Analysis and communication for public budgeting

(analisis dan komunikasi untuk penganggaran public )

Muhammad ilham, putri sari, novita

1.1 latar belakang

Anggaran sektor publik merupakan alat (instrument) akuntabilitas atas pengelolaan dana publik

dan pelaksanaan program-program yang dibiayai dari uang publik. Penganggaran sektor publik

terkait dalam proses penentuan jumlah alokasi dana untuk tiap-tiap program dan aktivitas dalam

satuan moneter. Tahap penganggaran menjadi sangat penting karena anggaran yang tidak efektif

dan tidak berorientasi pada kinerja, dapat menggagalkan perencanaan yang telah disusun.

Anggaran merupakan managerial plan for action untuk memfasilitasi tercapainya

tujuan organisasi. (Mardiasmo, 2005). Penyusunan anggaran yang dikehendaki di Pemerintah

Daerah adalahanggaran yang bertumpu pada kepentingan publik. Anggaran daerah harus

dikelola dengan hasil yang baik dan biaya yang rendah (work better and cost less). Anggaran

daerah harus mampu memberikan transparansi dan akuntabilitas secara rasional untuk

keseluruhan siklus anggaran. Anggaran daerah harus dikelola dengan pendekatan kinerja

(performance oriented) untuk seluruh jenis pendapatan maupun pengeluaran. Anggaran daerah

harus mampu menumbuhkan profesionalisme kerja disetiap organisasi terkait. Anggaran daerah

harus bisa memberikan keleluasaan bagi para pelaksananya untuk memaksimalkan pengelolaan

dananya dengan memperhatikan prinsip value for money. (Mardiasmo, 2001).

Value for money bertujuan untuk menjamin bahwa masyarakat telah memperoleh manfaat

maksimum dari penganggaran atas barang dan jasa yang dibutuhkan serta sumber daya manusia

yang digunakan untuk melaksanakan kegiatan. Value for money tidak hanya mengukur biaya
barang dan jasa melainkan juga memasukkan gabungan dari unsur kualitas, biaya, sumber daya

yang digunakan, ketepatan penggunaan, batasan waktu, dan kemudahan dalam menilai

apakah secara bersama semua unsur tersebut membentuk value yang baik.

penganggaran sektor publik merupakan aktivitas yang meliputi perencanaan, ratifikasi,

implementasi dan pertanggungjawaban dalam organisasi sektor publik untuk meningkatkan

kinerja organisasi birokrasi dan keberhasilannya tergantung pada kerjasama dalam sistem

tersebut.

Sistem anggaran tradisional bersifat tersentralisasi yaitu penyusunan anggaran yang dilakukan

secara terpusat, tidak adanya tolok ukur penilaian kinerja dalam pencapaian tujuan dan sasaran

pelayanan publik ditambah dengan informasi yang tidak memadai menyebabkan lemahnya

perencanaan anggaran. Sebagai akibatnya akan memunculkan budget padding atau budgetary

slack. Sedangkan,penerapan sistem anggaran berbasis kinerja diharapkan dapat meminimalisir

kelemahan dari sistem anggaran tradisional dan menggunakan kinerja sebagai tolok ukur.

Sistem anggaran berbasis kinerja merupakan standar biaya suatu program atau kegiatan sehingga

alokasi anggaran menjadi lebih rasional yang dapat meminimalisir kesepakatan antara eksekutif

dan legislatif untuk melonggarkan alokasi anggaran pada tiap-tiap unit kerja sehingga anggaran

tersebut tidak efisien. Anggaran daerah disusun eksekutif sebagai agen dan disahkan oleh

legislatif sebagai prinsipal. Namun, penilain kinerja berdasarkan tercapai atau tidaknya target

anggaran akan mendorong agen untuk melakukan budgetary slack. Budgetary slack sering terjadi

pada tahap perencanaan dan persiapan anggaran daerah, karena penyusunan anggaran seringkali

didominasi oleh kepentingan eksekutif dan legislatif, serta kurang mencerminkan kebutuhan

masyarakat (Kartiwa).
Menurut Yuhertiana (2009), budgetary slack adalah kecenderungan berperilaku tidak produktif

dengan melebihkan biaya saat seorang pegawai mengajukan anggaran belanja. Selain itu,

senjangan anggaran adalah suatu kesenjangan yang dilakukan oleh manajer bawahan ketika ia

turut berpartisipasi dalam penyusunan anggaran, dengan memberikan usulan dan estimasi

anggaran yang tidak sesuai dengan kapasitas sesungguhnya yang dimiliki, atau tidak sesuai

dengan sumberdaya yang sebenarnya dibutuhkan, dengan maksud agar anggaran tersebut mudah

direalisasikan. Manajer melakukan senjangan ini dengan cara meninggikan jumlah biaya yang

dibutuhkan atau merendahkan pendapatan yang sesunguhnya bisa dicapai.

Motif manajer bawahan melakukan senjangan ini adalah memuat margin of safety dalam

mewujudkan target yang telah ditetapkan. Dengan cara tersebut manajer bawahan berharap dapat

menghilangkan tekanan dan rasa frustasi dalam upaya mewujudkan target anggaran akibat

anggaran yang terlalu ketat (tight budget). Tekanan dan rasa frustasi itu muncul karena bersarnya

ketidakpastian yang harus mereka hadapi guna mencapai tujuan organisasi. Dalam konteks

penyusunan anggaran, manajer bawahan (sub ordinat) mempunyai informasi yang lebih lengkap

dan relevan dibandingkan dengan atasannya (ordinat). Hal ini karena bawahan telah terbiasa

terlibat langsung dalam kegiatan operasional sehari-hari sehingga merekalah yang lebih

mengetahui apa yang sesungguhnya dibutuhkan dan dihadapi di lingkup tanggung jawabnya.

Adanya ketidakseimbangan informasi yang dimiliki oleh atasan (ordinat) dan bawahan (sub

ordinat) atau yang lazim disebut asimetri informasi akan mempengaruhi perilaku bawahan dalam

proses penganggaran. Sub ordinat akan menyimpan informasi aktual yang dimilikinya dan

mencoba mengarahkan kinerja pada ukuran yang lebih rendah dengan maksud kinerjanya

dipandang baik oleh atasan dan mengurangi perasaan frustasi dalam menghadapi ketidakpastian

dan kesulitan mencapai target anggaran.

Pada dasarnya belum ada indikator yang objektif untuk mengukur senjangan anggaran. Secara

kuantitatif indikasi adanya senjangan baru dapat dinilai pada saat anggaran tersebut

direalisasikan. Organisasi yang manajernya melakukan senjangan, pencapaian pendapatannya

cenderung melebihi target yang telah ditetapkan dari anggaran. Sebaliknya pencapaian biaya

cenderung di bawah target yang telah ditetapkan dari anggaran. (Harter Nelwan, 2013)

Penganggaran dalam organisasi sektor publik merupakan suatu proses politik. Dalam hal ini,

anggaran merupakan instrumen akuntabilitas atas pengelolaan dana publik dan pelaksanaan

program-program yang dibiayai dengan uang publik (Mardiasmo, 2002). Secara sederhana dapat

dikatakan bahwa anggaran publik menggambarkan kondisi keuangan dari suatu organisasi yang

meliputi informasi mengenai pendapatan, belanja, dan aktivitas.

Dahulu penganggaran dilakukan dengan sistem top-down, dimana rencana dan jumlah anggaran

telah ditetapkan oleh atasan/pemegang kuasa anggaran sehingga bawahan/pelaksana anggaran

hanya melakukan apa yang telah disusun. Penerapan system ini mengakibatkan kinerja

bawahan/pelaksana anggaran menjadi tidak efektif karena target yang diberikan terlalu menuntut

namun sumber daya yang diberikan tidak mencukupi (overloaded). Dalam proyeksi,

atasan/pemegang kuasa anggaran kurang mengetahui potensi dan hambatan yang dimiliki oleh

bawahan/pelaksana anggaran sehingga memberikan target yang sangat menuntut dibandingkan

dengan kemampuan bawahan/pelaksana anggaran.

Bertolak dari kondisi ini, sektor publik mulai menerapkan sistem penganggaran yang dapat

menanggulangi masalah diatas, yakni anggaran partisipasi (participatory budgeting). Melalui

sistem ini, bawahan/pelaksana anggaran dilibatkan dalam penyusunan anggaran yang

menyangkut sub bagiannya sehingga tercapai kesepakatan antara atasan/pemegang kuasa

anggaran dan bawahan/pelaksana anggaran mengenai anggaran tersebut.

Penyusunan anggaran merupakan suatu proses yang berbeda antara sektor swasta dengan sektor

pemerintah, termasuk diantaranya pemerintah daerah. Pada sektor swasta, anggaran merupakan

bagian dari rahasia perusahaan yang tertutup untuk publik, namun sebaliknya pada sektor

pemerintahan atau publik anggaran justru harus diinformasikan kepada publik untuk dikritik dan

didiskusikan dengan tujuan untuk mendapatkan masukan. Anggaran sektor publik merupakan

instrumen akuntabilitas atas pengelolaan dana publik dan pelaksanaan program-program yang

dibiayai dari uang publik (Mardiasmo, 2005; 61).

Peran penting anggaran dalam organisasi sektor publik berasal dari kegunaannya dalam

menentukan estimasi pendapatan atau jumlah tagihan atas jasa yang diberikan (Nordiawan,

2006:47). Anggaran adalah sebuah proses yang dilakukan oleh organisasi sektor publik untuk

mengalokasikan sumber daya yang dimilikinya ke dalam kebutuhan-kebutuhan yang tidak

terbatas. Pengertian tersebut mengungkap peran strategis anggaran dalam pengelolaan

kekayaansebuah organisasi publik. Organisasi sektor public tentunya berkeinginan memberikan

pelayanan maksimal kepada masyarakat, tetapi seringkali terkendala oleh terbatasnya sumber

daya yang dimiliki. Dalam Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan

Reformasi Birokrasi Republik Indonesia Nomor 53 Tahun 2014, salah satu

fondasi utama dalam menerapkan manajemen kinerja adalah pengukuran

kinerja dalam rangka menjamin adanya peningkatan dalam pelayanan

publik dan meningkatkan akuntabilitas dengan melakukan klarifikasi

output dan outcome yang akan dan seharusnya dicapai untuk memudahkan

terwujudnya organisasi yang akuntabel. Pengukuran kinerja dilakukan

dengan membandingkan antara kinerja yang (seharusnya) terjadi dengan

kinerja yang diharapkan. Pengukuran kinerja ini dilakukan secara berkala

(triwulan) dan tahunan. Pengukuran dan pembandingan kinerja dalam laporan kinerja harus

cukup menggambarkan posisi kinerja instansi pemerintah. Peraturan Pemerintah Republik

Indonesia Nomor 71 Tahun 2010 Tentang Standar Akuntansi Pemerintahan, Standar akuntansi

pemerintahan tersebut disusun oleh Komite Standar Akuntansi Pemerintahan yang

independen dan ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah setelah terlebih

dahulu mendapat pertimbangan dari Badan Pemeriksa Keuangan.

Penyusunan SAP Berbasis Akrual dilakukan oleh KSAP melalui

proses baku penyusunan (due process). Proses baku penyusunan SAP

tersebut merupakan pertanggungjawaban profesional KSAP. Penyusunan

PSAP dilandasi oleh Kerangka Konseptual Akuntansi Pemerintahan, yang

merupakan konsep dasar penyusunan dan pengembangan Standar

Akuntansi Pemerintahan, dan merupakan acuan bagi Komite Standar

Akuntansi Pemerintahan, penyusun laporan keuangan, pemeriksa, dan

pengguna laporan keuangan dalam mencari pemecahan atas sesuatu

masalah yang belum diatur dalam Pernyataan Standar Akuntansi

Pemerintahan.

Proses penganggaran merupakan sebuah proses penting yang sering kali

menjadi perhatian tersendiri bagi sebuah organisasi sektor publik. Pendekatanpendekatan

penyusunan anggaran juga telah berkembang sedemikian rupa

mengikuti perkembangan zaman dan dinamika kebutuhan organisasi sektor publik

sendiri. Proses penyusunan anggaran sering kali menjadi isu penting yang menjadi

sorotan masyarakat sekitar yang selalu sensitif mengenai keuangan.Penganggaran

sektor pubik terkait dengan proses penentuan jumlah alokasi dana untuk tiap-tiap
program aktivitas dalam satuan moneter. Anggaran merupakan rencana operasi

keuangan, yang mencakup estimasi pengeluaran yang diusulkan, dan sumber

pendapatan yang diharapkan untuk membiayainya dalam periode waktu tertentu.

Perencanaan dalam menyiapkan anggaran juga sangatlah penting.

Bagaimanapun juga jelas mengungkapkan apa yang akan dilakukan dimasa

mendatang. Pemikiran stratergis di setiap organisasi adalah proses dimana

pimpinan berfikir tentang pengintegrasian aktivitas organisasional kea rah tujuan

yang beriorientasi kesasaran masa mendatang.Semakin

bergejolak teknologi atau ekonomi eksternal, lingkungan pasar dan lainnya,

pimpinan akan didorong untuk menyusun strategi. Pemikiran strategis pimpinan,

direalisasi dalam berbagai perencanaan, dan proses integrasi keseluruhan ini

didukungprosedur penganggaran organisasi. Proses penganggaran organisasi

sektor pubik dimulai dari perumusan strategi dan perencanaan strategik yang

telah selesai dilakukan. Anggaran merupakan artikulasi dari hasil perumusan

strategi dan perencanaan strategik yang telah dibuat. Tahap penganggaran

menjadi sangat penting karena anggaran yang tidak efektif dan tidak berorientasi

pada kinerja akan dapat menggagalkan perencanaan yang telah disusun.

Anggaran merupakan perencanaan yang dibuat oleh pimpinan perusahaan

yang akan direalisasikan oleh karyawan perusahaan untuk memfasilitasi

tercapainya tujuan organisasi.Pengggaran sektor publik harus diawasi mulai tahap

perencanaan, pelaksanaan, dan pelaporan. Proses penganggaran akan lebih efektif

apabila diawasi oleh lembaga pengawas khusus (oversight body) yang bertugas

mengontrol proses perencanaan dan pengendalian anggaran. APBD merupakan

rencana keuangan tahunan pemerintah daerah yang di tetapkan dengan peraturan

daerah. Untuk menyusun APBD, pemerintah daerah terlebih dahulu harus

menyusun Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) yang merupakan

penjabaran Rencana Kerja Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RJPMD)

dengan menggunakan bahan dari Rencana Kerja Satuan Perangkat Daerah (Renja

SKPD) untuk jangka waktu 1 (satu) tahun yang mengacu kepada rencana kerja

Pemerintah

1.2Lemahnya perencanaan anggaran akan memunculkan kemungkinan underfinancing dan

overfinancing, yang dapat mempengaruhi tingkat efisiensi dan efektifitas unit kerja pemerintah

daerah.

I.3. Pembahasan

Menurut Wildavsky (1985: 1), anggaran adalah dokumen yang berisi "kata-kata dan angka-

angka yang mengusulkan pengeluaran untuk objek dan tujuan tertentu". Menulis pada tahun

1940 V. O. Key, Jr. mengidentifikasi masalah dasar penganggaran: "Atas dasar apa harus

diputuskan untuk mengalokasikan X dolar untuk aktivitas A dan bukannya aktivitas B?"

(hal. 1138). Kedua kutipan tersebut menunjukkan bahwa jumlah total pengeluaran untuk

semua objek, tujuan, dan aktivitas pemerintah adalah masalah yang harus ditentukan sebagai

bagian dari proses penganggaran. pendekatan ini lebih bersifat politis dan kurang ketat analitis

alam-nya daripada gaya kognitif yang didorong pengambilan keputusan yang sarjana dan

insinyur cenderung lebih menyukai. Penelitian menunjukkan bahwa politik behavior dapat

melemahkan efektivitas karena sering melibatkan penindasan, pengabaian, dan distorsi informasi

(Cyert dan March, 1963), dan fokus pada analisis "obyektif" dengan mengorbankan perhatian

struktur kekuasaan yang mengelilingi masalah sehingga menyebabkan kebijakan yang dibuat
tidak efektif (Pfeffer 1981). Oleh karena itu, Wildavsky mengakhiri denganperingatan pada

pembuatan kebijakan berdasarkan pada keseimbangan interaksi sosial dan kognisi intelektual.

Penilaian mengenai alokasi dana yang langka (dolar) di antara program-program pemerintah

sering menjadi pusat perjuangan kelompok kepentingan yang intens, yaitu politik. Jumlah

total anggaran dan bagaimana dana dialokasikan dalam anggaran sering menjadi bahan

taruhan dalam pemilihan umum untuk jabatan legislatif dan eksekutif di semua tingkat

pemerintahan. Perang anggaran sering berlanjut setelah eksekutif dan legislator baru

dilantik, dan konflik jarang berakhir selama masa jabatan mereka

Selama lebih dari setengah abad, para kritikus berpendapat bahwa anggaran

pemerintah harus dirumuskan dengan cara yang lebih baik daripada dengan politik

kasar. Secara khusus, para reformis telah mencoba untuk menerapkan logika ekonomi

untuk penganggaran. Deskripsi Key tentang penganggaran sebagai penilaian

mengenai bagaimana sumber daya yang langka harus dialokasikan untuk

menghasilkan keuntungan maksimum dalam utilitas sosial adalah contoh awal dari

pendekatan ini. Dalam nada yang sama, Key mengutip ekonom Arthur Pigou,

"Pengeluaran harus didistribusikan antara kapal perang dan bantuan orang miskin

sedemikian rupa sehingga shilling terakhir yang dikhususkan untuk masing-

masing menghasilkan pengembalian riil yang sama" (Key, 1940: 1139). Pigou

bermaksud bahwa dalam anggaran yang sempurna, tidak akan ada cara untuk

mendistribusikan kembali dana untuk menghasilkan pengembalian total yang lebih

besar atau manfaat sosial.

A. Reformis dan Pragmatis

Sejak Key dan Pigou menulis dan bahkan sebelumnya, literatur tentang reformasi
 anggaran telah dibagi menjadi dua kubu. Di satu sisi adalah para reformis yang

menganjurkan prosedur dan Teknik-teknik yang mereka lihat sebagai penggerak

pengambilan keputusan anggaran menuju logika berbasis ekonomi rasional yang

disarankan oleh Key dan Pigou.

Reformisme adalah keyakinan bahwa perubahan secara bertahap melalui serta di dalam

institusi yang ada, secara pasti dapat mengubah sistem ekonomi dan struktur politik

fundamental masyarakat. Hipotesis mengenai perubahan sosial ini tumbuh dari

perlawanan kepada sosialisme revolusioner, yang berpendapat

bahwa revolusi diperlukan untuk terjadinya perubahan struktural secara fundamental.

reformisme adalah pendapat bahwa suatu akumulasi reformasi dapat menyebabkan

terbentuknya sistem sosial ekonomi yang sama sekali berbeda dengan bentuk saat ini

dari kapitalisme dan demokrasi, sedangkan reformasi pragmatis mewakili upaya untuk

menjaga status quo terhadap perubahan fundamental dan struktural.

Ada dua jenis reformisme. Yang pertama tidak memiliki keinginan untuk membawa sosialisme

atau perubahan fundamental ekonomi kepada masyarakat dan digunakan untuk menentang

perubahan secara struktural. Yang kedua berdasarkan pendapat bahwa ketika reformasi bukan

sosialisme itu sendiri, dia dapat membantu menyatukan pendukungnya untuk kepentingan

revolusi dengan mempopulerkan sosialisme kepada kelas pekerja.

Perdebatan dalam kemampuan reformisme demokrasi sosial dalam memimpin transformasi

sosialis masyarakat sudah berlangsung satu abad.

Reformisme dikritik karena menjadi paradoksal: berusaha mengatasi sistem ekonomi kapitalisme

yang ada, tetapi juga berusaha memperbaiki kondisi kapitalisme sehingga malah membuat
kapitalisme terlihat lebih dapat diterima masyarakat. Menurut Rosa Luxemburg, di bawah

reformisme, "(kapitalisme) tidak digulingkan, tetapi sebaliknya akan diperkuat oleh

perkembangan reformasi sosial. Dalam argumen yang sama, Stan Parker dari Partai Sosialis

Britania Raya berpendapat bahwa reformisme adalah pengalihan kekuatan dari sosialis dan

terbatas, karena mereka harus mematuhi logika dari kapitalisme.[4]

Teoretikus sosial Prancis, Andre Gorz, mengkritik reformisme dengan menganjurkan alternatif

ketiga dalam reformisme dan revolusi sosial yang dia sebut "reformasi non-reformis".

"Reformasi non-reformis" adalah reformasi yang secara spesifik fokus pada perubahan struktural

kapitalisme, berlawanan dengan reformasi untuk meningkatkan kondisi hidup di dalam

kapitalisme, atau menopangnya melalui intervensi ekonomi.

Pragmatisme adalah aliran filsafat yang mengajarkan bahwa kebenaran dari segala sesuatu

berdasarkan kepada manfaat yang diberikannya. Sesuatu hal ini dinilai dari kebergunaannya bagi

tindakan manusia untuk kehidupannya. Pernyataannya dapat berbentuk ucapan, dalil atau teori

Orang yang bersifat pragmatis adalah memiliki kecenderungan berfikir praktis, sempit, dan

instan. Begitu pula menginginkan segala yang diharapkan segera tercapai tanpa melalui proses

yang lama. Sifat pragmatis adalah identik dengan orang yang kurang penyabar dan sangat

ambisius.

Yang menentang para reformis adalah para pragmatis yang berargumen seperti

yang dikatakan oleh Gubernur Alabama James E. Folsom, Sr, "Anda tidak dapat

menghilangkan politik dari politik" (Grafton dan Permaloff, 1985: 135) Diktum

Folsom yang diterapkan pada reformasi anggaran berarti bahwa setiap upaya untuk

menjauhkan anggaran dari politik hanya mengubah tempat politik dari satu lokasi,

seperti legislatif, ke tempat lain, seperti sekelompok analis anggaran (yang tidak
terpilih) yang bekerja untuk walikota, gubernur, atau presiden. Penjumlahan

mengenai jumlah yang harus dibelanjakan untuk kapal perang, bantuan orang

miskin, dan ribuan pengeluaran lain yang layak dan kadang-kadang tidak layak pada

dasarnya sarat nilai, berdasarkan kepentingan, dan tidak dapat diukur. tugas cabang

eksekutif dan legislatif untuk menyeimbangkan kekuatan-kekuatan politik ini untuk

merumuskan anggaran. Dalam suasana hati yang optimis, Key tampaknya berpihak

pada kaum pragmatis ketika dia menyarankan bahwa politik merupakan semacam

pasar dengan anggaran yang dihasilkan mencerminkan, "konsensus sosial tentang

nilai-nilai relatif dari berbagai layanan" (Key, 1940: 1143). Key berpendapat bahwa

sampai para reformis menjawab pertanyaan- pertanyaan dasar tentang bagaimana

kepentingan politik harus diselesaikan, perubahan-perubahan mekanis dalam

prosedur dan bentuk anggaran tidak akan banyak berpengaruh. Baik kaum pragmatis

maupun reformis berbasis ekonomi cenderung berasumsi bahwa politik anggaran dan

pembuatan kebijakan anggaran telah dilakukan dalam batas-batas demokrasi yang

representatif. Kaum pragmatis cenderung mendekati politik anggaran sebagai

perjuangan di antara kelompok-kelompok kepentingan yang bersaing di cabang-

cabang eksekutif dan legislative. Para pemilih hanya berpartisipasi melalui

keanggotaan kelompok kepentingan mereka dan secara periodik dalam pemilihan

umum. Gambaran pembuatan kebijakan anggaran yang disajikan oleh para reformis

awal yang berbasis ekonomi bahkan lebih sempit cakupannya: cabang eksekutif dan

staf legislatif menggunakan alat analisis untuk mengembangkan pilihan kebijakan

yang membantu formulasi anggaran cabang eksekutif dan pengambilan keputusan

anggaran cabang legislatif. Sampai tingkat tertentu, para reformis melihat analisis
sebagai penyeimbang pengaruh politik mentah; hanya sedikit reformis yang begitu

naif untuk percaya bahwa analisis dapat menghilangkan politik dari penyusunan

anggaran.

B .Penganggaran Jeffersonian

Dalam beberapa tahun terakhir ini, muncul pengaruh baru yang menekankan

perlunya partisipasi yang lebih luas dalam penyusunan anggaran, terutama di pemerintah

negara bagian dan pemerintah daerah Hal ini dipercepat atau diintensifkan oleh krisis

keuangan yang dialami oleh pemerintah negara bagian dan banyak pemerintah daerah

setelah serangan 11 September 2001 dan kemerosotan ekonomi yang terjadi setelahnya,

bersamaan dengan ketidakjujuran akuntansi sektor swasta seperti yang dicontohkan oleh

Enron. Perluasan partisipasi ini telah sangat difasilitasi oleh penempatan anggaran untuk

sebagian besar negara bagian dan kota di Internet. Hanya beberapa tahun yang lalu untuk

menemukan anggaran negara bagian saat ini diperlukan usaha yang cukup besar.

Sekarang sebagian besar yurisdiksimembuat setidaknya ringkasan anggaran mereka

tersedia di Internet. Warga negara dan media berita yang tertarik pada bagaimana uang

pajak dibelanjakan dapat menemukan informasi yang cukup banyak dengan sedikit

usaha. Namun, sebagian besar dokumen-dokumen ini masih sulit ditafsirkan, dan warga

negara yang prihatin dengan alasan mengapa layanan dipotong dan pajak dinaikkan

mengajukan pertanyaan dan menuntut jawaban yang jelas. Di sektor swasta, para

pemegang saham perusahaan yang menjadi korban penipuan. praktik akuntansi juga

mengajukan pertanyaan dan menuntut jawaban yang jelas. Apa yang dituntut oleh

masyarakat dan pemegang saham keduanya sering disebut transparansi. Mereka ingin

bisa membaca, memahami, dan mempercayai laporan keuangan. Semua ini konsisten
 dengan standar Jeffersonian yang demokratis tentang pemilih yang terinformasi

dengan baik. Kita bisa menyebutnya sebagai penganggaran Jeffersonian.

REFORMASI ANGGARAN BERBASIS EKONOMI

Reformasi anggaran berbasis ekonomi telah muncul secara bergelombang, dan elemen

elemen dari bentuk-bentuk ini tetap ada dalam proses penganggaran di banyak pemerintah

lokal dan negara bagian serta pemerintah federal. Setiap gelombang telah memberi kita

pelajaran tentang apa yang berhasil dan apa yang tidak. Khususnya, kita telah belajar

banyak tentang batasan dan peluang yang diberikan oleh reformasi berbasis ekonomi serta

bagaimana reformasi ini dapat ditingkatkan dengan alat komputer kontemporer

Salah satu dimensi reformasi pengelolaan keuangan daerah yaitu reformasi

penganggaran. Reformasi dilakukan untuk mengubah sistem anggaran tradisional menjadi

sistem anggaran berbasis kinerja. Reformasi penganggaran daerah mencakup perubahan

struktur anggaran dan perubahan proses penyusunan anggaran. perlu ada reformasi anggaran,

Agar anggaran dialokasikan lebih besar untuk kemakmuran rakyat. UU juga harus menjamin

keterbukaan informasi bagi publik terhadap seluruh proses dan dokumen anggaran, anggaran

lebih terarah.

A. Penganggaran Kinerja Klasik

Gelombang reformasi pertama muncul dalam bentuk yang matang pada tahun 1950-an (U.S.

Commission on Organization of the Executive Branch of the Government, 1949; Schick, 1966).

Reformasi ini disebut penganggaran kinerja, jangan dikelirukan dengan pendekatan saat ini yang

lebih luas dengan nama yang sama. Kami menyebut versi tahun 1950-an sebagai penganggaran

kinerja klasik.
 Anggaran Berbasis Kinerja merupakan metode penganggaran bagi manajemen untuk mengaitkan

setiap biaya yang dituangkan dalam kegiatan-kegiatan dengan manfaat yang dihasilkan. Manfaat

tersebut dideskripsikan pada seperangkat tujuan dan sasaran yang dituangkan dalam target kinerja

pada setiap unit kerja. Anggaran Berbasis Kinerja yang efektif akan mengidentifikasikan keterkaitan

antara nilai uang dan hasil, serta dapat menjelaskan bagaimana keterkaitan tersebut dapat terjadi yang

merupakan kunci pengelolaan program secara efektif. Program pada anggaran berbasis kinerja

didefinisikan sebagai instrumen kebijakan yang berisi satu atau lebih kegiatan yang akan dilaksanakan

oleh instansi pemerintah/lembaga untuk mencapai sasaran dan tujuan, serta memperoleh alokasi

anggaran atau kegiatan masyarakat yang dikoordinasikan oleh instansi pemerintah. Jika terjadi

perbedaan antara rencana dan realisasinya, dapat dilakukan evaluasi sumber-sumber input dan

bagaimana keterkaitannya dengan output/outcome untuk menentukan efektivitas dan efisiensi

pelaksanaan program.

pemerintah yang terpisah, seperti pelatihan, peraturan, pembangunan jalan raya,

penelitian, pengumpulan sampah, dan arahan eksekutif (Schick, 1966; Wanat, 1978; Lee et

al., 2004: 117). Penganggaran kinerja klasik terdiri dari dua bagian dasar: pertama, analisis

biaya dari semua aktivitas yang dilakukan oleh lembaga pemerintah, dan kedua, perkiraan

jumlah aktivitas tersebut yang akan dibutuhkan pada tahun fiskal berikutnya. Anggaran dibuat

dengan mengalikan biaya setiap unit kegiatan dengan perkiraan jumlah unit yang dibutuhkan pada

tahun fiskal berikutnya dan kemudian menjumlahkan biaya yang diproyeksikan ini untuk setiap

kegiatan.

Penganggaran kinerja klasik digunakan selama beberapa tahun oleh universitas- universitas negeri

di Indiana. Sistem ini melihat pengajaran sebagai aktivitas sentral dari lembaga. Pengajaran dibagi

menjadi beberapa mata kuliah, dan biaya penyelenggaraan setiap mata kuliah dihitung. Biaya
terbesar dari setiap mata kuliah adalah gaji instruktur atau lebih tepatnya persentase gaji instruktur

yang dikhususkan untuk mata kuliah tertentu. Setelah biaya setiap mata kuliah dihitung, jumlah setiap

mata kuliah yang akan diajarkan dalam dua tahun berikutnya (anggaran Indiana adalah dua tahunan)

diperkirakan (McKeown, 1989; Center for State Higher Education Policy and Finance, 1991). Dengan

mengalikan biaya setiap mata kuliah dengan perkiraan jumlah mata kuliah yang akan ditawarkan dan

menambahkan hasilnya, sebagian besar anggaran kelembagaan dapat diperoleh. Sebagai asisten

pascasarjana pada tahun 1960-an, salah satu penulis dipekerjakan di kantor Universitas Purdue yang

mengelola sistem ini. Awalnya, proses ini dilakukan dengan tangan, tetapi kemudian

dikomputerisasi. menekankan bahwa penganggaran kinerja klasik jauh lebih berguna . bagi.

para manajer cabang eksekutif daripada bagi para pembuat kebijakan dalam kepala

eksekutif.

Penganggaran kinerja klasik dapat berguna untuk manajemen organisasi internal.

Idealnya, para manajer terutama berkepentingan untuk mengimplementasikan kebijakan

secara efisien dan efektif. Perbedaan antara efisiensi dan efektivitas merupakan hal yang penting

untuk memahami reformasi anggaran. Secara umum, efisiensi adalah rasio energi yang berguna

yang dihasilkan oleh suatu sistem (output) terhadap energi yang dipasok ke sistem tersebut

(input). Bagi pemerintah, hasilnya adalah rasio ukuran pemberian layanan terhadap semua biaya

yang terkait dengan produksi layanan. Data biaya internal instansi dapat memberikan kontribusi

yang berharga untuk keputusan mengenai efisiensi tetapi sedikit untuk efektivitas.

Rasio adalah angka yang menunjukkan hubungan secara matematis antara suatu jumlah

dan jumlah yang lain. Anggaran dapat memberikan pedoman yang berguna baik bagi

manajemen puncak maupun manajemen menengah. Anggaran yang disusun dengan baik akan

membuat bawahan menyadari bahwa manajemen memiliki pemahaman yang baik tentang
operasi perusahaan dan bawahan akan mendapatkan pedoman yang jelas dalam melaksanakan

tugasnya. Namun demikian, jika data biaya digabungkan dengan informasi tentang manfaat

yang dihasilkan oleh suatu kegiatan, data biaya dapat membantu para pembuat kebijakan

memilih kegiatan yang menghasilkan manfaat terbesar dengan biaya terendah.

Penganggaran kinerja klasik dengan sendirinya tidak memberikan informasi tentang efektivitas

kegiatan pemerintah

Selain kegunaannya untuk tujuan manajerial, penganggaran kinerja klasik dapat

mengurangi konflik pada tingkat pembuatan kebijakan. Dalam perkembangannya,

muncullah sistematika anggaran kinerja yang diartikan sebagai suatu bentuk anggaran yang

sumber-sumbernya dihubungkan dengan hasil dari pelayanan. Dengan perencanaan nya

penganggaran klasik dapat menurangi konflik karena sudah ada perencaan nya tidak asal

asalan pengangaran nya.

Penganggaran kinerja klasik dapat mengurangi konflik anggaran

Karena penganggaran kinerja klasik itu sendiri tidak terlalu berguna bagi legislator

atau bahkan pembuat kebijakan tingkat tinggi di cabang eksekutif, maka anggaran ini

relatif tidak banyak membantu warga negara atau media berita saat mereka mencoba

memahami anggaran pemerintah. Tetapi dengan penganggaran kinerja klasik dapat

mengurangi konflik anggaran.

Penganggaran kinerja klasik dengan sendirinya dapat memberikan sedikit informasi yang

berguna bagi legislator, media berita, dan masyarakat umum

B. Penganggaran Program

Reformasi anggaran berbasis ekonomi gelombang kedua tumbuh sebagian dari

kesadaran bahwa penganggaran kinerja klasik gagal mengatasi kekhawatiran tentang

efektivitas yang dikemukakan oleh Key dan Pigou. Reformasi gelombang kedua, yang

paling dekat dengan tahun 1960-an dan pemerintahan Presiden John F. Kennedy dan

Lyndon B. Johnson, dikenal sebagai: penganggaran program; perencanaan,

pemrograman, dan penganggaran (PPB); atau sistem PPB (PPBS). Teknik

pengambilan keputusan yang disebut analisis manfaat-biaya biasanya dianggap sebagai

bagian dari gelombang kedua reformasi.

Penganggaran program mencoba mengidentifikasi aktivitas pemerintah (output) yang

dilakukan untuk melayani klien tertentu. Axelrod (1995: 40-41) memberikan contoh

inspeksi daging yang dilakukan oleh negara bagian Wisconsin. Pekerjaan inspeksi

yang diukur dengan berbagai cara merupakan output. Kliennya adalah konsumen

daging. Keluarannya mungkin berupa jumlah karkas yang sakit atau busuk yang

ditemukan. Hasil, dampak, atau hasil pekerjaan dapat diukur dengan jumlah kasus

penyakit yang disebabkan oleh daging yang tercemar. Indikator terbaik dari pekerjaan

inspeksi yang efektif adalah tidak adanya kasus penyakit. Statistik penganggaran

kinerja klasik adalah jumlah karkas yang diinspeksi oleh setiap karyawan, dan biaya

rata-rata setiap inspeksi. Statistik seperti itu tidak mengungkapkan apa pun tentang

kualitas pekerjaan yang dilakukan atau efek inspeksi terhadap kesehatan masyarakat

(Brown dan Pyers, 1988: 736).

Dalam penganggaran program dan reformasi penganggaran selanjutnya, kegiatan

dan keluaran lembaga kadang-kadang dapat dibedakan, tetapi lebih sering tidak jelas.
Kegiatan dan output dapat dibedakan jika kegiatan dan ukuran kegiatan tidak secara

langsung berdampak pada klien, misalnya, jumlah inspeksi daging. Apa yang secara

langsung berdampak pada konsumen daging adalah jumlah karkas berpenyakit atau

busuk yang ditemukan dan tidak dipasarkan.

Kegiatan atau output kadang-kadang disebut elemen program dalam terminologi

penganggaran program. Sebuah program adalah kumpulan aktivitas atau elemen

program yang terkait. Jadi dalam contoh Axelrod, inspeksi daging adalah bagian dari

kegiatan atau elemen program yang disebut inspeksi makanan, yang pada gilirannya

merupakan bagian dari program yang disebut pengaturan makanan dan perdagangan,

yang pada gilirannya merupakan bagian dari fungsi yang disebut pertanian. Dengan

demikian fungsi, program, subprogram, dan kegiatan atau elemen program

membentuk struktur piramida. Pemerintah negara bagian secara keseluruhan

mungkin dibagi di antara selusin atau lebih fungsi, masing-masing fungsi.

Anggaran mata anggaran yang sederhana biasanya hanya mengungkapkan sedikit tentang
apa yang dihasilkan pemerintah atau apa pengaruhnya terhadap klien.

Penganggaran program seperti yang dirumuskan pada tahun 1960-an sangat ambisius.

Struktur program seharusnya disusun berdasarkan aktivitas yang dilakukan untuk tujuan

tertentu, biasanya untuk kelompok atau klien tertentu. Jika kelompok atau klien yang

dimaksud adalah, misalnya, anak-anak, maka program-program tersebut mungkin dikelola oleh

lembaga-lembaga yang tersebar di seluruh pemerintahan negara bagian yang berkaitan

dengan pendidikan, kesejahteraan, kesehatan, dan peradilan pidana. Pembagian

administratif semacam itu tidak penting dalam anggaran program; format ini

dimaksudkan untuk menjangkau garis organisasi untuk menentukan berapa banyak yang
dibelanjakan melalui pemerintah untuk output pemerintah yang terkait (Novick, 1972,

2002; Sallack dan Allen, 1987: 39). Di tingkat negara bagian, kami hanya mengamati

sedikit contoh dari bentuk murni asli penganggaran program ini. Sebagian besar anggaran

negara bagian masih disusun secara organisasional.

Salah satu alasan kelangkaan anggaran program yang terkait dengan fungsi-fungsi daripada struktur

organisasi pemerintah adalah banyaknya waktu, usaha, dan biaya yang diperlukan untuk menghasilkan

anggaran kedua.

C. Penganggaran Program dan Hubungan antara Kegiatan, Keluaran, dan

Hasil

Yang lebih sulit daripada membangun struktur program yang

bebas dari struktur organisasi pemerintah adalah memahami hubungan

antara kegiatan, keluaran, dan hasil. Menentukan biaya kegiatan

(ranah penganggaran kinerja awal) relatif sederhana, tetapi tidak

demikian halnya dengan output dan hasil (yang bahkan lebih sulit).

Sekali lagi, mengacu pada Gambar 27.1, dengan asumsi bahwa

memeriksa setiap karkas tidak mungkin dilakukan karena biaya,

teknik pengambilan sampel apa yang menjamin bahwa karkas yang

berpenyakit akan ditemukan dalam tingkat risiko yang dapat

diterima? Dan, apakah ada teknik kerja agen alternatif (misalnya,

penyinaran) yang bisa lebih efektif mengurangi jumlah karkas sakit

yang ditemukan? Selain itu, apa hubungan antara jumlah karkas sakit

yang ditemukan dan jumlah kasus penyakit yang ditularkan melalui

daging? Menjawab pertanyaan-pertanyaan ini memerlukan waktu dan

 upaya, dan contoh iradiasi menunjukkan bahwa teknologi baru dapat

mengubah jawaban yang sudah ada

D. Dampak Penganggaran Program

Apakah penganggaran program telah membuat perbedaan? Dengan kata lain,

apakah dolar akan didistribusikan secara berbeda dengan dan tanpa anggaran

program? Akan sulit untuk membuat kasus ini secara statistik, dan kami tidak tahu

siapa pun yang melakukannya. Pada dasarnya, kami menanyakan apa yang akan

terjadi jika negara bagian atau daerah yang telah beralih ke penyusunan anggaran

program tetap menggunakan penyusunan anggaran pragmatis tradisional dengan

menggunakan format line-item. Dampak dari faktor-faktor lain seperti kampanye

pemilihan umum segera sebelum atau setelah pengenalan sistem anggaran baru,

kepala eksekutif dan legislatif atau dewan yang baru, dan penurunan atau

peningkatan ekonomi dapat membanjiri efek format anggaran baru. Yang lebih

menyulitkan lagi adalah kenyataan bahwa pendekatan baru dalam penyusunan

anggaran sering kali dilakukan secara bertahap selama beberapa tahun atau ditandai

dengan periode break-in yang panjang ketika banyak modifikasi terjadi; perbedaan

antara berakhirnya sistem yang lama dan pemasangan sistem baru secara lengkap

bisa mencapai setengah dekade. Periode fase- in atau break-in yang panjang ini juga

memungkinkan faktor-faktor seperti lingkungan politik dan ekonomi memainkan

peran yang lebih besar daripada yang mungkin terjadi jika ada jeda yang tajam antara

sistem lama dan baru. Dampak penganggaran program mungkin tidak akan pernah

dapat diukur dari perbedaan pengeluaran sebelum dan sesudah reformasi.

E. Penganggaran Berbasis Nol (ZBB)
Seperti halnya penganggaran kinerja, ZBB memiliki dua pengertian. Yang

pertama terkait dengan penganggaran program dan jarang sekali jika pernah ditulis

dengan inisial huruf besar ZBB. Beberapa pendukung penganggaran program awal

menyatakan bahwa anggaran harus dipertimbangkan kembali setiap tahun dari bawah

ke atas seolah-olah tidak ada dasar dan seolah-olah ada kemungkinan bahwa

anggaran lembaga dapat dihilangkan. Basis biasanya didefinisikan sebagai anggaran

tahun lalu ditambah sedikit untuk inflasi atau dikurangi sedikit karena penurunan

ekonomi. Dengan cepat menjadi jelas bahwa pertimbangan ulang total dari seluruh

anggaran tidak layak atau bahkan tidak diinginkan (Merewitz dan Sosnick, 1979).

Misalnya, dalam anggaran negara, tidak ada yang benar-benar percaya bahwa kita

dapat atau harus memikirkan anggaran untuk sistem penjara, universitas negeri, atau

berbagai program dan lembaga lain yang sudah mapan, seolah-olah kita memikirkan

kembali keberadaannya setiap tahun fiskal. Lebih jauh lagi, banyak program yang

memenuhi persyaratan undang-undang sehingga dengan meniadakannya berarti

bahwa undang- undang tersebut juga harus dihilangkan.

Teknik penyusunan anggaran didasarkan pada kebutuhan saat ini, bukan pedoman

pada anggaran yang sudah dibuat tahun lalu. Diasumsikan, bukan berpedoman pada

anggaran yang sudah dibuat tahun lalu. Diasumsikan anggaran dimulai dari nilai 0

F. Penganggaran Kinerja
Dimulai kira-kira pada akhir tahun 1980-an, generasi baru pembaharu berbasis

ekonomi memperkenalkan serangkaian teknik yang terkait secara longgar yang

mereka beri label penganggaran kinerja, penganggaran berbasis kinerja, PBB, atau

penganggaran kinerja berbasis program. Tumpang tindihnya nama-nama yang

digunakan pada tahun 1950-an membuat kami memberi label teknik-teknik ini

sebagai penganggaran kinerja kontemporer untuk menghindari kebingungan

sistem yang mencakup penyusunan program sekaligus dengan tolak ukur kinerja sebagai

isntrumen untuk mencapai tujuan organisasi sektor public.

CONTOH SISTEM PENGANGGARAN KINERJA KONTEMPOR

Penganggaran kinerja di Louisiana telah menarik banyak perhatian dan untuk

alasan yang baik: Louisiana merupakan model dalam banyak hal. Sistem

penganggaran kinerja Louisiana terdiri atas dua bagian utama. Yang pertama adalah

rencana 5 tahun yang mencakup misi, tujuan, sasaran strategis, dan tujuan masing-

masing lembaga: ''misi, tujuan, sasaran strategis, strategi untuk mencapai tujuan, dan

indikator kinerja utama ...

. '' (Epstein dan Campbell, tanpa tanggal, hlm. 4). Bagian kedua adalah rencana

operasional tahunan (OP) yang mencakup: ''tujuan tahunan yang spesifik untuk setiap

program, terkait dengan tujuan strategis dari Rencana Strategis; dan indikator kinerja

untuk setiap tujuan, dengan target spesifik (disebut standar kinerja)''

A. Penganggaran Kinerja Kontemporer di Tempat Lain di A.S.

Willoughby dan Melkers (2000: 113) mengamati bahwa: ''Secara keseluruhan,

para pembuat anggaran menganggap bahwa PBB paling tidak 'agak efektif' dalam

meningkatkan hasil program lembaga, pengambilan keputusan dalam pemerintahan,

dan koordinasi antara lembaga-lembaga dan legislatif. Secara umum, tanggapan-

tanggapan tersebut mencerminkan reaksi yang lebih hati-hati terhadap PBB daripada

reaksi yang antusias. Para pembuat anggaran memandang PBB kurang efektif dalam

mengurangi duplikasi (sic) pelayanan dan mempengaruhi penghematan biaya, dan

'tidak efektif sama sekali' dalam menenangkan masyarakat [yang marah terhadap

pengeluaran pemerintah dan perpajakan] dan mengubah tingkat alokasi."'

Secara keseluruhan, realitas penganggaran kontemporer menunjukkan bahwa

reformasi ini tidak menghasilkan jawaban atas pertanyaan Key-Pigou. Meskipun

reformasi ini meningkatkan jumlah, jika tidak selalu kualitas, informasi yang tersedia,

transparansi belum tercapai sejauh ini. Tersedia perangkat lunak yang dapat

membantu meningkatkan transparansi bagi publik dan pihak lain.

ALAT PERANGKAT LUNAK

Alat-alat perangkat lunak tertentu sangat meningkatkan penganggaran kinerja

klasik; penganggaran program, dan penganggaran kinerja; dan bahkan penganggaran

line-item sederhana. Alat-alat perangkat lunak juga memungkinkan penggunaan

teknik-teknik analitis yang mudah seperti analisis manfaat-biaya, analisis regresi, dan

analisis deret waktu yang terputus. Alat yang paling dasar untuk menyajikan materi

anggaran kepada para pengambil keputusan dan masyarakat adalah spreadsheet

seperti Excel dan Quattro Pro yang ditemukan pada kebanyakan PC sebagai bagian

dari office suite seperti yang diproduksi oleh Microsoft atau Corel. Spreadsheet

memfasilitasi perhitungan matematis dan penyajian data teks dan numerik dalam

bentuk tabel. Untuk persiapan anggaran yang kecil sekalipun, spreadsheet jauh lebih

cepat dan lebih dapat diandalkan daripada kalkulator tangan, dan memiliki

keuntungan ekstra karena memungkinkan angka-angka dihitung ulang secara

otomatis. Karena perumusan anggaran sering kali melibatkan pengurangan proposal

pengeluaran secara coba-coba agar sesuai dengan jumlah pendapatan yang lebih

kecil, maka otomatis

 Perhitungan ulang memungkinkan para pengambil keputusan untuk mengamati hasil

pemotongan segera setelah dilakukan.

Spreadsheet memungkinkan kontrol yang tepat atas font, bayangan, gaya (misalnya,

menggunakan tanda dolar atau tidak, menempatkan angka negatif dalam tanda

kurung atau merah). Efek seperti ini menghasilkan tampilan profesionalisme dan

meningkatkan keterbacaan. Spreadsheets juga berisi serangkaian kemampuan plotting

yang substansial. Setiap diagram lingkaran, scatter plot, dan diagram batang yang

pernah kita lihat dalam anggaran pemerintah bisa saja dan mungkin dibuat dengan

menggunakan spreadsheet.Data dan grafik spreadsheet dapat dicetak atau dihasilkan

pada halaman web secara berdiri sendiri atau dapat digabungkan ke dalam halaman-

halaman yang dihasilkan sebagian pada pengolah kata rangkaian perangkat lunak.

Output spreadsheet juga dapat dimasukkan ke dalam slide yang dihasilkan oleh

perangkat lunak presentasi seperti Microsoft PowerPoint atau Corel Presentations

1.4 Kesimpulan

Anggaran adalah perencanaan yang rinci untuk masa depan yang dinyatakan secara kuantitatif

dan lebih spesifik memperlihatkan bagaimana sumber daya didapat dan digunakan pada periode

tertentu dengan mengidentifikasi tujuan dan tindakan yang diperlukan untuk mencapainya.

penyusunan anggaran penjualannya menggunakan penganggaran partisipatif yaitu semua bagian

yang dilibatkan dalam penyusunan anggaran., Sebagai alat perencanaan, anggaran penjualan

digunakan sebagai pedoman bagi manajer penjualan dalam menjalankan aktivitas demi

tercapainya tujuan perusahaan.Sebagai alat pengawasan, anggaran penjualan belum dapat

mengawasi realisasi penjualan yang direncanakan sebelumnya. Penyimpangan atau selisih yang

terjadi antara anggaran dan realisasinya tidak langsung mendapat perhatian dari pihak

manajemen karena penyimpanagan yang terjadi bersifat menguntungkan