RISALAH PASAL 18 AYAT (4) UUD 1945

Membahas latar belakang keluarnya ketentuan Pasal 18 khususnya Pasal 18 ayat

(4) Undang-Undang Dasar 1945 tentang pengisian jabatan kepala daerah, tidak
akan mungkin hanya dengan membaca teks semata. Sebuah Undang-Undang
Dasar (UUD) tidak dapat dipahami secara utuh dengan membaca teks tertulis
saja,

akan

tetapi

perlu

dipahami

juga

suasana

kebathinan

(geistlichen

hintergrund) dari berbagai peristiwa yang terjadi ketika UU D atau perubahan itu
terjadi, yang meliputi segenap latar belakang lahirnya pasal-pasal, serta ruang
lingkup perdebatan ketika sebuah pasal dirumuskan. Ini menjadi sangat penting
ketika melakukan penafsiran konstitusi agar konstitusi itu menjadi konstitusi
yang hidup (living constitution) dan berkembang dalam masyarakat

dengan

tetap terjaga makna, maksud, dan tujuan setiap pasal dan ayatnya (original
intent). Dengan demikian orientasi dan penafsiran atas pasal-pasal dalam UUD
1945 mampu mewadahi dinamika masyarakat yang akan selalu tetap dalam
koridor original intent-nya.

Perubahan

pada pasal-pasal UUD 1945 adalah

sebagai konsekuensi dari adanya suatu dinamika dalam masyarakat yang

dimungkinkan, namun tetap perlu diingat selalu didasarkan pada ketentuan
sebagaimana diatur dalam ketentuan Pasal 37 UUD 1945 yang telah mengatur
tata cara perubahan konstitusi.
Dengan melihat risalah rapat-rapat yang dilakukan oleh para legislatif maupun
para pakar yang dihadirkan pada saat itu, maka akan diperoleh suatu gambaran
dan konsep seperti apa sebenarnya yang digagas oleh para legislator di forum
tersebut. Adapun risalah-risalah rapat di MPR ini meliputi hasil risalah di Rapat
Paripurna MPR, Risalah Rapat Pleno Badan Pekerja MPR, Risalah Rapat Pleno
Panitia Ad Hoc, dan Risalah Rapat Pleno Komisi.
Keinginan untuk mengubah atau mengamandemen

Pasal 18

tentang

Pemerintah Daerah, telah muncul sejak proses perubahan UUD 1945 Pertama
pada Rapat Badan Pekerja Majelis Permusyawaratan Rakyat (BP-MPR) ke-2, yang
salah satu agendanya yakni pembandangan umum fraksi-fraksi tentang materi
Sidang Umum (SU) MPR. Rapat tersebut diselenggarakan 6 Oktober 1999 yang
dipimpin oleh Ketua MPR, M. Amien Rais. Akan tetapi tidak semua fraksi
menyinggung mengenai pemerintahan daerah khususnya lagi tentang konsep
pemilihan umum di tingkat daerah dalam pemandangan umumnya. Berikut ini
berbagai pernyataan baik yang disampaikan oleh anggota legislatif maupun para
ahli

dalam sidang-sidang di MPR. Tentunya dalam bahasan ini akan lebih

ditekankan pada Risalah Sidang yang berkaitan dengan Pasal 18 ayat (4) UUD
1945 namun demikian tetap akan menyinggung ayat-ayat dalam Pasal 18 UUD
1945

karena persolan pemilihan kepala daerah merupakan bagian dari

penyelenggaraan pemerintahan daerah.

Pembahasan di Rapat ke-2 BP MPR ( 6 Oktober 1999) mengenai pemandangan
umum fraksi-fraksi menyampaikan yang berkaitan dengan perubahan Pasal 18
UUD 1945 sebagai berikut :
1. Diawali oleh PDI-P yang menghendaki suatu Ketetapan MPR tentang
antara lain pembatasan kekuasaan Presiden, pemberdayaan lembagalembaga negara, dan pemberdayaan daerah dalam rangka otonomi
daerah dan desentralisasi.
2. Dari

F-Reformasi dan F-KKI menyampaikan

keinginan untuk

mewujudkan otonomi daerah dalam negara kesatuan, dimana otonomi

daerah ini supaya dilaksanakan secara adil dan seimbang dengan tetap
menjaga kesatuan dan persatuan bangsa dan negara;
3. Dari F-PDU melalui juru bicara Asnawi Latief menyampaikan, agar
otonomi daerah yang menjadi perhatian khusus adalah yang berkaitan
dengan hubungan pusat dan daerah, supaya tidak terjadi disintegrasi
bangsa.
4. Dari F-PPP melalui juru bicara Lukman Hakim Saifuddin menekankan
pada

pembangunan

demokrasi

politik

untuk

kedaulatan

rakyat,

pembangunan ekonomi dan pengelolaan keuangan negara untuk

meningkatkan kemanditian rakyat pembangunan kegiatan pengelolaan
sumber daya alam dan lingkungan hidup, pembangunan kesejahteraan
rakyat, pengentasan kemiskinan dengan membangun kecerdasan rakyar
pembanguan n ilmu pengetahuan dan teknologi, pembangunan otonomi
daerah dan pembangunan pedesaan serta pengembangan kebangsaan,
dengan menguatnya integrasi dan kesatuan bangsa.
5. Dari F-Reformasi yang disuulkan melalui M. Hatta Rajasa menghendaki
pengaturan mengenai pembagian daerah Indonesia atas daerah besar
dan kecil dengan bentuk susunaan pemerintahnnya ditetapkan dengan
undang-undang. Di samping itu adanya pemberian otonomi yang seluasluasnya bagi daerah untuk mengelola dan membagi sumber pengasilan

di daerah yang diatur secara adil antara pemerintah dan daerah.

Masalah otonomi yang seluas-luasnya itu perlu ditegaskan secara rinci
dalam UUD 1945, dengan alasan supaya nantinya pada saat diatur
dalam suatu undang-undang tidak bias. Bahkan Valina Singka Subekti
mengemukakan pentingnya penegasan tentang otonomi daerah supaya
ke depan mampu meredam berbagai ketidakpuasan yang muncul pada
saat ini, serta mampu menumbuhkan kepercayaan rakyat Indonesia
betapa besar dan hebatnya bangsa dan Negara Indonesia, apabila tetap
berada dalam bingkai Negara Kesatuan Republik Indonesia, asal dikelola
dengan baik. Bahkan sebenanrnya pemerintah telah mengeluarkan
malandasan hukum bagi penyelenggaraan otonomi daerah dengan
Ketetapan MPR Nomor XV/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Otonomi
Daerah, yang mengatur mengenai pembagian, dan pemanfaatan
Sumber Daya Nasional yang Berkeadilan; serta perimbangan keuangan
Pusat dan Daerah Dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Ketratapan ini kemudian dilaksanakan oleh Undang-Undang Nomor 22
Tahun 1999 tentang Pememrintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor
25 tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah.
Dalam perjalanannya ternyata belum seperti yang diharapkan karena
memang situasi politik pada saat itu masih dalam masa transisi
ditambah lagi masih belum pulihnya kehidupan ekonomi untuk
menunjang pelaksanaan peraturan perundang-undngan tersebut.
Persoalan otonomi tetap dalam koridor negara kesatuan, sebagaimana
disampaikan oleh Bagir Manan pada saat Rapat PAH I BP MPR ke-9, 16
Desember

1999,

bahwa

disentralisasi

adalah

otonomi,

sedangkan

dekonsentrasi adalah sentralisasi yang dilunakkan, sebagaimana yang

dituliskan pada disertasinya. Sedangkan otonomi adalah sub sistem dari
negara kesatuan dan merupakan salah satu mekanisme dari negara
kesatuan, jadi tidaklah mungkin bicara otonomi

tapi negaranya bukan

kesatuan. Sementara ahli Hukum Tata Negara yang lainnya, yaitu Philipus
M.Hadjon menggaris bawahi supaya dalam pembahasan

mengenai

otonomi daerah harus lebih dipikirkan secara mendalam, sehingga tidak

setiap kali ganti undang-undang, ganti konsep mengenai otonomi. Oleh
karena itu di dalam UUD perlu dipertegas adanya rambu-rambu yang lebih
tajam lagi mengenai desentralisasi.

Dalam Rapat PAH I BP MPR ke-10, 17 Desember 1999,

Beberapa ulasan tentang ketentuan pemilihan kepala daerah dalam
konsep Pasal 18 UUD 1945 pasca Amandemen. Hobbes Sinaga dari F-PDIP
memaparkan beberapa point pengamatan dari daerah sebagai berikut :
1. Pembangunan dan pertumbuhan ekonomi yang tidak merata;
2. Penghasilan daerah dari cabang-cabang produksi yang penting
tsb ke pusat dengan tidak seimbang;
3. Pemilihan kepala daerah pada semua tingkatan yang dilakukan
dengan penuh rekayasa dan hanya mengedepankan tokoh-tokoh
formal dan menghasilkan tokoh-tokoh informal;
Usulan :
1. Ada yang mengusulkan daerah otonom mempunyai Kepala Pemerintahan
Daerah yang dipilih secara demokratis yang pelaksanaannya diatur
dengan undang-undang.
2. Melalui Rosniar dari F-PG menyampaikan hasil seminar Nasional mengenai
konsep otonomi daerah : adanya paradigma baru otonomi daerah dalam
upaya

mengakomodasi

tuntutan

pengubahan

satu

pihak

dan

memperthankan keutuhan bangsa di lain pihak.. Wacana baru tersebut

menempatkan urgency otonomi sebagai salah satu agenda reformasi
menyeluruh dalam kehidupan berbangsa.. Karena tujuan akhir dari
reformasi adalah tercapainya

demokrasi kesejahteraan dan keadilan

sosial bagi seluruh rakyat . dengan kata lain otonomi daerah belum
menjajikan

keadilan

dan

kesejahteraan

yang

masyarakatdaerah, apabila demokratisasi diabaikan.

lebih

baik

bagi