Administrator,+journal+manager,+01 +Victor+Immanuel+W

KEDUDUKAN PERATURAN KEBIJAKAN
DALAM UNDANG-UNDANG ADMINISTRASI

PEMERINTAHAN
Victor Imanuel W. Nalle
Fakultas Hukum Universitas Katolik Darma Cendika, Surabaya
Korespondensi: victor.imanuel@ukdc.ac.id
Abstrak
Prinsip diskresi adalah prinsip yang penting sebagai panduan bagi pemerintah untuk
mengambil tindakan. Sebagaimana halnya hakim yang tidak boleh menolak perkara dengan
alasan tidak ada hukumnya, maka pemerintah pun tidak dapat menolak mengambil
tindakan dalam keadaan genting dengan alasan tidak ada dasar hukumnya. Produk hukum
yang merupakan keluaran dari diskresi tersebut berupa peraturan kebijakan (beleidsregels
atau policy rules). Walaupun dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan seringkali
menggunakan peraturan kebijakan tetapi belum ada peraturan perundang-undangan yang
mengatur penggunaan peraturan kebijakan sebagai bentuk diskresi. Undang-Undang
Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan sebagai “payung” bagi hukum
administrasi negara di Indonesia juga tidak mengatur peraturan kebijakan. Tulisan ini
akan mengkaji konsep peraturan kebijakan untuk diintrodusir ke dalam UU Administrasi
Pemerintahan agar terdapat pengaturan yang utuh dari diskresi hingga bentuk-bentuk
dari diskresi, salah satunya peraturan kebijakan.
Kata-kata Kunci: Diskresi; Peraturan Kebijakan; UU Administrasi Pemerintahan.
Abstract
The principle of discretion is an important principle as a guide for the government to take
action. As in the case of judges who may not refuse a case with no legal reason, then the
government can’t refuse to take action in conjuncture with the reason no legal basis.
Although in practice governance policies often use policy rules, but there is no legislation
governing the use of policy rules as a form of discretion. Act No. 30 of 2014 on Public
Administration as an “umbrella” for administrative law in Indonesia is not set policy rules.
This paper will review the policy rules concept to be introduced into the reform of Public
Administration Act. The reform of Public Administration Act will make the Act have the
whole concept of discretion.
Key Words: Discretion; Policy Rule; Public Administration Act.
1
2 REFLEKSI HUKUM [Vol. 10, No. 1
PENDAHULUAN pemerintahan. Oleh karena itu

seharusnya UU Administrasi
Diundangkannya Undang-Undang Pemerintahan mengatur secara
Nomor 30 Tahun 2014 tentang komprehensif aspek-aspek administrasi
Administrasi Pemerintahan (UU pemerintahan sehingga tidak terjadi
Administrasi Pemerintahan) akhirnya “kekosongan” atau norma yang “kabur”
menutup masa kerja DPR RI Periode dalam menjalankan pemerintahan.
2009 – 2014 sebagai salah satu Undang- Namun jika dianalisis secara kritis, UU
Undang yang disahkan di akhir periode. Administrasi Pemerintahan menyisakan
Menteri Pendayagunaan Aparatur ruang kosong pengaturan salah satu
Negara menyambut baik disahkannya instrumen yang seringkali digunakan
UU Administrasi Pemerintahan dan oleh aparatur negara, yaitu peraturan
menyebutnya sebagai akhir penantian kebijakan.
bagi setiap aparatur negara.
Pemerintah, dalam praktiknya,
Menteri Pendayagunaan Aparatur seringkali menggunakan peraturan
Negara dan Reformasi Birokrasi kebijakan sebagai dasar hukum dalam
memberikan argumentasi bahwa UU pelaksanaan kebijakan. Peraturan
Administrasi Pemerintahan nantinya kebijakan yang dibuat oleh pemerintah
menjadi landasan yuridis bagi aparatur bentuknya bukan berupa salah satu
negara dalam melakukan tindakan jenis peraturan perundang-undangan
pemerintahan. UU Administrasi yang dikenal dalam Pasal 7 UU No.12
Pemerintahan memberikan kriteria yang Tahun 2011. Namun dalam praktik
jelas bagi aparatur negara agar tidak seringkali peraturan kebijakan memiliki
terjebak dalam penyalahgunaan kekuatan mengikat yang sama dengan
wewenang. 1 Tentunya argumentasi peraturan perundang-undangan.
tersebut perlu ditanggapi dengan positif
karena sebagian besar tindak pidana Peraturan kebijakan memiliki
korupsi yang dilakukan oleh aparatur substansi dan kekuatan mengikat yang
negara terjadi karena adanya unsur tidak berbeda dengan peraturan
penyalahgunaan wewenang dalam perundang-undangan, tetapi arus besar
melakukan tindakan pemerintahan. pemikiran hukum tidak
mengkategorikan peraturan kebijakan
Tentunya UU Administrasi sebagai peraturan perundang-
Pemerintahan tidak dapat diterima taken undangan. Padahal, menurut Attamimi,
for granted. UU Administrasi peraturan kebijakan jika dilihat dari
Pemerintahan menjadi semacam bentuk dan formatnya seringkali sama
“payung” bagi Undang-Undang lain yang dengan peraturan perundang-
terkait dengan administrasi undangan, lengkap dengan pembukaan
1
Anonim, ‘RUU Adpem Disahkan, Tak Ada Lagi Kriminalisasi Kebijakan’ (2014) <http://
www.menpan.go.id/berita-terkini/2666-ruu-adpem-disahkan-tak-ada-lagi-kriminalisasi-
kebijakan> diakses 19 November 2014.
2016] PERATURAN KEBIJAKAN 3
berupa konsiderans “menimbang”, dasar Undang serupa, yaitu Belanda dan

hukum “mengingat”, batang tubuh Amerika Serikat. Oleh karena itu bahan
berupa pasal-pasal, bagian, bab, serta hukum yang digunakan dalam kajian ini
penutup yang serupa dengan peraturan bukan hanya UU Administrasi
perundang-undangan.2 Praktik tersebut Pemerintahan tetapi juga Algemene Wet
menunjukkan bahwa belum terdapat Bestuursrecht (AWB) dan Admnistrative
kejelasan tentang format dan substansi Procedure Act (APA).
peraturan kebijakan. Peraturan
PEMBAHASAN
kebijakan disebut bukanlah peraturan
perundang-undangan tetapi sifat Diskresi dalam UU Administrasi
substansinya seringkali merupakan Pemerintahan
norma pengaturan untuk umum yang
seharusnya diatur melalui peraturan Naskah Akademik RUU Administrasi
perundang-undangan. Kondisi seperti Pemerintahan tidak memberikan ratio
ini dalam praktiknya tentu dapat legis yang komprehensif terhadap
menimbulkan ketidakpastian hukum, pengaturan konsep diskresi. Naskah
terutama dalam hal kekuatan Akademik RUU Administrasi
mengikatnya. Oleh karena itu Pemerintahan menyatakan sebagai
seharusnya peraturan kebijakan diatur berikut:3
dalam Undang-Undang untuk mencegah
Diskresi merupakan kewenangan
penggunaan peraturan kebijakan secara pejabat administrasi pemerintahan
sewenang-wenang. untuk mengambil keputusan
pemerintahan yang bebas karena belum
Tulisan ini akan menganalisis UU diaturnya suatu hal tertentu dalam
Administrasi Pemerintahan, khususnya peraturan perundang-undangan yang
pengaturan konsep diskresi. Konsep ada. Diskresi dapat memberikan
diskresi tersebut tidak dapat dilepaskan manfaat yang positif bagi
terselenggaranya kegiatan
dari peraturan kebijakan sebagai
pemerintahan yang berkesinambungan
“produk” diskresi. Sebagai kajian
dan tidak terhambat oleh kekosongan
doktrinal, tulisan ini akan menggunakan hukum yang ada, namun demikian
pendekatan konseptual dan pendekatan diskresi dapat menimbulkan dampak
perbandingan. Pendekatan konseptual negatif apabila di dalam
akan difokuskan pada konsep diskresi pelaksanaannya justru melanggar
dan konsep peraturan kebijakan. rambu-rambu hukum yang ada serta
bertentangan dengan norma-norma
Pendekatan perbandingan akan
yang ada di masyarakat dan
digunakan untuk menganalisis bertentangan dengan kepentingan
pengaturan peraturan kebijakan di umum.
negara lain yang telah memiliki Undang-
2
A. Hamid S.Attamimi, ‘Hukum tentang Peraturan Perundang-undangan dan Peraturan Kebijakan
(Hukum Tata Pengaturan)’ (Pidato Purna Bakti Guru Besar Tetap Universitas Jakarta 1993) 13.
3
Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi, Naskah Akademik
Rancangan Undang-Undang Administrasi Pemerintahan (Kemenpan RB 2014) 54.
Berdasarkan definisi tersebut c. Peraturan perundang-undangan

maka diskresi dalam Naskah Akademik tidak lengkap atau tidak jelas;
RUU Administrasi Pemerintahan timbul d. Adanya stagnasi pemerintahan.4
karena adanya kekosongan hukum.
Namun pengaturan diskresi lebih lanjut Definisi tersebut menunjukkan
dalam UU Administrasi Pemerintahan bahwa diskresi tidak hanya berupa
mengalami perluasan. keputusan tetapi dapat juga berupa
tindakan atau keputusan yang disertai
Diskresi secara khusus diatur dengan tindakan. Tindakan dalam
dalam Bab VI UU Administrasi konteks ini dimaknai UU Administrasi
Pemerintahan. Sebelumnya Pasal 1 Pemerintahan sebagai perbuatan
mendefinisikan diskresi sebagai Pejabat Pemerintahan atau
Keputusan dan/atau Tindakan yang penyelenggara negara lainnya untuk
ditetapkan dan/atau dilakukan oleh melakukan dan/atau tidak melakukan
Pejabat Pemerintahan untuk mengatasi perbuatan konkret dalam rangka
persoalan konkret yang dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan (Pasal 1
penyelenggaraan pemerintahan dalam angka 8). Dengan demikian diskresi
peraturan perundang-undangan yang dapat memiliki 2 (dua) bentuk. Pertama,
memberikan pilihan, tidak mengatur, keputusan tata usaha negara. Kedua,
tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau tindakan nyata pemerintahan atau yang
adanya stagnasi pemerintahan. Definisi dikonsepkan oleh Utrecht 5 sebagai
tersebut memberikan unsur-unsur perbuatan pemerintah yang
diskresi, antara lain: berdasarkan fakta atau perbuatan yang
bukan perbuatan hukum atau
1. Berupa keputusan dan/atau
perbuatan tanpa akibat yang diatur oleh
tindakan;
hukum. Oleh karena itu, jika mengacu
2. Ditetapkan dan/atau dilakukan;
pada definisi UU Administrasi
3. Dilakukan oleh pejabat
Pemerintahan, diskresi juga berupa
pemerintahan;
tindakan faktual yang tidak memiliki
4. Untuk mengatasi persoalan konkret
akibat hukum (lihat Gambar 1).
dalam penyelenggaraan
pemerintahan;
5. Diskresi tersebut dilakukan dalam
hal (bersifat alternatif):
a. Peraturan perundang-undangan
memberikan pilihan;
b. Peraturan perundang-undangan
tidak mengatur;
4
Stagnasi pemerintahan merupakan kondisi tidak dapat dilaksanakannya aktivitas pemerintahan
sebagai akibat kebuntuan atau disfungsi dalam penyelenggaraan pemerintahan, misalnya
bencana alam atau gejala politik. Lihat Penjelasan Pasal 22 ayat (2) UU Administrasi
Pemerintahan.
5
Jum Anggriani, Hukum Administrasi Negara (Graha Ilmu 2012) 106.
Gambar 1. Alur Diskresi Berdasarkan UU Administrasi Pemerintahan
Jika dikaitkan dengan berbagai dituntut untuk bertindak aktif di tengah

pendapat yang dikemukakan ahli, dinamika kehidupan masyarakat.7
terlihat bahwa konsep diskresi dalam
Pandangan yang tidak jauh berbeda
UU Administrasi Pemerintahan telah
juga disampaikan oleh Kranenburg.
mencoba mensintesiskan berbagai
Menurut Kranenburg, sebagaimana
pendapat. Menurut Darumurti,
dikutip Hadjon, kebebasan yang
misalnya, diskresi dapat didefinisikan
dimaksud dalam diskresi adalah
sebagai bentuk wewenang pada badan
kebebasan karena tidak ada pengaturan.
atau pejabat pemerintah yang
Diskresi perlu dilakukan karena
memungkinkan mereka untuk
Undang-Undang tidak merinci apa yang
melakukan pilihan-pilihan dalam
terjadi secara konkret dan hal itulah
mengambil tindakan hukum dan/atau
yang harus dicari sendiri oleh
tindakan faktual dalam lingkup
pemerintah. Oleh karena itu tetap ada
tindakan pemerintah.6 Diskresi dimiliki
keterikatan pada peraturan perundang-
oleh pemerintah karena pemerintah
undangan saat tindakan pemerintah
harus aktif berperan mencampuri
dilakukan atas dasar diskresi.8
bidang kehidupan sosial ekonomi
masyarakat (public service) yang Konsep diskresi yang penting adalah
mengakibatkan pemerintah tidak boleh bahwa ketika diskresi digunakan dalam
menolak untuk mengambil keputusan pemerintahan maka berlaku
ataupun bertindak dengan dalih terjadi perlindungan hukum kepada badan/
kekosongan pengaturan hukum. pejabat yang bersangkutan.
Pemerintah diberikan kewenangan Perlindungan hukum bagi badan/
untuk campur tangan dalam lapangan pejabat yang melakukan diskresi adalah
kehidupan masyarakat dan pemerintah jaminan imunitas dari tindakan judicial
6
Krishna D. Darumurti, Kekuasaan Diskresi Pemerintah (Citra Aditya Bakti 2012) 57-58.
7
Ibid.
8
Philipus M.Hadjon, Pengertian Dasar tentang Tindak Pemerintahan (Djumali 1985) 45.
review oleh hakim. Hal ini terkenal kewenangan. 11 Oleh karena itu,
dengan adagium “kebijakan tidak dapat misalnya, Peraturan Gubernur yang
diadili”. Dalam hukum tata negara atau dibentuk atas dasar diskresi (tanpa
hukum administrasi Amerika Serikat, adanya atribusi atau delegasi atau
isu pengujian terhadap kebijakan mandat) seharusnya tidak dikategorikan
termasuk dalam kategori political sebagai peraturan perundang-
question atau nonjusticiable issue yaitu undangan. Lalu dikategorikan sebagai
pengadilan akan menahan diri untuk apakah produk hukum dari diskresi
tidak melakukan intervensi (self- tersebut?
restraint) atas kekuasaan pemerintah
UU Administrasi Pemerintahan
yang sifatnya sangat teknikal. Menurut
hanya memasukkan KTUN dan tindakan
Cass R. Sunstein, sebagaimana dikutip
faktual pemerintah sebagai bentuk
Darumurti, dasar pertimbangan
diskresi, walaupun tindakan faktual
pengadilan untuk tidak melakukan
pada hakikatnya tidak dapat
intervensi terhadap tindakan diskresi
dikategorikan sebagai produk hukum
pemerintah adalah argumen
pemerintah karena tidak menimbulkan
pragmatisme, yaitu: “judges lack
akibat hukum. KTUN sebagai produk
expertise and they are not politically
hukum dari diskresi berimplikasi pada
accountable”.9
sifat diskresi. Dengan demikian diskresi
Jika diskresi timbul karena tidak karena, misalnya, kekosongan hukum
adanya pengaturan maka seharusnya hanya dapat dibentuk dalam KTUN yang
bentuk dari diskresi tidak dapat berupa sifatnya konkrit, individual, dan final.12
peraturan perundang-undangan. Pasal Padahal diskresi juga harus diikuti
8 ayat (2) Undang-Undang Nomor 12 dengan produk hukum yang bersifat
Tahun 2011 tentang Pembentukan umum dan abstrak karena implikasi
Peraturan Perundang-undangan kekosongan hukum bersifat umum,
menyatakan bahwa peraturan yang bukan individual.
tidak termasuk dalam hierarki
Secara teoretis, ilmu hukum
peraturan perundang-undangan [Pasal
administrasi mengenal konsep
7 ayat (1)] 10 mempunyai kekuatan
peraturan kebijakan sebagai produk
hukum mengikat sepanjang
hukum dari diskresi. Namun peraturan
diperintahkan oleh peraturan
kebijakan bukanlah peraturan
perundang-undangan yang lebih tinggi
perundang-undangan sehingga
atau dibentuk berdasarkan
implikasi mengikatnya tidak sama
9
Krishna D. Darumurti, Op.Cit. 36-37.
10
Hierarki tersebut mencakup UUD NRI 1945, Ketetapan MPR, Undang-Undang/Peraturan
Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan
Daerah Provinsi, Peraturan Daerah Kabupaten/Kota
11
Kewenangan, jika merujuk pada Pasal 11 UU No. 30 Tahun 2014, hanya dapat diperoleh melalui
atribusi, delegasi, dan mandat.
12
Lihat UU No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara sebagaimana telah diubah
dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009.
dengan peraturan perundang- dilepaskan dari diskresi yang diatur

undangan. Namun pada praktiknya, dalam UU Administrasi Pemerintahan.
kekuatan mengikat peraturan kebijakan
Praktik dalam pemerintahan
sebenarnya telah mengalami perluasan.
menunjukkan bahwa berbagai bentuk
Peraturan kebijakan, menurut Bagir
peraturan kebijakan digunakan dalam
Manan, tidak secara langsung mengikat
penyelenggaraan pemerintahan. Namun
secara hukum walaupun tetap
berbagai bentuk peraturan kebijakan
mengandung relevansi hukum.
tersebut tidak diatur kedudukannya
Kekuatan mengikatnya hanya bagi
sebagai peraturan kebijakan. Menurut
badan atau pejabat administrasi negara
Jimly Asshiddiqie, dalam praktiknya di
sendiri. Meskipun ketentuan dalam
Indonesia, peraturan kebijakan dapat
peraturan kebijakan biasanya akan
dibuat dalam bentuk-bentuk seperti:14
menyangkut masyarakat umum secara
tidak langsung. Sebagai contoh adalah a. Surat edaran 15 , contoh: Surat
suatu Juklak pelaksanaan tender. Edaran Bank Indonesia;
Juklak tersebut hanya berisi ketentuan b. Surat perintah 16 atau instruksi,
tata cara administrasi negara dalam contoh: Instruksi Presiden;
menyelenggarakan tender tetapi c. Pedoman Kerja atau Manual;
ketentuan-ketentuan tersebut secara d. Petunjuk Pelaksanaan (Juklak);
tidak langsung akan terkait dengan e. Petunjuk Teknis (Juknis);
calon peserta tender.13 Walaupun sifat f. Buku Panduan atau “guide”
peraturan kebijakan pada hakikatnya (guidance);
tidak mengikat, tetapi pada praktiknya g. Kerangka Acuan atau Term of
peraturan kebijakan memegang peranan Reference (TOR);
penting dalam penyelenggaraan h. Desain Kerja atau Desain Proyek
pemerintahan. Dengan peranan yang (Project Design).
penting dalam penyelenggaraan
pemerintahan, seharusnya UU Selain bentuk-bentuk yang
Administrasi Pemerintahan mengatur dikemukakan Jimly Asshiddiqie, Bagir
peraturan kebijakan, tetapi pada Manan juga memberikan contoh bentuk
kenyataannya justru sebaliknya. peraturan kebijakan yang pernah
Padahal peraturan kebijakan tidak dapat digunakan dalam administrasi
13
Bagir Manan dan Kuntana Magnar, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia (Alumni
1997) 170.
14
Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang (Rajawali Pers 2010) 274.
15
Pasal 1 Angka 43 Permendagri No. 55 Tahun 2010 tentang Tata Naskah Dinas di Lingkungan
Kementerian Dalam Negeri mendefinisikan Surat Edaran sebagai naskah dinas yang berisi
pemberitahuan, penjelasan dan/atau petunjuk cara melaksanakan hal tertentu yang dianggap
penting dan mendesak.
16
Pasal 1 Angka 47 Permendagri No. 55 Tahun 2010 mendefinisikan Surat Perintah sebagai
naskah dinas dari atasan yang ditujukan kepada bawahan yang berisi perintah untuk
melaksanakan pekerjaan tertentu.
17
Bagir Manan, ‘Peraturan Kebijakan’ (2008) Varia Peradilan 1, 16-17.
pemerintahan. Beberapa bentuk Instruksi merupakan suatu bentuk

tersebut antara lain:17 keputusan yang bersifat hirarkis,
berlaku bagi jajaran administrasi
1. Peraturan kebijakan yang berbentuk
negara di bawah pembuat instruksi.
peraturan.
Berdasarkan isinya, terdapat
Sebagai contoh peraturan kebijakan
instruksi yang merupakan peraturan
yang berbentuk peraturan adalah
kebijakan dan ada juga yang bukan
Permendagri No.4 Tahun 1976
peraturan kebijakan. Instruksi
tentang Tata Cara Pelaksanaan
tentang kebijakan konkret tertentu
Penyerahan Urusan-urusan dari
(khusus) tidak dapat dimasukkan
Daerah Tingkat I kepada Daerah
sebagai peraturan kebijakan.
Tingkat II.
Instruksi untuk melaksanakan
2. Peraturan kebijakan yang berbentuk
tugas tertentu bukanlah peraturan
keputusan.
kebijakan. Instruksi akan menjadi
Peraturan kebijakan yang berbentuk
peraturan kebijakan jika disertai
keputusan bukanlah KTUN. Sifat
dengan ketentuan yang bersifat
substansinya berbeda dengan KTUN
umum.
yang bersifat konkret, individual,
5. Pengumuman tertulis.
dan final. Contoh peraturan
Sekitar tahun 1945-1949 cukup
kebijakan berbentuk keputusan
banyak dijumpai berbagai macam
adalah Keppres No.29 Tahun 1984
pengumuman atau maklumat.
tentang Pelaksanaan Anggaran
Tetapi maklumat yang ditetapkan
Pendapatan dan Belanja Negara.
pada waktu itu tidak selalu bersifat
3. Surat Edaran.
peraturan kebijakan. Perlu
Administrasi negara sebagia
dibedakan kedudukan Presiden dan
pelaksana suatu kebijakan tidak
Wakil Presiden saat membuat
dapat begitu saja
pengumuman atau maklumat,
mengenyampingkan surat edaran.
apakah sebagai administrasi negara
Karena, walaupun surat edaran
atau pemegang kekuasaan negara.
bukan merupakan suatu ketentuan
Maklumat Nomor X Tahun 1945 (16
hukum tetapi merupakan
Oktober 1945), menurut Bagir
manifestasi dari kebebasan
Manan, harus dipahami sebagai
bertindak yang melekat pada
keputusan negara bukan
administrasi negara. Dalam
administrasi negara. Pengumuman
administrasi negara juga berlaku
sebagai peraturan kebijakan juga
asas mematuhi keputusan sendiri
harus berbentuk tertulis dan bersifat
dan menjalankan dengan sungguh-
umum.
sungguh kebijakan yang ditetapkan
secara hirarkis dalam lingkungan Peraturan Kebijakan sebagai Produk
administrasi negara yang Diskresi
bersangkutan.
Sub-bahasan sebelumnya telah
4. Instruksi.
menjelaskan hakikat diskresi sebagai
tindakan yang diambil pemerintah keputusan tertulis dari suatu badan

untuk mengatasi kekosongan hukum administrasi bilamana keputusan
sebagai upaya mengatasi masalah tertulis tersebut menetapkan suatu
penyelenggaraan pemerintahan. tindakan hukum publik.” Lengkapnya
Undang-Undang yang mengatur Artikel 1:3(1) menyatakan: “Onder besluit
administrasi pemerintahan di Belanda wordt verstaan: een schriftelijke
dan Amerika Serikat mengatur beslissing van een bestuursorgaan,
bagaimana diskresi tersebut kemudian inhoudende een publiekrechtelijke
berujung pada peraturan kebijakan rechtshandeling (‘Order’ means a written
sebagai produknya. decision of an administrative authority
constituting a public law act).
Peraturan kebijakan di Belanda,
yang dikenal dengan istilah beleidregels, Beleidsregel jika mengacu pada AWB
telah diatur dalam Undang-Undang menitikberatkan perannya sebagai
Administrasi Pemerintahan atau peraturan untuk menafsir regulasi.
Algemene Wet Bestuursrecht (AWB), yang Regulasi pada umumnya ditafsirkan
juga diterjemahkan dalam bahasa karena adanya norma yang kabur.
Inggris menjadi General Administrative Selain itu beleidsregel, menurut AWB,
Law Act (GALA). Peraturan kebijakan haruslah berupa besluit. Oleh karena itu
diatur dalam Artikel 1:3(4) AWB sebagai AWB secara langsung telah memberikan
berikut: batasan bahwa peraturan kebijakan
haruslah berbentuk tertulis.
Onder beleidsregel wordt verstaan: een
bij besluit vastgestelde algemene regel, Van der Vlies, salah seorang ahli
niet zijnde een algemeen verbindend perundang-undangan Belanda,
voorschrift, omtrent de afweging van mengidentifikasi peraturan kebijakan di
belangen, de vaststelling van feiten of de
Belanda yang lebih banyak dibuat oleh
uitleg van wettelijke voorschriften bij het
gebruik van een bevoegdheid van een
menteri tidak bersumber pada Undang-
bestuursorgaan. Undang. Contoh peraturan menteri yang
merupakan peraturan kebijakan adalah
(Terjemahan GALA: ‘Policy rule’ means
keputusan dan surat edaran mengenai
an order, not being a generally binding
pajak, peraturan subsidi, surat edaran
regulation, which lays down a general
rule for weighing interests, determining mengenai orang asing serta surat edaran
facts or interpreting statutory regulations mengenai pelaksanaan Undang-Undang
in the exercise of a power of an Tunjangan Sosial. 18 Van der Vlies
administrative authority.) kemudian membagi peraturan kebijakan
di Belanda, pada praktiknya, ke dalam
Besluit atau order [sebagaimana disebut
dua kategori, yaitu:
oleh Artikel 1:3(4)] dalam Artikel 1:3(1)
didefinisikan sebagai “sebuah
18
I.C. van der Vlies, Buku Pegangan Perancang Peraturan Perundang-undangan (Direktorat Jenderal
Peraturan Perundang-undangan Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia RI 2005) 192.
a. Peraturan kebijakan karena The principle of legality is regarded more

kewenangan membuat beschikking and more as an obstacle for effective,
efficient decision-making that serves the
yang timbul karena kewenangan
general interest. Some authors state that
menteri, dari suatu Undang-Undang,
it is the current, fast changing society that
untuk membentuk beschikking. impedes the standardizing power of
Namun Undang-Undang tidak legislation. The way of reasoning is then:
merinci norma-norma apa saja yang the society changes so fast that the
perlu diperhatikan oleh menteri legislative procedure is simply too slow
to adapt rules and regulations to this new
dalam membuat suatu keputusan.
societal situation.20
Oleh karena itu, seseorang tidak
dapat mengetahui dari Undang- Lebih lanjut Tollenaar
Undang tersebut dalam hal apa ia mengemukakan bahwa persyaratan
mempunyai atau tidak mempunyai yang paling penting dalam membentuk
hak atas keputusan yang peraturan kebijakan adalah bahwa
diinginkannya sehingga ia berada peraturan kebijakan harus diterapkan
dalam ketidakpastian hukum. oleh badan administratif yang kompeten.
b. Peraturan kebijakan karena Badan administratif yang kompeten
kewenangan membuat keputusan adalah badan administratif memiliki
lainnya, yang pada umumnya terkait wewenang untuk membuat keputusan
dengan kewenangan yang timbul individual. Jadi, misalnya, pemerintah
dari Undang-Undang tentang kota yang kompeten untuk
anggaran negara. Peraturan mengeluarkan izin bangunan juga
kebijakan ini timbul karena kondisi- memiliki kompetensi untuk menetapkan
kondisi dalam konteks penggunaan peraturan kebijakan yang berkaitan
dana anggaran negara memerlukan dengan izin tersebut.21
peraturan kebijakan untuk
memudahkan pengelolaan dana Pengaturan peraturan kebijakan
tersebut.19 dalam AWB berdampak pada
pelaksanaan peraturan yang tidak
Menurut Albertjan Tollenaar, termasuk peraturan perundang-
peraturan kebijakan merupakan sebuah undangan, atau yang dikategorikan
terobosan untuk mengatasi hambatan Tollenaar sebagai soft law. Kodifikasi
dari asas legalitas yang berakibat pada peraturan kebijakan di Belanda
inefisiensi dan ketidakefektifan dalam membuat aplikasi soft law dalam
pengambilan keputusan pada pengambilan keputusan yang bersifat
masyarakat yang berubah dengan cepat. individual menjadi kompleks. Semenjak
Menurut Tollenaar: parlemen Belanda mendefinisikan
peraturan kebijakan, hal tersebut juga
19
Ibid. 193-197.
20
Albertjan Tollenaar, ‘Soft Law and Policy Rules in the Netherlands’ (2012) Netherlands
Administrative Law Library 1, 4.
21
Ibid.
berakibat pada implikasinya karena Berdasarkan ruang lingkup

peraturan kebijakan menjadi memiliki peraturan yang luas tersebut tidak
kekuatan yang sama dengan peraturan semua cakupan peraturan harus
perundang-undangan (hard law). Oleh mengikuti prosedur pembuatan
karena itu badan-badan administratif peraturan yang diatur oleh APA.
dalam bertugas harus bertindak sesuai Beberapa peraturan dikecualikan dari
dengan peraturan kebijakan. prosedur notice and comment. Beberapa
Penyimpangan hanya diperbolehkan peraturan yang dikecualikan tersebut,
dalam ‘keadaan khusus’.22 berdasarkan Section 553(b)(A) adalah
interpretative rules dan general
Amerika Serikat juga mengatur
statements of policy. Beberapa bentuk
peraturan kebijakan di dalam
peraturan ini serupa dengan konsep
Administrative Procedure Act (APA).
peraturan kebijakan di Indonesia,
Namun pengaturan peraturan kebijakan
misalnya juklak, juknis, dan surat
di Amerika Serikat tidak komprehensif
edaran. Praktik administrasi
sebagaimana pengaturan beleidsregel
pemerintahan di Inggris bahkan
dalam AWB. APA tidak menyebut secara
menunjukkan berbagai variasi bentuk
eksplisit terminologi policy rule,
peraturan kebijakan yang digunakan,
sebagaimana AWB menyebutnya dengan
yaitu:
terminologi beleidregel. Namun apapun
peraturan yang substansinya adalah a. Procedural rules, yaitu aturan yang
kebijakan (policy), berdasarkan APA, memberikan panduan prosedur bagi
merupakan suatu peraturan (rule). pemohon dalam mengajukan
Proses pembuatan peraturan (rule permohonan.
making) itu pula yang diatur dalam APA. b. Interpretative guides, aturan yang
Rule, menurut Section 551(4) APA, menjelaskan bagaimana seharusnya
berarti: aturan hukum yang lebih tinggi
ditafsirkan dan dilaksanakan.
…the whole or a part of an agency
c. Instructions to officials, aturan yang
statement of general or particular
applicability and future effect designed berisi instruksi bagi bawahan dari
to implement, interpret, or prescribe law pejabat yang mengeluarkan
or policy or describing the organization, peraturan kebijakan tersebut.
procedure, or practice requirements of an d. Prescriptive/evidential rules, yang
agency and includes the approval or lebih menitikberatkan perspektif
prescription for the future of rates, wages,
posisi aturan tersebut sebagai alat
corporate or financial structures or
reorganizations thereof, prices, facilities, bukti dalam mengukur tindakan
appliances, services or allowances pejabat administrasi. Oleh karena
therefore or of valuations, costs, or itu, bentuk atau jenis peraturan
accounting, or practices bearing on any kebijakan ini lebih dilihat dari
of the foregoing. kemanfaatannya dalam aspek
tanggung gugat pemerintah.
22
Ibid.
e. Commendatory rules, umummnya statements of policy didefinisikan sebagai

dan utamanya aturan ini berisi “statements issued by an agency to
rekomendasi untuk melakukan advise the public prospectively of the
suatu tindakan. manner in which the agency proposes to
f. Voluntary codes, merupakan aturan exercise a discretionary power.” 23
yang diciptakan sebagai kode etik Definisi-definisi tersebut sekaligus
untuk dipatuhi di internal menunjukkan bahwa policy rule di
organisasi. Amerika Serikat merupakan implikasi
g. Rules of practice, management, or dari discretionary power yang dimiliki
operation; salah satu contoh oleh pemerintah dalam menjalankan
peraturan kebijakan jenis ini adalah pemerintahan.24
peraturan kebijakan yang
Pengaturan peraturan kebijakan di
meringankan pajak jika wajib pajak
Belanda dan Amerika Serikat
memenuhi syarat tertentu atau
menunjukkan karakter peraturan
melakukan tindakan-tindakan
kebijakan, yaitu tidak diperlukannya
tertentu yang diinginkan oleh
pendelegasian wewenang dari Undang-
pemerintah.
Undang untuk membentuk peraturan
h. Consultative devices and
kebijakan. Walaupun tidak ada
administrative pronouncements, jenis
pendelegasian wewenang untuk
atau bentuk peraturan kebijakan ini
membentuknya, tetapi praktik
menyerap bentuk peraturan
pemerintahan menunjukkan perlunya
kebijakan yang tidak termasuk ke
wewenang pejabat pemerintahan
dalam bentuk-bentuk peraturan
memberikan interpretasi terhadap
kebijakan lainnya tetapi memiliki
Undang-Undang yang tidak jelas
signifikansi terhadap kasus-kasus
normanya.
individual.
Interpretasi tersebut bisa menjadi
Attorney General’s Manual on the
sangat diperlukan karena perlunya
Administrative Procedure Act
kesamaan pandangan eksekutif dalam
mendefinisikan interpretative rules
menyelenggarakan pemerintahan.
sebagai: “…rules or statements issued by
Ketiadaan kesamaan pandangan dalam
an agency to advise the public of the
menafsirkan Undang-Undang dapat
agency’s construction of the statutes and
menyebabkan macetnya pemerintahan.
rules which it administers.” General
23
Jacob E. Gersen, Legislative Rules Revisited, (2007) 74 The University of Chicago Law Review
1705, 1709.
24
Menurut Jack M. Beermann, suatu peraturan disebut sebagai interpretative rules jika aturan
tersebut tidak menambahkan hal yang baru di dalam peraturan perundang-undangan yang
sebelumnya telah ada. Peraturan tersebut haruslah sekedar menginformasikan kepada publik
sudut pandang badan administrasi terhadap pengertian atau maksud dari suatu peraturan
perundang-undangan. Sedangkan general statements of policy menginformasikan kepada publik
tentang pandangan badan administrasi terhadap kebijakannya tetapi tidak bermaksud untuk
menambahkan atau meniru peraturan perundang-undangan yang telah ada sebelumnya. Lihat
Jack M. Beermann, Administrative Law (Aspen Publishers 2010) 86-87.
Norma yang kabur justru dapat inilah yang makin menunjukkan

mempengaruhi pejabat pemerintahan hubungan diskresi dan peraturan
dalam mengambil tindakan. Konteks kebijakan (lihat Gambar 2).
Gambar 2. Alur Terbentuknya Peraturan Kebijakan di Belanda dan Amerika

Serikat
PENUTUP yang lebih tinggi. Oleh karena itu, jika

diatur dalam UU Administrasi
Pendekatan perbandingan
Pemerintahan, diperlukan ketentuan
menunjukkan bahwa pengaturan
yang mengatur bentuk-bentuk tersebut
diskresi seharusnya juga diimbangi
secara enumerasi.
dengan pengaturan peraturan
kebijakan. Pengaturan peraturan
kebijakan tersebut diperlukan untuk
memberikan rambu-rambu dalam
pembentukan peraturan kebijakan dan
bentuk-bentuk peraturan kebijakan
yang digunakan. Pada praktiknya,
seringkali diskresi pemerintahan
menggunakan bentuk-bentuk peraturan
perundang-undangan padahal
pembentukan peraturan perundang-
undangan tersebut tidak didelegasikan
oleh peraturan perundang-undangan
Tabel 1. Perbandingan Pengaturan Peraturan Kebijakan
Aspek Belanda Amerika Serikat Indonesia:

Rekomendasi
Latar Norma yang kabur Norma yang kabur Kekosongan hukum,
belakang Norma yang kabur,
Stagnasi
pemerintahan,
Adanya pilihan
Fungsi Interpretasi Interpretasi peraturan Interpretasi peraturan,
peraturan regulasi sementara
Bentuk Besluit Interpretative rules, Juklak, juknis, surat
general statements of edaran, instruksi
policy, dan rules of
agency organization,
procedure, or practice.
Namun peraturan kebijakan sebaiknya kebijakan menjadi salah satu bentuk

bukan menjadi satu-satunya tindakan diskresi, bersama KTUN maupun
pemerintahan yang dapat dilakukan tindakan faktual (lihat Gambar 3).
sebagai bentuk diskresi. Peraturan
Gambar 3. Alur Peraturan Kebijakan

dalam UU Administrasi Pemerintahan (Rekomendasi)
DAFTAR PUSTAKA; Pidato
Buku Attamimi, A. Hamid S., Hukum tentang

Peraturan Perundang-undangan dan
Anggriani, Jum, Hukum Administrasi Peraturan Kebijaka (Hukum Tata
Negara (Graha Ilmu 2012). Pengaturan), Pidato Purna Bakti
Guru Besar Tetap Universitas
Asshiddiqie, Jimly, Perihal Undang-
Indonesia, 1993.
Undang (Rajawali Pers 2010).
Internet
Beermann, Jack M., Administrative Law
(Aspen Publishers 2010). Anonim, ‘RUU Adpem Disahkan, Tak
Ada Lagi Kriminalisasi Kebijakan’
Darumurti, Krisha D., Kekuasaan
(2014) <http://www.menpan.go.id/
Diskresi Pemerintah (PT. Citra Aditya
berita-terkini/2666-ruu-adpem-
Bakti 2012).
disahkan-tak-ada-lagi-kriminalisasi-
Hadjon, Philipus M., Pengertian Dasar kebijakan> diakses 19 November
tentang Tindak Pemerintahan, 2014.
(Djumali 1985).
Lain-lain
Manan, Bagir, dan Kuntana Magnar,
Beberapa Masalah Hukum Tata Kementerian Pendayagunaan Aparatur
Negara Indonesia (Alumni 1997). Negara dan Reformasi Birokrasi,
Naskah Akademik Rancangan
Vlies, I.C.van der, Buku Pegangan Undang-Undang Administrasi
Perancang Peraturan Perundang- Pemerintahan (Kemenpan RB 2014).
undangan (Direktorat Jenderal
Peraturan Perundang-undangan
Departemen Hukum dan Hak Asasi
Manusia RI 2005).
Jurnal
Gersen, Jacob E., ‘Legislative Rules

Revisited’ (2007) 74 The University
of Chicago Law Review 1705.
Manan, Bagir, ‘Peraturan Kebijakan’

(2008) Varia Peradilan 1.
Tollenaar, Albertjan, ‘Soft Law and Policy

Rules in the Netherlands’ (2012)
Netherlands Administrative Law
Library 1.

Administrator,+journal+manager,+01 +Victor+Immanuel+W

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Administrator,+journal+manager,+01 +Victor+Immanuel+W

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

KEDUDUKAN PERATURAN KEBIJAKAN

DALAM UNDANG-UNDANG ADMINISTRASI

Kata-kata Kunci: Diskresi; Peraturan Kebijakan; UU Administrasi Pemerintahan.

Key Words: Discretion; Policy Rule; Public Administration Act.

PENDAHULUAN pemerintahan. Oleh karena itu

berupa konsiderans “menimbang”, dasar Undang serupa, yaitu Belanda dan

Berdasarkan definisi tersebut c. Peraturan perundang-undangan

Gambar 1. Alur Diskresi Berdasarkan UU Administrasi Pemerintahan

Jika dikaitkan dengan berbagai dituntut untuk bertindak aktif di tengah

dengan peraturan perundang- dilepaskan dari diskresi yang diatur

pemerintahan. Beberapa bentuk Instruksi merupakan suatu bentuk

tindakan yang diambil pemerintah keputusan tertulis dari suatu badan

a. Peraturan kebijakan karena The principle of legality is regarded more

berakibat pada implikasinya karena Berdasarkan ruang lingkup

e. Commendatory rules, umummnya statements of policy didefinisikan sebagai

Norma yang kabur justru dapat inilah yang makin menunjukkan

Gambar 2. Alur Terbentuknya Peraturan Kebijakan di Belanda dan Amerika

PENUTUP yang lebih tinggi. Oleh karena itu, jika

Tabel 1. Perbandingan Pengaturan Peraturan Kebijakan

Aspek Belanda Amerika Serikat Indonesia:

Namun peraturan kebijakan sebaiknya kebijakan menjadi salah satu bentuk

Gambar 3. Alur Peraturan Kebijakan

DAFTAR PUSTAKA; Pidato

Buku Attamimi, A. Hamid S., Hukum tentang

Gersen, Jacob E., ‘Legislative Rules

Manan, Bagir, ‘Peraturan Kebijakan’

Tollenaar, Albertjan, ‘Soft Law and Policy

Anda mungkin juga menyukai