Eksternalitas dan Barang Publik

Eksternalitas dan barang publik merupakan faktor yang menyebabkan tidak

bekerjanya pasar secara sempurna (market failure) sehingga akan memengaruhi
kesejahteraan masyarakat. Oleh karena itu, eksternalitas dan barang publik ini perlu
dipelajari dalam analisis manfaat dan biaya suatu proyek, terutama proyek-proyek
yang bersifat publik, yang antara lain meliputi: pengertian eksternalitas, karakteristik
barang publik, jenis-jenis eksternalitas, penyediaan barang publik yang optimal, solusi
sukarela untuk barang publik.
A. Eksternalitas
Eksternalitas merupakan salah satu faktor yang menyebabkan tidak bekerjanya
mekanisme pasar secara sempurna (market failure). Dalam perekonomian, setiap
aktivitas baik berupa aktivitas produksi maupun konsumsi mempunyai keterkaitan
dengan aktivitas lainnya. Apabila semua keterkaitan antara suatu kegiatan dengan
kegiatan lainnya dilaksanakan melalui mekanisme pasar atau melalui suatu sistem
maka keterkaitan antarberbagai aktivitas tersebut tidak menimbulkan masalah.

2
Akan tetapi, banyak pula keterkaitan antarkegiatan yang tidak melalui mekanisme
pasar sehingga timbul berbagai macam masalah. Keterkaitan suatu kegiatan dengan
kegiatan lain yang tidak melalui mekanisme pasar itulah yang disebut eksternalitas.
Adanya eksternalitas ini merupakan gejala penting dalam perekonomian modern.
Case and Fair (2005) menyebutkan bahwa eksternalitas merupakan biaya atau
manfaat yang timbul dari kegiatan atau transaksi tertentu yang dibebankan atau
diberikan ke berbagai pihak yang tidak terlibat pada transaksi/kegiatan tsb. Dengan
kata lain, eksternalitas ini muncul apabila tindakan atau keputusan satu/sekelompok
orang menjadi beban atau memberikan manfaat kepada yang lain.
Menurut Mishan (1990) eksternalitas atau efek samping sering juga disebut dengan
external effects, externalities, neighboorhood effects, side effects, spillover effects.
Efek samping dari suatu kegiatan atau transaksi ekonomi bisa positif (positive external
effects, external economic) maupun negatif (negative external effects, external
diseconomic). Dalam kenyataannya, baik efek negatif maupun efek positif bisa terjadi
secara bersamaan dan simultan.

3
Contoh umum dari negatif spillover dari aktivitas produksi adalah dampaknya
terhadap ekologi, termasuk berbagai akibatnya terhadap flora dan fauna, iklim, tanah,
dan penggundulan hutan. Contoh lainnya, yaitu meningkatnya polusi udara dan
lingkungan di daerah industri yang mempengaruhi tingkat kesehatan masyarakat
sekitar. Meskipun adanya akibat yang ditimbulkan dari pembangunan industri yang
tidak layak ini, dapat dilihat juga bahwa dengan adanya pembangunan dari bangunan
yang digunakan industri ini juga dinikmati oleh masyarakat dan ini dapat dianggap
sebagai efek positif dari spillover.
Sementara contoh eksternalitas dari aktivitas konsumsi misalnya Adil yang memainkan
piano keras-keras. Bagi tetangga Adil yang senang mendengarkan piano, permainan
Adil menimbulkan eksternalitas positif karena tanpa disengaja permainan piano Adil
menimbulkan kesenangan tanpa tetangga tersebut membayar suatu apa pun kepada
Adil. Sementara bagi tetangga lain yang tidak suka dengan permainan piano, aktivitas
Adil menimbulkan eksternalitas negatif karena tetangganya merasa terganggu dan
Adil juga tidak memberi kompensasi (pembayaran) kepada tetangga yang merasa
terganggu tsb.
4
Ada dua jenis eksternalitas, yaitu technical externalities dan pecuniary externalities.
Tehnical externalities adalah tindakan seseorang dalam konsumsi atau produksi akan
mempengaruhi tindakan konsumsi atau produksi orang lain tanpa ada kompensasinya.
Pecuniary externalities berkaitan dengan harga dalam perekonomian, yaitu dengan
memengaruhi kendala anggaran. Misalnya saja suatu pecuniary extenalities
diseconomy yang merupakan akibat dari perubahan harga faktor produksi sebagai
akibat tindakan produksi atau konsumsi orang lain. Dengan kata lain, pecuniary
externalities hanya memengaruhi harga tanpa memengaruhi kemungkinan teknis
(technical possibilities) produksi atau konsumsi.
Perusahaan-perusahaan yang berada pada persaingan sempurna yang
memaksimalkan keuntungan akan memproduksi output sampai titik di mana harga
sama dengan biaya marginal (P = MC). Tetapi, ketika dalam proses pembuatan
produknya perusahaan tsb. memasukan biaya eksternal bagi masyarakat maka biaya
marginalnya menjadi marginal social cost (MSC), yaitu jumlah biaya-biaya marginal
untuk membuat produk ditambah biaya kerusakan yang telah diukur dengan tepat
yang tercakup dalam proses produksinya.
5
Gambar 1. Perusahaan yang memaksimalkan Laba Tanpa dan dengan Eksternalitas
(Novianti, 2016) 6
Secara umum, adanya eksternalitas tidak akan mengganggu tercapainya efisiensi
masyarakat apabila semua dampak yang merugikan maupun yang menguntungkan
(eksternalitas negatif dan positif) dimasukkan dalam perhitungan produsen dalam
menetapkan jumlah barang yang diproduksinya sehingga:

MSC = PMC + MEC dan MSB = MPB + MEB

di mana,
MEC = marginal external costs
PMC = marginal private costs
MEB = marginal external benefits
MPB = marginal private benefits
MSC = marginal social costs
MSB = marginal social benefits

7
1. Eksternalitas Negatif. Misalnya saja di suatu daerah terdapat pabrik semen yang
mengeluarkan polusi. Untuk setiap unit semen yang diproduksi, sejumlah asap
memasuki atmosfer. Karena asap ini menciptakan risiko kesehatan bagi mereka yang
menghirup udaranya, asap merupakan eksternalitas negatif dari aktivitas pabrik
semen. Bagaimana eksternalitas ini mempengaruhi efisiensi hasil pasar?
Karena eksternalitas tsb., biaya bagi masyarakat untuk memproduksi lebih besar
daripada biaya produksi bagi produsen semen. Untuk setiap unit semen yang
diproduksi, biaya sosialnya meliputi biaya dari produsen semen ditambah biaya bagi
orang lain yang terkena dampak negatif dari polusinya. Keterangan lebih jelasnya
mengenai titik optimal bagi aktivitas yang menghasilkan eksternalitas negatif dapat
dilihat pada Gambar 2.

8
Gambar 2. Polusi dan Titik Optimalnya Bagi Masyarakat (Novianti, 2016)
9
2. Eksternalitas Positif. Walaupun beberapa aktivitas ekonomi menimbulkan biaya-biaya
bagi pihak ketiga, beberapa aktivitas lainnya dapat memberikan manfaat (ekstemalitas
positif). Pendidikan misalnya, merupakan aktivitas ekonorni yang menghasilkan
eksternalitas positif. Hal ini karena populasi yang lebih terdidik akan menciptakan
pernerintahan yang lebih baik, yang menguntungkan bagi masyarakat. Namun
demikian, manfaat pendidikan terhadap produktivitas tidak dengan sendirinya
merupakan eksternalitas. Konsumen dari pendidikan mendapatkan manfaatnya dalam
bentuk upah yang lebih tinggi. Tetapi, jika sebagian dari manfaat produktivitas dari
pendidikan tsb. ternyata menguntungkan (bermanfaat) bagi pihak lain maka efek ini
dapat juga dianggap sebagai eksternalitas positif. Contoh lainnya adalah pembangunan
taman kota yang indah dan bagus pada lokasi tertentu oleh pemerintah, akan
berdampak positif bagi orang sekitar yang melewati lokasi tsb.
Gambar 3 menunjukkan bahwa karena nilai sosialnya lebih besar daripada nilai
pasarnya maka kurva nilai sosial berada di atas kurva permintaan. Jumlah optimal
dihasilkan pada perpotongan antara kurva nilai sosial dengan kurva penawaran (yang
mencerminkan biaya). Oleh karena itu, jumlah angka optimal secara sosial lebih besar
daripada jumlah yang dihasilkan pada kondisi pasar.
10
Gambar 3. Pendidikan dan Titik Optimalnya Masyarakat (Novianti, 2016) 11
Dengan demikian, yang dimaksud dengan eksternalitas adalah apabila tindakan
seseorang mempunyai dampak terhadap orang lain atau segolongan orang lain tanpa
adanya kompensasi apa pun juga sehingga timbul inefisiensi dalam alokasi faktor
produksi. Hal ini disebabkan karena perhitungan untung rugi oleh individu dilakukan
tanpa menghiraukan dampak dari tindakannya terhadap orang lain atau masyarakat
secara keseluruhan.
Dari penjelasan Gambar 2 dan 3 dapat disimpulkan bahwa:
❑ eksternalitas negatif membuat pasar memproduksi jumlah yang lebih besar
daripada yang diinginkan oleh sosial; dan,
❑ ekstemalitas positif membuat pasar memproduksi jumlah yang lebih kecil
daripada jumlah yang diinginkan oleh sosial (masyarakat).

12
B. Jenis-Jenis Eksternalitas
Efisiensi alokasi sumber daya dan distiribusi konsumsi dalam ekonomi pasar dengan
kompetisi bebas dan sempurna bisa terganggu, jika aktivitas dan tindakan individu
pelaku ekonomi baik produsen maupun konsumen mempunyai dampak (externality)
baik terhadap mereka sendiri maupun terhadap pihak lain. Eksternalitas itu dapat
terjadi dari empat interaksi ekonomi berikut ini.
1. Efek atau dampak satu produsen terhadap produsen.
2. Efek atau dampak samping kegiatan produsen terhadap konsumen.
3. Efek atau dampak dari suatu konsumen terhadap konsumen lain.
4. Efek atau dampak dari suatu konsumen terhadap produsen.
1. Dampak suatu Produsen terhadap Produsen Lain. Suatu kegiatan produksi dikatakan
mempunyai dampak eksternal terhadap produsen lain jika kegiatannya itu
mengakibatkan terjadinya perubahan atau penggeseran fungsi produksi dari produsen
lain. Misalnya suatu proses produksi (misalnya perusahaan tekstil) menghasilkan limbah
residu produk sisa yang beracun dan masuk ke aliran sungai, danau atau semacamnya
sehingga produksi ikan terganggu dan akhirnya merugikan produsen lain, yakni para
penangkap ikan (nelayan). 13
Dalam hal ini, kegiatan produksi tekstil tsb. mempunyai dampak negatif terhadap
produksi lain (ikan) atau nelayan, dan inilah yang dimaksud dengan efek suatu
kegiatan produksi terhadap produksi komoditi lain. Dampak atau efek yang termasuk
dalam kategori ini meliputi biaya pemurnian atau pembersihan air yang dipakai (water
intake clean-up cost) oleh produsen hilir (downstream producers) yang menghadapi
pencemaran air (water pollution) yang diakibatkan oleh produsen hulu (upstream
producers). Hal ini terjadi ketika produsen hilir membutuhkan air bersih untuk proses
produksinya.
2. Dampak Produsen terhadap Konsumen. Suatu produsen dikatakan mempunyai efek
eksternal terhadap konsumen, jika aktivitasnya merubah atau menggeser fungsi
utilitas rumah tangga (konsumen). Dampak atau efek samping yang sangat populer
dari kategori kedua adalah pencemaran atau polusi. Kategori ini meliputi polusi suara
(noise), berkurangnya fasilitas daya tarik alam karena pertambangan, bahaya radiasi
dari stasiun pembangkit (polusi udara) serta polusi air, yang semuanya mempengaruhi
kenyaman konsumen atau masyarakat luas.

14
Dalam hal ini, suatu agen ekonomi (perusahaan/produsen) yang menghasilkan limbah
(waste products) ke udara atau ke aliran sungai mempengaruhi pihak dan agen lain
yang memanfaatkan sumber daya alam tersebut dalam berbagai bentuk. Sebagai
contoh, kepuasan konsumen terhadap pemanfaatan daerah-daerah rekreasi akan
berkurang dengan adanya polusi udara. Misalnya, perusahaan tambang yang
membuang limbahnya ke danau. Hal tersebut menyebabkan nilai rekreasi danau bagi
orang yang ingin memancing di danau tsb. Contoh lainnya adalah bandara yang
memproduksi kebisingan (polusi suara) yang terletak di dekat kota besar.
3. Dampak Konsumen terhadap Konsumen Lain. Dampak konsumen terhadap konsumen
yang lain terjadi jika aktivitas seseorang atau kelompok tertentu mempengaruhi atau
mengganggu fungsi utilitas konsumen yang Iain. Konsumen seorang individu bisa
dipengaruhi tidak hanya oleh efek samping dari kegiatan produksi tetapi juga oleh
konsumsi oleh individu yang lain. Dampak atau efek dari kegiatan seorang konsumen
yang Iain dapat terjadi dalam berbagai bentuk. Misalnya, bisingnya suara alat pemotong
rumput tetangga, kebisingan bunyi radio atau musik dari tetangga, asap rokok
seseorang terhadap orang sekitarnya dsb.
15
4. Dampak Konsumen terhadap Produsen. Dampak konsumen terhadap produsen terjadi
jika aktivitas konsumen mengganggu fungsi produksi suatu produsen atau kelompok
produsen tertentu. Dampak jenis ini misalnya terjadi ketika limbah rumah tangga
terbuang ke aliran sungai dan mencemarinya sehingga mengganggu perusahaan
tertentu yang memanfaatkan air, baik oleh ikan (nelayan) atau perusahaan yang
memanfaatkan air bersih.
5. Faktor-faktor Penyebab Eksternalitas. Eksternalitas timbul pada dasarnya karena
aktivitas manusia yang tidak mengikuti prinsip-prinsip ekonomi yang berwawasan
lingkungan. Dalam pandangan ekonomi, eksternalitas dan ketidakefisienan timbul
karena salah satu atau lebih dari prinsip-prinsip alokasi sumber daya yang efisien tidak
terpenuhi. Karakteristik barang atau sumber daya publik, ketidaksempurnaan pasar,
kegagalan pemerintah merupakan keadaan-keadaan di mana unsur hak pemikiran atau
pengusahaan sumber daya (property rights) tidak terpenuhi. Sejauh semua faktor ini
tidak ditangani dengan baik, maka eksternalitas dan ketidakefisienan ini tidak bisa
dihindari. Kalau ini dibiarkan, akan memberikan dampak yang tidak menguntungkan
terhadap ekonomi terutama dalarn jangka panjang.
16
Di sini perlu diperhatikan bahwa timbulnya eksternalitas dan ketidakefisienan dari
alokasi sumber daya sebagai akibat dari adanya faktor-faktor:
1) keberadaan barang publik,
2) sumber daya bersama,
3) ketidaksempurnaan pasar, dan
4) kegagalan pemerintah.
6. Solusi untuk Eksternalitas. Kegiatan atau aktivitas ekonomi dalam hal ini misalnya
suatu proyek, bisa dilakukan oleh swasta maupun pemerintah. Oleh karena itu, cara
mengatasi/mengurangi eksternalitas tsb. terutama yang bersifat negatif akan berbeda
pula. Namun, semua penanggulangan tersebut intinya sama-sama bertujuan untuk
mengubah alokasi sumber-sumber daya mendekati titik optimalnya bagi sosial.

17
C. Jenis-Jenis Solusi Swasta
Meskipun eksternalitas cenderung menyebabkan pasar tidak efisien, pemerintah tidak
selalu harus bertindak untuk menyelesaikan masalah eksternalitas. Pada keadaan-
keadaan tertentu, masyarakat dapat mengembangkan solusi mereka sendiri. Sering
kali masalah eksternalitas diselesaikan dengan kode moral dan hukuman-hukuman
sosial. Misalnya, mengapa sebagian besar orang tidak membuang sampah
sembarangan. Meskipun ada undang-undang yang melarang membuang sampah
sembarangan, namun undang-undang tsb. tidak ditegakkan dengan keras.
Solusi swasta yang lain adalah beramal. Umumnya, program-program amal ditujukan
untuk mengatasi eksternalitas. Misalnya, beberapa perguruan tinggi mendapatkan
hadiah/bantuan/hibah dari alumni atau perusahaan, hal itu karena pendidikan
menghasilkan eksternalitas yang positif bagi masyarakat.
Cara lainnya adalah pihak-pihak yang mempunyai kepentingan, menandatangani suatu
kontrak. Misalnya seorang peternak lebah dengan petani apel yang hidup bertetangga.
Masing-masing aktivitas memberikan eksternalitas positif bagi yang lain. Bagi lebah,
dengan membantu penyerbukan bagi pohon-pohon apel, lebah-lebah ini membantu si
petani menghasilkan buah apel. 18
Pada saat bersamaan, lebah-lebah ini menggunakan sari bunga dari pohon apel untuk
menghasilkan madu. Kontrak yang dibuat dapat menyatakan dengan jelas jumlah
pohon, jumlah lebah, dan mungkin jumlah yang harus dibayarkan suatu pihak kepada
pihak lain. Dengan mengatur jumlah pohon dan jumlah lebah yang tepat, kontrak ini
dapat menyelesaikan masalah ketidakefisienan yang umumnya muncul dari
eksternalitas-eksternalitas tsb. dan membuat keduanya menguntungkan.
Seberapa efektifkah pasar swasta menghadapi eksternalitas? Teorema Coase
menyebutkan bahwa jika pihak-pihak swasta dapat melakukan tawar-menawar
mengenai alokasi sumber-sumber daya tanpa harus mengeluarkan biaya maka pasar
swasta akan selalu mampu menyelesaikan masalah eksternalitas dan mengalokasikan
sumber-sumber dayanya dengan efisien. Namun demikian, sering kali pihak-pihak yang
berkepentingan gagal menyelesaikan persoalan eksternalitas karena adanya biaya
transaksi (transaction cost), yaitu biaya yang dikeluarkan pihak-pihak tertentu untuk
melakukan tawar-menawar dan mencapai kesepakatan.
Coase mengemukakan bahwa masalah eksternalitas timbul karena tidak jelasnya hak
kepemilikan suatu barang (Mangkusoebroto, 1999). Misalnya terdapat sebuah pabrik
tekstil yang membuang limbahnya ke sebuah sungai, sedangkan di hilir, sungai tsb.
airnya digunakan untuk membuat es oleh pabrik es. 19
Tindakan pabrik tekstil menyebabkan pabrik es harus mengeluarkan biaya tambahan
untuk menjernihkan air sungai tersebut. Besarnya biaya tambahan yang dikeluarkan
pabrik es sangat tergantung pada tingkat pencemaran yang dilakukan pabrik tekstil.
Pertanyaannya, mengapa pabrik tekstil membuang limbahnya ke sungai? Hal ini karena
tidak adanya kejelasan mengenai siapa yang berhak atas aliran sungai tsb. sehingga
semua orang akan menganggap aliran sungai tsb. merupakan barang umum yang dapat
dilakukan apa pun terhadapnya. Menurut Coase, apabila pabrik es diberi hak milik atas
aliran sungai tsb. maka pemilik pabrik es dapat menuntut pabrik tekstil untuk membayar
atas tindakannya yang menyebabkan polusi air sungai. Pembayaran tsb. akan masuk ke
dalam kalkulasi harga tekstil sehingga pabrik tekstil mempunyai insentif untuk tidak
menimbulkan polusi terlalu banyak.
Namun sebaliknya, apabila hak milik aliran sungai diberikan kepada pabrik tekstil, maka
pabrik tekstil akan merasa bebas membuang limbahnya ke sungai. Pabrik es yang
menggunakan air sungai akan mengadakan perjanjian dengan pabrik tekstil agar pabrik
tekstil mau mengurangi produksinya (mengurangi polusi yang ditimbulkan) dengan suatu
jumlah pembayaran tertentu. Apabila kerugian karena pengurangan produksi tekstil lebih
kecil dari jumlah yang dibayarkan, maka pabrik tekstil akan bersedia untuk mengurangi
produksi tekstilnya. 20
Coase berpendapat, kepada siapa pun hak milik aliran sungai bisa diberikan, apakah
kepada penyebab polusi ataukah kepada penderita polusi, tidak menjadi soal, karena
pemberian hak milik kepada siapa pun akan menyebabkan terjadinya alokasi sumber-
sumber ekonomi secara efisien (Gambar 4).
Kurva MB menunjukkan keuntungan marginal perusahaan pada setiap jumlah hasil
produksi yang terjual, sedangkan PMC menunjukkan biaya marginal pada setiap tingkat
produksi. Kurva MD menunjukkan besarnya kerugian yang ditanggung masyarakat.
Apabila hak milik diberikan kepada penyebab polusi (pabrik tekstil) maka pabrik tsb.
akan menentukan tingkat produksi sebesar OQI, yaitu pada saat MB PMC, sedangkan
output yang optimal bagi seluruh masyarakat sebesar OQO, yaitu MB = PMC + MD.
Karena hak milik sungai berada pada pabrik tekstil maka pihak yang menderita akibat
polusi (pabrik es) akan mengadakan negosiasi dengan pabrik tekstil agar mengurangi
polusinya mis. dengan cara mengurangi produksinya. Pabrik tekstil akan bersedia
mengurangi produksinya jika jumlah uang yang dibayar pabrik es lebih besar daripada
MB — PMC (Harga > MB — PMC) sedangkan pabrik es bersedia mengadakan negosiasi
apabila jumlah pembayaran lebih sedikit daripada kerugian akibat polusi (harga < MD).
Jadi, negosiasi akan terjadi apabila kesediaan untuk membayar lebih besar daripada
biaya yang hilang karena pengurangan produksi (MD > MB — PMC). 21
Gambar 4. Analisis Coase (Mangkoesoebroto, 1999 dalam Novianti, 2016) 22
D. Kebijakan Publik untuk Mengatasi Eksternalitas
Pada saat tawar-menawar secara swasta tidak berhasil dilakukan, pemerintah dapat
berperan. Peran pemerintah dalam hal ini bisa dilakukan dengan dua cara.
Pertama, kebijakan pemerintah kendalikan (command-and-control policy) dengan
mengatur perilaku secara langsung—regulasi.
Kedua, kebijakan berorientasi pasar (market-based-policy) yaitu dengan menyediakan
insentif—pajak pigovian dan subsidi.
1. Regulasi. Pemerintah dapat mengatasi masalah eksternalitas dengan cara melarang
atau mengharuskan suatu perilaku tertentu. Misalnya saja suatu perusahaan kimia,
membuang bahan kimia beracun ke sungai yang sering kali dipakai masyarakat untuk
mencuci. Tindakan tsb. dianggap kriminal sehingga pemerintah mengeluarkan suatu
kebijakan (regulasi) yang melarang tindakan tsb. Di Amerika Serikat, ada suatu
lembaga yang khusus mengembangkan dan menegakkan aturan-aturan yang ditujukan
untuk melindungi lingkungan, yaitu Environmental Protection Agency (EPA). Regulasi
yang ditentukan EPA bisa berbeda-beda bisa berupa tingkat tertinggi polusi yang
dibolehkan suatu pabrik; atau bisa berupa keharusan perusahaan-perusahaan
mengadopsi teknologi tertentu yang dapat mengurangi emisi. 23
Dari Gambar 5 dapat dilihat bahwa sumbu horizontal menunjukkan persentase
pengurangan polusi lingkungan dari beberapa sumber dengan tingkat pencemaran di
bawah yang akan terjadi jika tidak ada peraturan sama sekali dan MB menunjukkan
tambahan manfaat sosial dengan mengurangi polusi sebesar 1 unit.
Manfaat tsb. bisa berupa perbaikan kesehatan, tersedianya tambahan tempat rekreasi
dan meningkatnya peluang produksi bagi perusahaan lain. MB ber-slope negatif
menunjukkan bahwa manfaat marginal dari pengurangan polusi tambahan menurun
seiring dengan penerapan kontrol yang semakin kuat.
Sementara MC menunjukkan biaya marginal yang terjadi dalam usaha mengurangi
emisi lingkungan. Biaya ini meliputi laba yang hilang karena output yang lebih sedikit
dan biaya aktual yang dikaitkan dengan penggunaan peralatan anti polusi. MC ber-
slope positif mencerminkan mengendalikan 50-60 persen polusi memberikan biaya
relatif rendah. Semakin besar persentase pengurangan polusi maka biaya yang
dikeluarkannya pun semakin besar.

24
Gambar 5. Pengurangan Polusi Secara Optimal (Novianti, 2016) 25
2. Pajak Pigovian dan Subsidi
a. Pajak. Pemerintah dapat menginternalisasikan eksternalitas dengan cara
menerapkan pajak atas kegiatan-kegiatan yang menghasilkan eksternalitas negatif dan
menyubsidi kegiatan-kegiatan yang menghasilkan eksternalitas positif. Pajak yang
diberlakukan untuk memperbaiki efek-efek eksternalitas negatif disebut "Pajak
Pigovian“.
Untuk menangani masalah eksternalitas para ekonom biasanya lebih memilih pajak
Pigovian daripada melakukan regulasi, karena pajak Pigovian dapat mengurangi polusi
dengan biaya yang lebih rendah bagi masyarakat. Selain itu pajak dapat mengurangi
polusi dengan lebih efisien. Regulasi biasanya menentukan suatu tingkat polusi,
sedangkan pajak memberikan pabrik-pabrik insentif ekonomi yang lebih baik untuk
mengurangi polusi. Regulasi memerintahkan setiap pabrik untuk mengurangi polusi
sebesar jumlah yang sama, padahal pengurangan yang sama belum tentu merupakan
cara yang paling murah untuk mengurangi jumlah polusi tsb.

26
Misalnya pabrik kertas dapat mengurangi polusi dengan menghabiskan biaya yang
lebih sedikit daripada yang dilakukan pabrik semen. Jika demikian, maka pabrik kertas
akan menanggapi pajak itu dengan mengurangi jumlah polusinya dengan tajam untuk
menghindari pajak, sementara pabrik semen akan menanggapinya dengan mengurangi
jumlah polusinya sedikit saja dan membayar pajak. Selain itu, dengan regulasi
kebijakan pemerintah pabrik-pabrik tidak punya alasan untuk mengurangi emisi lebih
banyak lagi setelah mereka mencapai target sebesar yang ditetapkan. Sebaliknya,
pajak memberi insentif pada pabrik-pabrik untuk mengembangkan teknologi yang lebih
ramah lingkungan, karena hal tsb. akan mengurangi jumlah pajak yang harus
dibayarkan oleh pabrik tsb. Solusi pajak bagi masalah eksternalitas dapat dilihat pada
Gambar 6.
Dari Gambar 6 terlihat bahwa dengan diberlakukannya pajak sebesar t akan
mengurangi harga bersih yang diterima perusahaan menjadi P*- t, dan pada harga tsb.
perusahaan memilih untuk memproduksi sebesar q'. Pajak tsb. menyebabkan
perusahaan mengurangi output-nya pada jumlah yang optimum secara sosial.

27
Gambar 6. Solusi Pajak bagi Masalah Eksternalitas
(Mankiw, 2006 dalam Novianti, 2016) 28
b. Subsidi. Cara lain untuk meningkatkan efisiensi penggunaan faktor-faktor produksi
karena adanya eksternalitas adalah dengan pemberian subsidi kepada pabrik tekstil,
misalnya (siapa pun yang menyebabkan polusi) atas setiap unit produksi yang
dikuranginya. Apabila pabrik tekstil tidak bersedia mengurangi produksinya dan tetap
berproduksi sebesar Q1 maka untuk setiap unit tekstil berarti pabrik tsb. akan
kehilangan subsidi dari pemerintah sehingga biaya oportunitas perusahaan adalah
biaya marginal ditambah subsidi yang hilang. Namun demikian, pemberian subsidi ini
memiliki kelemahan seperti yang dikemukakan Mangkusoebroto (1999) sbb.:
1) Pemerintah harus mengetahui tingkat produksi yang ditetapkan pabrik tanpa adanya
subsidi. Tanpa mengetahui hal tsb. para pengusaha akan cenderung untuk menyatakan
tingkat produksi yang sebesar-besarnya untuk mendapatkan subsidi yang lebih besar.
2) Analisisnya statis dan sifatnya jangka pendek karena tidak memperhatikan
kemungkinan bertambahnya jumlah pabrik yang menimbulkan polusi.
3) Menimbulkan distorsi lokasi karena pabrik yang menimbulkan polusi memperoleh
subsidi, maka pabrik-pabrik lainnya akan berkecenderungan berlokasi di tepi sungai
untuk mendapatkan subsidi.
29
4) Pihak yang menimbulkan pencemaran memperoleh subsidi, secara moral tidak
dibenarkan karena subsidi seharusnya diberlkan untuk satu aktivitas yang baik, bukan
suatu aktivitas yang tidak baik.

Tabel 1. Pajak dan Subsidi Karena Eksternalitas

30
c. Izin berpolusi yang dapat diperjualbelikan. Inefisiensi yang timbul karena adanya
eksternalitas dapat diatasi dengan cara lain yaitu dengan pemberian hak untuk
menimbulkan polusi dengan "lelang". Perusahaan atau pabrik yang bersedia membayar
paling besar yang diberi hak polusi pada tingkat polusi yang optimum (LQ0 pada
Gambar 6).
Salah satu keuntungan dari solusi ini adalah mudah dilaksanakan dalam praktik sehari-
hari. Selain itu akan tercapai distribusi dari hak polusi yang optimal di antara para
pengusaha/pabrik, dalam arti pabrik yang mendapat keuntungan terbesar dalam
berproduksi dalam menimbulkan polusi adalah pabrik yang memperoleh hak untuk
melakukan polusi.

31
Karakteristik Barang Publik dan Penyediaan Barang Publik yang Optimal
Secara garis besar jenis barang dalam perekonomian dapat dikelompokkan menjadi dua,
yaitu barang-barang yang bersifat eksklusif (exclusive) dan barang-barang yang bersifat
persaingan (rival). Eksklusif adalah sifat suatu barang yang menyebabkan orang dapat
dicegah dari pemanfaatan barang tsb. Sementara persaingan (rival) adalah sifat suatu
barang yang menyebabkan berkurangnya pemanfaatan barang tsb. oleh seseorang saat
barang yang sama sedang dimanfaatkan oleh orang lain. Berdasarkan dua kelompok
tsb., barang-barang dalam perekonomian dapat dibagi empat kategori:
1. Barang pribadi (private goods) adalah barang-barang yang eksklusif dan rival.
Sebagian besar barang yang ada di pasar adalah barang pribadi.
2. Barang publik (public goods) adalah barang-barang yang tidak eksklusif dan juga tidak
rival. Artinya, siapa saja tidak bisa dicegah untuk memanfaatkan barang tsb., dan
konsumsi seseorang atas barang ini tidak mengurangi peluang orang lain melakukan hal
yang sama, misalnya saja pertahanan nasional. Jika suatu negara aman karena mampu
melawan setiap serangan dari negara lain maka siapa saja di negara itu tidak bisa
dicegah untuk turut menikmati rasa aman. Di samping itu, pada saat yang sama orang
tsb. menikmati rasa aman, peluang bagi orang lain untuk menikmati keamanan sama
sekali tidak berkurang. 32
3. Sumber daya milik bersama (common resources) adalah barang-barang yang tidak
eksklusif, namun rival. Contohnya, ikan di laut. Dalam hal ini, tidak ada yang melarang
seseorang menangkap ikan di laut, atau meminta bayaran kepada para nelayan atas
ikan-ikan yang mereka tangkap. Namun pada saat melakukannya maka jumlah ikan di
laut akan berkurang sehingga kesempatan orang lain melakukan hal yang sama jadi
berkurang.
4. Barang bersifat eksklusif namun tidak memiliki rival. Barang seperti ini hanya muncul
dalam situasi monopoli alamiah. Contohnya, jasa pemadam kebakaran. Sangatlah
mudah mencegah seseorang menikmati jasa ini. Petugas kebakaran dapat membiarkan
sebuah rumah terbakar begitu saja. Namun, jasa perlindungan kebakaran ini tidak
bersifat rival karena kebakaran rumah tidak terjadi setiap saat, dan setiap rumah
memperoleh perlindungan yang sama. Petugas pemadarn kebakaran lebih sering
menunggu daripada beraksi memadamkan kebakaran sehingga melindungi satu rumah
tambahan tidak akan mengurangi kualitas perlindungan mereka pada rumah-rumah
yang lain.
Keterangan singkat mengenai keempat jenis barang di atas dapat dilihat pada Tabel 2.
33
Tabel 2. Jenis-Jenis Barang dalam Perekonomian

34
A. Pengertian Barang Publik (Public Goods)
Barang publik adalah barang yang memberikan manfaat noneksklusif pada semua
orang dalam suatu kelompok dan dapat diberikan kepada satu pengguna tambahan
dengan biaya marginal nol (Nicholson, 2002). Selanjutnya, barang publik sempurna
(pure public goods) didefinisikan sebagai barang yang harus disediakan dalam jumlah
dan kualitas yang sama terhadap seluruh anggota masyarakat.
Ada dua ciri utama dari barang publik:
Pertama, barang ini merupakan konsumsi umum yang dicirikan oleh penawaran
gabungan (joint supply) dan tidak bersaing dalam mengonsumsinya (non-rivalry in
consumption). Non-rivalitas adalah barang yang manfaatnya dapat diberikan kepada
pengguna tambahan dengan biaya marginal nol.
Kedua, tidak eksklusif (non-exclusive), yaitu barang yang memberikan manfaat yang
tidak ada seorang pun dapat dilarang atau dikecualikan untuk menikmatinya. Barang
publik yang berkaitan dengan lingkungan meliputi udara segar, pemandangan yang
indah, rekreasi, air bersih, hidup yang nyaman, dan sejenisnya.
35
Satu-satunya mekanisme yang membedakannya adalah dengan menetapkan harga
(nilai moneter) terhadap barang publik tsb. sehingga menjadi barang privat (dagang)
sehingga benefit yang diperoleh dari harga itu bisa dipakai untuk mengendalikan atau
memperbaiki kualitas lingkungan itu sendiri. Tetapi, dalam menetapkan harga ini
menjadi masalah tersendiri dalam analisis ekonomi lingkungan. Karena ciri-ciri di atas,
barang publik tidak diperjualbelikan sehingga tidak memiliki harga sehingga umumnya
barang publik dimanfaatkan berlebihan dan tidak mempunyai insentif untuk
melestarikannya. Masyarakat cenderung acuh tak acuh untuk menentukan harga
sesungguhnya dari barang publik ini.
Akibatnya, mendorong sebagian masyarakat sebagai penumpang gratis atau ”free
rider”. Sebagai contoh, jika si A mengetahui bahwa barang tsb. akan disediakan oleh si
B maka si A tidak mau membayar untuk penyediaan barang tersebut dengan harapan
bahwa barang itu akan disediakan oleh si B.

36
Jika akhirnya si B memutuskan untuk menyediakan barang tsb. maka si A bisa ikut
menikmatinya karena tidak seorang pun yang bisa menghalanginya untuk mengonsumsi
barang tsb. karena sifat barang publik yang tidak eksklusif dan merupakan konsumsi
umum.
Keadaan seperti ini akhirnya cenderung mengakibatkan berkurangnya insentif atau
rangsangan untuk memberikan kontribusi terhadap penyediaan dan pengelolaan barang
publik.
Kalaupun ada kontribusi maka sumbangan itu tidaklah cukup besar untuk membiayai
penyediaan barang publik yang efisien, karena masyarakat cenderung memberikan nilai
yang lebih rendah dari yang seharusnya (undervalued). Dengan demikian, penumpang
gratis (free rider) adalah seseorang yang mendapatkan suatu barang tanpa harus
membayar untuk barang tsb.

37
B. Penyediaan Barang Publik yang Optimal
Salah satu masalah penyediaan barang publik adalah penyediaan barang tsb. sering
menimbulkan ketidakpuasan masyarakat. Pada awal tahun 1950-an, Samuelson
membuktikan bahwa terdapat tingkat output untuk setiap barang publik yang optimal
(paling efisien), yaitu tingkat di mana sumber daya diambil dari produksi barang dan
jasa lain hanya sejauh orang menginginkan barang publik tsb. dan bersama
membayarnya. Pada tingkat itu, kesediaan masyarakat untuk membayar per unit itu
sama dengan biaya marginal untuk memproduksi barang tersebut (Case and Fair,
2005). Keterangan lebih jelasnya mengenai permintaan barang publik dapat dilihat
pada Gambar 7.
Berdasarkan Gambar 7, untuk membuktikan ada tingkat produksi yang efisien,
Samuelson mengasumsikan kita mengetahui selera orang. DA dan DB menggambarkan
kurva-kurva permintaan dari pembeli A dan pembeli B. Jika barang publik itu tersedia di
pasar swasta dengan harga $6, A akan membeli X1 unit. Dengan kata lain, A rela
membayar $6 per unit untuk mendapatkan X1 unit barang publik tsb. sedangkan B rela
membayar 3 per unit untuk mendapatkan X1 unit barang publik.
38
Gambar 7. Permintaan terhadap Barang-barang Publik (Case dan Fair, 2005 dalam Novianti, 2016)
39
Karena barang publik tidak menimbulkan persaingan dan tidak dapat dikecualikan,
manfaat-manfaatnya terjadi secara serempak bagi siapa saja. Apabila X1 unit diproduksi,
A mendapatkan X1 dan B mendapatkan X1. Jika X2 unit yang diproduksi, A mendapatkan
X2 dan B juga mendapatkan X2. Oleh karena itu, permintaan pasar barang publik tidak
menjumlahkan kuantitas-kuantitas (secara horizontal pada barang privat), tetapi
menambahkan jumlah-jumlah yang rela dibayar oleh tiap-tiap rumah tangga untuk
setiap potensi tingkat output. Berdasarkan Gambar 7, A rela membayar $6 per unit X1
unit dan B rela membayar $3 per unit bagi X1 unit. Dengan demikian, jika masyarakat
hanya terdiri dari A dan B, masyarakat rela membayar $9 per unit bagi X1 unit barang
publik, sedangkan bagi X2 unit output, masyarakat rela membayar $4 per unit.
Samuelson menegaskan bahwa setelah mengetahui berapa yang rela dibayar
masyarakat atas barang publik maka kita harus membandingkan jumlah tsb. dengan
biaya produksinya. Gambar 8 menggambarkan tingkat produksi yang optimal barang
publik. Sepanjang masyarakat (A dan B) rela membayar lebih dari biaya produksi
marginalnya, barang tsb. harus diproduksi. Jika A rela membayar $6 per unit barang
publik dan B rela membayar $3 per unit, masyarakat rela membayar $9. Tingkat output
efisien adalah X* unit. 40
Jika pada tingkat tsb. A dibebani uang jasa (fee) $6 per unit X yang diproduksi dan B
dibebani uang jasa $3 per unit X, setiap orang seharusnya bahagia. Sumber daya
diambil dari produksi barang dan jasa lain sejauh orang menghendaki barang publik tsb.
dan rela membayarnya. Jadi, penyediaan barang publik yang optimal adalah tingkat di
mana sumber daya diambil dari produksi barang dan jasa lain hanya sejauh orang
menginginkan barang publik tsb. dan bersama membayarnya. Pada tingkat itu,
kesediaan masyarakat untuk membayar per unit sama dengan biaya marginal untuk
memproduksi barang tsb.
Sejauh ini pada umumnya barang publik disediakan pemerintah karena pasar swasta
tidak dapat menyediakannya dengan jumlah yang efisien. Pemerintah harus membuat
pertimbangan yang benar untuk menentukan barang publik apa yang harus disediakan
dan berapa jumlahnya. Misalnya pemerintah sedang merencanakan pembangunan jalan
bebas hambatan yang menghubungkan jalur A dengan jalur B. Untuk melaksanakan
ataupun membatalkan proyek tsb., pemerintah harus membandingkan manfaat
keseluruhan yang akan dihasilkan dari adanya jalan raya bebas hambatan tsb. dengan
biaya total pembangunan dan pemeliharaan jalan tsb. Maka dalam hal ini analisis
manfaat dan biaya diperlukan untuk memperkirakan semua biaya dan manfaat proyek
jalan raya bebas hambatan tsb. bagi masyarakat secara keseluruhan. 41
Gambar 8. Produksi Barang Publik yang Optimal (Mangkoesoebroto, 1999 dalam Novianti, 2016)
42
C. Solusi Sukarela untuk Barang Publik

Karena barang publik tidak dapat diperdagangkan secara efisien di pasar kompetitif,
sejumlah ekonom telah menguji bagaimana barang tsb. dapat disediakan oleh
pemerintah dan dibiayai oleh pajak.
Salah satu pendekatan yang dikemukakan oleh ekonom Swedia, yaitu Erik Lindahl
mencoba meneliti apakah alokasi sumber daya yang efisien untuk barang publik dapat
terjadi secara sukarela, yaitu orang akan setuju untuk dikenakan pajak untuk
dipertukarkan dengan manfaat yang diberikan oleh barang publik (Gambar 9).

43
Gambar 9. Keseimbangan Lindahl bagi Permintaan Barang Publik
(Nicholson, 2002 dalam Novianti, 2016) 44
Berdasarkan Gambar 9, kurva SS menunjukkan bahwa permintaan untuk barang publik
naik apabila pajak yang harus dibayar individu A turun. Sebaliknya, kurva permintaan
individu B untuk barang publik (JJ) dibentuk dengan cara yang hampir sama.
Titik C mencerminkan keseimbangan Lindahl di mana sebanyak OE barang publik
ditawarkan. Pada tingkat ini A bersedia membayar 60 persen dari biayanya dan B 40
persennya. Pada setiap kuantitas di luar itu, barang publik tidak berada pada
keseimbangan karena terlalu banyak atau terlalu sedikit pembiayaan yang akan
tersedia.
Hanya pada tingkat output OE terjadi keseimbangan Lindahl (Lindahl Equilibrium) di
mana bagian pajak secara tepat akan membayar tingkat produksi barang publik yang
dilakukan oleh pemerintah. Dengan kata lain, keseimbangan Lindahl merupakan
keseimbangan antara permintaan masyarakat untuk barang-barang publik dan bagian
pajak yang harus dibayar oleh setiap orang untuk mendapatkan barang tsb.

45
Sampai saat ini kita telah melihat bagaimana pemerintah menyediakan barang-barang
publik karena pasar swasta tidak dapat menyediakannya dengan jumlah yang efisien.
Kapan pemerintah dapat melakukan penyediaan barang publik, karena pemerintah tidak
setiap saat mampu menyediakan barang publik karena kernampuan yang terbatas.
Pemerintah harus membuat pertimbangan yang matang untuk menentukan barang
publik apa yang harus disediakan dan berapa jumlahnya.
Untuk barang-barang yang sifatnya publik, analisis manfaat dan biaya ini relatif lebih
sulit dibandingkan proyek swasta, misalnya proyek jalan raya, karena jalan raya tsb.
nantinya dapat dimanfaatkan oleh siapa saja tanpa harus membayar, sehingga manfaat
jalan raya ini tidak dapat diukur dengan uang. Dengan demikian, proses pengadaan
barang publik ini secara intrinsik jauh lebih sulit daripada proses pengadaan barang
pribadi. Barang pribadi tersedia langsung di pasar pembeli barang memberikan nilai dari
barang tersebut dari harga yang rela mereka bayarkan. Penjual juga langsung
menjelaskan biaya produksinya dari harga yang dimintanya.

46
Terima kasih

47