MPR ada anggota DPR maka sebenarnya sistem pemerintahan ini juga tidak
presidensial, karena DPR dapat meminta MPR bersidang. Sebagaimana yang terjadi pada
Presiden K.H. Abdurrahman Wahid, setelah Panitia Khusus DPR RI mengajukan
Memorandum I dan II kasus Bruneigate dan Buloggate dibawa ke Sidang Istimewa MPR,
inilah kemudian yang melahirkan impeachment.

6. Menteri Adalah Pembantu Presiden dan tidak Bertanggung Jawab

Kepada-DPR
Para menteri yang diangkat dan diberhentikan oleh presiden tidak sepatutnya berlindung di
bawah ketiak presiden, karena harus mendengarkan sungguh-sungguh *• suara DPR.
Presiden dan dewan menterinya tidak mempunyai kekuasaan untuk • membubarkan DPR.
Suara-suara sumbang dalam masyarakat tentang perilaku menteri dapat membuat DPR
membuat panitia khusus (pansus) untuk mengusutnya. Hal ini bukan berarti menggiring
kabinet dari presidensial menjadi parlementer, tetapi karena DPR menyuarakan hati nurani
rakyat. Karena para menteri dibiayai dari uang rakyat yang dipungut lewat pajak dan
retribusi maka pengawasan dari legislatif terhadap eksekutif diperlukan.
7. Kekuasaan Kepala Negara tidak Tak Berbatas
Absolutisme kita kenal sebagai istilah kekuasaan tak terbatas. Oleh karena itu, untuk
menciptakan demokrasi, sebagai imbangan istilah tersebut, dikenallah istilah ’’tidak tak
terbatas”.
Bila DPR diancam dengan recall (pemanggilan kembali oleh partai yang mengutusnya
karena presiden merasa keberatan) maka akan membuat anggota DPR 7D (datang, duduk,
diam, duit, dengar, dengkur, dan dosa). Hal ini membuat

3ab - Pemerintahan Indonesia 75

sulit pengawasan karena anggota legislatif yang nama lainnya adalah parlemen (parle
sendiri berarti bicara) harus sering menyampaikan suara-suara kritik.
I-I. LEMBAGA TINGGI NEGARA
Dalam sebuah kehidupan manusia di mana pun berada di muka bumi ini tidak akan lepas
dari kepemimpinan pemerintahan. Itulah sebabnya syarat-syarat negara adalah harus ada
pemerintahan dan pengakuan kepada pemerintah tersebut, di samping keberadaan wilayah
dan penduduk. Kalau tidak ada pemerintahan bagaimana mungkin akan diatur dan
ditertibkan berbagai perkelahian, perkosaan, pencurian, perjudian, bahkan juga
peperangan. Pemerintah yang mengantisipasi agar hal itu tidak terjadi.
Pemerintah tersebut hidup dari pajak dan retribusi seita hasil-hasil yang dianggap sah
sesuai peraturan yang dibuat dan dibayarkan oleh rakyatnya. Karena mereka bukan berasal
dari langit tetapi dari masyarakat sendiri (ulil amri minkwri) maka masyarakat boleh
memprotes pemerintahnya apabila melakukan dekadensi.
Karena tidak semua rakyat dapat dan mampu menyampaikan suaranya maka dibuatlah
lembaga perwakilan yang disebut dengan parlemen. Lembaga inilah kemudian yang
dianggap sebagai badan legislatif yang dibentuk seimbang dengan badan eksekutif. Badan
legislatif inilah yang membuat peraturan sedangkan badan eksekutif yang menjalankan
pengurusan.
Berdasarkan berbagai kepentingan berdirilah berbagai kelompok dalam masyarakat.
Apabila kelompok tersebut berlevelkan negara lalu disebut dengan partai politik. Inilah
yang kemudian menjadi cikal bakal infrastruktur politik. Ketika infrastruktur politik ini
terlegitimasi di tengah-tengah masyarakat dan melewati kemenangannya dalam pemilihan
umum, maka dia resmi menjadi anggota lembaga legislatif dan disebut sebagai
suprastruktur politik. Kedudukannya sejajar dengan lembaga eksekutif, yudikatif,
inspektif, konsultatif, bahkan juga konstitutif dan federatif bagi negara yang memilikinya,
dan ini memang berlaku di semua negara demokrasi.
Berikut ini akan penulis sampaikan berbagai lembaga tinggi negara yang dimiliki oleh
Negara Kesatuan Republik Indonesia.
1. Majelis Permusyawaratan Rakyat
Selain di Republik Indonesia, lembaga Majelis Permusyawaratan Rakyat juga ada di
Republik Prancis dan Republik Islam Iran. Di Indonesia lembaga ini dibentuk berdasarkan
UUD 1945 Pasal 1, 2, dan 3. Yang membedakan lembaga ini dengan lembaga legislatif
adalah selain anggota-anggotanya terdiri dari DPR RI juga ditambah dengan utusan daerah
dan utusan golongan. Utusan daerah adalah kiriman dari dua puluh enam provinsi yang
ada di Indonesia sedangkan utusan golongan terdiri dari kelompok buruh, nelayan, petani,
organisasi wanita, cendekiawan, rohaniwan, dan perwakilan orang-orang cacat.
Lembaga ini disebut Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) karena meru-pakan
kekuatan besar yang tertinggi, yang mewakili seluruh rakyat Indonesia. Oleh karenanya

76 Sis:em Administrasi Negara Republik Indonesia (SANRI)

MPR memiHki kekuasaan memilih, mengangkat, melantik, dan memberhentikan presiden
serta wakil presiden. Selain itu juga meminta pertanggungjawaban seluruh lembaga tinggi
lain di Indonesia termasuk presiden. Tugas lain adalah menetapkan dan mengubah
konstitusi, Garis-Garis Besar Haluan Negara dan memutuskan dirinya sendiri.
Itulah sebabnya sejak reformasi, MPR sudah melakukan amendemen terhadap UUD 1945
beberapa kali. Kecuali terhadap Pembukaan UUD 45 itu sendiri yang tidak boleh diubah,
sebab dianggap sebagai kaidah dasar negara. Bila mengubahnya berarti sama dengan
membubarkan negara proklamasi RI 17 Agustus 1945.

Tergantung kernenangan dalam Pemilihan

Umum 1999. 48 partai bersaing tetapi
hanya 21 partai yang memiliki kursi

TNI/Polri

Dari 26 provinsi rr.asing-masing

mer.girirr. 5 prang wakil

Terdiri dari tani, neiayan, cendekiawan,

rebar. .-.an dan organisasi v.ar •=

Gambar 4.2 Skema keanggotaan MPP. P.i

Untuk periode 1999-2004 keseluruhan anggota MPR RI herjumlah 7CC orang.

terdiri dari 500 orang DPR RI dan 200 orang lagi dari utusan daerah dan utusan golongan.
Hanya karena Timor Timur melepaskan diri dari Negara Kesatuan Republik Indonesia
maka jumlah tersebut dikurangi 5 orang.
Dengan demikian setiap anggota DPR RI sudah barang tentu adalah juga anggota
MPR RI, tetapi sebaliknya setiap anggota MPR RI belum tentu sekaligus men;adi anggota
DPR. Lima ratus orang anggota DPR RI terdiri dari ^62 orang im.ggcta yang dipilih dari
partai politik, di mana perimbangan jumlaimya berdusarkan kernenangan dalam pemilihan
umum sebelumnya, sedangkan sisanya 38 crar.g lagi adalah anggota yang diangkat diambil
dari TNI/Polri. Keteaiuar. ini aimaksadkan

Bab 4 Pemerintahan Indonesia

 sebagai usaha mempertahankan Pancasila, karena TNI sebagai pembela negara dari
pengalaman sejarah dinyatakan siap untuk maksud tersebut.
Adapun komposisi keanggotaan utusan golongan dalam MPR RI 1999 yang berjumlah 65
orang, sebagaimana dicantumkan dalam gambar tersebut di muka, ditentukan sebagai
berikut.

Tabel 4.1
Susunan Keanggotaan Utusan Golongan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik
Indonesia Tahun 1999-2004

No. Jenis Utusan Golongan Jumlah

1 2 3
1.
Golongan agama
a. Islam 15
b. Protestan 2
c. Katolik 1
d. Hindu 1
e. Buddha 1
20 20 .
2, Golongan ekonomi
a. Buruh • 2
b. Tani - 2
c. Nelayan _• . 2
d. Koperasi 2 S. .^w5ci iS kecil 1
9

9
3. Go,organ Cencekiawan
a. Ilmuwan 3
b. Seninar. 2
c. Ws-sv.an 2
d. 5'joava.var 2
9 9
A Gcicrgar psrirTs kemerdekaan veteran 5

5. Lem.oaga s.vaoaya masyarakat da1', mahasisv/a 5

6. Golcnca-' perempuan 5
7. Pegawai .Negeri Sipil 5

8. Etnik Mincritas 5
9 Penyar.cang Cacat 2

JumIah 65

Sumter: KF'J 1599

.78 Sislem Administrasi Negara Republik Indonesia (SANRl)

i
2. Devvan Perwakilan Rakyat
Lembaga legislatif. adalah lembaga yang ditetapkan membuat peraturan perundang-
undangan, tetapi sudah barang tentu berbeda bentuknya pada masing-masing negara.
Di Indonesia disebut dengan DPR RI (Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia)
untuk tingkat pusat dan DPRD (Dewan Perwakilan Rakyat Daerah) untuk tingkat
daerah, baik di provinsi maupun di kabupaten:
Untuk menjamin pelaksanaan tugas-tugasnya, DPR diberi berbagai hak dan kewajiban oleh
UUD 1945. Hak-hak DPR antara lain sebagai berikut.
a. Hak untuk mengajukan pertanyaan bagi setiap anggota (hak petisi).
b. Hak untuk menyetujui/menetapkan anggaran pendapatan belanja negara/daerah (hak
budget).
c. Hak untuk meminta keterangan, terutama kepada pihak eksekutif (hak interpelasi).
d. Hak untuk mengadakan perubahan (hak amendemen).
e. Hak untuk mengajukan pemyataan pendapat.
f. Hak untuk mengadakan penyelidikan (hak angket) terutama terhadap anggota
masyarakat yang terkena kasus, untuk diperjuangkan hak asasinya sebagai warga
negara yang bersamaan kedudukannya di dalam hukum.
g. Hak prakarsa.
h. Hak untuk mengajukan rancangan undang-undang (hak inisiatif)-
Sedangkan kewajiban-kewajiban DPR adalah sebagai berikut.
1. Mempertahankan, mengamalkan, dan mengamankan Pancasila dan Undang-Undang
Dasar 1945.
2. Menjunjung tinggi dan melaksanakan secara konsekuen Garis-Garis Besar Haluan
Negara (GBHN).
3. Bersama-sama pihak eksekutif menyusun anggaran pendapatan dan belanja.
4. Memperhatikan sepenuhnya aspirasi masyarakat dan memajukan tingkat kehidupan
rakyat.
Sebagaimana telah penulis uraikan pada sub-sub di muka, ba’nwa anggota DPR RI ini ex
officio menjadi anggota MPR begitu juga mengenai susunan keanggotaannya serta
perimbangan jumlah anggota antara partai-partai politik dan TNI/Polri. Susunan
keanggotaan DPR RI terdiri dari:
a. Anggota yang dipilih sebanyak 462 orang berasal dari hasil pemilihan umum setiap
lima tahun sekali (periode 1999-2004 diikuti oleh 48 partai).
b. Anggota yang diangkat sebanyak 38 orang, diambil dari TNI/Polri.
Dalam rangka pelaksanaan tugas DPR RI mempunyai alat-alat kelengkapan kerja, sebagai
berikut.
a. Pimpinan DPR
b. Fraksi-fraksi
c. Komisi-komisi

Bab 4 Pemerintahan Indonesia 19

 d. Badan-musyawarah
e. Badan urusan rumah tangga
f. Badan kerja sama antarparlemen
g. Panitia-panitia kliusus (pansus)
Pimpinan DPR RI terdiri atas seorang ketua dan beberapa orang wakil ketua yang dipilih di
antara anggota DPR RI, dehgan cara pemilihan yang diatur dalam peraturan tata tertib DPR
yang dibuat oleh DPR itu sendiri. Kalau pimpinan DPR belum ditetapkan, musyawarahnya
untuk sementara dipimpin oieh anggota yang tertua usianya dengan dibantu oleh anggota yang
termuda usianya.
Fraksi-ffaksi DPR adalah sebagai berikut.
1. Fraksi PDI Perjuangan
2. Fraksi Golkar
.3. Fraksi Persatuan Pembangunan
4. Fraksi Kebangkitan Bangsa • •
5. Fraksi Reformasi
6. Fraksi Bulan Bintang
7. Fraksi Kesatuan Kebangsaan Indonesia
8. Fraksi Daulat Umat
9. Fraksi Kasih Bangsa
10. Fraksi TNIZPoiri
Setiap anggota DPR harus tergabung dalam salah satu fraksi yang dibentuk oleh DPR. Fraksi
dibentuk untuk bertugas meningkatkan kemampuan yarig tercirmin dalam setiap kegiatan DPR.
Fraksi adalah pengelompokan anggota DPR yang terdiri dan kekuatan sosial politik dan
mencerminkan susunan golongan dalam masyarakat. Tugas fraksi antara lain menentukan dan
mengatur sepenuhnya segala sesuatu yang menyangkut urusan masing-masing fraksi, serta
meningkatkan kemampuan, efektivitas, dan efisiensi kerja para anggota dalam melaksanakan
tugasnya yang tercermin dalam Setiap kegiatan DPR.

l Komisi adalah pengelompokan anggota DPR yang terdiri dari bidang keahlian dan tugas yang
ditetapkan sendiri oleh DPR dengan surat keputusan. Tugas komisi meliputi bidang perundang-
I
i undangan, anggaran, dan pengawasan.Untuk melaksanakan tugasnya komisi dapat mengadakan
dengar pendapat, rapat kerja, mengajukan pertanyaan, dan kunjungan kerja pada aparat
pemerintah ataupun masyarakat umum, baik atas permintaan komisi maupun pihak Iain.
Badan musyawarah bertugas menetapkan acara-acara DPR dalam satu tahun atau masa
persidangan, memberikan pertimbangan kepada pimpinan, menetapkan pokok-pokok
kebijaksanaan DPR sendiri dan/atau parlemen, dan tugas-tugas lain yang diserahkan kepada
mereka.
Pimpinan DPR bertugas memimpin rapat DPR, menyimpulkan persoalan yang

80 Sistcm Administrasi Negara Republik Indonesia (SANRI)

dibicarakan, menentukan kebijaksanaan anggaran belanja, serta menyusun rencana kerja
DPR yaitu dengan membagi pekerjaan antara ketua dan wakil ketua dengan
mengumiimkannya secara terbuka dalam rapat paripurna.
Adapun kekuatan partai-partai di DPR RI adalah sebagai berikut..

Tabel 4.2 >

Kekuatan Partai di DPR Ri Tahun 1999-2004

No. Partai Jumlah Kursi

1. PDI-P 153
P.
2. GOLKAR 120
3. PPP 58
4. PKB 51
5. PAN 34
6. PBB 13
7. • PK 7
8. PNU 5
9. PDKB 5
10. PKP 4
PD1 i 2
11.
... t
12. PKU 1
(

13. PSII | 1
14. MASYUMI | '
15. IPKI !
16. PNl-Mfv'i ; ' |
17. | PNI-FM i 1 j
18. PP . I : j
19. PDR |
20. PBI j :
21. PKD j 1 |
JUMLAH -52 !

22. TNM/POLR; 25
Bab 4 Pemerintahan Indonesia JUIVILAH 502 81
3. Presiden dan Wakil Presiden
Wewenang dan kekuasaan Presiden Republik Indonesia dibagi dua jenis, yaitu selaku
kepala negara dan selaku kepala pemerintahan. Cara membedakan antara tugas presiden
sebagai kepala negara dengan presiden sebagai kepala pemerintahan, adalah sebagai
berikut.
Tugas dan tanggung javvab sebagai kepala negara meliputi hal-hal yang seremonial dan
protokoler kenegaraan. Jadi, mirip dengan kewenangan para kaisar dan ratu pada berbagai
negara lain, tetapi tidak berkenaan dengan kewenangan penyelenggaraan roda
pemerintahan.
Kekuasaan dan kewenangan kepala negara meliputi hal-hal berikut.
a. Melangsungkan perjanjian dengan negara lain.
b. Mengadakan perdamaian dengan negara lain.
c. Menyatakan negara dalam keadaan bahaya.
d. Mengumumkan perang terhadap negara lain.
e. Mengangkat, melantik, dan memberhentikan duta serta konsul untuk negara lain.
f. Menerima surat kepercayaan dari negara lain melalui duta dan konsul negara lain.
g. Memberi gelar, tanda jasa, dan lain-lain tanda kehormatan tingkat nasional.
h. Menguasai Angkatan Laut, Darat, dan Udara serta Kepolisian.
Kekuasaan dan kewenangan presiden sebagai kepala pemerintahan adalah karena fungsinya
sebagai penyelenggara tugas eksekutif yang meliputi hal berikut.
a. Memimpin kabinet. '.
b. Mengangkat dan melantik menteri-menteri.
c. Memberhentiknn menteri-menteri.
d. Mengawasi operasional pembangunan.
e. Menerima mandat dari MPR RI.
Di samping itu, karena di Indonesia selama C’rde Bara har.ya berlaku pembagian
kekuasaan (distribution of power) sehingga masirg-masing kekuasaan antara eksekutif,
legislatif, dan yudikatif, hanyadibagi-bag: sa;a. dalam arti masih terdapat hubungan satu
sama lain. Jadi, bukan pemisahan kekuasaan sama sekali (separation of power), karena itu
Presiden RI juga mem.punyai kekuasaan sebagai berikut.
1) Di bidang legislatif*
a. Membuat undang-ur.dang.
bi Menetapkan peraturan pemerintah per.gganti undang-undang.
c. Menetapkan peraturan pemerintah untuk menjalankan undang-undang.
2) Di bidang yudikatif
a. Memberikan grasi.
b. Memberikan abolisi.
c. Memberikan amnesti.
d. Memberikan rehabilitasi.

*82 ::as Republik Indonesia (SANRI)

 Sementara para penulis lain, masih banyak yang memasukkan kewenangan presiden
di bidang yudikatif ini, sebagai kekuasaan kepala negara, dari uraian di atas sudah barang
tentu hal tersebut tidak tepat lagi. Pengertian grasi, abolisi, amnesti, dan rehabilitasi masing-
masing dapatdiuraikan sebagai berikut.
a. Hak pemberian grasi
Yaitu hak untuk memberikan pengurangan hukuman atau pengampunan, dan
pembebasan hukuman sama sekali. Sebagai contoh, yaitu mereka yang mendapat hukuman
mati dikurangi menjadi hukuman seumur hidup. -
b. Hak pemberian abolisi
Yaitu hak untuk memberikan pemyataan bahwa hukuman tuntutan pidana harus
digugurkan atau suatu tuntutan pidana yang telah dimulai harus dihentikan. Sebagai contoh
mereka yang pernah tersangka melakukan perbuatan ' pemberontakan, dibatalkan sebelum
diadili.
c. Hak pemberian amnesti
Yaitu hak untuk memberikan pernyataan bahwa hukuman tuntutan pidana yang .telah
dijatuhkan, harus dibatalkan. Sebagai contoh, yaitu mereka yang pernah dituduh melakukan
tindakan subversif dibatalkan sesudah diadili.
d. Hak pemberian rehabilitasi
jHak untuk memberikan pemyataan pengembalian nama baik seseorang. •;S_ebagai
contoh, yaitu mereka yang pernah dihukum namanya tefcemar, dapat cfikembalikan
namabaiknya melalui sebuah pernyataan.
Jadi, dapat dilihat begitu besamya kekuasaan Presiden RI, hal tersebut disebabkan
oleh pengaturan UUD 1945 itu sendiri. Ini semua dapat dipahami karena pada awal
kemerdekaan para pendiri republik ini berkepastian bahwa di dalam negara yang baru saja
berkembang akan sangat diperlukan pimpinan penyelenggara negara, dalam hal ini
presiden, mempunyai pengaruh yang kharismatikdan kekuasaan yang besar demi tetap
terwujudnya persatuan dan kesatuan bangsa. Namun, ini tidak mungkin tetap dipehahankan
pada masa mendatang, sehingga MPR dirasa perlu untuk melakukan amendemen termasuk
batas penentuan berapa kali seseorang akan memangku jabatan presiden.
Sebagaimana kita ketahui, bahwa Presiden RI, baru lima kali berganti sejak
Proklamasi Kemerdekaan 17 Agustus 1945, yaitu
a. Dr. (HC) Ir. H. Soekarno (1945-1966),
b. Jenderal TNI H. Soeharto (1966-1998),
c. Prof. Dr. Ing. H. B.J. Habibie (1998-1999),
d. K.H. Abdurrahman Wahid (1999-2001), dan
e. Dr. (HC) Hj. Megawati Soekarnoputri (2001-2004).
Dalam melakukan kewajibannya, presiden dibantu oleh satu orang wakil presiden,
baik presiden maupun wakil presiden dipilih oleh MPR, dengan suara

Bab 4 Pemeriniahan Indonesia 83

terbanyak. Untuk masa jabatan lima tahun dan sesudahnya dapat dipilih kembali untuk
satu kali pemilihan. Jika presiden mangkat, berhenti, atau tidak dapat melakukan
kewajiban dalam masa jabatannya, ia diganti oleh wakil presiden sampai habis waktunya.
Jadi, wakil presiden harus dapat bekerja sama dengan presiden karena wakil presiden
bukan merupakan oposisi terhadap presiden. Secara global tugas dan wewenang wakil
presiden adalah sebagai berikut.
a. Membantu presiden dalam melakukan kewajibannya.
b. Menggantikan presiden sampai habis waktunya, jika presiden berhalangan tetap.
c. Memperhatikan secara khusus, menampung masalah-masalah, dan mengusahakan
pemecahannya yang menyangkut bidang tugas kesejahteraan rakyat.
d. Melakukan pengawasan operasional pembangunan.
Untuk wakil presiden sudah berganti sebanyak sembilan kali, yaitu
a. Dr. (HC) H. Moh. Hatta (1945-1956), :
b. Sri Sultan Hamengkubuwono IX (1973-1978),
c. H. Adam Malik (1978-1983),
d. Jenderal TNI (Purn.) Umar Wirahadikusumah (1983-1988),
e. Letjen TNI (Purn.) Sudharmono, S.H. (1988-1993), ‘
f. Jenderal. TNI (Purn.) Try Sutrisno (1993-1998),
g. Prof. Dr. Ing. H. B.J. Habibie (1998-1998),
h. Megawati Soekarnoputri (1999-2001), dan ' {
i. Dr. (HC) H. Hamzah Haz (2001-2004). ^
Calon wakil presiden diusulkan oleh fraksi-fraksi MPR secara tertulis dan disampaikan
dalam sidang paripurna MPR, dengan persetujuan calon’ yang bersangkutan untuk
dicalonkan dengan dilengkapi pernyataan tertulis tentang kesanggupan yang bersangkutan.
4

4. Mahkamah Agung
Mahkamah Agung adalah lembaga tinggi negara di Republik Indonesia, yang merupakan
pengadilan tertinggi dari semua lingkungan peradilan, yang dalam melaksanakan tugasnya
terlepas dari pengaruh pemerintah (eksekutif) dan pengaruh-pengaruh lain.
Sebagai lembaga yudikatif, Mahkamah Agung memiliki kekuasaan dalam memutuskan
permohonan kasasi (tingkat banding terakhir), memeriksa dan memutuskan sengketa
tentang kewenangan mengadili, serta peninjauan kembali putusan pengadilan yang telah
memperoleh kekuatan hukum tetap.
Ada 4 (empat) fungsi pokok yang dijalankan Mahkamah Agung, yaitu fungsi peradilan,
fungsi pengawasan, fungsi pengaturan, dan fungsi pemberian nasihat.
Jadi, karena kekuasaan kehakiman yang ada pada.Mahkamah Agung dan badan peradilan
lainnya adalah kekuasaan yang bebas, dalam arti bebas dari pengaruh

♦84 Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia (SANRI)

kekuasaan pemerintah eksekutif, maka kedudukan Mahkamah Agung dijamin oleh undang-
undang.3 4
Mahkamah Agung senantiasa harus memberikan pertimbangan-pertimbangan hukum, baik
diminta atau tidak, kepada semua lembaga tinggi negara lainnya, terutama kepada presiden.
*
Ketua dan wakil ketua Mahkamah Agung diangkat dan diberhentikan oleh presiden selaku
kepala negara, yaitu di antara hakim agung yang diusulkan oleh DPR.
Susunan Mahkamah Agung adalah sebagai berikut:4
1. Seorang ketua Mahkamah Agung.
2. Seorang wakil ketua Mahkamah Agung.
3. Beberapa orang ketua muda.
4. Hakim anggota, yaitu hakim agung.
5. Panitera dan panitera pengganti.
Ketua Mahkamah Agung juga dapat mengambil sumpah/janji ketua dan anggota I)ewan
Pertimbangan Agung (DPA) serta ketua dan anggota Badan Pemeriksa Keuangan (BPK),
sebagaimana yang dilaksanakan presiden RI.
Dalam kehidupan ketatanegaraan yang demokratis, MA selavaknya mempunyai peran yang
saling mengawasi dan mengontrol. Ide ini sudah muncul sejak para pembuat Republik
Indonesia ini menyusun undang-undang Dasar 1945. Moh. Yamin : ketika itu mendesak agar
Mahkamah Agung mempunyai hak uji undang-undang dan peran yang setara dengan
presiden RI dan DPR RI. Tetapi kemudian usul tersebut ditola'k Mr. Soepomo karena
dianggap sebagai pemikiran vang berbau liberal.
•’Secara umum fungsi Mahkamah Agung sebagai lembaga tinggi negara dengan segala
kewenangannya, sangat independen. Keputusannya tidak boleh dipengaruhi oleh lembaga
lain.

5. Dewan Pertimbangan Agung

Sejak diamendemennya UUD 1945 DPA sebagai lembaga tinggi negara ditiadakan.
Sebelumnya Dewan Pertimbangan Agung (DPA) adalah lembaga pertimbangan yang
memberikan usulan dan tanggapan kepada kepala negara (presiden RI), serta menjawab
pertanyaan yang disampaikan kepala r.egara (presiden RI).
Jadi, sebagai konsekuensi dari berat dan luasr.ya kekuasaan presiden, diperlukan suatu
lembaga yang dapat dan mampu memberikan petunjuk serta pertimbangan kepada presiden.
Ketua maupun anggota-anggota DPAbiasanya terdiri dari para sesepuh, para

3
UU No. 14 Tatum 1970 tentang Ketcntuan-Ketcntuan Pokok Kekuasaan Kehakiman.
4
UU No. 13 Tahun 1965 tentang Pengadilan dalam Lingkur.gan Peradilan Umum dan Mahkamah Agung.

Bab 4 Pemerintahar. Indonesia S5

I nalcar, para ulama, atau para mantan menteri dan mantan gubemur yang berpenga-* jarnan
dan sukses di masa pemerintahannya.
Jumlah anggota DPAditetapkan sebanyak 45 orang sudah termasuk pimpinan pp/^. (yaitu
ketua dan beberapa wakil ketua) yang diangkat oleh presiden RI,.atas usUl Dewan Perwakilan
Rakyat. Sidang DPAmempunyai kekuasaan tertinggi dalam i ppA. Jadi, semua persoalan
yang tidak dapat diputuskan badan kelengkapan DPA 1 (seperti badan pekerja, komisi-
komisi, panitera rumah tangga, dan sekjen DPA) '^jputi^kan sidang DPA. Komisi-komisi
terdiri atas komisi hankam, politik, kesra,. 1 ^an ekuin. Hal ruang lingkup dan bidang tugas
masing-masing ditetapkan oleh DPA I jengan surat keputusan tersendiri.
Jadi, DPA ini merupakan sebuah badan yang berkewajiban memberi pgrtimbangan kepada
pemerintah (council of state). Dalam pemerintahan Islam j^adinah dikenal sebagai ahlul
halli wal aqdi. Di Indonesia badan ini hanya merupakan badan penasihat belaka yang tidak
banyak memiliki wewenang yang Inemaksa.
Perlu diingat bahwa DPA ini berada dalam bidang pemerintahan sebagai badan T penasihat
presiden RI. Namun demikian kedudukan DPA ini tidak berada di bawah kekuasaan
presiden, karena badan ini tidak lepas dari pertanggungjawabannya | kepada masyarakat dan
negara. DPA sederajat der.gan presiden maksudnya agar

? usul yang disampaikan secara tertulis ataupun tidak dapat ditanggapi dengan
t:saksama.
Mengenai hak DPA mengajukan usul ini kepada presiden perlu diperhatikan lengan
mengingat bahwa tiap-tiap badan dan warga negara memang boleh
l mengajukan usul kepada pemerintah, apalag: badan seperti DPA yang
diperuntukjcan ■khusus untuk maksud t -rtentu. Hak DPA ini diatur secara khusus dalam
UUD 1945. Jadi, presiden RI dan wakil presiden RI wajib membicarakan .usul DPA,
walaupun pada akhimya keputusan tetap di tangar. presiden. apakah akan menerima,
ijnenolak, atau tidak menjawab (mendiamkannya).
Mr. Assat dalam bukunya Hukum Tata Sezara Repabiik Indonesia,5
;'mengatakan bahwa hukum tata negara kita sekarar.g tidak dapat menunjukkan
^faedahnya DPA itu, dan sukar sekali mem: tensan .<■edaulatan
pkyat. Jika DPA ini hendak dipertahankan juga rr.aka harusiah rapat-rapatnya iterbuka
untuk umum dan rakyat mesti mempunyai per.garuh terhadap susunannya.
Setiap tindakan DPA baik dalam memberikan nasihat maupun usul terhadap ^presiden.
pada hakikatnya merupakan tindakan per.iiaian terhadap masalah yang imenyangkut
masyarakat bangsa dan negara.6 C!eh karena itu, DPA wajib

K Mr. Asaat, Hukum Tala Neyara RI. Dalan Qir.'.ar.g, Jakarta. 1951
B Moh. Kusnardi, SH &. Dintan Saragih, SH. Susur.cn Par.ba^.zr. Ktkuasacn Menurut Sisiem UUD 1945,
Gramcdia, Jakarta, 1989.

Slue: ; a -a P.epubHk Indonesia (SANRI)

senantiasa mengikuti perkembangan politik pemerintahan negara. Namun kemudian,
nyatanya fungsi DPA memang tidak dapat dipertahankan lagi.
6. Badan Pemeriksa ICeuangan
Badan Pemeriksa Keuangan adalah lembaga tinggi negara di Republik Indonesia, yang
bertugas memeriksatanggung jawab tentang keuangan negara, kekayaan negara,
pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara serta daerah, anggaran Badan Usaha
Milik Negara dan Daerah, berdasarkan atas ketentuan undang-undang.
Sebagai lembaga inspektif, Badan Pemeriksa Keuangan berwenang untuk meminta
keterangan yang wajib diberikan oleh setiap orang, badan/instansi baik pemerintah maupun
swasta, sepanjang tidak bertentangan dengan undang-undang yang berlaku.
Ada 3 (tiga) fungsi pokok yang dijalankan Badan Pemeriksa Keuangan, yaitu fungsi
operatif (melaksanakan pengawasan dan pemeriksaan), fungsi rekomenclasi (memberikan
pertimbangan kepada pihak eksekutif dan legislatif), dan fungsi yudikatif
(menyelenggarakan proses tuntutan perbendaharaan).
Jadi, dalam pelaksanaan tugasnya, Badan Pemeriksa Keuangan berkewajiban untuk
memberitahukan hasil pemeriksaannya kepada pihak legislatif, yaitu DPR RI dan pihak
eksekutif, yaitu presiden. Perbuatan yang merugikan keuangan negara khususnya persoalan
pidana disampaikan kepada kepolisian dan kejaksaan.
' Ketua, wakil ketua, dan anggota Badan Pemeriksa Keuangan djangkat oleh presiden atas
usul DPR dengan 3 (tiga) orang calon untuk setiap lowongan; namun dapatjuga dilantik
oleh Mahkamah Agung. Tetapi sejak era reformasi semua lembaga tinggi negara membaca
sendiri sumpahnya di bawah saksi kitab sucinya masing-masing di hadapan lembaga tinggi
negara lainnya dengan resmi secara terbuka untuk umum karena diberitakan melalui media
elektronik dan pers.
Selanjutnya susunan Badan Pemeriksa Keuangan adalah sebagai berikut.
a. Seorang ketua merangkap anggota.
b. Seorang wakil ketua merangkap anggota.
c. 5 (lima) orang anggota.
Keseluruhannya sudah barang tentu sebagai kantor lembaga tinggi negara memiliki
seperangkat pembantu di bidang ketatausahaan.
Keseluruhan lembaga tinggi negara tersebut di atas pada pemilihan umum 2004 presiden
baru RI akan mengangkat para anggota dewan pertimbangan sesuai dengan amendemen
UUD 1945. Artinya dewan ini tidak lagi diberi tambahan kata ’’Agung” karena tidak lagi
termasuk lembaga tinggi negara. Bukankah selama ini dewan ini tidak produktif
memperlihatkan kemampuannya di bidang lembaga tinggi negara.
Dari keseluruhan uraian tersebut di atas terlihat bahwa suprastruktur politik merupakan
mesin politik resmi di suatu negara. Jadi, merupakan penggerak politik formal. Di suatu
negara kerajaan zaman dahulu, kelompok elit pemerintahan ini

Dab 4 Pemerintahan Indonesia 87

dikuasai oleh keluarga bangsawan istana. Tetapi sekarang setelah disadari akan
pentingnya penyelenggaraan pemerintahan maka bagi kerajaan yang sudah telanjur
terbentuk, raja atau ratu tetap dijadikan lambang kebesaran dan alat pemersatu.
Sedangkan jalannya pemerintahan diselenggarakan oleh kabinet (dewan para menteri
yang dipimpin oleh perdana menteri) baik yang terbentuk dari pemilihan umum maupun
karena raja mengangkatnya, tergantung tingkat pendemokrasiannya. Keluarga istana yang
sudah mapan dapat pula melantik dirinya sendiri, yaitu selain sebagai kepala negara juga
sebagai kepala pemerintahan.
Namun demikian, tidak sedikit pula bentuk negara republik yang melakukan diktatorisme,
oleh karena kekuasaan dipegang sendiri atau diserahkan kepada orang tertentu yang
direkayasa untuk memegang jabatan pemerintahan. Hal ini tergantung konstitusi yang
mengatur pembagian kekuasaan atau pemisahan kekuasaan di suatu negara. Lembaga-
lembaga pemegang kekuasaan inilah yang memegang kendali pemerintahan dalam arti
luas, dan disebut dengan suprastruktur politik.
Ada beberapa teknik untuk mengurangi pemusatan kekuasaan yang idenya muncul dari
sejarah perjalanan suatu bangsa. Prancis berangkat dari revolusinya tahun 1879 setelah
berhasil meruntuhkan kekuasaan Louis, kemudian Rusia ketika meruntuhkan ketiranian
Tsar, dan lain-lain. Namun demikian demokrasi liberal dan demokrasi komunis berbeda,
walaupun merasa sama-sama demokrasi. Lilperalisme membebaskan perdagangan
sehingga melahirkan kapitalisme, sedangkan sosialis mempersatukan kaum buruh dalam
satu partai sehingga melahirkan komunisme.

KEBUDAYAAN INDONESIA Kebudayaan dalam bahasa Inggris disebut culture

dan dalam bahasa JLatin
disebut colere juga.diistilahkan dengan peradaban.atau budi, yang dalam bahasa
Arabnya disebut akhlak. . ,
Di Indonesia kebudayaan secara etimologi berasal dari kata Sanskerta, yaitu buddkayah
bentuk jamak dari kata buddhi (akal) sehingga dikembangkan menjadi budidaya, yaitu
kemampuan akal budi seseorang atau sekelompok manusia.
Para sarjana telah pula memberikan definisi tentang kebudayaan ini, yaitu antara lain
sebagai berikut.
Menurut Prof. Dr. Koentjaraningrat (1990):
Kebudayaan adalah keseluruhan sistern gagasan, tindakan, dan hasil karya dalam
rangka kehidupan masyarakat yang dijadikan milik dari manusia dengan belajar.
Menurut Dr. Moh. Hatta:7
Kebudayaan adalah ciptaan hidup dari su.a'tu bangsa.

Dr. Moh. Hatta. Makalah pada Kongres Kebudayaan I di Magelang 1984.

S8 Sistem Adminislrasi Negara Republik Indonesia (SANRl)

 Menurut Prof. Zoetmulder:8

Kebudayaan adalah perkembangan terpimpin oleh manusia budayawan dari

kemungkinan-kemungkinan dan tenaga-tenaga alam terutama alam manusia,
sehingga ia merupakan satu kesatuan harmonis (culture is de doos deredelijke means
geleide ontwikkeling van mogelijkheden en krachten der natuur, vooral de
menschelijkke natuur zodat ze een harmonishch geheel vormen).
Kebudayaan dekat kaitannya dengan ilmu-ilmu seperti sosiologi, antropologi, dan
psikologi, terutama karena membicarakan tentang fenomena masyakarat. Selain itu,
dalam membicarakan politik kebudayaan merupakan faktor yang sangat penting
karena mengkaji berbagai pola perilaku seseorang ataupun sekelompok orang.
Orientasi kajiannya berkisar tentang kehidupan bemegara, penyelenggaraan adminis-
trasi negara, politik pemerintahan, hukum, adat istiadat, dan norma kebiasaan yang
berjalan, dipikir, dikerjakan, dan dihayati oleh seluruh anggota masyarakat setiap
harinya, serta dicampurbaurkan dengan prestasi di bidang peradaban.
Berbicara tentang kebudayaan Indonesia, tentu sangat beragam. Tetapi sebepamya
inilah yang merupakan kepribadian bangsa Indonesia yang diwarisi nilai-nilai luhur
nenek moyang. Untuk itu perlu dikaji sub-subkultur yang terdapat di tanah air ini.
Budaya kedaerahan yang mempengaruhi masing-masing suku dalam khazanah budaya
Indonesia yang kaya ini dapat dirumuskan. Inilah yang disebut oleh Mpu Prapanca
beberapa abad yang lalu sebagai Bhinneka Tunggal Ika Tan Hanna Dharma
Mangrwa.
Budaya kedaerahan yang akan penulis uraikan berikut, baik yang bersifat kaw.ula
gusti maupun yang bersifat paitisipan, di satu segi masih akan ketinggalan dalam
menggunakan hakdan dalam memikul tanggung jawab dalam SANRI. Hal itu
disebabkan oleh isolasi dari kebudayaan luhur, pengaruh penjajahan. nepotisms,
primodialisme, dan feodalisme. Namun, bukan berarti kira berniat rr.sr.ggugurkan ciri
asli kedaerahan. Pelestarian budaya perlu tetap dijaga, namun diseimbangkan dengan
semangat nasionalisme, sebagaimana keseimbangar. sila ketigc car. keempat Pancasila
itu sendiri.

1. Budaya Jawa
Budaya politik kawula gusti sebenarnya dapat dikaji dari etika Jawa, yang terkenal
tabah tetapi ulet. Mereka memang sudah sejak dulu terpatri dalam kromo inggil yang
temukil dalam berbagai falsafah hidup. Misalnya dalam kepasrahan menghadapi
tantangan hidup, mereka disebut nrimo (menerima dengan pasrah). Sebaliknya dalam
meniadakan kesombdngan bila mempercier. keberuntur.gan. mereka memakai istilah
ojo dumeh (jangan mentang-mentangi

8
Prof. Dr. P.J. Zoemulder. Cultuur Oost eh West, Amsterdam. 1951.

i Bab 4 Pemerintahan Indonesia $9

1
Bila menghormati orang yang dituakan, lalu mengangkat seluruh jasa-jasanya untuk
dicontoh dan membenamkan dalam-dalam apa yang keliru diperbuat oleh tokoh tersebut
supaya tidak terulang lagi disebut mikul dhuwur mendhem jero (memikul tinggi-tinggi,
mengubur dalam-dalam).
Untuk meningkatkan kebersamaan dan kekeluargaan mereka beristilah mangan ora
mangan pokok-e kumpul (makan tidak makan yang penting berkumpul). Dalam
memantapkan pekerjaan agar teliti dan berhati-hati, walaupun kemudian memerlukan
waktu, mereka beristilah alon-alon waton kelakon (pelan-pelan asal tercapai).

Dalam merendahkan diri dan mengurangi kesewenang-wenangan bertindak, walaupun

terhadap bawahan sekalipun, mereka memberi istilah ngono yo ngono, ning ojo ngono.
Hal ini sejalan dengan usaha bertata krama walaupun terhadap pihak yang telah
dikalahkan, mereka memberi istilah ngluruk tanpa bolo, digdaya tanpa aji-aji, menang
tanpa ngasorake.
Dalam politik, orang Jawa relatif lebih merendah dibanding suku-suku lain di Indonesia,
yang terwujud dari bagaimana cara mereka memasang keris. Bila orang Bugis-Makassar,
Minangkabau, Banjarmasin, dan Aceh masing-masing menyelipkan badik, keris, mandau,
dan rencong mereka pada dada dan perut (di depan), maka orang Jawa menyimpan kerisnya
di punggung (di beiakar.g), agar tampak tidak mengancam. Hanya mungkin ada yang
menilai kurang jantan. Itulah sebabnya dalam manajemen, orang Jawa lebih senang
menentang dari belakang daripada berhadap- v hadapan.

2. Budaya Minangkabau
Budaya partisipan sebenarnya dapatdikaji car: Rarer. Minangkabau, mengapa orang
Padang terkenal ulet lidah dan tidak mau mengalah karena di dalam berpetatah-petitih,
mereka sudah sejak dulu mempunyai pnr.dnngan tentang filsafat hidup, termasuk dalam
hal manajemen pemerintahan.
Dalam mempertahankan gengsi, kewajiban dan persam.aar. aeraja:, mereka mengatakan
tagak samo tinggi, duduak samo rcr.dc.?. ;be:d:ri/:egak sama tinggi, duduk sama rendah).
Begitu pula dalam mengeiola kehidupar. mereka berpedoman nak mulia batabua urai,
nak tuah tagak di nan manang. nek cadiak sungguah baguru, nak kayo kuek mancari
(agar menjadi orang yang mulia berlakulah yang baik, ingin maju teladanilah orang yang
telah berhasil. ingin pintar belajar sungguh-sungguh, ingin kaya harus kuat/ulet berusaha).

Untuk pemanfaatan tenaga kerja, mereka mengatakan bahwa, "nan buto paambuih
lasuang, nan pakak palapek badia, nan lur:p:ick pauni rumah, nan binguang disuruah-
suruah,' nan kuek pambao beban, nan cadiak iawan berundiang (yang buta menghembus
lesung, yang tuli peiepas bedil/menembak, yang lumpuh penunggu rumah, yang
menganggur untuk disuruh-suruh, yang kuat

*90 Sister.: . :-.dor.e:..i IS ANRI)

 pembawa beban/barang, yang pintar untuk lawan berunding). Hal ini scjalan dengan
peredaman emosi antusiasme, yaitu mamanjang sarantang tangan, mamikua sakuek
bahu, malampek saayun langkah, bakato sepanjang aka (memanjang serentang tangan,
memikul sekuat bahu, melompat seayun langkah, berkata sepanjang akal). Bagi
penyesuaian diri mereka berpedoman pada bakato di bawah-bawah, mandi di ilia-ilia
(berkata di bawah-bawah, mandi di hilir-hilir), sehingga tepat dengan usaha
mempertahankan prinsip, yaitu baa di urang baitu pulo di awak, talanjuak luruih
kalingkiang bakaik (bagaimana halnya pada orang begitu pula pada kita, telunjuk lurus
kelingking berkait).
Penggambaran posisi pemimpin pemerintahan diibaratkan pohon beringin, yaitu
daunnyo tampek balinduang, batangnyo tampek basanda, dahannyo tampek bagantuang,
ureknyo tampek baselo (daunnya tempat berlindung, batangnya tempat bersapdar,
dahannya tempat bergantung, akamya tempat bersila). Namun demikian tetap diperlukan
introspeksi diri sebagai berikut: kok kayo urang indak ka maminta, kok cadiak urang indak
kabatanyo, kok kuek urang indak ka balinduang, kok bagak urang indak ka baparang (jika
kaya orang tidak akan _ meminta, jika pintar/cerdik orang tidak akan bertanya, jika kuat
orang tidak akan berjindung, jika berani orang tidak akan berkelahi/berperang).

Dalam hubungan dan komunikasi politik mereka berpedoman duduak surang

basampik-sampik, duduak basamo balapang-lapang (duduk sendiri bersempit-sempit,
duduk bersamaberlapang-lapang). Itulah sebabnyasetelah kekalahan dalam peristiwa
PRRI, orang awak ini sangat berhati-hati dalam menjalin hubungan antara pemerintah
daerah dengan pemerintah pusat.

3*. ‘ Budaya Sunda

Dalam kisah leluhur Sunda beredar cerita Dayang Sumbi yang identik dengan kisah
Oedipus Complex di Yunani kuno. Bedanya di Sunda lebih ditekankan pada kecantikan
sang ibu yang senantiasa terawat tubuhnya. Sampai saat ini kebiasaan memakan daun-
daunan segar masih kental di Jawa Barat yang disengaja ataupun tidak berdampak
positif .untuk perawatan kulit. Namun demikian data lain memperlihatkan bahwa kawin
cerai, mcmbuang anak, serta perebutan harta warisan paling tinggi ditemukan di daerah
ini.
Istilah-istilah dalam perkawinan seperti nyalindung ka gelung (berlindung kepada-
istri) ataupun manggih kaya (numpang kaya) dijadikan sindiran untuk memperlihatkan
bahwa unsur materialistis menjadi rujukan utama. Itulah sebabnya perkawinan muda usia
masih sering ditemui. Karena rawannya usia tersebut dalam mengenal art! kehidupan
perkawinan, maka perceraian merupakan ekses yang tidak dapatdihindari.

Di beberapa daerah penulis menemukan seorang kepala desa memiliki istri sampai
enam belas orang. Keinginan seorang ibu untuk merelakan anak gadisnya

Bab 4 Pemerintahan Indonesia • 91-

dipersunting menjadi istri muda kesekian, adalah karena motivasi harta serta keterlindungan
materi.
Solihin GP., mantan Gubernur KDH TK I Jawa Barat, sempat melontarkan dalam salah satu
pertemuan, bahwa masyarakat Sunda itu cengeng sifatnya.
Sementara itu Rusadi Kantaprawira dalam wawancaranya dengan televisi,
mengkhawatirkan terabsorsinya budaya Sunda oleh budaya lain. Menurut penulis, budaya
Sunda cukup berpengaruh, bahkan Islam yang dianut oleh mayoritas penduduk Sunda
cenderung terpengaruh oleh budaya Sunda, ketimbang sebaliknya.
Dalam penyelenggaraan politik pemerintahan, baik di tingkat pemerintahan daerah maupun
pemerintahan kecamatan sampai ke desa-desa, terjadi hubungan akrab antara birokrat
setempat dengan rakyatnya. Bahkan tidak jarang dalam pesta-pesta rakyat, masyarakat
menyuguhkan tarian jaipongan dari par,a ronggeng dan pesinden kepada para aparat
pemerintah.
Karena pengkultusindividuan masyarakat Sunda terhadap pemerintah inilah di tanah
Parahiyangan jarang terjadi kritik pada pemerintah, termasuk dari dewan perwakilan
rakyatnya. Dengan begitu pemerintah melenggang dengan mulus ke puncak korupsi mereka
dan rakyat merestuinya dengan setengah hati.
til
4. Budaya Bugis-Makassar
Sebenarnya antara suku Bugis dan suku Makassar terdapat pe^bedaan, namun kesamaannya
lebih besar daripada perbedaannya sehingga dalam tulisari ini penulis golongkan dalam satu
kategori. Sebagai pelaut, suku Bugis dan Makassar ini cukup berteba! muka dalam
pergaulan. Namun andaikata lebih sensitif akardberakibat lebih fatal. Hal ini karena mereka
memiliki budaya siri sebagai penebusan ra$a ketersir.ggungan, bila harga harkat
keberadaan dirinya terinjak. Misalnya dalam menjaga anak perawan mereka.
Sir: dapat berakibat hilangnya nyawa orang lain, untuk itu tidak diperlukan pandai bersilat
karena tantangannya adalah duel dalam sarung dengan badik terhur.us. Jadi. keahlian silat
tetap riskan bagi pelakunya. Di bidang politik, maka suku Bugis-Makassar ini tepat mengisi
posisi legislatif karena kemampuan dan keberaniannva dalam berbantahan.
Tetapi bila masyarakat Bugis-Makassar merantau meninggalkan negeri, muncul rasa
kekeluargaan yang mendalam. Mereka juga memiliki rasa segan terhadap yang cituakan.
Kisikonya sulit mengusut korupsi, kolusi, dan nepotisme di kalangan mereka yang memiliki
hubungan kekerabatan.

5. Budaya Manado
Masyarakat Kawanua cenderung terkenal paling moderat dibanding dengan suku-suku lain
di Indonesia. Hal inilah yang membuat orang-orang Manado lebih demokratis ketimbang
suku-suku lain. Kawanua berarti kekerahataui^&onco atau

Sisiern Adminisirasi A'egara Rcpublik. Indonesia (SANRI)

masyarakat paguyuban Manado sendiri. Di daerah ini eksistensi kaum wanita sudah sejak
dulu dihormati. Karena haknya, kaum wanita dipandang terbuka, bahkan sedikit genit
bagi sebagian masyarakat Indonesiaiainnya.
Namun dampak positifnya, setiap persahabatan yang dilakukan dengan orang-
orang Manado jarang dipecundangi karena di daerah ini tidak pemah ada istilah menohok
kawan seiring. Hampir mirip dengan masyarakat Bali yang memiliki organisasi subak,
maka di Mariadb kegotongroyongan dikenal dengan istilah mapalus.
Kasih sesama; manusia dan kekerab’atan yang diuraikan di atas, banyak
berperangkat dari ajaran Kristiani yang rhenyebarkan .kasih kepada semua pihak. Di
samping itu dalam meningkatkan sumber daya manusia, yang dalam istilah Manado
Samuel Ratulangi memberi sebutan si tou timou tumo tou, bermaksud untukhidup dan
kehldupan ini pada dasamya adalah untuk menghidupkan manusia itu sendiri. Jadi, inilah
dasar hak asasi manusia yang perlu dicontoh dampak positifnya.
Legenda kuno Manado mencatat bahwa daerah ini pernah dipimpin dan dikuasai
oleh-may oritas kaum wanita. Hak inilah yang membuat kaum wanita di daerah ini
cenderung cekatan dalam persaingan hidup dan kehidupan. Dalam etika administrasi
negara tidak dapat dituduhkan pada daerah ini dengan frontal, tetapi harus mengaitkannya
dengan keberadaan kasih itu sendiri, karena mereka juga mempunyli sep.era'ngkat harga
diri, bahkan cenderung berestetika secara melankbnis, dalam menghadapi berbagai
penyelenggaraan administrasi negara.

6. Budaya Aceh
Orang'Aceh lebih suka dikatakan sebagai penjahat ketimbang dinilai telah
meninggalkan agama Islam, karena sudah begitu terpatri dalam r’arah daging budaya
Aceh.
Masyarakat Aceh cukup eksis dalam hidupnya serta memiliki jiwa yang sensitif.
Berkenaan dengan hasrat hati masyarakat Aceh dalam menantang perjuangan dengan
gigih mereka bersendi pada istilah de teuron dari rumoh neugisa ngon darah
(maksudnya, kalau turun dari rumah jangan harapkan pulang nama, tetapi harus tetap
pulang darah). Hal ini dekat dengan ayat Alquran yang mengatakan Faa-izza azamta fa
tawaqal alallah (artinya, apabila engkau telah membulatkan tekad maka serahkanlah
kepada Allah SWT).
Sejarah memang telah membuktikan perjuangan rakyat Aceh melawan penjajah
Belanda. Kaum kolonialisme begitu sukarmenembus daerah ini kecuali mengelabulii para
syuhada serambi^^Mekah ini.
Namun demikian, sebagai ekses dari keuletan masyarakat daerah ini, mereka lalu
tampak eksistensialis" ketimbang fatalisme; jihad diperlukan lebih mutlak ketimbang
sufisnie. Bahkan tariannya saja alat genderang hampir tidak diperlukan, karena cukup
memukul dada. Di kampung-kampung tidak ditemui rumah ibadah agama lain selain
masjid, tetapi urituk memusnahkan ladang ganja pemerintah hams campur tangan. Untuk
itu dalam penyelenggaraan politik diperlukan pendekatan

Bab 4 Pemerintahan Indonesia y}

religi- Sayang gaya kekecewaan Aceh sudah bertimbun sehingga mereka tidak lagi berharap
untuk menerima Undang Undang Nangroe Aceh Darussalam.

7. Budaya Papua
Hubungan (komunitas) di daratan Irian Jaya (Papua) sangat sulit karena bera.tnya medan
yang akan dilalui. Karena' itu dalam perkembangan budaya kedaerahan memiliki perbedaan
satu sama lain. Sebagai contoh dapat dilihat dari banyaknya bahasa daerah di wilayah ini.
Sebab masing-masing daerah, lokasi, dan suku mengembangkan bahasa ibunya masing-
masing, yang sulit dipengaruhi daerah lain karena hubungan yang terputus. Namun
demikian budaya yang hampir sama pada sebagian besar orang Irian Jaya/adalah keras hati
dan gengsi. Dengan begitu tidak akan tampak sikap merunduk orang Irian dalam hormat-
menghormati. Dampak positifnya, bila orang Irian memegang jabatan, mereka akan dengan
mudah memper-tahankan wibawa dan kharismanya masing-masing, bahkan cenderung
kurang berkenan membuka aib. -y
Pada kesempatan lain yang umum terjadi, bilaseorang perjaka sudah meminang seorang
wanita pujaan hatinya, dan ditolak oleh calon mertua (biasanya dikenal . dengan istilah
bapa mantu) maka akan berekses kawin lari, karena gengsinya menanggung celaan
penolakan tersebut. Karena itu pula, calon penyelenggaraan pelayanan pemerintahan, para
aparat pemerintah, tidak dapat mengobral janj i-j anj i muluk yang sulit untuk dipenuhi. *
»
Terjadinya berbagai gerakan separatis di daerah ini, bukan karena tujuan politik semata,
tetapi karena adanya rasa tidak terpakai dalam pemerintahap. Hal itu menimbulkan rasa
gengsi terhadap kemampuannya yang sebenarnya dan mereka ingin serta perlu untuk
membuktikannya. Itulah sebabnya gerakan-gerakan tersebu: selama ini tidak pemah
terealisasi untuk bersatu dalam pulau yang luas.
Pemuda-pemudi Irian Jaya tidak sedikit yang berpendidikan tinggi dan mencapai gelar
tertinggi keilmuan walaupun berasal dari pedalaman. Inilah bukti lain dari keras hati dan
gengsi itu sendiri.

8. Budaya Batak
Orang Batak terkenal paling eksistensialis dalam menantang hidup dan kehidupan ini,
sehingga di kalangan anak-anak muda dikenal istilah Batak Tembak Langsung (BTL).
Maksudnya, seorang yang tinggal di pedalaman Sumatra Utara, .• tidak perlu harus lewat
Medan untuk menuju Jakarta ataupun luar negeri sekalipun.
Dalam mengemukakan pendapat, orang Batak cenderung spontan tanpa tedeng
aling-aling. Sehingga demokrasi dalam pembaneunan politik akan berkembang pesat bila
mengikuti putra Batak, terutama dalam penyelenggaraan politik di negara tercinta ini.
Istilah yang paling.lazim disampaikan dalam pembicaraan sehari-hari adalah ise nan
mangator nagaraon. Sedangkan terhadap pihak yang dianggap sudah akrab mereka
menyebut halak kita sebagai persaudaraan, di samping lai.

Sistem AdminisirasiNesara Republik Indonesia :SAS:'.l

 Kalau tidak akrab sekali dengan mereka, sulit untuk menembus adat Batak ini.
Karena antarmereka terjadi kawin-mawin yang mengentalkan kekerabatan. Ada empat
adat pengikat dalam peminangan perkawinan yaitu upa suhu, upa jalabora, upa tulang,
dan upa pariban. Apabila tidak terpenuhi mengakibatkan sirang ala sinamot.

9. Budaya Bali
Unsur kehidupan masyarakat dan kebudayaan di Bali, berkembang seiring dengan
perkembangan unsur-unsur yang berasal dari budaya agama Hindu Jawa. Terutama
berasal dari perluasan pengaruh kekuasaan Singasari dan Majapahit. Hal ini tampak
dalam tradisi seperti adanya tokoh pedanda, nama-nama yang menunjukkan kasta,
upacara pembakaran mayat, berbagai tari, dan arsitektur bermotif Hindu. Ini berpengaruh
pula dalam kehidupan politik.
Namun, kemudian terjadi perkembangan budaya Bali menjadi tradisi modern, sejak
kemerdekaan Republik Indonesia. Ditambah pula oleh banyaknya wisatawan asing dan
domestik yang masuk ke Bali. Sehingga pendidikan dan budaya serta pengaruh-pengaruh
masa kini telah banyak membawa perubahan; terutama dalam sistem peiapisan kasta.
Tetapi yang paling penting dalam kehidupan sosial masyarakat Bali adal'Sh-adanya asas
gotong royong, baik sebagai nilai budaya maupun dalam sistem perilaku. Gotong royong
tejah menjadi landasan dari berbagai bentuk kegiatan sosial di Balif sehingga tampak
sangat menggerakkan kehidupan kekerabatan dan komunikasi masyarakat Bali.

Ber.:uk*gc:cr.g royong tersebut diberi berbagai istilah dalam kehidupan sehari-

hari, sebagaiccntoh yaitu
1. r.gcupir. (gotong royong antarindividu atau keluarga),
2. ngedeng (gotong royong antarperkumpulan), dan
3. r.gc'.ah (gctcng royong untuk keperluan agama).
Ituiah sebabr.ya masyarakat Bali relatif jauh dari keinginan untuk memisahkan diri
dibandmgkan daerah-daerah lain di Indonesia. Rasa kegotongroyongan mereka terbentuk
dari budaya mereka sendiri. Kendati kesempatan untuk hal tersebut memur.gkinkan.
meii’nat potensi pariwisata yang mereka miliki. Bayangkan betapa banyak para turis dari
mancanegara yang mengatakan bahwa see Bali before you die artinya bila meninggal
orang perlu mendambakan surga maka sebelum mati orang periu mendambakan Bali.

J. KKN DI INDONESIA
Sejak turunnya Jenderal Sochaito dari kursi kekuasaan yang selama 32 tahun telah
berkuasa, para demonstran yang sebagian besar terdiri dari perwakilan mahasisv- a se-
Indonesia (terutama dari Pulau Jawa) istilah dan spandukyang paling banyak diangkat
adalah pemberantasan KKN (korupsi, kolusi, dan nepotisme).

::: - — c-.-.'.zr.zr. Indonesia 95

 Korupsi.adalah setiap perbuatan yang dilakukan siapa pun juga untuk kepentingan diri
sendiri, untuk kepentingan orang lain, atau untuk kepentingan suatu badan yang langsung
menyebabkan kerugian bagi keuangan dan perekonomian negara. Selain itu, korupsi
diartikan pula sebagai setiap perbuatan yang dilakukan oleh seseorang pejabat yang
menerima gaji atau upah keuangan negara ataupun suatu badan yang menerima bantuan dari
keuangan negara atau daerah dengan mempergunakan kesempatan (kewenangan/kekuasaan)
yang diberikan padanya oleh jabatan (langsung/ tidak langsung) memberi keuntungan
material baginya.
Kolusi adalah kerja sama seorang atau sekelompok orang yang memangku jabatan
atau memiliki kewenangan tertentu dalam pemerintahan dengan masyarakat atau pejabat
yang memerlukan bantuan dengan saling memberikan (jasa, komisi, uang, atau materi
lainnya). Hal itu memmbulkan ketidakadilan dalam percaturan sumber daya manusia, karena
mestinya njemperoleh hasil pembangunan yang lebih baik tetapi tidak diterima secara
optimal. Misalnya, karena adanya pejabat yang memperoleh komisi dari pengusaha,
sehingga pada suatu ketika/.nanti.apabila pada penyerahan barang-barang pembelian atau
pembangunan tertent.Uvternyata tidak memenuhi syarat, maka para pemimpin pemerintahan
tidak lagi kuasa'rhemprotesnya.»
Nepotisme adalah pandang bulu dalam memilih orang, baik karena hubungan saudara,
agama, suku, atau almamater kendati yang ditolong (ditunjuk) celajif lebih buruk dari pihak
kandidat lainnya. Jadi dalam hal ini, uang dan barang tidak^hilang dari negara, tetapi negara
mengalami kerugian karena pemberian ke.menangan tender dan pemilihan pihak kerja sama
adalah orang yang tidak memiliki kualifikasi terbaik, dan tender di depan umum adalah
sebuah kebohongan publik^
Karena pemerintahan dalam arti luas juga berarti legislatif, yudikaitif, inspektif,
konsultatif, dan konstitutif maka sebagai eksekutif sendiri tidak menutup kemungkinan
korupsi, kolusi, dan nepotisme ini melibatkan pihak tersebut di atas. Misalnya, terjadi
penyogokan anggota legislatif untuk meluluskan suatu undang-undang atau peraturan
daerah, terjadinya penyogokan pada pejabat yudikatif untuk meloloskan suatu perkara.
Saat tulisan ini dibuat Indonesia membentuk KPKPN (Komite Pemeriksaan Kekayaan
Pejabat Negara) yang mengusut asal-muasal uang dan barang seorang pejabat pemerintah.
Namun kemudian perlu dicurigai niat baik pemerintah yang memberikan hadiah tertentu
kepada badan baru ini karena akan mengubah pendirian mereka terhadap pekerjaan yang
sedang diusutnya. Untuk ini"dalam agama.Islam Nabi Muhammad saw. pernah mengatakan
dalam hadis beliau yang terkenal bahwa apabila seseorang memberikan sesuatu kepada
penguasa untuk menyenangkan hatinya maka bau surga sekalipun tidak akan diterima. .
Penguasa dalam hal ini adalah siapa saja orang ataupun organisasi yang sedang diberi
wewenang untuk suatu hal. Oleh karena itu, pemberian wewenang kepada guru dan dosen
yang sedang.menilai hasil ujian dan testing sekalipun adalah penguasa yang bisa disogok,
hal ini dimasukkan dalam tulisan ini karena pada dekade terakhir

$6 Sistem Aclministrasi Negara Republik Indonesia (SANRI)

ini untuk gelar doktor dan guru besar (profesor) dapat dilobi untuk menjadi lebih cepat
pemberiannya. Hal inilah yang akan penulis sampaikan pada bab krisis dan patologi
pemerintahan dalam uraian selanjutnya.
Itulah sebabnya korupsi, kolusi, dan nepotisme dianggap sudah menjadi budaya bangsa
yang membuat negeri ini semakin terpuruk ke dalam menurunnya mutu sumber daya
manusia di Indonesia.
IC. KRISIS DAN PATOLOGI PEMERINTAHAN
Ada beberapa krisis yang sedang terjadi di Indonesia dan penanggulangannya sangat sulit
yaitu sebagai berikut.
1. Berbagai hasil penelitian yang berlevelkan dunia intemasional, Indonesia secara
memprihatinkan menempati urutan korupsi nomor satu di dunia, jadi dengan demikian
melebihi Cina, Brazilia, dan Venezuela. Kendati uang yang dikangkangi
• para koruptor ini adalah hasil utang luar negeri, hasil bumi, serta hasil pajak dan
retribusirakyat miskin negeri ini. Dengan begitu tidak boleh tidak kita tidak dapat
marah'apablla negara lain member: gelar Indonesia sebagai negara maling.
2. Bila berbagai negara di dunia ini mer.girimkan para pakar ke luar negeri, dengan
sederetan gelar di belakang car. di depan namanya (Profesor, Doctor of Philosophy,
Magister of Art), maka Indonesia hanya mengirimkan pembantu rumah tangga dalam
bentuk tenaga kerja wanita (TKW) dan tenaga kerja Indonesia (TKIj)i Dengan demikian,
kita tidak dapat memprotes bila negara lain mengatakan Indonesia adalah r.egara babu.
3. Bila negara lain sedang memprcklamirkan hak asasi manusia dan demokratisasi, di
Indonesia kita melihat darah-darah tertumpah di negeri ini mulai dari Aceh, bekas Provinsi
Timor Timur, Papua, Ambon, Sambas, Poso, Mataram, Ketapang, Jakarta, pengeboman
Istiqlal dar. Gereia Kathedral, serta terakhir Bali, dan Makassar. Dengan begitu kita tidak
dapat memprotes bila negeri ini diberi gelar sebagai negeri biadab.
Melihat krisis seperti ini, siapakah yar.g akan dipersalahkan dari apa yang telah diuraikan
tersebut di atas mulai dari tec:;, gaya, variabel, dan teknik kepemimpinan. Kita -sudah
membahas budaya Indonesia, kita sudah membahas perilaku pemimpin, dan.kita-sudah
membahas alam Indonesia yang kaya. Jadi, terlihat kita memang rhengalami krisis
kepemimpinan serta memiiiki budaya yang lamban, patologinya sebagai berikut.
1. Budaya feodalistik di negeri ini masih terasa, yaitu menganggap pemimpin
pemerintahan sebagai raja yar.g sela’u benar, cisembah keberadaannya dan
diikiitUcorupsinya.
2. Kebiasaan menunggu petunjuk per.garahan dari atasan membuat bangsa ini tidak
memiliki inisiatif, sesama bav-.ahan saling menunggu sedangkan atasan tidak berkeinginan
mezdelegasi wewenangnva.

Bab 4 Pemerintahcr. Ir.bznez.z 97

3. Loyaiitas kepada atasan bukan kepada organisasi, jadi bila atasan berlaku salah dan
keluar jalur dari apa yang dikonsepkan organisasi (dalam hal ini tujuan semula
negara Indonesia) maka keberanian mengemukakan pendapat menunggu demo
bertahun-tahun. Reformasi Indonesia mestinyadimulai tahun 1950 untuk
penggantian Soekdrno dan 1975 untuk penggantian Soeharto.
4. Belum berorientasi pada prestasi, karena kelebihan bawahan selama ini oleh
pemimpin pemerintahan di Indonesia dianggap saingan pada dirinya oleh karena itu perlu
diantisipasi. • •
5. Keinginan untuk melayani masyarakat masih rendah, yaitu untuk mempercepat
kerja, mempermurah biaya, dan mempertinggi mutu, karena masyarakat dianggap rakyat
banyak yang awam. s,
6. Jumlah pegawai riegeri yang banyak dan tidak berbobot karena sistem penerimaan
yang tidak transparan, mencari keluarga atau yang membayar lebih sehingga mereka
yang akan benar-benar bekerja dengan jujur tidak;.tersaring.

L. KEKUATAN POLITIIC •• • -
Partai politik adalah salah satu dari infrastruktur politik, sedahgkan infrastruktur

dalam rangka pelaksanaan tugas-tugas .yang berkenaan dengan asal mula);bentuk, dan
proses pemerintahan yang berlevelkan negara. Hal ini dapat dikaji dengarvmelihat
berbagai organisasi, sistem, dan prosedur kerja. Oleh karena itu, ada qrganisasi politik
yang resmi tampak seperti partai politik,perkumpulan buruh, tani, neHyan, pedagang,
organisasi wanita, pemuda, pelajar, militer, dan lain-lain. Tetapi adapula organisasi abstrak
yang tidak resmi namun sangat menguasai keadaan sebagai elite power. Organisasi itu
disebut juga dengan grup penekan {pressure groiip) seperti kelompok kesukuan, fanatisme
keagamaan dan kelompok tertentu yang berdasarkan almamater.
Selanjutnva marilah kita lihat keberadaan NU dan Muhammadiyah, yang walaupun bukan
sebagai partai politik ini, tetapi begitu besar pengaruhnya bagi eksistensi umat Islam di
Indonesia sebagai organisasi Islam terbesar.

1. Nahdlatul Ulama . ..
NU peranannya tidak hanya dalam perjuangan dan gerakan politik sebelum dan sesudah
kemerdekaan, melainkan juga karena*keikutsertaann.ya dalam implementasi
penvelenggaraan politik di Republik Indonesia ini. Tokoh-tokoh NU berpanisipasi
mengambil keputusan pemerintahan tertinggi-bangsa dan negara dan mewujudkan
kedaulatan rakyat di negeri ini. '• '
NU adalah gerakan dari ulama-ulama Islam di Indonesia yang dipelopori K.H. Wahid
Hasyim Asyari. Melalui lembaga pendidikan pondok pesantren, NU berhasil menanamkan
semangat dan vvatak anti kolonialisme dengan berpegang teguh pada ajaran Islam serta
memelihara semangat cihlul sunah wal jamaah. NU berhasil menggalang persatuan dan
kesatuan bangsa khususnya umat Islam di Indonesia.

9s Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia (SANRI)

 Dalam perjalanan sejarah tampak sekali keikutsertaan NU dalam kancah politik
formal. Sejak didirikan pada tahun 1926, NU tampil ke permukaan sebagai organisasi sosial
keagamaan. Bahkan.dalam pemilu pertama tahun 1955, NU muncul sebagai empat besar
partai politik ketika itu. Kekuatan kharismatis kiai da.lam organisasi in: sangat besar,
sehingga menjadi ketaatan yang sulit ditolak.istilahnya kami dengar dan kami taat (sami'na
wa cita'na). Oleh karena itu, komando dikuasai oleh pimpinan organisasi. Jadi,
keseimbangan.apakah akan cenderung bersufi atau cenderung berjihad ditentukan oleh
keberadaan sang kiai.
Itulah sebabnya ketika salah seorang mantan ketua pengurus besar NU yang berhasil
tampil ke puncak pimpinan republik ini yaitu K.H. Abdurrahman Wahid, akan diturunkan
oleh Sidang Istimewa Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik1 Indonesia, serempak para
warganya berpartisipasi untuk membela.

2. Muhammadiyah
Muhammadiyah merupakan suatu organisasi besar yang telah melakukan
pembaruan,"perubahan, dan pembangkitan umat Islam dalam pencerahan had, pikiran, dan
tindak'an Cembali ke ajaran Islam sejati berdasarkan Alquran dan hadis. Ketika
didirikan .tahun 1912 oleh K.H. Ahmad Dahlan, Muhammadiyah telah merupakan
org^msa'sL-keagamaan yang memberi saham besar secara nasional, terutama karena ikut
jnenciewasakan kemerdekaan dan membangun bangsa Indonesia ini.
Peranan Muhammadiyah dalam gerakan nasional sangat strategis, mengingat bahwa
pen'didikan yang diembannya membangun masyarakat dalam tiga bidang, yaitu kul.tur,
peradaban, dan akidah. Kendati ketiganya merupakan hal yang monumental untuk
dimodernisasikan. ,
Modernisasi dan demokratisasi dalam organisasi ini merupakan benemunya
polapikirBaratdengan pola pikir Islam, yang dirakitdan dimodifikasi dalampola pikir
Indonesia dengan segala subkulturnya. Para pemikir Muhammadiyah '.e'.uasa berijtihad,
walaupun dalam menghadapi masalah yang konsepsional dan cpensienai sekalipun.
Konsepsi inilah yang membuat orang menanggapi bahwa Muhammadiyah sebagai aliran
reformis dalam agama Islam. Dalam perubahan-peruba'nan tersebu: tidak menutup
kemungkinan munculnya muka-muka baru dalam percaturar. kepemimpinan organisasi ini.•
Itulah sebabiVya.ketika salah seorang ketuanya yaitu Prof. Dr. H. Amien Rais, MA,
berhasil mencetuskan reformasi, dia menggiring mahasiswanyaberdemcnsmasi di gedung
IvIPR yang semula ditujukan pada Istana Merdeka dan Mcr.umen Nasional'. Demonstrasi
tersebut membuat turunnya presiden kedua RI. Kemudian setelah Amien Rais jadi ketua
MPR, dua kali ia melakukan penjegalar. :e:hada? kepala negara yaitu presiden ketiga dan
presiden keempat.
Berikut ini akan disampaikan beberapa perbedaan yang mendasar amara NU dengan
Muhammadiyah sebagai dua organisasi Islam terbesar di Indonesia.

Dab 4 Pemerintahan Indonesia

 Tabel 4.3 Perbedaan Nahdatul Ulama dan Muhammadiyah

Nahdatul Ulama Muhammadiyah

1. Berasal dari pedesaan 1. Berasal dari perkotaan • .

2. Sebagian besar terdiri dari masyarakatjpetani .. ;

2. Sebagian besar terdiri dari masyarakat pedagang dan

rnasya-rakat pegawai.

3. Latar belakang pesantren 3'. Latar belakang universitas

4. Kajian kitab kuning 4; Kajian kitab-putih

5. Dipimpin oleh para ulama salaf 5. Dipimpin oleh para cendekiawan moderat

6. Buku tersedia 6. Katalog tersedia

Sumber Prof. Dr. Nurcholis \iadjid '•

. :\T
Muhammadiyah walaupun bukan partai politik tetapi sarjg^Vberpe&garuh, sampai
Presiden Soekamo sendiri menulis pada akhir ’’riwayat fiidup.beliau” selimuti jenazahku
dengan panji Muhammadiyah. Muhammadiyah merupakansiiitu:'gerakan tajdid, maksudnya
pemb'aruan, inovasi, restorasi, modernisasi, dan peri^ertiisfn lain yang berarti keb'angkitan
umat Islam dalam mencerahkan hati danpikijan kembali ke ajaran Islam sejati berdasarkan
A'lquran dan hadis. .
• 'C-v. V.

3. Tarbiyah Islamiyah - '•;•••

Akan halnya organisasi Persatuan Tarbiyah Islamiyah yang ada umumnya bersifat
kemasyarakatan, melakukan kegiatan seperti membaTitu fakir miskin,, memperbanyak
dakwah, membangun sekolah-sekolah untuk msmpercepat dan meningkatkan pendidikan
masyarakat, serta usaha lain berdasarkan kemanusiaah. Dalam gelanggang antaranya dalam
kongres GAPP.I di' Jakarta tahun 1939, ikut menolak ordonansi kavvin bercatat yang
diajukan Belanda* serta usaha-usaha politik lain. .. '"t .. '• ' • • • -• •' .
Setelah maklumat Wapres Nomor X, tanggal 3 November 1945, maka berubahlah
corak organisasi sosial lain menjadi sebuahpartai agama bersama Partai Islam Perti, sampai
ikut sebagai peserta pada pemilihan umum.tahun 1955:
Namun, pada 1 Maret 1969 pendiri utamanya Syekh Sulaiman Arrasuli (Inyak
Canduang) menyatakan diri dan seluruh Madrasah Tarbiyah Islamiyah ‘kembali kepada
dasar semula yang terlepas dari politik. -Untuk menghindari pertumpangtindihan nama
organisasi Persatuan Tarbiyah Islamiyah m'enyebut diri hanya dengan sebutan
’’tarbiyah’’,saja.
Pada pemilihan umum pertama sejak era pemerintahan orde baru, tahun 1971

1,00 Sisiem Adminislrasi Negara Republik Indonesia (SANRI)

yang tercatat sebagai salah satu peserta adalah partai Islam Perti (Persatuan Tarbiyah
Islamiyah) yang pada akhirnya nanti bergabung dengan Partai Persatuan Pembanguan
dalam pemilu-pemilu selanjutnya. Sedangkan Tarbiyah selanjutnya dalam rangka
konsolidasi organisasi serta meningkatkan hubungan dengan Golongan Karya menyatakan
diri sebagai organisasi profesional spiritual ulama dalam lingkungan keluarga besar
Golongan Karya (Golkar).

4. Mahasiswa
Bagaimanapun dijegal oleh berbagai peraturan kampus, mahasiswa adalah sesuatu
kekuatan politik yang besar. Itulah sebabnya para elit kekuasaan meman-faatkan
mahasiswa untuk menjatuhkan penguasa, seperti jatuhnya Soekamo pada tahunr1966.
Soeharto walaupun mengintimidasi mahasiswa dengan melarang mendirikan senat
mahasiswa yang digabung menjadi dewan mahasiswa, akhimya pun jatuh juga oleh
kekuatan mahasiswa pada tahun 1998.
Mahasiswa merasakan betul bahwa mereka baru saja tamat sekolah menengah tingk^Fatas
baik dari sekolah umum maupun kejuruan. Begitu duduk di bangku perguruan tinggi,
terasa dunia milik mereka. Apalagi dengan semangat yang membara'ingin
memperjuangkan dan memenangkan kebenaran, ditambah dengan kuliaftoleh dosen-dosen
mereka yang idealis.
Dengan konsep yang tidak terlalu jelas, mereka akan mengumandangkan protes,
demonstrasi,:dan tawuran kepada pemerintah yang dianggap korup, dekadensi, dan tidak
adil.-Selain itu biasanya disebabkan kenaikan yang juga mereka rasakan di kampus-
kampus. Misalnya karena kenaikan SPP, uang kos, harga rokok, dan belanja di waning.
Semangat mereka tinggi walaupun dengan persiapan yang tidak '; terlaiu matang.
Semakin ditonton oleh gadis-gadis cantik ataupun pacar mereka, semangat untuk
demonstrasi semakir. rr.err.bara. Apalagi ditambah oleh film-film perjuangan yang mereka
tonton berper.garuh ci batin mereka. Itulah sebabnya mereka memakai ikat kepala can
mengibarkan bendera, karena terbayang akan kegagahan tokoh yang mereka idolakan.
Kampus mem an g tempat mimbar bebas yang mengawali seorang mahasiswa menger.al
kehidupan politik kenaatipun yang bersangkutan bukan dari jurusan ilmu ■ politik atau
ilmu sosial lainnya. Berita-berita di koran yang memelas serta mem-prihatinkan terasa
dapat mereka perjuangkan dalam sekejap, sehingga dengan begitu mereka-akan menjadi
pahlawan.
Semangat mahasiswa ini didorong pula oleh fisiknya yang masih mantap. Dan ■ selama ini
mereka mender.gar masyarakat mengidolakan mereka, terutama di daerah perkampusan
para mahasiswa menempati tempat yang disorot umum. Mahasiswa A ini kemudian
memper.garuhi para tukarig becak, tukang ojek, petugas taman, pedagang kaki lima,
buruh, dan lain-lain untuk ikut dalam demonstrasi mereka.

101
5. Wartawan
Wartawan adalah pembentuk opini melalui koran-koran, majalah-majalah, dan tabloid-tabloid
yang mereka buat. Oleh karena itu, wartawan merupakan kekuatan politik di Indonesia. Itulah
sebabnya di masa Orde Baru pemerintah membentuk Departemen Penerangan untuk menjegal
dan mengebiri kekuatan wartawan.
Hanyalah Presiden Abdurrahman Wahid yang serta merta membubarkan Departemen
Penerangan ini. Kareria begitu Megawati menjadi presiden, kebebasan pens terasa mengusik
dirinya terutama keberadaan bisnis suaminya- sehingga kembali menghidupkan Departemen
Penerangan dalam nuansa yang berbeda.
Kebebasan pers tentu saja berbeda dengan kebebasan wartawan mengangkat masalah
pomografi. Karena pomografi dapat dibredel melalui tuduhan dekadensi moral oleh pihak
kepolisian. Kebebasan pers diharapkan dapat dengan jujur menyam-paikan fakta dari data
korupsi, kolusi, dan nepotisme para pejabat.
Terbentuknya opini setelah wartawan menulis suatu isuyang'belumjelas belum tentu
ditanggapi oleh masyarakat dengan seketika. Bahkan'm^s^.i§a Icemungkinan si tertuduh
membuat kontra isu. .*

6. Pengusaha ;
- ^r ..
Pengusaha acalah pelaku pasar yang dapat memanfaatkan is&^%sanya mereka membeli dolar
dalam jumlah yang cukup banyak, kemudian.melempar isu adanya bom yang akan diledakkan.
Lalu setelah isu itu beredar dan ^grga^par naik, mereka melepaskan kembali dengan
menjualnya.
Pengusaha sudah barang tentu pedagang, jadi mereka yangberpaham sekuler memiliki mc:o
ir.er.cari keuntungan yang sebesar-besamya dengair|tefugian yang sekecil-kecilnya. Kalaupun
mereka memberikan sumbangan,.Kanyasebagai bagian daripoikikpromcsinya.
Karena mereka merupakan sumber utama dalam pemungufan pajak, mereka menjadi dekat
cer.gan pemerintah. Mereka juga mengharapkan menjadi pemenang tender dalam se::ap
proyek raksasa. Inilah cikal bakal mereka ikut di bidang politik.
Tidak sed:!-:i: para kcnglomerat sudah tahu siapa yang akan menjabat gubernur di suatu
prcvir.s: a:au bupati di suatu kabupaten. Karena mereka inilah yang mempengaruhi para
aparat legislatif dengan memberi uang sebelum pemilihan diselenggarakan. Sudan barang tentu
dengan sepengetahuan calon yang mereka jagokan. Kerugiar. mereka nanti dapat diganti
dengan memenangkan setiap tender dari calon yang sudah mereka bantu. Itulah sebabnya di
Indonesia mereka yang kaya hanya dari itu ke itu saja,.dalam arti kekayaan itu tidak merembes
kepada masyarakat sekitarnya (trickle down theory).' . . •
Pada taktik dugang Cina bahkan terkenal moto yang berbunyi: ’’Apabila harga mir.uman
keras rr.urah besok hari, marilah kita mabukkan pemerintah." Jadi, apabila ada
kunjungar. .<erja maka yang paling sibuk melayani pemerintah adalah para pengusaha,
der.gar. mengharapkan imbalan di kemudian hari. Pemerintah yang mabuk

Sistcm Administrasi Negara Repttblik Indonesia (SANRI)

terlihatdari memilih pemenang tender adalah perusahaan yang pemah memberikan fasilitas
pada diri mereka dulu. Bukan perusahaan yang paling qualified mengerjakan tender tersebut.

M. PARTAI POLITIK
Menurut Carl Friedrich (1967):
A political party is a group of human beings, stably orghnized with the objective of
securing or maintaining for its leaders the control of a government, with the further
objective of giving, to members of the party, through such control ideal and material
benefits and advantages. (Sebuah partai politik merupakan sekelompok manusia yang
terorganisir dengan stabil, dengan tujuan menjaga atau 'mempertahankan penguasaan
pemerintahan bagi pimpinan partai dan berdasarkan penguasaan ini akan memberikan
manfaatbagi anggota partainya, baik idealismemaupun kekayaan material serta perkembangan
lainnya).
MenurSffegCT'iSoltau (1961):
•‘''••

A grStig.gf,citizen more or les organized, who act as a political unit and who, i.bjfythe
kse:of their voting power, aim to control the government and carry /oui?0eir4general
policies. (Sekelompok warga negara yang terorganisir yang be^tindalc^ebagai suatu kesatuan
politik dengan memanfaatkan kekuasaannya untuk me^il^bgEtujuan menguasai pemerintahan
danmelakukan kebijakan rpereka sendiri).
Menurut;Sigmund Neumann:9
A political party is the articulate organization of society's active political agents, tfcdse
who are concerned with the control of governmental power , and who compite.for popular
support with another group or groups holding divergent views.
Maksudnya adalah, partai politik merupakan organisasi dari aktivitas politik yang.berusaha
untuk menguasai pemerintahan dengan merebut dukungan rakyat atas dasar persaingan dengan
suatu golongan atau golongan-golongan lain yang mempunyai pandangan-berbeda.
Menurut Miriam Budiardjo:10
Partai politik adalah suatu kelompok yang terorganisir yang anggota-anggotanya
mempunyai orientasi, nilai-nilai, dan cita-cita yang sama, tujuan kelompok ini adalah
untuk memperoleh kekuasaan politik dan berebut kedudukan politik (biasanya) dengan
cara konstitusional untuk melaksanakan kebijaksanaan-kebijaksanaan mereka.

* Sigmund Newmann. Modern Political Parties dalam Comparative Politics, The Free Press of Glencoe
London, 1963.
10
Miriam Budiardjo. Dasar-Dasar llmu Politik, PT Graniedia, Jakarta, 1993.

Bab 4 Pemerintahan Indonesia 103

 Dengan demikian menurut penulis sendiri, partai politik adalah sekelompok orang-
orang yang memiliki ideologi sama, berniat merebuidan mempertahankan kekuasaan
dengan tujuan untuk (yang menurut pendapat mereka pribadi paling idealis)
memperjuangkan kebenaran, dalam suatu level (tingkat) negara.
Pada era sepeninggal Nabi Muhammad saw. 14 abad yang lalu di Saudi Arabia ada
empat golongan yang berebut kekuasaan, karena Nabi selain sebagai Rasul juga berhasil
mendirikan pemerintahan Islam. Empat golongan tersebut, yaitu
1. Partai Bangsawan Quraisy Mekah (sebagai kelompok pendatang)
2 Partai Yahudi (kelompok minoritas)
3. Partai Bangsawan Madinah (kelompok pribumi)
4. Partai Keluarga Nabi (pengikut Ali KW)
Itulah sebabnya negara-negara mayoritas berpenduduk Islarmmembanggakan bahwa
pemilihan umum pertama secara demokratis adalah yang&lselenggarakan di Saqifah Banu
Sa’idah di kemudian harinya. •
Memang pemilihan umum menjadi sarana untuk menentukari^usra terbanyak (voting)
walaupun sebenamya tidak mutlakdiperlukan, dalam berbagat perhilihan untuk
menentukan sikap. Kelompok Islam ada yang menolak keberad'aah demokrasi seperti ini
yaitu Hizbut Tahrir. Mereka menganggap bahwa demokf^si.^ang cenderung hanya
menghormati suara terbanyak dan hak asasi mafruslt%kan mengurangi ketaatan kepada
perintah Allah. * ■/,,
Persoalannya sekarang adalah apakah Islam itu anti demokra^'^'n^antr hak asasi
manusia, lalu dengan demikian apakah Islam harus tirani. Jadi, menOrut penulis kesalahan
Hizbut Tahrir adalah karena tidak menyeimbangkan ant^ra demokrasi dengan
nasionalisme, ahtara pelayanan dan kekuasaan, antara hak asasi manusia dengan hukum,
yang keseluruhannyadibicarakan dalam Alquran..’
Hizbut Tahrir memang menolak filsafat yang sebenarnya filsafat itu adalah
terjemahan dari Al-Hikmah yang malahan berarti Alquran. Mungkin yang mereka tolak
adalah filsafat Yunani yang jauh berbeda dengan filsafat Islam.
Diikutsertakannya Hizbut Tahrir dalam tulisan ini adalah karena mereka merupakan
salah satu partai politik yang dewasa ini banyak berkiprah di dunia termasuk Indonesia.
Lebih banyak mengenai hal ini sudah penulis sampaikan dalam buku penulis berjudul
Filsafat Pemerintahan.
N. PEMILIHAN UMUM
Di Indonesia telah berulang kali diselenggarakan pemilihan umum yang aisebut
sebagai pesta demokrasi rakyat Indonesia, baik sewaktu Orde Lama, Orde Baru, dan Orde
Reformasi baru-baru ini.
Umumnya ada dua jenis sistem pelaksanaan pemilihan umum yang dipakai yaitu
sebagai berikut.

104 Sislem Adminisirasi Negara Rcpitblik Indonesia (SANRI)

 1. Sistem Distrik
Sistem ini diselenggarakan berdasarkan lokasi daerah pemilihan, dalam arti tidak
membedakan jumlah penduduk, tetapi berkiblat pada tempat yang sudah ditentukan. Jadi,
daerah yang sedikit penduduknya memiliki wakil yang sama dengan daerah yang padat
penduduknya. Oleh karena itu, sudah barang tentu akan banyak suara yang terbuang.
Tetapi karena wakil yang akan dipilih adalah orangnya langsung rhaka pemilih akan
akrab dengan wakilnya (personel stelsel), satu distrik biasanya memiliki satu wakil
(single member constituency).

2. Sistem Proporsional
Sistem ini berkiblat pada jumlah penduduk yang akan menjadi peserta pemilih.
Misalnya setiap 40.000 jiwa penduduk, pemilih memiliki satu wakil (suara berimbang).
Yang dipilih adalah kelompok yang diajukan kontestan pemilu, yaitu para partai
poYitik[multimember constituency) yang dikenal lewat tanda gambar (lijsten
stelse^sehingga wakil dan pemilih kurang akrab.
Hal inucukup adil dalam keseimbangan jumlah, bahkan sisa suara dapat digabung
secara nasiphal. untuk kursi tambahan, dengan begitu partai kecil dapat dihargai tarfj[)a
harps beraliansi. Tetapi risikonya banyak wakil setoran dari pemerintah pusat
kareriacadd^dlanya suatu jumlah pemilih yang memenuhi syarat tidak memiliki wakil
yangtepaf.A-'i
■Tfanyak sekali wakil pemerintah pusat yang menjadi calon wakil rakyat dari suatu
daeraTukelahirannya memiliki kartu tanda penduduk ganda, bahkan kartu tanda
penduduk dari daerah yang tidak dikenalnya sama sekali.
Pada awaPpertama Indonesia merdeka sudah barang tentu kita tidak langsung
mengadakan pemilihan umum untuk msner.tukan berapa jumlah kursi yang harus dimiliki
suatu partai politik. Oleh karena itu, walaupun partai politik sudah terbentuk jauh sebelum
Indonesia merdeka, mereka yang memilih presiden dan wakil presiden serta membuat
konstitus: adalah Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia. Selanjutnya yang menjadi
lembaga legisiatif yang mengontrol jalannya roda pemerintahan dibentuk Komite Xasicr.al
Indonesia Pusat. Begitu juga untuk tingkat j kabupaten dan provinsi yang ketika itu baru
berjumlah delapan provinsi, badan Iegislatifnya adalah Komite Nasicr.a'. Daerah.

Setelah mengalami dua kali peperangan besar akibat penyerbuan kembali tentara
Belanda (Agresi Pertama tahun 1947 dan Agresi Kedua tahun 1949) barulah pada tahun
1955 dilakukan pemilihan umum untuk pertama kalinya. Partai-partai yang ikut dalam
pemilihan umum tersebut. yaitu sebagai berikut di bawah ini (empat partai besar yang
pertama mendapat jumlah kursi terbanyak):
1. Partai Nasionai Indonesia (PNT
2. Majelis Syura Muslimin Indonesia (Masyumi)
3. Nahdlatul Ulama (NU)
4. Partai Komunis Indonesia (PKI\

Bab 4 Pemeriraaka-: /trfr 105

5. Partai Syarikat Islam Indonesia (PSII)
Partai Kristen Indonesia (Parkindo)
7 Partai Katolik g. Partai Sosial. Indonesia (PSI)
9. Ikatan Pendukung Kemerdekaan Indonesia (IPKI)
10. Partai Islam Perti (Persatuan Tarbiyah Islamiyah)
11. PRN
12. Partai Buruh
13. GPPS
14. PRI
15. PPPRI
16. Partai Murba

17. Baperki
18. PIR Wongsonegoro
19. Garinda
20. Permai
21. Persatuan Daya
22. PIR Hazairin
23. PPTI
24. AKUI
25. PRD
26. PRIM
27. Acoma
28. Partai R. Soedjono Prawiro Soedarmo
Setelah pemilihan umum tahun 1955 pemerintahan Orde Lama tidak lagi melakukan
pemilihan umum. Bahkan legislatif menyatakan Bung Karno sebagai presiden' seumur
hidup. Hal ini berakhir sampai kejatuhan Bung Kamo setelah peristiwa G-30-S PKI.

Pemerintah Orde Lama mempersiapkan pemilihan umum dengan matang, yaiiu

dengan memasukkan ABRI dan Korpri dalam perpolitikan (dalam keberadaan Golkar).
Berdasarkan UUD 1945 utusan daerah dan utusan golongan juga bemuansa Golkar.
Karena persiapan inilah pemilihan umum baru diselenggarakan pada tahun 1971. , Secara
lengkap peserta pemilihan umum tahun 1971 adalah sebagai berikut.
1. Golongan Karya (Golkar)
2. Partai Nasional Indonesia (PNI)
3. Nahdlatul Ulama (NU)
4. Partai Katolik
5. Partai Murba
6. Partai Syariat Islam Indonesia (PSII)
7. Ikatan Pendukung Kemerdekaan Indonesia (IPKI)

106 Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia (SANRI)

8. Partai Kristen Indonesia
9. Partai Muslimin Indonesia
\*

10. Partai Islam Perti

Dalam pemilihan umum tahun 1977 partai-partai politik digabung menjadi dua partai
besar, yaitu partai-partai Kristen seperti Parkindo dan Partai Katolik ditambah dengan
PNI, Murba, dan IPKI menjadi Partai Demokrasi Indonesia (PDI). Sedangkan kumpulan
partai-partai Islam seperti NU, Parmusi, PSII, dan Perti menjadi Partai Persatuan
Pembangunan (PPP).
Dalam pemilihan umum tahun 1982 tidak banyak perbedaan yang menyolok dibanding
pemilu tahun 1977 sebelumnya. Hanya saja dalam pemilu 1987 para peserta pemilihan
umum (kontestan) yang selama ini mempunyai ciri-ciri seperti berikut.
1. Ciri keislaman dan'ideologi Islam bagi Persatuan Pembangunan.
2. Ciri demokrasi'* kebangsaan (nasionalisme) bagi Partai Demokrasi Indonesia.
3. Ciri kekar^aSniian keadilan sosial bagi Golongan Karya.
ditetapkan ag^bariya'mempergunakan satu-satunya asas, yaitu Pancasila. Dengan
demikian petlombaan pengaruh antarpara kontestan dalam setiap pemilihan umum
adal&h hanya pada.fjrogram kerja masing-masing saja.
, ^olk|f|^ang.pada mulanya disebut sebagai Sekretariat Bersama (Sskber) Golortgan|
Karya, lahir dari usaha untuk menggalang organisasi-organisasi masyffakat dan angkatan
bersenjata. Organisasi ini muncul satu tahun sebelum meletusnya'Pemberontakan G-30-
S/PKI, tepatnya Golkar lahir pada tanggal 20 Oktober 19(54:. Dan memang tidak dapat
disangkal bahwa organisasi ini lahir dari pusat dan dijabarkan sampai ke daerah-daerah.
Di samping itu, supaya tidak ada lo/alitas ganda dalam tubuh pegawai negeri sipil maka
Korpri (Korps Pegawai Republik Indonesia) yar.g lahir tanggai 29 November 1971 ikut
bergabung ke dalam Golkar. Golkar inilah kemudian yang dijadikan kendaraan oleh Pak
Harto untuk mendukung kekuasaannya selama 32 tahun. karer.a tidak ada satu pun kritik
dari infrastruktur politik ini yang berani mempscundangi dirinya.
Setelah Pak Harto jatuh dan diganti oleh Prof. Dr. B.J. Habibie, president Ri ketiga ini
melakukan berbagai perubahan di bihang politik. hi ar.taranya mengeluarkan:
1. UU Nomor 2 Tahun 1999 tentang Partai Politik,
2. . UU Nomor 3 Tahun 1999 tentang Pemilihan Umum. dan
3. UU Nomor 4 Tahun 1999 tentang MPR dan DPR.
Itulah sebabnya setahun setelah reformasi, pemilihan umumdilaksanakan. Para pesertanya
tidak lagi tiga kontestan, tetapi membengkak menjadi lebih dari 100 partai politik. Tetapi
setelah diseleksi yang memenuni syarat ada -S partai untuk ikut dalam Pemilu 1999, yaitu
sebagai berikut.
1. Partai Indonesia Baru

Dab 4 Pemerinlahan Indonesia

 2. Partai Kristen Nasional Indonesia
3. Partai Nasional Indonesia
4. Partai Aliansi Demokrasi Indonesia
5. Partai Kebangkitan Muslim Indonesia
6. Partai Umat Islam
7. Partai Kebangkitan Umat
8. Partai Masyumi Baru
9. Partai Persatuan Pembangunan
10. Partai Syarikat Islam Indonesia
11. Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan
12. Partai Abul Yatama
13. Partai Kebangsaan Merdeka
14. Partai Demokrasi Kasih Bangsa
15. Partai Amanat Nasional
16. Partai Rakyat Demokratik
17. Partai Syarikat Islam Indonesia 1905
18. Partai Katolik Demokrat
19. Partai Pilihan Rakyat v , :
20. Partai Rakyat Indonesia
21. Partai Politik Islam Indonesia Masyumi
22. Partai Bulari Bintang
23. Partai Solidaritas Pekerja
24. Partai Keadilan *•
25. Partai Nahdlatul Umat
26. Partai Nasional Indonesia From Marhaenis
27. Partai Ikatan Pendukung Kemerdekaan Indonesia
28. Partai Republik
29. Partai Islam Demokrat
30. Partai Nasional Indonesia Massa Marhaen
31. Partai Musyawarah Rakyat Banyak
32. Partai Demokrasi Indonesia
33. Partai Golongan Karya
34. Partai Persatuan
35. Partai Kebangkitan Bangsa
36. Partai Uni Demokrasi Indonesia
37. Partai Buruh Indonesia
38. Partai Musyawarah Kekeluargaan Gotong Royong
39. Partai Daulat Rakyat
40. Partai Cinta Damai
41. Partai Keadilan dan Persatuan
42. Partai Solidaritas Pekerja Seluruh Indonesia

108 Sis ten: Adniir.is’.ra:.- r_

 1

43. Partai Nasional Bangsa Indonesia

44. Partai Bhinneka Tunggal Ika
45. Partai Solidaritas Uni Nasional Indonesia
46. Partai Nasional Demokrat
47. Partai UmatMu.slimin Indonesia
48. Partai Pekerja -Indonesia
Selanjutnya untuk pemilihan umum 2004 sampai saat tulisan ini dibuat partai sudah
berjumlah 225 partai politik. Karena begitu banyak partai yang berbelah dua, seperti PPP
karena KtH. Zainuddin M.Z. hengkang lalu mendirikan PPP Ref6rmasi. Begitu juga Matori
Abdul Jalil hengkang dari PKB membentuk kubu tersendiri. Eros Djarot dan Prof. Dr.
Dimyati Hartono, S.H. secara terpisah juga membentuk kubu sendiri. ' '
> > . * •til
Terlepas dari memenuhi syarat atau tidak, karena harus memenuhi syarat 50%*provinshdi
Indonesia harus terwakili. Namun yang jelas dengan tumbuhnya partai-partaiinitampak
kenyataan bahwa bangsa ini mencoba berpartisipasi dalam politik pemeriniah'ah. Segala
pendapat yang.mengatakan bahwa kemungkinan sekadar mencari.iiang dan kekuasaan.
Apakah caranya masih berkategori halal atau^sudahfceriderling haram karena tidak
merrienuhi.kriteria agama, adat, dan htiT^mi rie|;eri inii.nanti sejarah yaing akan
membuktikannya.
•» • • • •«
v
'•'•'n V- 4

-M

“■£

Bab 4 Pemerintahan Indonesia 109