15

BAB II

KAJIAN PUSTAKA

A. Administrasi Publik

1. Pengertian Administrasi Publik

Administrasi publik dalam kehidupan sehari-hari sangat penting, karena

administrasi publik merupakan ilmu yang mempelajari tentang bagaimana

pengelolaaan organisasi publik. Indradi (2010:113) menyatakan bahwa “

Administrasi publik adalah terjemahan dari bahasa inggris public

administration yang sering juga diterjemahkan ke dalam Bahasa Indonesia

menjadi administrasi negara atau administrasi pemerintahan”. Sedangkan

menurut Siagian dalam Syafri (2012: 23) menyebutkan bahwa “Administrasi

Publik didefinisikan sebagai keseluruhan kegiatan yang dilakukan oleh

aparatur pemerintah dari suatu negara dalam usaha mencapai tujuan negara”.

Lebih lanjut menurut Syafri ( 2012: 24) administrasi publik didefiniskian

sebagai:

Menjelaskan bahwa rumusan administrasi publik atau negara adalah

proses kerjasama kelompok orang yang terdiri dari aparatur negara
anggota legislatif, partai politik, lembaga swadaya masyarakat/LSM,
kelompok kepentingan (interest group), organisasi profesi, media
masa, atau masyarakat sipil lain dalam merumuskan,
mengimplementasikan (melaksanakan) berbagai kebijakan dan
program untuk memenuhi kebutuhan masyarakat dan pencapaian
tujuan negara secara efisien dan berkeadilan sosial.
 16

Berdasarkan pendapat para ahli tersebut, dapat disimpulkan oleh

peneliti bahwa administrasi publik pada intinya merupakan pelaksanaan

pembangunan dan mengurusi atau memberikan pelayanan untuk

kepentingan masyarakat dalam suatu negara untuk mencapai tujuan yang

telah ditentukan yang dikerjakan lebih dari satu orang.

Ds 15
2. Peran Administrasi Publik

Administrasi publik memiliki peran penting bagi para pengambil

kebijakan dalam menentukan strategi pengelolaan pemerintahan maupun

organisasi. Hal tersebut juga di ungkapkan oleh Thoha (20111:104) bahwa

“Di dalam ilmu administrasi publik, memandang bahwa studi

mengenai kebijaksanaan dalam administrasi publik menjadi sangat
populer, akan tetapi sebagai halnya barang baru bidang kajian ini
sebagian besar masih deskriptif, dan masih sangat sulit
membangunnya. Setapak demi setapak para peneliti memulai untuk
mengeneralisasikan dan membangun teori tentang proses
pengambilan kebijaksanaan pemerintah dengan menggunakan
model-model yang dikembangkan dari bidang studi lainnya”.

Sebagaimana pendapat yang dikemukakan oleh Hebert A. Simon dalam Thoha

(2011: 105) bahwa “ studi tentang kebijakan adalah meminjam dari semua

ilmu-ilmu sosial, dan analisis tentang kebijakan dipandang sebagai bidang

studi yang bisa berintegrasi dengan ilmu-ilmu social”. Proses menjalankan

pengelolaan sumberdaya harus disertai dengan tanggungjawab publik dan

pengawasan yang dilakukan oleh pemerintah dan masyarakat sehingga perlu

transparansi dalam mengelola sumberdaya pemerintah daerah. Salah satu

aspek penting dalam mengelola sumberdaya adalah pemberdayaan masyarakat

 17

sehingga masyarakat dapat berpartisipasi dalam proses perencanaan,

pelaksanaan, penggerakan, dan pengawasan dalam pengelolaan sumberdaya

agar memenuhi harapan pemerintah dan masyarakat.

Berdasarkan uraian di atas dapat disimpulkan bahwa peran

administrasi publik sangat diperlukan untuk pengelolaan sumberdaya yang

bertujuan pada kesejahteraan sebagai salah satu bentuk pencerminan negara

demokrasi dalam mengimplementasikan strategi, kebijakan maupun program.

Proses pengelolaan atau pengembangan sumberdaya, masyarakat adalah

faktor terpenting karena tanpa keikutsertaan masyarakat tujuan pemerintahan

tidak akan berjalan lancar.

B. Administrasi Pembangunan

1. Pengertian Administrasi Pembangunan

Administrasi pembangunan timbul dan berkembang dari administrasi negara,

dalam buku administrasi negara Baru menurut George H. Frederickson (dalam

Sudriamunawar, 2012: 34) “Administrasi pembangunan lebih mengkhususkan

kepada masalah kemasyarakatan pada negara negara yang sedang

membangun” .

Administrasi pembangunan mencakup dua pengertian, yaitu administrasi

dan pembangunan. Administrasi dijelaskan oleh The Liang Gie (dalam

Sudriamunawar, 2012: 1) sebagai segenap rangkaian perbuatan

penyelenggaraan dalam setiap usaha kerjasama sekelompok manusia untuk

mencapai tujuan tertentu. Sudriamunawar (2012: 4) sendiri dalam bukunya

 18

yang berjudul “pengantar studi administrasi pembangunan”, memahami

administrasi secara luas sebagai “Upaya yang cermat melalui kerjasama

dengan orang lain untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan sebelumnya”.

Kemudian dari pengertian tersebut dapat diketahui yang menjadi unsur-unsur

pokok dari administrasi yaitu:

1. Suatu upaya yang cermat

2. Melalui kerjasama

3. Untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan sebelumnya

Sedangkan pembangunan menurut Siagian (2014: 4) didefinisikan sebagai

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan dan perubahan secara terencana

dan sadar yang ditempuh oleh suatu negara bangsa menuju modernitas dalam

rangka pembinaan bangsa. Apabila disimak lebih cermat, akan muncul tujuh

ide pokok sebagai berikut:

Pertama : Pembangunan merupakan suatu proses

Kedua : Pembangunan merupakan upaya yang secara
sadar ditetapkan sebagai sesuatu untuk
dilaksanakan.
Ketiga : Pembangunan dilakukan secara terencana, baik
dalam arti jangka panjang, jangka sedang dan
jangka pendek.
Keempat : Rencana pembangunan mengandung makna
pertumbuhan dan perubahan
Kelima : Pembangunan mengarah kepada modernitas
Keenam : Modernitas yang ingin dicapai melalui berbagai
kegiatan pembangunan per definisi bersifat
multidimensional.
Ketujuh : Semua hal yang telah disinggung diatas ditujukan
kepada usaha pembinaan bangsa sehingga negara
bangsa yang bersangkutan semakin kokoh
fondasinya dan semakin mantap keberadaannya.
 19

Dari Pembahasan di atas dapat ditarik sedikit batasan terkait pengertian atau

definisi dari administrasi pembangunan bahwa Administrasi Pembangunan

sebagai usaha yang dilakukan oleh negara untuk tumbuh kembang, berubah

secara sadar dalam semua segi kehidupan untuk bisa mencapai tujuan

akhirnya. Selain itu definisi administrasi pembangunan tiap ahli mempunyai

versi yang berbeda dengan yang lainnya.

Lebih lanjut Menurut George (dalam Sudriamunawar 2012: 34)

“ Administrasi pembangunan sebagai penyempurnaan birokrasi (aparatur

pemerintah) dalam menghadapi meningkatnya jumlah, jenis dan
kompleksitas fungsi fungsi pemerintahan untuk memenuhi berbagai
kebutuhan masyarakat dalam pembangunan. Administrasi pembangunan
adalah administrasi mengenai kebikjasanaan, program, dan proyek untuk
mendukung tujuan tujuan pembangunan”

Dari definisi diatas, administrasi pembangunan jelas menunjukkan adanya

kecenderungan menempatkan administrasi pembangunan dalam dua lingkup

permasalahan pokok, yaitu pembangunan administrasi negara, dan

administrasi penyelenggara pembangunan atau manajemen. Menurut

Tjokrowinoto dalam Suryono (2010: 46) menyimpulkan makna pembangunan

sebagai citra pembangunan dalam perspektif diakronis (pembangunan menurut

tahap pertumbuhan dan periode waktu yang dasarnya tidak jelas) sebagai

berikut:

a. Pembangunan sebagai proses perubahan sosial menuju ketataran

kehidupan masyarakat yang lebih baik
b. Pembangunan sebagai upaya manusia yang sadar, terencana , dan
melembaga
c. Pembangunan sebagai proses sosial yang bebas nilai (value free)
 20

d. Pembangunan memperoleh sifat dan konsep transedemental,

sebagai meta-diciplinary phenomenon, bahkan memperoleh
bentuk sebagai ideologi, the ideology of developmentalism
e. Pembangunan sebagai konsep yang sarat nilai (value loaded)
menyangkut proses pencapaian nilai yang dianut suatu bangsa
secara makin meningkat.
f. Pembangunan menjadi culture specific, situaion specific dan time
specific
Namun hakikatnya masyarakat turun aktif dalam pembangunan, bukan hanya

sekedar jadi obyek pembangunan semata, seperti yang diungkapkan Khairudin

(1992: 125) bahwa “ Partisipasi dari masyarakat luas mutlak diperlukan, oleh

karena itulah yang pada akhirnya melaksanakan berbagai kegiatan

pembangunan, rakyat banyak memegang peran sekaligus sebagai obyek dari

subyek pembangunan”.

Disamping itu menurut Suryono (2010: 96) bahwa“ masyarakat yang telah

bersepakat membentuk suatu negara, maka salah satu peran negara adalah

menyediakan barang dan atau jasa yang banyak dibutuhkan oleh warga

negaranya”. Peran negara seperti ini kemudian diselenggarakan oleh

pemerintah dalam bentuk pembangunan. Pembangunan sebenarnya

merupakan suatu proses perubahan sosial.

Berdasarkan beberapa pengertian di atas dapat disimpulkan bahwa

Administrasi pembangunan merupakan proses terjadinya suatu perubahan ke

arah yang lebih baik dari kondisi sebelumnya untuk mencapai tujuan dan cita

cita yang dianggap lebih baik diberbagai aspek kehidupan.

2. Ruang Lingkup Administrasi Pembangunan

 21

Menurut Sudriamunawar (2012: 47) kelompok studi komparatif (CAG-

Comparative Administration Group) yang terdiri atas ahli ahli administrasi

mempunyai :

1 Perhatian terhadap administrasi bagi negara negara yang sedang

berkembang atau yang sedang mengalami masa perubahan dari
masyarakat tradisional agraris ke arah masyarakat maju dan mulai
memperkembangkan industri
2 Perhatian terhadap masalah interelasi antara administrasi sebagai
ilmu maupun sebagai praktek di bidang kehidupan lainnya.
Dalam CAG ini telah banyak di pelajari berbagai permasalahan administrasi di

masing masing negara. Dalam perkembangan berikutnya terdapat empat

kecenderungan dalam administrasi negara yang merupakan alur pikir ke arah

administrasi pembangunan. Keempat kecenderungan tersebut adalah:

1 Perhatian administrasi negara terhadap masalah masalah

pelaksanaan pencapaian tujuan pembangunan
2 Pendekatan dalam administrasi negara adalah pendekatan
behavioral
3 Pendekatan dalam administrasi negara adalah pendekatan
manajemen
4 Studi komparatif ilmu administrasi negara yang
memberikan tekanan kepada ekologi sosial dan kultural
Dengan demikian jelas bahwa administrasi pembangunan lebih

berorientasi kepada peranan serta fungsi pemerintah negara negara baru

berkembang dalam pembangunan nasional secara berencana. Sedangkan

administrasi negara dalam perkembangannya lebih berorientasi untuk

mendukung usaha usaha pembangunan negara negara yang lebih maju.

Kelompok administrasi pembangunan (DAG – Development

Administration Group) berusaha lebih menegaskan orientasi dalam ilmu

administrasi yang sekarang merupakan tingkat permulaan pertumbuhan

 22

“ilmu” administrasi pembangunan. Pada kelompok DAG ini

perkembangan administrasi pembangunan sebagai suatu ilmu yang berdiri

sendiri mulai dirintis. Administrasi pembangunan sampai sekarang masih

mendasarkan kepada prinsip prinsip analisis adminstrasi negara. Menurut

Tjokroamidjojo (dalam Sudriamunawar 2012: 48-50) ciri perbedaan antara

administrasi negara dan administrasi pembangunan:

Tabel 3. Perbedaan administrasi negara dan administrasi pembangunan

Ciri administrasi negara Ciri administrasi pembangunan
1. Lebih banyak terkait dengan 2. Lebih memberikan perhatian terhadap
lingkungan masyarakat negara negara lingkungan yang berbeda beda, terutama bagi
maju lingkungan masyarakat negara negara baru
berkembang
2. Dalam ilmu administrasi negara 2. Administrasi pembangunan mempunyai peran
terdapat kelompok yang cenderung aktif dan berkepentingan pembangunan, baik
berpendapat turut berperannya dalam perumusan kebijaksanaanya maupun dalam
administrasi negara dalam proses pelaksanaannya yang efektif bahkan administrasi
perumusan kebikjasanaan, tetapi ikut serta mempengaruhi tujuan tujuan
peranan itu tetap masih kurang pembangunan masyarakat dan menunjang
ditekankan. Bahkan ada yang pencapaian tujuan tujuan sosial, ekonomi dan lain
menyebut administrasi negara lain yang dirumuskan kebijaksanaannya melalui
bersikap netral terhadap tujuan tujuan proses politik.
pembangunan/ masyarakat
3. Lebih menekankan kepada
3. Justru berorientasi kepada urusan yang
pelaksanaan yang tertib lebih efisien
mendorong perubahan-perubahan (inovasi) ke
dari unit unit kegiatan pemerintahan
arah keadaan yang dianggap lebih baik untuk
pada waktu ini. Berorientasi masa
suatu masyarakat di masa depan
kini. Berorientasi masa depan
4. Lebih menekankan kepada tugas
4. Lebih berorientasi kepada pelaksanaan tugas
tugas umum (rutin) dalam rangkatugas pembangunan (development functions) dari
pelayanan masyarakat (public service)
pemerintah. Dalam hal ini adalah kemampuan
dan tertib pemerintahan (law and
untuk merumuskan kebijaksanaan- kebijaksanaan
order). Administrasi negara lebih
pembangunan dan pelaksanaan yang efektif
bersikap “ balancing agent” seperti telah disebutkan sebagai kemampuan dan
pengendalian instrumen instrumen bagi
pencapaian tujuan pembangunan. Administrasi
pembangunan lebih bersikap sebagai
development”
5 Sebagai akibat dari hal yang 5. Administrasi pembangunan harus mengaitkan
 23

disebutkan di atas, maka administrasi diri dengan substansi perumusan kebijaksanaan

negara lebih kepada kerapian aparatur dan pelaksanaan tujuan tujuan pembangunan di
administrasi itu sendiri berbagai bidang, yaitu ekonomi, sosial, budaya
dan lain lain. Dengan perkataan lain administrasi
dari kebikjasanaan dan isi program program
pembangunan.
6.Dalam administrasi negara seakan 6. Dalam administrasi pembangunan administrasi
akan ada kesan menempatkan dalam aparatur pemerintah juga bisa merupakan
administrator dalam aparatur penggerak perubahan (change agents)
pemerintah sekedar sebagai pelaksana
7 Lebih berpendekan legalitas 7. Lebih berpendekatan lingkungan (ecological
(legalistic approach) approach) berorientasi pada kegiatan (action
oriented) dan bersifat pemecahan masalah
(problem solving)
Sumber Sudriamunawar (2012: 48-50)

Dengan demikian jelas pendekatan Administrasi pembangunan merupakan

bagian dari keseluruhan proses pembangunan sebagai suatu proses perubahan

sosial yang menyeluruh. Sudriamunawar (2012 : 51) sendiri dalam bukunya yang

berjudul “pengantar studi administrasi pembangunan”, memahami bahwa“

Pendekatan administrasi pembangunan berarti sebagai proses pengendalian oleh

negara untuk merealisir pertumbuhan yang direncanakan ke arah suatu keadaan

yang dianggap lebih baik dan kemajuan ini sering disebut modernisasi”.

Berdasarkan penjelasan di atas secara singkat maka jelas ruang lingkup

administrasi pembangunan mempunyai dua fungsi yaitu pertama, Fungsi untuk

penyusunan kebijaksanaan penyempurnaan administrasi negara dan fungsi

merumuskan kebijaksanaan dan program program pembangunan serta

pelaksanaanya secara efektif guna mencapai tujuan yang telah direncanakan

 24

3. Pembangunan Administrasi

Pembangunan administrasi sangat diperlukan dalam kehidupan berbangsa dan

bernegara guna menyelenggarakan program program pembangunan agar berjalan

dengan lancar. Menurut Sudriamunawar(2012: 41) “Administrasi pembangunan

selain menyelenggrakan program pembangunan dituntut pula untuk membangun

administrasinya yang seimbang dengan kemajuan yang diperoleh dari hasil

pembangunan itu sendiri”. Hal itu juga di dukung oleh pernyataan dari Wallis

(1989) yang di kutip oleh Sudriamunawar (2012: 45) bahwa pembangunan

administrasi adalah sebagai induced, permanent improvement in administration.

Dengan demikian meliputi aspek aspek :

1 Perubahan harus merupakan perbaikan dari keadaan

sebelumnya
2 Perbaikan diperoleh dengan upaya yang disengaja (deliberate)
dan bukan terjadi secara kebetulan atau tanpa adanya upaya
3 Perbaikan yang terjadi bersifat jangka panjang dan tidak
sementara, untuk kemudian kembali lagi kepada keadaan
semula
Selain itu menurut Siagian (2014: 151) juga memberikan pernyataan terkait

pentingnya pembangunan administrasi bahwa :

“Asumsi dasar yang digunakan dalam membahas pentingnya

pembangunan administrasi dalam rangka pembangunan nasional ialah
bahwa karena demikian dominannya peranan dan fungsi pemerintah dalam
keseluruhan kegiatan penyelenggaraan pembangunan nasional, maka
pembangunan administrasi mutlak perlu dilakukan. Keberhasilan
pembangunan nasional pada tingkat yang signifikan ditentukan oleh
mampu tidaknya pemerintah dengan seluruh jajarannya memainkan
peranan dan fungsi yang bermuara pada pelaksanaan yang efektif dan
efisien”.
 25

Masih dalam bukunya Siagian (2014: 151) bahwa Penyelenggaraanya

memerlukan suatu sistem administrasi yang andal dalam arti mampu mengambil 9

langkah secara tepat. Sembilan langkah itu ialah:

1 Penumbuhan motivasi untuk membangun

Suatu gejala sosial yang sering tampak dilingkungan masyarakat miskin
atau terbelakang ialah persepsi bahwa” letak pengendalian kehidupan
seseorang (life’s locus of control) tidak terletak dalam diri orang yang
bersangkutan, melainkan di luar dirinya. Persepsi ini timbul karena
kuatnya penerimaan atas “ diktum hukum karma”.
2 Perumusan dan pengambilan keputusan politik

Dalam suatu negara yang menganut paham demokrasi, pengambilan

keputusan oitik merupakan fungsi dari tokoh tokoh yang mendapat
kepercayaan untuk duduk di lembaga legislatif atau perwakilan rakyat.
3 Peletakan dasar hukum
Dalam rangka pelaksanakan keputusan politik yang telah di ambil
pemerintah mutlak perlu mengambil langkah peletakan dasar hukum.
langkah ini sangat pening baik untuk kepentingan pemerintah sendiri
maupun dalam melibatkan berbagai komponen masyarakat.
4 Perumusan rencana pembangunan nasional
Pembangunan naisonal merupakan upaya negara bangsa dalam rangka
pencapaian tujuan akhirnya. Oleh karena itu, pembangunan nasional harus
memiliki ciri seperti komprehensif, konsisten, sistematik, progmatik, dan
berkelanjutan.
5 Penentuan dan perumusan program kerja
Dilihat dari teori administrasi pembangunan, sudut pandang inilah
yang menjadi dasar dan bahkan raison d etre penyusunan program kerja.
Artinya penyusunan dan penentuan program kerja bukan hanya
dimaksudkan sebgai rincian suatu rencana untuk mempermudah
operasionalisasinya. Singkatnya memungkinkan pelaksanakan rencana
secara efisien dan efektif. Agar pelaksanaan rencana efisien dan efektif,
semua pihak yang terlibat dalam penyelenggaraan kegiatan pembangunan
di dalam dan diluar aparatur pemerintahan harus melakukan kegiatan ini.
 26

6 Penentuan Berbagai Proyek Pembangunan

Dalam rencana pembangunan nasional dan program kerja, berbagai

kegiatan yang akan dilakukan dalam bentuk proyek yang ditentukan pada
umumnya mengandung unsur unsur: (a) bentuknya, (b) lokasinya, (c) dana
dan daya yang dialokasikan ,d) satuan kerja penanggungjawab utamanya, e)
sasarannya, f) hasil yang diharapkan, g) pemanfaataannya.
7 Implementasi rencana dan program kerja
Terdapat semacam rumus dalam ilmu administrasi dan manajemen
yang mengatakan bahwa ujian terakhir dalam proses kegiatan organisasi
terletak pada implementasi berbagai kegiatan tersebut. Artinya tepat
tidaknya rumusan misi, rumusan strategi, rumusan rencana dan rumusan
program kerja hanya terlihat pada waktu dilaksanakan, bukan pada waktu
dirumuskan dan ditetapkan. Bukanlah hal yang mustahil bahwa misi,
strategi, rencana, dan program kerja dirumuskan sedemikian rupa sehingga
secara teoritis tepat, akan tetapi tidak dapat dilaksanakan dengan efisien
dan efektif karena berbagai faktor seperti : a) terlalu idealistik, b) standart
hasil dan kinerja terlalu tinggi, dan (c) timbulnya situasi penghalang yang
tidak cukup diperhitungkan sebelumnya.
8 Pentingnya sistem penilaian
Seperti diketahui penilaian merupakan salah satu fungsi penting dalam
proses administrasi dan manajemen. Penyelenggaraan fungsi ini
memungkinkan manajemen membandingkan hasil yang seharusnya di
capai melalui pelaksanaan kegiatan tertentu dengan hasil yang nyatanya di
capai. Teori menekankan bahwa dari penilaian yang obyektif, rasional dan
berdasarkan kriteria yang telah ditetapkan sebelumnya dalam rencana akan
diketahui apakah : a. Hasil yang di capai melebihi target dan standar yang
telah ditentukan, b. Hasil yang dicapai sekedar sesuai dengan harapan, atau
(c) kurang dari yang ditentukan
9 Pentingnya mekanisme umpan balik

Karena administrasi termasuk administrasi pembangunan, merupakan

proses salah satu ciri pokoknya ialah kesinambungan. Dari sudut inilah
pentingnya mekanisme umpan balik harus dilihat. berarti bahwa satu tahap
yang sudah di lalui dinilai. Hasil penilaian akan sangat bermanfaat dan
digunakan sebgai umpan balik kalau perlu, mengkaji ulang seluruh proses
sebelumnya, termasuk rumusan misi, rumusan stategi baik dalam arti
strategi akbar, strategi dasar maupun strategi operasional rencana, program
kerja, maupun kegiatan kegiatan operasional. Penjelasannya adalah
sebagai berikut: dalam hal keberhasilan dapat ditarik kesimpulan bahwa
langkah langkah yang ditempuh dalam proses administrasi dan manajemen
sudah cukup tepat dan baik. Akan tetapi dalam situasi demikian pun,
umpan balik tetap penting agar: a. Tidak timbul rasa puas yang berlebihan
 27

yang dapat menimbulkan arogansi institusional dan individual serta b.

Keberhasilan lebih di tingkatkan lagi karena dapat di pastikan bahwa hasil
yang di capai mungkin dirasakan sudah optimal, akan tetapi belum tentu
sudah maksimal.

1. Pengembangan Kelembagaan

Pembahasan tentang aspek kelembagaan sebagai salah satu sasaran

pembangunan administasi dengan di lingkungan birokrat pemerintahan.

Menurut Siagian (2014: 169) baahwa Titik tolak yang kiranya tepat digunakan

untuk mencapai sasaran pembangunan administrasi dilihat dari aspek

kelembagaannya ialah pemahaman tentang prinsip prinsip organisasi dan

penerapannya. Sepuluh prinsip yang menonjol adalah:

a. Kejelasan tujuan. Siapa pun akan mengakui bahwa suatu organisasi termasuk
negara didirikan untuk mencapai tujuan tertentu.
b. Kejelasan misi, misi merupakan langkah langkah utama yang harus diemban
dalam rangka pencapaian tujuan.
c. Fungsionalisasi. Kenyataan menunjukkan bahwa organisasi pemerintahan
merupakan organisasi yang besar. Besarnya organisasi tersebut berangkat dari
banyaknya fungsi yang harus diselenggarakan, baik dalam arti pemberian
pelayanan kepada masyarakat, pengaturan, maupun pembangunan, oleh
karena itu pembagian tugas antara berbagai satuan kerja dalam lingkungan
organisasi tidak dapat dielakkan.
d. Pembagian tugas, karena banyaknya fungsi yang harus diselenggarakan oleh
pemerintah dengan seluruh jajarannya, salah satu konsekuensinya penerapan
prinsip fungsionalisasi ialah kejelasan dalam pembagian tugas.
e. Departementalisasi artinya semua tugas yang harus dilaksanakan
dikelompokkan ke dalam “ departemen
f. Keseimbangan antara wewenang dan tanggung jawab. Merupakan hal yang
manusiawi apabila dalam kehidupan organisasionalnya, seseorang cenderung
memperbesar wewenangnya dan memperkecil tanggungjawabnya.
g. Kesatuan arah. Telah ditekankan dimuka bahwa dengan kejelasan tujuan,
segala sesuatu kemudian terjadi dalam organisasi harus diarahkan kepada
pencapaian tujuan tersebut.
h. Kesatuan komando, prinsip ini biasanya dikaitkan” sumber perintah” di satu
pihak dan “ jalur tanggungjawab” di pihak lain. Kejelasan kebijaksanaan
tentang pola pengambilan keputusan.Telah dimaklumi bahwa terdapat dua
pola pengambilan keputusan, yaitu pola sentralisasi dan pola desentralisasi.
 28

i. Rentang kendali. Dengan motivasi kuat, loyalitas yang dapat diandalkan

disiplin kerja yang tinggi, rasa tanggungjawab yang besar, dedikasi dan rasa
pengabdian yang mendalam sekalipun, pengawasan tetap diperlukan.

Demikianlah sepuluh prinsip organisasi yang penting untuk dipahami dan

diterapkan dalam pembangunan administasi disoroti dari aspek kelembagaannya.

4. Peran pemerintah dalam pembangunan

Peran pemerintah sangat diperlukan dalam pembangunan untuk

keberhasilan pembangunan. Menurut Hardjanto (2008: 14) bahwa “ Keterlibatan

birokrasi pemerintah dalam proses pembangunan seringkali diidentifikasikan

dengan peranannya sebagi inovator, dinamisator dan stabilisator pembangunan

atau secara singkat disebut sebagai agent of develpment “.

Menurut Suryono (2010: 99) “ birokrasi publik adalah sistem administrasi

publik yang bertujuan untuk melayani kepentingan rakyatnya”. Aparatur

birokrasi publik merupakan instrumen penting dalam masyarakat yang

kehadirannya tak mungkin terelakkan. Dengan kata lain, aparatur birokrasi

publik memiliki kewajiban dalam meningkatkan kesejahteraan masyarakatnya

melalui pelayanan publik dan pembangunan

Lebih lanjut Yen dalam suryono (2010: 100) menyatakan bahwa birokrasi

harus :

“ Go to the people, live among the people . learn from the people ,
plan with the people, work with the people, star with what the people
know, built on what the people have, teach by the showing, learn by doing,
not a showcase , but a pattern, not odds and end, but system , not
piecemeal, but integrated approach, not to conform, but to transform, not
relief, but release”(datanglah kepada rakyat, hidup bersama rakyat, belajar
dari rakyat, rencanakan bersama rakyat, bekerja bersama rakyat, mulailah
 29

dengan apa yang diketahui rakyat, bangunlah apa yang dimiliki rakyat,
ajarilah dengan contoh, belajarlah dengan bekerja, bukan pameran,
melainkan pola, bukan rintangan dan akhir, melainkan suatu sistem, bukan
pendekatan memisah, mainkan menyatu, bukan kompromi melainkan
mengubah, bukan pertolongan, melainkan pembebasan).

Menurut Suryono (2010: 101) “ model birokrasi seperti yang diilustrasikan

oleh Yen di atas merupakan bentuk birokrasi yang sangat mengerti bagaimana

mereka menjadi pembimbing rakyat, karena mereka membangun berdasarkan

permasalahan yang dihadapi rakyat”. Dengan demikian rakyat akan terdorong

untuk berpartisipasi dalam proses dan pelaksanaan pembangunan demi

memenuhi kepentingan dan kebutuhan mereka sendiri.

Selain itu, pendapat lain menurut Swedlow dalam Hardjanto (2008: 14),

menyebutkan peran pemerintah dalam pembangunan adalah:

a. Direct operation: pemerintah menjalankan sendiri (operasi

langsung) kegiatan-kegiatan pembangunan

b. Direct control: pemerintah melakukan pengendalian langsung

terhadap usaha usaha pembangunan lewat perizinan, lisensi,
penjatahan, dan penetapan harga dan sebagainya.
c. Direct influence: pemerintah hanya memberikan pengaruh
langsung dengan cara memberikan persuasi nasehat dalam
usaha pembangunan.
Menurut Siagian (2005: 142-150) beberapa peran pemerintah dalam

kegiatan pembangunan, yaitu :

a. Selaku stabilsator: dalam hal ini pemerintah berperan sebagai

stabilisator dalam berbagai bidang pembangunan, yaitu antara lain
bidang politik ekonomi, dan bidang sosial budaya. a. Dalam
bidang politik peran pemerintah dalam bidang politik ialah
menjamin bahwa dalam kehidupan politk bangsa tidak terjadi
rongrongan, baik yang datang dari kekuatan politik dalam negeri
sendiri maupun yang datang dari luar. b. Dalam bidang ekonomi
pemerintah diharapkan dapat menjalin kondisi stabilitas ekonomi
 30

yang memungkinkan perekonomian sosial dapat terpelihara

sedemikian rupa sehingga ekonomi tumbuh secara wajar, suku
bunga yang tidak tinggi, rendahnya inflasi, kesempatan berusaha
makin luas, proses industrialisasi makin luas, proses industrialisasi
berlangsung dengan baik, dan kebijakan moneter dan fiskal yang
menguntungkan bagi kepentingan nasional. c. Bidang sosial
budaya, pemerintah diharapkan dapat menjadikan negara bangsa
menjadi masyrakat maju modern tanpa kehilangan jati diri.
b. Selaku inovator: dalam memainkan peran selaku investor,
pemerintah sebagai keseluruhan harus menjadi sumber dari hal hal
baru seperti temuan baru, metode baru, sistem baru, dan yang
terpenting adalah cara berpikir yang baru.
c. Selaku modernisator: melalui pembangunan setiap negara
menginginkan menjadi negara modern. Untuk mewujudkan hal itu
diperlukan antara lain penguasaan ilmu pengetahuan dan
teknologi, kemampuan dan kemahiran manajerial, kemampuan
mengelola kekayaan alam yang dimiliki, sistem pendidikan
nasional yang handal, landasan kehidupan poitik yang kukuh, dan
demokratis, memiliki visi yang jelas tentang masa depan,
pemberdayaan rakyat, kesediaan mengambil resiko, orientasi masa
depan, dan bersedia menerima perubahan.
d. Selaku pelopor: pemerintah harus memainkan peranan selaku
pelopor dalam berbagai segi kehidupan bernegara. Dengan kata
lain bahwa selaku pelopor, aparatur pemerintah harus menjadi
panutan bagi seluruh masyarakat.
e. Selaku pelaksana sendiri: meskipun pelaksana berbagai kegiatan
pembangunan merupakan tangggungjawab nasional dan bukan
menjadi beban pemerintah semata karena berbagai pertimbangan
seperti keselamatan negara, modal yang terbatas, kemampuan
yang belum memadai, karena tidak diminati oleh masyarakat dan
karena secara konstitusional memang merupakan tugas
pemerintah, sangat mungkin terdapat berbagai kegiatan yang tidak
bisa diserahkan kepada pihak swasta melainkan diselenggarakan
sendiri oleh pemerintah.
Berdasarkan pengertian dari para ahli, peneliti dapat menyimpulkan bahwa

peran pemerintah dalam pembangunan sangat penting karena peran pemerintah

dalam pembangunan adalah kunci menuju masyarakat yang lebih baik. Peran

pemerintah harus aktif dan positif karena pemerintah harus mempunyai sarana

utama bagi rakyatnya terutama yang berkenaan dengan upaya meningkatkan

tingkat taraf hidup atau tingkat kemakmuran rakyatnya.

 31

C. Pertanian

1. Definisi Pertanian

Pertanian merupakan salah satu sektor mata pencaharian utama bagi

masyarakat Indonesia. Definisi pertanian menurut Banoewidjojo (1984: 19)

bahwa “ pertanian berarti mengusahakan flora dan fauna melalui reproduksi, flora

berarti semua tumbuh tumbuhan mulai tingkat rendah sampai tingkat tinggi,

sedangkan fauna adalah binatang, baik yang dipelihara maupun yang tidak

dipelihara”. Hal itu juga di ungkapkan oleh Mosher (dalam Banoewidjojo, 1984:

20) bahwa pertanian “ merumuskan dalam ruang lingkup yang sempit, pertanian

adalah sejenis proses produksi yang khas yang didasarkan atas proses-proses

pertumbuhan tanaman dan hewan (farm), dalam sebuah usaha tani dan merupakan

suatu bagian usaha (businnes)”.

Di Indonesia pengertian pertanian dalam arti kata luas dititikberatkan

terutama pada produksi yang dihasilkan. Pertanian masih merupakan corak utama

ekonomi negara dunia ketiga. Tenaga kerja sebagian besar diserap oleh sektor

pertanian sedangkan peluang kerja di bidang industri masih sempit dan seringkali

justru meningkatkan jumlah pengangguran. Besarnya tenaga kerja yang dapat

diserap oleh sektor pertanian, fungsi strategis dan besarnya sumberdaya yang

dapat dimanfaatkan semaksimal mungkin diharapakaan dapat menyokong

pembangunan nasional. Hal inilah yang tidak dimiliki oleh negara lain. Nilai lebih

pada sektor pertanian di Indonesia inilah yang intinya perlu ditingkatkan untuk

mendukung pendapatan nasional.

 32

Secara umum, sektor pertanian memiliki beberapa keunggulan, mencakup:

mampu menyediakan dan menyerap tenaga kerja yang besar, tidak menggunakan

kapital yang telalu intensif seperti misalnya sektor industri manufaktur, tidak

terlalu menggantungkan pada modal asing yang saat ini semakin terbatas, sektor

pertanian yang maju dapat membantu mengurangi kebutuhan devisa impor dan

mengurangi angka kemiskinan.

2. Tanah sawah

Tanah sawah adalah tanah yang digunakan untuk menanam padi sawah,

baik secara terus menerus sepanjang tahun maupun bergiliran dengan tanaman

palawija (Hardjowigeno, 2005: 1). Tanah sawah mencakup semua tanah yang

terdapat dalam zona iklim dengan kisaran temperatur yang sesuai untuk

menananm padi paling tidak satu kali dalam setahun. Menurut Hardjowigeno,

(2005: 20) bahwa Tanah sawah dapat berasal dari tanah kering yang dialiri

kemudian disawahkan atau dari tanah rawa-rawa yang dikeringkan dengan

membuat saluran-saluran drainase. Secara garis besar tanah di Indonesia dapat

dibedakan menjadi dua, antara lain:

1. Tanah sawah yang berasal dari lahan kering

Tanah sawah yang berasal dari lahan kering terdapat di daerah dataran

rendah hingga berbukit, bahkan kadang-kadang bergunung yang

kemudian diteraskan dan dialiri melalui air irigasi. Tanah sawah jenis

ini ditemukan di daerah dataran rendah dan daerah punggung, lereng

atau kaki vulkan dan daerah-daerah non vulkanik yang cukup air
 33

sebagai sumber irigasi, banak ditemukan di daerah Jawa, Bali,

Lombok, dan Lampung.

2. Tanah sawah yang berasal dari lahan rawa

Lahan rawa yang disawahkan terdapat di daerah yang hampir datar

atau cekungan dengan sistem drainase yang buruk dan air permukaan

tanah yang dangkal serta tergenang atau banjir selama periode-periode

tertentu dalam setahun.

3. Kualitas Lahan Sawah

Menurut Moorman dan Breeman dalam Hardjowigeno (2005: 163),

kualitas lahan yang sangat sesuai untuk pertumbuhan tanaman padi dapat

ditinjau dari segi:

a) Ketersediaan Air
Ketersediaan air sangat penting bagi petumuhan tanaman
padi. Kekuranga air selam siklus pertumbuhan dengan cepat
menjadi faktor pembatas, sedangkan kejenuhan air dalam zona
perakaran dam air dangkal yang berada pada permukaan tanah
justru merupakan faktor positif bagi pertumbuhan tanaman padi.

b) Ketersediaan Oksigen dalam Zona Perakaran

Ketersediaan oksigen dalam zona perakaran kurang begitu
penting bagi tanaman padi jika sisitem irigas yang dimiliki baik.
Tetapi menjadi faktor yang penting di lahan yang mempunyai
sistem irigasi yang terus menerus dan jenuh.

c) Ketersediaan Hara
Sekalipun ketersediaan hara sangat penting bagi poduktivitas
lahan sawah tetapi kualitas lahan ini perlu diprediksi hanya pada
pengelolaan tingkat rendah yaitu jika lahan tidak dipupuk.

d) Keracunan Hara yang Berasal dari Tanah dan Air

Keracunan yang umum dijumpai antara lain karena
berlimpahnya besi ferro, tingginya kandungan AL larut (misalnya
 34

tanah suifat masam) tingginya asam-asam organik yang

menghambat petumbuhan, hidrogen sulfida.

e) Bahaya banjir
Banjir sebagai fenomena siklus yang dapat diramalkan
biasanya bukan merupakan faktor negatif bagi tanaman padi,
mengingat padi merupakan tanaman semikuatik maka tanaman ini
dapat beradaptasi dengan banjir. Namun demikian kualitas lahan
bahaya banjir dapat menghambat produksi padi sehingga lahan
tersebut tidak dianjurkan untuk ditanami padi.

f) Ketahanan terhadap erosi

Karakteristik lahan utama yang menyebabkan lahan tahan
erosi adalah topografi yang datar atau agak rendah sehingga tidak
terjadi pengikisan tanah oleh air atau sangat rendah.

g) Panjang hari (fotoperiodisitas) dan iklim

Varietas panjang hari bukan merupkan faktor penghambat

bagi tanaman padi secara umum, pada kebanyakan lahan yang
bermatahari rendah (daerah pegunungan) dengan radiasi yang
rendah (daerah tropis berawan), tanaman padi umumnya kurang
produktif.

D. Embung

Salah satu infrastruktur saluran air untuk mengatasi kendala

kekeringan maupun kebanjiran adalah adanya Embung. Embung adalah

bangunan konservasi air berbentuk kolam untuk menampung air hujan dan

air limpasan (run off) serta sumber air lainnya untuk mendukung usaha

pertanian, perkebunan dan peternakan dan rumah tangga). Salah satu cara

untuk menanggulangi kekurangan air di lahan sawah tadah hujan adalah

dengan membangun kolam penampung air atau embung. Embung adalah

kolam penampung kelebihan air hujan pada musim hujan dan digunakan

pada saat musim kemarau.

 35

Tujuan pembuatan embung adalah: menyediakan air untuk pengairan

tanaman di musim kemarau, meningkatkan produktivitas lahan, masa pola

tanam dan pendapatan petani di lahan tadah hujan, mengaktifkan tenaga

kerja petani pada musim kemarau sehingga mengurangi urbanisasi dari

desa ke kota, mencegah/mengurangi luapan air di musim hujan dan

menekan resiko banjir, memperbesar peresapan air ke dalam tanah.

(pla.deptan.go.id/pedum 2007)

Menurut Wirosoedarno (2010: 24-29) pemanfaatan air hujan dapat di

Pengelolaan hujan dapat dilakukan dengan dua cara pertama memandang

hujan sebgai informasi dengam melakukann pengumpulan, analisis dan

intrepetasi data hujan dengan baik serta menggunakannya sesuai dengan

kebutuhan. Kedua adalah pengelolaan air hujan di tanah dan

memanfaatkannya secara efektif dan efisien. Yaitu :

(a) Pola tanam

Pemanfaatan curah hujan untuk memulai kegiatan tanam merupakan cara

tertua di sektor pertanian. Analisis peluang untuk terjadinya curah hujan
dengan batas nilai peluang 70,80 dan 90% dapat memulai kegiatan tanam.
Penggunaan niai peluang dengan batas yang di sesuaikan dengan
kebutuhan tanaman tertentu akan lebih mudah memanfaatkan curah hujan.
Selain cara di atas, pola tanam dapat ditemukan berdasarkan pola
hujan dan pemetaannya. Cara ini telah dilakukan oeh olderman dkk (1979)
untuk seluruh Indonesia. Cara sederhana untuk memulai kegiatan tanam
adalah dengan mengukur curah hujan langsung di lapangan dengan alat
yang sederhana. Kegiatan tanam padi gogorancah misalnya, di anjurkan
jika curah hujan telah mencapai 60 mm. Untuk menghindari kesalahan
tanam akibat terjadi hujan sebelum musim, perlu di dukung dengan pola
hujan setempat.
(b) Embung
Curah hujan yang jatuh ke permukaan tanah tidak semua dapat
dimanfaatkan secraa efisien oleh tanaman. Pada musim hujan sebagian air
hujan yang mencapai permukaan tanah tidak dapat diserap oleh tanaman
 36

karena berada jauh di luar jelajah akar, sedang pada musim kemarau curah
hujan yang rendah sgera hilang oleh laju proses penguapan yang tinggi.
Curah hujan di daerah bermusim hujan dan kemarau dapat di tingkatkan
manfaatnya dengan pembangunan embung, waduk, bendungan dan lain
lain. Kegiatan penampungan air hujan akan dapat meningkatkan
pemanfaatan unsur cuaca yang lain misalnya sinar matahari, suhu
malamyang rendah pada musim kemarau dan lain lain.
Dasar pemanfaatan curah hujan adalah dengan keseimbangan
antara air yang diterima dan dikeluarkan oleh suatu lahan pertanian.
Keseimbangan air tanah pertanian tergantung ada air yang diterima dari
hujan dan pengairan dengan kehilangan air oleh limpasan (run off),
rembesan dan penguapan (evaporanspirasi) dari tanah yang bersangkutan
dan secara sederhana dapat dirumuskan sebagai berikut:
AT = CH - L – P – ET
Dimana,
AT : air tersedia di tanah
CH : limpasan atau air yang mengalir di permukaan tanah
L : limpasan atau air yang mengalir di permukaan tanah
P : perkolasi atau aliran air yang merembes ke luar lapisan tanah yang
lebih dalam
ET : kehilangan air oleh penguapan melalui tanah dan tanaman atau
evapotranspirasi
Dari keseimbangan tersebut, maka air yang tersedia dan dapat digunakan
oleh tanaman hanya sedikit sebab tanaman hanya menyerap air dari
lapisan permukaaan, yaitu sedalam batas jelajah akar tanaman. Laju
kehilangan air dari tanah sedalam jelajah akar tanaman, berbeda pada
setiap jenis tanah bahkan pada setiap lahan pertanian.
Agar curah hujan dapat dimanfaatkan dengan baik, dengan

sendirinya komponen Atas perlu diperbesar dengan cara mengurangi

komponen – komponen yang hilang. Pembuatan embung adalah salah satu

upaya untuk menampung kehilangan air oleh aliran permukaan (run off).

Selanjutnya air tersebut dimanfaatkan kembali untuk pengairan pada saaat

diperlukan. Sedangkan kehilangan air melalui evaporasi adalah yang

tersulit untuk menghindari. Cara cara menghindari evaporasi pada

umumnya dimanfaatkan untuk keperluan tersebut, misalnya mengurangi

sinar matahari langsung ke permukaan, kecepatan angin dan lain lain