Diterjemahkan dari bahasa Inggris ke bahasa Indonesia - www.onlinedoctranslator.

com

Kebutuhan untuk mendesentralisasikan perencanaan dan manajemen pembangunan

telah menjadi tema yang berulang dalam rencana dan kebijakan lembaga bantuan
internasional dan negara berkembang dalam beberapa tahun terakhir. Dengan pergeseran
penekanan dalam strategi pembangunan ke arah mempromosikan pertumbuhan ekonomi
yang lebih adil secara sosial dan memenuhi kebutuhan dasar kelompok termiskin di
masyarakat berkembang, partisipasi luas dalam pengambilan keputusan dianggap penting
untuk proses pembangunan, dan desentralisasi telah diadvokasi sebagai cara. untuk
memunculkan partisipasi itu.

Dua argumen utama dibuat untuk mendorong desentralisasi pemerintah di Negara

Dunia Ketiga. Salah satunya adalah bahwa desentralisasi diperlukan untuk mempercepat laju
dan menyebarkan manfaat pertumbuhan, mengintegrasikan beragam wilayah di negara-
negara heterogen dan menggunakan sumber daya yang langka secara lebih efisien untuk
mempromosikan pembangunan di daerah yang dilanda kemiskinan atau tertinggal secara
ekonomi. Analis di Badan Pembangunan Internasional AS (USAID) telah mencatat bahwa
&dquo; ketika negara-negara berkembang dan lembaga-lembaga donor pindah ke sejumlah
besar proyek skala kecil dan proyek-proyek terpadu di seluruh wilayah, multi-sektor, untuk
menjangkau kaum miskin pedesaan, manajemen yang terlalu terpusat menjadi lebih dari
sebuah masalah&dquo; (1). Presiden Bank Dunia Robert McNamara, dalam laporannya
kepada Dewan Gubernur di Nairobi, menuduh bahwa “di sebagian besar negara, administrasi
terpusat dari sumber daya yang langka - baik uang dan keterampilan - biasanya
mengakibatkan sebagian besar dari mereka dialokasikan untuk sekelompok kecil orang kaya
dan berkuasa” ;. Dia menunjukkan bahwa jika negara berkembang benar-benar tertarik untuk
mengentaskan kemiskinan dan menyeimbangkan pembangunan, “pengalaman menunjukkan
bahwa ada peluang sukses yang lebih besar jika lembaga menyediakan partisipasi rakyat,
kepemimpinan lokal dan desentralisasi otoritas” (2).

Argumen terkait adalah bahwa jika kelompok termiskin dalam masyarakat

berkembang ingin memperoleh bagian yang lebih besar dari layanan pemerintah, harus
ditemukan cara untuk mendesentralisasikan pemberian layanan publik dan melibatkan
penerima manfaat dalam perencanaan dan pengambilan keputusan di tingkat lokal. Analis
USAID berpendapat bahwa “ desentralisasi diperlukan untuk meningkatkan cakupan
keputusan, dan dengan demikian insentif, tersedia bagi peserta lokal, serta untuk membangun
institusi dan untuk mendorong, menyusun, memfokuskan, dan menstabilkan partisipasi
semacam itu “

; (3). Program Pembangunan Perserikatan Bangsa-Bangsa (UNDP), dalam evaluasi

200 proyek pembangunan pedesaan yang didanai selama tahun 1970-an, menemukan bahwa
kelompok termiskin di masyarakat berkembang tidak dapat mengandalkan pemerintah pusat
untuk memenuhi kebutuhan mereka.

Desentralisasi juga menjadi bagian penting dari strategi pembangunan selang di

Afrika Timur (5). Di antara upaya yang paling menonjol untuk mendesentralisasikan
perencanaan dan administrasi pembangunan adalah program reformasi administrasi Tanzania
yang dimulai pada tahun 1972. Program ini menghapuskan pemerintah lokal tradisional,
menyerap pejabat lokal ke dalam layanan sipil nasional dan mendesentralisasikan
kementerian nasional. Reformasi memberi otoritas daerah tanggung jawab yang lebih besar
untuk perencanaan pembangunan pedesaan. Kekuasaan komite pembangunan kabupaten dan
desa diperluas. Petugas teknis kementerian pusat ditugaskan ke komite pembangunan lokal
dan direktur pembangunan lokal direkrut dan dilatih oleh pemerintah pusat.

Desentralisasi perencanaan pembangunan juga menjadi landasan kebijakan

pembangunan pedesaan Kenya pada awal 1970-an. Komite penasihat pembangunan provinsi
dan kabupaten dibentuk di Kenya sesuai dengan kebijakan yang diumumkan dalam rencana
nasional pemerintah untuk tahun 1970-1974. Tujuannya adalah untuk “mengkoordinasikan
dan merangsang pembangunan di tingkat lokal dengan melibatkan dalam proses perencanaan
tidak hanya pejabat Pemerintah tetapi juga masyarakat melalui perwakilan mereka”; (6).
Kenya membentuk sistem komite pembangunan distrik pada tahun 1974 melalui bantuan
teknis yang diberikan kepada organisasi perencanaan lokal.

Tetapi mungkin program desentralisasi yang paling luas di Afrika diprakarsai oleh
pemerintah revolusioner Sudan pada tahun 1971. Undang-undang Pemerintah Daerah, yang
diumumkan pada tahun itu, memperluas tugas Komisaris Provinsi dan membentuk Dewan
Eksekutif Provinsi untuk mengoordinasikan pekerjaan pejabat lokal. dan perwakilan
kementerian pusat di provinsi. Dewan Eksekutif provinsi diberi wewenang untuk membentuk
dewan distrik, kota, pedesaan, dan desa di mana mereka dapat mendelegasikan tanggung
jawab perencanaan dan administrasi. Pada pertengahan 1970-an banyak kementerian pusat
dihapuskan dan hampir semua tanggung jawab perencanaan dan administrasi dilimpahkan ke
provinsi. Saat ini sedang dilakukan rencana untuk melakukan regionalisasi di seluruh negeri
dan memberikan otonomi administratif kepada pemerintah daerah (7).

Namun dalam praktiknya, negara-negara berkembang menghadapi masalah yang

kompleks dalam menerapkan kebijakan desentralisasi. Mengamati lebih dari satu dekade
eksperimen di Tanzania, Picard mencatat bahwa sementara “desentralisasi telah membawa
sedikit dekonsentrasi kekuasaan ke daerah dan distrik, struktur administrasi belum mampu
membangun mekanisme yang akan memastikan peningkatan partisipasi di tingkat kabupaten
dan kecamatan” (8). Dia menegaskan bahwa “tujuan utama Presiden Nyerere, bahwa
desentralisasi menyediakan mekanisme untuk partisipasi rakyat di kabupaten, sebagian besar
masih belum tercapai” (9). Demikian pula, di Kenya, kontrol atas perencanaan dan
administrasi pembangunan tetap sangat terpusat meskipun struktur dan prosedur
desentralisasi diadopsi pada tahun 1970-an,

Evaluasi baru-baru ini menimbulkan pertanyaan mendalam tentang komitmen

birokrasi nasional terhadap desentralisasi, tentang motivasi politik desentralisasi di beberapa
negara dan implikasinya untuk mencapai pertumbuhan ekonomi yang adil secara sosial.
Desentralisasi telah digagalkan dalam beberapa kasus oleh konflik yang timbul antara
keinginan para pemimpin pemerintah untuk mengendalikan ekonomi yang rapuh dan dilanda
kemiskinan dan program mereka untuk mendorong partisipasi yang luas dalam
pembangunan. Selain itu, desentralisasi membutuhkan prasyarat dan kebijakan pendukung
tertentu yang tidak dapat atau tidak akan disediakan oleh banyak pemerintah, dan perubahan
sikap dan perilaku pejabat pemerintah pusat yang sulit dicapai. Peran unit pemerintahan pusat
dan daerah - atau warga negara - tidak selalu digambarkan dengan jelas dalam undang-
undang desentralisasi. Ironisnya, banyak kelemahan pemerintah yang sangat sentralistik yang
dirancang untuk diatasi dengan kebijakan desentralisasi, seringkali menjadi hambatan terkuat
untuk membuat desentralisasi berjalan.

Oleh karena itu, konsep desentralisasi perlu dikaji ulang dan masalah-masalah praktis
pelaksanaan kebijakan desentralisasi ditinjau dari pengalaman akhir-akhir ini. Makalah ini
menguraikan manfaat yang diklaim untuk desentralisasi perencanaan dan administrasi
pembangunan dan berbagai bentuk yang dapat diambil desentralisasi. Masalah pelaksanaan
kebijakan di Afrika Timur diringkas, dan sumber daya keuangan dan administrasi yang
penting serta kondisi politik, organisasi dan perilaku untuk membuat desentralisasi bekerja
dijelaskan dan dianalisis. Akhirnya, makalah ini membahas implikasi untuk memberikan
bantuan teknis kepada negara-negara berkembang.

MANFAAT DESENTRALISASI

Sejumlah keuntungan telah diklaim untuk mentransfer tanggung jawab yang lebih
besar untuk perencanaan dan manajemen pembangunan dari pemerintah pusat ke tingkat
administrasi yang lebih rendah atau organisasi lain di negara berkembang. Di antara manfaat
potensial dari desentralisasi adalah sebagai berikut:

1. Desentralisasi adalah cara untuk mengatasi keterbatasan parah dari perencanaan

nasional yang dikendalikan secara terpusat yang telah menjadi nyata di sebagian besar negara
berkembang selama dua dekade terakhir, dengan mendelegasikan wewenang yang lebih besar
untuk perencanaan dan manajemen pembangunan kepada pejabat yang bekerja. di lapangan,
lebih dekat dengan masalah. Desentralisasi ke tingkat regional atau lokal memungkinkan
pejabat untuk memilah dan menyesuaikan rencana dan program pembangunan dengan
kebutuhan daerah dan kelompok yang heterogen dalam suatu negara (11).

2. Desentralisasi adalah sarana untuk memotong sejumlah besar “pita merah” dan
prosedur-prosedur yang sangat terstruktur yang menjadi ciri khas perencanaan dan
manajemen pusat di negara-negara berkembang yang sebagian diakibatkan oleh pemusatan
kekuasaan, wewenang dan sumber daya yang berlebihan di pusat pemerintahan di ibu kota
negara (12).

3. Dengan mendesentralisasikan fungsi dan menugaskan kembali pejabat pemerintah

pusat ke tingkat lokal, pengetahuan dan kepekaan mereka terhadap masalah dan kebutuhan
lokal akan meningkat. Kontak yang lebih dekat antara pejabat pemerintah dan penduduk
setempat akan memungkinkan keduanya memperoleh informasi yang lebih baik untuk
merumuskan rencana yang lebih realistis dan efektif untuk proyek dan program pemerintah.

. Desentralisasi juga akan memungkinkan “penetrasi” politik dan administrasi yang

lebih besar dari kebijakan pemerintah nasional ke daerah-daerah yang jauh dari ibukota
nasional, di mana rencana pemerintah pusat sering tidak diketahui atau diabaikan oleh
masyarakat pedesaan atau diremehkan oleh elit lokal, dan di mana dukungan untuk rencana
pembangunan nasional sering lemah (13).

5. Desentralisasi akan memungkinkan keterwakilan yang lebih besar untuk berbagai

kelompok politik, agama, etnis dan suku dalam pengambilan keputusan pembangunan yang
dapat mengarah pada kesetaraan yang lebih besar dalam alokasi sumber daya dan investasi
pemerintah (14).

6. Desentralisasi akan mengarah pada pengembangan kemampuan administratif yang

lebih besar di antara pemerintah daerah dan lembaga swasta di daerah dan provinsi, dan
dengan demikian memperluas kapasitas mereka untuk mengambil alih fungsi yang biasanya
tidak dilakukan dengan baik oleh kementerian pusat, seperti pemeliharaan jalan dan investasi
infrastruktur di daerah-daerah yang jauh dari ibu kota negara. Ini juga akan memberi pejabat
lokal kesempatan untuk mengembangkan keterampilan manajerial dan teknis mereka.

7. Efisiensi pemerintah pusat dapat ditingkatkan melalui desentralisasi dengan

membebaskan pejabat manajemen puncak dari tugas-tugas rutin yang dapat lebih efektif
dilakukan oleh staf lapangan atau pejabat lokal. Waktu yang dibebaskan dari administrasi
rutin akan membebaskan para pemimpin politik dan administrasi untuk merencanakan lebih
hati-hati dan mengawasi secara lebih efektif pelaksanaan kebijakan pembangunan (15).

8. Desentralisasi juga dapat menyediakan struktur di mana kegiatan berbagai

kementerian dan lembaga pemerintah pusat yang terlibat dalam pembangunan dapat
dikoordinasikan secara lebih efektif satu sama lain dan dengan para pemimpin lokal dan
organisasi non-pemerintah di berbagai daerah. Wilayah, provinsi, atau distrik menyediakan
basis geografis yang nyaman untuk mengoordinasikan banyak sekali proyek khusus yang
dilakukan oleh banyak pemerintah di negara berkembang di daerah pedesaan (16).

9. Struktur pemerintahan yang terdesentralisasi diperlukan untuk melembagakan

partisipasi warga negara dalam perencanaan dan pengelolaan pembangunan. Struktur
pemerintahan yang terdesentralisasi dapat memfasilitasi pertukaran informasi tentang
kebutuhan lokal dan menyalurkan tuntutan politik dari masyarakat lokal ke kementerian
nasional (17).

10. Dengan menciptakan sarana alternatif pengambilan keputusan, desentralisasi

dapat mengimbangi pengaruh atau kontrol atas kegiatan pembangunan oleh elit lokal yang
sering tidak simpatik terhadap kebijakan pembangunan nasional dan tidak peka terhadap
kebutuhan kelompok miskin di masyarakat pedesaan.

11. Desentralisasi dapat menghasilkan administrasi yang lebih fleksibel, inovatif dan
kreatif. Unit administratif regional, provinsi atau kabupaten mungkin memiliki peluang yang
lebih besar untuk menguji inovasi dan bereksperimen dengan kebijakan dan program baru di
wilayah tertentu tanpa harus membenarkannya untuk seluruh negara. Jika eksperimen gagal,
dampaknya terbatas pada yurisdiksi kecil; jika mereka berhasil, prasyarat keberhasilan
mereka dapat diuji atau dibuat untuk direplikasi di daerah lain di negara ini (18).

12. Penciptaan struktur pemerintahan regional, provinsi atau lokal melalui

desentralisasi fungsi perencanaan dan pengelolaan pembangunan memungkinkan pemimpin
lokal untuk menemukan layanan dan memfasilitasi secara lebih efektif dalam masyarakat,
untuk mengintegrasikan daerah terpencil atau tertinggal ke dalam ekonomi regional dan
untuk memantau dan mengevaluasi pelaksanaan proyek-proyek pembangunan lebih efektif
daripada yang dapat dilakukan oleh badan-badan perencanaan pusat.

13. Desentralisasi dapat meningkatkan stabilitas politik dan persatuan nasional dengan
memberikan kemampuan kepada kelompok-kelompok di berbagai bagian negara untuk
berpartisipasi lebih langsung dalam pengambilan keputusan pembangunan, sehingga
meningkatkan &dquo; taruhan &dquo; dalam memelihara sistem politik.

14. Ketika masyarakat, ekonomi, dan pemerintah menjadi lebih kompleks, kontrol
pusat dan pengambilan keputusan menjadi lebih sulit, mahal, dan tidak efisien. Dengan
mengurangi skala disekonomis yang melekat pada konsentrasi berlebihan dalam pengambilan
keputusan di ibukota nasional, desentralisasi dapat meningkatkan jumlah barang dan jasa
publik - dan efisiensi penyampaiannya - dengan biaya yang lebih rendah (19).

Pernyataan dan hipotesis yang mendasari dugaan keuntungan ini belum semuanya
diverifikasi secara empiris; dan memang, banyak manfaat desentralisasi yang disebut oleh
para pendukung sebagai hasil potensial daripada hasil aktual dari program desentralisasi.
Kenyataannya, seperti disebutkan sebelumnya, hasil kebijakan desentralisasi di banyak
negara berkembang mengecewakan.

KONSEP DESENTRALISASI

Beberapa masalah yang muncul di negara berkembang dengan penerapan

desentralisasi bersifat konseptual. Desentralisasi sering didiskusikan dan diusulkan oleh
pejabat pemerintah dan staf lembaga bantuan internasional tanpa konsepsi yang ringkas
tentang maknanya dan tanpa pemahaman yang nyata tentang bentuk-bentuk alternatif yang
dapat diambil dari desentralisasi.
Arti Desentralisasi

Desentralisasi didefinisikan di sini sebagai pengalihan atau pendelegasian wewenang

hukum dan politik untuk merencanakan, membuat keputusan, dan mengelola fungsi-fungsi
publik dari pemerintah pusat dan badan-badannya kepada organisasi-organisasi lapangan dari
badan-badan tersebut, unit-unit bawahan pemerintah, perusahaan publik semi-otonom, di
seluruh wilayah atau otoritas pembangunan daerah; kewenangan fungsional, pemerintah
daerah otonom, atau lembaga swadaya masyarakat. Tingkat kekuasaan politik dan hukum
yang dialihkan atau didelegasikan dengan wewenang merencanakan, memutuskan, atau
mengelola - yaitu, jumlah kekuasaan yang "diberikan" oleh pemerintah pusat kepada
lembaga-lembaga bawahan atau semi-otonom - tergantung pada bentuk desentralisasi
digunakan dan besarnya dukungan yang diberikan pemerintah pusat kepada unit organisasi
lain dalam menjalankan fungsi desentralisasi.

Bentuk-Bentuk Desentralisasi

Desentralisasi dapat mengambil beberapa bentuk. Pertama, perbedaan dapat dibuat

antara desentralisasi fungsional dan desentralisasi daerah. Yang pertama berfokus pada
pengalihan wewenang untuk melakukan tugas atau kegiatan tertentu ke organisasi khusus
yang beroperasi secara nasional, atau setidaknya lintas yurisdiksi lokal. Pembentukan kantor-
kantor lapangan di kementerian nasional yang menangani perawatan kesehatan atau
pembangunan jalan raya, misalnya, atau perusahaan publik untuk membangun dan
memelihara utilitas adalah bentuk desentralisasi fungsional. Desentralisasi daerah, di sisi lain,
selalu terutama ditujukan untuk mengalihkan tanggung jawab fungsi-fungsi publik kepada
organisasi-organisasi dalam batas-batas spasial atau politik sub-nasional yang terdefinisi
dengan baik - sebuah provinsi, kabupaten, kotamadya, daerah aliran sungai atau wilayah
geografis.

Perbedaan kedua dapat dibuat di antara tiga derajat desentralisasi: dekonsentrasi,

delegasi dan devolusi.

1. Dekonsentrasi. Bentuk desentralisasi yang paling tidak ekstensif adalah

dekonsentrasi. Di satu sisi, ini hanya melibatkan pemindahan beban kerja dari kantor pusat
kementerian pemerintah ke staf yang berlokasi di kantor-kantor di luar ibu kota negara, dan
staf tersebut mungkin tidak diberi wewenang untuk memutuskan bagaimana fungsi-fungsi itu
akan dilakukan. Fesler berpendapat bahwa pemindahan beban kerja mungkin tidak benar-
benar desentralisasi sama sekali: “memindahkan beban kerja dari ibu kota mungkin efisien
dan nyaman bagi publik dan bahkan dapat meningkatkan perasaan bahwa pemerintah dekat
dengan rakyat”, catatnya. “Tapi itu mungkin tidak melibatkan desentralisasi kekuasaan, yaitu,
mungkin tidak memberikan kesempatan untuk menggunakan kebijaksanaan lokal yang
substansial dalam pengambilan keputusan” (20). Meskipun pengamatan ini valid dan
mungkin benar untuk sebagian besar negara Barat,

Dekonsentrasi yang lebih besar dapat dicapai melalui administrasi lapangan.

Berlawanan dengan sekadar memindahkan beban kerja dari kantor pemerintah pusat di ibu
kota ke kantor-kantor di lokasi lain, pembuatan sistem administrasi lapangan menyiratkan
pengalihan kebijaksanaan pengambilan keputusan kepada staf lapangan, yang memungkinkan
mereka memiliki kebebasan untuk merencanakan, membuat keputusan rutin, dan
menyesuaikan pelaksanaan arahan pusat dengan kondisi daerah, dalam pedoman yang
ditetapkan oleh kementerian pusat. Di bawah sistem administrasi lapangan, meskipun pejabat
pemerintah bekerja dalam yurisdiksi lokal yang mungkin memiliki kekuasaan semi-otonom
atau didelegasikan, staf lapangan adalah pegawai kementerian pusat dan tetap berada di
bawah arahan dan kendalinya.

Sebuah perbedaan yang berguna juga dapat dibuat antara administrasi lapangan dan
administrasi lokal. Administrasi lokal adalah bentuk dekonsentrasi di mana semua tingkat
bawahan pemerintah dalam suatu negara adalah agen dari otoritas pusat, biasanya cabang
eksekutif. Daerah, provinsi, kabupaten, kotamadya, dan unit pemerintahan lainnya dipimpin
oleh seorang pemimpin yang ditunjuk oleh atau bertanggung jawab langsung kepada lembaga
pemerintah pusat, biasanya Kementerian Dalam Negeri atau Pemerintah Daerah. Fungsi-
fungsi lokal dilakukan di bawah pengawasan teknis dan kendali kementerian pusat, dan
kepala pemerintahan lokal melayani dengan senang hati kepala eksekutif negara. Pemerintah
daerah dapat terintegrasi, di mana pejabat kementerian dan pejabat lokal bekerja di bawah
pengawasan eksekutif lokal,

2. Delegasi. Bentuk lain dari desentralisasi adalah pendelegasian wewenang

pengambilan keputusan dan pengelolaan untuk fungsi-fungsi khusus kepada organisasi yang
hanya berada di bawah kendali tidak langsung kementerian pemerintah pusat. Seringkali
organisasi yang fungsi publiknya didelegasikan memiliki otoritas semi-independen untuk
melaksanakan tanggung jawab mereka, dan bahkan mungkin tidak ditempatkan dalam
struktur pemerintahan biasa. Pendelegasian fungsi dari kementerian pusat ke organisasi
seperti perusahaan publik, otoritas perencanaan daerah dan pengembangan wilayah, otoritas
fungsional multiguna dan satu tujuan, dan unit pelaksana proyek merupakan bentuk
desentralisasi yang lebih luas daripada dekonsentrasi administratif.

Tanggapan banyak pemerintah dan sebagian besar lembaga pemberi pinjaman

internasional terhadap pembatasan ketat pada administrasi publik di sebagian besar Dunia
Ketiga telah mendelegasikan lebih banyak fungsi kepada perusahaan publik dan otoritas
khusus, yang telah digunakan secara luas di Afrika Timur untuk melaksanakan skema
pembangunan. Selama tahun 1950-an dan 1960-an penciptaan perusahaan dan organisasi
parastatal merupakan bagian integral dari resep teori administrasi publik Barat untuk
reformasi administrasi dan modernisasi, dan dilihat oleh banyak pemimpin politik yang
bermotivasi pembangunan sebagai cara untuk "menghubungkan arus pendek mesin
pemerintah yang normal. dan memberkahinya dengan dorongan pembangunan, koherensi dan
wewenang untuk merencanakan dan mengejar pembangunan ekonomi dengan cara-cara yang
dianggap cocok untuk itu” (22).

3. Devolusi. Terakhir, bentuk desentralisasi yang paling ekstrem adalah penguatan

atau penciptaan tingkat dan unit pemerintahan yang mandiri melalui devolusi. Beberapa ahli
teori administrasi berpendapat bahwa devolusi adalah konsep dan pengaturan yang cukup
terpisah dari desentralisasi, yang menyiratkan divestasi fungsi oleh pemerintah pusat dan
penciptaan unit pemerintahan baru di luar kendali otoritas pusat. Sherwood, misalnya, telah
mencatat bahwa devolusi berarti “pengalihan kekuasaan kepada unit-unit geografis
pemerintah lokal yang berada di luar struktur komando formal pemerintah pusat. Ini bukan
desentralisasi. Jadi, devolusi mewakili konsep keterpisahan, keragaman struktur dalam sistem
politik secara keseluruhan”.

Dalam kerangka ini, devolusi memiliki karakteristik tertentu. Pertama, mensyaratkan

bahwa pemerintah daerah diberikan otonomi dan independensi dan secara jelas dirasakan
pada tingkat yang terpisah di mana otoritas pusat hanya menjalankan sedikit atau tidak ada
kontrol langsung. Kedua, unit-unit lokal harus memiliki batas-batas geografis yang jelas dan
diakui secara hukum di mana mereka menjalankan wewenang dan di mana mereka
menjalankan fungsi-fungsi publik. Ketiga, pemerintah daerah harus diberi status korporasi
dan kekuasaan untuk meningkatkan sumber daya yang cukup untuk menjalankan fungsi-
fungsi tertentu. Keempat, devolusi menyiratkan perlunya “mengembangkan pemerintah
daerah sebagai institusi &dquo; dalam arti bahwa mereka dianggap oleh warga lokal sebagai
organisasi yang menyediakan layanan yang memuaskan kebutuhan mereka dan sebagai unit
pemerintah di mana mereka memiliki pengaruh. Akhirnya, devolusi adalah pengaturan yang
di dalamnya terdapat hubungan timbal balik, saling menguntungkan dan koordinasi antara
pemerintah pusat dan daerah; yaitu, pemerintah daerah memiliki kemampuan untuk
berinteraksi secara timbal balik dengan unit lain dalam sistem pemerintahan yang menjadi
bagiannya (24)

Meskipun spesifikasi untuk devolusi mungkin valid dari perspektif teoretis atau
hukum Barat, di sebagian besar negara berkembang persyaratan sebenarnya kurang ketat.
Devolusi biasanya dilihat sebagai bentuk desentralisasi di mana unit pemerintah daerah
diberikan tanggung jawab untuk beberapa fungsi tetapi di mana pemerintah pusat sering
mempertahankan beberapa kekuasaan pengawasan dan mungkin memainkan peran keuangan
yang besar. Bahkan di mana sebagian besar kondisi teoretis Barat untuk devolusi terpenuhi,
pemerintah pusat di negara berkembang sering berusaha membuat pemerintah daerah
bertindak secara konsisten dengan kebijakan dan rencana pembangunan nasional dalam
menjalankan fungsinya, dan kontrol formal atau informal tertentu sering dipertahankan untuk
mencapainya. tujuan itu. Beberapa negara berkembang memiliki sistem devolusi formal yang
memenuhi semua kondisi yang disebutkan sebelumnya, tetapi beberapa konstitusi nasional
menyerahkan kekuasaan dan tanggung jawab khusus kepada pemerintah daerah atau memberi
mereka sisa kekuasaan yang tidak diklaim oleh pemerintah pusat. Dan untuk tujuan
pembangunan, kekuatan unit pemerintah daerah - dalam hal fungsi yang mereka lakukan,
keterampilan dan profesionalisme pejabat lokal, basis sumber daya keuangan mereka dan
efektivitas mereka dalam melaksanakan tanggung jawab mereka - mungkin jauh lebih besar.
signifikan dari status hukum mereka sebagai unit independen (25).

Dengan demikian, berbagai bentuk desentralisasi harus dianalisis secara kontinum.

Setiap bentuk desentralisasi memiliki implikasi yang berbeda untuk pengaturan kelembagaan,
tingkat transfer wewenang dan kekuasaan, partisipasi warga lokal, prasyarat untuk
keberhasilan implementasi, dan keuntungan atau manfaat bagi sistem politik. Pada
kenyataannya, meskipun ada perbedaan di antara berbagai bentuk desentralisasi, mereka tidak
dapat dipisahkan satu sama lain. Semua struktur pemerintahan terdiri dari beberapa
kombinasi dari bentuk-bentuk administrasi desentralisasi ini, dengan penekanan pada jumlah
wewenang yang ditransfer ke unit-unit desentralisasi yang berbeda dari satu negara ke negara
lain. Perbedaan tersebut, bagaimanapun, sering tidak secara jelas tercermin dalam proposal
desentralisasi negara-negara berkembang, dan ketidakjelasan dapat menyebabkan masalah
politik dan administrasi yang serius selama implementasi.. menghasilkan implementasi
kebijakan mereka. Di Tanzania, Kenya dan Sudan, desentralisasi dijalankan dengan cara yang
agak berbeda dan dengan tujuan yang berbeda, tetapi banyak dari masalah dan kesulitan yang
dihadapi oleh ketiga pemerintah tersebut cukup mirip, seperti hasil keseluruhannya. Tinjauan
terhadap masalah-masalah tersebut tidak hanya mengungkapkan kendala-kendala di mana
program-program harus dilaksanakan, tetapi juga menyarankan kondisi-kondisi yang harus
ditetapkan untuk mengefektifkan desentralisasi. tetapi banyak dari masalah dan kesulitan
yang dihadapi oleh ketiga pemerintah cukup mirip, seperti hasil keseluruhannya. Tinjauan
terhadap masalah-masalah tersebut tidak hanya mengungkapkan kendala-kendala di mana
program-program harus dilaksanakan, tetapi juga menyarankan kondisi-kondisi yang harus
ditetapkan untuk mengefektifkan desentralisasi. tetapi banyak dari masalah dan kesulitan
yang dihadapi oleh ketiga pemerintah cukup mirip, seperti hasil keseluruhannya. Tinjauan
terhadap masalah-masalah tersebut tidak hanya mengungkapkan kendala-kendala di mana
program-program harus dilaksanakan, tetapi juga menyarankan kondisi-kondisi yang harus
ditetapkan untuk mengefektifkan desentralisasi.

Pertama, komitmen politik terhadap desentralisasi relatif dangkal di ketiga negara

tersebut, meskipun ada advokasi kuat untuk reformasi pemerintah oleh pemimpin politik
yang dominan di dua negara tersebut. Di Tanzania, Presiden Julius K. Nyerere mendapat
dukungan umum dari para pemimpin politik penting tetapi pada awalnya hanya mendapat
sedikit kerja sama dari para pemimpin lokal dan birokrasi nasional. Teknisi kementerian
pusat di Tanzania hanya mendukung desentralisasi setelah mereka berada di bawah kendali
TANU, partai politik tunggal negara itu. Di Sudan, Presiden Gaafar Mohamed Nimiery
bertindak dengan dukungan dari Persatuan Sosialis Sudan, satu-satunya partai politik di
negara itu, dan beberapa pemimpin regional, tetapi birokrasi pusat sering menentang atau
merusak kebijakan desentralisasi. Dukungan politik untuk desentralisasi dan partisipasi lokal
dalam perencanaan dan pengelolaan pembangunan di Kenya dan Tanzania biasanya terbatas
pada pengaturan untuk mendapatkan kepatuhan yang lebih besar oleh masyarakat pedesaan
terhadap kebijakan pemerintah pusat. Di ketiga negara, kepemimpinan politik yang kuat
diperlukan selama lebih dari satu dekade untuk membuat konsep desentralisasi - bahkan
dalam bentuk dekonsentrasi terbatas yang sekarang diakui di Afrika Timur - cocok secara
politik. Kesulitan membangun komitmen politik terhadap desentralisasi telah menunda dan
seringkali menghambat kemajuan di ketiga negara (26). kepemimpinan politik yang kuat
diperlukan selama lebih dari satu dekade untuk membuat konsep desentralisasi - bahkan
dalam bentuk dekonsentrasi terbatas yang sekarang diakui di Afrika Timur - cocok secara
politik. Kesulitan membangun komitmen politik terhadap desentralisasi telah menunda dan
seringkali menghambat kemajuan di ketiga negara (26). kepemimpinan politik yang kuat
diperlukan selama lebih dari satu dekade untuk membuat konsep desentralisasi - bahkan
dalam bentuk dekonsentrasi terbatas yang sekarang diakui di Afrika Timur - cocok secara
politik. Kesulitan membangun komitmen politik terhadap desentralisasi telah menunda dan
seringkali menghambat kemajuan di ketiga negara (26).

Hambatan kuat untuk mengimplementasikan proposal perencanaan dan administrasi

yang terdesentralisasi di negara-negara Afrika Timur adalah penolakan terus-menerus dari
birokrat pemerintah pusat - baik di kementerian nasional maupun unit administrasi lokal -
untuk “pengambilan keputusan dari bawah”. Di Kenya dan Tan zania, birokrasi pusat masih
mempertahankan kendali atas perencanaan pembangunan daerah, provinsi dan kabupaten. Di
Sudan, Presiden Nimiery harus mereorganisasi atau meniadakan banyak kementerian pusat
untuk mengatasi oposisi birokrasi terhadap dekrit desentralisasi. Perlawanan ini tidak hanya
disebabkan oleh keengganan kementerian pusat untuk mengalihkan fungsi-fungsi yang
menyediakan basis sumber daya keuangan dan pengaruh politik mereka,

Penentangan juga datang dari elit adat dan beberapa tokoh lokal. Tujuan utama
desentralisasi di Afrika Timur adalah untuk memecah basis tradisional pengaruh politik
dengan membentuk struktur administrasi baru, dengan menciptakan prosedur perencanaan
dan manajemen yang akan melemahkan kekuatan elit lokal dengan membawa pemimpin
muda ke dalam pengambilan keputusan masyarakat, atau dengan memperkuat peran pejabat
yang diangkat secara terpusat dalam masyarakat pedesaan. Namun di Tanzania, elit lokal
sering bergabung dengan pemilik tanah kecil dan beberapa teknisi kementerian pusat dalam
menghalangi atau menetralisir program yang bertujuan untuk memperluas partisipasi dalam
perencanaan pembangunan atau realokasi sumber daya pemerintah. Di Kenya,

Kebijakan desentralisasi juga dilemahkan oleh “sikap sentris ~ dari banyak pejabat
pemerintah - baik di ibu kota negara maupun di dalam komunitas lokal - yang membuat
mereka mencemooh partisipasi masyarakat pedesaan dalam kegiatan pembangunan. Di
Sudan, pejabat provinsi sering bekerja di sekitar anggota dewan distrik dan desa.
“Ketidakpercayaan terhadap kemampuan dan kejujuran anggota dewan lokal sudah mendarah
daging dan instruksi tentang demokrasi akar rumput dijalankan secara sinis” Howell
mengamati (28). Di Tanzania, pejabat pemerintah di daerah dan provinsi mengambil
tanggung jawab utama untuk perencanaan pembangunan dan para pemimpin TANU
mempertahankan hak veto atas proposal yang diajukan oleh komite pembangunan daerah dan
kabupaten (29). Evaluasi perencanaan “dari bawah ke atas” untuk pembangunan pedesaan di
Kenya menyimpulkan bahwa rasa saling tidak percaya diperkuat oleh komunikasi yang buruk
dan kurangnya pengetahuan tentang tujuan dan motivasi masyarakat pedesaan di dalam
badan perencanaan dan operasi pusat di Nairobi. Jadi, terlepas dari struktur formal
perencanaan desentralisasi, “komunikasi yang buruk antara perencana nasional dan
masyarakat lokal masih menjadi masalah”, Mbithi dan Barnes berpendapat. “Pada
kenyataannya, sudut pandang mereka sangat berbeda dalam banyak hal, seperti persepsi
tentang tujuan dan kendala, prioritas jangka pendek dan jangka panjang, kontrol yang tepat
atas sumber daya pembangunan dan teknik perencanaan“ (30). terlepas dari struktur formal
perencanaan desentralisasi, “komunikasi yang buruk antara perencana nasional dan
masyarakat lokal masih menjadi masalah”, Mbithi dan Barnes berpendapat. “Pada
kenyataannya, sudut pandang mereka sangat berbeda dalam banyak hal, seperti persepsi
tentang tujuan dan kendala, prioritas jangka pendek dan jangka panjang, kontrol yang tepat
atas sumber daya pembangunan dan teknik perencanaan“ (30). terlepas dari struktur formal
perencanaan desentralisasi, “komunikasi yang buruk antara perencana nasional dan
masyarakat lokal masih menjadi masalah”, Mbithi dan Barnes berpendapat. “Pada
kenyataannya, sudut pandang mereka sangat berbeda dalam banyak hal, seperti persepsi
tentang tujuan dan kendala, prioritas jangka pendek dan jangka panjang, kontrol yang tepat
atas sumber daya pembangunan dan teknik perencanaan“ (30).

Kesenjangan antara retorika politik dan perilaku pejabat pemerintah terhadap

perencanaan dan pengelolaan desentralisasi tercermin dalam ambiguitas kebijakan
desentralisasi. Di ketiga negara, undang-undang awal desentralisasi cukup kabur tentang luas
dan bentuk desentralisasi yang akan ditetapkan, prosedur partisipasi dan peran serta
hubungan antar pejabat di berbagai tingkat administrasi. Pernyataan publik di Tanzania dan
Sudan menyiratkan bahwa pemerintah daerah akan dibentuk; bahasa undang-undang
desentralisasi - dan bahkan judulnya - menggunakan istilah “ pemerintah daerah i., padahal
pada kenyataannya, para pemimpin di kedua negara pada awalnya hanya bermaksud untuk
membentuk unit administrasi lokal yang akan bertindak sebagai agen pemerintah pusat.
Selain itu, di ketiga negara tersebut,

Tetapi bahkan jika kementerian pusat di Tanzania dan Sudan sepenuhnya

berkomitmen pada desentralisasi yang lebih ekstensif, mereka hanya memiliki sedikit
kapasitas untuk mendukung dan memfasilitasi perencanaan dan administrasi lokal.
Desentralisasi yang berhasil, setidaknya pada tahap awal, bergantung pada kekuatan dan
kompetensi administrasi pusat untuk mendukung badan-badan lapangan dan membantu
menciptakan kapasitas administrasi yang lebih besar di tingkat pemerintahan yang lebih
rendah. Namun, di ketiga negara Afrika Timur, kapasitas administratif dalam kementerian
dan lembaga pusat masih lemah. Sebagian besar kementerian pusat kelebihan staf, tetapi
keterampilan teknis dan manajerial di bawah tingkat administrasi teratas buruk (31).
Birokrasi di ketiga negara pada umumnya tidak efisien atau tidak mampu menyediakan
teknis, keuangan, personel atau sumber daya lain yang dibutuhkan oleh tingkat yang lebih
rendah untuk melaksanakan kegiatan pembangunan (32). Rendahnya tingkat kapasitas
administrasi di pusat melemahkan seluruh struktur administrasi, dan ketidakmampuan
kementerian pusat untuk melaksanakan kegiatan pembangunan secara efektif muncul kembali
di seluruh sistem desentralisasi.

Unit administrasi lokal juga mengalami kekurangan tenaga terlatih dan sumber daya
keuangan untuk melaksanakan tanggung jawab yang didesentralisasikan. Kekurangan
personel terlatih sangat parah di bawah tingkat pemerintah pusat di ketiga negara; personil
teknis dan manajerial yang terampil dengan cepat diklaim oleh kementerian nasional,
perusahaan publik atau perusahaan internasional di Sudan meninggalkan unit administrasi
lokal kronis kekurangan manajer terampil. Jabatan di unit administrasi lokal di Kenya dan
Tanzania sering dianggap sebagai “tugas berat” oleh pejabat terdidik atau sebagai pekerjaan
sementara yang akan diadakan sampai promosi - ke ibu kota negara - diterima (33).

Selain itu, kebijakan desentralisasi di negara-negara Afrika Timur telah dirusak oleh
desakan otoritas pusat untuk mengalihkan fungsi perencanaan dan administrasi ke tingkat
yang lebih rendah tanpa menyediakan sumber daya keuangan yang cukup atau kekuatan
hukum yang memadai untuk mengumpulkan dan mengalokasikan pendapatan dalam
yurisdiksi lokal. Nilai partisipasi dalam perencanaan pembangunan menjadi dipertanyakan
ketika masyarakat lokal memiliki sedikit atau tidak memiliki kendali atas sumber daya
keuangan untuk melaksanakan rencana mereka. Sebuah komite Majelis Rakyat - legislatif
nasional - di Sudan, dalam evaluasinya tahun 1976 atas hasil Undang-Undang Pemerintah
Daerah tahun 1971, menyimpulkan bahwa “ketidakcukupan dana adalah penyebab dasar...
kelemahan... lembaga-lembaga pemerintah daerah Rakyat dan mengubahnya menjadi
kerangka kosong” (34). Di sebagian besar Sudan - dan juga di pedesaan Tanzania dan Kenya
- basis pendapatan terlalu kecil untuk menyediakan pajak yang memadai untuk melaksanakan
fungsi desentralisasi. Biaya pengumpulan pajak yang tinggi dan administrasi yang tidak
efisien, mengakibatkan hasil yang rendah untuk daerah (35).

Semua masalah ini diperparah oleh kurangnya infrastruktur fisik, fasilitas transportasi
dan komunikasi, dan sistem spasial yang tidak diartikulasikan dengan baik dan tidak
terintegrasi di negara-negara Afrika Timur. Jalan yang tidak memadai dan dibangun dengan
buruk serta kurangnya layanan transportasi dan komunikasi di daerah pedesaan, membuat
koordinasi di antara unit-unit administrasi yang terdesentralisasi hampir tidak mungkin dan
interaksi yang efektif di antara mereka dan dengan kementerian pemerintah pusat menjadi
sangat sulit. Selain itu, hal ini menciptakan kesulitan besar bagi administrator lokal dalam
memobilisasi sumber daya, mengawasi personel bawahan, memberikan layanan dan
menyebarkan informasi. Daerah pedesaan yang luas di Tanzania, Kenya dan Sudan tidak
dapat diakses bahkan oleh jalan penghubung,

Kurangnya infrastruktur fisik dan komunikasi yang memadai di daerah pedesaan

merupakan gejala dari masalah yang jauh lebih besar dan lebih serius yang menghambat
perencanaan dan pengelolaan desentralisasi di banyak negara berkembang. Mereka memiliki
sistem tata ruang yang tidak kondusif untuk pemerataan pembangunan, desentralisasi
administrasi atau partisipasi luas dalam perencanaan pembangunan. Sistem pemukiman tidak
terartikulasi dengan baik atau terintegrasi; layanan dan fasilitas terkonsentrasi di satu atau
beberapa pusat metropolitan besar dan sebagian besar penduduk tersebar luas di desa-desa
pedesaan yang terlalu kecil untuk mendukung fungsi produktif atau layanan atau tersebar di
lahan pertanian individu yang terisolasi secara fisik. Kota-kota pasar dan kota-kota menengah
yang mungkin secara efektif menghubungkan kota-kota besar dengan daerah pedesaan
jumlahnya sedikit dan tidak merata secara geografis. Pemukiman dari semua ukuran terkait
lemah satu sama lain. Oleh karena itu, interaksi fisik, sosial, ekonomi dan administrasi di
antara mereka sangat terbatas (36).

Akhirnya, hasil desentralisasi yang mengecewakan di Afrika Timur dapat dijelaskan dengan
tidak adanya atau lemahnya lembaga-lembaga pendukung. Daerah pedesaan kekurangan organisasi
publik dan swasta yang diperlukan untuk melengkapi dan meningkatkan kapasitas manajerial
pemerintah daerah. Oleh karena itu, hubungan administratif antara pemerintah pusat dan daerah
masih lemah. Di mana hubungan memang ada, mereka cenderung didominasi &dquo; atas-bawah
&dquo; prosedur kontrol daripada saluran interaksi yang saling menguntungkan, kooperatif dan
timbal balik.
SYARAT DESENTRALISASI YANG EFEKTIF

Kesulitan yang dihadapi pemerintah Afrika Timur dalam menerapkan kebijakan

desentralisasi seharusnya tidak mengejutkan mengingat sejarah kolonial mereka, tradisi kontrol
pusat yang kuat, tingkat kemiskinan yang tinggi, dan parahnya masalah ekonomi dan sosial mereka
saat ini. Beberapa ahli teori pembangunan berpendapat bahwa tingkat minimum pembangunan
ekonomi harus telah dicapai sebelum pemerintah daerah dapat memikul tanggung jawab
pembangunan yang luas (37). Yang lain berpendapat bahwa desentralisasi setidaknya sebagian
menciptakan kondisi keberhasilannya sendiri (38). Pengalaman di Afrika Timur menunjukkan bahwa
desentralisasi melibatkan lebih dari sekadar mendeklarasikan kebijakan pengambilan keputusan
“dari bawah ke atas”, mengatur ulang struktur administrasi dan menetapkan prosedur perencanaan
lokal atau kabupaten.

1. Kondisi politik dan administrasi yang menguntungkan meliputi:

sebuah. Komitmen politik yang kuat dan dukungan dari para pemimpin nasional untuk
transfer perencanaan, pengambilan keputusan dan wewenang manajerial ke badan-badan lapangan
dan tingkat administrasi yang lebih rendah;

b. Penerimaan oleh para pemimpin politik atas partisipasi dalam perencanaan dan
pengelolaan oleh organisasi-organisasi yang berada di luar kendali langsung pemerintah pusat atau
partai politik yang dominan;

c. Dukungan dan komitmen terhadap desentralisasi di jajaran instansi birokrasi pusat dan
kesediaan pejabat pemerintah pusat untuk mengalihkan fungsi yang sebelumnya dilakukan oleh
mereka ke unit pemerintahan lokal;

d. Kapasitas administratif dan teknis yang kuat di dalam badan pemerintah pusat dan
kementerian untuk melaksanakan fungsi pembangunan nasional dan untuk mendukung - dengan
perencanaan, pemrograman, logistik, personel dan sumber daya anggaran yang memadai - lembaga
lapangan mereka dan tingkat pemerintahan yang lebih rendah dalam menjalankan fungsi
desentralisasi;

e. Saluran partisipasi dan perwakilan politik yang efektif bagi penduduk pedesaan yang
memperkuat dan mendukung perencanaan dan administrasi yang terdesentralisasi dan yang
memungkinkan masyarakat pedesaan, terutama yang paling miskin, untuk mengekspresikan
kebutuhan dan tuntutan mereka dan untuk menuntut sumber daya pembangunan nasional dan
lokal.

2. Faktor organisasi yang kondusif bagi desentralisasi antara lain :

sebuah. Alokasi yang tepat dari fungsi perencanaan dan administrasi di antara tingkat
pemerintahan dengan setiap rangkaian fungsi yang sesuai dengan kemampuan pengambilan
keputusan, sumber daya yang ada atau potensial dan kemampuan kinerja setiap tingkat organisasi;

b. Undang-undang, peraturan dan arahan desentralisasi yang ringkas dan definitif yang
secara jelas menguraikan hubungan antara berbagai tingkat pemerintahan dan administrasi, alokasi
fungsi di antara unit-unit organisasi, peran dan tugas pejabat di setiap tingkat serta batasan dan
kendalanya;

c. Pengaturan yang fleksibel, berdasarkan kriteria kinerja, untuk realokasi fungsi karena
sumber daya dan kemampuan pemerintah daerah berubah dari waktu ke waktu;

d. Prosedur perencanaan dan pengelolaan yang jelas dan relatif tidak rumit untuk
mendapatkan partisipasi para pemimpin dan warga lokal dan untuk mendapatkan kerja sama atau
persetujuan dari penerima manfaat dalam perumusan, penilaian, pengorganisasian, pelaksanaan
dan evaluasi proyek dan program pembangunan;

e. Hubungan komunikasi antara unit-unit administrasi atau pemerintah lokal dan di antara
mereka dan tingkat yang lebih tinggi yang memfasilitasi interaksi timbal balik, pertukaran informasi,
kegiatan kerjasama dan resolusi konflik;

f. Beragam lembaga pendukung yang melengkapi pemerintah daerah dan organisasi

perencanaan dalam menjalankan fungsi pembangunan yang terdesentralisasi.

3. Kondisi perilaku dan psikologis yang mendukung desentralisasi meliputi:

sebuah. Perubahan sikap dan perilaku pejabat pemerintah pusat dan tingkat bawah dari
yang sentris, berorientasi kontrol dan paternalistik, menuju yang mendukung dan memfasilitasi
perencanaan dan administrasi desentralisasi, dan kesediaan di pihak mereka untuk berbagi
wewenang dengan masyarakat pedesaan dan menerima mereka partisipasi dalam perencanaan dan
pelaksanaan kegiatan pembangunan;

b. Cara yang efektif untuk mengatasi perlawanan, atau mendapatkan kerjasama, dari elit
lokal dan pemimpin tradisional dalam proses desentralisasi perencanaan dan administrasi
pembangunan;
 c. Terciptanya tingkat kepercayaan dan rasa hormat yang minimal antara warga negara dan
pejabat pemerintah, dan saling pengakuan bahwa masing-masing mampu menjalankan fungsi
tertentu dan berpartisipasi secara efektif dalam berbagai aspek perencanaan dan pengelolaan
pembangunan;

d. Pemeliharaan kepemimpinan yang kuat dalam unit pemerintah atau administrasi lokal
yang memungkinkan pertukaran timbal balik antara pemerintah daerah dan pusat.

4. Kondisi sumber daya yang diperlukan untuk desentralisasi meliputi:

sebuah. Pengalihan wewenang yang cukup kepada unit administrasi atau pemerintah lokal
untuk meningkatkan atau memperoleh sumber keuangan yang memadai untuk memperoleh
peralatan, perlengkapan, personel, dan fasilitas yang diperlukan untuk melaksanakan tanggung
jawab yang didesentralisasi;

b. Prasarana fisik yang memadai, dan hubungan transportasi dan komunikasi, di antara unit-
unit administrasi lokal untuk memfasilitasi mobilisasi sumber daya dan penyampaian layanan publik;
dan

c. Sistem pemukiman yang diartikulasikan secara memadai dan terintegrasi di dalam wilayah
untuk mempromosikan interaksi ekonomi, sosial, politik dan administratif di antara pemukiman
pedesaan dan di antara mereka dan kota-kota besar. Meskipun dimungkinkan untuk
mengidentifikasi kondisi-kondisi yang tampaknya penting untuk keberhasilan desentralisasi
berdasarkan pengalaman di Afrika Timur dan wilayah berkembang lainnya, tingkat kecukupan atau
ukuran efektivitas yang dinyatakan atau tersirat dalam kondisi ini tidak dapat ditentukan secara
universal, juga tidak dapat kombinasi yang tepat dari kondisi yang diperlukan untuk membuat
desentralisasi menjadi layak. Ini harus dinilai di setiap negara pada saat kebijakan desentralisasi
dirumuskan. Argumen yang kuat dapat dibuat, bagaimanapun, bahwa semakin sedikit kondisi yang
ada, atau semakin besar hambatan untuk menciptakannya,

IMPLIKASI UNTUK BANTUAN INTERNASIONAL

Jika program-program dan proyek-proyek yang sekarang disponsori oleh badan-badan

bantuan internasional di negara-negara berkembang - usaha multiguna, kompleks, terpadu yang
ditujukan untuk menjangkau sejumlah besar orang miskin - memerlukan perencanaan dan
pelaksanaan yang terdesentralisasi dan partisipasi luas dalam pengambilan keputusan, apa yang
dapat organisasi-organisasi internasional lakukan? lakukan untuk mempromosikan desentralisasi di
negara-negara Dunia Ketiga?

Secara realistis, mungkin hanya sedikit yang dapat dilakukan oleh lembaga pemberi bantuan
secara langsung untuk mempengaruhi pemerintah yang tidak ingin melakukan desentralisasi. Pada
akhirnya, struktur pemerintahan dalam suatu negara adalah masalah politik internal. Badan-badan
internasional hanya dapat memberitahukan manfaat potensial dari perencanaan dan administrasi
yang terdesentralisasi untuk mencapai pembangunan yang lebih adil, dan keuntungan potensial
yang mungkin diperoleh negara-negara berkembang dengan memperluas partisipasi dalam
pengambilan keputusan dan implementasi pembangunan ke tingkat pemerintahan yang lebih
rendah.

Badan-badan internasional juga tidak boleh melihat - dan menjual - desentralisasi sebagai
obat mujarab untuk semua kelemahan dalam perencanaan dan manajemen di negara-negara
berkembang atau sebagai stimulan pembangunan pedesaan yang tak terhindarkan. Kemampuan
pemerintah untuk melakukan desentralisasi terkait erat dengan kemajuan dalam pembangunan
ekonomi dan sosial. Berbagai bentuk desentralisasi kurang lebih sesuai di berbagai negara. Setiap
bentuk memiliki prasyarat, kelebihan dan kekurangannya sendiri.

Pada saat yang sama, ada banyak hal yang dapat dilakukan oleh lembaga-lembaga bantuan
untuk membantu pemerintah-pemerintah yang menjalankan kebijakan desentralisasi. Ini termasuk:
1) membantu memperkuat komitmen politik nasional dan dukungan administratif pemerintah pusat
untuk desentralisasi; 2) memberikan bantuan teknis dan keuangan dalam desain dan organisasi
program dan prosedur desentralisasi yang efektif; 3) membantu negara-negara berkembang untuk
membangun kapasitas manajerial dan keuangan dalam unit pemerintah atau administrasi lokal, dan
4) memberikan bantuan teknis dan keuangan dalam menciptakan infrastruktur fisik, spasial dan
organisasi yang diperlukan untuk perencanaan pembangunan “dari bawah ke atas”.

Memperkuat komitmen politik nasional dan dukungan administratif untuk desentralisasi.

Proyek-proyek yang ditujukan untuk memperkuat dukungan bagi kebijakan desentralisasi

harus dirancang untuk memperluas, secara bersamaan, kapasitas administratif dan teknis baik
kementerian pusat maupun pemerintah daerah. Hal ini dapat meredakan ketakutan pejabat
kementerian pusat dan sekutu politik mereka bahwa sumber daya dan kekuasaan sedang
dialokasikan kembali ke organisasi lokal atas biaya mereka. Beberapa penentangan oleh staf
kementerian pusat dapat dikurangi jika proyek dirancang sedemikian rupa untuk memperjelas
bahwa desentralisasi tidak serta merta mengancam keberadaan mereka, tetapi dalam realokasi
fungsi di antara tingkat administrasi, peran pendukung baru diciptakan untuk kementerian pusat.
Membangun basis keuangan dan manajerial organisasi lokal sambil juga menyediakan sumber daya
kepada kementerian pusat untuk menjalankan fungsi pendukung, mungkin juga menciptakan
hubungan yang lebih baik di antara tingkat administrasi. Seperti yang ditunjukkan Leonard dengan
tepat dalam studinya tentang administrasi pertanian di Kenya, “dalam struktur administrasi yang
terdesentralisasi, pusat harus sekuat di dalam yang tersentralisasi, tetapi reorientasi yang diperlukan
adalah salah satu layanan teknis daripada kontrol hierarkis” ;. Dia mencatat bahwa “Tanzania dan
(pada tingkat lebih rendah) Kenya telah meremehkan pentingnya fungsi dukungan lokal dari kantor
pusat nasional” (39). tetapi reorientasi yang diperlukan adalah salah satu layanan teknis daripada
kontrol hierarkis”;. Dia mencatat bahwa “Tanzania dan (pada tingkat lebih rendah) Kenya telah
meremehkan pentingnya fungsi dukungan lokal dari kantor pusat nasional” (39). tetapi reorientasi
yang diperlukan adalah salah satu layanan teknis daripada kontrol hierarkis”;. Dia mencatat bahwa
“Tanzania dan (pada tingkat lebih rendah) Kenya telah meremehkan pentingnya fungsi dukungan
lokal dari kantor pusat nasional” (39).

Organisasi bantuan harus bekerja dengan lembaga pemerintah pusat dalam mengidentifikasi
dan menggunakan mekanisme administratif yang tidak terlalu bergantung pada kontrol pusat dan
lebih pada insentif dan pertukaran untuk mencapai tujuan pembangunan. Berbagai macam teknik
manajerial ada untuk memandu dan memfasilitasi pengambilan keputusan lokal yang tidak
bergantung terutama pada kontrol hierarkis, dan yang memberi kelompok lokal lebih banyak
keleluasaan dalam merumuskan dan mengimplementasikan proyek-proyek pembangunan.
Seringkali, lembaga pusat dapat memulai kegiatan pembangunan yang diinginkan hanya dengan
menciptakan serangkaian prasyarat - melalui harga, subsidi, dan penghargaan - yang
menguntungkan pejabat lokal dan masyarakat pedesaan daripada menghukum mereka karena gagal
memenuhi rencana pembangunan nasional dan arahan pusat. Penyebaran informasi, edukasi, dan
teknik persuasi seringkali lebih efektif daripada ancaman, tekanan dan hukuman dalam memperoleh
kerjasama dan menghasilkan pendekatan inovatif untuk pemecahan masalah. Tetapi pemerintah
pusat dan pejabat lokal di Afrika Timur memiliki tradisi panjang, yang berasal dari pengalaman
kolonial, dengan metode pemerintahan yang terakhir dan sedikit pengalaman atau pengetahuan
tentang yang pertama (40).

Memberikan bantuan keuangan dan teknis dalam desain dan organisasi program dan prosedur
desentralisasi
 Evaluasi pengalaman dengan desentralisasi menunjukkan bahwa kebijakan dan prosedur
harus didefinisikan dengan jelas jika ingin diterapkan dengan sukses. Bantuan teknis dapat diberikan
untuk merancang kebijakan dan prosedur desentralisasi yang mengalokasikan fungsi secara tepat di
antara tingkat administrasi, yang memungkinkan realokasi fungsi karena kemampuan dan sumber
daya unit di bawah tingkat pemerintah pusat berubah dari waktu ke waktu, dan yang secara jelas
menggambarkan hubungan antar unit yang berbeda. organisasi. Selain itu, lebih banyak perhatian
perlu diberikan pada masalah merancang prosedur perencanaan dan pengelolaan yang sesuai
dengan kemampuan masyarakat pedesaan dan keterampilan administratif pejabat lokal yang ada. Di
negara-negara Afrika Timur yang diteliti dalam studi ini tidak ada analisis intensif yang dilakukan
terhadap jenis perencanaan dan fungsi administrasi, yang harus didelegasikan oleh pemerintah
pusat ke berbagai tingkat administrasi atau kemampuan unit administrasi lokal untuk menjalankan
fungsi-fungsi yang didesentralisasikan. . Juga tidak banyak fleksibilitas yang diberikan dalam undang-
undang desentralisasi untuk realokasi fungsi karena kemampuan organisasi lokal berubah dari waktu
ke waktu. Di Sudan, misalnya, fungsi dilimpahkan dari kementerian pusat ke dewan provinsi dan
komisaris secara massal. Kapasitas mereka untuk menyerap dan melakukan fungsi-fungsi itu tidak
pernah dinilai. Diasumsikan secara sederhana bahwa kapasitas untuk perencanaan dan pengelolaan
pembangunan ada, atau kapasitas tersebut akan berkembang seiring dengan desentralisasi fungsi.
bahwa pemerintah pusat harus mendelegasikan ke tingkat administrasi yang berbeda atau
kemampuan unit administrasi lokal untuk menjalankan fungsi-fungsi yang didesentralisasikan. Juga
tidak banyak fleksibilitas yang diberikan dalam undang-undang desentralisasi untuk realokasi fungsi
karena kemampuan organisasi lokal berubah dari waktu ke waktu. Di Sudan, misalnya, fungsi
dilimpahkan dari kementerian pusat ke dewan provinsi dan komisaris secara massal. Kapasitas
mereka untuk menyerap dan melakukan fungsi-fungsi itu tidak pernah dinilai. Diasumsikan secara
sederhana bahwa kapasitas untuk perencanaan dan pengelolaan pembangunan ada, atau kapasitas
tersebut akan berkembang seiring dengan desentralisasi fungsi. bahwa pemerintah pusat harus
mendelegasikan ke tingkat administrasi yang berbeda atau kemampuan unit administrasi lokal untuk
menjalankan fungsi-fungsi yang didesentralisasikan. Juga tidak banyak fleksibilitas yang diberikan
dalam undang-undang desentralisasi untuk realokasi fungsi karena kemampuan organisasi lokal
berubah dari waktu ke waktu. Di Sudan, misalnya, fungsi dilimpahkan dari kementerian pusat ke
dewan provinsi dan komisaris secara massal. Kapasitas mereka untuk menyerap dan melakukan
fungsi-fungsi itu tidak pernah dinilai. Diasumsikan secara sederhana bahwa kapasitas untuk
perencanaan dan pengelolaan pembangunan ada, atau kapasitas tersebut akan berkembang seiring
dengan desentralisasi fungsi. Juga tidak banyak fleksibilitas yang diberikan dalam undang-undang
desentralisasi untuk realokasi fungsi karena kemampuan organisasi lokal berubah dari waktu ke
waktu. Di Sudan, misalnya, fungsi dilimpahkan dari kementerian pusat ke dewan provinsi dan
komisaris secara massal. Kapasitas mereka untuk menyerap dan melakukan fungsi-fungsi itu tidak
pernah dinilai. Diasumsikan secara sederhana bahwa kapasitas untuk perencanaan dan pengelolaan
pembangunan ada, atau kapasitas tersebut akan berkembang seiring dengan desentralisasi fungsi.
Juga tidak banyak fleksibilitas yang diberikan dalam undang-undang desentralisasi untuk realokasi
fungsi karena kemampuan organisasi lokal berubah dari waktu ke waktu. Di Sudan, misalnya, fungsi
dilimpahkan dari kementerian pusat ke dewan provinsi dan komisaris secara massal. Kapasitas
mereka untuk menyerap dan melakukan fungsi-fungsi itu tidak pernah dinilai. Diasumsikan secara
sederhana bahwa kapasitas untuk perencanaan dan pengelolaan pembangunan ada, atau kapasitas
tersebut akan berkembang seiring dengan desentralisasi fungsi.

Membangun kapasitas administratif dan keuangan di antara unit-unit administrasi dan pemerintah
lokal untuk melaksanakan perencanaan dan kegiatan pengelolaan yang terdesentralisasi

Badan-badan bantuan internasional dapat memberikan bantuan untuk pembangunan yang

terdesentralisasi secara paling efektif dengan membantu membangun kapasitas unit-unit
administrasi lokal dan memperkuat lembaga-lembaga pendukung. Kebutuhan paling mendesak dari
pemerintah Afrika Timur, misalnya, adalah untuk pelatihan personel dalam keterampilan manajerial
dan teknis dan untuk menghasilkan sumber daya keuangan lokal. Kebutuhan akan pelatihan
personel sangat mendesak di tingkat provinsi di Sudan dan di antara komunitas pembangunan lokal
di ketiga negara. Pejabat teknis dan administratif serta anggota dewan perlu dilatih tentang dasar-
dasar analisis area sehingga mereka dapat mengidentifikasi dan mendefinisikan kebutuhan investasi
dengan lebih baik, dan anggota komite pembangunan di Tanzania dan Kenya memerlukan pelatihan
dalam aspek perencanaan dan manajemen proyek yang lebih luas. Lebih-lebih lagi,

Cara pemberian bantuan juga dapat memiliki dampak penting pada keberhasilan
desentralisasi. Pertimbangan serius harus diberikan dalam organisasi internasional untuk
memberikan hibah daripada memberikan pinjaman untuk proyek-proyek yang ditujukan terutama
untuk membangun kapasitas administrasi lokal atau untuk menyediakan kebutuhan dasar bagi
penduduk pedesaan - seperti kesehatan, pendidikan dan layanan sosial - di negara-negara yang
berusaha untuk melakukan desentralisasi. Ini akan meringankan pemerintah nasional dari beban
pembayaran utang tambahan dan membuat dana tersedia untuk proyek-proyek yang tidak
menghasilkan pendapatan dalam masyarakat lokal. Dukungan anggaran umum juga dibutuhkan oleh
negara-negara seperti Sudan dan Tanzania untuk program-program yang memperluas kapasitas
administrasi organisasi lokal. Dukungan anggaran umum akan memberikan keleluasaan yang lebih
besar kepada kementerian untuk membantu unit-unit administrasi lokal daripada yang
dimungkinkan melalui pendanaan proyek khusus. Selain itu, pada fase awal desentralisasi, ketika
unit administrasi lokal mungkin berada dalam posisi keuangan yang paling lemah, mungkin perlu
bagi badan-badan internasional untuk membiayai sebagian dari biaya lokal atau berulang dari
proyek-proyek yang membangun pemberian layanan, perencanaan, dan kemampuan administratif
organisasi lokal.
Memberikan bantuan teknis dan keuangan untuk menciptakan infrastruktur fisik dan untuk
mengembangkan sistem tata ruang yang lebih kondusif untuk interaksi lokal

Perencanaan dan administrasi yang terdesentralisasi membutuhkan perluasan kapasitas

unit-unit administrasi lokal untuk berinteraksi dan berkomunikasi satu sama lain. Kurangnya
infrastruktur fisik yang memadai, hubungan transportasi dan komunikasi di dalam wilayah pedesaan
di tiga negara Afrika Timur, misalnya, sangat menghambat interaksi antara unit-unit administrasi
lokal dan antara mereka dengan tingkat administrasi yang lebih tinggi. Hal ini juga menghalangi
mobilisasi sumber daya lokal dan penyampaian layanan. Masalah-masalah ini diperburuk oleh sistem
tata ruang yang tidak terartikulasi dengan baik dan tidak terintegrasi di dalam wilayah pedesaan.
Keterkaitan yang lemah antara pemukiman pedesaan dan antara mereka dan pusat kota yang lebih
besar berkontribusi pada rendahnya tingkat interaksi di dalam wilayah pedesaan.

Akhirnya, masih banyak yang harus dipelajari tentang peran desentralisasi dalam
merangsang pertumbuhan ekonomi dengan keadilan sosial dan tentang kondisi yang diperlukan
untuk membuat desentralisasi menjadi efektif. Organisasi-organisasi internasional harus memantau
kemajuan negara-negara yang mengadopsi perencanaan desentralisasi dan prosedur administrasi
dan mengevaluasi efektivitas mereka dalam memperluas partisipasi kelompok termiskin dalam
proses pembangunan.