ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

2.1. Konsep Anggaran Sektor Publik

Anggaran merupakan pernyataan estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode
tertentu yang diukur dalam ukuran finansial. Penganggaran adalah proses atau metode untuk
mempersiapkan suatu anggaran. Penganggaran dalam suatu organisasi merupakan suatu
politik. Anggaran sektor publik merupakan instrumen akuntabilitas atas pengelolaan dana
publik dan pelaksanaan program-program yang dibiayai dengan uang publik.
Penganggaran sektor publik terkait dengan proses penentuan jumlah alokasi dana tiaptiap program dan aktivitas dalam satuan moneter. Anggaran merupakan managerial plan for
action untuk memfasilitasi tercapainya tujuan organisasi. Aspek aspek yang harus tercakup
dalam anggaran sektor publik meliputi :
1. Aspek Perencanaan
2. Aspek Pengendalian
3. Aspek Akuntabilitas Publik
A. Pengertian Anggaran Sektor Publik
Menurut Mardiasmo (2009), anggaran publik adalah rencana kegiatan dalam
bentuk perolehan pendapatan dan belanja dalam satuan moneter. Dalam bentuk
yang paling sederhana, anggaran publik merupakan suatu dokumen yang
menggambarkan kondisi keuangan dari suatu organisasi yang meliputi informasi
mengenai pendapatan, belanja dan aktivitas. Anggaran berisi estimasi mengenai apa
yang akan dilakukan di masa yang akan datang. Setiap anggaran memberikan
informasi mengenai apa yang hendak dilakukan dalam beberapa periode yang akan
datang. Secara singkat dapat dinyatakan bahwa anggaran publik merupakan suatu
rencana finansial yang menyatakan:
1.

Berapa biaya atas rencana-rencana yang dibuat (pengeluaran/belanja); dan

2.

Berapa banyak dan bagaimana caranya memperoleh uang untuk mendanai

rencana tersebut (pendapatan).

B. Pentingnya Anggaran Sektor Publik

Anggaran sektor publik dibuat untuk membantu menentukan tingkat
kebutuhan masyarakat, seperti listrik, air bersih, kualitas kesehatan, pendidikan, dan

sebagainya agar terjamin secara layak. Anggaran merupakan blue print keberadaan
sebuah negara dan merupakan arahan di masa yang akan datang.
C. Fungsi Anggaran Sektor Publik
Anggaran sektor publik mempunyai beberapa fungsi utama, yaitu:
1.

Anggaran Sebagai Alat Perencanaan (Planning Tool)

Dengan anggaran, organisasi mengetahui apa yang harus dilakukan dan ke
arah mana kebijakan yang dibuat. Anggaran sektor publik dibuat untuk
merencakan tindakan apa yang akan dilakukan oleh pemerintah, berupa biaya
yang dibutuhkan, dan berapa hasil yang diperoleh dari belanja pemerintah
tersebut. Anggaran sebagai alat perencanaan digunakan untuk :
a) merumuskan tujuan serta sasaran kebijakan agar sesuai dengan visi dan
misi yang ditetapkan
b) merencanakan berbagai program dan kegiatan untuk mencapai tujuan
organisasi serta merencanakan alternatif sumber pembiayaannya
c) mengalokasikan dana pada berbagai program dan kegiatan yang telah
disusun
d) menentukan indikator kinerja dan tingkat pencapian strategi

2.

Anggaran Sebagai Alat Pengendalian (Control Tool)

Sebagai alat pengendalian, anggaran memberikan rencana detail atas
pendapatan

dan

pengeluaran

dipertanggungjawabkan

kepada

pemerintah
publik.

agar

Anggaran

pembelanjaan
sebagai

dapat

instrumen

pengendalian digunakan untuk menghindari adanya pengeluaran yang terlalu

besar (overspending) atau adanya penggunaan dana yang tidak semestinya
(misspending). Pengendalian anggaran publik dapat dilakukan dengan 4 cara,
yaitu:
a) membandingkan kinerja aktual dengan kinerja yang dianggarkan
b) menghitung selisih anggaran (favourable dan unfavourable variances)
c) menemukan penyebab yang dapat dikendalikan (controllable) dan tak
dapat dikendalikan (uncontrollable) atas suatu varians
d) merevisi standar biaya atau target anggaran untuk tahun berikutnya
3.

Anggaran Sebagai Alat Kebijakan Fiskal (Fiscal Tool)

Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal pemerintah digunakan untuk
menstabilkan ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Anggaran dapat

digunakan untuk mendorong, memfasilitasi, dan mengkoordinasikan kegiatan

ekonomi masyarakat sehingga dapat mempercepat pertumbuhan ekonomi.
4.

Anggaran Sebagai Alat Politik (Political Tool)

Pada sektor publik, anggaran merupakan dokumen politik sebagai bentuk
komitmen eksekutif dan kesepakatan legislative atas penggunaan dana publik
untuk kepentingan tertentu. Oleh karena itu pembuatan anggaran publik
membutuhkan political skill, coalition building, keahlian bernegosiasi, dan
pemahaman tentang prinsip manajemen keuangan publik oleh para manajer
publik.

5.

Anggaran Sebagai Alat Koordinasi dan Komunikasi (Coordination and

Communication Tool)
Anggaran publik merupakan alat koordinasi antar bagian dalam
pemerintahan.Anggaran publik yang disusun dengan baik mampu mendeteksi
inkonsistensi suatu unir kerja dan juga berfungsi sebagai alat komunikasi antar
unit kerja dalam lingkungan eksekutif.

6.

Anggaran Sebagai Alat Penilaian Kinerja (Performance Measurement Tool)

Anggaran merupakan wujud komitmen dari budget holder (eksekutif)
kepada pemberi wewenang (legislatif). Kinerja eksekutif akan dinilai
berdasarkan pencapaian target anggaran dan efisiensi pelaksanaan anggaran.

7.

Anggaran Sebagai Alat Motivasi (Motivation Tool)

Agar dapat memotivasi pegawai, anggaran hendaknya bersifal challenging
but attainable atau demanding but achieveable. Maksudnya adalah target
anggaran hendaknya jangan terlalu tinggi hingga tidak dapat dipenuhi, namun
juga jangan terlalu rendah hingga terlalu mudah dicapai.

8.

Anggaran Sebagai Alat untuk Menciptakan Ruang Publik (Public Share)

Masyarakat,

LSM,

Perguruan

Tinggi

dan

berbagai

organisasi

kemasyarakatan harus terlibat dalam proses penganggaran publik. Kelompok

masyarakat yang terorganisir akan mencoba mempengaruhi anggaran
pemerintah, kelompok lain yang kurang terorganisir akan mempercayakan
aspirasinya melaluiproses politik yang ada.
2.2

JENIS ANGGARAN
Secara garis besar anggaran dapat diklasifiksikan sebagai berikut :
1.

Anggaran operasional dan anggaran modal (current vs capital budget)

Anggaran operasional digunakan untuk merencanakan kebutuhan dalam

menjalankan operasi sehari-hari dalam kurun waktu satu tahun. Anggaran
operasional juga sering dikelompokkan sebagai pengelurarn pendapatan (revenue
expenditure), yaitu jenis pengeluaran yang bersifat rutin dan jumlahnya kecil serta
tidak menambah fungsi suatu asset. Sedangkan anggaran modal (capital budget)
menunjukkan rencana jangka panjang dan pembelanjaan atas aktiva tetap, seperti
gedung, peralatan, kendaraan, perabot dan sebagainya. Belanja modal adalah
pengeluran yang manfaat cenderung melebihi satu tahun anggaran dan akan
menambah jumlah asset atau kekayaan organisasi sektor publik, yang selanjutnya
akan menambah anggaran untuk biaya pemeliharaannya.
2.

Anggaran berdasarkan pengesahan (tentative enacted budgets)

Berdasarkan status hukumnya, anggaran dibagi menjadi anggaran tentatif
(tentative) dan anggaran enacted. Anggaran tentative adalah anggaran yang tidak
memerlukan pengesahan dari lembaga legislatif karena kemunculannya yang dipicu
oleh hal-hal yang tidak direncanakan sebelumnya. Sebliknya anggaran enacted
adalah anggaran yang direncanakan, kemudian dibahas dan disetujui oleh lembaga
legislatif.

3.

Anggaran dana umum vs anggaran dana khusus (general vs special budgets)

Dana umum digunakan untuk membiayai kegiatan pemrintahan yang bersifat
umum dan sehari-hari, sedangkan dana khusus dicadangkan/dialokasikan khusus
untuk tujuan tertentu.

4.

Anggaran tetap vs anggaran fleksibel (fixed vs flexible budget)

Dalam anggaran tetap, apropriasi belanja sudah ditentukan jumlahnya di awal
tahun anggaran. Jumlah tersebut tidak boleh melampaui meskipun ada peningkatan
jumlah kegiatan yang dilakukan. Dalam anggaran fleksibel, harga barang/jasa per
unit telah ditetapkan. Namun, jumlah anggaran secara keseluruhan berfluktuasi
bergantung pada banyaknya kegiatan yang dilakukan.

5.

Anggaran Eksekutif vs anggaran legislatif (executive vs legislative budget)

Berdasarkan penyusunannya, anggaran dapat dibagi menjadi anggaran
eksekutif yaitu, anggaran yang disusun oleh lembaga eksekutif dan anggaran
legislatif yaitu anggaran yang disusun oleh lembaga legislatif.

Anggaran sektor publik memiliki beberapa prinsip, sebagai berikut :

a.

Otorisasi oleh legislatif

Anggaran publik harus mendapatkan otorisasi dari legislative terlebuh dahulu
sebelum eksekutif dapat membelanjakan anggaran tersebut.

b.

Komprehensif
Anggaran harus menunjukkan semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah.
Oleh karena itu, adanya dana non budgetair pada dasarnya menyalahi prinsip
anggaran yang bersifat komprehensif.

c.

Keutuhan anggaran
Semua penerimaan dan belanja pemerintah harus terhimpun dalam dana umum
(general fund).

d.

Nondiscretionary appropriation
Jumlah yang disetujui oleh dewan legislative harus termanfaatkan secara
ekonomis, efisien dan efektif.

e.

Periodik
Anggaran merupakan suatu proses yang periodik, dapat bersifat tahunan
maupun multi tahunan.

f.

Akurat
Estimasi anggaran hendaknya tidak memasukkan cadangan yang tersembunyi
(hidden reserve) yang dapat dijadikan sebagai kantong-kantong pemborosan
dan inefisiensi anggaran serta dapat mengakibatkan munculnya underestimate
pendapatan dan overestimate pengeluaran.

g.

Jelas
Anggaran hendaknya sederhana, dapat dipahami masyarakat dan tidak
membingungkan.

h.

Diketahui publik
Anggaran harus diinformasikan kepada masyarakat luas.
Proses penyusunan anggaran mempunyai empat tujuan, yaitu:

Membantu pemerintah mencapai tujuan fiscal dan menigkatkan

koordinasi antar bagian dalam lingkungan pemerintah.

Membantu menciptakan efisiensi dan keadilan dalam menyediakan

barang dan jasa publik melalui proses perioritas

Memungkinkan bagi pemerintah untuk memenuhi prioritas belanja

Meningkatkan transparansi dan pertanggungjawaban pemerintah kepada

DPR/DPRD dan masyarakat luas

Faktor dominan yang terdapat dalam proses penganggaran adalah :

Tujan dan target yang hendak dicapai

Ketersediaan sumber daya (faktor-faktor produksi yang dimiliki

pemerintah)

Waktu yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan dan target

Faktor-faktor lain yang mempengaruhi anggaran

Pembuatan anggaran adalah suatu proses yang berkelanjutan. Pada organisasi

sektor publik pembuatan anggaran umumnya melewati lima tahapan :

2.3

Persiapan

Persetujuan lembaga legislative

Administrasi

Pelaporan

Pemeriksaan

SISTEMATIKA ANGGARAN
Dalam suatu anggaran sektor publik, sistematika dan klasifikasi mempunyai fungsi

penting. Selain alat pengelompokan akun, sistematika anggaran juga mengarahkan proses
analisis sehingga fungsi anggaran sebagai alat kebijakan dapat berjalan dengan baik. Pedoman
untuk menyusun klasifikasi anggaran dapat ditemui dalam General Financial Statistic (GFS).
Klasifikasi GFS yang menjadi sistematika anggaran di banyak negara adalah sebagai
berikut :
1.

Pendapatan (Revenue)
Pendapatan (revenue) adalah kenaikan kekayaan bersih sebagai akibat dari adanya
transaksi. Bagi pemerintah secara umum terdapat empat sumber utama pendapatan, yaitu
pajak dan kewajiban yang dipaksakan oleh pemerintah, property income yang muncul
dari kepemilikan asset, penjualan barang dan jasa, serta sumbangan sukarela yang
diterima dari unit lain.
Dalam manual GFS, pendapatan diklasifikasikan menjadi beberapa jenis berikut :
a.

Pajak

Bagi mayoritas unit pemerintah, pajak memiliki nilai yang dominan dalam
pendapatan karena pajak merupakan transfer wajib dalam pemerintahan. Pendekatan
yang digunakan dalam system GFS mengklasifikasikan pajak berdasarkan sumber
pajak, yaitu:
Pajak untuk income, profit dan capital gain
Pajak untuk payroll dan workforce
Pajak untuk property
Pajak untuk barang dan jasa
Pajak untuk transaksi dan perdagangan international
Other taxes
b.

Social contribution
Social contribution diklasifikasikan sebagai social security contribution atau
other social contribution tergantung dari tipe skema yang diterima mereka

c.

Hibah
Hibah adalah penerimaan yang diperoleh dari unit pemerintahan lain atau
organisasi International di luar penerimaan wajib.

d.
2.

Pendapatan lain-lain

Beban (expense)
Beban (expense) adalah penurunan kekayaan bersih sebagai akibat terjadinya
transaksi. Berikut dua transaksi yang digolongkan sebagai beban.
a.

Refunds, berarti pemerintah menutup kelebihan pembayaran dan ketika terjadi

kesalahan (error)

b.

Biaya yang muncul dalam produksi atas barang dan jasa yang dicatat sebagai beban
walaupun harga barang dan jasa yang terjual pada dasarnya melebihi biaya
produksi sehingga dapat menigkatkan kekayaan bersih.

2.4

PENDEKATAN PENYUSUNAN ANGGARAN

Secara garis besar terdapat dua pendekatan utama dalam perencanaan dan penyusunan

anggaran sektor publik yang memiliki perbedaan mendasar, yaitu:

1.

Anggaran tradisional atau anggaran konvensional.

2.

Pendekatan baru yang sering dikenal dengan pendekatan New Public Management

(NPM)

Pada dasarnya, setiap organisasi dapat memilih pendekatan penyusunan anggaran yang
dianggap paling sesuai dengan karakter organisasinya dengan memperhatikan kelebihan dan
kekurangan tiap-tiap pendekatan.
1.

Pendekatan Tradisional
Pendekatan penganggaran tradisional sering disebut pendekatan/metode
object of expenditures, incremental, ataupun line item. Pendekatan penganggaran
ini menggunakan paradigma sederhana yang berorientasi pada pengendalian setiap
jenis biaya. Incremental mengandung pengertian bahwa penentuan setiap jenis dan
jumlah biaya yang ada pada anggaran belanja dari suatu periode anggaran tertentu
didasarkan pada persentase kenaikan tertentu dari setiap jenis dan jumlah biaya
yang sama dengan tahun anggaran sebelumnya. Pendekatan ini menggunakan
asumsi bahwa setiap jenis biaya akan dinaikkan jumlahnya pada tingkat kenaikan
yang relatif sama tanpa memperhatikan kebutuhan yang seharusnya.
Cara membuat anggaran dengan menggunakan pendekatan ini adalah
mengidentifikasi seluruh jenis belanja yang akan dilaksanakan oleh organisasi.
Jenis belanja yang memiliki kesamaan atau kemiripan karakteristik dapat
dikelompokkan dalam jenis kelompok tertentu.
Terdapat beberapa ciri utama dari pendekatan anggaran tradisional, yaitu:
Cara penyusunan anggaran yang didasarkan atas pendekatan incrementalism
Anggaran tradisional bersifat incrementalisn berarti hanya menambah atau
mengurangi jumlah rupiah pada item-item anggaran yang sudah ada
sebelumnya dengan menggunakan data tahun sebelumnya sebagai dasar untuk
menyesuaikan besarnya penambahan atau pengurangan tanpa dilakukan kajian
yang mendalam.
Struktur dan susunan anggaran yang bersifat line-item
Struktur anggaran ini didasarkan atas dasar sifat (nature) dari penerimaan dan
pengeluaran.

Metode

line-item

budget

tidak

memungkinkan

untuk

menghilangkan item-item penerimaan atau pengeluaran yang telah ada dalam

struktur anggaran.
Cenderung sentralistis
Bersifat spesifikasi
Tahunan
Menggunakan prinsip anggaran bruto

Penyusunan anggaran dengan menggunakan pendekatan tradisional memiliki

beberapa keuntungan, yaitu bentuknya sederhana dan mudah dipersiapkan. Namun,
pendekatan tradisional ini juga memiliki beberapa kelemahan yang mengundang
kritik, antara lain sebagai berikut :
Terpaku pada sumber daya yang telah ada sebelumnya.
Akuntabilitas dipusatkan pada suatu konsep yang hanya mengacu pada nilai
uang dan bukan pada hasil atau manfaat suatu program.
Tidak mampu memberikan informasi yang cukup untuk menilai efisiensi dan
efektivitas kegiatan organisasi.
Kebanyakan pos-pos anggaran tidak diharuskan memilikidasar atau alasan
yang jelas .
Apabila suatu program telah ditetapkan dalam anggaran, maka program
tersebut akan terus dicantumkan dalam anggaran periode-periode berikutnya
untuk jangka waktu yang tidak terbatas.
Menyediakan data biaya historis yang terpisah-pisah sehingga tidak bermanfaat
dalam pelaksanaan dan evaluasi program.
Laporan anggaran yang dihasilkan tidak banyak memuat data keuangan yang
berguna dalam perencanaan, penyusunan program, dan evaluasi kegiatan
organisasi.
Perencanaan input disusun pada tingkatan yang rendah dan dinaikkan sedikit
demi sedikit.
Tujuan dan sasaran organisasi disusun dengan dasar jumlah uang yang
dialokasikan pada berbagai kegiatan.
Tidak menyediakan informasi yang memungkinkan pengalokasian sumber
daya secara bijaksana.
Mendorong pengambilan keputusan yang salah.
Gagal menampung masalah-masalah yang berkaitan dengan kebijakan atau
pengelolaan organisasi.
Mendorong pengeluaran daripada penghematan.
2.

Pendekatan New Public Management (NPM)

Model NPM berfokus pada manajemen sektor publik yang berorientasi
pada kinerja, bukan berorientasi kebijakan. Salah satu model pemerintahan di era
NPM adalah model pemerintahan yang diajukan oleh Osborne dan Gaebler (1992)
dalam Mardiasmo (2002), yang tertuang dalam pandangannya yang dikenal

dengan konsep reinventing government. Perspektif baru pemerintah menurut

Osborne dan Gaebler tersebut adalah :
Pemerintahan katalis, fokus pada pemberian pengarahan, bukan produksi
pelayanan publik.
Pemerintahan milik masyarakat, memberdayakan

masyarakat

daripada

melayani.
Pemerintah yang kompetitif, menyuntikkan semangat kompetisi dalam
pemberian pelayanan publik.
Pemerintah

yang

digerakkan oleh misi, mengubah organisasi yang

digerakkan oleh peraturan menjadi organisasi yang digerakkan oleh misi.

Pemerintah yang berorientasi hasil, membiayai hasil bukan masukan.
Pemerintah berorientasi pada pelanggan, memenuhi

kebutuhan pelanggan,

bukan birokrasi.
Pemerintahan wirausaha, mampu menciptakan pendapatan dan tidak sekedar
membelanjakan.
Pemerintah antisipatif, pemerintah wirausaha tidak hanya mencoba untuk
mencegah masalah, tetapi juga berupaya keras untuk mengantisipasi masa
depan.
Pemerintah desentralisasi, dari hierarki menuju partisipatif dan tim kerja
Pemerintah berorientasi pada mekanisme pasar, mengadakan perubahan
dengan mekanisme pasar dan bukan dengan mekanisme administratif.

Perbandingan anggaran tradisional dengan anggaran berbasis NPM :

Anggaran Tradisional

New Publik Management

Sentralistis

Desentralisasi & devolved management

Nerorientasi pada input

Berorientasi pada input, output & outcome

Tak terkait dengan perencanaan jangka

Utuh & komprehensif dengan perencanaan

panjang

jangka panjang

Line-item & incremental

Berdasarkan sasaran kinerja

Batasan departemen yang kaku

Lintas departemen

Gunakan aturan klasik: vote accounting

ZBB, PPBS

Prinsip anggaran bruto

Sistematik & rasional

Bersifat tahunan

Bottom-up budgeting

2.5

PERUBAHAN PENDEKATAN ANGGARAN

Reformasi sektor publik yang salah satunya ditandai dengan munculnya era New Publik

Management telah mendorong usaha untuk mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis
dalam perencanaan anggaran sektor publik. Seiring dengan perkembangan tersebut, muncul
beberapa teknik penganggaran sektor publik. Pendekatan baru dalam sistem anggaran publik
cenderung memiliki karakteristik umum sebagai berikut :

Komprehensif/ komparatif

Terintegrasi dan lintas departemen

Proses pengambilan keputusan yang rasional

Berjangka panjang

Spesifikasi tujuan dan perangkingan prioritas

Analisis total cost dan benefit (termasuk opportunity cost)

Berorientasi input, output, dan outcome, bukan sekedar input

Adanya pengawasan kinerja

Beberapa pendekatan anggaran yang muncul setelah era New Public Management
(NPM) antara lain sebagai berikut :
1.

Pendekatan Kinerja
Pendekatan kinerja diperkenalkan untuk mengatasi berbagai kelemahanyang
terdapat dalam anggaran tradisional, khususnya kelemahan yang disebabkan oleh
tidak adanya tolok ukur yang dapat digunakan untuk mengukur kinerja dalam
pencapaian dalam pencapaian tujuan dan sasaran pelayanan publik. Dengan
pendekatan kinerja, organisasi akan lebih memperhatikan aspek pencapaian
kinerja dibanding sekadar penghematan biaya semata. Pendekatan ini menggeser
penekanan penganggaran dari sebelumnya yang sangat berfokus pada pos belanja
(object of expenditure) beralih pada kinerja terukur dari program kerja.
Karakteristik utama dari pendekatan ini dapat diringkas sebagai berikut :
Mengelompokkan anggaran berdasarkan program atau aktivitas.
Setiap program atau aktivitas dilengkapi dengan indikator kinerja yang
menjadi tolok ukur keberhasilan.

 Pada tingkat yang lebih maju, pendekatan ini dicirikan dengan diterapkannya
unit costing untuk setiap aktivitas. Dengan demikian, total anggaran untuk
suatu organisasi adalah jumlah dari perkalian biaya standar per unit dengan
jumlah unit aktivitas yang diperkirakan pada periode mendatang.
Penggunaan anggaran kinerja memberikan beberapa keuntungan berikut :
Mengalihkan perhatian dari pengendalian anggaran ke pengendalian
manajerial.
Mendorong perencanaan yang lebih baik.
Manajemen alat pengendalian yang lebih terhadap bawahannya karena tidak
hanya melihat banyak yang dibelanjakan oleh bawahannya, tetapi juga
menilai kinerja aktivitas menggunakan standar satuan mata uang atau unit
aktivitas.
Anggaran kinerja menekankan pada aktivitas yang memakai anggaran
daripada besarnya jumlah anggaran yang terpakai.
Dianggap lebih sesuai dengan karakteristik organisasi sektor publik yang
tidak mengejar profit dan lebih berorientasi pada kualitas pelayanan.
Namun, anggaran kinerja juga memiliki beberapa kelemahan berikut :
Tidak banyak personel bagian anggaran atau akuntansi yang memiliki
kemampuan memadai

untuk mengidentifikasi

unit

pengukuran

dan

melaksanakan analisis biaya.

Terkadang terdapat kondisi yang sulit, bahkan tidak memungkinkan
pengukuran kinerja mengingat banyak jasa dan aktivitas organisasi sektor
publik yang tidak dapat langsung terukur dalam satuan unit output atau biaya
per unit yang dapat dimengerti dengan mudah.
Sering terjadi aktivitas langsung diukur biayanya secara detail dan dilakukan
pengukuran secara detail lainnya tanpa pertimbangan memadai yang
diberikan kepada perlu atau tidaknya aktivitas itu sendiri. Dengan kata lain,
pendekatan ini kurang menghubungkan aktivitas yang dijalankannya dengan
visi dan misi yang diusung organisasi.
Indikator kinerja berperan penting dalam menilai cara sebuah organisasi
menjalankan program-program yang telah dianggarkan sebelumnya. Indikator
kinerja adalah ukuran kuantitatif dan kualitatis yang menggambarkan tingkat
pencapaian

suatu

memperhitungkan

sasaran
indikator

atau

tujuan

masukan

yang

(inputs),

telah

ditetapkan

keluaran

dengan

(outputs),

hasil

(outcomes), manfaat (benefits) dan dampak (impacts). Indikator kinerja yang baik
harus mencerminkan beberapa kriteria tertentu, antara lain CREAM (clear,
relevant, economic, adequate, monitorable) dan SMART (specific, measurable,
achievable/attainable, relevance dan time bound).
2.

Pendekatan Sistem Perencanaan, Program dan Anggaran Terpadu (Planning,

Programming and Budgeting System PPBS)
PPBS dikembangkan untuk mengatasi ketidakpuasan terhadap sistem
penganggaran tradisional dan penganggaran berbasis kinerja. Konsep PPBS
merupakan konsep luas yang memandang bahwa penyusunan anggaran bukanlah
proses terpisah yang berdiri sendiri, melainkan sebuah bagian yang tidak
terpisahkan dari proses perencanaan dan perumusan program kegiatan suatu
organisasi. PPBS merupakan upaya sistematis yang memperhatikan integrasi dari
perencanaan pembuatan program dan penganggaran.
Pada PPBS, sasaran, manfaat dan tujuan harus diterjemahkan secara
eksplisit sehingga program strategis yang berorientasi pada hasil dapat
diidentifikasi.

Dari

sini,

informasi

tentang

anggaran

yang

membantu

pengalokasian sumber daya secara efektif akan dihasilkan. PPBS dapat dipahami
sebagai sebuah sistem penganggaran dengan karakteristik berikut :
PPBS merupakan satu kesatuan dengan tahap perencanaan.
Pendekatan ini dirumuskan dalam bentuk program atau aktivitas yang
diderivasikan dari visi misi dan tujuan yang terdapat dalam dokumen
perencanaan.
Indikator kinerja disusun dan dikembangkan secara terintegrasi dengan sasaran
strategis yang ada di dokumen perencanaan.
Dalam tingkat yang lebih maju, pendekatan ini memperhitungkan kebutuhan
biaya dalam jangka menengah sebagai upaya konsistensi dengan sasaran
strategis.
Adapun kelebihan PPBS yaitu sebagai berikut :
Pendekatan ini menekankan perencanaan jangka panjang dimana tujuan utama
dan tujuan jangka menengah dinyatakan secara eksplisit. Biaya dan manfaat
dari alternatif tindakan untuk mencapai tujuan dan sasaran tersebut dievaluasi
secara eksplisit. Dalam bentuk kuantitatif sepanjang memungkinkan dan secara
naratif di semua kasus.

 PPBS mengasumsikan bahwa semua program akan dievaluasi secara tahunan.

Jadi, program yang jelek akan dibuang dan program baru akan ditambahkan.
Keputusan mengenai program pada pendekatan PPBS dibuat pada tingkat
manajemen puncak untuk tujuan harmonisasi dan kesesuaian dengan rencana
strategis, kemudian unit organisasi di bawahnya diharapkan menyesuaikan
aktivitas mereka untuk memenuhi tujuan dan sasaran yang telah disepakati.
Namun, penyusunan dengan menggunakan pendekatan PPBS ini juga memiliki
beberapa keterbatasan berikut :
Cukup sulit membuat pernyataan yang bermakna dan eksplisit mengenai tujuan
dan sasaran pemerintah yang dapat disetujui secara bersama oleh mereka yang
berkepentingan tanpa memperdulikan betapa bernilai dan bermaknanya
pernyataan tersebut.
Tidak hanya tujuan yang berubah, tetapi pejabat yang dipilih pun khusus
memilih untuk tidak memenuhi lebih daripada pernyataan yang sangat umum
(tidak terperinci) sehingga menghalangi mereka untuk mengubah posisi ketika
diharuskan oleh politik.
Periode waktu yang dipertimbangkan cukup relevan bagi pejabat yang dipilih
mungkin terbatas pada masa jabatannya yang tersisa. Hal ini menyebabkan
mereka lebih berfokus pada biaya jangka pendek daripada biaya dan implikasi
yang bersifat jangka panjang.
PPBS mengasumsikan adanya basis data (database) yang memadai dan
kemampuan analitis yang siap digunakan oleh organisasi sektor publik.
Padahal pada kenyataannya organisasi (misalnya pemerintahan) yang memiliki
data program yang canggih atau staf analis yang kualitasnya baik hanya sedikit.
Pengukuran yang bersifat objektif lebih menjadi masalah dalam PPBS
dibandingkan dalam pendekatan kinerja sebab biaya dan manfaat dalam
periode beberapa tahun harus dapat diperkirakan.
PPBS berfokus pada program dan kegiatan yang selaras dengan perencanaan
strategis. Fokus ini seringkali berbeda dengan orientasi unit organisasi yang
masih mempunyai paradigma tradisional (object of expenditure) baik legislatif
maupun eksekutif. Kemudian para pejabat ini melihat PPBS sebagai ancaman
terhadap kekuasaan mereka dalam membelanjakan anggaran.
3.

Pendekatan Zero Based Budgeting (ZBB)

Pendekatan pembuatan anggaran ini adalah setiap aktivitas atau program

yang telah diadakan di tahun-tahun sebelumnya tidak secara otomatis dapat
dilanjutkan. Setiap aktivitas harus dievaluasi setiap tahun untuk menentukan
apakah aktivitas itu akan diadakan tahun ini dengan melihat kontribusi yang
diberikannya kepada tujuan organisasi.
Berikut proses dari anggaran berbasis nol (Zero Based Budgeting ZBB) :
Membagi semua operasi dari organisasi kedalam unit-unit keputusan (decision
package). Unit-unit keputusan ini adalah program, aktivitas atau unit organisasi
di tingkat yang rendah.
Dasar untuk pembagian adalah aktivitas secara spesifik, jasa spesifik yang
diberikan, sub unit organisasi atau aktivitas alternatif yang dilakukan untuk
mencapai tujuan dari program.
Memilih cara terbaik untuk menyediakan jasa dengan berdasarkan analisis
biaya manfaat atau analisis lain (atau menggunakan pertimbangan politis).
Menentukan pilihan atas beberapa unit organisasi sehingga didapat keputusan
tentang banyaknya jasa yang akan disediakan (sama dengan tahun lalu,
ditambah atau dikurangi).
Pendekatan ZBB memiliki keuntungan berikut ini :
Tidak tercipta asumsi bahwa alokasi sumber daya periode yang lalu akan selalu
diterapkan sama pada periode sekarang atau berikutnya. Dengan demikian,
organisasi membuat review secara tahunan dari semua program, aktivitas dan
pengeluaran.
Menghemat biaya dengan mengidentifikasi dan menghilangkan program yang
sudah tidak diperlukan.
Memfokuskan perhatian pada biaya dan manfaat dari jasa yang diberikan.
Mendorong pencarian cara baru untuk menyediakan jasa dan mencapai tujuan
organisasi.
Meningkatkan kemampuan manajemen guna merencanakan dan mengevaluasi.
Memberikan justifikasi yang lebih baik untuk penyediaan anggaran.
Namun, pendekatan ZBB juga memiliki kelemahan-kelemahan sebagai berikut :
Memerlukan banyak sumber daya seperti dokumen-dokumen menyita banyak
waktu dari staf dan merepotkan karena harus mengidentifikasikan dan
membuat ranking dari unit-unit keputusan.

 Sulit mendapatkan data yang diperlukan untuk menghitung biaya dari aktivitas
alternatif untuk mencapai tujuan organisasi.
Ada faktor-faktor lain, misalnya pemerintah telah memutuskan secara resmi
untuk tetap menyediakan sejumlah tertentu dari anggaran untuk jasa tertentu
walaupun ZBB merekomendasikan bahwa jasa tersebut dihapus saja.
Dengan pendekatan ZBB, organisasi membuat sebuah paket/unit keputusan
(decision package) yang berisi beberapa alternatif keputusan atas setiap aktivitas.
Alternatif keputusan tersebut menjadi identitas dan penjelasan bagi aktivitas yang
bersangkutan. Secara umum, alternatif keputusan berisi komponen-komponen
sebagai berikut :
Tujuan aktivitas tersebut dinyatakan dengan suatu cara yang membuat tujuan
yang diharapkan menjadi jelas.
Alternatif aktivitas/alat untuk mencapai tujuan yang sama dan alasan alternatifalternatif tersebut ditolak.
Konsekuensi dari tidak dilakukannya aktivitas tersebut.
Input, kuantitas atau unit pelayanan yang disediakan (output) dan hasil
(outcome) pada berbagai tingkat pendanaan.
4.

Pendekatan Medium Term Budgeting Framework (MTBF)

Medium Term Budgeting Framework (MTBF) adalah suatu kerangka
strategi kebijakan pemerintah tentang anggaran belanja untuk departemen dan
lembaga pemerintah non departemen. Kerangka ini memberikan tanggung jawab
yang lebih besar kepada departemen untuk penetapan alokasi dan penggunaan
sumber dana pembangunan. Tingkat kesiapan membangun MTBF tergantung
pada kondisi keuangan negara. Persiapan dan pelaksanaan sistem MTBF
dilakukan melalui proses perencanaan strategis yang bersifat top-down dan
bottom-up. Keunggulan MTBF yaitu pendekatan MTBF yang lebih bersifat
sektoral akan menyeimbangkan pelaksanaan kebijakan dan sumber daya di level
sektor dan lintas sektoral, sehingga berbagai peluang dapat dimanfaatkan oleh
agen di sektor terkait.
Sedangkan kelemahannya yaitu pendekatan MTBF tergantung pada kondisi
suatu negara (kebijakan fiskal, sosial-politik yang tidak stabil dapat melemahkan
penerapan MTBF). Perkiraan anggaran beberapa tahun kedepan merupakan
karakter utama MTBF. Dalam MTBF, Departemen Keuangan bernegosiasi
dengan Departemen Teknis.

Sementara itu menurut Indra Bastian (2006), Pendekatan Penganggaran

Sektor Publik dibagi menjadi :
a. Pendekatan Fungsional
Kerangka pikir Systems of National Accounts telah merekomendasi pandangan
pembatasan karakter anggaran sebagai berikut :
Kemandirian penyelenggaraan fungsi pemerintahan
Diawali dengan batasan kemampuan pemerintah menanggung pengeluaran
kesejahteraan masyarakat. Apabila seluruhnya, pemerintah memegang
kendali penuh. Apabila sebagian, pemerintah bekerja dalam mekanisme
kolaborasi. Kondisi akan berpengaruh terhadap proses penyusunan
anggaran dari berbagai kepentingan formal, kepentingan hukum dan
kepentingan legislatif.
b. Pendekatan Pengambilan Keputusan
Dalam praktiknya, anggaran merupakan kumpulan proses pengambilan
keputusan terhadap kehidupan dan tujuan organisasi. Oleh karena itu,
pembahasan anggaran sebagai alat optimisasi perlu dikaji secara tersendiri.
Proses anggaran biasanya mempunyai standar prosedur. Pengambilan
keputusan itu sendiri merupakan proses gabungan dari elemen-elemen disiplin
ekonomi, ilmu politik, psikologi dan administrasi publik. Akibatnya, keputusan
anggaran merupakan suatu seni. Tarik ulur antara konsep dengan praktis dan
konteks anggaran dengan manajemen keuangan global dilakukan untuk
mencapat titik optimal.

2.6

EVALUASI ANGGARAN
Kegunaan evaluasi perkiraan pendapatan dan pengeluaran anggaran tahun berjalan

adalah sebagai titik awal untuk menentukan anggaran tahun yang akan datang. Disini
perubahan diharapkan tidak terlalu banyak, karena perubahan yang terlalu banyak akan
menunjukkan kelemahan fundamental proses penganggaran. Dalam proses evaluasi anggaran,
fokus penganggaran adalah margin atau perubahan yang pernah dilakukan di tahun lalu.
Penambahan anggaran sebagai hasil evaluasi tetap konsisten untuk mengurangi konflik dan
prinsip konservatisme (ketidakpastian). Kelebihan alokasi anggaran tahunan seringkali terjadi.
Demikian juga, kekurangan alokasi anggaran sering juga dirasakan di berbagai sektor.

BAB III
PENUTUP

Dari pemaparan di atas, dapat ditarik beberapa kesimpulan antara lain :

1.

Anggaran adalah rencana operasi keuangan, yang mencakup estimasi pengeluaran yang
diusulkan, dan sumber pendapatan yang diharapkan untuk membiayainya dalam periode
waktu tertentu, sedangkan penganggaran adalah proses atau metode untuk
mempersiapkan suatu anggaran.

2.

Anggaran publik adalah rencana kegiatan dalam bentuk perolehan pendapatan dan
belanja dalam satuan moneter.

3.

Aspek-aspek yang harus tercakup dalam anggaran sektor publik meliputi : aspek
perencanaan, aspek pengendalian dan aspek akuntabilitas publik.

4.

Fungsi utama anggaran sektor publik adalah sebagai alat : perencanaan, pengendalian,
kebijakan fiskal, politik, koordinasi dan komunikasi, penilaian kinerja, motivasi dan
untuk menciptakan ruang publik.

5.

Secara garis besar anggaran dapat diklasifiksikan menjadi : anggaran operasional dan
anggaran modal, anggaran berdasarkan pengesahan, anggaran dana umum vs anggaran
dana khusus, anggaran tetap vs anggaran fleksibel dan anggaran eksekutif vs anggaran
legislatif .

6.

Secara garis besar terdapat dua pendekatan utama dalam perencanaan dan penyusunan
anggaran sektor publik yang memiliki perbedaan mendasar, yaitu : pendekatan anggaran
tradisional atau anggaran konvensional dan pendekatan baru yang sering dikenal dengan
pendekatan New Public Management (NPM).