Chapter 7

Selecting the Best

Agents, Part 2:
Contractors and Consultants

Bab 7

Memilih Agen Terbaik, Bagian 2:

Kontraktor dan Konsultan

Seperti yang telah kita bahas di bab-bab sebelumnya, peralihan fungsi dan
tanggung jawab sektor publik ke lembaga nirlaba dan sektor swasta telah membawa
fokus baru di sektor publik pada pengadaan dan pengelolaan kontraktor dan konsultan.

Dalam arti tertentu, kontraktor dan konsultan nirlaba dan sektor swasta
dipekerjakan untuk menjadi bagian dari tim proyek besar manajer sektor publik.
Namun, seperti yang telah kita bahas di Bab 2, masalah prinsipal-agen juga berlaku
dalam hubungan ini. Kepentingan sektor swasta dan lembaga-lembaga nirlaba tidak
selalu sejalan dengan kepentingan publik. Agen-agen ini juga sering melakukan
pekerjaan mereka di lokasi yang jauh dari manajer sektor publik dan mereka biasanya
memiliki lebih banyak pengetahuan dan keahlian mengenai aspek teknis pekerjaan
mereka yang berhubungan dengan proyek dibandingkan yang dimiliki para manajer.

Oleh karena itu, semakin penting bagi pemerintah untuk mempekerjakan orang,
organisasi, dan perusahaan terbaik yang dapat mereka temukan untuk pekerjaan ini.
Setelah itu, penting – seperti yang kita bahas di Bab 2 – bagi manajer sektor publik dan
tim manajemennya untuk memastikan bahwa agen-agen nirlaba dan sektor swasta ini
melakukan pekerjaan secara efisien dan efektif.

Tujuan bab ini adalah untuk mengkaji proses pengadaan bagi kontraktor dan
konsultan serta bagaimana manajer sektor publik dan timnya dapat memanfaatkan
proses ini sebaik-baiknya. Pada Bab 9, kita akan membahas isu pengelolaan kontraktor
dan konsultan sebagai bagian dari pertanyaan yang lebih luas tentang cara terbaik
mengelola pelaksanaan proyek publik.

Kontraktor dan Konsultan Pengadaan

Pengadaan kontraktor dan konsultan telah menjadi bidang studi dan perdebatan
yang berkembang baik di ranah pemerintahan maupun akademis. Pertanyaan mengenai
etika dan keadilan adalah inti dari proses ini. Dan sebagian besar perdebatan berpusat
pada keseimbangan yang harus dicapai antara etika dan keadilan, di satu sisi, dan
pemilihan kontraktor dan konsultan kompeten yang tepat waktu dan efisien, di sisi lain.

Faktanya, perdebatan mengenai pengadaan ini telah menjadi bagian utama dari
perdebatan mengenai peraturan yang telah kita bahas di Bab 1. Tidak diragukan lagi
bahwa manajer sektor publik harus menghadapi serangkaian peraturan yang mengatur
pengadaan yang semakin kompleks. Salah satu tanggung jawab utama yang dimiliki
manajer sektor publik adalah merekrut agen terbaik sesuai konteks dan batasan aturan
pengadaan. Kantor Akuntabilitas Pemerintah menunjukkan hal itu

tujuan sistem pengadaan publik adalah untuk memberikan produk atau layanan
dengan nilai terbaik kepada pelanggan secara tepat waktu, dengan tetap menjaga
kepercayaan masyarakat dan memenuhi tujuan kebijakan publik.1

Hal ini merupakan tanggung jawab yang penting dan dalam banyak hal merupakan
tanggung jawab yang lebih berat dibandingkan tanggung jawab yang biasanya menjadi
tanggung jawab manajer sektor swasta. Sebagaimana dicatat oleh Steven Cohen dan
William Eimicke, badan publik mempunyai standar yang berbeda dan lebih tinggi
dibandingkan standar yang diterapkan pada organisasi swasta.2 Oleh karena itu, sangat
penting bagi manajer sektor publik untuk melakukan pengadaan kontraktor dan
konsultan untuk alasan yang tepat.

Sebagaimana dikemukakan oleh banyak ahli, manajer sektor publik harus

mempekerjakan kontraktor dan konsultan ketika mereka tidak memiliki kapasitas untuk
melakukan pekerjaan tersebut.3 Misalnya, sangat sedikit yurisdiksi publik yang
memiliki staf internal dan sumber daya yang diperlukan untuk melaksanakan proyek
konstruksi publik. . Dalam kebanyakan kasus, tidak ada pilihan lain—lembaga publik
harus menyewa seorang desainer dan kontraktor umum dari sektor swasta. Untuk jenis
proyek lain, pertanyaan apakah akan mengontrakkan mungkin tidak begitu jelas. Dalam
hal ini, manajer sektor publik harus hati-hati mempertimbangkan biaya dan manfaat
dari pengontrakan. Mereka tidak boleh melakukan outsourcing hanya karena alasan
ideologi atau politik atau, seperti yang dikatakan Cohen dan Eimicke, “sebagai sarana
untuk meringankan beban manajemen.”4 Cohen dan Eimicke menambahkan bahwa
pemerintah tidak boleh menggunakan kontraktor swasta untuk menyelesaikan tugas-
tugas yang dapat mereka lakukan. baik atau lebih baik dengan karyawannya sendiri.

Setelah keputusan dibuat untuk mengontrak layanan atau pasokan, sektor public
manajer harus berkonsultasi dengan penasihat hukum mereka untuk memastikan
bahwa rencana pengadaan mereka mematuhi aturan yang berlaku.

Aturan Pengadaan Sektor Publik

Tujuan utama undang-undang dan peraturan pengadaan sektor publik adalah
untuk memastikan adanya persaingan yang terbuka dan adil dalam perolehan pasokan
dan layanan dari lembaga nirlaba dan sektor swasta. Meskipun persyaratan ini berbeda-
beda di setiap negara bagian, sebagian besar negara bagian dan pemerintah federal
memperbolehkan yurisdiksi publik untuk memilih antara dua jenis proses permohonan
kompetitif—penawaran dan Permintaan Proposal (RFP).

Penawaran, yang merupakan proses pengadaan publik yang lebih tradisional,

dikaitkan dengan prosedur pengadaan yang dikontrol secara ketat. Penawaran pada
umumnya harus didasarkan pada rencana dan spesifikasi yang lengkap dan dibuka
untuk umum pada tanggal batas waktu pemasukan penawaran yang ditentukan. Badan-
badan publik pada umumnya harus memilih penawar dengan harga rendah yang
menunjukkan daya tanggap terhadap spesifikasi penawaran dan yang memenuhi
standar kompetensi dan integritas.

RFP umumnya memperbolehkan lembaga publik untuk memberikan fleksibilitas

kepada pengusul dalam mengembangkan rencana dan spesifikasi proyek. Keputusan
untuk memberikan kontrak didasarkan pada kelayakan teknis proposal dan harga.
Berbeda dengan penawaran, RFP tidak selalu terbuka untuk umum dan umumnya
memungkinkan badan publik untuk bernegosiasi mengenai harga dan spesifikasi dengan
pengusul terpilih. Terdapat sejumlah variasi pada tema RFP, termasuk Permintaan
Kualifikasi (RFQ), yang sebagian besar didasarkan pada kualifikasi kontraktor atau
konsultan yang diusulkan, dan bukan pada rencana atau spesifikasi. Di Massachusetts,
misalnya, RFQ harus digunakan dalam pemilihan arsitek untuk proyek pembangunan
publik dan harus digunakan bersama dengan penawaran dan RFP untuk pemilihan
kontraktor dalam proyek pembangunan publik yang menelan biaya lebih dari $10 juta.5

Karakteristik Utama Sistem Pengadaan yang Berhasil

Kantor Akuntabilitas Pemerintah menggambarkan sistem pengadaan yang sukses
memiliki ciri-ciri sebagai berikut:6

1. Transparansi

2. Akuntabilitas

3. Integritas

4. Persaingan

5. Penyelarasan organisasi dan kepemimpinan

6. Pengelolaan sumber daya manusia

7. Manajemen pengetahuan dan informasi

Pasal 6
 Karakteristik ini didasarkan pada prinsip-prinsip panduan yang ditetapkan dalam
Peraturan Akuisisi Federal serta model kode pengadaan yang dikeluarkan oleh American
Bar Association dan National Association of Procurement Officials. Salah satu
karakteristik tambahan dari sistem pengadaan yang sukses yang ingin kami tambahkan
ke dalam daftar ini adalah uji tuntas yang dilakukan oleh tim manajemen sektor publik
dalam memilih agen yang paling memenuhi syarat untuk menyediakan pasokan dan
layanan.

TIP FOR SUCCESS:

Transparency in contract procurement involves “clear and written policiesand procedures that are
understood by all sources,” according to the GAO.

Pada bagian selanjutnya dari bab ini, kita akan melihat lebih dekat masing-masing
karakteristik sistem pengadaan yang berhasil:

Karakteristik #1 dalam Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah yang

Berhasil: Transparansi
Seperti yang telah kita bahas di Bab 2, masalah transparansi sering kali muncul
dalam proses pengadaan, khususnya dalam situasi di mana terdapat pengecualian dalam
undang-undang pengadaan dan ketika kebijakan dan prosedur tidak dipahami dengan
baik. Salah satu contohnya adalah semakin besarnya keterlibatan lembaga publik dalam
pengadaan barang dan jasa melalui perjanjian kontrak nonkompetitif yang dirancang
untuk memungkinkan yurisdiksi publik mengeluarkan biaya “di luar anggaran” atau “di
luar neraca.” Pengaturan ini, berdasarkan definisinya, sering kali kurang transparan.
Dalam banyak kasus, termasuk beberapa pengaturan “kemitraan publik-swasta” yang
dibahas dalam Bab 1 dan 2, pihak-pihak yang terlibat menyatakan bahwa proyek
tersebut hanya menimbulkan sedikit atau tidak ada risiko finansial terhadap yurisdiksi
publik, padahal, pada kenyataannya, mereka terbukti cukup mahal dalam jangka
panjang. Demikian pula, masyarakat sering kali tidak mendapat informasi tentang cara
pengadaan kontraktor dalam pengaturannya.

Pada Contoh 2.1 di Bab 2, kita membahas biaya tinggi dan masalah lain yang
muncul dalam kemitraan publik-swasta jangka panjang yang melibatkan sistem
pengolahan air limbah Cranston, Rhode Island, yang menggunakan pengaturan
pembiayaan di luar anggaran. Pamela Bloomfield juga membahas proyek pembangunan
penjara tahun 1991 di Plymouth, Massachusetts, di mana pejabat Plymouth County
membujuk Badan Legislatif negara bagian untuk memberlakukan undang-undang
khusus yang memberi wewenang kepada daerah tersebut untuk mengadakan sewa
pembiayaan jangka panjang untuk fasilitas pemasyarakatan baru yang menampung
federal, negara bagian, dan tahanan daerah. Undang-undang tersebut mengecualikan
semua pengeluaran terkait proyek dari undang-undang penawaran dan pengawasan
negara bagian dan memberikan keleluasaan luas kepada daerah untuk menegosiasikan
kontrak tanpa penawaran terkait proyek tersebut. Meskipun demikian, negara masih
berkewajiban membayar seluruh biaya pembiayaan fasilitas tersebut, yang berjumlah
lebih dari $303 juta selama periode pembiayaan 30 tahun. Salah satu dampak dari
pengaturan ini adalah adanya kewajiban yang tidak terlalu diperhatikan oleh negara
bagian untuk membayar lebih dari $4 juta biaya yang dikeluarkan beberapa tahun
sebelumnya oleh tim pengembangan yang sama karena proposal yang gagal kepada
pemerintah federal untuk fasilitas penahanan federal.7

Bloomfield berpendapat bahwa pendorong di balik pengecualian terhadap undang-

undang pengadaan publik sering kali adalah filosofi bahwa proses tersebut tidak boleh
dihambat oleh peraturan yang dianggap membuat pemerintah kurang efisien
dibandingkan sektor swasta. Namun, ia mencatat bahwa konsekuensi ironis dari hal ini
adalah “[c]kontrak, yang dipuji sebagai model disiplin pasar, kemudian diberikan
kepada perusahaan-perusahaan yang memiliki koneksi baik berdasarkan sumber
tunggal, tidak terbebani oleh kekuatan pasar.”8 Ketika para perencana dan para
pendukung proyek-proyek publik berpendapat bahwa pengecualian diperlukan dalam
undang-undang pengadaan untuk mengizinkan penggunaan pengaturan pembiayaan
baru, hal ini mungkin merupakan tanda bahwa kurangnya transparansi dan masalah-
masalah lain akan menyusul.

TIPS FOR SUCCESS:

■ Accountability in public procurement involves “clear lines of procurement

responsibility, authority, and oversight,” according to the GAO.
■ The GAO recommends that at the state and local levels, a chief procurement
officer should have “full-time, sole, and direct responsibility” for
procurement programs.

Karakteristik #2 dalam Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah yang

Berhasil: Akuntabilitas
Pada bab sebelumnya, kita membahas perlunya garis wewenang yang jelas dan
pemahaman yang jelas tentang tanggung jawab dalam tim manajemen proyek mengenai
peran manajemen mereka. Di sini kami berargumentasi bahwa kejelasan peran dan
tanggung jawab harus mencakup hubungan antara manajer proyek dan konsultan serta
kontraktor mereka, baik mereka terlibat dalam manajemen proyek atau pekerjaan
terkait proyek lainnya.

Salah satu contoh tanggung jawab, wewenang, dan pengawasan pengadaan di

tingkat federal adalah persyaratan yang telah kita bahas di Bab 4 bahwa staf pengadaan
dan administrasi kontrak mempertahankan kendali atas pemberian kontrak dan
mengubah perintah serta bahwa tugas mereka dipisahkan dari tugas mereka. staf
manajemen proyek sehari-hari. Seperti yang dikemukakan oleh John Cibinic, Ralph
Nash, dan James Nagle, meskipun kontraktor sering kali secara rutin berurusan dengan
berbagai macam staf manajemen proyek di proyek-proyek publik, pejabat kontraktor
federal (CO) mempunyai wewenang tunggal untuk mengikat secara hukum pihak-pihak
tersebut. pemerintah terhadap kontrak dan modifikasi kontrak. Namun mereka
mencatat bahwa kewenangan CO seringkali terfragmentasi, sehingga menimbulkan
permasalahan hukum yang sulit dalam proses administrasi kontrak.9

Seperti yang terjadi di banyak bidang manajemen proyek lainnya, pengalaman AS

dalam membangun kembali infrastruktur Irak memberikan contoh yang jelas tentang
dampak ketidakjelasan garis kewenangan, tanggung jawab, dan pengawasan pengadaan
kontrak, serta dampak yang ditimbulkan dari permasalahan ini terhadap akuntabilitas.

Contoh 7.1: Kurangnya akuntabilitas dalam pengadaan kontrak di Irak

Pada bulan Juli 2004, ketika Otoritas Sementara Koalisi yang dipimpin
AS—yang mengelola pemerintahan pendudukan Irak selama sebagian besar tahun
pertama setelah invasi—dibubarkan, fungsi CPA dibagi antara Departemen Luar
Negeri dan Departemen Pertahanan. Namun, permasalahan akuntabilitas yang
melanda CPA tidak terselesaikan.

Kantor Inspektur Jenderal Khusus mencatat bahwa di bawah pengaturan

pemisahan baru antara Negara dan Pertahanan, sejumlah entitas federal diberi
tanggung jawab untuk pengadaan, administrasi kontrak, dan kegiatan manajemen
rekonstruksi lainnya. Badan-badan tersebut termasuk Badan Pembangunan
Internasional AS (US AID); Kantor Manajemen Rekonstruksi Irak (IRMO), yang
berada di bawah Departemen Luar Negeri; Program Contracting Office (PCO),
yang berada di bawah Departemen Pertahanan; kantor Komando Kontrak
Gabungan-Irak (JCC-I), yang dimaksudkan untuk menyederhanakan prosedur dan
proses kontrak; dan Divisi Wilayah Teluk (GRD) Korps Insinyur Angkatan Darat
A.S.

Irjen khusus menyimpulkan demikian

banyaknya lapisan manajemen, termasuk kontraktor manajemen program,

menyulitkan untuk menentukan siapa yang mempunyai wewenang tertinggi atas
uang, orang, dan proyek.37 [Lihat pembahasan kami di Bab 6 tentang penggunaan
kontraktor untuk melakukan manajemen proyek.]

Salah satu contoh kebingungan ini adalah mengenai rehabilitasi pembangkit

listrik tenaga uap di Kota Doura di Irak. Inspektur jenderal khusus tersebut
mengutip rancangan laporan Departemen Luar Negeri, yang menunjukkan
serangkaian hubungan kontrak dan subkontrak yang kompleks yang terlibat dalam
proyek tersebut. Hubungan tersebut melibatkan PCO, US AID, dan Bechtel Corp.,
yang merupakan manajer proyek untuk US AID dan kontraktor utama serta
melakukan subkontrak ke Siemens dan Emerson untuk pekerjaan generator dan
kontrol. Siemens, pada gilirannya, juga melakukan subkontrak ke Babcock untuk
pekerjaan boiler. Kementerian Listrik Irak juga dilibatkan sebagai manajer proyek.
Draf laporan Departemen Luar Negeri menyatakan hal berikut:

Ketika salah satu kontraktor di Doura ditanya siapa yang bertanggung jawab
atas semua bagian yang dipasang, dia menjawab bahwa dia hanya bertanggung
jawab melakukan bagiannya. [Kementerian Listrik]…(tampaknya) tidak mau
menerima tanggung jawab untuk mencapai kesuksesan. Pendekatan yang lebih
baik adalah dengan memiliki seorang manajer desain dan proyek berpengalaman
yang menangani seluruh pekerjaan yang dapat mengintegrasikan dan
mengarahkan semua pekerjaan subkontrak.10

Permasalahan terkait akuntabilitas ini masih ada dalam pengadaan terkait

Irak selama bertahun-tahun. Dalam laporan tahun 2009 yang membahas masalah
manajemen kontrak Departemen Pertahanan di Irak dan Afganistan, GAO
menyimpulkan bahwa manajer program “tidak diberi wewenang untuk membuat
keputusan untuk pergi atau tidak,” memiliki sedikit kendali atas pendanaan,
memiliki sedikit wewenang atas penempatan staf, dan sering diubah selama
pengembangan program. Akibatnya, GAO menyatakan, pejabat Departemen
Pertahanan jarang dimintai pertanggungjawaban atas…hasil yang buruk, dan
lingkungan akuisisi tidak memberikan insentif yang tepat bagi kontraktor untuk
tetap memenuhi target biaya dan jadwal, sehingga menjadikan mereka pendukung
kuat status quo.11

Jika manajer program dan proyek ditempatkan pada posisi di mana mereka
tidak mempunyai wewenang untuk mengambil keputusan penting terkait proyek
dan mempunyai sedikit kewenangan atas penempatan staf, kemungkinan besar
akan terjadi kekacauan. Hal ini tidak berarti bahwa manajer sektor publik harus
selalu menggunakan otoritas terpusat atau birokratis terhadap kontraktor. Seperti
yang telah kami catat di bab sebelumnya, hubungan akuntabilitas yang fleksibel
atau “organik” dapat dilakukan dalam tim manajemen proyek, dan hubungan
tersebut juga dapat dilakukan dalam hubungan dengan kontraktor. Robert D. Behn
menyarankan, misalnya, bahwa pemerintah harus mengambil contoh dari bisnis,
yang menurutnya, sering kali beroperasi atas dasar “kepercayaan, bukan
kontrak.”12 Dan Cohen dan Eimicke berpendapat bahwa tren dalam pemerintahan
mengarah ke arah yang lebih baik. rangkaian hubungan dengan agen sektor swasta
dan nirlaba yang tidak selalu melibatkan kontrak atau kontrol birokrasi dan hukum
tradisional.13

Namun demikian, meskipun model birokrasi tradisional mungkin berubah,

pengaturan model jaringan yang fleksibel tidak berarti garis wewenang atau
tanggung jawab tidak dipahami dengan baik dalam jaringan tersebut atau bahwa
manajer sektor publik tidak lagi memiliki wewenang untuk mengambil keputusan.
Guy VanRensselaer, Spesialis Peningkatan Organisasi di Kota Madison, Wisconsin,
berpendapat bahwa dalam proyek teknologi informasi, misalnya, penting untuk
memiliki “sponsor” proyek di tim manajemen sektor publik yang memiliki
wewenang untuk membuat keputusan penting. keputusan pengadaan. “Sponsor
harus memiliki wewenang untuk membuat keputusan mengenai perintah
perubahan dan tidak hanya menjadi saluran,” kata VanRensselaer dalam sebuah
 wawancara. Dalam hal ini, sponsor akan memiliki wewenang yang serupa dengan
petugas kontrak di tingkat federal.

Ketika garis wewenang tidak berfungsi atau menjadi kabur, jaringan itu
sendiri kemungkinan besar akan rusak. Dan kegagalan tersebut sering kali
menimbulkan masalah etika, seperti yang akan kita bahas di bagian berikutnya.

TIPS FOR SUCCESS:

■ Integrity in public procurement, according to the GAO, leads to public
confidence.
■ Public confidence is “earned by avoiding any conflict of interest, maintaining
impartiality, avoiding preferential treatment for any
group or individual, and dealing fairly and in good faith with all parties.”

Karakteristik #3 dalam Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah yang

Berhasil: Integritas
Pada bab sebelumnya, kita membahas perlunya pelatihan dan instruksi bagi
anggota tim proyek sektor publik dalam hal-hal yang berhubungan dengan etika. Hal ini
sangat penting sehubungan dengan proses pengadaan. Tidak ada gunanya bagi manajer
proyek jika proses penawaran atau RFP dinodai oleh tuduhan pilih kasih atau
ketidakadilan. Hal ini tidak hanya dapat menghasilkan berita utama yang merugikan di
media, namun juga dapat menyebabkan litigasi dari kontraktor yang dirugikan yang
dapat mengganggu proyek dan jadwalnya.

Cohen dan Eimicke menyarankan pejabat pemerintah untuk “berusaha sekuat

tenaga untuk mengundurkan diri dari situasi kontrak apa pun yang…konflik
[kepentingan] mungkin terjadi.” Terlebih lagi, para pejabat publik tersebut harus
“proaktif” dalam memikirkan hubungan masa lalu dan mengantisipasi potensi konflik.14
Cohen dan Eimicke menunjukkan bahwa banyak konflik mengakibatkan upaya untuk
memberikan penghargaan kepada kontraktor yang merupakan kontributor kampanye
atau untuk memberikan penghargaan kepada mantan pejabat pemerintah yang kini
bekerja. di perusahaan swasta atau nirlaba yang mencari kontrak pemerintah. Situasi ini
tidak hanya dapat mengakibatkan pemberian kontrak kepada perusahaan yang tidak
memenuhi syarat, namun juga dapat mengganggu pengawasan dan manajemen yang
tepat terhadap perusahaan tersebut setelah mereka mendapatkan kontrak.

Upaya rekonstruksi di Irak memberikan contoh jelas tentang lemahnya standar

etika dan integritas pengadaan. Pada awal tahun 2009, penyelidik federal sedang
memeriksa tuduhan suap dan suap dalam pengadaan dan pengelolaan kontraktor dalam
upaya rekonstruksi. The New York Times melaporkan bahwa penyelidikan mulai
terfokus pada pejabat tinggi pemerintah, termasuk peran sebuah perusahaan, yang
dikenal sebagai American Logistics Services dan Lee Dynamics-International, yang telah
berulang kali memenangkan kontrak konstruksi senilai jutaan dolar. “walaupun rekam
jejaknya buruk.”15

TIPS FOR SUCCESS:

Project managers and their teams should understand conflict-of-interest stan-dards regarding
procurement.
At the federal level:

■ Government employees with a financial interest in an organization are prohibited from

“participating personally and substantially” in any matter concerning that organization and
the government (18 U.S.C,
section 208). The term financial interest can range from ownership in property and interests in
stocks or bonds, to conducting employment negotiations with contractors.
■ Former federal employees are prohibited for life from representing anyone else before the
government on a particular matter (such as
a contract procurement) that the employee handled “personally and substantially” while a
government official (18 U.S.C., section 207).
■ Former senior-level federal employees are prohibited for one year from appearing before the
employee’s former agency regardless of
prior involvement in the matter (18 U.S.C., section 207).

Jelasnya, manajer proyek sektor publik dan anggota timnya harus menghindari
penerimaan suap dan gratifikasi sebagai imbalan atas pemberian kontrak. Konflik
kepentingan dapat menjadi hal yang tidak jelas, dan undang-undang serta peraturan
federal dan negara bagian yang mencakup hal-hal tersebut sangatlah kompleks.

Terkadang, konflik kepentingan yang dituduhkan kepada pejabat publik terlihat

jelas. Cibinic, Nash, dan Nagle menyatakan bahwa merupakan pelanggaran berat
terhadap ketentuan konflik kepentingan jika kontraktor yang dipilih untuk kontrak
pemerintah kemudian mempekerjakan pegawai pemerintah yang mengerjakan
pengadaan sebelum pemberian kontrak dilakukan. Mereka mencatat, misalnya, kasus
Darleen A. Druyun, Wakil Asisten Utama Sekretaris Angkatan Udara untuk Akuisisi,
yang mengaku bersalah pada tahun 2004 atas pelanggaran 18 U.S.C., pasal 208 ketika
dia bertemu dengan seorang perwira Boeing untuk mendiskusikan pekerjaan di masa
depan pada saat yang sama dia sedang menegosiasikan kontrak besar dengan
perusahaan itu.16

Namun dalam banyak kasus, potensi konflik kepentingan tidak serta merta
termasuk dalam kategori cerah tersebut. Contoh 7.2 memberikan ilustrasi tentang salah
satu dari banyak jenis potensi konflik yang mungkin tidak melanggar undang-undang
negara bagian atau federal, namun tetap dapat menimbulkan kesan pilih kasih dan
bertentangan dengan pedoman GAO untuk integritas dalam pengadaan publik.

Contoh 7.2: Potensi konflik kepentingan dalam kontrak Port of Seattle

Dalam pembangunan Proyek Landasan Pacu Ketiga di Bandara Internasional

Seattle-Tacoma (pertama kali dibahas pada Contoh 4.1 dan 4.3 di Bab 4), seorang
konsultan (diidentifikasi sebagai SK) bekerja sebagai manajer konstruksi untuk
Pelabuhan Seattle, menurut kepada Auditor Negara Bagian Washington.17 Dalam
kapasitasnya, SK mengawasi kontrak dengan sebuah perusahaan konstruksi
(diidentifikasi sebagai AH) dimana SK sebelumnya telah bekerja selama 25 tahun.

Audit tersebut menyatakan bahwa meskipun SK tidak mempunyai wewenang

berdasarkan kebijakan Pelabuhan Seattle untuk menyetujui pembayaran
kontraktor atau mengubah pesanan, dia secara rutin menandatangani transaksi
tersebut, dan merekomendasikan persetujuan mereka. Auditor menyimpulkan
bahwa meskipun SK tidak lagi mempunyai kepentingan finansial langsung di
Perusahaan Konstruksi AH, masih terdapat kesan adanya konflik kepentingan “di
mana SK mungkin cenderung memberikan perlakuan yang menguntungkan
kepada mantan majikannya dan mantan rekan kerjanya.”

Dalam kasus lain, auditor menyatakan bahwa seorang konsultan yang

diidentifikasi sebagai SW, yang bekerja di sebuah perusahaan konsultan (E), juga
merupakan manajer senior Pelabuhan Seattle untuk kontrak layanan manajemen
program yang besar. Konsultan SW bertugas di panitia seleksi yang memberikan
kontrak terpisah senilai $5,8 juta untuk pekerjaan yang berkaitan dengan proyek
perluasan terminal di bandara. Kontrak tersebut diberikan kepada Perusahaan AI,
yang juga merupakan subkontraktor Perusahaan E dalam kontrak layanan
manajemen program.

Auditor negara menyatakan bahwa baik SK, pada contoh pertama, dan SW,
pada contoh kedua, berada dalam posisi untuk memberikan perlakuan yang baik
kepada perusahaan-perusahaan yang mempunyai hubungan saat ini atau
hubungan sebelumnya dengan mereka atau perusahaan mereka. Port of Seattle
menanggapi temuan auditor dengan menyatakan bahwa SK tidak memiliki
kepentingan finansial pada perusahaan sebelumnya dan SW tidak memiliki
kepentingan finansial atau hubungan langsung dengan perusahaan yang dipilih.
Auditor kemudian menjawab bahwa konflik kepentingan tidak hanya terbatas pada
situasi dimana terdapat kepentingan keuangan langsung. POS (Pelabuhan Seattle)
antara lain memiliki komunitas kontraktor yang menerima perlakuan istimewa
dari POS.”18

Dalam dua kasus ini, sebuah “Komite Investigasi Khusus,” yang dipimpin oleh
 mantan Jaksa Amerika Serikat, berpihak pada Pelabuhan Seattle dan
menyimpulkan pada bulan Desember 2008 bahwa kasus-kasus ini tidak dianggap
sebagai konflik kepentingan. Komite menyimpulkan, tidak ada konsultan yang
berada dalam posisi untuk memberikan pengaruh yang tidak semestinya. Dalam
sebuah wawancara, seorang penulis laporan audit negara mengatakan bahwa dia
tetap pada kesimpulannya bahwa ada kesan konflik kepentingan dalam kedua
situasi tersebut.

Terlepas dari apakah undang-undang dilanggar atau tidak dan terlepas dari apakah
ada kepentingan finansial langsung yang terlibat dalam dua kasus di Contoh 7.2, para
pejabat tinggi Pelabuhan Seattle tampaknya tidak mengikuti saran Cohen dan Eimicke
bahwa mereka “berusaha sekuat tenaga ” atau berpikir proaktif untuk menghindari
potensi konflik. Selain itu, auditor mengutip Peraturan Akuisisi Federal, yang antara lain
menyatakan:

Transaksi yang berkaitan dengan pengeluaran dana publik memerlukan tingkat

kepercayaan publik yang tertinggi dan standar perilaku yang sempurna. Aturan
umumnya adalah menghindari konflik kepentingan atau bahkan kesan konflik
kepentingan dalam hubungan pemerintah-kontraktor. (FAR 3.101-1) [penekanan
ditambahkan]

Untuk menghindari potensi konflik kepentingan di Pelabuhan Seattle, Auditor

Negara Bagian Washington merekomendasikan antara lain penunjukan kepala bagian
pengadaan di lembaga tersebut, pembentukan fungsi administrasi kontrak yang
independen, dan perubahan pendelegasian wewenang. untuk menyetujui pengeluaran
manajemen konstruksi. Pelabuhan menjawab bahwa mereka menyetujui rekomendasi
ini “bermanfaat,” dan sedang menjajaki cara untuk menerapkannya.

TIP FOR SUCCESS:

The GAO describes competitive characteristics of a successful public procure- ment system as
involving “specifications that do not favor a single source and solicitations widely publicized to
benefit from the efficiencies of the commer-cial marketplace.”

Karakteristik Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah yang Berhasil #4:

Persaingan
Persaingan disepakati secara luas sebagai salah satu cara paling efektif untuk
memastikan bahwa kontraktor dan konsultan terbaik dipekerjakan untuk melaksanakan
proyek dan program sektor publik dan bahwa pasokan dan layanan yang mereka berikan
hemat biaya.

John Donahue berpendapat bahwa kontrak publik cenderung berhasil hanya jika
kontrak tersebut tunduk pada persaingan. Prospek kehilangan kontrak karena pesaing
dapat menjadi insentif yang kuat untuk menyelesaikan tugas kontrak secara efisien dan
efektif.19 Sebagaimana dicatat oleh William Sims Curry:

Persaingan memberikan insentif yang signifikan bagi kontraktor untuk

memberikan layanan mereka dengan harga yang kompetitif, menghasilkan layanan
berkualitas tinggi dan mematuhi komitmen jadwal mereka.20

Pada saat yang sama, sering kali terdapat resistensi dalam lembaga-lembaga
pemerintah terhadap kontrak yang kompetitif. Di satu sisi, kontrak non-kompetitif, atau
bersumber tunggal, terkadang diperlukan dalam situasi darurat di mana mungkin tidak
ada waktu untuk mengiklankan dan melakukan proses penawaran atau RFP. Selain itu,
banyak analis yang berargumen bahwa kinerja kontrak berkualitas tinggi dan efisiensi
lainnya dapat dicapai ketika lembaga pemerintah mampu mengembangkan hubungan
dengan seorang kontraktor atau sekelompok kecil kontraktor yang memenuhi syarat
selama jangka waktu tertentu. Dalam situasi seperti ini, menurut mereka,
mengharuskan kontraktor bersaing secara berkala untuk mempertahankan kontrak
mereka dapat menghambat berkembangnya tingkat kepercayaan dan kerja sama yang
tinggi antara mereka dan pemerintah.

Argumen ini telah menyebabkan banyak lembaga pemerintah mengembangkan

daftar kontraktor yang telah disetujui sebelumnya atau “prakualifikasi” serta
pengembangan kontrak Pengiriman Tidak Terbatas/Jumlah Tidak Terbatas (IDIQ),
yang juga sering kali ditandatangani dengan kontraktor yang telah memenuhi syarat.
(Lihat pembahasan kami mengenai kontrak IDIQ di Bab 4.) Bahaya terjadi ketika
pengaturan ini menjadi pengadaan tunggal atau ketika sekelompok kecil kontraktor
tampaknya mendapatkan perlakuan istimewa dari lembaga pemerintah.

Dalam sebuah memorandum yang dikirimkan kepada seluruh eksekutif senior

pengadaan federal pada tahun 2007, administrator Kantor Manajemen dan Anggaran
menyatakan bahwa kontrak IDIQ, khususnya, diadakan tanpa proses yang sepenuhnya
kompetitif. Memo administrator memuat lampiran “Penilaian Praktik Persaingan
Usaha”, yang antara lain menyarankan agar lembaga-lembaga tersebut bertanya pada
diri mereka sendiri apakah mereka telah memberikan informasi yang memadai kepada
para peserta lelang serta ukuran kinerja yang jelas dalam pernyataan kerja yang menjadi
dasar mereka. penawaran mereka, dan apakah “waktu yang cukup [telah] dimasukkan
ke dalam proses akuisisi untuk memaksimalkan persaingan.”21 Curry berpendapat
bahwa kontraktor yang terlibat dalam pengadaan sumber tunggal cenderung
mengusulkan harga yang lebih tinggi dibandingkan dengan yang mereka lakukan dalam
pengadaan sumber daya tunggal. lingkungan yang kompetitif dan cenderung menaikkan
harga pada tingkat yang berlebihan. Selain itu, menurutnya, kontraktor sumber tunggal
mempunyai kecenderungan untuk mengendurkan upaya mereka dalam memenuhi
jadwal proyek dan standar kualitas. Masalah-masalah tersebut sering kali disertai
dengan penyimpangan etika dalam pengadaan yang tidak kompetitif seperti
pembayaran gratifikasi untuk membatasi atau menghilangkan persaingan. Curry
mencatat bahwa kekhawatiran ini adalah dasar bagi persyaratan pengadaan yang
kompetitif di semua tingkat pemerintahan dan di semua negara bagian.

Undang-undang federal, misalnya, mengharuskan “semua transaksi pengadaan

dilakukan dengan cara yang memberikan persaingan penuh dan terbuka” (49 USC Part
18, Subpart C, Section 18.36). Pengadaan yang bersumber tunggal diperbolehkan
berdasarkan undang-undang federal dalam kondisi tertentu, termasuk keadaan darurat
publik dan situasi di mana persaingan dianggap tidak memadai setelah “permintaan dari
sejumlah sumber.” Pengadaan dengan sumber tunggal juga diperbolehkan jika barang
tersebut hanya tersedia dari satu sumber dan jika lembaga pemberi hibah
mengizinkannya.

Banyak negara bagian membatasi kontrak sumber tunggal di atas ambang batas
dolar tertentu. Curry mengirimkan kuesioner ke semua negara bagian dan pemerintah
kota dan kabupaten yang melayani ibu kota negara bagian untuk menentukan ambang
batas di mana kontrak layanan memerlukan persaingan atau pembenaran sumber
tunggal. Dia menerima tanggapan dari 12 negara bagian dan enam lembaga lokal.
Tanggapan yang diberikan menunjukkan bahwa ambang batas dolar yang memerlukan
justifikasi sumber tunggal berkisar dari $1.000 hingga $62.600.

Namun, ambang batas dolar dan persyaratan persaingan lainnya terkadang

diabaikan atau dihindari oleh lembaga publik. Dalam kasus Port of Seattle, auditor
Negara Bagian Washington berpendapat bahwa meskipun undang-undang Negara
Bagian Washington mensyaratkan (dengan beberapa pengecualian) persaingan penuh
dan terbuka untuk pengadaan “kontrak kerja” yang melebihi $200.000, Port of Seattle
menafsirkan persyaratan tersebut berkaitan dengan hanya untuk kontrak konstruksi dan
bukan untuk konsultasi atau kontrak jasa lainnya yang terkait dengan konstruksi. Oleh
karena itu, menurut auditor, Pelabuhan yakin bahwa mereka diperbolehkan
memberikan kontrak untuk jasa profesional dan jasa konsultasi lainnya tanpa
persaingan, berapa pun besarnya, kecuali kontrak tersebut untuk jasa arsitektur dan
teknik. (Berdasarkan undang-undang Negara Bagian Washington, jasa arsitektur dan
teknik harus diperoleh dengan persaingan penuh dan terbuka, meskipun negosiasi harga
dengan perusahaan yang dipilih diperbolehkan.)22

Selain itu, menurut auditor Negara Bagian Washington, Pelabuhan Seattle

menggunakan “berbagai teknik dan cara” untuk menghindari ambang batas dolar untuk
pengadaan layanan konsultasi yang kompetitif. Kebijakan pengadaan Pelabuhan
tersebut antara lain (1) memperbolehkan kontrak sumber tunggal hingga $50.000, (2)
mewajibkan persaingan terbatas untuk kontrak antara $50.001 dan $200.000, dan (3)
mewajibkan persaingan penuh dan terbuka untuk kontrak yang melebihi $200.000.
Dalam 262 kasus yang dievaluasi oleh auditor, kontrak awal diberikan dalam satu
kategori kompetisi; namun amandemen kontrak yang dilakukan kemudian
memindahkan mereka ke kategori kompetisi yang lebih tinggi. Meskipun kebijakan
Pelabuhan mengizinkan amandemen kontrak hingga $30.000 di atas kategori ambang
batas, Pelabuhan berulang kali menggunakan “proses pemisahan pembelian” untuk
menghindari semangat dan maksud dari persyaratan ambang batas, menurut auditor.
Misalnya, seorang konsultan (atau perusahaan yang berafiliasi dengannya) menerima
$320.000 melalui empat perjanjian layanan tanpa persaingan, menurut temuan auditor.
Dalam kasus ini, Komite Investigasi Khusus yang menindaklanjuti laporan Auditor
Negara Bagian Washington, menguatkan temuan auditor dan menyimpulkan bahwa
“praktik yang meluas” dalam menghindari persyaratan persaingan dalam pengadaan
kontrak konsultasi di Pelabuhan melanggar kebijakan Pelabuhan dan, dalam beberapa
keadaan, merupakan penipuan.23

Sebagaimana dicatat oleh auditor Negara Bagian Washington, selain

mengakibatkan biaya jasa yang lebih tinggi dan kualitas jasa yang lebih rendah,
pengabaian persyaratan persaingan “mengirimkan pesan kepada komunitas konsultan
dan kontraktor bahwa…proses pengadaan tidak adil. Hal ini mengakibatkan semakin
terbatasnya” persaingan dalam pengadaan barang dan jasa.24 Jaksa Amerika Serikat di
Seattle membuka penyelidikan kriminal terhadap Pelabuhan tersebut pada bulan
Januari 2008 setelah temuan audit tersebut.25

Persepsi ketidakadilan di kalangan kontraktor dalam proses pengadaan terlihat

jelas dalam komentar dua dari lima kontraktor yang menolak mengajukan penawaran
kontrak atap dengan Pelabuhan Seattle. Menurut email internal Pelabuhan yang
disertakan dalam dokumen yang menyertai audit negara, salah satu kontraktor
menyatakan tidak mengajukan penawaran karena kontraktor pemenang “mengunci”
pengadaan tersebut. Kontraktor kedua menyatakan bahwa mereka telah menghadiri tur
lokasi pra-penawaran dan bahwa seorang karyawan dari penawar yang kemudian
memenangkan kontrak “memiliki kunci akses dan menggunakannya selama
perjalanan.”26 Tuduhan bahwa penawar yang kemudian memenangkan kontrak
memiliki kunci lokasi pembangunan disengketakan oleh pejabat Pelabuhan dalam email
terpisah. Meski demikian, komentar kedua kontraktor tersebut menunjukkan adanya
persepsi bahwa proses pengadaan kontrak ini tidak adil; dan persepsi tersebut rupanya
menjadi faktor yang membuat setidaknya kedua kontraktor tersebut enggan
mengajukan tawaran pekerjaan tersebut.

Hambatan Persaingan dalam Kontrak Jangka Panjang

Sekalipun para manajer sektor publik benar-benar tertarik untuk mendorong
persaingan dalam pengadaan pasokan dan layanan yang dikontrak, hambatan ekonomi
dan keuangan dapat membuat tujuan tersebut sulit dicapai dalam beberapa kondisi.
Salah satu hambatan tersebut sering dikaitkan dengan kontrak jangka panjang untuk
pembangunan fasilitas umum yang mahal. Jika, seperti dikemukakan Pamela
Bloomfield, pengaturan kontrak ini memerlukan persyaratan bahwa kontraktor
menyediakan pembiayaan di muka yang besar (seperti yang telah kita bahas sebelumnya
dalam bab ini) serta jasa konstruksi, maka hanya perusahaan terbesar yang mempunyai
akses terhadap modal swasta. dibutuhkan mungkin dapat mengajukan penawaran pada
proyek tersebut. Selain itu, biaya pengembangan proposal untuk kontrak yang rumit dan
berjangka panjang bisa sangat tinggi sehingga banyak calon pesaing mungkin
memutuskan bahwa menyiapkan proposal tidak sebanding dengan biaya tersebut.27

Contoh 7.3 memberikan contoh proyek pekerjaan umum yang kompleks, yang
pertama kali dibahas di Bab 4 (Contoh 4.4), di mana hambatan ekonomi dan keuangan
yang terkait dengan kontrak jangka panjang tampaknya membatasi persaingan efektif.

Contoh 7.3: Batasan persaingan efektif dalam proyek privatisasi air dan saluran
pembuangan Lynn

Komisi Air dan Saluran Pembuangan Lynn (Massachusetts) mengeluarkan

Permintaan Proposal pada tahun 1999 untuk proyek pemisahan saluran
pembuangan besar di kota dan proyek

kontrak untuk merancang dan membangun perbaikan dan mengoperasikan

instalasi pengolahan air limbah kota. Berdasarkan undang-undang khusus, yang
mengecualikan kedua proyek tersebut dari undang-undang penawaran pekerjaan
umum negara bagian,28 Komisi Saluran Pembuangan Limbah menandatangani
kontrak Desain-Bangun-Operasi (DBO) selama 20 tahun untuk instalasi
pengolahan dan proyek pemisahan saluran pembuangan.

Dalam kedua kasus tersebut, hambatan terhadap persaingan yang kuat muncul
karena sejumlah faktor yang berkaitan dengan kompleksitas proses pengadaan.

Misalnya, seperti yang dibahas pada Contoh 4.4 di Bab 4, RFP untuk proyek
pemisahan saluran pembuangan tidak memberikan informasi kepada pengusul
tentang kondisi sistem saluran pembuangan yang ada. Seperti disebutkan
sebelumnya, kurangnya spesifikasi mengenai sistem yang ada membuat prospek
pengajuan harga untuk melakukan pekerjaan menjadi sebuah proposisi yang
berisiko. RFP juga menyerahkan kepada pengusul untuk mengembangkan
spesifikasi mereka sendiri untuk proyek pemisahan saluran pembuangan.
Akibatnya, menurut inspektur jenderal, tingginya biaya persiapan proposal justru
akan melemahkan semangat persaingan, dan bukannya mendorong persaingan.
Dalam kasus kontrak instalasi pengolahan air limbah, fakta bahwa US Filter
memiliki hubungan kontrak jangka panjang dengan komisi saluran pembuangan
mungkin juga menghalangi calon pesaing.
Perundang-undangan khusus menetapkan proses RFP, yang menetapkan bahwa
komite evaluasi akan mengevaluasi dan menilai proposal teknis dan harga untuk
kontrak tersebut. Komisi saluran pembuangan menerima dua proposal sebagai
tanggapan terhadap RFP. Satu proposal diajukan oleh tim yang terdiri dari
perusahaan konstruksi Modern Continental Construction Co., Inc., dan perusahaan
teknik Metcalf & Eddy. Proposal lainnya diajukan oleh US Filter, yang telah
mengoperasikan instalasi pengolahan air limbah komisi saluran pembuangan
berdasarkan kontrak terpisah sejak tahun 1985.

Pada saat proposal diajukan pada Mei 1999, US Filter telah diakuisisi oleh Vivendi,
sebuah perusahaan multinasional. Metcalf & Eddy, firma desain yang bekerja sama
dengan Modern Continental, adalah anak perusahaan yang sepenuhnya dimiliki
oleh Acqua Alliance, Inc., perusahaan lain yang dimiliki dan dikendalikan oleh
Vivendi, menurut inspektur jenderal. Gambar 7.1, berdasarkan bagan organisasi
yang diserahkan ke komisi saluran pembuangan oleh Metcalf & Eddy,
menunjukkan hubungan antar entitas yang mengajukan penawaran. Inspektur
Jenderal menyimpulkan bahwa dua usulan proyek pengolahan air limbah dan air
limbah berasal dari perusahaan yang dimiliki dan dikendalikan oleh perusahaan
yang sama berarti tidak adanya persaingan nyata dalam kedua pengadaan tersebut.

Kurangnya persaingan dalam kedua pengadaan tersebut mengakibatkan kontrak-

kontrak tersebut tidak memiliki jaminan kinerja yang memadai dan kemungkinan
besar akan mengakibatkan biaya yang lebih tinggi bagi pembayar tarif
dibandingkan dengan kontrak-kontrak jangka pendek yang diperoleh berdasarkan
undang-undang tender pekerjaan umum negara bagian, menurut inspektur
jenderal. Sebagai tambahan dari cerita ini, komisi saluran pembuangan mengakhiri
kontrak pemisahan saluran pembuangan senilai $48 juta dengan US Filter pada
tahun 2004 setelah mengetahui bahwa persyaratan letter of credit senilai $15 juta
dari kontraktor telah habis masa berlakunya pada tahun 2001.29
Figure 7.1 Organizational chart of entities bidding on the Lynn sewer and waste- water
treatment projects: Vivendi Organizational Chart. (From Privatization of Wastewater
Facilities in Lynn, Massachusetts. Massachusetts Office of the Inspector General. 2001.)

Contoh 7.3 di sini tidak dimaksudkan untuk secara terang-terangan menghalangi

badan-badan publik untuk melakukan kontrak yang rumit dan berjangka panjang. Inti
dari contoh dan diskusi kita di bab-bab sebelumnya mengenai kontrak jangka panjang
adalah untuk meningkatkan kesadaran di kalangan manajer sektor publik mengenai
potensi risiko pengaturan ini dan potensinya untuk mencegah persaingan dalam
pengadaan kontraktor. Kami akan membahas beberapa risiko finansial tambahan dari
kontrak jangka panjang di bab berikutnya.

Spesifikasi Kepemilikan
Seperti yang telah kami sampaikan di atas, undang-undang federal (dan banyak
undang-undang negara bagian) mengharuskan pengadaan publik dilakukan dengan cara
yang memungkinkan adanya persaingan penuh dan terbuka. Hal ini berarti bahwa
spesifikasi kontrak, khususnya, harus ditulis sedemikian rupa sehingga dapat dipenuhi
oleh lebih dari satu pemasok atau produsen. Salah satu cara yang terkadang
menghindari persaingan sesungguhnya oleh lembaga publik adalah dengan
mencantumkan nama merek atau produsen tunggal dalam spesifikasi barang tertentu.

Di tingkat federal, Peraturan Akuisisi Federal (FAR 10.002 dan 36.202)

menyatakan bahwa spesifikasi kepemilikan atau spesifikasi yang membatasi tidak boleh
digunakan kecuali jika “ditetapkan secara meyakinkan bahwa tidak ada pengganti yang
dapat memenuhi tujuan tersebut.”

Karakteristik #5 dalam Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah yang

Berhasil: Penyelarasan Organisasi dan Kepemimpinan
Menurut GAO, karakteristik pengadaan publik yang sukses ini melibatkan
“penempatan fungsi akuisisi [atau pengadaan] yang tepat dalam organisasi untuk
melintasi batas-batas organisasi tradisional dengan pemangku kepentingan yang
memiliki peran dan tanggung jawab yang jelas.” Agar pemerintah negara bagian dan
lokal dapat beroperasi secara efektif, GAO menambahkan, “praktik yang
direkomendasikan adalah kepemimpinan pusat di cabang eksekutif.”

Karakteristik pengadaan yang berhasil ini nampaknya terkait erat dengan

karakteristik pengadaan yang sukses #2 mengenai akuntabilitas dan persyaratannya
yaitu adanya “garis yang jelas mengenai tanggung jawab, wewenang, dan pengawasan
pengadaan.” Salah satu persyaratan tambahan di sini adalah bahwa fungsi akuisisi
melintasi “batas-batas organisasi tradisional.” Seperti yang telah kita bahas di Bab 6, tim
manajemen proyek sektor publik tidak lagi selalu terikat oleh struktur birokrasi atau
organisasi tradisional, namun harus menyelaraskan struktur organisasi mereka dengan
lingkungan di mana organisasi beroperasi serta dengan perencanaan strategis, teknologi
yang tersedia, dan perencanaan strategis. dan dengan budaya karyawannya.

Karakteristik Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah yang Berhasil #6:

Manajemen Sumber Daya Manusia
Karakteristik pengadaan yang berhasil ini memerlukan “tenaga kerja kompeten
yang tanggap terhadap persyaratan misi, dengan peninjauan dan pelatihan
berkelanjutan untuk meningkatkan kinerja individu dan sistem,” menurut GAO.

Pada Bab 6, kita membahas perlunya pemilihan tim sektor publik yang kompeten
dan memenuhi syarat untuk berhasil mengelola proyek dan mendapatkan kontraktor
dan konsultan yang diperlukan untuk pekerjaan tersebut.

TIP FOR SUCCESS:

Successful public procurement requires the use of “technologies and tools that help managers and staff
make well-informed acquisitions decisions,” accordingto the GAO.
Karakteristik Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah yang Berhasil #7:
Manajemen Pengetahuan dan Informasi
Tidak diragukan lagi bahwa munculnya situs-situs dan sumber informasi berbasis
Internet mengenai kontrak publik telah mengubah lanskap pengadaan publik di semua
tingkat pemerintahan. Di tingkat federal, administrator Kantor Manajemen dan
Anggaran menanyakan kepada eksekutif pengadaan dalam memorandum tahun 2007
yang dibahas sebelumnya apakah mereka:

1. Mencari informasi yang relevan dengan pengadaannya dengan menerbitkan

permintaan informasi formal dalam jurnal teknis atau ilmiah atau publikasi
bisnis yang sesuai;
2. Menggunakan database pemerintah dan komersial untuk memperoleh informasi
terkait pengadaan barang dan jasa; Dan
3. Berpartisipasi dalam “komunikasi interaktif dan online antara industri, akuisisi,
personel, dan pelanggan.”30

Keuntungan utama dari sumber daya pengadaan berbasis Internet tampaknya

adalah akses yang lebih besar terhadap informasi yang dijanjikan kepada para manajer
publik dan penghematan waktu dalam proses pengadaan yang dilaporkan ditawarkan
kepada para manajer sektor publik dan kontraktor sektor swasta. Para juri mungkin
masih belum yakin apakah proses daring ini dapat membantu memastikan standar yang
tinggi dalam dimensi pengadaan lainnya, seperti transparansi, akuntabilitas, integritas,
dan persaingan. Sejauh mereka membuat informasi lebih tersedia bagi para manajer
publik dan masyarakat itu sendiri melalui database online, mereka tampaknya memiliki
potensi untuk setidaknya meningkatkan transparansi dalam pengadaan publik. Di sisi
lain, praktik menempatkan sebagian besar atau seluruh informasi terkait pengadaan
secara online dapat mengakibatkan hilangnya jejak audit berbasis kertas dalam jangka
panjang—suatu hasil yang mungkin justru menurunkan akuntabilitas dan transparansi
terkait pengadaan.

Menurut Lisa Cliff dan Judy Steele, Situs Web Peluang Bisnis Federal di
FedBizOpps (http://www.fedbizopps.gov atau www.fbo.gov) telah menjadi “satu-
satunya titik masuk” bagi peluang pengadaan pemerintah federal melebihi $25.000.

Sistem ini telah menghilangkan masa tunggu 15 hari untuk diposting di Commerce
Business Daily dan sangat mempersingkat waktu tunggu akuisisi. Cliff dan Steele
mencatat bahwa lebih dari 27.000 pembeli pemerintah terdaftar untuk menggunakan
FedBizOpps pada tahun 2007, dan lebih dari 52.000 sinopsis dan permohonan aktif
diposting di Situs Web.31 Cliff dan Steele juga menunjukkan bahwa Undang-Undang
Transparansi Pendanaan dan Akuntabilitas Federal (P.L. 109-282) mensyaratkan
pembentukan database online publik gratis yang mengungkapkan informasi pemberian
kontrak federal. Hal ini mengakibatkan pembentukan Situs web federal yang
mencantumkan semua kontraktor yang menerima dana federal di
http://www.usaspending.gov/.

Salah satu pendekatan pengadaan inovatif yang dikutip dalam forum GAO tahun
2006 mengenai tantangan akuisisi federal di abad ke-21 adalah pembentukan “pasar
elektronik” oleh Komando Sistem Laut Angkatan Laut. Proses berbasis web ini telah
mempercepat pemberian kontrak Komando secara kompetitif, menurut komentar-
komentar di forum tersebut. Misalnya, seorang pemberi komentar di forum GAO
menyatakan bahwa pemberian perintah tugas senilai $150 juta, yang biasanya
membutuhkan waktu 6 hingga 12 bulan untuk diberikan, memerlukan waktu 90 hari
dalam sistem online; kontrak pengelolaan keuangan senilai $32 juta lainnya diminta dan
diberikan dalam 30 hari.32

TIP FOR SUCCESS:

Project managers should consult with their legal staffs about requirements for evaluating contractors and
consultants prior to selecting them for project work, and should ensure that relevant past performance
information is avail- able to them.

Karakteristik Pengadaan yang Berhasil #8: Uji Tuntas dalam Memilih

Kontraktor dan Konsultan
Meskipun kontraktor mungkin telah mengajukan harga penawaran terendah dan
proposal teknis terbaik melalui proses permohonan yang transparan, kompetitif, dan
beretika, hasilnya mungkin akan menjadi bencana jika kontraktor tidak memenuhi
syarat untuk melaksanakan pekerjaan tersebut. Dalam memilih kontraktor dan
konsultan, upaya perlindungan tambahan yang penting bagi badan-badan publik adalah
dengan melakukan uji tuntas untuk memastikan bahwa agen-agen tersebut memenuhi
syarat dan mampu secara finansial untuk melaksanakan pekerjaan proyek secara efisien
dan efektif. Pemerintah federal dan banyak negara bagian mempunyai persyaratan uji
tuntas yang berbeda-beda untuk lembaga publik. Persyaratan tersebut sering kali
mencakup pemeriksaan evaluasi proyek sebelumnya yang dilakukan oleh peserta lelang
dan pemeriksaan kondisi keuangan peserta lelang serta catatan pemutusan kontrak dan
litigasi sebelumnya.

FAR 36.201 menyatakan bahwa ketika kontrak telah berakhir, lembaga harus
menyiapkan evaluasi kinerja kontraktor jika nilai kontrak lebih dari $550.000 atau jika
nilai kontrak lebih dari $10.000 dan diakhiri karena wanprestasi. Selain itu, kinerja
masa lalu harus dievaluasi dalam memilih kontraktor untuk pengadaan kompetitif yang
dinegosiasikan yang diperkirakan akan melebihi “ambang batas akuisisi yang
disederhanakan” sebesar $100.000, kecuali jika petugas kontrak mendokumentasikan
alasan kinerja masa lalu bukan merupakan faktor evaluasi yang tepat untuk akuisisi
(FAR 15.304(c )(3)).33 Evaluasi tersebut harus mempertimbangkan, antara lain,
informasi kinerja masa lalu mengenai perusahaan pendahulu, personel kunci dengan
pengalaman yang relevan, dan subkontraktor yang akan melaksanakan aspek-aspek
utama atau penting dalam kontrak (FAR 15.305).

Ada beberapa database berbasis web yang berisi laporan kinerja kontraktor, yang
berkaitan dengan berbagai lembaga federal. Sistem Pengambilan Informasi Kinerja
Masa Lalu (PPIRS) (http://www.ppirs.gov/) adalah pusat penyimpanan untuk sistem
tersebut, menurut panduan Small Business Administration.34 Namun, GAO meninjau
data PPIRS untuk data fiskal. tahun 2006 dan 2007 dan menemukan bahwa hanya ada
sedikit informasi sistematik mengenai kinerja kontraktor di masa lalu, seperti
penghentian kontrak karena kelalaian atau manajemen subkontrak.35 GAO juga
menyebutkan kurangnya standarisasi dalam penilaian kinerja kontraktor.36

Untuk manajer proyek negara bagian dan lokal, mungkin ada persyaratan yang
berbeda-beda untuk mengevaluasi kontraktor dan konsultan sebelum mengajukan
penawaran atau menandatangani kontrak dengan mereka. Manajer harus berkonsultasi
dengan staf hukum mereka mengenai persyaratan evaluasi tersebut dan harus
memastikan bahwa informasi tersedia bagi mereka tentang kinerja masa lalu dan faktor
relevan lainnya tentang kontraktor, seperti kondisi keuangan dan catatan litigasi
mereka.

Memilih Agen Terbaik: Menyatukan Semuanya

Pada titik ini dalam proses pengelolaan proyek publik, manajer dan timnya telah
mengalami kemajuan yang pesat. Mereka telah melakukan proses perencanaan ekstensif
yang melibatkan banyak langkah (beberapa di antaranya mungkin telah diulangi
beberapa kali), dan mereka telah melakukan proses perekrutan yang hati-hati dan
kompetitif untuk mendapatkan agen terbaik, baik internal maupun di tempat lain, untuk
melaksanakan pekerjaan proyek.

Namun sebelum seseorang dapat menggali tanah atau mulai merakit armada
pesawat atau mengembangkan perangkat lunak generasi baru untuk memandu teleskop
yang mengorbit, kesepakatan harus dicapai dengan pihak yang akan melaksanakan
pekerjaan tersebut. Perjanjian tersebut harus menetapkan bagaimana pekerjaan harus
dilakukan dan harus memilah risiko yang ada, finansial dan lainnya, di antara para
pihak. Dalam kebanyakan kasus, perjanjian tersebut berbentuk kontrak. Pada bab
berikutnya, kita akan membahas aspek-aspek penting dalam proses penyusunan kontrak
yang akan membantu manajer sektor publik melindungi kepentingan publik selama
pelaksanaan proyek mereka dan memastikan bahwa proyek tersebut diselesaikan
dengan sukses.
Endnotes
1. United States Government Accountability Office. 2007. District of Columbia:
Procurement System Needs Major Reform. GAO-07-159.
2. Cohen, Steven and William Eimicke. 2008. The Responsible Contract Manager:
Protecting the Public Interest in an Outsourced World. Washington, D.C.: Georgetown
University Press. P. xii.
3. See for example Prager, Jonas. 1994. Contracting Out Government Services: Lessons from
the Private Sector. Public Administration Review 54:2: 176–184. Prager maintains that
“[c]ontracting out needs to be considered whenever the government entity cannot take
advantage of the economies of scale and scope.” P. 180.
4. Cohen and Eimicke. P. 30.
5. Commonwealth of Massachusetts, Office of the Inspector General. 2005. Designing
and Constructing Public Facilities: Legal Requirements, Recommended Practices,
Sources of Assistance. http://www.mass.gov/ig/publ/dcmanual.pdf
6. United States Government Accountability Office. 2007. GAO-07-159.
7. Bloomfield, Pamela. 2006. The Challenging Business of Long-Term Public-Private
Partnerships: Reflections on Local Experience. Public Administration Review 66:3:
400– 411. P. 401.
8. Bloomfield. P. 402.
9. Cibinic, John, Jr., Ralph C. Nash, Jr., and James F. Nagle. 2006. Administration of
Government Contracts, 4th edition. CCH, Inc. P. 31.
10. Office of the Special Inspector General for Iraq Reconstruction. 2007. Iraq
Reconstruction: Lessons in Program and Project Management. P. 86.
11. United States Government Accountability Office. 2009. Defense Management: Actions
Needed to Overcome Long-Standing Challenges with Weapon Systems Acquisition and
Service Contract Management. GAO-09-362T. Pp. 5 and 6.
12. Behn, Robert D. 2001. Rethinking Democratic Accountability. Washington, DC:
Brookings Institution Press. P. 96.
13. Cohen and Eimicke. P. 42.
14. Cohen and Eimicke. P. 141
15. Glanz, James, C.J. Chivers, and William K. Rashbaum. 2009. Inquiry on Graft in Iraq
Focuses on U.S. Officers. New York Times. February 15, 2009. http://www.nytimes.
com/2009/02/15/world/middleeast/15iraq.html
16. See for example United States Department of Justice. Statement of Paul McNulty, Deputy
Attorney General Before the Committee on Armed Services, United States Senate
Concerning Boeing Company Global Settlement Agreement. August 1, 2006. http://www.
globalsecurity.org/military/library/congress/2006_hr/060801-mcnulty.pdf; also,
Wayne, Leslie. 2004. Air Force Asks for Broader Inquiry Into Charges of Favoritism in
Boeing Contracts. The New York Times. October 12, 2004.
http://query.nytimes.com/gst/fullpage.
html?res=9F06EEDB113BF931A25753C1A9629C8B63&sec=&spon=&pagewanted=all;
and Cibinic et al., P. 102.
17. Washington State Auditor. 2007. Performance Audit Report: Port of Seattle
Construction Management.
18. Washington State Auditor. 2007. P. 136.
19. Donahue, John D. 1989. The Privatization Decision: Public Ends, Private Means. New
York: Basic Books.
20. Curry, William. 2008. Contracting for Services in State and Local Government
Agencies.Taylor & Francis.
21. Denett, Paul A., Administrator, Office of Management and Budget. “Enhancing
Competition in Federal Acquisition.” Memorandum for Chief Acquisition Officers and
Senior Procurement Executives. May 31, 2007.
22. Washington State Auditor. 2007.
23. McKay, Mike, Krista Bush, John Keller et al. 2008. Report of the Special Investigative
 Team[Port of Seattle audit case]. December 3, 2008. McKay Chadwell, PLLC. P. 37.
24. Washington State Auditor. P. 66.
25. Brunner, Jim, and Bob Young. 2008. Possible Fraud at Port Focus of Criminal Probe.
Seattle Times. January 8, 2008.
http://seattletimes.nwsource.com/html/localnews/2004113088_ port08m.html
26. Washington State Auditor. 2007. Port of Seattle Audit Working Papers Concerning Main
Terminal Roof Replacement.
27. Bloomfield. P. 402.
28. The Massachusetts public works bidding law (M.G.L. chap. 30, section 39M) requires
pub- lic agencies to select the most “eligible and responsible” bidder that submits the
lowest bid for projects with expected costs of more than $10,000.
29. Bloomfield. P. 407.
30. These acquisition-related market research techniques are outlined in Federal Acquisition
Regulation 10.002(b)(2).
31. Cliff, Lisa, and Judy Steele. 2007. Fulfilling the Promise of E-Gov Initiatives. The Public
Manager 36.4, Winter 2007.
32. United States Government Accountability Office. 2006. Comptroller General’s Forum:
Federal Acquisition Opportunities and Challenges in the 21st Century. October 2006.
GAO-07-45SP.
33. Effective January 29, 1999 the Director of Defense Procurement extended a class
deviation to FAR 15.304(c)(3) and 42.1502(a). Under this deviation, all DoD contracting
activities are required to prepare an evaluation of contractor performance for each
contract expected to exceed $5 million for systems and operations support; $1 million for
services, and informa- tion technology; and $100,000 for fuels and health care contracts.
34. United States Small Business Administration. Retrievalof Past Performance
Evaluationsguide.
http://www.sba.gov/idc/groups/public/documents/co_denver/co_past_performance_e
val. pdf
35. United States Government Accountability Office. 2009. Federal Contractors: Better
Performance Information Needed to Support Agency Contract Award Decisions. GAO-
09-374.
36. Some states, such as Massachusetts, may have more systematic contractor qualification
and performance evaluation requirements than does the federal government. In
Massachusetts, for instance, the state Division of Capital Asset Management (DCAM)
certifies contrac- tors and subcontractors for public building construction projects over
$100,000 in value. DCAM evaluates the contractors’ past performance using contractor
evaluations and numerical ratings provided by public and private owners of projects,
which the contrac- tors have completed in the last five years. General contractors bidding
on public building contracts must also submit Update Statements showing current and
recent projects, any sig- nificant changes in their financial position, and relevant litigation
involving the bidder. In addition, contractors and subcontractors on building projects
over $10 million in value must first be prequalified to bid, under a Request for
Qualifications Process (Commonwealth of Massachusetts, Office of the Inspector General.
2005. Designing and Constructing Public Facilities: Legal Requirements, Recommended
Practices, Sources of Assistance. http://www. mass.gov/ig/publ/dcmanual.pdf).
37. Office of the Special Inspector General for Iraq Reconstruction. 2007. Iraq
Reconstruction: Lessons in Program and Project Management. P. 85.