Naskah Akademik Dana Cadangan Kab - Mojokerto 2021

NASKAH AKADEMIK
RANCANGAN PERATURAN DAERAH

KABUPATEN MOJOKERTO
TENTANG
PEMBENTUKAN DANA CADANGAN
PEMILIHAN BUPATI DAN WAKIL BUPATI MOJOKERTO
TAHUN 2024
PEMERINTAHAN DAERAH KABUPATEN MOJOKERTO

TAHUN 2021
NASKAH AKADEMIK
RANCANGAN PERATURAN DAERAH
KABUPATEN MOJOKERTO
TENTANG
PEMILIHAN BUPATI DAN WAKIL BUPATI MOJOKERTO
TAHUN 2024
Tim Penyusun :
Dr. Hesti Armiwulan, S.H.,M.Hum
Dr. Yoan Nursari Simanjuntak, S.H.,M.Hum
Tjondro Tirtamulia, S.H.,C.N.,M.H
Dr. Sonya Claudia Siwu, S.H.,M.H.,LL.M
Igam Arya Wada, S.H.,M.H
Rofi Aulia Rahman, S.H.,LL.M
FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS SURABAYA

TAHUN 2021
ii
KATA PENGANTAR
Perubahan yang cukup signifikan dalam penyelenggaraan pemerintahan

Negara Kesatuan Republik Indonesia pasca Tahun 1998 yaitu di Era Reformasi
antara lain adalah terkait dengan penyelengaraan pemerintahan daerah dari
sentralistik menuju pada sistem desentralistik. Daerah memperoleh keleluasaan
dalam mengatur dan mengurus rumah tangga di daerah masing-masing.
Diharapkan dengan adanya desentralisasi dengan sistem otonomi yang seluas-
luasnya, masing-masing daerah dapat melakukan percepatan pembangunan di
semua sektor dan mampu meningkatkan kesejahteraan untuk masyarakat di
daerah masing-masing. Bahkan reformasi dalam penyelengaraan pemerintahan
daerah juga mencakup Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota. Setiap orang
mempunyai hak untuk dipilih menjadi gubernur, bupati atau walikota, hal ini
sebagaimana ditentukan dalam UUD Negara RI Tahun 1945 bahwa setiap warga
negara berhak memperoleh kesempatan yang sama dalam pemerintahan.
Konsekuensi dari penyelengaraan pemilihan gubernur. Bupati maupun walikota
secara langsung seperti halnya penyelengaraan pemilihan umum, maka
dibutuhkan ketersediaan pendanaan yang mencukupi.
Demikian pula halnya dengan Pemerintahan Daerah Kabupaten
Mojokerto, memerlukan payung hukum dalam bentuk Peraturan Daerah untuk
mengelola keuangan secara efektif dan efisien, akuntabel dan transparan guna
pembiayaan pemilihan Bupati dan Wakil Bupati. Peraturan Daerah dimaksud
haruslah sesuai dengan kebutuhan hukum masyarakat agar tidak mengalami
kendala saat diimplementasikan.
Ucap syukur kepada Tuhan Yang Maha Esa, Fakultas Hukum Universitas
Surabaya telah dapat menyelesaikan penyusunan Naskah Akademik
Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten Mojokerto tentang Pembentukan
Dana Cadangan Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Mojokerto Tahun 2024.
Terima kasih kami haturkan kepada Pemerintah Daerah Kabupaten Mojokerto
atas kepercayaan yang diberikan kepada Fakultas Hukum Universitas
Surabaya. Semoga kerjasama yang baik tersebut dapat terus ditingkatkan dan
iii
berkelanjutan. Ucapan terimakasih dan apresiasi juga kami sampaikan kepada
semua pihak yang telah memberikan dukungan bagi penyusunan laporan ini.
Semoga Naskah Akademis dan rancangan Peraturan Daerah Tentang
Pembentukan Dana Cadangan Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Mojokerto
Tahun 2024 yang kami susun sesuai dengan harapan dari Pemerintahan
Daerah Kabupaten Mojokerto. Namun apabila ada hal-hal yang kurang
berkenan, kami mohon maaf yang sebesar-besarnya.
Tim Penyusun
iv
DAFTAR ISI
HALAMAN SAMPUL DEPAN ............................................................................................ i

HALAMAN SAMPUL DALAM .......................................................................................... ii
KATA PENGANTAR ............................................................................................................ iii
DAFTAR ISI .......................................................................................................................... v
BAB 1 PENDAHULUAN ...................................................................................................... 1

1.1 Latar Belakang ..................................................................................................... 1
1.2 Identifikasi Masalah............................................................................................. 5
1.3 Tujuan dan Kegunaan Kegiatan Penyusunan Naskah Akademik........................ 5
1.4 Metode ................................................................................................................. 6
BAB 2 KAJIAN TEORITIS DAN PRAKTIK EMPIRIS ................................................ 8

2.1 Situasi dan Kondisi Daerah Kabupaten Mojokerto dan
Situasi Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Sebelumnya ................................... 8
2.2 Pemerintahan Daerah Dari Segi Historis Sesuai Undang-Undang
Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota ........................................................ 19
2.3 Konsepsi Tentang Negara Kesatuan ................................................................... 26
2.4 Teori Kedaulatan Rakyat .................................................................................... 33
2.5 Teori Demokrasi ................................................................................................. 36
2.6 Teori Negara Hukum .......................................................................................... 41
2.7 Kewenangan Pemerintahan Daerah Dalam Pembentukan
Peraturan Daerah................................................................................................. 43
2.8 Pembentukan Peraturan Daerah Tentang Dana Cadangan
Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota ........................................................ 49
v
BAB 3 EVALUASI DAN ANALISIS PERATURAN
PERUNDANG-UNDANGAN ................................................................................ 52
3.1 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 ....................... 54
3.2 Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 Tentang Penyelenggaraan
Negara Yang Bersih dan Bebas Dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme
(Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1999 Nomor 75,
Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3861) ....................... 55
3.3. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara
( Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 47, Tambahan
Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4286)........................................ 57
3.4 Undang- Undang Nomor 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara
( Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 4285,
Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4355) ....................... 57
3.5 Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 Tentang Perimbangan Keuangan
Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara
Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 126, Tambahan Lembaran
Negara Republik Indonesia Nomor 4438) .......................................................... 59
3.6 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-Undangan (Lembaran Negara Republik Indonesia
Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia Nomor 5234) Sebagaimana Telah Diubah Dengan
Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 Tentang Perubahan Atas
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-Undangan (Lembaran Negara Republik Indonesia
Indonesia Nomor 6398) ...................................................................................... 62
3.7 Undang-Undang Nomor 23 tahun 2014 Tentang Pemerintahan
Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2014 Nomor 244,
Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5587)
Sebagaimana Telah Diubah Beberapa Kali Terakhir Dengan Undang-Undang
Nomor 9 Tahun 2015 Tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang
vi
Nomor 23 tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran
Negara Republik Indonesia Tahun 2015 Nomor 58, Tambahan
Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5679) ......................................... 64
3.8 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor
1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota
Menjadi Undang-Undang (Lembaran Negara Republik
Indonesia Tahun 2014 Nomor 245, Tambahan Lembaran Negara
Republik Indonesia Nomor 5588) sebagaimana telah diubah
beberapa kali dan terakhir dengan Undang-Undang
Nomor 6 Tahun 2020 Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah
Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2020 Tentang
Perubahan Ketiga Atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015
Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang
Nomor 1 Tahun 2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati,
dan Walikota Menjadi Undang-Undang (Lembaran Negara
Negara Republik Indonesia Nomor 6512) ...................................................... 67
3.9 Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 2019 Tentang Pengelolaan
Keuangan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia
Indonesia Nomor 6322) .................................................................................... 68
3.10 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 54 Tahun 2019 Tentang
Pendanaan Kegiatan Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota
Yang Bersumber Dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (Berita
Negara Republik Indonesia Tahun 2019 Nomor 902) .................................... 69
3.11 Peraturan Daerah Kabupaten Mojokerto Nomor 3 Tahun 2017 Tentang
Pembentukan Dana Cadangan Untuk Pemilihan Bupati Dan
Wakil Bupati (Lembaran Daerah Kabupaten Mojokerto Tahun 2017
Nomor 4, Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten Mojokerto Nomor 3) ..... 70
vii
BAB 4 LANDASAN FILOSOFIS, SOSIOLOGIS, YURIDIS ........................................... 73
4.1 Landasan Filosofis .............................................................................................. 73
4.2 Landasan Sosiologis............................................................................................ 74
4.3 Landasan Yuridis ................................................................................................ 76
BAB 5 JANGKAUAN, ARAH PENGATURAN, DAN RUANG LINGKUP

MATERI MUATAN PERATURAN DAERAH ................................................... 81
BAB 6 PENUTUP .................................................................................................................. 85

6.1 Kesimpulan ............................................................................................................ 85
6.2 Rekomendasi .......................................................................................................... 86
DAFTAR PUSTAKA
LAMPIRAN
viii
BAB I
PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang

Seiring dengan pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota dilaksanakan
secara langsung tentu membawa konsekuensi kecukupan pembiayaan yang
harus disiapkan melalui anggaran yang bersumber dari APBN maupun APBD.
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2016 Tentang Perubahan Kedua
Atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 Tentang Penetapan Peraturan
Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 Tentang Pemilihan
Gubernur, Bupati dan Walikota Menjadi Undang-Undang, ditentukan dalam
Pasal 166 Ayat (1) bahwa “Pendanaan kegiatan Pemilihan dibebankan pada
APBD, dan dapat didukung oleh APBN sesuai dengan ketentuan peraturan
perundang-undangan. Ayat (3) Ketentuan lebih lanjut mengenai pendanaan
kegiatan Pemilihan yang bersumber dari APBD diatur dengan Peraturan
Menteri.
Dengan dipraktikannya sistem desentralsasi dalam perkembangan
ketatanegaraan maka ada tanggung jawab pengelolaan rumah tangga daerah
yang diserahkan kepada daerah itu sendiri. Pengelolaan yang baik diharapkan
dapat semakin meningkatkan pendapatan daerah untuk menunjang
penyelenggaraan pemerintahan daerah. Pendapatan daerah yang diperoleh
dapat dimanfaatkan dengan baik untuk sebesar besar kemakmuran rakyat,
harus diatur melalui prosedur dan mekanisme pengelolaannya dalam tata kelola
keuangan daerah.
Konsekuensi dari Ketentuan Pasal 166 ayat (1) Undang-Undang Nomor
10 Tahun 2016 Tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 1
Tahun 2015 Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-
Undang Nomor 1 Tahun 2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan
Walikota Menjadi Undang-Undang, maka Pemerintahan Daerah Kabupaten
Mojokero dalam pelaksanaan pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Tahun 2024
memerlukan pembiayaan yang cukup besar yang tidak dapat sekaligus dipenuhi
NASKAH AKADEMIK RAPERDA DANA CADANGAN KABUPATEN MOJOKERTO 1

dalam satu tahun anggaran dan tentunya akan mempengaruhi keseimbangan
penyediaan dana pada APBD, sehingga diperlukan anggaran tambahan dalam
pelaksanaan pemilihan Bupati Mojokerto pada tahun 2024.
Pemerintah Pusat mengatasi masalah ini dengan mengeluarkan pedoman
bagi daerah dalam melakukan pengelolaan keuangan yaitu melalui Peraturan
Pemerintah Nomor 12 Tahun 2019 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah, yang
telah dijabarkan dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 77 Tahun 2020
Tentang Pedoman Teknis Pengelolaan Keuangan Daerah. Dalam pedoman ini
dinyatakan bahwa dalam pembentukan dana cadangan ditetapkan dalam
peraturan daerah tentang pembentukan dana cadangan. Peraturan Daerah
tentang pembentukan dana cadangan ditetapkan sebelum persetujuan bersama
antara kepala daerah dan DPRD atas rancangan Peraturan Daerah tentang
APBD.
Sesuai dengan ketentuan Pasal 2 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor
54 Tahun 2019 tentang Pendanaan Kegiatan Pemilihan Gubernur, Bupati dan
Wali Kota yang bersumber dari Anggaran Pendapatan Dan Belanja Daerah,
sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 41
Tahun 2020 tentang Perubahan Atas Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 54
Tahun 2019 tentang Pendanaan Kegiatan Pemilihan Gubernur, Bupati dan Wali
Kota yang Bersumber dari Anggaran Pendapatan Dan Belanja Daerah, bahwa
Pendanaan Kegiatan Pemilihan bupati dan wakil bupati serta wali kota dan
wakil wali kota dibebankan pada APBD kabupaten/kota. Dalam hal pendanaan
tidak dapat dibebankan dalam 1 (satu) tahun anggaran, Pemerintahan Daerah
dapat membentuk dana cadangan. Dana Cadangan adalah dana yang
disisihkan untuk mendanai kebutuhan pembangunan prasarana dan sarana
Daerah yang tidak dapat dibebankan dalam 1 (satu) tahun anggaran.
Dengan demikian jelas, bahwa sebenarnya pendanaan kegiatan pemilihan
Gubernur, Bupati dan Wali Kota yang bersumber dari Anggaran Pendapatan
Dan Belanja Daerah. Berkaitan dengan hal tersebut, maka Pemerintahan
Daerah Kabupaten Mojokerto berupaya untuk menggali dana dan mencari

sumber pembiayaan guna mendanai penyelenggaraan pemilihan Bupati dan
Wakil Bupati periode Tahun 2025-2029 dengan membentuk Dana Cadangan
dari beberapa tahun anggaran melalui pembentukan Dana Cadangan.
Dana Cadangan yang bersumber dari penyisihan atas Penerimaan Daerah
yang nantinya akan ditempatkan dalam rekening tersendiri dalam Rekening Kas
Umum Daerah menurut ketentuan Pasal 80 ayat (5) menentukan bahwa
Pembentukan Dana Cadangan sebagaimana dimaksud ditetapkan dalam
Peraturan Daerah tentang pembentukan Dana Cadangan. Peraturan Daerah
ditetapkan sebelum persetujuan bersama antara Kepala Daerah dan DPRD atas
rancangan Perda tentang APBD.
Pembentukan dana cadangan dimaksud, dilaksanakan dengan melihat
kemampuan keuangan daerah agar tidak terlalu membebani keuangan daerah
pada tahun anggaran berkenaan yang dapat mempengaruhi pendanaan
penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan dan pelayanan masyarakat.
Tuntutan transparansi dan akuntabilitas atas pengelolaan keuangan
daerah semakin meningkat. Untuk dapat memenuhi tuntutan tersebut,
terutama akuntabilitas dalam hal pengelolaan keuangan dilakukan secara
ekonomis, efisien dan efektif demikian juga dalam pembentukan dana cadangan
guna membiayai pelaksanaan Pemilihan Gubernur,Bupati/Walikota pada
Tahun 2024.
Berkaitan hal tersebut Pemerintahan Daerah perlu mengantisipasi
dengan membentuk dana cadangan guna mendanai kegiatan yang akan
menyerap anggaran relatif besar, sehingga dapat mendanai kegiatan yang
penyediaan dananya tidak dapat sekaligus/sepenuhnya dibebankan dalam satu
tahun anggaran.
Sehubungan dengan hal tersebut, Latar belakang ini juga harus
menjelaskan mengapa pembentukan Rancangan Peraturan Daerah suatu
Peraturan Perundang-undangan memerlukan suatu kajian yang mendalam dan
komprehensif mengenai teori atau pemikiran ilmiah yang berkaitan dengan
materi muatan Rancangan Peraturan Daerah yang akan dibentuk.

Hal ini dikarenakan adanya tuntutan mendanai kegiatan yang
penyediaan dananya tidak dapat sekaligus/sepenuhnya dibebankan dalam satu
tahun anggaran tersebut menjadikan perlu disusun sebuah Naskah Akademis
Rancangan Peraturan Daerah. Pembentukan Dana Cadangan sesuai amanat
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan, Peraturan Presiden Nomor 87 Tahun 2014 tentang
Peraturan Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, dan Peraturan Menteri Dalam
Negeri Nomor 80 Tahun 2015 Tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah
sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 120
Tahun 2018 Tentang Perubahan Atas Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor
80 Tahun 2015 Tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah.
Berdasarkan hal-hal tersebut di atas, maka yang melatarbelakangi
penyusunan Naskah Akademis Rancangan Peraturan Daerah Pembentukan
Dana Cadangan adalah keinginan untuk mengelola keuangan negara dan
daerah secara efektif dan efisien, akuntabel dan transparan dalam pembiayaan
kegiatan daerah. Ide dasar tersebut tentunya ingin dilaksanakan melalui tata
kelola pemerintahan yang baik yang memiliki tiga pilar utama yaitu
transparansi, akuntabilitas, dan partisipatif serta sesuai amanah konstitusi.
Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati merupakan salah satu sarana
pelaksanaan kedaulatan rakyat berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, untuk pelaksanaan Pemilihan
dimaksud diperlukan pendanaan yang relatif besar dan berdasarkan
kemampuan keuangan daerah tidak dapat dibebankan dalam satu tahun
anggaran, sehingga Pemerintahan Daerah dapat membentuk dana cadangan
guna mendanai kegiatan yang penyediaan dananya tidak dapat dibebankan
dalam satu tahun anggaran yang ditetapkan dengan Peraturan Daerah,
berdasarkan pertimbangan sebagaimana dimaksud maka perlu ditetapkan
dengan Peraturan Daerah.
Berdasarkan hal tersebut, Pemerintahan Daerah memandang perlu

untuk menyusun Peraturan Daerah Tentang Pembentukan Dana Cadangan
Pemilihan Bupati dan wakil Bupati Mojokerto dengan memperhatikan
ketentuan peraturan perundang-undangan.
1.2 Identifikasi Masalah

Identifikasi masalah memuat rumusan mengenai masalah apa yang akan
ditemukan dan diuraikan dalam Naskah Akademik ini.
Dalam Sub Kegiatan Koordinasi dan Penyusunan Regulasi serta
Kebijakan Bidang Anggaran terdapat permasalahan penting antara lain :
1) Permasalahan apa yang dihadapi dalam ketersediaan Dana dalam rangka
Pelaksanaan Pemilihan Gubernur,Bupati/Walikota pada Tahun 2024 dan
Keperluan Pembentukan Dana Cadangan.
2) Mengapa perlu Peraturan Daerah sebagai dasar mengatasi masalah
Pembentukan Dana Cadangan Pemilihan Bupati dan wakil Bupati
Mojokerto.
3) Apakah pertimbangan atau landasan filosofis, sosiologis, yuridis
pembentukan Peraturan Daerah Pembentukan Dana Cadangan Pemilihan
Bupati dan wakil Bupati Mojokerto.
4) Apa Sasaran yang akan diwujudkan, ruang lingkup pengaturan,
jangkauan, dan arah pengaturan dalam Pembentukan Dana Cadangan
Pemilihan Bupati dan wakil Bupati Mojokerto.
1.3 Tujuan dan Kegunaan Kegiatan Penyusunan Naskah Akademik

Sesuai dengan ruang lingkup identifikasi masalah yang dikemukakan di
atas dan untuk melaksanakan amanat Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011
tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Peraturan Presiden
Nomor 87 Tahun 2014 tentang peraturan pelaksanaan Undang-Undang Nomor
12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, dan
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 Tentang Pembentukan
Produk Hukum Daerah sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Menteri

Dalam Negeri Nomor 120 Tahun 2018 Tentang Perubahan Atas Peraturan
Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 Tentang Pembentukan Produk
Hukum Daerah, maka penyusunan Naskah Akademik dirumuskan sebagai
berikut:
1. Tujuan dari penyusunan naskah akademik.
Berdasarkan Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-undangan disebutkan bahwa setiap
pembentukan peraturan daerah baik provinsi maupun kabupaten/kota disertai
dengan adanya keterangan atau penjelasan atau yang biasa disebut dengan
Naskah Akademik. Naskah Akademik adalah naskah hasil penelitian atau
pengkajian hukum dan hasil penelitian lainnya terhadap suatu masalah
tertentu yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai
pengaturan masalah tersebut dalam suatu Rancangan Undang-Undang,
Rancangan Peraturan Daerah Provinsi, atau Rancangan Peraturan Daerah
Kabupaten/Kota sebagai solusi terhadap permasalahan dan kebutuhan hukum
masyarakat. Sesuai dengan definisi tersebut Naskah Akademik bertujuan untuk
melakukan penelitian atau pengkajian terhadap suatu permasalahan mengenai
pengaturannya dalam suatu rancangan peraturan perundang-undangan.
2. Kegunaan dari penyusunan Naskah Akademik
Penyusunan Naskah Akademik ini berguna sebagai bahan acuan atau
referensi bagi Pemerintahan Kabupaten Mojokerto dalam pengambilan
kebijakan terkait dengan Pembentukan Dana Cadangan, serta sebagai bahan
pendukung proses harmonisasi Pembentukan Peraturan Daerah.
1.4 Metode
Penyusunan Naskah Akademik pada dasarnya merupakan suatu
kegiatan penelitian sehingga digunakan metode penyusunan Naskah Akademik
yang berbasiskan metode penelitian hukum atau penelitian lain.
Penelitian hukum dapat dilakukan melalui metode yuridis normatif dan
metode yuridis empiris (penelitian sosiolegal).

Metode yuridis normatif dilakukan melalui studi kepustakaan yang
menelaah (terutama) data sekunder yang berupa Peraturan Perundang-
undangan, putusan pengadilan, perjanjian, kontrak, atau dokumen hukum
lainnya, serta hasil penelitian, hasil pengkajian, dan referensi lainnya. Metode
yuridis normatif dapat dilengkapi dengan wawancara, diskusi (focus group
discussion), dan rapat dengar pendapat.
Metode yuridis empiris atau sosiolegal adalah penelitian yang diawali
dengan penelitian normatif atau penelaahan terhadap Peraturan Perundang-
undangan (normatif) yang dilanjutkan dengan observasi yang mendalam serta
penyebarluasan kuesioner untuk mendapatkan data faktor nonhukum yang
terkait dan yang berpengaruh terhadap Peraturan Perundang-undangan yang
diteliti.

BAB II
KAJIAN TEORETIS D A N P R A K T I K E M P I R I S
2.1 Situasi dan Kondisi Daerah Kabupaten Mojokerto dan Situasi

Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Sebelumnya
Kabupaten Mojokerto memiliki luas wilayah 969.360 km2 atau sekitar
2,09% dari luas Provinsi Jawa Timur 1 dan jumlah penduduk sebanyak
1.119.209 jiwa.2 Di samping itu wilayah Kabupaten Mojokerto juga mengelilingi
wilayah Kota Mojokerto. Secara geografis wilayah Kabupaten Mojokerto terletak
antara 1110 020’13” – 111040’47” Bujur Timur dan 70 018’35” – 70 047” Lintang
Selatan. Wilayah geografis Kabupaten Mojokerto tidak berbatasan dengan
pantai, namun berbatasan dengan beberapa wilayah kabupaten lainnya,
sebagaimana, yaitu:
• Batas Utara : Kabupaten Lamongan, Kabupaten Gresik
• Batas Timur : Kabupaten Sidoarjo dan Kabupaten Pasuruan
• Batas Selatan : Kabupaten Malang, Kota Batu
• Batas Barat : Kabupaten Jombang
Kabupaten Mojokerto terdiri dari 18 Kecamatan, yaitu Jatirejo, Gondang,
Pacet, Trawas, Ngoro, Pungging, Kutorejo, Mojosari, Bangsal, Mojoanyar,
Dlanggu, Puri, Trowulan, Sooko, Gedeg, Kamlagi, Jetis, dan Dawarblandong.
Selain itu, ada 304 Desa/Kelurahan, 1.171 Dusun, 2.208 Rukun Warga (RW),
dan 6.975 Rukun Tetangga (RT).3 Dari total kurang lebih 1,1 juta jiwa penduduk
Kabupaten Mojokerto, sekitar 99% memeluk agama Islam, 0,7% memeluk
agama Protestan, 0,1% memeluk agama Katolik, 0,1 % memeluk agama Hindu,
1 Pemerintah Kabupaten Mojokerto, Gambaran Umum Kondisi Wilayah Kabupaten Mojokerto,

dapat diakses pada https://mojokertokab.go.id/gambaran_umum
2 Pemerintah Kabupaten Mojokerto, Hasil Sensus Penduduk 2020, dapat diakses pada
https://mojokertokab.bps.go.id/pressrelease/2021/01/21/9/hasil-sensus-penduduk-
2020.html#:~:text=Jumlah%20penduduk%20Kabupaten%20Mojokerto%20pada,adalah%20
sebanyak%201.119.209%20jiwa
3 Pemerintah Kabupaten Mojokerto, Kegiatan Penyusunan Dokumen RPI2JM Kabupaten
Mojokerto Tahun 2016-2020, dapat diakses pada
https://sippa.ciptakarya.pu.go.id/sippa_online/ws_file/dokumen/rpi2jm/DOCRPIJM_b576
66e4dd_BAB%20II002.%20Bab%202%20Profil%20Kabupaten%20Mojokerto.pdf
0,03% memeluk agama Budha, dan sisanya memeluk kepercayaan lainnya.4
Gambar 1. Peta Kabupaten Mojokerto
Dengan letak geografis dan demografis yang dimiliki oleh Kabupaten

Mojokerto, maka akan berpengaruh pada anggaran yang harus dikeluarkan
dalam menjalankan pemilihan bupati dan wakil bupati. Semakin besar suatu
wilayah, dan semakin banyak penduduk yang memenuhi syarat sebagai
pemilih, maka kebijakan anggaran pemilihan bupati akan besar pula karena
akan dengan anggaran tersebut, maka bisa dialokasikan untuk program-
program yang bisa meminimalisir konflik antar suku, agama, ras, dan antar
golongan pada saat pemilihan Bupati dan Wakil Bupati. Selain itu juga,
kebutuhan anggaran dalam pemilihan bupati akan sejalan dengan logistik yang
4 Badan Pusat Statistik, 2020, Jumlah Penduduk Menurut Kecamatan dan Agama yang Dianut,
dapat diakses pada https://mojokertokab.bps.go.id/statictable/2020/06/23/258/jumlah-
penduduk-menurut-kecamatan-dan-agama-yang-dianut-2019.html
harus dikeluarkan, yaitu hal-hal yang berkaitan dengan:5
1. Jumlah pemilih
2. Jumlah Tempat Pemungutan Suara
3. Jumlah wilayah adiministratif di daerah pemilihan (kab/kota, Kecamatan,
Desa/Kelurahan)
4. Jumlah pasangan calon
5. Jumlah putaran pemilihan
Hal ini menjadikan Kabupaten Mojokerto secara geopolitik sangat
strategis karena memiliki penduduk yang besar, dan dengan geopolitik tersebut
seharusnya pemerintah bisa menjadikan hal tersebut sebuah aset karena
memiliki banyak aspirasi dari partisipasi masyarakat yang mampu memajukan
daerah.6 Dengan pengelolaan yang baik diberikan kepada masyarakat, proses
pemilihan bupati dan wakil bupati merupakan salah satu upaya untuk
menampung aspirasi masyarakat, dan harus dibuka sebesar-besarnya bagi
masyarakat kesempatan tersebut sesuai dengan nilai-nilai demokratis.
Salah satu peran utama dari negara demokrasi adalah rakyat, karena
sejatinya esensi dari negara demokrasi adalah kedaulatan rakyat. Konsekwensi
politik yang harus dilaksanakan oleh Kabupaten Mojokerto adalah berupaya
untuk mewujudan kedaulatan tersebut pada tahap pemilihan Bupati.
Upaya penyelenggaraan pemilihan bupati Mojokerto itu sendiri tidak
terlepas dan harus ditopang oleh rezim anggaran. Anggaran tersebut harus
dialokasikan untuk penyelenggaraan pesta demokrasi di kabupaten Mojokerto.
Pemilihan Bupati merupakan salah satu manifestasi dari sistem ketatanegaraan
Indonsia yang dibangun berdasarkan nilai-nilai demokrasi. Oleh karena itu,
anggaran tersebut haruslah dibuat guna menjalankan pemilihan Bupati. Politik
anggaran yang harus dibangun merupakan politik anggaran yang demokratis.
5 Fitriyah, Meninjau Ulang Sistem Pilkada Langsung: Masukan Untuk Pilkada Langsung
Berkualitas, Politika: Jurnal Ilmu Politik, Vol.2 No.1 (2013), Hlm.2
6 Lihat Marianus Mantovanny Tapung dan Mohammad Liwa Irrubai, Pendidikan Politik:
Problematika Mendulang Legitimasi Masyarakat Adat Demi Politik Elektoral Pada Pemilu
Langsung di Manggarai (Studi Kritik Sosial terhadap Idealitas Politik ‘Social Welfare’),
Schemata: Jurnal Pascasarjana UIN Mataram, Vol.10 No.1 (2021), Hlm.83
Menurut Pratikno 7 , pilkada akan berkualitas apabila terpenuhinya ukuran
berikut:
1. Kualitas administratif proses elektoral, yakni bagaimana jadwal ditepati,
dan bagaimana kesiapan regulasi, anggaran, serta daftar pemilih
2. Kualitas politis proses elektoral, yakni bagaimana kemandirian &
legitimasi
3. Penyelenggara dapat dijamin, dan minimalnya intensitas konflik
4. Kualitas produk Pilkada, yakni bagaimana pilkada bisa hasilkan
pemimpin yang baik dan berkualitas
Anggaran memegang kunci penting dalam pelaksanaan demokrasi
modern, yaitu demokrasi yang secara langsung dilaksanakan oleh rakyat.
Meskipun hipotesa semakin besar anggaran semakin baik kualitas demokrasi
itu masih dalam perdebatan, tetapi dalam perbandingan Downs, bahwa,
demokrasi memang membutuhkan anggaran dalam pelaksanaannya. Namun,
alasan subjektifitas ini harus dipastikan bahwa, bagaimana anggaran tersebut
yang sudah dirancang mampu memperkaya informasi bagi pemilih, dan pihak
yang melaksanakan proses demokrasi, agar para pemilih tidak bingung dan
yakin dalam menggunakan hak pilihnya. 8 Namun, ketika pada praktiknya
anggaran yang sudah dirancang masih belum bisa memenuhi kebutuhan
pemilih (voters), maka sejatinya kebutuhan tersebut harus dipenuhi, termasuk
adanya kesiapan anggaran untuk mempercepat penyelesaian permasalahan
tersebut.
Hal yang penting harus digaris bawahi adalah, kontestasi politik memiliki
jangka waktu yang rigid, sehingga proses pelaksanaannya harus sesuai dengan
jadwal yang sudah ditetapkan oleh panitia penyelenggara. Oleh karena itu,
dengan pembiaran permasalah dan/atau inefektifitas proses penyelesaian
permasalahan, akan memperngaruhi pada tahapan-tahapan selanjutnya yang
akan menggangu proses demokrasi yang nanti akan merugikan banyak pihak,
7 Fitriyah, loc.cit., Hlm.5

8 Lihat Ryan C. Amacher, A Budget Size in A Democracy: A Review of the Arguments, Public
Finance Review, Vol.3 No.2 (1975), Hlm.103
termasuk rakyat itu sendiri.
Salah satu kunci utama berjalannya rezim pemilihan adalah kesiapan
anggaran. Namun dengan catatan, dalam politik anggaran harus dibangun
sesuai dengan prinsip demokrasi anggaran. Maksud dari demokrasi anggaran
adalah, dalam proses politik dan penganggaran harus berdasarkan prinsip,
yaitu:9
1. Transparansi
Maksud dari prinsip transparansi adalah dalam proses pengambilan kebijakan
dan/atau pembentukan anggaran harus ada keterbukaan dan melibatkan
partisipasi masyarat. Selain proses tersebut, harus ada keterbukaan kepada
publik dimana masyarakat bisa mengakses proses dan hasil tersebut baik
melalui media cetak ataupun online. Dengan proses transparansi, maka akan
membuka sebesar-besarnya pengawasan masyarakat dalam proses kontestasi
pemilihan bupati dan wakil bupati.
2. Akuntabilitas
Akuntabilitas maksudnya adalah anggaran yang dapat dipertanggungjawabkan
penggunaannya kepada publik yang digunakan sebesar-besarnya untuk
kepentingan rakyat. Prinsip akuntabilitas tersebut menjadi poin penting yang
harus diperhatikan dalam politik anggaran sebagai konsekwensi negara hukum,
maka seluruh tindakah pemerintah harus sesuai dengan aturan yang berlaku.
Hal tersebut melatarbelakangi bahwa dalam penggunaan anggaran, pengguna
anggaran terikat pada suatu aturan yang berimplikasi pada penggunaan
anggaran secara objektif dan proporsional.
3. Keadilan
Prinsip keadilan anggaran merupakan prinsip dimana dalam penggunaan
anggaran masyarakat bisa terlibat langsung baik dalam proses, dan bahkan
penggunaan anggaran tersebut agar tercapaiknya kemakmuran bagi
masyarakat dan menjunjung tinggi kepentingan masyarakat sehingga
9 Lihat Nyimas Latifah Letty Aziz, Politik Anggaran dalam Pelaksanaan Pilkada Serentak di
Indonesia, Jurnal Masyarakat Indonesia, Vol.42 No.1 (2016), Hlm.55
implementasi dan luaran yang dihasilkan dapat dikontrol secara langsung oleh
masyarakat.
4. Penegakan Hukum
Penegakan hukum menjadi prinsip penting guna mewujudkan demokrasi
anggaran karena dalam prinsip tersebut, para pengguna anggaran dapat
mempertanggungjawabkan anggaran yang sudah digunakan, sehingga ketika
ada penyalahgunaan anggaran maka akan diberikan punishment atau sanksi
sesuai aturan yan berlaku. Selain itu juga, pilar utama dari negara hukum
adalah adanya due process of law. Dengan prinsip demokrasi anggaran, maka
masyarakat memiliki instrumen hukum untuk bisa menuntut pengguna
anggaran apabila terjadi penyalahgunaan. Hal ini juga sebagai konsekuensi
pertanggungjawaban langsung kepada rakyat.
Prinsip demokrasi anggaran merupakan prinsip yang sangat penting
dilakukan guna menjamin keadilan sosial yang setara (equal). Sejalan dengan
tujuan demokrasi anggaran, demokrasi politik juga memberikan peran penting
untuk memberikan ruang bagi civil society untuk terlibat dalam berbagai proses
ketatanegaraan mulai dari tingkat daerah, hingga nasional untuk menggunakan
hak politiknya.10
Dengan kekuatan anggaran Kabupaten Mojokerto pada tahun 2021
kurang lebih 2,45 triliun11 dan APBD Kabupaten Mojokerto untuk tahun 2022
mencapai 2,3 triliun. 12 Artinya adalah, secara kekuatan anggaran daerah,
Kabupaten Mojokerto mampu mengalokasikan dana cadangan (diluar dana
alokasi khusus dan umum) untuk mendukung penyelenggaraan pemilihan
bupati selain ditopang oleh APBN dalam pelaksanaan pemilihan Gubernur,
10 Lihat Robert Dahl, 1998, On Democracy, New Haven: Yale University Press, Hlm.63
11 Inilahmojokerto, 2021, Realisasi APBD Kabupaten Mojokerto 2021 Rp 2,45 Triliun, dapat
diakses pada https://inilahmojokerto.com/2021/09/16/realisasi-apbd-kabupaten-
mojokerto-2021-rp-245-triliun/
12 Lihat juga Rachmad Aris, 2021, Raperda APBD Mojokerto 2022 Sebesar 2,3 Triliyn Disetujui
Dewan, bisa diakses pada https://www.bangsaonline.com/berita/98572/raperda-apbd-
mojokerto-2022-sebesar-rp-23-triliun-disetujui-dewan
Bupati dan Walikota.13 Dana cadangan ini penting dilakukan untuk menutupi
adanya kekurangan anggaran yang memungkinkan terjadi pada pemilihan
Bupati yang akan datang. Pada situasi pesta politik, segala kemungkinan bisa
terjadi, bukan hanya kondisi sosiologis masyarakat, termasuk juga dinamika
politik anggaran yang akan terjadi pada pelaksanaan pemilihan Bupati
Mojokerto.14
Adanya dana cadangan pemilihan Bupati merupakan salah satu upaya
untuk membuat kebijakan yang responsif. Kebijakan responsif harus
dilaksanakan untuk menyelesaikan masalah dalam penyelenggaraan pemilihan
secara cepat. Kebijakan yang responsif menentukan kualitas demokrasi lokal15
karena menunjukan kualitas dari penyelenggara pemilihan Bupati yang
nantinya berdampak pada kualitas penyelenggaraan itu sendiri untuk
mendapatkan calon pemimpin di suatu daerah. Semakin baik kualitas
pemilihan, maka semakin ideal juga untuk mendapatkan pemimpin yang dipilih
langsung oleh rakyat.
Pada pemilihan Bupati Mojokerto pada tahun 2020, total Daftar Pemilih
Tetap (DPT) mencapai 823.014 pemilih dan lebih dari 37% adalah pemilih
milenial. 16 Situasi tersebut bisa menjadi modal penting bagi perkembangan
demokrasi dan politik di daerah Kabupaten Mojokerto karena peran generasi
milenial itu sendiri sangat vital. Generasi milenial akan menentukan arah
13 Anggaran Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota bersumber dari APBN dengan total
pencairan anggaran 37,4 Triliun untuk pelaksanaan Pilkada Serentak tahun 2020, bisa
dilihat Lenny Tristia Tambun, 2020, Angaran Pilkada 2020 Sudah Cair Rp 37,4 T, bisa diakses
pada https://www.beritasatu.com/nasional/674077/anggaran-pilkada-2020-sudah-cair-
rp-374-t
14 Hal ini bisa dibuktikan pada Pilkada Kabupaten Mojokerto, KPU Kabupaten Mojokerto
menyusun penambahan anggaran yang tadinya 52, 4 miliar, dengan alasan teknis,
pencegahan penularan COVID-19, dan efektifitas TPS, maka melakukan penyusunan
kembali dan menjadi 68,4 miliar. Lihat Ikilhojatim, 2020, KPU Kabupaten Mojokerto Tambah
TPS dan Anggaran 68,4 M, bisa diakses pada https://ikilhojatim.com/kpu-kabupaten-
mojokerto-tambah-tps-dan-anggaran-684-m/
15 Suyatno, Pemilihan bupati dan wakil bupati (Pilkada) dan Tangtangan Demokrasi Lokal di
Indonesia, Politik Indonesia: Indonesian Political Science Review, Vol.1 No.2 (2016), Hlm.220
16 Ulil Abshar, 2020, Waktunya 37% Milenial Kabupaten Mojokerto bersuara, Wujudkan Pilkada
2020 berintegritas dan Sehat, dapat diakses pada
https://mojokertokota.bawaslu.go.id/opini/waktunya-37-milenial-kabupaten-mojokerto-
bersuara-wujudkan-pilkada-2020-berintegritas-dan-sehat/
kebijakan daerah dan negara kedepannya. Generasi milenian sendiri adalah
generasi yang memiliki bekal pengetahuan teknologi dan informasi dimana
bekal tersebut bisa menjadikan modal dalam perkembangan zaman
kedepannya.17 Selain itu, dengan memberikan pengalaman dan pengetahuan
kepada pemilih pemula, menjadikan kesempatan baik untuk perkembangan
demokrasi kedepannya.18
No Kecamatan Jumlah Jumlah Daftar Pemilih Tetap

Desa TPS L P Jumlah
1 Jatirejo 19 90 16.321 15.903 32.224
2 Gondang 18 93 16.179 16.066 32.245
3 Pacet 20 131 22.067 22.223 44.290
4 Trawas 13 64 11.779 11.834 23.613
5 Ngoro 19 163 29.807 30.909 60.716
6 Pungging 19 146 28.902 29.317 58.219
7 Kutorejo 17 126 24.383 24.266 48.649
8 Mojosari 19 135 27.992 28.852 58.844
9 Dlanggu 16 98 20.620 20.736 41.356
10 Bangsal 17 97 18.818 19.052 37.870
11 Puri 16 133 27.615 28.170 55.785
12 Trowulan 16 132 27.261 26.847 54.108
13 Sooko 15 129 26.112 26.188 52.300
14 Gedeg 14 104 20.921 21.334 42.255
15 Kemlagi 20 104 21.718 21.983 43.701
16 Jetis 16 149 31.508 31.540 63.048
17 Dawarblandong 18 106 19.299 20.010 39.309
17 Lihat Fizher Zulkarnaen, et al. Partisipasi Politik Pemilih Milenial pada Pemilu di Indonesia,
Jurnal Politikom Indonesiana: Kajian Ilmu Pemerintahan, Ilmu Politik dan Ilmu Komunikasi,
Vol.5 No.2 (2020), Hlm.61
18 Lihat Larsen, et al. Democracy for the youth? The impact of mock elections on voting age
attitudes. Journal of Elections, Public Opinion and Parties (2016), Hlm.14
18 Mojoanyar 12 84 18.157 18.325 36.482
Jumlah 304 2.084 409.459 413.555 823.014
Table 1 – Daftar Pemilih Tetap
NO KECAMATAN HASIL PERKALIAN 4% TOTAL JUMLAH DPT

DITAMBAH PERKIRAAN
JUMLAH
L P JML P JML
1 JATIREJO 653 636 1.289 16.974 16.539 33.513
2 GONDANG 647 643 1.290 16.826 16.709 33.535
3 PACET 883 889 1.772 22.950 23.112 46.062
4 TRAWAS 471 473 945 12.250 12.307 24.558
5 NGORO 1.192 1.236 2.429 30.999 32.145 63.145
6 PUNGGING 1.156 1.173 2.329 30.058 30.490 60.548
7 KUTOREJO 975 971 1.946 25.358 25.237 50.595
8 MOJOSARI 1.120 1.154 2.274 29.112 30.006 59.118
9 DLANGGU 825 829 1.654 21.445 21.565 43.010
10 BANGSAL 753 762 1.515 19.571 19.814 39.385
11 PURI 1.105 1.127 2.231 28.720 29.297 58.016
12 TROWULAN 1.090 1.074 2.164 28.351 27.921 56.272
13 SOOKO 1.044 1.048 2.092 27.156 27.236 54.392
14 GEDEG 837 853 1.690 21.758 22.187 43.945
15 KEMLAGI 869 879 1.748 22.587 22.862 45.449
16 JETIS 1.260 1.262 2.522 32.768 32.802 65.570
17 DAWARBLANDONG 772 800 1.572 20.071 20.810 40.881
18 MOJOANYAR 726 733 1.459 18.883 19.058 37.941
JUMLAH 16.378 16.542 32921 425.837 430.097 855.935
Table 2 – Data Perkiraan DPT 2024

Pada pelaksanaan pemilihan Bupati Mojokerto pada tahun 2020, total
partisipasi pemilih mencapai 79% atau 621.096 dan perkiraan daftar pemilih
tetap 2024 mengalami peningkatan sebanyak 4%. 19 Angka tersebut memiliki
angka partisipasi yang cukup tinggi. Secara tidak langsung, angka partisipasi
tersebut harus terus ditingkatkan atau setidaknya dipertahankan agar
terlaksananya proses demokrasi yang terus membaik dan berkualitas. Karena
salah satu indikator baik buruknya pelaksanaan pemilihan ditunjukan dari
besar kecilnya angka partisipasi pemilih pada kontestasi tersebut.20
Selain itu, berkaca ada pemilihan Bupati pada tahun 2020 dimana Covid-
19 masih melanda, ada beberapa penyesuaian yang harus dilakukan oleh
penyelenggara pemilu, yaitu mulai dari penambahan jumlah Tempat
Pemungutan Suara (TPS), dan penambahan staf penyelenggaran pemilu.
Penambahan tersebut untuk mengurai yang akan mengakibatkan kerumunan
yang berakibat fatal pada penyebaran Covid-19. Namun dengan demikian, ada
konsekuensi tambahan yang harus dihadapi, yaitu penambahan anggaran.
Penambahan anggaran tersebut sebagai manifestasi dari moratorium jumlah
pemilih tiap TPS yang tadinya 800 tiap TPS, dikurangi untuk mengurangi
terjadinya penumpukan, dan menambah jumlah TPS dan staf penyelenggara
pemilu. Selain itu, para penyelenggara pemilihan Bupati juga harus diberikan
alat perlindungan diri (APD) untuk mencegah penularan kepada panitia
kelompok penyelenggara pemungutan suara (KPPS).21
Selain itu, dampak lainnya adalah penambahan jumlah distribusi surat
suara yang harus disalurkan ke tiap TPS dimana pada proses tersebut akan
menambahkan cost untuk proses pendistribusian. Oleh karena itu, proses
pemilihan Bupati pada tahun 2020 relatif meningkat dari apa yang telah
19 Moh. Syafii, 2020, Rekapitulasi Pilkada Mojokerti, Istri Mantan Bupati Unggul Telak dari
Petahana, bisa diakses pada
https://regional.kompas.com/read/2020/12/16/21260951/rekapitulasi-pilkada-
mojokerto-istri-mantan-bupati-unggul-telak-dari?page=all
20 Yasmin Dawood, Election Law Originalism: The Supreme Court's Elitist Conception of
Democracy, Saint Louis University of Law Journal, Vol.62 (2020), Hlm.617
21 Lihat Imron Arlado, 2020, APD KPU Butuh 13 Miliar, bisa diakses pada
https://radarmojokerto.jawapos.com/politik/08/06/2020/apd-kpu-butuh-rp-13-miliar
dirancang sebelumnya. 22 Di masa yang tidak pasti seperti ini, maka
penyelenggara pemilihan Bupati Mojokerto dan pihak-pihak yang terlibat harus
memikirkan kemungkinan-kemungkinan yang ada. Dari fakta pemilihan Bupati
pada tahun 2020 mengalami peningkatan anggaran, maka kedepannya untuk
pemilihan Bupati tahun 2024 akan baiknya untuk mempersiapkan segala
kemungkinan yang ada, termasuk masalah anggaran.
Dengan demikian, apabila terjadi peningkatan jumlah pemilih, terlebih
dunia teknologi informasi semakin berkembang pesat, maka harus ada
peningkatan kapasitas bagi sumber daya penyelenggara pemilu yang tidak
menutup kemungkinan mengalami peningkatan anggaran. Selain
permasalahan tersebut, kebutuhan logistik juga menjadi hal yang perlu
dipertimbangkan karena pada fakta pemilihan bupati 2020, terjadi peningkatan
jumlah TPS, panitia KPPS, bahkan APD bagi anggota KPPS, 23 dan political
resources lainnya, para stakeholders penyelenggara pemilihan Bupati Mojokerto
harus sudah siap untuk menghadapi masalah-masalah tersebut, termasuk
masalah peningkatan kebutuhan anggaran.
Dengan fakta di atas, maka sejatinya dana cadangan merupakan suatu
kebijakan yang sangat baik untuk dilakukan untuk mendukung proses
penyelenggaraan pemilihan Bupati. Selain sebagai bentuk dukungan proses
pemilihan dan perwujudan demokrasi langsung, dana cadangan juga bisa
menjadi solusi yang sesuai dengan prinsip negara hukum dan demokrasi dalam
penyelenggaraan pemilihan Bupati Mojokerto karena memiliki payung hukum
yang jelas dalam penggunaan anggaran daerah untuk dialokasikan menjadi
dana cadangan pemilihan Bupati. Selain itu juga, dana cadangan tersebut
merupakan suatu kebijakan yang responsif agar terciptanya proses demokrasi
yang berkualitas. Kebijakan yang responsif merupakan salah satu tolak ukur
dari kualitas penyelenggaraan pemilihan, apabila proses pemilihan berjalan
dengan baik, maka akan baik pula kualitas dari demokrasi itu sendiri.
22 Ibid
23 Lihat Imron Arlado, loc.cit
2.2 Pemerintahan Daerah Dari Segi Historis
1. Periode Tahun 1945 – Tahun 1959
Penyelenggaraan pemerintahan daerah di negara Indonesia telah
ditegaskan dalam Bab VI, Pasal 18 UUD 1945, bahwa “Pembagian daerah
Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan
pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang, …”. Undang-Undang
yang pertama dibentuk setelah kemerdekaan, yaitu Undang-Undang Nomor 1
Tahun 1945 Tentang Komite Nasional Daerah. Aturan ini berisi beberapa pasal
yang mengintroduksi peran dari Komite Nasional Daerah (KND) sebagai badan
pembantu Pemerintah Pusat untuk mengatur Pemerintah Daerah. Komite
Nasional Daerah ini memiliki beberapa tugas wewenang sebagaimana diatur
dalam Pasal 2 UU a quo, yang menentukan:“Komite Nasional Daerah menjadi
Badan Perwakilan Rakjat Daerah, jang bersama-sama dengan dan dipimpin oleh
Kepala Daerah menjalankan pekerdjaan mengatur rumah-tangga daerahnja,
asal tidak bertentangan dengan Peraturan Pemerintah Pusat dan Pemerintah
Daerah jang lebih luas dari padanja”.
Dalam Pasal a quo, KND bertugas untuk mengawasi jalannya roda
pemerintahan daerah. Selanjutnya, KND itu sendiri diisi oleh sebanyak-
banyaknya 5 orang unsur sebagaimana ditentukan dalam Pasal 3 UU a quo
yaitu :“Oleh Komite Nasional Daerah dipilih beberapa orang, sebanjak-
banjaknja 5 orang sebagai Badan Executief, jang bersama-sama dengan dan
dipimpin oleh Kepala Daerah mendjalankan Pemerintahan sehari-hari dalam
daerah itu”.
KND secara tidak langsung merupakan unsur-unsur perwakilan dari tiap
daerah itu sendiri untuk membantu menjalankan pemerintahan daerah dan
sebagai kepanjangan tangan dari pemerintah pusat. Ketua KND juga berfungsi
sebagai Kepala Daerah sebagaimana tugasnya adalah mengelola pemerintahan
daerahnya. Kepala Daerah tersebut diutus langsung pemerintah pusat namun
tetap memilih kepala daerah yang sudah ada sebelumnya guna untuk mencegah

terjadinya konflik, baik vertikal maupun horizontal. Alasannya lainnya adalah
untuk meredam situasi politik, keamanan, dan hukum ketatanegaraan kala itu
sedang tidak stabil.24
Seiring berjalannya waktu, sistem pemilihan bupati dan wakil bupati
pasca kemerdekaan berangsur berubah. Perubahan tersebut mulai
dilaksanakan pada tahun 1948 dengan adanya Undang-Undang Nomor 22
Tahun 1948 Tentang Pemerintahan Daerah. Hal yang perlu dicermati dari
Undang-Undang a-quo, antara lain adalah sistem pemerintahan yang digunakan
adalah sistem parlementer walaupun secara formal Undang-Undang tersebut
pembentukannya berdasarkan UUD 1945. Perubahan yang cukup signifikan
tersebut terjadi akibat dari dikeluarkannya Maklumat Wakil Presiden tertanggal
16 Oktober 1945, Nomor.X dan Maklumat Pemerintah pada tanggal 14
Nopember 1945. Merujuk pada Pasal 18 ayat (4) Undang-Undang Nomor 22
Tahun 1948 ditentukan dengan jelas bahwa Kepala Daerah dapat diberhentikan
oleh yang berwajib atas usul DPRD yang bersangkutan. Anggota Dewan
Pemerintah Daerah (DPD) sebagai eksekutif, baik sendiri-sendiri maupun
bersama-sama bertanggungjawab kepeda DPRD bersangkutan. Ketentuan Pasal
18 ayat (4) tersebut menunjukkan bahwa konstruksi sistem pemerintahan di
Pusat yang mengenal pertanggungjawaban Menteri dilaksanakan juga pada
pemerintahan di daerah.
Hirarki pemerintahan mulai lebih definitif, Undang-Undang a-quo
menetapkan tiga tingkatan daerah otonom, yaitu pemerintah provinsi,
kabupaten (kota besar), dan desa (kota kecil). Pada proses pemilihan kepada
daerahnya pun sudah mulai demokratis, yaitu dengan adanya pemilihan
gubernur untuk tingkat provinsi yang dipilih atas usulan DPRD Provinsi, setelah
itu Presiden melantiknya. Setelah itu, untuk kepala daerah dibawah Gubernur,
DPRD tingkat kota/kabupaten mengusulkan nama kepala daerah tersebut yang
selanjutnya diserahkan kepada Menteri Dalam Negeri untuk dilantik. Untuk
24 Mohammad Arief Hidayat, 2014, Evolusi Sistem Pemilihan bupati dan wakil bupati di
Indonesia, bisa diakses pada https://www.viva.co.id/berita/politik/542375-evolusi-sistem-
pemilihan-kepala-daerah-di-indonesia
kepala desa diangkat dan dilantik oleh Gubernur daerah setempat setelah
menerima usulan dari Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) Desa.25
Setelah itu, pada masa Republik Indonesia Serikat (RIS) Desember 1949
sampai dengan Agustus 1950 berlaku Konstitusi RIS. Bentuk negara bukan
lagi sebagai negara kesatuan melainkan menjadi negara federasi. Tidak ada lagi
daerah-daerah karena semua daerah yang bergabung dalam RIS disebut negara
bagian dan satuan-satuan kenegaraan yang tegak sendiri yang jumlah
keseluruhan ada 16 negara bagian. Keberadaan Indonesia sebagai negara
Federal berlanjut dengan adanya Undang-Undang Dasar Sementara tahun 1950
yang menggantikan Konstitusi RIS.
2. Periode Tahun 1959 – Tahun 1998

Melalui Dekrit Presiden 5 Juli 1959, Undang-Undang Dasar Tahun 1945
yang disahkan oleh PPKI pada tanggal 18 Agustus 1945 dinyatakan berlaku
kembali sebagai UUD negara Indonesia. Hal tersebut berarti bahwa Indonesia
tidak lagi sebagai Negara Federal melainkan kembali sebagai negara Kesatuan.
Tidak ada lagi negara bagian atau negara dalam negara. Sebagai negara
Kesatuan maka pembagian wilayah sesuai dengan Pasal 18 UUD 1945. Adapun
penyelenggaraan pemerintahan di daerah diatur dalam Undang-Undang Nomor
18 Tahun 1965. Pada era ini, istilah dalam tingkatan pemerintah daerah diubah:
di tingkat provinsi disebut daerah tingkat I yang dipimpin gubernur, di tingkat
kota/kabupaten disebut daerah tingkat II yang di bupati atau wali kota, dan
tingkat kecamatan disebut daerah tingkat III yang dipimpin camat. Setelah
konstitusi negara kembali pada Undang-Undang 1945 berdasarkan Dekrit
Presiden pada 5 Juli 1959, terbit undang-undang yang mengatur mekanisme
dan peraturan pengangkatan kepala daerah. Kepala daerah diangkat dan
diberhentikan oleh Presiden atau Menteri Dalam Negeri.26
Pada proses pemilihan bupati dan wakil bupati baik pada tingkat I hingga
25 Ibid
26 Ibid
III, DPRD hanya mengajukan nama, dan yang menentukan adalah Presiden
atau Menteri Dalam Negeri sesuai hirarki pemerintahan pada saat itu. Posisi
pemerintah pusat atas pemerintah daerah semakin kuat setelah adanya
Undang-Undang Nomor 18 tahun 1965 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan
Daerah,. Dalam undang-undang ini, kepala daerah diangkat dan diberhentikan
oleh Presiden atau Menteri Dalam Negeri melalui calon-calon yang diusulkan
oleh DPRD. Pemerintah pusat semakin kuat dalam mengelola pemerintahannya
dan mampu mengendalikan pemerintah daerah setelah menetapkan status
kepala daerah sebagai pegawai negara. Konsekwensinya adalah, seorang kepala
daerah tidak dapat diberhentikan oleh DPRD dengan alasan apapun, tetapi
pemberhentian kepala daerah merupakan kewenangan penuh Presiden untuk
gubernur, dan Menteri Dalam Negeri untuk bupati atau walikota.27
Oleh karena itu, setelah keluarnya Dekrit Presiden 1959, sering dikatakan
bahwa sudah tidak ada lagi otonomi daerah dan desentralisasi kekuasaan,
sebab setelah adanya Dekrit Presiden tersebut, pemerintah pusat menguasai
penuh pemerintahan daerah atau sentralistik.28
Pemerintah pusat era Orde Baru mengukuhkan kekuasaan sentrilstik
dan mendominasi atas pemerintah daerah. Rezim orde lama mengontrol penuh
kepala daerah di seluruh sektor pemerintahan daerah. Rezim orde baru
menguatkan perannya hingga tingkat daerah dengan mengubah Undang-
Undang Nomor 18 Tahun 1965 menjadi Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974
tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah. Apabila merujuk pada ketentuan
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974, pemilihan Gubernur maupun Bupati
atau Walikota dipilih oleh anggota DPRD. Namun dalam praktiknya Kepala
daerah telah ditentukan oleh Presiden dimana mekanisme pada tingkat DPRD
juga sudah dikontrol keputusannya berdasarkan keinginan Presiden.29 Maka,
kepala daerah sesungguhnya bukan hasil pemilihan DPRD, karena lembaga
27 Ibid
28 Lihat Andi Sagala, Model Otonomi Daerah Pada Masa Orde Lama Orde Baru dan Reformasi
di Negara Kesatuan Republik Indonesia, Jurnal Online Mahasiswa, Vol.3 No.2 (2016), Hlm.6
29 Lihat Diana Yusyanti, Dinamika Hukum Pemilihan bupati dan wakil bupati Menuju Proses
Demokrasi dalam Otonomi Daerah, Jurnal Rechtsvinding, Vol.4 No.1 (2015), Hlm.90
DPRD pada saat itu hanya diposisikan sebagai lembaga stempel dari hasrat yang
diinginkan oleh pemerintah pusat. Seorang kepala daerh layak atau tidak layak
bukan berdasarkan penilaian yang diberikan oleh DPRD. Tetapi semua
dikembalikan pada pemerintah pusat.
Paradigma yang dibangun oleh pemerintah pusat mengapa menggunakan
pendekatan demikian dalam memilih kepala daerah adalah dikarenakan mereka
menginginkan kepala daerah yang memiliki satu visi dan misi dengan program
yang dicanangkan oleh pemerintah pusat, termasuk mengikuti kebijakan-
kebijakan yang dibuat oleh pemerintah pusat harus secara taat diikuti. Hal ini
berdampak pada proses pemberhentiannya, ketika DPRD menginginkan untuk
memberhentikan kepala daerah tersebut, dan Presiden tidak menginginkannya,
maka kepala daerah tersebut tidak bisa diberhentikan.
Namun pada kenyataannya, amanat konstitusi tersebut dilanggar oleh
praktik pemerintahan orde baru dimana kekuasaan berada pada tangan
presiden. Hal ini sejatinya tidak sesuai dengan prinsip negara hukum (rechstaat)
dimana pada prinsip negara hukum mengedepankan pada elemen
Pemerintahan dijalankan berdasarkan Undang-Undang (wetmatigheid van
bestuur).30 Pemerintahan harus berdasarkan Undang-Undang merupakan ciri
dari paham constitutionalism, yang artinya adalah kekuasaan pemerintahan
dibatasi oleh undang-undang. Paham tersebut penting diterapkan untuk
mencegah pemerintah menyalahgunakan kekuasaannya. Selain itu, pada
tataran implementasi konsep dan sistem negara hukum harus mengedepankan
pada aspek aturan yang berlaku, keterbukaan/transparansi dan keadilan
sosial.31
3. Periode Reformasi sejak Tahun 1998

Tahun 1998 merupakan awal dari kebangkitan lahirnya reformasi di
30 F. A. Hayek, 2011, The Constitution of Liberty, The Definitive Edition, dalam Ronald Hamowy,
Chicago, University of Chicago Press, Hlm.300
31 Lihat Michael W. Dowdle, China and the Fallacies of Rule of Law, Cultural Dynamics, Vol.11
No.3 (2016), Hlm.288-308
Indonesia dan runtuhnya rezim Orde Baru. Presiden BJ Habibie yang
menggantikan Soeharto mengambil langkah cepat untuk menguatkan nilai-nilai
demokrasi dengan lahirnya Undang-Undang baru, yaitu Undang-Undang Nomor
22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Dalam rezim Pemerintahan
Daerah yang lahir dari UU a quo, memberikan sinyal kuat untuk memperkuat
kembali otonomi daerah dan sistem desentralisasi. DPRD lebih diapresiasi dan
sejatinya bisa bekerjasama dengan kepala daerah untuk membangun
daerahnya. Oleh karena itu, rezim UU a quo memberikan spektrum yang kuat
bahwa DPRD sebagai lembaga legislatif daerah, dan pemerintah daerah sebagai
lembaga eksekutif daerah. Di masa tersebut, kepala daerah dipilih sepenuhnya
oleh DPRD, dan tidak ada lagi intervensi dari Pemerintah Pusat. Berbeda dengan
sistem sebelumnya, yaitu kepala daerah diangkat oleh Presiden atau Menteri
Dalam Negeri, yang diajukan atau diusulkan oleh DPRD.32
Namun, seiring perkembangan demokrasi di Indonesia, ternyata
mekanisme Pemilihan bupati dan wakil bupati yang dipilih langsung oleh DPRD
masih memiliki kelemahan, karena dalam mekanisme rekrutmen calon kepala
daerah ditemukan banyak praktik politik uang (money politics). Calon kepala
dareah dalam proses politiknya selalu menggunakan kekuatan uang untuk bisa
membeli suara para anggota DPRD dalam pemilihannya. Setalah itu, para
pemegang kekuasaan bersama-sama membangun opini publik positif kepada
calon kepala daerah tersebut.33
Undang-Undang Nomor 22 tahun 1999 itu pun kemudian direvisi setelah
banyaknya kritik dari masyarakat karena dianggap menjadi lahan basah para
koruptor menyuburkan politik uang, kelompok oligarki dan tidak melibatkan
partisipasi masyarakat secara meluas. Lalu, terbit Undang-Undang Nomor 32
Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah mengatur tentang pemilihan umum
kepala daerah secara langsung. Meski demikian, pemilihan bupati dan wakil
bupati tersebut tidak serta merta langsung diterapkan karena UU a quo diuji
32 Diana Yusyanti, loc.cit., Hlm.93

33 Ibid
materi (judicial review) di Mahkamah Konstitusi. Setelah itu, terbitlah Peraturan
Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) Nomor 3 Tahun 2005, yang
berdampak pada perubahan Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2005
tentang pedoman pelaksanaan pemilihan umum kepala daerah langsung
menjadi Peraturan Pemerintah Nomor 17 Tahun 2005 tentang Perubahan Atas
Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2005 Tentang Pemilihan, Pengesahan
Pengangkatan, dan Pemberhentian Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah.
Setelah itu, pemilukada dilaksanakan secara langsung. Undang-Undang
tersebut kemudia direvisi kembali dan diganti menjadu Undang-Undang Nomor
12 Tahun 2008 tentang perubahan terhadap Undang-undang mengenai
pelaksanaan otonomi daerah. Ada perubahan yang signifikan dalam UU a quo,
yaitu munculnya pengaturan yang memperbolehkan calon perseorangan
(independen) menjadi calon kepala daerah dalam pemilihan bupati dan wakil
bupati secara langsung.34
Tahun 2014 adalah era baru bagi sistem politik Indonesia. Kepala daerah
kembali dipilih DPRD, sebagaimana diamanatkan Undang-Undang Nomor 22
Tahun 2014 tentang pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota yang baru
disahkan. Seiring berjalannya perkembangan rezim pemilihan Gubernur,
Bupati, dan Walikota langsung, terjadi perubahan kembali hingga saat ini
menjadi Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2020 tentang Penetapan Peraturan
Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2020 Tentang
Perubahan Ketiga Atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 Tentang
Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun
2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota Menjadi Undang-
Undang. Dalam UU a quo, pelaksanaan pemilihan serentak semakin diperkuat.
Maka konsekwensi dari masuknya demokrasi secara langsung dan
semakin terbuka ini, kontestasi pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota
menjadi syarat wajib (condition sine qua non) untuk mewujudkan identitas diri
sebagai negara yang demokratis. Maka, segala bentuk keperluan, baik itu
34 Ibid
instrumen hukum, logistik, sumber daya, partai politik, dan bahkan anggaran
haruslah disiapkan sebaik mungkin agar bisa berjalannya interaksi demokrasi
dengan baik. Karena salah satu indikator dari konsolidasi demokrasi adalah
terpenuhinya hak-hak politik civil society.35 Dengan demikian, hal yang harus
dihindari adalah ketidaksiapan political resources yang nantinya akan
berdampak kualitas demokrasi yang menurun, bahkan menurun yang akan
memicu kembali pada rezim-rezim sebelumnya dan memancing authoritarian
syndrome bagi masyarakat.
Oleh karena itu, melihat pada sejarah rezim pemilihan bupati dan wakil
bupati, maka kondisi-kondisi yang merugikan masyarakat harus dihindari.
Salah satu upaya untuk menghindari dari tindakan otoriters, dan sewenang-
wenang, maka haruslah dibentuk pemerintahan yang demokratis.
Pemerintahan yang demokratis ini dapat terwujud dari mulai proses pemilihan
langsung oleh rakyat. Pada proses pemilihan inilah, maka anggaran merupakan
salah satu instrumen wajib yang harus dialokasikan agar berjalannya proses
demokrasi tersebut. Maka dengan adanya dana cadangan untuk pemilihan
Bupati, merupakan salah satu upaya untuk membentuk pemeritahan daerah
yang demokratis, yang mengedepankan pada suara rakyat, dan bantuk dari
kedaulatan rakyat itu sendiri.
2.3 Konsepsi Tentang Negara Kesatuan

Indonesia merupakan negara majemuk yang mengamanatkan diri sebagai
negara kesatuan. Indonesia meraih kemerdekaan atas usaha sendiri dengan
tekad penuh perjuangan menyatukan diri untuk bisa bebas dari segala bentuk
penjajahan. Sejak Indonesia merdeka pada tanggal 17 Agustus 1945, Indonesia
yang majemuk terus menyatukan diri dalam mempertahankan
kemerdekaannya. Sebuah kemajemukan bisa menjadi kelebihan yang dimiliki
oleh suatu negara, namun bisa juga menjadi sebuah kelemahan apabila tidak
35 Iwan Satriawan dan Khairil Azmin Mochtar, 2020, Democratic Transition and Constitutional
Justice: Post Reformasi Constitutional Adjudication in Indonesia, Kuala Lumpur, IIUM Press,
Hlm.60
dapat dirawat dengan baik.
Secara historis, bentuk negara kesatuan telah dipilih oleh para pendiri
negara Indonesia melalui proses yang cukup panjang pada saat Sidang Badan
Penyelidik Usaha-Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia dan Panitia
Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI -PPKI). Dengan adanya proses yang
telah berlangsung tersebut, pada saat itu belum menemukan keputusan akhir.
Sehingga dilakukan voting pada Sidang Panitia Perancang Undang-Undang
Dasar yang diadakan tanggal 11 Juli 1945.36 17 orang setuju dengan konsep
negara kesatuan dan 2 orang setuju dengan konsep negara federal, sehingga
diputusakan bahwa bentuk negara Indonesia setelah merdeka adalah Negara
Kesatuan. Pada saat UUD 1945 disahkan tanggal 18 Agustus 1945, istilah
Negara Kesatuan Republik Indonesia resmi digunakan.37
Alinea 1 Pembukaan UUD NRI 1945 menyatakan bahwa sesungguhnya
kemerdekaan itu adalah hak setiap bangsa dan oleh karena itu penjajahan di
atas dunia harus dihapuskan karena tidak sesuai dengan peri-kemanusiaan
dan peri-keadilan. Isi dari Alinea 1 UUD NRI 1945 di atas memiliki sebuah
makna yang cukup mendalam khususnya untuk bangsa Indonesia. Telah lama
bangsa Indonesia mengalami masa penjajahan dimulai dari
a. Penjajahan Portugis Tahun 1509 -1595
b. Penjajahan Spanyol Tahun 1521- 1692
c. Penjajahan Belanda Tahun 1602 – 1942
d. Penjajahan Jepang Tahun 1942 – 1945
Indonesia mengalami masa penjajahan terlama saat Belanda menduduki
Indonesia lebih dari 3,5 abad atau 350 Tahun dan dilanjutkan penjajahan yang
dilakukan oleh Jepang sekitar 3 tahun lamanya.
Pasal 1 ayat (1) UUD NRI 1945 menyatakan bahwa Indonesia adalah
negara kesatuan yang berbentuk republik. Hal ini dapat dimaknai bahwa
36 Perdebatan antara M. Yamin dan M. Hatta misalnya dapat dilihat dalam Muhammad Yamin,
(1971), Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945, (Jilid Pertama, Cetakan Kedua,1971),
Hlm. 9, 106, 236-238.
37 Ibid, Hlm. 258-259.
bentuk negara Indonesia adalah negara kesatuan, sedangkan sistem
pemerintahan yang digunakan adalah republik yang dikepalai seorang presiden
sebagai pemimpin tertinggi dalam sebuah negara. Kesatuan memiliki makna
bahwa setiap bagian masyarakat yang berbeda-beda harus menyatukan dirinya
untuk mencapai tujuan yang sama di dalam suatu negara. Negara kesatuan
dapat diartikan bahwa pemerintah pusat memiliki kedaulatan tertinggi dalam
menjalankan roda pemerintahan.38
Segala bentuk pemerintahan yang berada di bawah pemerintahan pusat
harus tunduk kepada pemerintah pusat sesuai dengan aturan yang telah
ditetapkan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Hal ini dapat
diartikan bahwa konsep negara kesatuan memiliki domain yang sangat kokoh
dibandingkan dengan negara federal atau konfederasi karena pada seyogyanya
dalam negara kesatuan terdapat persatuan dan kesatuan.39 Sehingga negara
kesatuan memiliki sifat pemerintahan yang tunggal yaitu pemerintah pusat
yang memiliki kekuasaan tertinggi dalam sebuah negara. Prinsip kesatuan ini
telah dibangun oleh bangsa Indonesia atas dasar Bhineka Tunggal Ika, dimana
diartikan bahwa Indonesia merupakan negara kesatuan yang juga
menggunakan sebuah prinsip persatuan sebagai adanya prinsip dasar dalam
bernegara.40
Sebuah negara kesatuan pada hakikatnya dapat dilihat dari dua sisi.
Pertama, dari sisi kedaulatan bahwa negara kesatuan memiliki kuasa penuh
yang tidak terbagi. Hal ini dapat diartikan bahwa pemerintah pusat yang
merupakan titik sentral jalannya sebuah negara memiliki kekuasaan yang tidak
terpisah dan harus berdasarkan pada konstitusi. Meskipun dalam negara
38 Sadu Wasistiono, Kajian Hubungan antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah
(Tinjauan dari Sudut Pandang Manajemen Pemerintahan)", dalam Jurnal Adminirtasi
Pemerintahan Daerah, Volume I, Edisi Kedua 2004, Hal.9, dalam Dr. Ni'matul Huda,
SH,M.Hum, Desentralisasi Asimetris dalam NKRI, Nusa Media, Bandung, Cetakan 1, 2014,
Hlm.1
39 Fred Isjwara, Pengantar Ilmu Politik, Cetakan Kelima, Binacipta, Bandung, 1974, Hlm.188,
dalam Dr. Nimatul Huda, Ibid...,Hlm. 2
40 Jimly Asshidiqie, Konstitusi & Konstitusionalisme Indonesia, Konstitusi Press, Jakarta, 2005,
Hlm.78
kesatuan juga terdapat Pemerintah Daerah yang merupakan perpanjangan
kewenangan dari pemerintah pusat. Sebagaimana yang telah diketahui bahwa
Pemerintah Daerah dapat membuat Peraturan Daerah (Perda) bukan berarti
pemerintah daerah berdaulat secara penuh, karena pengawasan tertinggi tetap
berada dalam kewenangan Pemerintah Pusat.41
Kedua, negara kesatuan dapat juga dilihat dari adanya susunan negara
dimana dalam kaitannya dengan hal ini sebuah negara kesatuan merupakan
negara bersusun tunggal. Sehingga negara kesatuan hanya memiliki satu
pemerintahan yaitu pemerintah pusat yang menjalankan kewenangannya
secara sentralisasi yang ditetapkan dalam konstitusi. Menurut Thorsten V.
Kalijarvi, negara kesatuan dengan sistem sentralisasi merupakan negara-negara
yang seluruh kekuasaannya dipusatkan pada organ pusat tanpa adanya
pembagian kekuasaan di dalamnya. Sehingga bagian-bagian negara itu
hanyalah bagian pemerintah pusat yang bertindak sebagai wakil-wakil untuk
mengurus wilayahnya masing-masing.42
Namun disisi lain, negara kesatuan juga memiliki dua bentuk. Pertama,
Negara kesatuan bersistem sentralisasi yaitu seluruh urusan dalam negara
hanya akan diatur oleh pemerintah pusat dan pemerintah daerah hanya akan
menjalankan perintah dari pusat. Kedua, Negara kesatuan bersistem
desentralisasi. Dalam hal ini daerah-daerah diberikan sebuah kewenangan
untuk mengatur urusan pemerintahannya sendiri namun tetap
bertanggungjawab pada pemerintah pusat.
Menurut Sri Soemantri, wewenang pemerintah pusat kepada pemerintah
daerah otonom bukan hanya ditentukan dalam konstitusi namun karena
hakikat dalam negara kesatuan.43 Dalam perjalanan pemerintahan yang ada,
terkadang pelaksanaan pemerintahan dengan mengesampingkan hak
41 Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, (Jakarta, Gramedia, Edisi Revisi, Cetakan
Keempat, 2009), Hlm. 270-271.
42 Thorsten V. Kalijarvi dalam Fred Isjwara, Pengantar Ilmu Politik, (Bandung, Binacipta,
Cetakan Kelima, 1974), Hlm. 179
43 Sri Soemantri M., Pengantar Perbandingan Antar Hukum Tata Negara, Rajawali, Jakarta.
1981, H.52, dalam Dr.Ni'matul Huda, Op.cit..., Hlm.3
pemerintah daerah hanya semata-mata untuk kesatuan dan integrasi
negaranya. Sehingga, terkadang menyebabkan longgarnya hubungan antara
pemerintah pusat dan pemerintah daerah dan memunculkan adanya anggapan
perubahan bentuk negara menjadi federal.44
Menurut C.F Strong, sebuah negara kesatuan dan negara federasi
memiliki bentuk yang berbeda khususnya mengenai pengaturan kekuasaan
yang ada di dalamnya :
" The Essence of a unitary state is that the souvereignity is undivided, or, in
other word, that the powers of the central government are unrestricted, for
the constitution of a unitary state does not admit of any other law-making
body than the central one."
Untuk itu, konsep negara kesatuan merupakan sebuah konsep yang baik
diterapkan di Indonesia, mengingat bahwa Indonesia merupakan negara
kepulauan yang memiliki adat istiadat, agama, strata sosial masyarakat,
pendidikan yang juga berbeda-beda sehingga arah pemikiran masing-masing
masyarakatpun tentiunya juga berbeda.
C.F. Strong juga mengemukakan adanya tiga ciri negara kesatuan,
beberapa hal ini merupakaan sesuatu yang harusnya merepresentasikan
adanya desentralisasi dalam sebuah negara kesatuan. Tiga ciri tersebut antara
lain :45
1. Supremasi hukum dari adanya pembentuk undang-undang
direpresentasikan melalui Dewan Perwakilan Rakyat Pusat (DPR RI). Hal
ini dikarenakan DPR RI memiliki domain tertinggi dalam sebuah lembaga
legislatif dalam negara kesatuan untuk menjalankan fungsi perundang-
undangan. Sehingga jika dikaji melalui hirarki peraturan perundang-
undangan yang berlaku di Indonesia, posisi Undang-Undang merupakan
44 Dr. Ni'matul Huda, SH,M.Hum, Desentralisasi Asimetris dalam NKRI, Nusa Media, Bandung,
Cetakan 1, 2014, Hlm.4
45 C.F.Strong, Konstitusi-Konstitusi Politik Modern Kajian Tentang Sejarah & Bentuk-bentuk
Konstitusi Dunia, Nuansa dan Nusamedia, Bandung, 2004,Hlm.65
produk hukum yang memiliki derajat tinggi dibandingkan dengan produk
hukum yang dibuat oleh DPRD.46
2. Sebuah negara kesatuan mengamanatkan bahwa tidak ada lembaga
legislatif lain yang memegang kedaulatan selain DPR RI secara sentral.
Sehingga legislatif daerah tentunya juga harus menjalankan kewenangan
yang telah diberikan oleh pusat, sebagai sebuah pedoman menjalankan
roda kekuasaan di daerah.
3. Dalam sebuah negara kesatuan yang menganut sistem desentralisasi,
pemerintah daerah dibentuk untuk memudahkan dan emmaksimalkan
adanya sistem pemerintahan yang ada, sehingga dalam pelimpahan
kewenangan kepada pemerintah daerah tetap harus bertanggungjawab
pada pemerintah pusat sebagai penentu terakhir dari adanya suatu
kebijakan yang tentu bertentangan dengan adanya aturan telah dibuat
oleh pusat. Esensinya, pemerintah daerah dalam negara kesatuan juga
dibentuk untuk memudahkan penyesuaian dengan kebutuhan
masyarakat yang ada di masing-masing daerah.
Selanjutnya, Jimly Asshidiqie juga manyatakan bahwa konsep kedaulatan

rakyat yang bersifat monistik, tidak dapat dipecah-pecah merupakan konsep
utopis yang memang jauh dari kenyataan. Dengan demikian konsep kedaulatan
rakyat itu dewasa ini cenderung dipahami secara pluralis, tidak lagi monistik.
Meskipun daerah-daerah bagian dari negara kesatuan itu bukanah unit-unit
negara bagian yang tersendiri, tetapi rakyat di daerah-daerah itu tetap
mempunyai kedaulatannya sendiri-sendiri dalam lingkungan daerah provinsi
atau daerah kabupaten/kotanya, disamping kedaulatan dalam konteks
bernegara kesatuan Republik Indonesia berdasarkan Undang-Undang Dasar
Negara Republik Indonesia Tahun 1945.47
46 M. Solly Lubis, Pergeseran Garis Politik dan Perundang-undangan Mengenai Pemerintah

Daerah, Alumni, Bandung, 1990, Hlm.64
47 Jimly Asshiddiqie, 2001, Pengantar Pemikiran UUD Negara Kesatuan RI, Jakarta, the Habibie
Center, Hlm. 33.
Sehingga, jika dilihat dari paparan di atas terdapat beberapa kekurangan
dari adanya konsep negara kesatuan. Pertama, adanya beban kerja pusat yang
sangat terlihat berlebihan sehingga pengaturan terkait beberapa hal dalam
negara sangat sentral dan harus dilakukan oleh pusat. Kedua, dengan jauhnya
wilayah pemerintahan pusat tidak jarang aspirasi masyarakat yang ada di
daerah tidak tersampaikan dengan baik sehingga masyarakat di daerah
cenderung kurang diberikan pengayoman dari pemerintah pusat. Ketiga, setiap
daerah harus menyuarakan hak yang sama khususnya untuk pelayanan publik
sehingga tidak jarang juga terjadi konflik antara pusat dengan daerah.48
2.3.1 Jenis-Jenis Negara Kesatuan

Pada hakikatnya sebuah negara kesatuan memiliki dasar di bawah satu
pemerintahan yang berdaulat . Namun karena luasnya wilayah yang dimiliki
oleh suatu negara dan juga memiliki penduduk yang majemuk, maka negara
membagi wilayahnya ke beberapa daerah yang juga memiliki tugas untuk
mengatur wilayahnya sendiri dengan sifat otonom maupun bersifat
administratif. Sebuah daerah yang menyelanggarakan pemerintahannya secara
otonom membuat suatu kebijakan dalam penyelenggaraan pemerintahan
dengan melihat kondisi yang ada di daerah secara mandiri namun tetap
bertanggungjawab pada pemerintah pusat yang biasa dikenal dengan
desentralisasi. Sedangkan daerah yang melakukan tugas dengan sifat
administratif hanya menjadikan wilayah tersebut secara administratif saja dan
tetap tersentralisasi untuk menjalankan tugas dari pusat.
Pada negara kesatuan yang bersifat sentralisasi, semua urusan
pemerintahan diatur oleh pemerintah pusat sehingga pemerintah daerah tidak
memiliki kewenangan apa-apa untuk menjalankan roda pemerintahannya.
Sehingga pelaksanaan tugas dalam hal ini dilaksanakan dengan menggunakan
asas sentralisasi dan asas konsentrasi.
48 K. Ramanathan, 2003, Asas sains politik, Fajar Bakti Sdn. Bhd., Selangor, Malaysia, Hlm.
342.
2.4 Teori Kedaulatan Rakyat
Terminologi kedaulatan rakyat memiliki perpaduan antara dua kata yaitu
kata “Kedaulatan” dan “Rakyat”. Masing-masing kata tersebut juga memiliki arti
yang berbeda, Kedaulatan berarti keuasaan tertinggi dan rakyat yang berarti
setiap individu yang ada di dalam sebuah negara. Sehingga jika diartikan secara
langsung, kedaulatan rakyat berarti kekuasaan tertinggi berada pada rakyat
yang ada di dalam suatu negara.
Pada dasarnya sebuah kedaulatan memiliki empat sifat-sifat dasar,
antara lain :49
a. Permanen (yang berarti kedaulatan tetap selama negara berdiri);
b. Asli (yang berarti kedaulatan tidak berasal dari kekuasaan lain yang lebih
tinggi);
c. Bulat (tidak dapat dibagi-bagi, yang berarti kedaulatan merupakan satu-
satunya kekuasaan yang tertinggi dalam negara); dan
d. Tak terbatas (yang berarti kekuasaan itu tidak dibatasi oleh siapapun,
sebab apabila kekuasaan itu terbatas, tentu ciri bahwa kedaulatan itu
merupakan kekuasaan tertinggi akan lenyap).
Teori kedaulatan rakyat merupakan sebuah reaksi yang muncul pada revolusi
di Prancis atas adanya Teori Kedaulatan Tuhan dan Teori Kedaulatan Raja.
Rakyat pada saat itu menentang kekuasaan raja yang mutlak dan berusaha
menghancurkannya. Sehingga pada saat itu mulai diptoklamirkan ajaran
kedaulatan rakyat.
Adanya kedaulatan rakyat mensyaratkan diri dengan dibentuknya suatu

Pemilihan Umum yang menghasilkan dewan-dewan rakyat untuk mewakili
sebuah masyarakat yang ada dalam suatu wilayah. Kedaulatan rakyat juga
sebagai pembanding atas kekuasaan pemerintah yang sedang berkuasa,
sehingga sebuah negara yang majemuk tentunya akan semakin terlihat tidak
49 Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan konstitusionalisme Indonesia, edisi kedua, Sinar Grafika,
Jakarta, 2011, Hlm. 98.
teratur jika amanat rakyat tidak sampai kepada pemerintah yang sedang
berkuasa kala itu.
Paham kedaulatan rakyat meyakini bahwa sesungguhnya yang berdaulat
dalam sebuah negara adalah rakyat bukan penguasa. Oleh karena itu, dalam
paham kedaulatan rakyat muncul suatu slogan yang sangat terkenal yaitu “vox
populi suprema lex” yang berarti bahwa suara rakyat adalah hukum tertinggi.
Rakyatlah yang berdaulat dan mewakilkan atau menyerahkan kekuasaannya
kepada negara. Sehingga kehendak rakyat merupakan satu-satunya sumber
kekuasaan bagi setiap pemerintah. 50 J.J. Rousseau juga menyatakan bahwa
manusia itu sejak lahirnya adalah merdeka dan berdaulat sebagaimana Tuhan
menciptakannya.51
Kedaulatan Rakyat dapat dipandang dalam beberapa pengertian52,
1. Kedaulatan Rakyat Dalam Pengertian “Seluruh Rakyat“ Dalam Wilayah
Negara. Pengertian ini mengacu pada ajaran Rosseau yang mewujudkun
kedaulatan merupakan wujud dari kehendak umum yang juga
merupakan kehendak rakyat. Dalam hal ini, ada peleburan antara
kehendak umum dengan kehendak publik sehingga tidak ada
pertentangan dengan kehendak negara.
2. Kedaulatan Rakyat dalam Pengertian Rakyat sebagai “Bangsa”. Konsepsi
ini merupakan juga penjabaran dari ajaran Rosseau di atas, di mana
dianggap ada suatu fondasi nasional yang berasal darikedaulatan yang
menggerakkan masyarakat. negara merupakan suatu kesatuan yang
mentransdensikan kepentingan-kepentingan individualistik. Negara
dipandang sebagai personifikasi individu yang bertujuan untuk
melindungi kebebasan nasional.53 Pandangan kedaulatan rakyat sebagai
“bangsa” juga berpotensi untuk menghasilkan totalitarianisme karena
50 M. Iwan Satriawan dan Siti Khoiriah, Ilmu Negara, cetakan pertama, Rajawali Pers, Jakarta,
2016, Hlm. 59.
51 Victor Situmorang, Intisari Ilmu Negara, cetakan pertama, Bina Aksara, Jakarta, 1987, Hlm.
80.
52 Isharyanto, Kedaulatan Rakyat dan Sistem Perwakilan Menurut UUD 1945, cetakan pertama,
WR, 2016, Hlm 15 - 18
53 Franz-Magnis Suseno, 1994, Etika Politik, Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, Hlm. 249.
menempatkan “jiwa bangsa” yang mengacu kepada suatu kesadaran
kolektif yang bersifat historis, kultural, dan mistis.
3. Kedaulatan Rakyat yang Bersifat Korporatis. Pandangan korporatis ini
memandang bahwa rakyat meliputi juga penguasa sehingga rakyat
dipandang sebagai suatu totalitas dengan penguasa. Konsekuensinya,
penguasa dengan muda dapat “mengatasnamakan” rakyat dalam suatu
totalitas negara. Dalam bingkai “kekeluargaan”, penguasa bertindak
sebagai “bapak/kepala keluarga” yang mempunyai hak untuk mengatur
dan mengharmoniskan seluruh kepentingan “rakyat”.54
4. Kedaulatan Rakyat Sebagai Kedaulatan Dewan Pemilih dan Kedaulatan
Badan Perwakilan. Dalam pandangan ini, kedaulatan dibentuk atas
pengaruh dari kekuatan-kekuatan yang berkembang di dalam
masyarakat. Jadi, identifikasi rakyat pararel dengan mayoritas yang
memiliki pengaruh baik di dewan pemilihan maupun badan perwakilan
rakyat. Kedaulatan rakyat menggambarkan perimbangan pengaruh
kekuatan-kekuatan politik yang berkembang di dalam masyarakat.
Rousseau juga menyatakan bahwa kedaulatan rakyat diwujudkan berupa

pernyataan kehendak-Kehendak rakyat yang disampaikan dalam 2 cara yaitu:
1. Kehendak rakyat seluruhnya (Volunte De Tous). Hanya digunakan oleh
rakyat pada saat negara dibentuk, yaitu melalui perjanjian sosial.
2. Kehendak sebagian rakyat (Volunte Generale). Digunakan setelah
negara berdiri dengan cara melalui sistem suara terbanyak.55
Pada dasarnya kedaulatan rakyat dapat dimaknai bahwa rakyat sendiri
yang memiliki wewenang untuk dipimpin dan oleh siapa. Semua anggota
masyarakat kedudukannya sebagai warga negara dan berdasarkan keyakinan
bahwa tidak ada seorangpun atau kelompok yang dapat menentukan dengan
begitu saja tanpa adanya suatu proses bersama yang dilakukan dalam
54 Moh. Mahfud M.D., 1998, Politik Hukum di Indonesia, Jakarta:LP3ES, Hlm. 52

55 Abdul Aziz Hakim, Negara Hukum dan Demokrasi di Indonesia, (Yogyakarta:Pustaka Pelajar,
2011),Cet.1,Hlm.180-185
masyarakat. Suatu kewenangan untuk dapat emmerintah rakyat, tentunya juga
harus diberikan legitimasi oleh rakyat itu sendiri.
Dalam pemahaman di atas dapat juga diartikan bahwa kedaulatan rakyat
juga menggambarkan suatu sistem kekuasaan dalam sebuah negara yang
menghendaki kekuasaan tertinggi dipegang oleh rakyat. Salah satu tujuan
negara adalah untuk menegakkan hukum, keadilan, dan memberikan jaminan
adanya suatu kebebasan sebagaimana yang juga diamanatkan oleh negara
demokrasi. Suatu kebebasan yang ada di dalam negara hukum tentu tidak
boleh bertentangan dengan hukum itu sendiri. Hal tersebut dapat dikaitkan
bahwa suatu produk aturan hukum yang dibuat oleh legislatif tentunya juga
harus dibahas dan diputuskan sesuai dengan kehendak rakyat. Sehingga
rakyat yang memiliki kekuasaan tertinggi dan berdaulat di dalam sebuah
negara.
2.5 Teori Demokrasi

Kata demokrasi sudah dikenal sejak zaman yunani kuno, ketika gerakan
masyarakat yang menentang kedaulatan raja semakin berkembang. Demokrasi
merupakan sebuah bentuk politik dimana rakyat yang memiliki dan
menjalankan seluruh kekuasaan politik. Secara etimologis, Demokrasi berasal
dari dua kata yaitu demos dan kratos. Demos yang berarti rakyat, sedangkat
kratos berarti pemerintahan. Dalam arti luas Demokrasi dapat dikatakan
sebagai sebuah pemerintahan yang diamanatkan langsung oleh rakyat yang ada
dalam suatu wilayah.
Pada dasarnya demokrasi merupakan sistem yang buruk, karena
merupakan sistem sosial politik modern yang bebas dan dapat memunculkan
banyak polemik. Namun demokrasi merupakan sistem yang paling baik dari
sebagian banyak sistem yang berkembang di dunia karena tetap berpandangan
pada kepentingan rakyat. Sebagaimana yang telah diketahui bersama bahwa
Indonesia merupakan negara majemuk, yang terdiri dari perbedaan agama, ras,
kelompok, golongan, serta pemikiran. Sehingga dalam hal ini, demokrasi yang

muaranya adalah kebebasan dapat dijadikan salah satu konsep untuk
mengakomodir kepentingan bersama. Namun pada satu sisi, demokrasi tidak
boleh dipergunakan dengan sebebas-bebasnya karena msih ada hukum yang
membatasi. Pasal 1 ayat (2) dan ayat (3) UUD NRI 1945 merupakan jaminan dari
adanya demokrasi yang ada di Indonesia sekaligus jaminan adanya hukum yang
mengatur dalam sebuah negara demokrasi seperti Indonesia. Sehingga batasan
terhadap demokrasi itu sendiri, harus diperkirakan tidak melanggar hukum
yang ada.
Demokrasi ada dan juga terus dikembangkan di hampir semua negara
untuk dapat menumbuhkan adanya partisipasi masyarakat dalam
pemerintahan. Peran rakyat tentunya juga akan semakin dihargai jika berperan
penting dalam pengambilan suatu keputusan yang mempengaruhi seluruh
individu, kelompok, dan golongan yang ada dalam suatu negara. Sebagai
contoh, apabila rakyat ikut berperan dan menggunakan hak pilih dan hak
untuk dipilih dalam pemerintahan sebagai Gubernur, Bupati/walikota dalam
sistem demokrasi.
Sebuah kekuasaan yang akan didapatkan oleh Gubernur,
Bupati/Walikota tentunya juga tidak bisa digunakan dengan sewenang-wenang
dan atas dasar kekuasaan belaka. Kekuasaan hanya akan didapatkan
seseorang jika telah dipilih oleh masyarakat yang dinilai mempunyai
kompetensi, jujur, dan baik dalam memimpin masyarakatnya. Dalam sebuah
pemilihan, kekuasaan hanya akan didapatkan jika masyarakat memilih dengan
suara terbanyak. Inilah esensi penting dari adanya demokrasi tanpa
memikirkan status sosial, kondisi masyarakat, agama, ras, golongan. Semua
warganegara memiliki hak yang sama untuk memilih dan dipilih dalam jabatan
kekuasaan negara.
Adapun beberapa pilar demokrasi adalah teori trias politica yang membagi
kekuasaan politik menjadi tiga jenis yaitu
a. Kekuasaan Eksekutif
b. Kekuasaan Legislatif

c. Kekuasaan Yudikatif
Namun setelah masa reformasi, ketiga kekuasaan ini tidak berjalan masing-
masing melainkan berjalan secara egaliter dengan menggunakan sistem check
and balances yang menjaga kesimbangan antara lembaga-lembaga negara atau
cabang kekuasaan.
Pada konsep demokrasi, hal yang sangat fundamental adalah yang
berkaitan dengan konsep “kewajiban dan keadilan”. Konsep kewajiban bisaanya
dilawankan dengan konsep hak. Jika kita di katakana memiliki hak atas suatu
perbuatan sendiri, maka ornag lain memiliki kewajiban membiarkan kita
melakukannya. Jika mereka menghalangi kita, maka mereka melanggar
kewajiban yang telah dibebankan oleh aturan hukum dan dapat dikenai
sanksi.56
Demokrasi memberikan pemahaman yang cukup baik, bahwa setiap
kekuasaan yang didapatkan dari rakyat dapat melahirkan adanya aturan yang
mengatur secara bersama tata kehidupan masyarakat tersebut. Sebuah
peraturan yang ada juga harus menjadi dasar dalam menjalankan kehidupan
bersama yang sesuai dengan asas keadilan dan Hak Asasi Manusia
sebagaimana yang terdapat di dalam Konstitusi.
Para pemangku jabatan dalam pemerintahan acapkali melupakan esensi
penting dari adanya demokrasi itu sendiri dalam masyarakat. Sehingga tidak
jarang juga terlihat bahwa mereka melanggengkan kekuasaan dengan
menjadikan demokrasi sebagai alat untuk melindungi diri sendiri. Jika dilihat
dalam beberapa praktek demokrasi yang ada telah menghilangkan asas
demokrasi secara materill namun juga tetap mengakui dan mengatasnamakan
asas demokrasi secara formil.
Demokrasi sebagai dasar hidup bernegara memberi pengertian bahwa
pada tingkat terakhir rakyat memberikan ketentuan dalam masalah-masalah
pokok yang mengenai kehidupannya, termasuk dalam menilai kebijaksanaan
56 Jimly Assidiqie dan M. Ali Safa’at, Teori Hans-Kelsen Tentang Hukum, Konstitusi Pres,
Jakarta, 2007, Hlm. 60-61.
negara karena kebijaksanaan tersebut menentukan kehidupan rakyat. 57
Konsep pemahaman demokrasi berdasarkan penyaluran kehendak rakyat

dibedakan menjadi dua, yaitu :
1. Demokrasi Langsung (Direct Democracy)
Demokrasi langsung adalah suatu metode demokrasi yang
melibatkan rakyat secara langsung dalam pengambilan suatu
kebijakan negara. Demokrasi langgung memiliki derajat yang paling
tinggi yang ditandai dengan adanya fakta, bahwa pembuat peraturan
perundang-undangan yang juga memiliki fungsi eksekutif dan fungsi
legislatif dipilih oleh masyarakat dalam sebuah pemilihan umum yang
dijamin keabsahannya.
Demokrasi langsung pada umumnya digunakan pada masa
demokrasi klasik yang pernah dipraktikkan pada Yunani Kuno karena
jumlah penduduk yang masih sedikit dan wilayah yang tidak luas.
Hans kelsen berpendapat bahwa suatu pemerintahan adalah sebuah
“perwakilan” karena sepanjang pejabat-pejabatnya dipilih oleh rakyat,
maka pejabat tersebut bertanggungjawab penuh terhadap pemilihnya.
Jika kemudian pemerintahan tidak bisa bertanggungjawab penuh
terhadap pemilihnya, maka hal ini tidak bisa disebut sebagai
“perwakilan yang sesungguhnya”.58
Dalam hal penyaluran kehendak rakyat secara langsung, Jimly
Asshidiqie menyatakan bahwa pada umumnya digunakan suatu
mekanisme yang telah diatur oleh pemerintah yaitu dengan
diselenggarakannya Pemilu, pemilihan presiden dan pelaksanaan
referendum untuk menyatakan persetujuan atau penolakan terhadap
rencana perubahan atas pasal-pasal tertentu dalam Undang-Undang
Dasar. Disamping itu, masyarakat juga bisa secara langsung
menggunakan hak nya dalam berdemokrasi secara langsung untuk
57 Deliar Noer. Pengantar ke Pemikiran Politik. CV Rajawali, Jakarta. 1983. Hlm. 207
58 Hans Kelsen, Teori Umum Tentang Hukum dan Negara, Cetakan pertama, Penerbit Nuansa
dan penerbit Nusamedia, Bandung, 2006, Hlm 409.
menyatakan kebebasan berpendepat, hak atas pers,hak atas
kebebasan informasi, hak berkumpul dan berserikat yang juga
dijamin oleh konstitusi.59
2. Demokrasi Tidak Langsung (Inderect Democracy)
Demokrasi tidak langsung merupakan suatu bentuk
penyelenggaraan kedaulatan rakyat dengan tidak langsung dan
menggunakan lembaga perwakilan. Dalam sebuah negara yang
menganut demokrasi modern biasanya, hal ini kerap kali dilakukan.
Karena dipandang lebih mudah dan praktis tanpa harus meminta
persetujuan dari seluruh rakyat pada saat pengambilan kebijakan dan
cukup diwakilkan.
Sebuah negara yang majemuk, tentunya memiliki keuntungan
saat menggunakan sistem demokrasi ini, karena perbedaan yang ada
tentu bisa segera di atasi dan cukup menyerahkan semuanya kepada
lembaga perwakilan. Adapun lembaga perwakilan yang dimaksud
adalah Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR RI), Dewan Perwakilan
Rakyat (DPR RI), Dewan Perwakilan Daerah (DPR RI). Namun pada
hakikatnya setiap sistem politik juga memiliki kelebihan dan
kekuarangannya masing-masing.
Namun karena demokrasi merupakasn sebuah gagasan yang
dinamis, maka diharapkan dapat mengikuti segala perubahan yang
ada dalam suatu wilayah negara. Dalam sebuah sistem demokrasi,
apabila negara mampu mencapai adanya kebebasan, keadilan,
kesejahteraan maka negara dikatakan sukses dalam penyelenggaraan
demokrasi yang diterapkan.
Dalam kaitan dengan demokrasi tidak langsung, diharapkan bahwa
perwakilan masyarakat yang duduk di dalam parlemen kiranya dapat
berpihak kepada kepentingan rakyat sehingga, tujuan negara yang telah
59 Hufron dan Syofyan Hadi, Ilmu Negara Kotemporer, Laksbang Grafika, Surabaya, 2016, Hlm.
241
tercantum dalam Aline ke 4 pembukaan UUD NRI 1945 dapat tercapai.
Kembali pada konsep demokrasi secara terminologis, bahwa demokrasi
merupakan sebuah konsep yang mengamanatkan rakyat sebagai pemilik
kekuasaan tertinggi dalam sebuah negara yang menyatakan dirinya
sebagai negara demokrasi. Sehingga pengambilan suatu kebijakan dalam
negara juga harus berpihak kepada rakyat.
2.6 Teori Negara Hukum

Teori negara hukum berkaitan dengan paham rechstaat dan rule of law,
dan juga erat kaitannya dengan paham nomokrasi. Teori negara hukum
(rechstaat) yang dikemukakan oleh Julius Stahl 60 menitik beratkan pada
beberapa elemen, yaitu:
1. Perlindungan Hak Asasi Manusia
Dalam elemen ini, konsekwensi dari negara hukum adalah, negara dan
pemerintah wajib menjunjung tinggi nilai-nilai hak asasi manusia. Karena
hukum yang dibuat merupakan hasil konsensus dari kedaulatan rakyat dimana
setiap penyelenggaraan negara wajib menjalankan tugas dan wewenangnya
harus memerhatikan hak asasi manusia.
2. Pemisahan kekuasaan (separation of power)
Separation of power merupakan salah satu manifestasi dari penerapan
konsepsi negara hukum. Pemisahan kekuasaan menjadi elemen penting untuk
diterapkan karena dengan pemisahan kekuasaan tidak ada kekuasaan yang
besar yang akan berdampak pada penyalahgunaan kekuasaan.
Penyalahgunaan kekuasaan tersebut sejatinya tidak sesuai dengan ciri-ciri
kedaulatan rakyat dan melindungi hak asasi manusia.
3. Pemerintahan berdasarkan undang-undang (wetmatig bestuur)
Elemen penting lainnya agar kedaulatan rakyat bisa dilindungi dan
menjunjung tinggi harkat dan martabat manusia, maka pemerintah selaku
aktor untuk menjalankan negara yang dibekali kekuasaan. Agar tidak
60 Lihat Anwar C, 2011. Teori dan Hukum Konstitusi, Malang, Intrans Publishing, hlm.46-27
terjadinya kesewenang-wenangan kekuasaan, maka pemerintah dalam
menjalankan kewenangannya harus dibekali dengan landasan aturan yang
jelas. Aturan tersebut berfungsi untuk menjadi aturan main yang bisa
digunakan pemegang kekuasaan dalam menjalankan tugas dan wewenangnya.
4. Adanya Pengadilan Tata Usaha Negara
Pengadilan Tata Usaha Negara merupakan elemen penting yang harus
dimiliki oleh negara yang menerapkan konsep negara hukum. Pengadilan Tata
Usaha Negara memiliki fungsi sebagai Lembaga penegak hukum ketika
terjadinya pelanggaran suatu aturan yang dilakukan oleh pemerintah. Dengan
demikian, Pengadilan tersebut merupakan sebagai simbol dari penegakan
hukum di suatu negara.
Selain itu, teori negara hukum yang disampaikan oleh AV Dicey61 terkait
rule of law, ada beberapa elemen penting yang harus diperhatikan, yaitu:
1. Memiliki kedudukan yang sama didepan hukum (Equality before the law)
Artinya setiap manusia mempunyai kedudukan hukum yang sama dan
mendapatkan perlakuan yang sama. Perilaku ini harus ditunjukan oleh negara
bahwa setiap kebijakan yang dibuat tidak berlandaskan pada satu suku, agama,
ras, dan antar golongan. Oleh karena itu, dengan penerapan prinsip equality
before the law, tidak ada sikap diskriminasi terhadap warga negara yang bisa
melanggar hak asasi manusia.
2. Supremasi hukum (supremacy of law)
Artinya kekuasaan tertinggi terletak pada hukum. Hukum menjadi
panglima tertinggi disuatu negara. Semua aspek kehidupan, berbangsa, dan
negara harus berlandaskan pada aturan yang berlaku. Aturan tersebut
merupakan cerminan dari cita-cita masyarakat, dan memiliki tujuan untuk
memberikan keadilan, kemanfaatan, dan juga kepastian hukum bagi
masyarakat.
61 Rokilah, Dinamika Negara Hukum Indonesia: Antara Rechtsstaat dan Rule Of Law, Nurani
Hukum: Jurnal Ilmu Hukum, Vol.2 No.1 hlm.15
3. Terjaminnya hak-hak asasi manusia oleh Undang-Undang dan putusan
pengadilan (due process of law)
Due process of law merupakan elemen penting dari konsepsi negara hukum.
Karena dengan adanya due process of law, maka akan memberikan akses
hukum kepada masyarakat untuk mencari dan menegakan keadilan. Due
process sejatinya merupakan jantung dari sebuah negara hukum, karena pada
proses inilah, semua penyelenggaraan negara harus tunduk dan memberikan
akses transparansi sebessar-besarnya kepada masyarakat sebagai upaya
perlindungan hukum yang terjadi kepada masyarakat.
2.7 Kewenangan Pemerintahan Daerah Dalam Pembentukan

Peraturan Daerah
Undang Undang Dasar NRI Tahun 1945 (UUD 45) Pasal 1 ayat (3)
menyatakan bahwa Indonesia adalah negara hukum. Ketentuan ini
merupakan pernyataan dalam pelaksanaan kenegaraan serta segala
ketentuan di negeri ini harus diatur dengan hukum.
Penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia baik di tingkat
pusat maupun daerah diatur dalam peraturan perundang-undangan.
Dengan diterapkannya otonomi daerah, maka pemerintahan daerah
dapat bebas secara mandiri mengatur dan mengurus rumah
tangganya sendiri.62 Sebagaimana ditentukan dalam Bab IX Undang-
Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah,
bahwa untuk menyelenggarakan otonomi daerah dan tugas
pembantuan, Daerah membentuk peraturan daerah. Produk hukum
peraturan daerah adalah produk hukum yang dibentuk oleh DPRD
dengan persetujuan bersama kepala daerah. Adapun materi muatan
peraturan daerah selain terkait dengan penyelenggaraan otonomi
daerah dan tugas pembantuan, juga dalam rangka penjabaran lebih
lanjut ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
62 Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Yogyakarta, PSH FH UII, 2001, Hlm. 3
Hal tersebut juga diatur dalam Pasal 14 Undang-Undang Nomor 12
Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan
(UU No. 12 Tahun 2011) menentukan bahwa materi peraturan
daerah meliputi: seluruh materi muatan dalam rangka
penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan, dan
menampung kondisi khusus daerah serta penjabaran lebih lanjut
peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.63
Peraturan Daerah Tentang Dana Cadangan Pemilihan Bupati
dan Wakil Bupati Mojokerto adalah peraturan daerah yang materi
muatannya sebagai penjabaran dari Undang-Undang Tentang
Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota yang mengamanatkan,
bahwa segala biaya pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota
bersumber dari anggaran pendapatan dan belanja daerah (APBD).
Pemerintahan daerah, dengan tetap mengacu pada APBD nya dapat
memberlakukan peraturan daerah sebagai landasan hukum
membentuk dana cadangan pemilihan Gubernur, Bupati/Walikota.
Peraturan Daerah adalah produk hukum daerah bersifat mengatur
yang dibuat oleh DPRD bersama dengan Kepala Daerah.
Penyelenggaraan pemerintahan di daerah termasuk di
dalamnya penyelenggaraan pemilihan Gubernur, Bupati/Walikota,
antara lain dimaksudkan untuk mewujudkan demokrasi dalam
penyelenggaraan pemerintahan dan memberikan peluang bagi
masyarakat untuk berpartisipasi dalam proses perencanaan dan
pelaksanaan pemerintahan dalam rangka mempercepat
pembangunan di daerah agar terwujud pemerintahan yang bersih
dan berwibawa.64
Sebagai bagian dari penyelenggaraan pemerintahan daerah,
penyusunan peraturan daerah untuk pembentukan dana cadangan
63 Ibid., Hlm. 136

64 HR. Syaukani dkk., Otonomi Daerah Dalam Negara Kesatuan, Cetakan VII, Pustaka Pelajar
Offset, Jakarta, 2009
pemilihan Gubernur, Bupati/Walikota juga diarahkan untuk
kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan,
pemberdayaan, dan peran serta masyarakat, dengan memperhatikan
prinsip-prinsip demokrasi, pemerataan keadilan, dan kekhasan
suatu daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. 65
Di bidang hukum dikenal adanya berbagai norma hukum yaitu
66:
a. Norma hukum umum dan norma hukumindividual.

b. Norma hukum abstrak dan norma hukum konkrit.
c. Norma hukum einmalig (sekali selesai) dan norma hukum
dauerhafiig (berlaku terus menerus).
d. Norma hukum tunggal dan norma hukum
berpasangan.
Dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, setiap produk

kebijakan pemerintah di daerah dalam kerangka norma hukum
dikenal pula sifat pemberlakuan norma hukum yakni 67: 1) einmalig,
norma hukum yang berlaku sekali saja dan sifatnya hanya
menetapkan, sehingga dengan adanya penetapan itu norma hukum
tersebut selesai (keputusan tata usaha negara); dan 2) dauerhaftig,
norma hukum yang berlaku terus menerus dalam jangka waktu yang
tidak terbatas, sampai dicabut atau diganti yang baru (peraturan
perundang-undangan)
Berdasarkan ketentuan dalam Pasal 5 UU No. 12 Tahun 2011,
maka pembentukan peraturan daerah yang akan mengatur dana
cadangan untuk pemilihan Gubernur, Bupati/Walikota harus
berdasar pada asas pembentukan peraturan perundang-undangan
65 Ani Sri Rahayu, Pengantar Pemerintah Daerah Kajian Teori, Hukum, dan Aplikasinya, Sinar
Grafika, Malang, 2017, Hlm. 1
66 Maria Farida Indarti Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan Jenis, Fungsi, dan Materi Muatan,
Kanisius, Yogyakarta, Hlm. 26-31
67 Ibid., Hlm. 29-30
yaitu meliputi: kejelasan tujuan, kelembagaan pembentuk yang
tepat, kesesuaian antara jenis dan materi muatan, dapat
dilaksanakan, kedayagunaan dan kehasilgunaan, kejelasan
rumusan dan keterbukaan.
Peraturan daerah terkait pembentukan dana cadangan
pemilihan Gubernur, Bupati/Walikota hendaknya di dalamnya
memuat regulasi yang dapat ditaati dan responsif 68 terhadap
kebutuhan masyarakat. Peraturan daerah terkait dana cadangan
pemilihan Gubernur, Bupati/Walikota hendaknya ketentuannya
memberikan tekanan pada prinsip-prinsip dan tujuan pembentukan
dana cadangan tersebut, dan berwatak kerakyatan (populis). 69 Oleh
karena itu pembuatan peraturan daerah sebagaimana di maksud
dalam naskah akademis ini harus berbasis riset. Secara garis besar
materi yang termuat dalam peraturan tersebut adalah mengandung
asas pengayoman, kekeluargaan, kenusantaraan, bhinneka tunggal
ika, kemanusiaan, kebangsaan, keadilan, kesamaan kedudukan
dalam hukum dan pemerintah, ketertiban dan kepastian hukum
serta keseimbangan, keserasian dan keselarasan. Demikian juga
untuk muatannya dalam rangka penyelenggaraan penyelenggaraan
pemilihan Gubernur, Bupati/Walikota yang dapat menampung
kondisi khusus daerah, selain sebagai inisiatif dari pemerintah
daerah70 serta sebagai penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-
undangan yang lebih tinggi.
2.7.1 Asas-Asas Pembentukan Peraturan Daerah

Good governance dapat dipahami sebagai71:
68 Muhammad Suharjono, Pembentukan Peraturan Daerah Yang Responsif Dalam Mendukung

Otonomi Daerah, Jurnal Ilmu Hukum, Vol. 10 No. 19, Pebruari 2014, Hlm. 31
69 Loc.cit.
70 Ibdi., Hlm. 26
71 Paulus E. Lotulung dalam Philipus M. Hadjon, Hukum Administrasi dan Good Governance,
Penerbit Universitas Trisakti, Jakarta, 2010 Hlm. 41
a. Nilai-nilai yang menjunjung tinggi kepentingan rakyat yang
dapat meningkatkan kemampuan rakyat dalam mencapai
tujuan nasional secara mandiri dalam rangka pembangunan
nasional yang berkelanjutan dan berkeadilan social.
b. Aspek-aspek fungsional dari pemerintahan yang efektif dan
efisien dalam pelaksanaan tugasnya dalam upaya mencapai
tujuan-tujuan yang diinginkan.
Menurut rumusan United Nations Development Programme

(UNDP), karakteristik good governance meliputi 72 : partisipasi
masyarakat; rule of law; transparansi; responsif (daya tanggap);
orientasi konsensus; equity, efficiency, dan effectiveness;
akuntabilitas; dan visi strategis.
Asas-asas good governance yang hendaknya melandasi
penyusunan peraturan daerah dalam rangka pembentukan dana
cadangan adalah73:
a. Partisipasi
keterlibatan masyarakat untuk mengambil bagian dalam
penyelenggaraan pemerintahan baik secara langsung maupun
tidak langsung melalui intermediasi institusi yang legitimate
mewakili kepentingannya;
b. Penegakan Hukum (Rule of Law)
penyelenggaraan pemerintahan yang baik dilaksanakan dalam
rangka demokratisasi kehidupan berbangsa dan bernegara yakni
adanya penegakan hukum yang adil diawali dengan membangun
72 Carolina G. Hernandez, dikutip dalam Philipus M. Hadjon dan Tatiek Sri Djatmiati, Good
Governance Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah (Perspektif Hukum Tata Negara
dan Hukum Administrasi), makalah disampaikan dalam Seminar Nasional Good Governance
Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Dalam Rangka Pemantapan Otonomi Luas,
Nyata, dan Bertanggungjawab, diselenggarakan oleh Fakultas Hukum Universitas
Warmadewa, Denpasar, 24 Mei 2002, Hlm. 1
73 Sadu Wasistiono, Kapita Selekta Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, Fokusmedia,
Bandung, 2003, Hlm. 7-8
sistem hukum yang sehat;
c. Transparansi
adanya keterbukaan dalam semua aspek kegiatan yang
menyangkut kepentingan publik;
d. Daya Tanggap
pemerintah memiliki daya tanggap terhadap keingingan,
kebutuhan, dan kepentingan maupun keluhan masyarakat;
e. Orientasi Pada Konsesus
melalui kebijakannya, pemerintah mampu jadi perantara antar
kepentingan yang berbeda dalam memilih yang terbaik untuk
kepentingan masyarakat luas;
f. Keadilan
setiap individu dalam masyarakat memiliki kesempatan yang
sama untuk memperoleh kehidupan yang sejahtera;
g. Efektifitas dan Efisiensi
dalam proses penyelenggaraan pemerintahan, pemerintah
daerah mampu menghasilkan apa yang ingin dicapai dan dapat
menggunakan sumber dana yang ada sebaik mungkin;
h. Akuntabilitas
pemerintah mampu mempertanggungjawabkan segala bentuk
tindakan dan kebijakannya terhadap public dan stake holders;
i. Visi Strategis
pemerintah daerah dalam kebijakannya memiliki perspektif good
governance dalam pengembangan masyarakat secara luas untuk
masa mendatang sesuai dengan apa yang dibutuhkan.
Upaya menciptakan suatu sistem hukum yang bertalian dengan

masyarakat yang diaturnya haruslah didasarkan kepada kepentingan,
kebutuhan, aspirasi, dan kemampuan masyarakatnya.
Penyusunan peraturan daerah harus memperhatikan mengacu pada tiga

bagian dasar dari tata kelola pemerintahan yaitu: proses, substansi, dan
keberpihakan dengan mengikuti prinsip-prinsip transparansi atau
keterbukaan, partisipasi, koordinasi, dan keterpaduan dengan tiga pendekatan
utama yakni74
a. Pendekatan Terhadap Kekuasaan Pemerintah
berkaitan dengan kewenangan berdasarkan asas legalitas (asas
rechtmatigheid). Pendekatan ini terkait dengan pengawasan
terhadap penggunaan kewenangan yang diukur melalui
parameter wewenang, prosedur, dan substansi;
b. Pendekatan Hak Asasi
pendekatan ini berkaitan dengan perlindungan hukum kepada
masyarakat, sehingga setiap produk hukum yang dihasilkan oleh
pemerintah harus mampu menerapkan prinsip legality,
procedural propriety, participation, opennes, reasonableness,
relevancy, propriety of purpose, legal certainty, and proportionality;
c. Pendekatan Fungsional
pendekatan yang berfokus pada aparat pemerintah dalam
menjalankan fungsinya yang di dalamnya termasuk norma perilaku
aparat dalam memberikan pelayanan dan dapat dipercaya.
2.8 Pembentukan Peraturan Daerah Tentang Dana Cadangan

Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota
Dana cadangan adalah dana yang disisihkan untuk
menampung kebutuhan yang memerlukan dana relatif besar yang
tidak dapat dipenuhi dalam satu tahun anggaran, demikian telah
ditentukan dalam Pasal 1 angka 60 Peraturan Pemerintah Nomor 58
Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah (PP No. 58 Tahun
2005). Pembentukan dana cadangan selain mengacu pada PP No. 58
74 Tatiek Sri Djatmiati, Faute Personelle dan Faute De Service Dalam Tanggung Gugat Negara,
Yuridika, Vol. 19 No. 4, Juli-Agustus, 2004, Hlm. 353
Tahun 2005 juga secara teknis mengikuti pedoman pengelolaan
keuangan yang telah ditentukan dalam Peraturan Kementerian
Dalam Negeri Nomor 77 Tahun 2020 tentang Pedoman Teknis
Pengelolaan Keuangan Daerah (Permendagri No. 77 Tahun 2020).
Dana cadangan adalah merupakan bagian dari pengelolaan
keuangan daerah. Pengelolaan keuangan daerah adalah keseluruhan
kegiatan yang meliputi perencanaan, penatausahaan, pelaporan,
pertanggungjawaban dan pengawasan keuangan daerah. Sebagai
salah satu bentuk dari pengelolaan keuangan daerah, sebagaimana
telah ditentukan dalam Pasal 4 dari PP No. 58 Tahun 2005,
pengelolaan dana cadangan harus dikelola secara tertib, taat pada
peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif,
transparan, dan bertanggungjawab dengan memperhatikan asas
keadilan, kepatuhan, manfaat untuk masyarakat, yang dilaksanakan
dalam satu sistem yang terintegrasi diwujudkan dalam APBD yang
setiap tahun ditetapkan dengan peraturan daerah.
Pasal 122 PP No. 58 Tahun 2005 menentukan bahwa
pemerintah daerah memiliki kewenangan untuk menetapkan
peraturan daerah dalam rangka membentuk dana cadangan guna
mendanai kegiatan yang penyediaan dananya tidak dapat
dibebankan dalam satu tahun anggaran. Salah satunya adalah dana
cadangan untuk pemilihan Gubernur, Bupati/Walikota. Pasal 123 PP
No. 58 Tahun 2005 selanjutnya menentukan bahwa: dana cadangan
ditempatkan pada rekening tersendiri dan dikelola oleh PPKD; apabila
dana tersebut belum digunakan sesuai dengan peruntukannya maka
dana tersebut dapat ditempatkan dalam portofolio yang memberikan
hasil tetap dengan resiko rendah dengan maksud untuk menambah
dana cadangan; posisi dana cadangan dilaporkan sebagai bagian
yang tidak terpisahkan dari laporan pertanggung jawaban APBD.
Sesuai ketentuan di atas, maka pembentukan dana cadangan

untuk pemilihan Gubernur, Bupati/Walikota harus diatur dalam
ketentuan yang lebih rinci sesuai dengan tujuan
pembentukannya.Pembentukan dana cadangan untuk pemilihan
Gubernur, Bupati/Walikota harus didasarkan pada perencanaan
yang matang sehingga jelas tujuan dan pengalokasiannya. Pasal 122
ayat (3), (4) dan (5) menentukan bahwa dalam peraturan daerah yang
dimaksud, didalamnya memuat ketentuan tentang: tujuan, besaran,
dan sumber dana cadangan serta jenis program ataupun kegiatan
yang harus dibiayai; sumber dana cadangan dapat diperoleh dari
penyisihan atas penerimaan daerah kecuali DAK, pinjaman daerah,
dan penerimaan lain yang penggunaannya dibatasi untuk
pengeluaran tertentu berdasarkan peraturan perundang- undangan;
dan penggunaan dana cadangan dalam satu tahun anggaran menjadi
penerimaan biaya APBD dalam tahun anggaran yang bersangkutan.

BAB III
EVALUASI DAN ANALISIS PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN
Bab ini memuat hasil kajian terhadap Peraturan Perundang-undangan

terkait yang memuat kondisi hukum yang ada, keterkaitan undang-undang dan
peraturan daerah baru dengan peraturan perundang-undangan lain,
harmonisasi secara vertikal dan horizontal, serta status dari peraturan
perundang-undangan yang ada, termasuk peraturan perundang-undangan
yang dicabut dan dinyatakan tidak berlaku serta peraturan perundang-
undangan yang masih tetap berlaku karena tidak bertentangan dengan
peraturan daerah yang baru khususnya berkaitan dengan pengaturan
pengelolaan keuangan daerah, khususnya pembentukan dana cadangan untuk
kepentingan pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Kabupaten Mojokerto.
Evaluasi dan analisis peraturan perundang-undangan terkait adalah
bagian yang penting untuk diperhatikan dalam tahapan perencanaan
pembentukan peraturan perundang-undangan. Hal ini berkaitan dengan
terwujudnya kesesuaian antara peraturan perundang-undangan yang satu
dengan peraturan perundang-undangan lainnya dalam hal materi muatan baik
dari segi substansial maupun dari segi teknis penyusunan. Hal ini sangat
penting dilakukan, agar peraturan daerah yang akan dibentuk sesuai dan
selaras baik terhadap peraturan perundang-undangan pada tingkatan yang
lebih tinggi (vertikal) maupun pada tingkatan yang setara (horisontal) dalam
satu kesatuan sistem hukum nasional. Kesesuaian dan keselarasan merupakan
bagian dari perwujudan kepastian hukum di tengah masyarakat.
Dalam teori pembentukan perundang-undangan dikenal beberapa asas
hukum diantaranya asas hukum “lex superiori derogat legi inferiori”
hukum/peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi mengesampingkan
hukum/peraturan perundang-undangan yang lebih rendah. Oleh karena itu
penyesuaian rancangan peraturan daerah dengan peraturan perundang-
undangan lainnya, khususnya peraturan perundang-undangan yang lebih
tinggi dan peraturan perundang-undangan yang memiliki tingkatan yang sama

sesuai dengan hierarki peraturan perundang-undang menjadi keharusan sejak
dalam proses perencanaannya. Keharmonisasian dalam pembentukan
peraturan daerah merupakan syarat yang harus dipenuhi agar peraturan
daerah yang dibentuk dapat berlaku dan dilaksanakan secara efektif dalam
masyarakat.
Pembentukan peraturan daerah merupakan suatu proses yang
dilaksanakan dengan melalui berbagai tahapan pelaksanaan sehingga dapat
menghasilkan suatu peraturan daerah yang aspiratif, akomodatif, transparan,
dan berkesesuaian dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Proses penyusunan naskah akademik merupakan bagian dari tahapan
perencanaan yang didalamnya bertujuan untuk melakukan pengkajian dan
penelitian mengenai suatu masalah yang akan dituangkan dalam suatu
peraturan daerah, diantaranya berkaitan dengan aspek legalitas (legal formal)
terhadap materi muatan dan bentuk dari rancangan peraturan daerah.
Selain Pembentukan Perundang-undangan merupakan hal yang sangat
penting dalam pembangunan hukum di daerah, tujuan dilakukannya evaluasi
dan analisis terhadap peraturan perundang-undangan yang terkait dengan
materi suatu Rancangan Peraturan Perundang-undangan termasuk di
dalamnya Rancangan Peraturan Daerah hakikatnya adalah memperoleh kondisi
hukum yang ada.
Kegiatan mengevaluasi dan menganalisis peraturan perundang-
undangan yang terkait adalah untuk menilai apakah materi dari suatu
Rancangan Undang-undang sudah sesuai atau tidak dengan aspirasi hukum
yang berkembang dalam masyarakat terutama untuk menegakan supremasi
hukum dalam kehidupan masyarakat serta mengetahui kondisi hukum atau
peraturan perundang-undangan yang mengatur mengenai substansi materi
yang akan diatur. Dengan adanya kajian ini akan diketahui posisi dari
Rancangan Peraturan Daerah dalam hal ini Rancangan Peraturan Daerah
Kabupaten Mojokerto tentang Pembentukan Dana Cadangan Untuk Pemilihan
Bupati dan Wakil Bupati.

Untuk itu dengan adanya analisis yang dilakukan dapat menggambarkan
tingkat sinkronisasi, harmonisasi Peraturan Perundang-undangan yang ada
serta posisi dari Undang-Undang dan Peraturan Daerah untuk menghindari
terjadinya tumpang tindih pengaturan yang ada dalam Rancangan Peraturan
Daerah tersebut. Hasil dari penjelasan atau uraian ini menjadi bahan bagi
penyusunan landasan filosofis, sosiologis dan yuridis dari pembentukan
Dana Cadangan Untuk Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati yang akan dibentuk.
Peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pembentukan
Dana Cadangan Untuk Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati yang dianalisis
adalah sebagai berikut:
3.1 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

Secara konstitusional penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur
dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Melalui
reformasi konstitusi, substansi Bab VI telah mengalami perubahan, semula
hanya ditentukan dalam Pasal 18 bertambah menjadi Pasal 18, Pasal 18 A dan
Pasal 18 B. Setidaknya ada empat ketentuan yang dapat dicermati dari Bab VI
UUD Negara RI Tahun 1945 yang berhubungan dengan pembentukan dana
cadangan pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Mojokerto, yaitu Pasal 18 ayat (3),
Pasal 18 ayat (4), Pasal 18 ayat (6), Pasal 18 A ayat 2). Dari Pasal 18 ayat (3)
dan ayat (4), terdapat frasa yang berbeda dalam pemilihan penyelenggara
pemerintahan daerah. Anggota DPRD dipilih melalui pemilihan umum,
sedangkan Gubernur,Bupati dan Walikota dipilih secara demokratis. Atas dasar
ketentuan tersebut, maka Mahkamah Konstitusi menegaskan bahwa pemilihan
Gubernur, Bupati dan Walikota tidak termasuk dalam rezim pemilihan umum.
Begitu pula ketentuan Pasal 18 ayat (6) telah memberikan dasar untuk
membentuk suatu peraturan yang berlaku di daerahnya yang disebut dengan
peraturan daerah yang keberadaannya diakui oleh Undang-Undang Dasar

Negara Republik Indonesia Tahun 1945 untuk menjalankan tugas-tugas
pemerintahan daerah untuk mengatur dan memberikan pelayanan kepada
masyarakat di daerahnya sebagai daerah otonom yang dibentuk berdasarkan
Peraturan Perundang-undangan.
Ketentuan ini telah memberikan dasar konstitusional bagi daerah dalam
pembentukan Peraturan Daerah serta menjamin terciptanya kepastian hukum
dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah otonom.
Dengan demikian daerah memiliki keleleluasaan bertindak yang dijamin
dengan adanya kepastian hukum untuk mengusahakan cabang-cabang
produksi yang penting di wilayahnya dalam rangka meningkatkan pendapatan
daerah untuk digunakan dalam melakukan pelayanan kepada masyarakat.
Tidak terkecuali pengelolaan keuangan daerah dalam rangka untuk
mewujudkan kesejahteraan masyarakat melalui penyelenggaraan pemerintah
daerah yang efektif dan efisien serta pelayanan yang optimal sehingga perlu
diatur pelaksanaannya dalam bentuk Peraturan Daerah sebagai kewenangan
asli daerah yang diberikan oleh Pasal 18 ayat (6) Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia.
3.2 Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan

Negara Yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme
(Lembaran Negara Tahun 1999 Nomor 75, Tambahan Lembaran
Nomor 3861);
Dalam Undang-undang ini memuat tentang ketentuan yang berkaitan
langsung atau tidak langsung dengan penegakan hukum terhadap tindak
pidana korupsi, kolusi dan nepotisme yang khusus ditujukan kepada para
Penyelenggara Negara yang memiliki fungsi strategis dalam kaitannya dengan
penyelenggaraan negara sesuai dengan ketentuan perundang-undangan yang
berlaku (Pasal 2).
Untuk mewujudkan penyelenggaraan negara yang bersih dan bebas dari
korupsi, kolusi dan nepotisme, dalam undang-undang ini ditetapkan asas-asas

umum penyelenggaraan negara yang meliputi asas kepastian hukum, asas
tertib penyeienggaraan negara, asas kepentingan umum, asas keterbukaan,
asas proporsionalitas, asas profesionalitas, dan asas akuntabilitas. Untuk itu di
dalam undang-undang telah diatur mengenai kewajiban para Penyelenggara
Negara, antara lain mengumumkan dan melaporkan harta kekayaannya
sebelum dan setelah menjabat.
Dalam penjelasan Pasal 3 angka 4 Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999
tentang penyelenggaraan negara yang baik dan bersih dari KKN, 'Transparansi'
adalah "asas membuka diri terhadap hak masyarakat untuk memperoleh
informasi yang benar, jujur dan tidak diskriminatif, tentang penyelenggaraan
negara dengan tetap memperhatikan perlindungan hak asasi pribadi, golongan
dan rahasia negara". Artinya, keterbukaan informasi merupakan sebuah
keniscayaan, supaya dapat mempersempit ruang gerak terjadinya sebuah KKN
yang merugikan uang rakyat.
Semangat pemberantasan KKN secara undang-undang maupun dalam
bentuk peraturan pemerintah sudah sangat baik, banyak sekali dalam
peraturan perundang-undangan yang menuntut setiap penyelenggara
pemerintahan, untuk menciptakan sebuah transparansi birokrasi guna
terciptanya pemerintahan yang baik dan bersih.
Dengan demikian dalam pengaturan mengenai pengelolaan keuangan
daerah dalam peraturan daerah perlu menerapkan asas tansparansi birokrasi
di setiap Lembaga negara maupun pemerintah daerah, baik dalam
perencanaan, pengelolaan maupun penggunaannya sehingga penyelenggaraan
pengelolaan keuangan daerah dapat dikelola secara transparan, khususnya
demi kepentingan pembentukan dana cadangan bagi pemilihan bupati dan
wakil bupati kabupaten Mojokerto.

3.3 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara
Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4286);
Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang
Keuangan Negara menyebutkan bahwa Keuangan Negara adalah semua hak
dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik
berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara
berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.
Sistem pengelolaan keuangan negara harus sesuai dengan aturan pokok
yang ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar. Dalam Undang-Undang Dasar
1945 Bab VIII Hal Keuangan, antara lain disebutkan bahwa anggaran
pendapatan dan belanja negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-
undang, dan ketentuan mengenai pajak dan pungutan lain yang bersifat
memaksa untuk keperluan negara serta macam dan harga mata uang
ditetapkan dengan undang-undang Melalui batasan pengertian tersebut
menunjukan bahwa pengelolaan keuangan daerah merupakan bagian dari
pengelolaan keuangan Negara.
Dengan memperhatikan batasan pengertian keuangan Negara
sebagaimana telah disebutkan sebelumnya berarti bahwa pengelolaan
keuangan daerah pun demikian cara pengelolaannya. Sehingga metode
pengelolaan yang akan ditetapkan melalui penormaan dalam peraturan daerah
perlu menunjukan adanya pengelolaan keuangan daerah secara tertib, taat
pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan,
dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan.
3.4 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara

Perbendaharaan Negara adalah pengelolaan dan pertanggungjawaban
keuangan negara, termasuk investasi dan kekayaan yang dipisahkan, yang

ditetapkan dalam APBN dan APBD. Sesuai dengan kaidah-kaidah yang baik
dalam pengelolaan keuangan negara, Undang-undang Perbendaharaan Negara
ini menganut asas kesatuan, asas universalitas, asas tahunan, dan asas
spesialitas. Asas kesatuan menghendaki agar semua Pendapatan dan Belanja
Negara/Daerah disajikan dalam satu dokumen anggaran. Asas universalitas
mengharuskan agar setiap transaksi keuangan ditampilkan secara utuh dalam
dokumen anggaran. Asas tahunan membatasi masa berlakunya anggaran
untuk suatu tahun tertentu. Asas spesialitas mewajibkan agar kredit anggaran
yang disediakan terinci secara jelas peruntukannya. Demikian pula Undang-
undang Perbendaharaan Negara ini memuat ketentuan yang mendorong
profesionalitas, serta menjamin keterbukaan dan akuntabilitas dalam
pelaksanaan anggaran. Ketentuan yang diatur dalam Undang-undang
Perbendaharaan Negara ini dimaksudkan pula untuk memperkokoh landasan
pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah. Dalam rangka pelaksanaan
desentralisasi dan otonomi daerah, kepada daerah telah diberikan kewenangan
yang luas, demikian pula dana yang diperlukan untuk menyelenggarakan
kewenangan itu. Agar kewenangan dan dana tersebut dapat digunakan dengan
sebaik-baiknya untuk penyelenggaraan tugas pemerintahan di daerah,
diperlukan kaidah-kaidah sebagai rambu-rambu dalam pengelolaan keuangan
daerah.
Oleh karena itu Undang-undang Perbendaharaan Negara ini selain
menjadi landasan hukum dalam pelaksanaan reformasi pengelolaan Keuangan
Negara pada tingkat pemerintahan pusat, berfungsi pula untuk memperkokoh
landasan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah dalam kerangka
Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Di dalam penyelenggaraan perbendaharaan Negara tentunya memiliki
Pejabat Perbendaharaan Negara, dimana dalam Pasal 4 sampai dengan Pasal 6
undang-undang ini menyebutkan Pejabat Perbendaharaaan Negara adalah
Menteri/pimpinan Lembaga Gubernur/bupati/wali kota selaku Kepala Daerah,
serta kepala satuan kerja perangkat daerah, dimana semuanya pejabat

perbendaharaan negara yang merupakan pengguna Anggaran/Pengguna
Barang yang memiliki kewenangan dan bertanggungjawab atas pengelolaan
keuangan Negara/Daerah.
Dalam Undang-undang Perbendaharaan Negara ini juga diatur prinsip-
prinsip yang berkaitan dengan pelaksanaan fungsi-fungsi pengelolaan kas,
perencanaan penerimaan dan pengeluaran, pengelolaan utang piutang dan
investasi serta barang milik negara/daerah yang selama ini belum mendapat
perhatian yang memadai.
Demikian pula, dalam rangka meningkatkan efisiensi dan efektivitas
pengelolaan investasi dan barang milik negara/daerah dalam Undang-undang
Perbendaharaan Negara ini diatur pula ketentuan yang berkaitan dengan
pelaksanaan investasi serta kewenangan mengelola dan menggunakan barang
milik negara/daerah, dan membuat laporan pertanggungjawaban keuangan
pemerintah disampaikan secara tepat waktu dan disusun mengikuti standar
akuntansi pemerintahan.
3.5 Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan

Keuangan antara Pusat dan Pemerintah Daerah (Lembaran Negara
Negara Republik Indonesia Nomor 4438);
Pembentukan Undang-Undang tentang Perimbangan Keuangan antara
Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah dimaksudkan untuk mendukung
pendanaan atas penyerahan urusan kepada Pemerintahan Daerah yang diatur
dalam Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah.
Pendanaan tersebut menganut prinsip money follows function, yang
mengandung makna bahwa pendanaan mengikuti fungsi pemerintahan yang
menjadi kewajiban dan tanggung jawab masing-masing tingkat pemerintahan.
Perimbangan keuangan antara Pemerintah dan Pemerintahan Daerah
mencakup pembagian keuangan antara Pemerintah dan Pemerintahan Daerah
secara proporsional, demokratis, adil, dan transparan dengan memperhatikan

potensi, kondisi, dan kebutuhan Daerah. Sejalan dengan pembagian
kewenangan yang disebutkan di atas maka pengaturan pembiayaan Daerah
dilakukan berdasarkan asas desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas
pembantuan.
Dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah, penyerahan,
pelimpahan, dan penugasan urusan pemerintahan kepada Daerah secara nyata
dan bertanggung jawab harus diikuti dengan pengaturan, pembagian, dan
pemanfaatan sumber daya nasional secara adil, termasuk perimbangan
keuangan antara Pemerintah dan Pemerintahan Daerah.
Sebagai daerah otonom, penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan
tersebut dilakukan berdasarkan prinsip-prinsip transparansi, partisipasi, dan
akuntabilitas.
Pendanaan penyelenggaraan pemerintahan agar terlaksana secara efisien
dan efektif serta untuk mencegah tumpang tindih ataupun tidak tersedianya
pendanaan pada suatu bidang pemerintahan, maka diatur pendanaan
penyelenggaraan pemerintahan. Penyelenggaraan pemerintahan yang menjadi
kewenangan Daerah dibiayai dari APBD, sedangkan penyelenggaraan
kewenangan pemerintahan yang menjadi tanggung jawab Pemerintah dibiayai
dari APBN, baik kewenangan Pusat yang didekonsentrasikan kepada Gubernur
atau ditugaskan kepada Pemerintah Daerah dan/atau Desa atau sebutan
lainnya dalam rangka Tugas Pembantuan.
Dana Perimbangan merupakan pendanaan Daerah yang bersumber dari
APBN selain dimaksudkan untuk membantu Daerah dalam mendanai
kewenangannya, juga bertujuan untuk mengurangi ketimpangan sumber
pendanaan pemerintahan antara Pusat dan Daerah serta untuk mengurangi
kesenjangan pendanaan pemerintahan antar-Daerah. Ketiga komponen Dana
Perimbangan ini merupakan sistem transfer dana dari Pemerintah serta
merupakan satu kesatuan yang utuh.
Undang-Undang ini juga mengatur hibah yang berasal dari pemerintah
negara asing, badan/lembaga asing, badan/lembaga internasional, Pemerintah,

badan/lembaga dalam negeri atau perseorangan, baik dalam bentuk devisa,
rupiah, maupun dalam bentuk barang dan/atau jasa termasuk tenaga ahli, dan
pelatihan yang tidak perlu dibayar kembali.
Dalam lain-lain pendapatan selain hibah, Undang-Undang ini juga
mengatur pemberian Dana Darurat kepada Daerah karena bencana nasional
dan/atau peristiwa luar biasa yang tidak dapat ditanggulangi dengan dana
APBD. Di samping itu, Pemerintah juga dapat memberikan Dana Darurat pada
Daerah yang mengalami krisis solvabilitas, yaitu Daerah yang mengalami krisis
keuangan berkepanjangan. Untuk menghindari menurunnya pelayanan kepada
masyarakat setempat, Pemerintah dapat memberikan Dana Darurat kepada
Daerah tersebut setelah dikonsultasikan terlebih dahulu dengan Dewan
Perwakilan Rakyat.
Untuk itu dalam Pengelolaan dan pertanggungjawaban Keuangan Daerah
dilaksanakan sesuai dengan peraturan perundang-undangan di bidang
Keuangan Negara dan Perbendaharaan Negara hal ini sangat jelas diatur dalam
Pasal 82, dimana pengelolaan keuangan dilakukan secara tertib, taat pada
peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan
dapat dipertanggungjawabkan kepada para pemangku kepentingan yang sudah
menjadi tuntutan masyarakat. Semua penerimaan dan pengeluaran yang
menjadi hak dan kewajiban Daerah dalam tahun anggaran yang bersangkutan
harus dimasukkan dalam APBD. Dalam pengadministrasian Keuangan Daerah,
APBD, Perubahan APBD, dan pertanggungjawaban pelaksanaan APBD setiap
tahun ditetapkan dengan Peraturan Daerah. Surplus APBD digunakan untuk
membiayai Pengeluaran Daerah tahun anggaran berikutnya, membentuk Dana
Cadangan, dan penyertaan modal dalam Perusahaan Daerah. Dalam hal
anggaran diperkirakan defisit, ditetapkan sumber-sumber Pembiayaan untuk
menutup defisit tersebut.

3.6 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-undangan (Lembaran Negara Republik Indonesia
Indonesia Nomor 5234) sebagaimana telah diubah dengan Undang-
Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan Atas Undang-
Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun
2019 Nomor 183, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia
Nomor 6398);
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan adalah Peraturan Perundang-undangan yang mengatur
tata cara pembentukan setiap jenis Peraturan Perundang-undangan.
Adapun dalam Pasal 7 diatur mengenai hierarkhi Peraturan Perundang-
undangan yaitu:
(1) Jenis dan hierarkhi Peraturan Perundang-undangan terdiri atas:
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang
d. Peraturan Pemerintah;
e. Peraturan Presiden;
f. Peraturan Daerah Provinsi; dan
e. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
(2) Kekuatan hukum Pearturan Perundang-undangan sesuai dengan
hierarkhi sebagaimana dimaksud pada ayat (1).
Dengan adanya ketentuan tersebut, maka dalam membentuk Peraturan
Daerah, Pemerintahan Daerah harus menaati setiap ketentuan yang diatur oleh
Peraturan Perundang-undangan yang berada pada kedudukan yang lebih tinggi.
Dalam Pasal 14 diatur mengenai materi muatan yang dapat diatur dalam
peraturan daerah. Ketentuan Pasal 14 yang berbunyi “Materi muatan Peraturan
Daerah Provinsi dan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota berisi materi muatan

dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan serta
menampung kondisi khusus daerah dan/atau penjabaran lebih lanjut
Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi” memberikan penjelasan yang
lebih lanjut atas materi muatan Peraturan Daerah yang diatur dalam Pasal 18
ayat (6) Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Dalam
ketentuan ini semakin jelas disebutkan bahwa penyelenggaraan otonomi daerah
dan tugas pembantuan merupakan ruang lingkup yang dapat diatur dalam
peraturan daerah, penyelenggaraan otonomi daerah harus menyesuaikan
dengan kewenangan-kewenangan daerah otonom yang diberikan oleh peraturan
perundang-undangan dan selanjutnya dituangkan dalam Peraturan Daerah
yang hanya berlaku di daerah otonom tersebut. Selanjutnya dalam Pasal 14 ini
membuka substansi baru yang dapat diatur dalam Peraturan Daerah yaitu
untuk menampung kondisi khusus daerah, ketentuan ini memberikan
kewenangan kepada daerah untuk bebas membentuk suatu peraturan daerah
yang sesuai dengan karakteristik khusus yang ada di daerah tersebut, hal ini
dimaksudkan agar peraturan daerah sebagai bagian dari Peraturan Perundang-
undangan yang berlaku di Indonesia dapat langsung menyentuh pusat
permasalahan dalam daerah tersebut yang belum tentu sama dengan daerah
lain sehingga efektifitas hukum yang coba diberikan oleh Peraturan Daerah
yang dibentuk akan tercapai sepenuhnya.
Jadi secara normatif tujuan dibentuknya peraturan daerah adalah untuk
menyelenggarakan otonomi daerah, penjabaran lebih lanjut peraturan
perundang-undangan yang lebih tinggi, dan menampung kondisi khusus
daerah yang tetap diselaraskan dengan peraturan perundang-undangan yang
lain dan kepentingan umum.
Berdasarkan undang-undang ini, khususnya dalam Pasal 56 ayat (2)
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 secara terang ditegaskan mengenai
perlunya dibuatkan Penjelasan/Keterangan dan/atau Naskah Akademik
sebagai sebuah naskah pertanggungjawaban secara ilmiah yang berfungsi
untuk memberikan keterangan berkaitan dengan tujuan, arah, sasaran,

lingkup, obyek, dan dasar baik secara filosofis, yuridis, dan sosiologis mengenai
substansi yang hendak diatur dalam sebuah peraturan daerah.
Jadi pembuatan Naskah Akademik yang mendampingi Peraturan Daerah
diatur dalam Pasal 56 ayat (2) yang berbunyi “Rancangan Peraturan Daerah
Provinsi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) disertai dengan penjelasan atau
keterangan dan/atau Naskah Akademik”. Ketentuan ini berlaku juga terhadap
Peraturan Daerah Kabupaten/Kota yang sebagaimana diatur dalam Pasal 63
yaitu “ketentuan mengenai penyusunan Peraturan Daerah Provinsi
sebagaimana dimaksud dalam Pasal 56 sampai dengan Pasal 62 berlaku secara
mutatis mutandis terhadap penyusunan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
Oleh karena itu, pembentukan Naskah Akademik ini tidak terlepas dari
pemenuhan terhadap ketentuan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011
tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Undang-undang ini juga menjadi pedoman teknis dalam proses
pembentukan peraturan daerah mulai dari tahapan perencanaan sampai pada
tahapan pengundangan. Oleh karena itu, proses pembentukan Peraturan
Daerah Kabupaten Mojokerto tentang Pembentukan Dana Cadangan Pemilihan
Bupati Dan Wakil Bupati harus mengacu dan berpedoman pada ketentuan yang
diatur dalam undang-undang ini.
3.7 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah

sebagaimana telah diubah beberapa kali terakhir dengan Undang-
Undang Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua Atas Undang
Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran
Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5679);
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah
yang merupakan pedoman penyelenggaraan pemerintahan daerah di setiap

daerah otonom yang ada. Daerah otonom berdasarkan Pasal 18 ayat (6) Undang-
Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 diberikan kewenangan
untuk membentuk Peraturan Daerah.
Pasal 17 ayat (1) menyatakan bahwa Daerah berhak menetapkan
kebijakan Daerah untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi
kewenangan Daerah, termasuk kewenangan Pemerintah Daerah membentuk
Peraturan Daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 236 ayat (1) yang
menyatakan bahwa kewenangan Daerah dalam membentuk Peraturan Daerah
untuk menyelenggarakan Otonomi Daerah dan Tugas Pembantuan.
Pasal 236
(1) Untuk menyelenggarakan Otonomi Daerah dan Tugas Pembantuan,
Daerah membentuk Perda.
(2) Perda sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dibentuk oleh DPRD dengan
persetujuan bersama kepala Daerah.
(3) Perda sebagaimana dimaksud pada ayat (1) memuat materi muatan:
a. penyelenggaraan Otonomi Daerah dan Tugas Pembantuan; dan
b. penjabaran lebih lanjut ketentuan peraturan perundang-undangan
yang lebih tinggi.
(4) Selain materi muatan sebagaimana dimaksud pada ayat (3) Perda dapat
memuat materi muatan lokal sesuai dengan ketentuan peraturan
perundang-undangan.
Jadi fungsi utama Peraturan daerah sebagaimana diatur dalam Pasal 236
di atas adalah untuk menyelenggarakan otonomi daerah dan tugas
pembantuan, dimana peraturan daerah tersebut dibetuk oleh DPRD dengan
persetujuan bersama kepala daerah dengan materi muatan yang sudah diatur
dan dibatasi kewenangannya. Hal ini berarti daerah dapat dengan bebas
membentuk Peraturan Daerah akan tetapi materi muatannya harus sesuai
dengan kewenangan yang dimiliki oleh daerah.
Selanjutnya dalam Pasal 237 disebutkan :
Pasal 237

(1) Asas pembentukan dan materi muatan Perda berpedoman pada
ketentuan peraturan perundang-undangan dan asas hukum yang
tumbuh dan berkembang dalam masyarakat sepanjang tidak
bertentangan dengan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia.
(2) Pembentukan Perda mencakup tahapan perencanaan, penyusunan,
pembahasan, penetapan, dan pengundangan yang berpedoman pada
ketentuan peraturan perundang-undangan.
(3) Masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan dan/atau tertulis
dalam pembentukan Perda.
(4) Pembentukan Perda sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dilakukan
secara efektif dan efisien.
Dalam membentuk Peraturan Daerah, perlu memperhatikan ketentuan
perundang-undangan dan asas hukum yang tumbuh dan berkembang di
tengah-tengah masyarakat hal ini dikarenakan posisi dari peraturan daerah
yang berada pada hierarkhi yang paling bawah dalam sistem hukum nasional
yang mewajibkan kepatuhan substansi oleh peraturan daerah atas peraturan
perundang-undangan di atasnya, selain itu karena peraturan daerah itu
berlaku secara lokal maka harus memperhatikan asas-asas hukum yang
tumbuh dan berkembang di masyarakat sehingga masyarakat dapat dengan
mudah menerima dan menjalankan Peraturan Daerah tersebut.
Alur pembentukan Peraturan Daerah diatur jelas dalam Undang-Undang
Pemerintahan Daerah ini diatur dalam Pasal 239 sampai Pasal 244.

3.8 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan
Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang
Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota Menjadi Undang-Undang
sebagaimana telah diubah beberapa kali dan terakhir dengan Undang-
Undang Nomor 6 Tahun 2020 Tentang Penetapan Peraturan
Perubahan Ketiga Atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 Tentang
Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1
Tahun 2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota
Menjadi Undang-Undang (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun
Nomor 6512)
Bab XII Pasal 166 tentang Pendanaan yang berbunyi “pendanaan kegiatan
pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota dibebankan pada Anggaran
Pendapatan dan Belanja Negara dan dapat didukung melalui Anggaran
Pendapatan dan Belanja Daerah sesuai dengan ketentuan peraturan
perundang-undangan ini”. Pasal a quo memberikan dasar bahwa dana
cadangan untuk mendukung pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Mojokerto bisa
dilakukan melalui Peraturan Daerah agar memiliki landasan yang jelas dalam
sebagai aturan main dari penggunaan anggaran tersebut. Dana cadangan
pemilihan Bupati dan Wakil Bupati sebagai salah satu indikator dukungan
terhadap proses demokrasi yang dilaksanakan di daerah Kabupaten Mojokerto
mengingat kontestasi demokrasi dalam hal ini pemilihan Bupati dan Wakil
Bupati secara langsung merupakan konsekwensi yang harus diambil oleh
Pemerintahan Daerah setempat sebagai upaya penjabaran dari nilai-nilai
demokrasi tersebut.
Oleh karena itu, UU a quo telah memberikan dasar yang kuat untuk
membuat sebuah aturan yang mengatur terkait dana cadangan pemilihan

Bupati dan Wakil Bupati tahun 2024. Aturan tersebut bisa dijabarkan Kembali
kedalam Peraturan Daerah unutk membentuk sebuah aturan mengenai dana
cadangan pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Mojokerto.
3.9 Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 2019 Tentang Pengelolaan

Keuangan Daerah, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia
Nomor 6322);
Terbitnya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2Ol4 tentang Pemerintahan
Daerah merupakan dinamika dalam perkembangan Pemerintahan Daerah
dalam rangka menjawab permasalahan yang terjadi pada Pemerintahan Daerah.
Perubahan kebijakan Pemerintahan Daerah yang diatur dalam Undang-Undang
Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah telah memberikan
dampak yang cukup besar bagi berbagai peraturan perundang-undangan yang
mengatur mengenai Pemerintahan Daerah, termasuk pengaturan mengenai
Pengelolaan Keuangan Daerah.
Selain mendasarkan pada Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014
tentang Pemerintahan Daerah, pengaturan mengenai Pengelolaan Keuangan
Daerah juga mengacu pada ketentuan peraturan perundang-undangan lainnya,
yaitu Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara,
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara,
Undang-Undang Nomor 15 tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan
Tanggung Jawab Keuangan Negara, dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004
tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Oleh karena itu,
Peraturan Pemerintah ini disusun untuk menyempurnakan pengaturan
Pengelolaan Keuangan Daerah yang sebelumnya diatur dalam Peraturan
Pemerintah Nomor 58 Tahun 2OO5 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah,
berdasarkan identifikasi masalah dalam Pengelolaan Keuangan Daerah yang
terjadi dalam pelaksanaannya selama ini. Penyempurnaan pengaturan tersebut
juga dilakukan untuk menjaga 3 (tiga) pilar tata Pengelolaan Keuangan Daerah
yang baik, yaitu transparansi, akuntabilitas, dan partisipatif.

Berdasarkan uraian penjelasan di atas maka Peraturan Pemerintah ini
mencakup pengaturan mengenai perencanaan dan penganggaran, pelaksanaan
dan penatausahaan, dan pertanggungjawaban keuangan Daerah.
Selanjutnya, Pemerintah Daerah diharapkan mampu menciptakan sistem
Pengelolaan Keuangan Daerah yang sesuai dengan keadaan dan kebutuhan
setempat dengan tetap menaati peraturan perundang-undangan yang lebih
tinggi serta meninjau sistem tersebut secara terus menerus dengan tujuan
mewujudkan Pengelolaan Keuangan Daerah yang efektif, efisien, dan
transparan.
Memang keberlakuan Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 2019
Tentang Pengelolaan Keuangan Daerah adalah sebagaimana berlakunya asas
“Lex Posterior Derogat Lex Priori” dimana aturan hukum yang lebih baru
mengesampingkan atau meniadakan aturan hukum yang lama. Asas lex
posterior derogat legi priori mewajibkan menggunakan hukum yang baru.
Secara hukum, ketentuan lama yang serupa tidak akan berlaku lagi pada
saat aturan hukum baru mulai berlaku. Dari segi materi muatan Peraturan
Pemerintah Nomor 12 Tahun 2019 terdapat beberapa perbedaan pengaturan
dibandingkan dengan Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005.
Berdasarkan penjelasan tersebut, maka Peraturan Daerah Nomor 3 Tahun 2017
Tentang Pembenukan Dana Cadangan Untuk Pemilihan Bupati dan Wakil
Bupati dapat dikatakan sudah tidak sesuai dengan kondisi dan tatanan hukum
sebagai dasar pelaksanaan pengelolaan keuangan daerah, khususnya bagi
peembentukan dana cadangan di lingkungan Pemerintah Kabupaten Mojokerto.
3.10 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 54 Tahun 2019 Tentang

Pendanaan Kegiatan Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota Yang
Bersumber Dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (Berita
Negara Republik Indonesia Tahun 2019 Nomor 902)
Pasal 6 ayat (2) yang berbunyi “dalam hal penyelenggaraan kegiatan
Pemilihan bupati dan wakil bupati serta wali kota dan wakil wali kota dilakukan

penghitungan dan pemungutan suara ulang, Pemilihan lanjutan, dan/atau
Pemilihan susulan pendanaannya dibebankan pada APBD kabupaten/kota”.
Berdasarkan Pasal a quo, memberikan konsekwensi bahwa dalam pelaksanaan
pemilihan Bupati dan Wakil Bupati ternyata pada praktiknya terjadinya
pemilihan susulan, maka anggaran yang harus digunakan berasal dari APBD.
Oleh karena itu, APBD harus memberikan dana cadangan guna mendukung
dan menyelesaikan permalsahan yang nantinya akan terjadi kedepannya.
Bentuk dari pendanaan itu sendiri bisa berupa dana hibah yang diberikan
oleh APBD yang dikelola oleh Pejabat Pengelola Keuangan Daerah (PPKD) yang
bertugas juga sebagai Bendahara Umum Daerah. Proses pencairan dana
tersebut berdasarkan Pasal 16 ayat (2) Permendagri a quo yang berbunyi
“Pencairan sekaligus atau bertahap sebagaimana dimaksud pada ayat (1)
dicairkan langsung ke rekening KPU Provinsi, Bawaslu Provinsi, KPU
Kabupaten/Kota dan/atau Bawaslu Kabupaten/Kota yang tercantum dalam
NPHD dan telah disetujui oleh kementerian yang membidangi urusan keuangan
sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan”. Berdasarkan Pasal
tersebut, pencairan dana cadangan bisa dilakukan bertahap atau sekaligus ke
rekening KPU atau Bawaslu Daerah Kabupaten Mojokerto.
Oleh karena itu, dalam Pasal a quo, memberikan anggaran khusus dalam
hal ini adalah dana cadangan untuk pemilihan Bupati dan Wakil Bupati
merupakan amanat dari Permendagri yang harus dilaksanakan sebagai bagian
dari rangkaian pelaksanaan pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Mojokerto.
3.11 Peraturan Daerah Kabupaten Mojokerto Nomor 3 Tahun 2017 Tentang

Pembentukan Dana Cadangan Untuk Pemilihan Bupati Dan Wakil
Bupati (Lembaran Daerah Kabupaten Mojokerto Tahun 2017 Nomor 4,
Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten Mojokerto Nomor 3)
Sudikno Mertokusumo menyatakan bahwa hukum bukanlah sekedar
kumpulan peraturan yang berdiri sendiri, karena arti pentingnya hukum adalah
pada sistimatis hubungan antara peraturan yang satu dengan peraturan

lainnya, sehingga hukum akan merupakan suatu sistem, tatanan satu kesatuan
utuh yang bekerja sama untuk mencapai tujuan tersebut.75
Namun membicarakan hukum tidak akan terlepas dari proses
pembentukan hukum atau peraturan perundang-undangan itu sendiri, yang
menjadi dasar penyelenggaran pemerintahan berdasar atas hukum.
Pembentukan hukum atau peraturan perundang-undangan yang baik
memerlukan cara dan metode tertentu, bahkan koordinasi antar lembaga-
lembaga pembentuk hukum.76
Pembentukan peraturan perundang-undangan dilakukan untuk
memenuhi beberapa alasan, yaitu:
1. Peraturan perundang-undangan merupakan bagian integral dari sistem
hukum. Peraturan perundang-undangan sebagai suatu sistem atau sub
sistem dari sistem yang lebih besar tentu harus memenuhi ciri-ciri antara
lain ada saling keterkaitan dan saling tergantung dan merupakan satu
kebulatan yang utuh, di samping ciri-ciri lainnya, seperti harus
memperhatikan hierarkisnya. Dalam sistim hukum suatu peraturan
perundang-undangan, satu dengan yang lain harus menjaga keselarasan,
kemantapan, dan kebulatan sebagai sistem agar peraturan perundang-
undangan berfungsi secara efektif.
2. Pembentukan peraturan perundang-undangan menjamin proses
pembentukan peraturan perundang-undangan dilakukan secara taat asas
demi kepastian hukum. Proses pembentukan peraturan perundang-
undangan perlu dilakukan secara taat asas dalam rangka membentuk
peraturan perundang-undangan yang baik. Peraturan perundang-
undangan sebagai hukum tertulis yang sangat penting dalam sistem
hukum yang mengikat publik haruslah mengandung kepastian, sehingga
75 Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum: Suatu Pengantar, Liberty, Yogyakarta, 2008,

Hlm.122.
76 Tjondro Tirtamulia, Pembentukan Peraturan Pusat, Daerah, dan Desa, Universitas Surabaya,
Surabaya, 2017, Hlm.6.
akibat dari tindakan tertentu yang sesuai atau yang bertentangan dengan
hukum dapat diprediksi.
Keberadaan Peraturan Daerah Kabupaten Mojokerto Nomor 3 Tahun 2017
tentang Pembentukan Dana Cadangan Untuk Pemilihan Bupati dan Wakil
Bupati Mojokerto adalah produk hukum yang dimaksudkan menjadi dasar
hukum pelaksanaan pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Mojokerto Tahun 2020.
Hal tersebut berarti bahwa Peraturan Daerah Nomor 3 Tahun 2017 mempunyai
satu mandat dengan menegaskan adanya batasan tahun pelaksanaan.
Sehubungan dengan hal tersebut maka dengan telah selesainya pelaksanaan
pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Mojokerto Tahun 2020 untuk periode Tahun
2021 - 2025 dipandang perlu dicabut dan diganti dengan membentuk Peraturan
Daerah Pembentukan Dana Cadangan untuk pemilihan bupati dan wakil bupati
Mojokerto yang baru sebagai dasar hukum pelaksanaan Pemilihan bupati dan
wakil bupati Mojokerto periode 2025-2029.
Pendanaan yang relatif besar dan berdasarkan kemampuan keuangan
daerah dipandang tidak dapat dibebankan dalam satu tahun anggaran untuk
penyelenggaraan pemilihan bupati dan wakil bupati Mojokerto periode 2025-
2029 yang akan dilaksanakan pada tahun 2024. Berkaitan hal tersebut
Pemerintah Daerah perlu mengantisipasi dengan membentuk dana cadangan
pemilihan untuk periode tersebut guna mendanai kegiatan yang akan menyerap
anggaran relatif besar.

BAB IV
LANDASAN FILOSOFIS, SOSIOLOGIS, DAN YURIDIS
Pembentukan peraturan perundang-undangan termasuk peraturan

daerah harus memiliki landasan filosofis, sosiologis dan landasan yuridis.
A. Landasan Filosofis
Landasan filosofis (filosofische grondslag) merupakan pertimbangan atau
alasan yang menggambarkan bahwa peraturan tentang pengelolaan keuangan
daerah yang dibentuk mempertimbangkan pandangan hidup, kesadaran, dan
cita hukum yang meliputi suasana kebatinan serta falsafah bangsa Indonesia
yang bersumber dari Pancasila dan Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia Tahun 1945. Penempatan Pancasila sebagai sumber dari
segala sumber hukum Negara ini diatur secara tegas dalam Pasal 2 Undang-
undang Nomor 12 Tahun 2011.
Dalam pembentukan suatu produk hukum di Indonesia, tentunya juga
harus dijiwai oleh staats fundamental norm sebagai kaidah pokok yaitu
Pancasila. Pancasila sebagai ideologi dan way of life bangsa Indonesia,
diharapkan dapat menjiwai segala tatanan kehidupan bangsa. Demikian juga
halnya dengan Peraturan Daerah Kabupaten yang merupakan salah satu jenis
peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam Pasal 7 ayat (1) UU
Nomor 12 Tahun 2011, haruslah berlandaskan Pancasila.
Pancasila merupakan panduan bagi terbentuknya hukum nasional.
Kedudukan Pancasila sebagai sumber dari segala sumber hukum negara
merupakan grundnorm dalam sistem hukum Indonesia yang memberikan arah
dan jiwa. Semua produk hukum yang dibuat dan diberlakukan, ditujukan
untuk mewujudkan gagasan-gagasan yang dikandung dalam Pancasila. Oleh
karena Pancasila adalah dasar, ideologi negara serta dasar filosofis negara,
maka setiap materi muatan peraturan perundang-undangan tidak boleh
bertentangan dengan nilai-nilai yang terkandung dalam Pancasila. Pancasila
menjadi ukuran untuk menilai suatu kebijakan hukum (legal policy) atau dapat

dipergunakan sebagai paradigma yang menjadi landasan pembuatan kebijakan
(policy making) di bidang hukum dan perundang-undangan.
Kedudukan Pancasila juga adalah sebagai cita hukum (rechtsidee) yang
didalamnya terkandung nilai ketuhanan, nilai kemanusiaan, nilai persatuan,
nilai kerakyatan, dan nilai keadilan sosial. Cita hukum (recht idee) mengandung
arti bahwa pada hakekatnya hukum sebagai aturan tingkah laku masyarakat
berakar pada gagasan, rasa, karsa dan fikiran dari masyarakat itu sendiri yang
meliputi 3 (tiga) unsur, yaitu : keadilan, hasil guna (doelmatigheid) dan
kepastian hukum. Dalam dinamika kehidupan masyarakat cita hukum itu akan
mempengaruhi dan berfungsi sebagai asas umum yang mempedomani (guiding
principle), norma kritik (kaidah evaluasi) dan faktor yang memotivasi dalam
penyelenggaraan hukum.
Secara filosofi, keuangan perlu dikelola dalam suatu sistem pengelolaan
keuangan daerah. Dengan pemahaman bahwa pengelolaan keuangan daerah
merupakan subsistem dari sistem pengelolaan keuangan negara dan
merupakan elemen pokok dalam penyelenggaraan pemerintah daerah.
Pengelolaan keuangan daerah harus dilakukan dengan cara yang baik dan bijak
agar keuangan daerah tersebut bisa menjadi efisien penggunaanya yang sesuai
dengan kebutuhan daerah.
Hal tersebut menjadi tugas dan kewajiban negara termasuk pada tingkat
pemerintahan daerah untuk melakukan pengembangan dan penataan sumber
daya yang dimiliki yang didalamnya termasuk pengelolaan keuangan yang baik
untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat Kabupaten Mojokerto.
B. Landasan Sosiologis
Landasan sosiologis (sociologische grondslag) merupakan pertimbangan
atau alasan yang menggambarkan bahwa peraturan yang dibentuk untuk
memenuhi kebutuhan masyarakat dalam berbagai aspek kehidupan
masyarakat. Landasan sosiologis sesungguhnya menyangkut fakta empiris
mengenai perkembangan masalah dan kebutuhan masyarakat dan negara yang

berkaitan dengan pengelolaan keuangan daerah.
Pembentukan peraturan daerah harus sesuai dengan kenyataan,
perkembangan, dan kebutuhan hukum masyarakat agar tidak mengalami
kendala saat diimplementasikan. Peraturan perundang-undangan yang
diterima secara wajar akan mempunyai daya berlaku efektif dan tidak begitu
banyak memerlukan pengerahan institusional untuk melaksanakannya.
Pengelolaan Keuangan daerah termasuk dalam lingkup perencanaan dan
keuangan negara yang kewenangan pengelolaannya ada pada pemerintah
daerah termasuk pengelolaan aset daerah. Saat ini di Kabupaten Mojokerto
telah terdapat Peraturan Daerah Kabupaten Mojokerto Nomor 3 Tahun 2017
Tentang Pembentukan Dana Cadangan Untuk Pemilihan Bupati dan Wakil
Bupati namun dengan berlakunya Peraturan Pemerintah Republik Indonesia
Nomor 12 Tahun 2019 Tentang Pengelolaan Keuangan Daerah, maka
keberadaan Peraturan Daerah Kabupaten Mojokerto Nomor 3 Tahun 2017 perlu
dilakukan harmonisasi dengan peraturan perundang-undangan yang lebih
tinggi.
Di sisi yang lain, terdapat tuntutan untuk melakukan transparansi dan
akuntabilitas dalam sistem pemerintah, tidak terkecuali transparansi dalam
pengelolaan keuangan daerah. Transparansi dapat diartikan sebagai suatu
situasi dimana masyarakat dapat mengetahui dengan jelas semua
kebijaksanaan dan tindakan yang diambil oleh Pemerintah dalam menjalankan
fungsinya beserta sumber daya yang digunakan. Akuntabilitas dapat diartikan
sebagai bentuk kewajiban pemerintah untuk mempertanggungjawabkan
keberhasilan atau kegagalan pelaksanaan kegiatan-kegiatan pemerintah daerah
yang telah ditetapkan sebelumnya. Berdasarkan hal tersebut di atas, diperlukan
adanya payung hukum bagi pengelolaan keuangan di daerah guna
menanggulangi hal-hal yang tidak terduga pemerintah daerah dalam mengelola
keuangan daerah dapat melakukan pembentukan dana cadangan melalui
pembuatan peraturan daerah.

C. Landasan Yuridis
Landasan yuridis (yuridische grondslag) merupakan pertimbangan atau
alasan yang menggambarkan bahwa peraturan yang dibentuk untuk mengatasi
permasalahan hukum atau mengisi kekosongan hukum dengan
mempertimbangkan aturan yang telah ada, yang akan diubah, atau yang akan
dicabut guna menjamin kepastian hukum dan rasa keadilan masyarakat.
Landasan yuridis menyangkut persoalan hukum yang berkaitan dengan
substansi pengaturan tata cara pengelolaan keuangan daerah.
Landasan yuridis adalah landasan yang menjadi dasar kewenangan
pembuatan peraturan perundang-undangan. Peraturan daerah ini merupakan
pelaksanaan dari Pasal 80 ayat (5) Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 2019
tentang Pengelolaan Keuangan Daerah. Berdasarkan Undang-Undang No 12
Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan,
pembentukan Peraturan Daerah harus memiliki landasan hukum yang
meliputi: pertama, peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar hukum
pembentukan Daerah yang bersangkutan; kedua, peraturan perundang-
undangan yang memberi kewenangan pembuatan Peraturan Daerah; dan
ketiga, peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan materi
Peraturan Daerah yang dibentuk.
Dalam Penjelasan Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 2019 tentang
Pengelolaan Keuangan Daerah disebutkan bahwa Pemerintah Daerah
diharapkan mampu menciptakan sistem Pengelolaan Keuangan Daerah yang
sesuai dengan keadaan dan kebutuhan setempat dengan tetap menaati
peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi serta meninjau sistem
tersebut secara terus menerus dengan tujuan mewujudkan Pengelolaan
Keuangan Daerah yang efektif, efisien, dan transparan. Pengelolaan Keuangan
Daerah merupakan kegiatan yang meliputi perencanaan, penganggaran,
pelaksanaan, penatausahaan, pelaporan, pertanggungjawaban, dan
pengawasan Keuangan Daerah, dimana Keuangan Daerah adalah semua hak
dan kewajiban Daerah dalam rangka penyelenggaraan Pemerintahan Daerah

yang dapat dinilai dengan uang serta segala bentuk kekayaan yang dapat
dijadikan milik Daerah berhubung dengan hak dan kewajiban Daerah tersebut.
Adapun peraturan perundang-undangan yang memiliki keterkaitan
dalam pembentukan Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten Mojokerto
tentang Pembentukan Dana Cadangan untuk Kegiatan Penyelenggaraan
Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Kabupaten Mojokerto Tahun 2024 adalah
sebagai berikut:
1. Pasal 18 ayat (6) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945
2. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 1950 tentang Pembentukan
Daerahdaerah Kabupaten Dalam Lingkungan Propinsi Jawa Timur
Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 90) juncto
UndangUndang Nomor 2 Tahun 1965 tentang Perubahan Batas
Wilayah Kotapraja Surabaya dan Daerah Tingkat II Surabaya
3. Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara
Yang Bersih dan Bebas Dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme (Lembaran
Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3851)
4. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara
5. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan
Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 5,
6. Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan,
Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara (Lembaran

Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4400)
7. Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan
Pembangunan Nasional (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun
Nomor 4421
8. Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan
Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah
9. Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan
Retribusi Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009
Nomor 130, Tambahan Lembaran Negara Nomor 5949)
10. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-undangan (Lembaran Negara Republik
Republik Indonesia Nomor 5234) sebagaimana telah diubah dengan
Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan Atas
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-Undangan (Lembaran Negara Republik
Republik Indonesia Nomor 6398)
11. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
sebagaimana telah beberapa kali diubah terakhir dengan
UndangUndang Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua atas
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah

12. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan
sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang 8 Tahun 2015
tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015
tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang
Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan
Walikota Menjadi Undang-Undang (Lembaran Negara Republik
Republik Indonesia Nomor 5678)
13. Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2005 tentang Pemilihan,
Pengesahan, Pengangkatan dan Pemberhentian Kepala Daerah dan
Wakil Kepala Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun
2005 Nomor 22, Tambahan Lembaran Republik Indonesia Negara
Nomor 4480) sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Pemerintah
Nomor 17 Tahun 2005 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah
Nomor 6 Tahun 2005 tentang Pemilihan, Pengesahan, Pengangkatan
dan Pemberhentian Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah
Tambahan Lembaran Republik Indonesia Negara Nomor 4494)
14. Peraturan Pemerintah Nomor 55 Tahun 2005 tentang Dana
Perimbangan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2005
Nomor 137, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor
4575)
15. Peraturan Pemerintah Nomor 56 Tahun 2005 tentang Sistem
Informasi Keuangan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia
Tahun 2005 Nomor 138)

16. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 44 Tahun 2015 tentang
Pengelolaan Dana Kegiatan Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur,
Bupati dan Wakil Bupati, serta Walikota dan Wakil Walikota (Berita
Pembentukan Produk Hukum Daerah (Berita Negara Republik
Indonesia Tahun 2015 Nomor 2036), sebagaimana telah diubah
dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 120 Tahun 2018
tentang Perubahan Atas Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80
Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah (Berita
Pedoman Teknis Pengelolaan Keuangan Daerah (Berita Negara
Republik Indonesia Tahun 2020 Nomor 1781);
19. Peraturan Daerah Kabupaten Mojokerto Nomor 2 Tahun 2012 tentang
Pengelolaan Keuangan Daerah (Lembaran Daerah Kabupaten
Mojokerto Tahun 2012 Nomor 2, Tambahan Lembaran Daerah
Kabupaten Mojokerto Nomor 2);
Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah Kabupaten Mojokerto
(Lembaran Daerah Kabupaten Mojokerto Tahun 2016 Nomor 9,
Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten Mojokerto Nomor 5).

BAB V
JANGKAUAN, ARAH PENGATURAN, DAN RUANG LINGKUP MATERI
MUATAN PERATURAN DAERAH
Dalam sebuah pembentukan peraturan perundang-undangan termasuk

peraturan daerah harus memiliki jangkauan, arah pengaturan, dan ruang
lingkup materi muatan yang jelas untuk dapat melihat sejauh mana sebuah
peraturan dibentuk dan akan dipergunakan dengan sebaiknya ketika suatu
peraturan tersebut berlaku. Mekanisme pembentukan daerah berdasarkan
Pasal 1 Undang-Undang Nomor 12 tahun 2011 yang mencakup tahapan
perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan, dan
pengundangan.
Bahwa, dalam pembentukan peraturan daerah, Dalam proses
perencanaan, maka peraturan daerah yang akan dibuat masuk dalam program
legislasi daerah (prolegda). Dalam tahap persiapan, selanjutnya dibuat sebuah
naskah akademik yang menjadi kajian akademis terkait perlunya dibuat aturan
tersebut. Setelah menyiapkan naskah akademik, selanjutnya kepala daerah
beserta DPRD membahas bersama-sama mengenai rancangan peraturan
tersebut. Selanjutnya adalah proses pengesahan rancangan peraturan daerah,
yaitu disahkannya sebuah rancangan peraturan daerah oleh DPRD Kabupaten
Mojokerto. Proses selanjutnya yaitu pengundangan, yang berfungsi sebagai
pemberitahuan secara formal kepada masyarakat agar memiliki daya ikat
kepada masyarakat dan masuk kedalam lembaran daerah dan berita daerah
untuk didokumentasikan sebagaimana diatur dalam Pasal 81 Undang-Undang
Nomor 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.
Berdasarkan Pasal 5 Undang-Undang Nomor 12 tahun 2011, bahwa
dalam setiap proses pembuatan peraturan perundang-undangan dalam hal ini
adalah peraturan daerah, maka perlu memperhatikan juga bahwa ada prinsip
keterbukaan yang harus dilaksanakan dalam proses legislasi. Hal ini
berdampak pada akses pada proses tersebut harus dibuka sebesar-besarnya
agar masyarakat bisa terlibat langsung dalam proses pembuatan peraturan
daerah tersebut. Ini menjadikan sebuah penjabaran dari partisipasi publik
untuk memberikan masukan sebagaimana diatur dalam Pasal 5 huruf g
Undang-Undang Nomor 12 tahun 2011 lebih lanjut dijelaskan dalam bab
penjelasan Pasal 5 huruf g UU a quo.
Rancangan Peraturan Daerah tentang Pembentukan Dana Cadangan
Untuk Pemilihan Bupati Dan Wakil Bupati Mojokerto diperlukan guna
mengantisipasi adanya inflasi dana dalam pelaksanaan hajat nasional yaitu
pemilihan umum serentak pada tahun 2024 yang dimulai dari pemilihan
umum, dan juga pemilihan gubernur, bupati/walikota. Pemerintahan
Kabupaten Mojokerto dalam pelaksanaan Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati
Mojokerto periode 2025-2029 memerlukan biaya yang cukup besar yang tidak
dapat sekaligus dipenuhi dalam satu tahun anggaran. Berkaitan dengan hal
tersebut, maka Pemerintahan Kabupaten Mojokerto berupaya untuk menggali
dana dan mencari sumber pembiayaan guna mendanai penyelenggaraan
Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Mojokerto periode 2025-2029 pada Tahun
2024 dengan adanya Peraturan Daerah Tentang Pembetukan Dana Cadangan.
A. Ketentuan Umum
Ketentuan umum dalam sebuah peraturan daerah merupakan satu bagian
yang berisi ketentuan dasar yang harus jelas dan terarah sehingga tidak
terjadi interpretasi yang berbeda dalam segi pelaksanaan terkait aturan
hukum yang berlaku, ketentuan umum berisi
1. Batasan pengertian atau definisi
2. Singkatan atau akronim yang digunakan dalam peraturan daerah
3. Hal-hal lain yang bersifat umum yang berlaku untuk pasal-pasal
berikutnya antara lain ketentuan yang mencerminkan asa, maksud, dan
tujuan adanya pembentukan peraturan daerah
Dalam Peraturan Daerah ini yang dimaksud dengan

1. Daerah adalah Kabupaten Mojokerto.

2. Pemerintah Daerah adalah Kepala Daerah sebagai unsur penyelenggara
pemerintahan daerah yang memimpin pelaksanaan urusan pemerintahan
yang menjadi kewenangan daerah otonom.
3. Bupati adalah Bupati Mojokerto.
4. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang selanjutnya disebut DPRD adalah
Lembaga Perwakilan Rakyat Daerah sebagai unsur penyelenggara
Pemerintahan Daerah.
5. Pemilihan Bupati adalah sarana pelaksanaan kedaulatan rakyat di Daerah
untuk memilih Bupati dan Wakil Bupati secara langsung dan demokratis.
6. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah yang selanjutnya disingkat
APBD adalah rencana keuangan tahunan Daerah yang ditetapkan dengan
Peraturan Daerah.
7. Kas Umum Daerah adalah tempat penyimpanan uang daerah yang
ditentukan oleh Bupati untuk menampung seluruh penerimaan daerah
dan digunakan untuk membayar seluruh pengeluaran daerah.
8. Pejabat Pengelola Keuangan Daerah yang selanjutnya disingkat PPKD
adalah kepala satuan kerja pengelola keuangan daerah yang mempunyai
tugas melaksanakan pengelolaan APBD dan bertindak sebagai bendahara
umum daerah.
9. Bendahara Umum Daerah yang selanjutnya disingkat BUD adalah PPKD
yang bertindak dalam kapasitas sebagai bendahara umum daerah.
10. Satuan Kerja Perangkat Daerah yang selanjutnya disingkat SKPD adalah
perangkat daerah pada pemerintah daerah selaku pengguna
anggaran/pengguna barang.
11. Dana cadangan adalah dana yang disisihkan untuk menampung
kebutuhan yang memerlukan dana relatif besar yang tidak dapat dipenuhi
dalam satu tahun anggaran.
B. Materi Muatan Peraturan Daerah

Sebuah materi muatan dalam peraturan daerah merupakan salah satu yang

penting dan harus ada agar suatu aturan hukum yang ada memiliki batasan
tertentu dalam hal penggunaannya. Dalam hal ini berdasarkan Undang-
Undang Nomor 23 tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah, Peraturan
Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah,
dan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 77 Tahun 2020 tentang Pedoman
Teknis Pengelolaan Keuangan Daerah maka rancangan peraturan daerah ini
dibuat sebagai dasar , landasan, dan pedoman untuk keabsahan bagi
pemerintah daerah Kabupaten Mojokerto, dinas, instansi, lembaga terkait
dalam penggunaan dana cadangan untuk Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati
Mojokerto 2024. Substansi Rancangan Peraturan Daerah ini meliputi
1. Konsideran yang terdiri dari menimbang dan mengingat, yang memuat
landasan filosofis, yuridis, dan sosiologis
2. Desideratum yang memuat pernyataan bahwa Anggota Legislatif sebagai
wakil rakyat di Kabupaten Mojokerto yang duduk di Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah bersama dengan Bupati Mojokerto selaku eksekutif telah
menyetujui adanya Peraturan Daerah tentang Pembentukan Dana
Cadangan Untuk Kegiatan Penyelenggaraan Pemilihan Bupati Dan Wakil
Bupati Mojokerto Tahun 2024
3. BAB I : KETENTUAN UMUM
BAB II : PEMBENTUKAN DANA CADANGAN
BAB III : TUJUAN
BAB IV : SUMBER DANA CADANGAN
BAB V : BESARAN DAN PELAKSANAAN
BAB VI : PENGELOLAAN
BAB VII : PELAPORAN
BAB VIII : KETENTUAN PENUTUP

BAB VI
PENUTUP
6.1 Kesimpulan
Pelaksanaan pemilihan Gubernur, Bupati/Walikota merupakan salah
satu mekanisme kepemimpinan nasional yang dilakukan secara langsung oleh
rakyat. Payung hukum untuk pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota telah
diatur secara detail dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2016 Tentang
Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 Tentang
Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun
2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota Menjadi Undang-
Undang. Pemilihan Gubernur, Bupati/Walikota dilaksanakan setiap lima tahun
dan dilaksanakan secara serentak dengan jadwal yang telah ditentukan oleh
Komisi Pemilihan Umum.
Berdasarkan Undang-Undang aquo, seluruh pembiayaan untuk
pelaksanaan pemilihan Gubernur.bupati dan Walikota diperoleh dari APBD,
sehingga dalam APBD Kabupaten Mojokerto harus dialokasikan dana untuk
membiayai pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Mojokerto. Kebutuhan dana
untuk pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Mojokerto tentu tidak sedikit,
sehingga harus dipikirkan metode yang tepat agar semua kebutuhan dana
tercukupi dan di sisi yang lain tidak mengganggu program pembangunan di
Kabupaten Mojokerto.
Kecukupan dana pelaksanaan pemilihan Bupati dan Wakil Bupati
Mojokerto dapat dipenuhi melalui Dana Cadangan pemilihan Bupati dan Wakil
Bupati yang disisihkan setiap tahun dalam APBD. Namun penyisihan dana
cadangan tidak dapat serta merta dilakukan oleh Pemerintahan Kabupaten
Mojokerto tanpa ada Peraturan Daerah yang dibentuk sebagai dasar hukum
mengenai Dana Cadangan.

6.2 Rekomendasi
1. Kepastian mengenai kecukupan dana untuk pembiayaan pemilihan Bupati

dan Wakil Bupati Mojokerto harus dilakukan melalui penghitungan yang
komprehensif dan cermat. Ketidak cermatan dalam penentuan jumlah dana
yang dibutuhkan untuk pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Mojokerto
berpotensi menimbulkan masalah hukum dan tidak tercapainya tujuan
pemilihan Bupati dan Wakil Bupati.
2. Pengalokasian Dana Cadangan harus juga memperhitungkan penambahan
jumlah pemilih yang diperkirakan bertambah 4 % dari jumlah pemilih Tahun
2020.
3. Pengalokasian Dana Cadangan harus juga memberikan perhatian untuk
melakukan pendidikan politik kepada masyarakat dan juga memberi
perhatian khusus kepada pemilih pemula, lanjut usia dan penyandang
disabilitas, agar partisipasi rakyat dalam pemilihan Bupati dan Wakil Bupati
cukup tinggi.
4. Alokasi dana cadangan untuk pelaksanaan pemilihan Bupati dan Wakil
Bupati Mojokerto Tahun 2020 yang lalu masih belum mengantisipasi Covid-
19, sehingga untuk alokasi dana cadangan pelaksanaan pemilihan Bupati
dan Wakil Bupati Mojokerto pada Tahun 2024 harus memperhitungkan
berbagai hal, yaitu antisipasi Covid-19 masih belum berakhir, Tahun 2024
adalah tahun politik, penyelenggaraan Pemilu serentak dan mitigasi
kerawanan keamanan yang harus dipersiapkan.
5. Berdasarkan uraian rekomendasi angka 1, 2, 3, dan 4 di atas, maka kami
merekomendasikan penambahan dana cadangan pemilihan Bupati dan
Wakil Bupati Mojokerto Tahun 2024, minimal setengah dari alokasi dana
cadangan Tahun 2020.

DAFTAR PUSTAKA
A. Buku
Allan Wall et al., Electoral Management Design: The International
IDEA Handbook, Stockholm. IDEA, 2006
Abdul Aziz Hakim, Negara Hukum dan Demokrasi di Indonesia,
(Yogyakarta:Pustaka Pelajar, 2011)
Ani Sri Rahayu, Pengantar Pemerintah Daerah Kajian Teori, Hukum,
dan Aplikasinya, Sinar Grafika, Malang, 2017
Anwar C, 2011. Teori dan Hukum Konstitusi, Malang, Intrans
Publishing
Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Yogyakarta, PSH
FH UII, 2001
Bintan R. Saragih, Lembaga Perwakilan dan Pemilihan Umum di
Indonesia, Gaya Media Pratama, Jakarta, 1998
C.F.Strong, Konstitusi-Konstitusi Politik Modern Kajian Tentang
Sejarah & Bentuk-bentuk Konstitusi Dunia, Nuansa dan
Nusamedia, Bandung, 2004
Deliar Noer. Pengantar ke Pemikiran Politik. CV Rajawali, Jakarta.
1983
Diana Yusyanti, Dinamika Hukum Pemilihan Kepala Daerah Menuju
Proses Demokrasi dalam Otonomi Daerah, Jurnal
Rechtsvinding, Vol.4 No.1 2015
F. A. Hayek, 2011, The Constitution of Liberty, The Definitive Edition,
dalam Ronald Hamowy, Chicago, University of Chicago Press
Fitriyah, Meninjau Ulang Sistem Pilkada Langsung: Masukan Untuk
Pilkada Langsung Berkualitas, Politika: Jurnal Ilmu Politik,
Vol.2 No.1 2013
Fizher Zulkarnaen, et al. Partisipasi Politik Pemilih Milenial pada
Pemilu di Indonesia, Jurnal Politikom Indonesiana: Kajian Ilmu
Pemerintahan, Ilmu Politik dan Ilmu Komunikasi, Vol.5 No.2
2020
Franz-Magnis Suseno, Etika Politik, Jakarta: Gramedia Pustaka
Utama, 1994
Hans Kelsen, Teori Umum Tentang Hukum dan Negara, Cetakan
pertama, Penerbit Nuansa dan penerbit Nusamedia, Bandung,
2006
Hufron dan Syofyan Hadi, Ilmu Negara Kotemporer, Laksbang Grafika,
Surabaya, 2016
HR. Syaukani dkk., Otonomi Daerah Dalam Negara Kesatuan, Cetakan
VII, Pustaka Pelajar Offset, Jakarta, 2009
Isharyanto, Kedaulatan Rakyat dan Sistem Perwakilan Menurut UUD
1945, cetakan pertama, WR, 2016
Iwan Satriawan dan Khairil Azmin Mochtar, Democratic Transition and
Constitutional Justice: Post Reformasi Constitutional Adjudication
in Indonesia, Kuala Lumpur, IIUM Press, 2020
Iwan Satriawan dan Siti Khoiriah, Ilmu Negara, cetakan pertama, Rajawali
Pers, Jakarta, 2016
Jimly Asshiddiqie, Demokrasi dan Nomokrasi: Prasyarat Menuju
Indonesia Baru, Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar
Demokrasi (Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM),
Konstitusi Press, 2005
Jimly Asshidiqie, Konstitusi & Konstitusionalisme Indonesia,
Konstitusi Press, Jakarta, 2005
Jimly Assidiqie dan M. Ali Safa’at, Teori Hans-Kelsen Tentang Hukum,
Konstitusi Pres, Jakarta, 2007
Jimly Asshiddiqie, Pengantar Pemikiran UUD Negara Kesatuan RI,
Jakarta, the Habibie Center, 2001
Joko Prihatmoko, Pemilihan Kepala Daerah Langsung: Sistem dan
Problema Penerapan di Indonesia, Pustaka Pelajar, Yogyakarta,
2005
Kastorius Sinaga, Pemilihan Langsung Kepala Daerah Kota dan
Kabupaten: Beberapa Catatan Awal, dalam Agung Djojosukarto
dan Rudi Hauter, Pemilihan Langsung Kepala Daerah
Transformasi Menuju Demokrasi Lokal, Kerjasama ADEKSI
dengan Konrad-Adenauer-Stiftung, 2006
Maria Farida Indarti Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan Jenis,
Fungsi, dan Materi Muatan, Kanisius, Yogyakarta
Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, (Jakarta, Gramedia, Edisi
Revisi, Cetakan Keempat, 2009
Moh. Mahfud M.D., , Politik Hukum di Indonesia, Jakarta:LP3ES, 1998
M. Solly Lubis, Pergeseran Garis Politik dan Perundang-undangan
Mengenai Pemerintah Daerah, Alumni, Bandung, 1990
Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945, (Jilid Pertama,
Cetakan Kedua,1971
Ni'matul Huda, Desentralisasi Asimetris dalam NKRI, Nusa Media,
Bandung, Cetakan 1, 2014
Paulus E. Lotulung dalam Philipus M. Hadjon, Hukum Administrasi
dan Good Governance, Penerbit Universitas Trisakti, Jakarta,
2010
Robert Dahl, 1998, On Democracy, New Haven: Yale University Press
Sadu Wasistiono, Kapita Selekta Penyelenggaraan Pemerintahan
Daerah, Fokusmedia, Bandung, 2003
Sri Soemantri M., Pengantar Perbandingan Antar Hukum Tata Negara,
Rajawali, Jakarta. 1981
Syamsuddin Haris, Struktur, Proses, dan Fungsi Pemilihan Umum,
Catatan Pendahuluan dalam Pemilihan Umum di Indonesia,
PPW-LIPI, 1997
Thorsten V. Kalijarvi dalam Fred Isjwara, Pengantar Ilmu Politik,
(Bandung, Binacipta, Cetakan Kelima, 1974
Victor Situmorang, Intisari Ilmu Negara, cetakan pertama, Bina
Aksara, Jakarta, 1987
B. Makalah/Artikel Jurnal
Andi Sagala, Model Otonomi Daerah Pada Masa Orde Lama Orde Baru
dan Reformasi di Negara Kesatuan Republik Indonesia, Jurnal
Online Mahasiswa, Vol.3 No.2 (2016)
Carolina G. Hernandez, Good Governance Dalam Penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah (Perspektif Hukum Tata Negara dan Hukum
Administrasi), makalah disampaikan dalam Seminar Nasional
Good Governance Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
Dalam Rangka Pemantapan Otonomi Luas, Nyata, dan
Bertanggungjawab, diselenggarakan oleh Fakultas Hukum
Universitas Warmadewa, Denpasar, 24 Mei 2002
Larsen, et al. Democracy for the youth? The impact of mock elections
on voting age attitudes. Journal of Elections, Public Opinion and
Parties (2016)
Marianus Mantovanny Tapung dan Mohammad Liwa Irrubai,
Pendidikan Politik: Problematika Mendulang Legitimasi
Masyarakat Adat Demi Politik Elektoral Pada Pemilu Langsung
di Manggarai (Studi Kritik Sosial terhadap Idealitas Politik ‘Social
Welfare’), Schemata: Jurnal Pascasarjana UIN Mataram, Vol.10
No.1 (2021)
Michael W. Dowdle, China and the Fallacies of Rule of Law, Cultural
Dynamics, Vol.11 No.3 2016
Muhammad Suharjono, Pembentukan Peraturan Daerah Yang
Responsif Dalam Mendukung Otonomi Daerah, Jurnal Ilmu
Hukum, Vol. 10 No. 19, Pebruari 2014
Nyimas Latifah Letty Aziz, Politik Anggaran dalam Pelaksanaan
Pilkada Serentak di Indonesia, Jurnal Masyarakat Indonesia,
Vol.42 No.1 2016
Rokilah, Dinamika Negara Hukum Indonesia: Antara Rechtsstaat dan
Rule Of Law, Nurani Hukum: Jurnal Ilmu Hukum, Vol.2 No.1
Ryan C. Amacher, A Budget Size in A Democracy: A Review of the
Arguments, Public Finance Review, Vol.3 No.2 1975
Suyatno, Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada) dan Tangtangan
Demokrasi Lokal di Indonesia, Politik Indonesia: Indonesian
Political Science Review, Vol.1 No.2 2016
Tatiek Sri Djatmiati, Faute Personelle dan Faute De Service Dalam
Tanggung Gugat Negara, Yuridika, Vol. 19 No. 4, Juli-Agustus,
2004
Yasmin Dawood, Election Law Originalism: The Supreme Court's
Elitist Conception of Democracy, Saint Louis University of Law
Journal, Vol.62 2020
C. Internet
Imron Arlado, 2020, APD KPU Butuh 13 Miliar, bisa diakses pada
https://radarmojokerto.jawapos.com/politik/08/06/2020/apd
-kpu-butuh-rp-13-miliar
Inilahmojokerto, 2021, Realisasi APBD Kabupaten Mojokerto 2021 Rp
2,45 Triliun, dapat diakses pada
https://inilahmojokerto.com/2021/09/16/realisasi-apbd-
kabupaten-mojokerto-2021-rp-245-triliun/
Ikilhojatim, 2020, KPU Kabupaten Mojokerto Tambah TPS dan
Anggaran 68,4 M, bisa diakses pada
https://ikilhojatim.com/kpu-kabupaten-mojokerto-tambah-
tps-dan-anggaran-684-m/
Lenny Tristia Tambun, 2020, Angaran Pilkada 2020 Sudah Cair Rp
37,4 T, bisa diakses pada
https://www.beritasatu.com/nasional/674077/anggaran-
pilkada-2020-sudah-cair-rp-374-t
Mohammad Arief Hidayat, 2014, Evolusi Sistem Pemilihan Kepala
Daerah di Indonesia, bisa diakses pada
https://www.viva.co.id/berita/politik/542375-evolusi-sistem-
pemilihan-kepala-daerah-di-indonesia
Moh. Syafii, 2020, Rekapitulasi Pilkada Mojokerti, Istri Mantan Bupati
Unggul Telak dari Petahana, bisa diakses pada
https://regional.kompas.com/read/2020/12/16/21260951/re
kapitulasi-pilkada-mojokerto-istri-mantan-bupati-unggul-telak-
dari?page=all
Pemerintah Kabupaten Mojokerto, Gambaran Umum Kondisi Wilayah
Kabupaten Mojokerto, dapat diakses pada
https://mojokertokab.go.id/gambaran_umum
Pemerintah Kabupaten Mojokerto, Hasil Sensus Penduduk 2020,
dapat diakses pada
https://mojokertokab.bps.go.id/pressrelease/2021/01/21/9/
hasil-sensus-penduduk-
2020.html#:~:text=Jumlah%20penduduk%20Kabupaten%20M
ojokerto%20pada,adalah%20sebanyak%201.119.209%20jiwa
Rachmad Aris, 2021, Raperda APBD Mojokerto 2022 Sebesar 2,3
Triliyn Disetujui Dewan, bisa diakses pada
https://www.bangsaonline.com/berita/98572/raperda-apbd-
mojokerto-2022-sebesar-rp-23-triliun-disetujui-dewan
Ulil Abshar, 2020, Waktunya 37% Milenial Kabupaten Mojokerto
bersuara, Wujudkan Pilkada 2020 berintegritas dan Sehat,
dapat diakses pada
https://mojokertokota.bawaslu.go.id/opini/waktunya-37-
milenial-kabupaten-mojokerto-bersuara-wujudkan-pilkada-
2020-berintegritas-dan-sehat/
Badan Pusat Statistik, 2020, Jumlah Penduduk Menurut Kecamatan
dan Agama yang Dianut, dapat diakses pada
https://mojokertokab.bps.go.id/statictable/2020/06/23/258/
jumlah-penduduk-menurut-kecamatan-dan-agama-yang-
dianut-2019.html
Pemerintah Kabupaten Mojokerto, Kegiatan Penyusunan Dokumen
RPI2JM Kabupaten Mojokerto Tahun 2016-2020, dapat diakses
pada
https://sippa.ciptakarya.pu.go.id/sippa_online/ws_file/dokum
en/rpi2jm/DOCRPIJM_b57666e4dd_BAB%20II002.%20Bab%2
02%20Profil%20Kabupaten%20Mojokerto.pdf
BUPATI MOJOKERTO
PROVINSI JAWA TIMUR
PERATURAN DAERAH KABUPATEN MOJOKERTO

NOMOR.....TAHUN 2022
TENTANG
PEMBENTUKAN DANA CADANGAN UNTUK KEGIATAN PENYELENGGARAAN
PEMILIHAN BUPATI DAN WAKIL BUPATI MOJOKERTO TAHUN 2024
DENGAN RAHMAT TUHAN YANG MAHA ESA

BUPATI MOJOKERTO,
Menimbang : a. bahwa pemilihan bupati merupakan sarana pelaksanaan kedaulatan rakyat

berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945;
b. bahwa dana yang harus disediakan untuk Penyelenggaraan Pemilihan
Bupati dan Wakil Bupati Kabupaten Mojokerto Tahun 2024 cukup besar
dan sangat mempengaruhi keseimbangan penyediaan dana pada APBD;
c. bahwa berdasarkan ketentuan Pasal 134 Peraturan Pemerintah Nomor 6
Tahun 2005 tentang Pemilihan, Pengesahan, Pengangkatan dan
Pemberhentian Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah, Pasal 80
Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 2019 tentang Pengelolaan
Keuangan Daerah, dan Pasal 2 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor
54 Tahun 2019 tentang Pendanaan Kegiatan Pemilihan Gubernur, Bupati
dan Wali Kota yang Bersumber dari Anggaran Pendapatan Dan Belanja
Daerah, maka Pemerintah Daerah perlu membentuk dana cadangan guna
mendanai kegiatan yang penyediaan dananya tidak dapat dibebankan
dalam satu tahun anggaran dengan Peraturan Daerah;
d. bahwa berdasarkan pertimbangan sebagaimana dimaksud pada huruf a,
huruf b, dan huruf c, perlu membentuk Peraturan Daerah tentang
Pembentukan Dana Cadangan Untuk Kegiatan Penyelenggaraan
Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Mojokerto Tahun 2024;
Mengingat : 1. Pasal 18 ayat (6) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia

Tahun 1945;
2. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah-
daerah Kabupaten Dalam Lingkungan Propinsi Jawa Timur (Lembaran
Negara Republik Indonesia Tahun 1950 Nomor 41, Tambahan Lembaran
Negara Republik Indonesia Nomor 90) juncto Undang-Undang Nomor 2
Tahun 1965 tentang Perubahan Batas Wilayah Kotapraja Surabaya dan
Daerah Tingkat II Surabaya (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun
1965 Nomor 19, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor
2730);
3. Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara
yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme (Lembaran
4. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara
(Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 47, Tambahan
5. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara
(Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 5, Tambahan
6. Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan
dan Tanggung Jawab Keuangan Negara (Lembaran Negara Republik
Indonesia Tahun 2004 Nomor 66, Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia Nomor 4400);
7. Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan
Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara
8. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
sebagaimana telah diubah beberapa kali terakhir dengan Undang-Undang
Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja (Lembaran Negara Republik
Republik Indonesia Nomor 6573);
9. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan
sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang 8 Tahun 2015 tentang
Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014
tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota Menjadi Undang-
Undang (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2015 Nomor 57,
10. Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2016 Tentang Perubahan Kedua Atas
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 Tentang Penetapan Peraturan
Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota Menjadi Undang-Undang
11. Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2005 tentang Pemilihan,
Pengesahan, Pengangkatan dan Pemberhentian Kepala Daerah dan Wakil
Kepala Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2005
Nomor 22, Tambahan Lembaran Republik Indonesia Negara Nomor
4480) sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 17
Tahun 2005 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 6
Tahun 2005 tentang Pemilihan, Pengesahan, Pengangkatan dan
Pemberhentian Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah (Lembaran
Republik Indonesia Negara Nomor 4494);
12. Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 2017 tentang Pembinaan dan
Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara
Republik Indonesia Tahun 2017 Nomor 73, Tambahan Lembaran Negara
Republik Indonesia Nomor 6041);
13. Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 2019 tentang Pengelolaan
Keuangan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2019
Nomor 42, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor
6322);
14. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 77 Tahun 2020 tentang Pedoman
Pengelolaan Keuangan Daerah (Berita Negara Republik Indonesia Tahun
2020 Nomor 1781);
Pengelolaan Dana Kegiatan Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur,
Bupati dan Wakil Bupati, serta Walikota dan Wakil Walikota (Berita
Negara Republik Indonesia Tahun 2015 Nomor 657);
Pembentukan Produk Hukum Daerah (Berita Negara Republik Indonesia
Tahun 2015 Nomor 2036), sebagaimana telah diubah dengan Peraturan
Menteri Dalam Negeri Nomor 120 Tahun 2018 tentang Perubahan Atas
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 tentang
Pembentukan Produk Hukum Daerah (Berita Negara Republik Indonesia
Tahun 2018 Nomor 157)
Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah Kabupaten Mojokerto
(Lembaran Daerah Kabupaten Mojokerto Tahun 2016 Nomor 9,
Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten Mojokerto Nomor 5);
Pokok-pokok Pengelolaan Keuangan Daerah (Lembaran Daerah
Kabupaten Mojokerto Tahun 2012 Nomor 2, Tambahan Lembaran
Daerah Kabupaten Mojokerto Nomor 2).
Dengan Persetujuan Bersama

DEWAN PERWAKILAN RAKYAT DAERAH KABUPATEN MOJOKERTO
dan
BUPATI MOJOKERTO
MEMUTUSKAN:
Menetapkan : PERATURAN DAERAH TENTANG PEMBENTUKAN DANA
CADANGAN UNTUK KEGIATAN PENYELENGGARAAN
PEMILIHAN BUPATI DAN WAKIL BUPATI MOJOKERTO TAHUN
2024.
BAB I
KETENTUAN UMUM
Pasal 1
Dalam Peraturan Daerah ini yang dimaksud dengan:
1. Daerah adalah Kabupaten Mojokerto.
2. Pemerintahan Daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh Pemerintah
Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) menurut asas otonomi dan tugas
pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara
Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia Tahun 1945.
3. Pemerintah Daerah adalah Kepala daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah
yang memimpin pelaksanaan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah
otonom.
4. Bupati adalah Bupati Mojokerto.
5. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang selanjutnya disebut DPRD adalah Lembaga
Perwakilan Rakyat Daerah sebagai unsur penyelenggara Pemerintahan Daerah.
6. Pemilihan Bupati adalah sarana pelaksanaan kedaulatan rakyat di Daerah untuk memilih
Bupati dan Wakil Bupati secara langsung dan demokratis.
7. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah yang selanjutnya disingkat APBD adalah rencana
keuangan tahunan Daerah yang ditetapkan dengan Peraturan Daerah.
8. Kas Umum Daerah adalah tempat penyimpanan uang daerah yang ditentukan oleh Bupati
untuk menampung seluruh penerimaan daerah dan digunakan untuk membayar seluruh
pengeluaran daerah.
9. Pejabat Pengelola Keuangan Daerah yang selanjutnya disingkat PPKD adalah kepala satuan
kerja pengelola keuangan daerah yang mempunyai tugas melaksanakan pengelolaan APBD
dan bertindak sebagai bendahara umum daerah.
10. Bendahara Umum Daerah yang selanjutnya disingkat BUD adalah PPKD yang bertindak
dalam kapasitas sebagai bendahara umum daerah.
11. Satuan Kerja Perangkat Daerah yang selanjutnya disingkat SKPD adalah perangkat daerah
pada pemerintah daerah selaku pengguna anggaran/pengguna barang.
12. Dana cadangan adalah dana yang disisihkan untuk menampung kebutuhan yang
memerlukan dana relatif besar yang tidak dapat dipenuhi dalam satu tahun anggaran.
BAB II
Pasal 2
(1) Dengan Peraturan Daerah ini dibentuk Dana Cadangan untuk kegiatan Penyelenggaraan
Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati Mojokerto Tahun 2024.
(2) Kegiatan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dianggarkan pada pengeluaran pembiayaan
dalam tahun anggaran yang berkenaan.
BAB III
TUJUAN
Pasal 3
Pembentukan Dana Cadangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 bertujuan untuk
menyediakan biaya guna mendukung kegiatan penyelenggaraan pemilihan Bupati dan Wakil
Bupati Tahun 2024.
BAB IV
SUMBER DANA CADANGAN
Pasal 4
Pemenuhan dana cadangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3, bersumber dari penyisihan
atas penerimaan Daerah selain Dana Alokasi Khusus (DAK), pinjaman daerah, dan penerimaan
lain yang penggunaannya dibatasi untuk pengeluaran tertentu berdasarkan ketentuan peraturan
perundang-undangan.
BAB V
BESARAN DAN PELAKSANAAN
Pasal 5
(1) Dana cadangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 sebesar Rp. 55.000.000.000 ( Lima
Puluh Lima Miliar Rupiah)
(2) Pemenuhan dana cadangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dianggarkan dalam APBD
yang alokasi dananya disediakan pada:
a. Tahun anggaran ...... sebesar .......
b. Tahun anggaran ......... sebesar ............
c. Tahun anggaran ......... sebesar .............
(3) Dana cadangan dibukukan dalam rekening tersendiri atas nama dana cadangan Pemerintah
Daerah, yang dikelola oleh BUD.
(4) Dana cadangan dapat digunakan jika sudah memenuhi jumlah yang telah ditetapkan.
(5) Untuk pelaksanaan penyelenggaraan pemilihan Bupati dan Wakil Bupati sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 3, dana cadangan dimaksud terlebih dahulu dipindahbukukan ke
rekening Kas Umum Daerah.
(6) Pemindahbukuan sebagaimana dimaksud pada ayat (5) paling tinggi sejumlah pagu dana
cadangan yang akan digunakan untuk mendanai pelaksanaan kegiatan sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 3.
(7) Pemindahbukuan sebagaimana dimaksud pada ayat (5) dilakukan dengan surat perintah
pemindahbukuan oleh kuasa BUD atas persetujuan PPKD.
(8) Dalam hal kegiatan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 telah selesai dilaksanakan dan
target kinerjanya telah tercapai, maka dana cadangan yang masih tersisa pada rekening
dana cadangan, dipindahbukukan ke rekening kas umum daerah.
BAB VI
PENGELOLAAN
Pasal 6
(1) Pengelolaan dana Cadangan dengan cara ditransfer pada rekening tersendiri atas nama Dana
Cadangan Pemerintah Daerah yang dikelola oleh PPKD selaku BUD.
(2) Dana Cadangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) tidak dapat digunakan untuk
membiayai kegiatan lain di luar yang telah ditetapkan dalam Peraturan Daerah ini.
Pasal 7
(1) Dalam hal dana cadangan yang ditempatkan pada rekening dana cadangan belum digunakan
sesuai dengan peruntukannya, dana tersebut dapat ditempatkan dalam deposito pada bank
yang ditunjuk oleh Bupati yang memberikan hasil tetap dengan risiko rendah.
(2) Penerimaan hasil bunga rekening dana cadangan dan penempatan dalam deposito
sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilaksanakan sesuai ketentuan peraturan perundang-
undangan.
(3) Penatausahaan pelaksanaan kegiatan yang dibiayai dari Dana Cadangan diperlakukan sama
dengan penatausahaan pelaksanaan program dan kegiatan lainnya yang dibiayai dari
APBD.
BAB VII
PELAPORAN
Pasal 8
(1) PPKD membuat laporan setiap akhir tahun mengenai posisi dana cadangan kepada Bupati.
(2) Posisi dana cadangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilaporkan sebagai bagian yang
tidak terpisahkan dari laporan pertanggungjawaban APBD.
BAB VIII
KETENTUAN PENUTUP
Pasal 9
Pada saat Peraturan Daerah ini mulai berlaku maka Peraturan Daerah Kabupaten Mojokerto
Nomor 3 Tahun 2017 tentang Pembentukan Dana Cadangan Untuk Pemilihan Bupati dan
Wakil Bupati (Lembaran Daerah Kabupaten Mojokerto Tahun 2017 Nomor 4, Tambahan
Lembaran Daerah Kabupaten Mojokerto Nomor 3) dicabut dan dinyatakan tidak berlaku.
Pasal 10
Peraturan Daerah ini mulai berlaku pada tanggal diundangkan.
Agar setiap orang mengetahuinya, memerintahkan pengundangan Peraturan Daerah ini dengan
penempatannya dalam Lembaran Daerah Kabupaten Mojokerto.
Ditetapkan di Mojokerto
pada tanggal
BUPATI MOJOKERTO,
Cap
ttd
IKFINA FAHMAWATI
Diundangkan di Mojokerto
pada tanggal
SEKRETARIS DAERAH KABUPATEN MOJOKERTO,
Cap
ttd
TEGUH GUNARKO
LEMBARAN DAERAH KABUPATEN MOJOKERTO TAHUN NOMOR
NOREG PERATURAN DAERAH KABUPATEN MOJOKERTO, PROVINSI JAWA

TIMUR : ( /20 )
PENJELASAN
ATAS
PERATURAN DAERAH KABUPATEN MOJOKERTO
NOMOR..... TAHUN 2022
TENTANG
PEMBENTUKAN DANA CADANGAN UNTUK PENYELENGGARAAN PEMILIHAN
BUPATI DAN WAKIL BUPATI MOJOKERTO TAHUN 2024
I. PENJELASAN UMUM
Pemilihan Bupati secara demokratis sebagai sarana kedaulatan rakyat yang dimanatkan dalam
Pasal 18 ayat 4 UUD 1945 maka kedaulatan rakyat, demokrasi rakyat oleh rakyat dan untuk
rakyat wajib dihormati sebagai syarat utama pelaksanaan pemilihan Bupati. Sebagaimana
ditegaskan dalam ketentuan peraturan perundang-undangan bahwa dana untuk
penyelenggaraan Pemilihan Bupati Mojokerto Tahun 2024 sepenuhnya dibebankan pada
APBD. Mengingat dana yang harus disediakan untuk Penyelenggaraan Pemilihan Bupati dan
Wakil Bupati Kabupaten Mojokerto Tahun 2024 cukup besar dan sangat mempengaruhi
keseimbangan penyediaan dana pada APBD maka perlu untuk membentuk Dana Cadangan
Daerah pada Program Pengeluaran Pembiayaan Daerah Pembentukan Dana Cadangan untuk
Kegiatan Penyelenggaraan Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati untuk Masa Jabatan Tahun
2025-2029.
II. PENJELASAN PASAL DEMI PASAL
Pasal 1
Cukup Jelas
Pasal 2
Cukup Jelas
Pasal 3
Cukup Jelas
Pasal 4
Cukup Jelas
Pasal 5
Cukup Jelas
Pasal 6
Cukup Jelas
Pasal 7
Ayat (1) : Yang dimaksud dengan deposito adalah simpanan pihak lain pada bank yang
penarikannya hanya dapat dilakukan pada waktu tertentu menurut perjanjian antara penyimpan
dengan bank yang bersangkutan
Ayat (2) : Cukup Jelas
Ayat (3) : Cukup Jelas
Pasal 8
Cukup Jelas
Pasal 9
Cukup Jelas
Pasal 10
Cukup Jelas
TAMBAHAN LEMBARAN DAERAH KABUPATEN MOJOKERTO NOMOR.......

Naskah Akademik Dana Cadangan Kab - Mojokerto 2021

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Naskah Akademik Dana Cadangan Kab - Mojokerto 2021

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

NASKAH AKADEMIK

RANCANGAN PERATURAN DAERAH

PEMERINTAHAN DAERAH KABUPATEN MOJOKERTO

FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS SURABAYA

Perubahan yang cukup signifikan dalam penyelenggaraan pemerintahan

HALAMAN SAMPUL DEPAN ............................................................................................ i

BAB 1 PENDAHULUAN ...................................................................................................... 1

BAB 2 KAJIAN TEORITIS DAN PRAKTIK EMPIRIS ................................................ 8

BAB 5 JANGKAUAN, ARAH PENGATURAN, DAN RUANG LINGKUP

BAB 6 PENUTUP .................................................................................................................. 85

1.1 Latar Belakang

NASKAH AKADEMIK RAPERDA DANA CADANGAN KABUPATEN MOJOKERTO 1

NASKAH AKADEMIK RAPERDA DANA CADANGAN KABUPATEN MOJOKERTO 2

NASKAH AKADEMIK RAPERDA DANA CADANGAN KABUPATEN MOJOKERTO 3

NASKAH AKADEMIK RAPERDA DANA CADANGAN KABUPATEN MOJOKERTO 4

1.2 Identifikasi Masalah

1.3 Tujuan dan Kegunaan Kegiatan Penyusunan Naskah Akademik

NASKAH AKADEMIK RAPERDA DANA CADANGAN KABUPATEN MOJOKERTO 5

NASKAH AKADEMIK RAPERDA DANA CADANGAN KABUPATEN MOJOKERTO 6

NASKAH AKADEMIK RAPERDA DANA CADANGAN KABUPATEN MOJOKERTO 7

2.1 Situasi dan Kondisi Daerah Kabupaten Mojokerto dan Situasi

1 Pemerintah Kabupaten Mojokerto, Gambaran Umum Kondisi Wilayah Kabupaten Mojokerto,

Gambar 1. Peta Kabupaten Mojokerto

Dengan letak geografis dan demografis yang dimiliki oleh Kabupaten

7 Fitriyah, loc.cit., Hlm.5

No Kecamatan Jumlah Jumlah Daftar Pemilih Tetap

NO KECAMATAN HASIL PERKALIAN 4% TOTAL JUMLAH DPT

NASKAH AKADEMIK RAPERDA DANA CADANGAN KABUPATEN MOJOKERTO 16

NASKAH AKADEMIK RAPERDA DANA CADANGAN KABUPATEN MOJOKERTO 19

2. Periode Tahun 1959 – Tahun 1998

3. Periode Reformasi sejak Tahun 1998

32 Diana Yusyanti, loc.cit., Hlm.93

2.3 Konsepsi Tentang Negara Kesatuan

Selanjutnya, Jimly Asshidiqie juga manyatakan bahwa konsep kedaulatan

46 M. Solly Lubis, Pergeseran Garis Politik dan Perundang-undangan Mengenai Pemerintah

2.3.1 Jenis-Jenis Negara Kesatuan

Adanya kedaulatan rakyat mensyaratkan diri dengan dibentuknya suatu

Rousseau juga menyatakan bahwa kedaulatan rakyat diwujudkan berupa

54 Moh. Mahfud M.D., 1998, Politik Hukum di Indonesia, Jakarta:LP3ES, Hlm. 52

2.5 Teori Demokrasi

NASKAH AKADEMIK RAPERDA DANA CADANGAN KABUPATEN MOJOKERTO 36

NASKAH AKADEMIK RAPERDA DANA CADANGAN KABUPATEN MOJOKERTO 37

Konsep pemahaman demokrasi berdasarkan penyaluran kehendak rakyat

2.6 Teori Negara Hukum

2.7 Kewenangan Pemerintahan Daerah Dalam Pembentukan

63 Ibid., Hlm. 136

a. Norma hukum umum dan norma hukumindividual.

Dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, setiap produk

2.7.1 Asas-Asas Pembentukan Peraturan Daerah

68 Muhammad Suharjono, Pembentukan Peraturan Daerah Yang Responsif Dalam Mendukung

Menurut rumusan United Nations Development Programme

Upaya menciptakan suatu sistem hukum yang bertalian dengan

NASKAH AKADEMIK RAPERDA DANA CADANGAN KABUPATEN MOJOKERTO 48

2.8 Pembentukan Peraturan Daerah Tentang Dana Cadangan

NASKAH AKADEMIK RAPERDA DANA CADANGAN KABUPATEN MOJOKERTO 50

NASKAH AKADEMIK RAPERDA DANA CADANGAN KABUPATEN MOJOKERTO 51

Bab ini memuat hasil kajian terhadap Peraturan Perundang-undangan

NASKAH AKADEMIK RAPERDA DANA CADANGAN KABUPATEN MOJOKERTO 52

NASKAH AKADEMIK RAPERDA DANA CADANGAN KABUPATEN MOJOKERTO 53

3.1 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

NASKAH AKADEMIK RAPERDA DANA CADANGAN KABUPATEN MOJOKERTO 54

3.2 Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan

NASKAH AKADEMIK RAPERDA DANA CADANGAN KABUPATEN MOJOKERTO 55