Teori dan konsep penganggaran sektor publik

Teori
A. Pengertian anggaran

Terdapat beberapa pengertian terkait dengan anggaran :

- Menurut Mardiasmo Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kerja yang
hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran
finansial.
- Menurut Sugijanto dkk. Anggaran adalah rencana kegiatan yang diwujudkan dalam
bentuk finansial, meliputi usulan pengeluaran yang diperkirakan untuk suatu periode
waktu, serta usulan cara-cara memenuhi pengeluaran tersebut
- Menurut Sebastian paket penyataan perkiraan penerimaan dan pengeluaran yang
diharapkan akan terjadi dalam satu atau beberapa periode mendatang.
Selain ketiga pengertian diatas, beberapa pendapat juga mengungkapkan didalam anggaran
juga diinformasikan tentang penerimaan serta pengeluaran yang telah terjadi dimasa lalu. Hal
ini berfungsi sebagai alat pengendalian dan penilaian kinerja organisasi. Pengendalian dicapai
dengan dengan membandingkan data yang direncanakan (rancangan anggaran) dengan data
kinerja aktual, sedangkan penilaian kerja dapat dilakukan dengan mengetahui hasil kenerja.
Dari ketiga beberapa pengertian tersebut, dapat ditarik kesimpulan, anggaran adalah dokumen
yang berisi estimasi kinerja, baik penerimaan dan pengeluaran, yang disajikan dalam ukuran
moneter yang dicapai pada periode waktu tertentu dan menyertakan data masa laluu sebagai
bentuk pengendalian dan penilaian kinerja.
B. Fungsi
1. Anggaran sebagai alat perencanaan.
Anggaran berfungsi sebagai media perencanaan bagi manajemen agar organisasi dapat
merancang kebijakan yang dapat mendukung tujuan serta mengarahkan organisasi pada target
dengan tepat. Dalam anggaran sektor publik, pemerintah merencanakan beberapa hal seperti,
program apa saja yang akan dilakukan, besarnya anggaran yang dibutuhkan, dan berapa hasil
yang diperoleh dari belanja pemerintah tersebut. Lebih jelasnya, fungsi anggaran sebagai alat
perencaan dapat diketahui sebagai berikut.
- Merumuskan tujuab serta sasaran kebijakan agar sesuai dengan visi dan misi yang
ditetapkan
- Merencanakan berbagai program serta kegiatan yang mendukung tujuan organisasi
beserta dengan alternatif pembiayaannya
- Pengalokasian dana pada berbagai program serta kegiatan yang telah dibuat.
- Menentukan indicator kinerja dan tingkat pencapaian strategi.
2. Anggaran sebagai alat pengendalian.
Terdapat beberapa tujuan diadakannya penganggaran, diantaranya adalah untuk
menhindari pengerluaran yang terlalu besar, pengeluaran yang terlalu sedikit, salah sasaran,
atau penggunaan dana yang tidak semestinya. Sebagai alat pengendalian manajerial, anggaran
sektor publik dapat dilakukan dengan empat cara :
- Melakukan perbandingan antara kinerja aktual dengan kinerja yang dianggarkan.
- Menghitung selisih anggaran (favourable dan unfavouravle varience )
- Menemukan penyebab yang dapat dikendalikan (controllable) dan yang tidak dapat
dikendalikan (uncotrollable) atas suatu varians
- Merevisi standar biaya atau target anggaran untuk tahun berikutnya.
3. Anggaran sebagai kebijakan fiscal
Kebijakan fiskal adalah Kebijakan Fiskal adalah langkah-langkah pemerintah
mengelola pengeluaran dan perpajakan atau penggunaan instrumnen fiskal untuk
mempengaruhi bekerjanya sistem ekonomi agar memaksimumkan kesejahteraan ekonomi
(Madjid, Kemenkeu RI 2012). Kebijakan fiskal didefinisikan juga sebagai pengelolaan
anggaran pemerintah untuk mempengaruhi suatu perekonomian, termasuk kebijakan
perpajakan yang dipungut dan dihimpun , pembayaran transfer, pembelian barang-barang
dan jasa-jasa oleh pemerintah, serta ukuran defisit dan pembiayaan anggaran, yang
mencakup semua level pemerintahan (Govil,2009). Secara singkat, kebijakan fiskal
pemerintah berkaitan dengan penerimaan serta pengeluaran anggaran negara (APBN)
yang dapat memengaruhi perekonomian negara.
Anggaran memiliki fungsi alat kebijakan fiskal pemerintah, dengan tujuan untuk
menstabilkan ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Melalui anggaran sektor
public dapat diketahui arah kebijakan fiskal pemerintah, sehingga dapat diprediksi dan
estimasi ekonomi.
4. Anggaran sebagai alat politik
Pada sektor public, anggaran merupakan dokumen politik sebagai bentuk komitmen
eksekutif dan kesepakatan legislative atas penggunaan dana public untuk penggunaan
kepentingan tertentu. Anggaran juga digunakan untuk memutuskan prioritas-prioritas dan
kebutuhan keuangan terhadap prioritas tertentu. Anggaran juga memerlukan kemampuan
untuk berpolitik sepert berkoalisi, keahliah bernegosiasi, dan pemahaman tentang
menejemen keuangan sektor public yang penting untuk dikuasai oleh manajer publik.
Karena kegagalan anggaran akan menjatuhkan kepemimpinan dan kredibilitas
pemerintah.
5. Anggaran sebagai alat koordinasi dan komunikasi.
Melalui dokumen anggaran yang komprehensif, unit kerja atau departemen bagian
sub-organisasi dapat mengetahui apa yang harus dilakukan dan apa yang harus dilakukan
oleh unit kerja/ departemen lain. Sehingga anggaran juga memiliki fungsi sebagai alat
koordinasi dan komunikasi antara dan seluruh bagian dalam pemerintahan.
6. Anggaran sebagai alat penilaian kinerja
Penilaian kinerja eksekutif berdasarkan pada pencapaian target anggaran, efektivitas,
dan efisiensi pelaksanaan anggaran. Kinerja manajer publik dinilai berdasarkan berapa
hasil yang dicapai dikaitkan dengan anggaran yang telah ditetapkan. Anggaran
merupakan alat yang efektif untuk pengendalian dan penilaian kinerja.
7. Anggaran sebagai alat motivasi.
 Anggaran dapat digunakan oleh manajer public untuk dapat bekerja secara ekonomis,
efektif, efisien dalam mencapai target serta tujuan organisasi yang telah ditetapkan.
Hal ini dimaksudkan anggaran hendaknya tidak dibuat terlalau tinggi sehingga tidak
dapat dipenuhi atau terlalu rendah hingga terlalu mudah untuk dicapai.

C. Tujuan dan karakteristik anggaran

Anggaran bagi sektor publik adalah menjadi alat untuk mencapai tujuan dalam rangka
memberikan pelayanan kepada masyarakat dengan meningkatkan pelayanan publik dan
kesejahteraan masyarakat. Proses perencanaan baik secara stategis dan operasional serta
penganggaran sangat penting bagi pemerintah agar dapat mencapai tujuan dan esensi dari
anggaran itu sendiri, yaitu melayani dan menyejahterakan rakyat. Dalam proses perencanaan,
anggaran sektor publik yang disusun hendaknya dapat merefleksikan perubahan prioritas
kebutuhan dan keinginan masyarakat, serta dapat menentukan penerimaan dan pengeluaran
pemerintah pusat atau pemerintah daerah.
Sesuai dengan tujuan diatas, maka anggaran sektor public memiliki karakteristik sebagai
berikut :
1. Anggaran dinyatakan dalam satuan keuangan
2. Anggaran umumnya mencakup jangka waktu tertentu, satu atau beberapa tahun,
jangka pendek, ataupun jangka panjang
3. Anggaran berisi komitmen atau kesanggupan manajemen untuk mencapai sasaran
yang diteteapkan
4. Usulan anggaran ditelaah dan disetujui oleh pihak berwenang yang lebih tinggi dari
pihak penyusun anggaran
5. Setelah anggaran disusun, hanya dapat diubah dalam kondisi tertentu

D. Prinsip-prinsip penganggaran sektor public

Diantaranya adalah :
1. Orientasi oleh legislative : Anggaran publik harus mendapatkan otorisasi dari
legislatif sebelum eksekutif dapat menggunakan anggaran tersebut.
2. Komprehensif/menyeluruh : Anggaran harus menunjukkan semua penerimaan dan
pengeluaran pemerintah. Oleh karena itu, adanya dana nonbudgetair pada dasarnya
menyalahi primip anggaran yang bersifat komprehensif
3. Keutuhan anggaran : Semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah
tercakup dalam dana umum.
4. Nondiscretionary appropriation : Jumlah yang disetujui oleh dewan legislatif harus
termanfaatkan secara ekonomis, efisiensi, dan efektif.
5. Periodik : Anggaran merupakan suatu proses yang periodik,
dapat bersifat tahunan atau multitahunan.

E. Pendekatan penganggaran sektor publik

Sistem perencanaan anggaran publik berkembang dan berubah sesuai dengan

perkembangan manajemen sektor publik dan tunturan yang muncul dalam masyarakat. Pada
dasarnya terdapat beberapa jenis pendekatan dalam perencanaan dan penyusunan anggaran
sektor publik. Pendekatan pendekatan tersebut adalah sebagai berikut.

1. Pendekatan tradisional
Pendekatan tradisional terdiri atas tiga proses adalah sebagai berikut (Noediawas 2006) :
a. Pihak lembaga yang memerlukan anggaran mengajukan permintaan anggaran kepada
kepala eksekutif dan anggaran tersebut diperinci berdasarkan jenis pengeluaran yang
hendak dibuat
b. Kepala eksekutif mengumpulkan permintaan anggaran dari berbagai lembaga, Lalu
anggaran ini dimodifikasi oleh kepala eksekutif (dikonsolidikan). Dari hasil
modifikasi tersebut, kepala eksekutif kemudian mengajukan permintaan secara
keseluruhan kepada organisasi tersebut kepada lembaga legislatif dengan
menggunakan perincian yang sama dengan anggaran yang diajukan sebelumnya oleh
lembaga-lembaga di bawahnya (dengan menggunakan pendekatan tradisional),
c. Setelah merevisi jumlah permintaan anggaran, pihak legislatif kemudian menuliskan
jumlah anggaran yang disetujui dengan menggunakan pendekatan tradisional. Data-
data mengenai program arau kinerja mungkin dimasukkan dalam anggaran yang
diperinci dengan menggunakan pendekatan tradisional
Pendekatan tradisional memiliki beberapa ciri-ciri :
a. Anggaran tradisional yang bersifat incrementalism berpotensi tidak dapat memenuhi
kebutuhan ril dan mengakibatkan kesalahan yang berkelanjutan karena penerapannya
yang didasarkan pada jumlah anggaran tahun tertentu dengan tingkat kenikan tertentu
dan tanpa kajian yang lebih mendalam
b. Tidak berpaku pada konsep value for money yang seringkali menyebabkan terjadinya
kelebihan anggaran yang kemudian pengalokasiaannya dipaksakan pada aktivitas-
aktivitas yang kurang penting, yang dimaksudkan untuk menghabikan penganggaran
c. Penyusunan anggaran bersifat line item, dimana penyusunan anggaran didasarkan
pada penerimaan dan pengeluaran bukan pada tujuan yang ingin dicapai.
Dengan adanya uraian yang telah disebutkan, penganggaran memeiliki beberapa kelemahan,
diantaranya adalah :
a. tidak adanya informasi yang memadai bagi pembuat keputusan
b. terlalu berorientasi pada pengendalian dan kurang memperhatikan proses perencanaan
dan evaluasi
c. Dalam pendekatan tradisional ini lebih difokuskan pada input, sehingga
mengakibatkan kurangnya perhatian pada pertimbangan jangka panjang dan
pertimbangan lain yang relevan terhadap program organisasi secara keseluruhan.
d. Lebih mendorong pengeluaran daripada penghematan, di sini unit-unit organisasi
terdorong untuk membelanjakan seluruh anggarannya, dibutuhkan atau tidak
dibutuhkan.
Namun bukan berarti tanpa kelebihan, berikut adalah kelebihan dari pendekatan tradisional :
 a. bentuknya sederhana dan mudah dipersiapkan serta dimengerti oleh orang yang
berkepentingan
b. Pendekatan ini cocok dengan pola akuntansi pertanggungjawaban (responsibility
accounting), yaitu bahwa pendekatan ini memfasilitasi pengendalian akuntan dalam
proses pelaksanaan anggaran dan data-data yang dapat dibandingkan bisa
dikumpulkan untuk beberapa tahun secara berurutan untuk memfasilitasi
dilakukannya perbandingan dengan trend

2. Pendekatan new public management, yaitu:

Konsep ini dikenap mulai tahun 1980-an dan kembali populer di tahun 1990-an.
Pendekatan new public management (NPM) memliki fokus yang berbeda dari pendekatan
tradisonal. NPM memiliki focus pada manajemen sektor public yang berorientasi pada
kinerja dan bukan pada kebijakan. Oleh karena itu, bagian dari reformasi dari new public
manage adalah dengan kemunculannya Manajemen Berbasis Kinerja. Fokus manajemen
berbasis kinerja adalah pengukuran kinerja organisasi sektor publik yang berorientasi
pada pengukuran hasil, bukan lagi sekadar pengukuran input atau output saja. Pendekatan
new public management digunakan untuk mengatasi kelemahan anggaran tradisional.
Pendekatan NPM dalam penganggaran public memiliki karakteristik sebagai berikut :
- Komprehensif komparatif.
- Terintegrasi dan lintas departemen.
- Proses pengambilan keputusan yang rasional.
- Bersifat jangka panjang.
- Spesifikasi cujuan dan pemeringkatan prioritas
- Analisis total case dan benefit (termasuk opportunity cost).
- Berorientasi pada input, output, dan outcome, bukan sekadar input.
- Adanya pengawasan kinerja
Pendekatan NPM memunculkan beberapa teknik baru dalam penganggaran sektor public :
- Anggaran kinerja
- Program budgeting
- Zero based budgeting (ZBB)
- planning, programming, and budgeting system (PPBS)
F. Siklus penganggaran pemerintah