STRATEGI REFORMASI ADMINISTRASI

RINGKASAN

Diajukan untuk Memenuhi Tugas Mata Kuliah Reformasi Administrasi “G”

Dosen Pengampu: Prof. Dr. Sumartono, MS.

Oleh :

Kelompok 1
1. Deshinta Vellatania Ardi (175030100111028)
2. Arinda Erlina (175030101111004)
3. Novita Desy Kusumaningtyas (175030101111022)

Reformasi Administrasi “G”

UNIVERSITAS BRAWIJAYA
FAKULTAS ILMU ADMINISTRASI
MALANG
2019
 A. Pengantar

Pada awalnya, konsep strategi digunakan dalam kalangan militer, yang diartikan sebagai
seni memenangkan peperangan melawan musuh dengan pemanfaatan kekuatan yang dimiliki
secara maksimal. Pengertian terkait juga temuat dalam Webster’s Third New International
Dictionary of the English Language Unabridged yang menyatakan bahwa strategi ialah :

1a. The science and art of employing the political, economic, psychological, and
military forces of an nations or group nations to afford the maximum support to adopted
policis in peace or war;

1b. The science and art of millitary command exercise to meet the enemy in combat
under advantageous conditions;

2a. A careful plan or method oe a clever stratagen;

2b. The art of devising or employing plans or stratagen toward a goal.

Strategi reformasi administrasi harus memperhatikan mengenai berbagai macam variabel

pembaruan. Variabel ini nantinya akan menentukan jenis, ruang lingkup, serta kecepatan
suatu usaha reformasi administrasi. Permasalahan mengenai strategi reformasi administrasi
dapat diuraikan ke dalam beberapa dimensi strategi, dimana penguraian itu mengejawantah
kedalam beberapa pendekatan pokok. Namun pendekatan pokok ini memiliki kelemahan,
yaitu hanya mengedepankan pada aspek tertentu saja. Serta dalam pengintrepretasiannya
tidak boleh pendekatan yang satu lebih unggul dari yang lain, atau membandingkan
keunggulan antara pendeketan yang satu dengan yang lain.

A. Dikotomisasi strategi reformasi administrasi.

Adanya dikotomisasi diharapkan akan diperoleh kejelasan mengenai perbedaan, ruang

lingkup, kelemahan, dan kekuatan dari masing-masing strategi tersebut. Pendekatan pokok
dalam strategi reformasi administrasi yaitu pendekatan makro versus mikro, pendekatan
struktural versus pendekatan perilaku, balanced versus shock oriented, incremental versus
inovatif, dan komprehensif versus parsial.

a. Pendekatan Makro Versus Pendekatan Mikro

Di dalam kepustakaan reformasi administrasi masih terdapat pertentangan
antara pendekatan makro dan pendekatan mikro. Pendekatan mikro dikatakan bahwa
sebagian negara sedang berkembang gagal didalam menerapkan pembaruan
administratif secara komprehensif (makro), karena sebagian besar dari mereka belum
memiliki persyaratan yang diperlukan. Selain itu pembaruan yang bersifat parsial
lebih dapat diterapkan pada semua kondisi negara yang sedang berkembang, tetapi
pendekatan mempunyai dampak terhadap pembaruan berikutnya.
Sebaliknya mereka yang setuju dengan pendekatan makro, berpendapat bahwa
kompleksitas dan ketergantungan faktor-faktor administratif memaksa diperlukannya
pembaruan yang menyeluruh. Program yang bersifat menyeluruh ini harus dibuat
untuk menanggulangi perkembangan yang terjadi dalam kesuluruhan tubuh
administrasi serta untuk memberi prinsip dan kerangka umum bagi pendekatan parsial
atau piece-meal. Mereka mengarakan bahwa pendekatan parsial juga dapat
mengakibatkan inkonsistensi, kontradiksi, dan konflik dalam sistem administrasi.
Kemudian para penganjur pembaruan administrasi menekankan perlunya gebrakan
(break-through) yang hanya dapat dicapai melalui pendekatan makro, karena
pendekatan mikro dinilai cenderung tidak produktif dan untuk jangka pendek,
sehingga mengakibatkan hasil yang mengecewakan.
Masing-masing pendekatan tentunya mempunyai unsur kebenaran, bahkan
para penganjur pendekatan mikro/parsial mengakui bahwa di dalam kondisi sosial –
ekonomi yang tepat pendekatan komprehensif terbukti lebih layak. Tetapi di lain
pihak pendekatan mikro atau selektif dapat menjadi dasar bagi perubahan yang akan
datang.

b. Pendekatan Struktural Versus Pendekatan Perilaku

Penekanan pada aspek perilaku di dalam organisasi muncul sekitar tahun
1940-an, aliran ini berkembang dengan kuat, sehinga hampir menghapus pendekatan
struktural. Kelemahan utama dari pendekatan struktural adalah sifatnya yang statis
dan kefanatikannya terhadap dogma organisasi. Tetapi perkembangan selanjutnya
menunjukkan bahwa sebagian para ahli perilaku cenderung statis, karena sebagian
dari mereka beranggapan bahwa ciri-ciri umum perilaku organisasi sulit untuk
dioperasionalisasikan.
Menurut Braibanti, perubahan institusional / kelembagaan lebih efektif jika
dibandingkan dengan manipulasi perilaku”, kecendrungan dari para strukturalis untuk
lebih memperhatikan aspek perilaku di dalam pembaharuan administrasi. Sementara
itu kelemahan dari pendekatan behavioral adalah kesulitannya di dalam menjelaskan
persoalan penyesuaian perilaku individu ketika ia menyatu atau bertindak di dalam
 lembaga yang sudah mapan, hal ini berkaitan dengan bagaimana suatu perilaku
mampu menciptakan atau mengubah suatu lembaga dengan segera.

Pembangunan kelembagaan (Institution Building)harus diperhatikan oleh kaum

behavioralis. Ketidakefektifan pendekatan behavioralis bersumber dari besarnya organisasi
pemerintah dan besarnya problem penyempurnaan administrasi. Pendekatan perilaku
cenderung memfokuskan perhatian pada individu dan kelompok kecil (Small Group)
sehingga kurang memfokuskan pada organisasi secara keseluruhan. Maka pendekatan
perilaku diberi predikat mikro.

Pendekatan makro sering diperlukan khusunya di negara-negara berkembang. Namun,

sebagaimana diketahui perangkat administrasi baik yang lunak maupun yang keras di negara
berkembang masih kurang memadai baik kuantitas maupun kualitasnya. Para strukturalis
menerima pendekatan mikro hanya pada hal-hal tertentu saja. Para strukturalis selalu melihat
organisasi secara keseluruhan, kaitannya dengan organisasi lain baik organisasi induk,
sesama organisasi maupun organisasi di bawahnya. Para strukturalis menyadari akan
keterbatasannya sehingga memperhatikan pula dimensi perilaku. Dampak yang ditimbulkan
oleh pendekatan ini bersifat sangat terbatas apabila tidak dibarengi dengan usaha-usaha untuk
mempengaruhi perilaku anggota dan atau kelompok yang ada di dalam organisasi
pemerintahan. Pada pendekatan ini, diakui pula bahwa organisasai pemerintah, pelaksanaan
pemerintahan dan perubahan yang tejadi dalam pemerintahan tidak bisa lepas dari pengaruh
lingkungan sekitar.

C. Matriks Strategi Reformasi Administrasi

Srategi reformasi administrasi sangat beragam dalam ruang lingkupnya, dari yang
paling luas hingga yang paling sempit. Fokus strategi reformasi yang komprehensif adalah
pada keseluruhan perangkat administrasi pemerintah, bukan pada satu instansi khusus
maupun pada satu prosedur tertentu. Dengan kata lain perubahan atau inovasi yang dilakukan
ialah pada seluruh jajaran birokrasi pemerintah dan bukan yang bersifat bagian per bagian.
Berarti bahwa apabila reformasi administrasi dilaksanakan secara komprehensif maka harus
didasarkan pada pertimbangan yang matang dengan memperhatikan faktor waktu, personel
dan keuangan. Konsekuensi logisnya adalah reformasi administrasi yang komprehensif hanya
dilakukan secara berkala jika kondisi memungkinkan.

Menurut Public Administration Division, Departemen of Economic and Social Affairs

of the United Nations Secretariate, (1970, p. 42) pendekatan komprehensif kurang cocok
untuk negara berkembang karena pendekatan komprehensif “berambisi untuk memecahkan
seluruh masalah besar reformasi administrasi dengan segera”. Kebanyakan negara
berkembang masih kekurangan sumber daya terutama sumber daya manusia dalam
melakukan reformasi administrasi yang komprehensif. Maka pendekatan mikro atau
pendekatan parsial merupakan pendekatan yang lebih cocok bagi kebanyakan negara
berkembang. Tidak seperti pendekatan komprehensif yang memandang reformasi
administrasi dalam skala ukuran yang spesifik. Dua alasan pokok pendekatan parsial lebih
cocok daripada pendekatan komprehensif untuk diterapkan di negara berkembang yaitu:

1. Pendekatan inkremental merupakan pendekatan yang gradual dan memungkinkan

dilakukan eksperimen. Dengan ini akan mempertebal kepercayaan dan keyakinan para
agen karena masih mungkin dilakukan perbaikan apabila rencana yang diusulkan
tidak atau kurang memuaskan.
2. Ketika reformasi dimulai, karena ruang lingkupnya yang terbatas sehingga sedikit
sekali campur tangan dari pihak luar.

Meskipun pendekatan inkremental mempunyai keunggulan dari prespektif ini, namun

bukan berarti terbebas dari kelemahan-kelemahan. Pendekatan inkemental tidak akan dapat
hidup apabila tidak mendapat dukungan dari para pemimpin politik. Tidak seperti pendekatan
komprehensif yang sesuai dengan selera pemimpin politik, pendekatan inkremental kurang
mendapat dukungan dari para pimpinan politik karena terbatasnya tujuan yang ingin dicapai.
Atas dasar itu maka pendekatan inkremental harus memperluas ruang lingkupnya agar
mendapat dukungan kuat dari para pemimpin politik. Sebaliknya pendekatan komprehensif
harus mempersempit ruang lingkupnya sehingga lebih mudah diimplementasikan. Sehingga
dapat disimpulkan bahwa antara pendekatan komprehensif dan pendekatan inkremental tidak
bersifat kontradiktif, bahkan saling melengkapi. Hahn Been Lee menggambarkan keterkaitan
antara kedua pendekatan sebagai dialectical continuum of reform strategy. Dengan
memperhatikan pendekatan mikro dan pendekatan makro di dalam pembaruan administrasi,
kuat dan lemahnya kepemimpinan politik serta tepat tidaknya waktu pembaruansampai pada
matrix of optimum reform strategy yang dikemukakan oleh Hahn Been Lee. Matriks terdiri
dari 2 dimensi yaitu :

a. Kepemimpinan (kuat dan lemah)

b. Waktu (tepat dan tidak tepat atau menguntungkan dan tidak menguntungkan)
Dalam situasi di mana waktu tidak menguntungkan dan kepemimpinan lemah, maka
diperlukan strategi selektif atau pendekatan mikro. Apabila kepemimpinan kuat dan waktu
menguntungkan maka pendekatan yang cocok adalah komprehensif. Sedangkan dalam situasi
di mana waktu tidak menguntungkan dan kepemimpinan lemah maka tidak ada strategi
alternatif.

Gambar yang menunjukkan keterkaitan antara variabel situasi atau waktu dan kepemimpin
adalah sebagai berikut :

Matriks dari Strategi Pembaruan Optimum

Waktu

Menguntungkan Tak Menguntungkan

Menguntungkan Komprehensif Inkremental

Kepemimpinan Tak Menguntungkan Inkremental X

Kotak pertama menggambarkan di mana baik waktu atau situasi sosial politik maupun
kompetensi pemimpin sangat menguntungkan. Dalam kondisi ini strategi komprehensif
sangat mungkin untuk diterapkan. Pada kotak kedua menggambarkan dimana situasi sosial
politik yang sangat menguntungkan namun tidak diikuti dengan kepemimpinan yang cakap.
Dalam kondisi ini strategi yang cocok adalah strategi yang inkremental. Situasi seperti ini
mendorong dilakukan strategi yang komprehensif karena dalam situasi demikian prakarsa
untuk melakukan reformasi administrasi berasal dari pimpinan nasional. Usaha yang perlu
dilakukan adalah pengembangan kelompok pemimpin yang potensial.

Kotak ketiga menggambarkan situasi di mana terdapat kepemimpinan yang mumpuni,

namun tidak dijumpai situasi waktu yang menguntungkan. Dalam situasi ini usaha
pembaruan berasal dari tubuh birokrasi. Namun yang perlu mendapat perhatian adalah sifat
hati-hati dalam melakukan reformasi. Sebab kalau tidak reformasi yang diintroduksi akan
banyak mengalami penolakan karena situasi sosial politik yang tidak menguntungkan. Dalam
situasi ini strategi yang cocok adalah strategi inkremental. Kotak keempat mengambarkan
situasi dimana kepemimpinan maupun waktu sangat tidak menguntungkan. Dalam situasi ini
pembaruan berasal dari luar dan pendekatan yang digunakan hendaknya pendekatan
percobaan yang berskala kecil.
 Strategi campuran antara struktural dan behavioral semakin dianjurkan sebagai
strategi alternatif bagi pembaruan administrasi. Strategi ini menganjurkan dibentuknya suatu
unit organisasi baru yang berada di luar struktur yang ada, yang oleh Anthony Downs
dinamakan “Break Out”. Unit organisasi ini tidak hanya terbatas dari penyakit organisasi,
tetapi juga karena bentuk dan sifat Recruitment nya ketat menyebabkan organisasi dapat
berfungsi sebagai competitor yang menyebabkan organisasi lain dapat mencapai hasil yang
lebih tinggi.

Strategi ini mendasarkan pada teori konflik yang telah lama dikambangkan dalam
teori organisasi. Lucian Pye yang menyetujui di terapkannya teori konflik dalam
mengembangkan birokrasi. Dia menyatakan bahwa “Birokrasi baru harus dibentuk di sekitar
konflik dan persaingan”. Dan Braibanti mempunyai gagasan yang sama ketika menganjurkan
dibentuknya “Countervailing Loci of Power”, di mana masing-masing unit mempunyai
otoritas yang memadai, ulet dan resisten. Unit-unit ini dengan tanggung jawab nasional akan
mampu melakukan pelayanan yang memadai,asalkan unit –unit tersebut secara konsisten
didukung oleh kepemimpinan politik.

Berbagai Negara yang berkembang mulai menerapkan strageti ini,dengan membentuk

unit-unit organisasi baru seperti special purpose organization.Unit tersebut telah
menunjukkan dirinya sebagai suatu unit organisasi pemerintah yang sangat dinamis dan
inovatif. Masalah utama nya adalah perjuangannya untuk tetap hidup didalam menghadapi
departemen yang sudah ada. Anthony Downs mengatakan bahwa awalnya produktivitas unit
ini sangat tinggi karena “Break Out” nya berasal dari birokrasi yang ada yang cenderung
mengalami penurunan yang tajam.

D. Penutup

Tidak realistis jika diamsusikan bahwa perangkat model seperti yang dipaparkan di
atas dapat dengan mudah ditafsirkan. Paling tidak dalam Administrasi Negara, hanya sedikit
sekali kemajuan yang dapat dicapai oleh model deskriptif dan analitis. Fred W. Riggs juga
sulit mendefinisikan secara pasti variabel atau kombinasi variabel mana yang berpengaruh
terhadap keberhasilan atau kegagalan reformasi administrasi. Meminjam Hahn Been
Lee,model tersebut hanyalah bersifat heuristic.

Dukungan kepemimpinan politik merupakan faktor penentu bagi berhasil tidaknya

usaha reformasi administrasi. Persepsi kepemimpinan terhadap strategi reformasi
administrasi yang akan dipilih merupakan variabel yang krusial. Akan tetapi sulit untuk
menilai apakah efektivitas itu sebagai akibat adanya peningkatan kemampuan personel,
ataukah sebagai akibat adanya kondisi lingkungan yang kondisif. Faktor lingkungan juga
dapat menjadi faktor pendorong dan penghambat bagi usaha reformasi administrasi. Kegiatan
reformasi administrasi banyak menemui hambatan khususnya dari aparatur sendiri, karena
dengan adanya pembaruan justru sebagian besar aparatur pemerintahlah yang mengalami
tekanan yang kuat. Lain halnya dengan Indonesia, konsensus nasional mengenai perlunya
reformasi administrasi tidak mengalami hambatan yang berarti, hal ini dikarenakan usaha
reformasi administrasi tidak berakibat padaterjadinya rasionalisasi pegawai negeri sipil. Dan
usaha memperbaiki sistem penggajian tidak mendapat tantangan,karena usaha ini tidak
menghambat pemerintah dalam mengendalikan inflanssi maupun penciptaan lapangan kerja.

Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa keberhasilan reformasi administrasi

sangat tergantung pada :

1. Dukungan dan komitmen dari pemimpin politik

2. Adanya agen pembaruan
3. Adanya lingkungan social ekonomi dan politis yang kondusif
4. Waktu yang tepat

Strategi yang berkenaan dengan sifat dan ruang lingkup pembaruan administratif haruslah
dirancang melalui kerja sama yang harmonis antara pemimpin politik dan para pemburu, di
mana mereka berdua harus memperhatikan faktor lingkungan yang ada.

Sifat dan ruang lingkup reformasi administrasi juga tergantung pada tersedianya
sumber daya, baik dana maupun tenaga. Karena pada umumnya negara-negara yang sedang
berkembang akan mengalami banyak kekurangan baik dana maupun tenaga. Karena pada
umumnya negara tersebut kesulitan jika menerapkan pendekatan makro atau komprehensif.
Dengan demikian pendekatan makro atau incremental akan lebih cocok bagi negara-negara
yang sedang berkembang.Strategi inkremental cocok dengan definisi reformasi administrasi
yakni suatu proses. Sebagai suatu proses reformasi administrasi selalu merupakan “Langkah
tunggal”,tetapi langkah tunggal yang dipandang dalam kaitannya dengan langkah tunggal
yang lain, sehingga membentuk suatu jaringan yang dapat memebentuk suatu inovasi dan
pembaruan admnistrasi yang besar.

Tetapi kita harus menyadari akan keterbatasan pendekatan inkremental. Karena

sekecil apapun suatu usaha pembaruan,suatu saat pasti sampai pada ambang pintu
politik,yang memerlukan pendukung politik yang besar. Dan sulit apabila proyek kecil seperti
yang dianjurkan oleh pendekatan inkremental. Jadi yang perlu diperhatikan adalah memilih
proyek mikro yang mendapat prioritas utama dan memiliki efek ganda dalam rencana
pembangunan nasional.

Argumen diatas menyarankan adanya suatu kontinum dialektis dalam strategi

reformasi administrasi. Implikasi tersebut adalah bahwa strategi inkremental harus tumbuh
lebih luas, sedangkan strategi komprehensif harus dikonsentrasikan pada hal-hal yang bersifat
sementara (ad hoc) didalam implementasinya. Matriks strategi ini disederhanakan seperti
yang dikemukakan oleh Hahn Been Lee. Tujuan matriks ini hanyalah bersifat heuristic
(keperluan ilmiah), para pemimpin politik dan badan-badan yang ada karena adanya
pembaruan,harus memperhitungkan faktor lingkungan.

Tujuan reformasi administrasi tiada lain adalah menyempurnakan unjuk kerja

(performance) dari birokrasi baik dalam formulasi maupun implementasi rencana sektor
tertentu dalam masyarakat. Proses pembaruan pada dasarnya juga merupakan redistribusi
kekuasaan didalam birokrasi. Pembaruan sulit dilakukan karena adanya perubahan
kebijaksanaan dan perubahan alokasi sumber daya yang dibutuhkan. Misalnya budget
nasional, dilihat dari sudut pandang politik, budget nasional tidak lebih dari sekedar distribusi
sumber daya keuangan dari suatu negara dan perubahan dibuat sekali dalam setahun. Dua
pokok yang membedakan pembaruan administrasi dengan perubahan anggaran,yakni :

1. Dalam perubahan anggaran terdapat proses institusionalisasi, yaitu proses untuk

mengubah anggaran, setelah anggaran berlangsung beberapa bulan. Sedangkan did
lam pembaruan administrasi tidak terdapat proses institusionalisasi
2. Sebagian besar anggaran bersifat historis dan karenanya hanya mewakili perubahan
inkremental.

Reformasi administrasi mencakup perubahan yang menyusup ke seluruh jaringan birokrasi.

Sebab birokrasi nasional dianggap sebagai satu kesatuan, sebagai pegawai negeri yang
terintegrasi. Kebijaksanaan ekonomi umumnya mempunyai ciri tersendiri artinya berlaku
khusus untuk satu sektor atau sektor yang lain dalam ekonomi dan seringkali hanya
mencakup satu bagian atau satu badan saja. Aspek lain yang menyebabkan reformasi
administrasi sulit dilaksanakan adalah suatu kenyataan bahwa reformasi administrasi sulit
diukur dengan cost benefit ratio.

Akhirnya kesulitan yang akan dihadapi dalam proses reformasi administrasi adalah
bahwa proses ini langsung mempengaruhi mereka yang melaksanakan kebijakan namun
manfaatnya tidak langsung dapat dinikmati. Hal ini berbeda dengan kebijakan pertanian atau
kesehatan langsung dapat dinikmati manfaatnya . Pada intinya pembaruan administrasi tidak
menambah yang sudah ada, tetapi hanya merealokasikan sumber daya yang sudah ada.