Singapore Journal of Legal Studies

[2012] 232–247

SEJARAH DAN ELEMEN ATURAN HUKUM Brian Z.

Tamanaha∗

I. Pendahuluan

Saya telah menulis secara ekstensif tentang negara hukum karena dua alasan dasar. 1
Pertama, gagasan negara hukum mungkin merupakan cita-cita politik yang paling
kuat dan sering diulang dalam wacana global kontemporer. Setiap orang, tampaknya,
adalah untuk supremasi hukum. Negara Hukum adalah sumber utama legitimasi bagi
pemerintah di dunia modern. Sebuah pemerintah yang mematuhi aturan hukum
dipandang baik dan layak dihormati. Dalam beberapa dekade terakhir, miliaran dolar
telah dihabiskan oleh Bank Dunia dan lembaga pembangunan lainnya untuk
mengembangkan supremasi hukum di seluruh dunia — dengan keberhasilan yang
terbatas.2
Alasan kedua saya berusaha keras untuk belajar dan menulis tentang negara
hukum adalah karena gagasan yang populer secara universal ini sulit dipahami —
tampaknya sulit untuk dijabarkan. Para ahli teori hukum menyebutnya sebagai
'konsep yang pada dasarnya diperebutkan'.3 Kesulitan ini mungkin sebagian
menjelaskan daya tarik universal. Negara Hukum seperti gagasan 'yang baik'. Setiap
orang untuk kebaikan, meskipun kami memiliki ide yang berbeda tentang apa yang
baik itu.
Adalah tujuan saya untuk membantu memperjelas gagasan negara hukum karena
kepentingannya dan popularitasnya di seluruh dunia: Apa artinya? Apa
persyaratannya? Apa manfaatnya? Apa keterbatasan dan kegagalannya? Fakta
bahwa ini adalah konsep yang diperebutkan tidak berarti bahwa ia tidak memiliki
makna dan implikasi inti. Ada konsensus yang tumpang tindih tentang aspek-aspek
tertentu yang hampir semua orang akan setuju — meskipun di luar ini ada banyak
kontroversi.
Presentasi saya berfokus pada inti. Saya mulai dengan definisi negara hukum dan
saya menguraikan apa yang dimaksud dengan definisi ini, serta yang tidak termasuk.
Kemudian, saya menjelajahi

∗
William Gardiner Hammond Professor of Law, Washington University School of Law, Amerika Serikat.
Artikel ini didasarkan pada kuliah umum yang disampaikan pada Rule of Law Conference pada 14 Februari
2012.
1
Lihat Brian Z. Tamanaha, On the Rule of Law: History, Politics, Theory (Cambridge: Cambridge University
Press, 2004).
2
Lihat Brian Z. Tamanaha, “The Primacy of Society and the Failures of Law and Development” (2011) 44
 Cornell Int'l.LJ 209.
3
Jeremy Waldron, “Apakah Aturan Hukum merupakan Konsep yang Pada dasarnya Ditentang (di Florida) ? ”
(2002) 21 Hukum & Phil. 137.
Nyanyikan. JLS The History and Elements of the Rule of Law 233

tiga tema yang tentu saja melalui diskusi tentang negara hukum: pemerintah dibatasi
oleh hukum, legalitas formal dan 'the rule of law, bukan manusia'. Saya
mengidentifikasi sumber utama supremasi hukum di masyarakat. Dan saya menutup
dengan komentar tentang beragam manifestasi dari negara hukum di berbagai
masyarakat.

II. Pengertian Negara Hukum

Berikut pengertiannya: Negara hukum artinya pejabat pemerintah dan warga negara
terikat dan tunduk pada hukum. Saya ulangi: pejabat pemerintah dan warga negara
terikat dan mematuhi hukum.
Ini adalah definisi yang sederhana dan mendasar. Saya memilihnya karena ini
adalah proposisi yang akan disetujui oleh setiap orang yang memikirkan topik
tersebut. Banyak orang yang menulis tentang negara hukum akan menambahkan
lebih dari ini, tetapi tidak ada yang akan mengatakan bahwa negara hukum
melibatkan kurang dari ini. Ini adalah isi minimum dari Negara Hukum. Masyarakat
di mana pejabat pemerintah dan warga negara terikat dan patuh pada hukum adalah
masyarakat yang hidup di bawah aturan hukum.
Meskipun definisi ini dasar, ia tidak kosong. Sejumlah persyaratan dan implikasi
segera menyusul darinya.
Definisi ini mensyaratkan bahwa harus ada sistem hukum — dan hukum pada
dasarnya melibatkan aturan yang ditetapkan sebelumnya yang dinyatakan dalam
istilah umum. Keputusan tertentu atau perintah yang dibuat untuk suatu acara
bukanlah aturan. Hukum harus diketahui dan dipahami secara umum. Persyaratan
yang diberlakukan oleh hukum tidak mungkin tidak mungkin dipenuhi oleh orang-
orang. Hukum harus diterapkan secara setara kepada setiap orang sesuai dengan
ketentuan mereka. Harus ada mekanisme atau institusi yang menegakkan aturan
hukum ketika dilanggar.
Semua ini dicakup oleh definisi dasar negara hukum yang saya berikan karena
jika kondisi ini tidak ada, negara hukum tidak dapat ada. Tidak mungkin pejabat
pemerintah dan warga negara terikat dan mematuhi hukum, misalnya, jika hukum
tidak diketahui secara umum, atau jika hukum tidak mungkin untuk dipatuhi, atau
jika hukum tidak diterapkan sesuai dengan persyaratan mereka, atau jika tidak ada
mekanisme untuk menegakkan hukum ketika dilanggar.
Definisi dasar negara hukum yang saya gunakan dan persyaratan yang
mengikutinya, menyerupai apa yang dikenal dalam literatur sebagai definisi 'tipis'
dari negara hukum, yang sering diidentikkan dengan ahli teori seperti Lon Fuller dan
Joseph Raz. Apa yang saya katakan di sini konsisten dengan pandangan 'tipis' dari
negara hukum, tetapi titik awal saya adalah satu tingkat di bawah persyaratan formal
dan prosedural dari definisi 'tipis'. Sebaliknya, saya fokus pada apa artinya memiliki
pemerintahan dan warga negara yang terikat dan mematuhi hukum. Titik awal ini
memungkinkan kita untuk menyelidiki kondisi yang memunculkan masyarakat yang
diatur oleh hukum, dan saya membangun dari sana untuk menarik implikasi dari ide
dasar ini.

AKU AKU AKU. Mengapa Definisi tidak memasukkan Demokrasi dan Hak
 Asasi Manusia

Sebelum membahas implikasi ini, saya akan menunjukkan apa yang tidak termasuk
dalam definisi ini, dan saya akan menjelaskan mengapa. Definisi negara hukum saya
hanya berfokus pada hukum — tidak mencakup demokrasi dan tidak mencakup hak
asasi manusia. Dengan mengecualikan
234 Singapore Journal of Legal Studies [2012] tersebut

, saya tidak bermaksud menyangkal nilai demokrasi dan hak asasi manusia. Saya
hanya menegaskan bahwa mereka tidak boleh dimasukkan dalam definisi negara
hukum. Pengecualian ini akan menjadi kontroversi di banyak kalangan. Banyak
orang yang menulis tentang negara hukum memasukkan demokrasi dan hak asasi
manusia dalam definisinya. Definisi negara hukum yang diartikulasikan oleh
Perserikatan Bangsa-Bangsa, misalnya, memasukkan hak asasi manusia dan
demokrasi sebagai elemen yang diperlukan dari negara hukum. Untuk Perserikatan
Bangsa-Bangsa, Negara Hukum mengacu pada4

prinsip pemerintahan di mana semua orang, lembaga dan entitas, publik dan
swasta, termasuk Negara itu sendiri, bertanggung jawab terhadap undang-undang
yang diumumkan secara publik, sama-sama ditegakkan dan diputuskan secara
independen, dan yang konsisten dengan norma dan standar hak asasi manusia
internasional. Ini juga membutuhkan langkah-langkah untuk memastikan
kepatuhan pada prinsip supremasi hukum, persamaan di depan hukum,
akuntabilitas terhadap hukum, keadilan dalam penerapan hukum, pemisahan
kekuasaan, partisipasi dalam pengambilan keputusan, kepastian hukum,
penghindaran. kesewenang-wenangan dan transparansi prosedural dan hukum.
Ada banyak definisi yang saya setujui dalam definisi ini, tetapi tidak termasuk hak
asasi manusia dan tidak mengacu pada demokrasi.
Ada tiga alasan utama mengapa saya mengecualikannya dari makna inti negara
hukum.
Alasan pertama adalah bahwa definisi tersebut, dengan istilahnya sendiri, hanya
mensyaratkan pejabat pemerintah dan warga negara untuk terikat dan mematuhi
hukum. Perhatikan bahwa persyaratan ini tidak menjelaskan apa pun
tentangpersyaratan ini tidak menjelaskan apa bagaimana undang-undang tersebut
dibuat — baik melalui cara demo yang kejam atau sebaliknya — danpun tentang
standar yang harus dipenuhi oleh undang-undang tersebut - apakah diukur dengan
standar hak asasi manusia atau yang lainnya.
Negara Hukum adalah cita-cita yang berkaitan dengan legalitas. Demokrasi
adalah sistem pemerintahan. Hak asasi manusia adalah norma dan standar universal,
atau setidaknya norma yang menuntut penerapan universal. Karena masing-masing
gagasan ini memiliki makna yang dipahami dengan baik, hal itu mengundang
kebingungan, dalam pandangan saya, untuk menegaskan bahwa dua yang terakhir
adalah bagian dari definisi negara hukum. Masing-masing harus dipahami dan
diperdebatkan dengan istilahnya sendiri. Mereka adalah elemen terpisah yang
berfokus pada aspek berbeda dari sistem politik-hukum, yang dapat ada secara
terpisah atau dalam kombinasi.
Alasan kedua saya untuk mengecualikan mereka adalah bahwa untuk bersikeras
bahwa negara hukum membutuhkan hak asasi manusia dan demokrasi memiliki efek
dalam mendefinisikan negara hukum dalam kerangka institusi yang sesuai dengan
demokrasi liberal. Ini menunjukkan bahwa hanya demokrasi liberal yang memiliki
supremasi hukum. Dalam garis pemikiran ini, jika suatu masyarakat ingin
memperoleh supremasi hukum, maka ia harus menyerupai demokrasi liberal. Ini
tidak bisa dibenarkan. Ini bernada menjejali makna negara hukum dengan
pengandaian normatif yang dapat diperdebatkan untuk menghasilkan hasil yang
diinginkan atau diandaikan yang kemudian dipaksakan pada semua orang dengan
perintah definisi.
Lebih jauh, langkah ini — memasukkan demokrasi dan hak asasi manusia
sebagai aspek definisi negara hukum — tidak dapat diterima karena bertentangan
dengan prinsip liberalisme itu sendiri. Ini bertentangan dengan toleransi liberal dan
penghormatan terhadap cara-cara lain untuk menegaskan bahwa hanya demokrasi
liberal yang memiliki klaim atas legitimasi. Satu

4
Aturan Hukum dan Keadilan Transisi dalam Masyarakat Konflik dan Pasca-Konflik: Laporan Sekretaris
Jenderal, UN SC, UN Doc. S / 2004/616 at 4 [penekanan ditambahkan].
Bernyanyi. JLS The History and Elements of the Rule of Law 235

filsuf liberal paling pentingke abad-20, John Rawls, membuat argumen ini ketika dia
mengakui bahwa apa yang dia sebut "masyarakat hierarkis" (yang dia kontras
dengan masyarakat liberal) dapat menjadi sah bahkan ketika mereka tidak memiliki
institusi demokrasi, ketika orang tidak dilihat sebagai orang yang bebas dan setara
dan ketika mereka “tidak memiliki hak kebebasan berbicara seperti di masyarakat
liberal”.5
Menurut Rawls, masyarakat seperti itu bisa menjadi sah jika mereka tertib dan
orang menikmati hak minimum atas rezeki, keamanan, properti, persamaan formal,
dan kebebasan dari kerja paksa.6 Rawls menambahkan: “Sistem hukum [harus]
dipercaya dengan tulus dan tidak berlebihan untuk dipandu oleh konsepsi keadilan
yang baik. Ini memperhitungkan kepentingan esensial orang dan memberlakukan
tugas dan kewajiban moral pada semua anggota masyarakat. " 7 Apa yang ada dalam
pikirannya adalah pemerintah dan masyarakat yang benar-benar berorientasi pada
komunitarian.
Ini bukanlah tempat untuk terlibat dalam diskusi tentang teori Rawls. Saya
menyebutkannya di sini hanya untuk menunjukkan bahwa seorang filsuf liberal
peringkat pertama mengakui bahwa masyarakat tidak perlu menerapkan demokrasi
dan hak-hak liberal sepenuhnya untuk membuat klaim atas legitimasi. Sejalan
dengan pandangan tersebut, Rawls menawarkan definisi negara hukum yang
minimalis yang menitikberatkan pada elemen dasar dari suatu sistem hukum.
Berdasarkan aturan hukum, tulisnya,8
Maksud saya aturannya adalah publik, bahwa kasus serupa diperlakukan sama,
tidak ada bill of attainder, dan sejenisnya. Ini semua adalah ciri-ciri dari sistem
hukum sejauh ia mewujudkan tanpa penyimpangan gagasan tentang sistem aturan
publik yang ditujukan kepada makhluk rasional untuk mengatur perilaku mereka
dalam mengejar kepentingan substantif mereka. Konsep ini dengan sendirinya
tidak membatasi konten aturan hukum.
Definisi Rawls tentang negara hukum konsisten dengan pendekatan yang saya ambil
di sini. Alasan ketiga saya tidak memasukkan demokrasi dan hak asasi manusia
sebagai aspek penting dari negara hukum berkaitan dengan fungsi legitimasi yang
kuat yang dimainkan oleh negara hukum dalam wacana global modern. Sebuah
negara yang memiliki supremasi hukum — dan hampir setiap negara saat ini
membuat klaim ini, beberapa dengan kredibilitas yang jauh lebih rendah dari yang
lain — bergantung pada klaim ini untuk menegaskan bahwa ia adalah pemerintah
yang baik yang layak dipatuhi oleh warganya. Ketika seseorang membaca semua
retorika tentang negara hukum yang sekarang ada, terkadang terdengar seperti
 negara hukum adalah dasar penting dari semua hal yang baik.
Indeks Negara Hukum Proyek Keadilan Dunia 2011, misalnya, secara luas
menegaskan:9
Tanpa aturan hukum, obat-obatan tidak akan sampai ke fasilitas kesehatan karena
korupsi; perempuan di daerah pedesaan tetap tidak menyadari hak-hak mereka;
orang terbunuh dalam kekerasan kriminal; dan biaya perusahaan meningkat
karena risiko pengambilalihan. Negara Hukum adalah landasan untuk
meningkatkan kesehatan masyarakat, menjaga partisipasi, menjamin keamanan,
dan memerangi kemiskinan.

5
Lihat John Rawls, “The Law of Peoples” dalam Samuel Freeman, ed., Collected Papers (Cambridge: Harvard
University Press, 1999) di 529.
6
Ibid. di 546-547.
7
Ibid. di 546.
8
Ibid. di 118.
9
Mark David Agrast, Juan Carlos Botero & Alejandro Ponce, The World Justice Project Rule of Law Index
2011, (Washington DC: The World Justice Project) di 1.
236 Singapore Journal of Legal Studies [2012]

Izinkan saya menekankan bahwa Saya percaya bahwa Negara Hukum memberikan
manfaat penting bagi masyarakat. Meskipun demikian, masalah dengan pernyataan
seperti ini adalah bahwa suatu masyarakat dapat memiliki supremasi hukum, namun
masih menderita karena kesehatan masyarakat yang buruk, kemiskinan, ancaman
terhadap keamanan pribadi, dan berbagai penyakit lainnya. Misalnya, Amerika
Serikat secara umum dianggap sebagai negara hukum dan memperoleh skor yang
relatif baik pada indeks negara hukum.10 Namun sebagian besar penduduknya
memiliki akses terbatas ke perawatan kesehatan, menderita kemiskinan dan tinggal
di daerah yang tidak aman.
Pemisahan analitis yang tajam antara supremasi hukum, demokrasi dan hak asasi
manusia, serta hal-hal baik lainnya yang mungkin kita inginkan, seperti kesehatan
dan keamanan, perlu dijaga, karena mencampurkan semua ini bersama-sama
cenderung mengaburkan realitas esensial masyarakat. dan pemerintah mungkin
mematuhi aturan hukum, namun masih memiliki kekurangan atau kekurangan yang
serius dalam berbagai hal.
Atau dengan kata lain, negara hukum mungkin merupakan elemen penting dari
pemerintahan yang baik dan masyarakat yang layak, tetapi tentu saja itu tidak cukup.
Dan masyarakat yang memiliki supremasi hukum, meskipun lebih baik dalam cara-
cara tertentu yang akan saya identifikasi, bukan, atas dasar itu saja, masyarakat baik
yang layak dipuji.
Negara Hukum hanyalah salah satu aspek dari kompleks sosial-politik yang lebih
besar dan yang penting bukanlah satu bagiannya sendiri tetapi bagaimana semuanya
bersatu.

IV. Tiga Tema Negara Hukum

Sejauh ini saya telah menyajikan definisi dasar dari negara hukum dan saya
menjelaskan beberapa implikasi yang mengikuti dari definisi dasar ini. Saya juga
telah menjelaskan mengapa demokrasi dan hak asasi manusia tidak boleh dilihat
sebagai aspek yang diperlukan dari negara hukum.
Sekarang saya akan mengalihkan fokus untuk membahas tiga tema yang saling
berhubungan di pusat negara hukum.
 Tema pertama adalah gagasan bahwa pemerintah dibatasi oleh hukum.
Tema kedua melibatkan pengertian legalitas formal.
Tema ketiga adalah ungkapan klasik: “Negara Hukum, bukan Manusia”.
Sehubungan dengan setiap tema, saya akan menjelaskan ide dasar dan memberikan
beberapa komentar tentang implikasinya. Meskipun tema-tema ini tidak membahas
semua hal yang dapat dikatakan tentang negara hukum, banyak dari apa yang
termasuk dalam gagasan tersebut diambil melalui fokus ini.

A.Pemerintah Dibatasi oleh Hukum

Pemahaman terluas tentang negara hukum, sebuah benang merah yang telah berjalan
selama lebih dari dua ribu tahun, adalah bahwa kedaulatan, negara dan para
pejabatnya, dibatasi oleh hukum. Gagasan ini lama mendahului liberalisme. Pada
awalnya, ini bukan tentang melindungi kebebasan atau otonomi pribadi. Itu adalah
gagasan penting jauh sebelum pemahaman modern tentang kebebasan individu
berkembang. Ini tentang tirani pemerintah. Mempertahankan kekuatan luar biasa
dari kedaulatan telah menjadi perjuangan abadi bagi masyarakat selama mereka
masih ada.

10
Ibid. di 103.
Nyanyikan. JLS Sejarah dan Unsur-unsur Negara Hukum 237

Upaya untuk memaksakan batasan-batasan hukum pada kedaulatan menimbulkan

dilema kuno: Kedaulatan menciptakan hukum. Bagaimana pencipta hukum bisa
terikat oleh hukum? Ketegangan ini muncul dalam Kode Justinian yang terkenal,
yang ditulis pada abad ke-6. Salah satu ketentuan dalam Kode berbunyi: "Apa yang
menyenangkan pangeran memiliki kekuatan hukum".11 Ketentuan lain berbunyi:
“Pangeran tidak terikat oleh hukum”.12 Namun, ketentuan lain dari Kode
menyatakan: "Ini adalah pernyataan yang layak atas keagungan seorang penguasa
bagi Pangeran untuk menyatakan dirinya terikat oleh hukum".13 Terlepas dari
pernyataan bahwa Pangeran tidak terikat oleh hukum, secara umum dipahami bahwa
Kaisar tunduk pada aturan yang ada dalam tradisi hukum, meskipun ia tidak
diragukan lagi memiliki kekuatan untuk mengubah hukum jika diinginkan. Tetapi
bahkan ketika Kaisar menjalankan kekuasaan pembuatan hukumnya, seperti yang
dikatakan oleh komentator abad pertengahan terkemuka Ulpian, “jika hukum yang
telah dianggap hanya untuk waktu yang lama harus dirumuskan ulang, lebih baik ada
alasan yang baik untuk perubahan”.14 Ada dua pengertian yang berbeda tentang
pengertian bahwa pejabat pemerintah dan yang berdaulat harus beroperasi dalam
kerangka hukum yang membatasi. Pengertian pertama adalah bahwa pejabat harus
mematuhi hukum positif yang berlaku saat ini. Undang-undang dapat diubah oleh
pejabat yang berwenang mengikuti prosedur yang sesuai, tetapi harus ditaati hingga
diubah.
Pengertian kedua adalah bahwa meskipun pejabat pemerintah ingin mengubah
undang-undang, mereka tidak sepenuhnya bebas mengubahnya dengan cara apa pun
yang mereka inginkan. Ada batasan pada kekuatan pembuatan hukum mereka. Ada
hal-hal tertentu yang tidak dapat mereka lakukan dengan itu atau atas nama hukum.
Selama Abad Pertengahan, pembatasan ini dipahami dalam istilah hukum kodrat
atau ketuhanan atau hukum adat masyarakat yang sudah lama ada. Dalam
masyarakat kontemporer, batasan ini dipahami dalam istilah hak asasi manusia atau
hak konstitusional atau batasan. Impor mendasar dari pengertian kedua ini adalah
bahwa kekuasaan kedaulatan atas hukum positif itu sendiri tunduk pada batasan
 hukum yang lebih tinggi.
Ulangi lagi, gagasan fundamental ini menimbulkan masalah yang dalam:
Bagaimana mungkin kekuasaan yang menciptakan dan menegakkan hukum dibatasi
oleh hukum? Para ahli teori yang beragam seperti Aquinas dan Hobbes berpikir
bahwa supremasi hukum dalam pengertian ini tidak mungkin, setidaknya secara
konsep. Jika hukum dideklarasikan oleh penguasa, kedaulatan tidak dapat dibatasi
oleh hukum, karena itu berarti kedaulatan membatasi dirinya sendiri. Hobbes
mengamati dalam Leviathan: "Dia yang terikat pada dirinya sendiri saja, tidak
terikat".15
Solusi pramodern untuk dilema ini berbeda dengan solusi modern. Keduanya
layak disebut karena keduanya terus beroperasi.
Pada periode pra-modern, raja dan pejabat pemerintah dibatasi oleh hukum dalam
tiga hal dasar. Cara pertama adalah raja secara eksplisit menerima atau menegaskan
bahwa hukum mengikat perilakunya. Contoh utama dari hal ini adalah bahwa
selama Abad Pertengahan, para raja yang naik ke jabatan akan bersumpah atau
menegaskan komitmen mereka untuk mematuhi hukum ketuhanan, positif dan adat.

11
Digest 1.4.1, dikutip dalam Peter Stein, Hukum Romawi dalam Sejarah Eropa (Cambridge: Cambridge
University Press, 1999) di 59.
12
Digest 1.3.1, ibid.
13
"Pangeran Tidak Terikat oleh Hukum." Accursius and the Origins of the Modern State ”(1963) 5 (4) Studi
Banding dalam Masyarakat dan Sejarah 378 pada 392.
14
Jill Harries, Hukum dan Kerajaan di Zaman Kuno (Cambridge: Cambridge University Press, 1999) di 21. 15
Thomas Hobbes, Leviathan (New York: Oxford University Press, 1996) di 176-177.
238 Singapore Journal of Legal Studies [2012]

Pepin, misalnya, mengatakan, “Karena kita harus memperhatikan hukum

terhadap setiap orang, kita ingin semua orang memperhatikannya terhadap kita”;
Charles the Bold bersumpah, "Saya akan menjaga hukum dan keadilan"; Louis the
Stammerer menegaskan, "Saya akan menjaga adat istiadat dan hukum negara". 16
Bahkan Louis XIV, teladan monarki absolut, menyatakan dalam peraturan tahun
1667, “Janganlah dikatakan bahwa kedaulatan tidak tunduk pada hukum negaranya;
proposisi yang berlawanan adalah kebenaran hukum alam…; apa yang membawa
kesempurnaan sempurna bagi sebuah kerajaan adalah kenyataan bahwa raja ditaati
oleh rakyatnya dan bahwa dia sendiri mematuhi hukum ”.17
Upacara sumpah dan pernyataan berdaulat ini membawa pesan yang kuat bahwa
salah satu tugas utama raja adalah menegakkan hukum komunitas, dan yang
disyaratkan dalam tugas ini adalah bahwa raja sendiri harus mematuhi hukum.
Mungkin contoh paling terkenal dari seorang raja yang setuju untuk terikat oleh
hukum adalah penandatangananoleh Raja John Magna Carta. Ini berada di bawah
tekanan — ancaman pemberontakan oleh Baron — dan dia segera menyangkalnya.
Tetapi monar chs Inggris di masa depan setelahnya secara konsisten menegaskan
kembali komitmen mereka terhadap dokumen dan kewajiban mereka untuk
mematuhi hukum negara.
Cara kedua hambatan hukum datang ke pegangan adalah bahwa hal itu secara
luas dipahami atau diasumsikan bahwa raja, dan pejabat pemerintah, dioperasikan
dalam kerangka kerja hukum yang diterapkan untuk semua orang. Contoh tertinggi
dari ini adalah hukum adat Jerman. Secara luas dipahami bahwa hukum kuno
komunitas ini berlaku untuk semua orang, termasuk para pemimpin. Selanjutnya,
selama periode Abad Pertengahan, dipahami bahwa semua orang, termasuk raja,
beroperasi dalam batasan hukum ketuhanan dan kodrat.
Cara ketiga pengekangan hukum mengikat pejabat adalah, sebagai
masalahperilaku rutin, raja dan pejabat pemerintah beroperasi dalam batasan hukum
seperti orang lain — meskipun seringkali dengan syarat yang lebih menguntungkan.
Cara ketiga ini melengkapi dan tumpang tindih dengan dua cara sebelumnya, tetapi
ada penyebutan terpisah untuk menekankan bobot kesesuaian sehari-hari duniawi.
Seorang raja atau bangsawan yang memiliki hak atas upah atau layanan dari
kepemilikan feodal juga memiliki tugas dan kewajiban yang harus dipenuhi. Raja
atau pejabat pemerintah yang ingin meminjam uang harus memenuhi kesepakatan
jika mereka berharap mendapatkan pinjaman di masa depan (meskipun banyak
hutang yang ditolak). Para bangsawan dapat diminta untuk menjawab dalam proses
pengadilan atas pelanggaran kewajiban. Ini semua berarti bahwa raja dan pejabat
pemerintah beroperasi setiap hari dalam kerangka hukum, terlepas dari status
mereka.
Ketiga cara ini — bahwa raja menegaskan kewajiban mereka untuk mematuhi
hukum, adanya pemahaman budaya yang dibagikan secara luas bahwa penguasa dan
pejabat terikat oleh hukum dan fakta bahwa mereka menjalankan urusan rutin dalam
kerangka hukum — menghasilkan kombinasi yang kuat dari cita-cita dan praktik.
Seiring waktu, berkat kombinasi ini, menjadi ukuran legitimasi yang diterima bahwa
penguasa, bangsawan, dan pejabat pemerintah harus beroperasi dalam batasan
hukum.
Kritikus, lawan politik, dan revolusioner sering mengutip pelanggaran hukum —
hukum kodrat atau hukum ketuhanan, hukum adat, hukum umum, atau hukum
negara — untuk membenarkan tantangan mereka terhadap otoritas. Deklarasi
Kemerdekaan Amerika, mengutip contoh bersejarah, berbunyi seperti dakwaan
hukum terhadap Raja Inggris.

16
Andre Tunc, “The Royal Will and the Rule of Law” dalam Arthur E. Sutherland, ed., Government Under Law
(Cambridge: Harvard University Press, 1956) 404 at 404.
17
Ibid. di 408.
Nyanyikan. JLS Sejarah dan Unsur-unsur Negara Hukum 239

Apa yang saya katakan hendaknya tidak dipahami sebagai naif. Seringkali, tidak
diragukan lagi, raja dan pejabat pemerintah sebenarnya tidak mematuhi hukum,
terlepas dari sumpah, sumpah, dan pemahaman umum. Ketika sebuah tujuan cukup
penting bagi seorang penguasa atau pejabat, hukum yang menghalangi tidak lebih
dari sekedar ketidaknyamanan untuk dielakkan. Sejarah dipenuhi dengan contoh-
contoh di mana hukum memberikan senjata di tangan penguasa atau pejabat, yang
digunakan secara kejam untuk mencapai tujuan mereka, difasilitasi oleh hakim yang
terikat atau takut pada mereka. Kata-kata saya tidak menyangkal kenyataan ini.
Meskipun demikian, kedaulatan dan pejabat pemerintah secara teratur beroperasi
sesuai dengan hukum. Ketika mereka mengabaikan hukum, setidaknya hal itu
membuat mereka berhenti, dan mereka melakukan upaya keras untuk meyakinkan
publik bahwa tindakan mereka sesuai dengan hukum. Fakta bahwa para penguasa
sering tunduk pada batasan hukum terutama untuk alasan kepentingan pribadi —
untuk membuat tindakan mereka tampak sah — tidak mengurangi kenyataan bahwa
batasan hukum itu penting, bahkan ketika tidak dihormati sepenuhnya.18
Meskipun penguasa dan pejabat secara teratur beroperasi sesuai dengan hukum,
harus digarisbawahi bahwa ada banyak contoh di masa lalu, di mana tidak adaefektif
hukum yang upayauntuk pelanggaran. Ketika hukum ditolak atau dilanggar oleh
penguasa atau pejabat pemerintah, ada politik yang konsekuensiharus dibayar.
Ancaman ekskomunikasi oleh gereja (yang memiliki implikasi politik) adalah cara
Paus menegakkan hukum ilahi terhadap raja. Ancaman pemberontakan adalah cara
penegakan hukum adat Jerman. Bagi beberapa monar chs, itu adalah ancaman yang
 membayangi untuk digulingkan atau dipenggal. Tuduhan tentang pelanggaran
hukum adalah sumber retorika yang membantu menggalang dukungan bagi mereka
yang menentang tindakan agung. Dalam situasi seperti ini, sanksi yang berfungsi
untuk menegakkan hukum terhadap kedaulatan bukanlah sanksi hukum melainkan
politik.
Sementara berbagai manifestasi dari jenis kendala non-hukum ini terus beroperasi
hari ini, dalam dunia kontemporer kami telah menciptakan solusi yang berbeda
untuk masalah memegang kedaulatan pada hukum. Solusi ini melibatkan
pembentukan lembaga terpisah dalam pemerintahan dengan fungsi khusus terkait
hukum. Ini adalah diferensiasi yang dilembagakan antara penguasa dan pemerintah
itu sendiri. Ini biasanya dianggap sebagai pemisahan kekuasaan, tetapi pembedaan
yang saya maksud lebih halus daripada membagi pemerintahan menjadi tiga cabang.
Di banyak masyarakat saat ini, terdapat Kejaksaan Agung atau Proseutor, yang
mungkin di bawah kewenangan Eksekutif, namun dengan pemisahan kelembagaan
dan kewajiban independen untuk mematuhi dan menegakkan hukum. Dalam Urusan
Watergate di Amerika Serikat, misalnya, pejabat di Departemen Kehakiman
melakukan penyelidikan apakah Presiden Nixon telah melanggar undang-undang.
Meskipun ia menggunakan kewenangannya sebagai kepala Cabang Eksekutif untuk
memecat mereka yang melakukan penyelidikan atas perilakunya, Presiden Nixon
terpaksa mengundurkan diri dari posisinya karena reaksi politik yang mengikutinya
pada akhirnya.
Selain cabang penuntutan independen dalam pemerintahan, ada cabang yudisial
yang independen di banyak masyarakat, di mana hakim memiliki tugas untuk
menerapkan hukum. Dalam catatan Dicey yang terkenal, ia mengidentifikasi sebagai
andalan supremasi hukum di Inggris, bahwa pejabat pemerintah dapat dibawa ke
hadapan masyarakat biasa

18
Lihat Stephen Holmes, “Lineages of the Rule of Law” dalam Jose Maria Maravall & Adam Przeworski, eds. ,
Demokrasi dan Aturan Hukum (New York: Cambridge University Press, 2003) 19 di 19-61.
240 Singapore Journal of Legal Studies [2012]

pengadilan hukum oleh warga negara swasta untuk menjawab pelanggaran hukum. 19
Agar pengekangan ini ada, prasyarat utamanya adalah bahwa peradilan harus
memiliki tingkat kebebasan yang independen dari aparat pemerintah lainnya. Ini
melibatkan pembagian struktural pemerintah, memberikan satu bagian, pengadilan,
kapasitas untuk meminta bagian lain bertanggung jawab atas dasar hukum.
Ini, kemudian, adalah jawaban modern atas keberatan Hobbes bahwa kedaulatan
yang terikat pada dirinya sendiri tidak terikat. Kami telah membagi penguasa
menjadi beberapa bagian komponen yang berbeda. Dalam sistem modern, bagian-
bagian tertentu dari pemerintahan, kantor-kantor yang bertanggung jawab atas
penegakan dan penerapan hukum, mengikat bagian lain dari pemerintahan dengan
hukum. Ia bekerja melalui diferensiasi lembaga dan komitmen para pejabat di
lingkungan pemerintahan untuk mematuhi kewajiban mereka dalam menegakkan
hukum.

B.Legalitas Formal

Tema kedua yang umum dalam pembahasan negara hukum adalah legalitas formal.
Persyaratan legalitas formal semuanya berasal dari sifat aturan — apa aturanaturan
ituitu dan bagaimanaberoperasi. Persyaratan ini adalah yang saya sebutkan
sebelumnya: bahwa undang-undang harus ditetapkan sebelumnya, harus umum,
harus dinyatakan di depan umum, harus diterapkan kepada semua orang sesuai
dengan persyaratan mereka, dan mereka tidak dapat menuntut hal yang tidak
mungkin. Sistem hukum yang tidak memiliki kualitas ini tidak dapat menjadi sistem
aturan yang mengikat pejabat dan warga negara.
Legalitas formal adalah gagasan dominan tentang negara hukum dalam
liberalisme dan dalam kapitalisme. Di atas segalanya, legalitas formal memberikan
prediktabilitas melalui hukum. Seperti yang dikatakan Hayek, Negara Hukum
memungkinkan "untuk meramalkan dengan kepastian yang adil bagaimana pihak
berwenang akan menggunakan kekuatan koersifnya dalam keadaan tertentu dan
untuk merencanakan urusan individu seseorang berdasarkan pengetahuan ini". 20 Hal
ini memungkinkan masyarakat untuk mengetahui sebelumnya tindakan mana yang
akan membuat mereka berisiko terkena sanksi oleh aparat pemerintah.
Dilihat dari segi liberalisme, legalitas formal meningkatkan kebebasan bertindak
atau otonomi individu karena orang diberi tahu tentang berbagai tindakan bebas
yang diizinkan. Tidak ada hukuman pidana tanpa undang-undang yang sudah ada
sebelumnya yang menetapkan suatu tindakan sebagai dilarang. Dengan demikian,
warga negara bebas melakukan apapun yang mereka suka selama aturan yang
ditetapkan tidak dilanggar.
Dalam kaitannya dengan sistem ekonomi kapitalis, publik, undang-undang
prospektif, dengan kualitas umum, kesetaraan penerapan dan kepastian, membantu
memfasilitasi transaksi pasar karena prediktabilitas memungkinkan pedagang untuk
menghitung kemungkinan biaya dan manfaat dari transaksi yang diantisipasi.
Hukum kontrak mendorong lebih banyak tindakan trans antara orang-orang karena
mereka memiliki jaminan bahwa sanksi akan mengikuti jika salah satu pihak
melanggar kontrak. Hukum yang melindungi properti mendorong upaya produktif
karena orang tahu bahwa hukum akan menjamin hak mereka untuk menikmati hasil
kerja keras mereka. Semakin banyak bukti yang menunjukkan korelasi positif antara

19
Albert Venn Dicey, Pengantar Studi Hukum Konstitusi (Indianapolis: Liberty Fund Inc., 1982) di 110-115.
20
Friedrich A. Hayek, The Road to Serfdom (Chicago: University of Chicago Press, 1994) di 80.
Sing. JLS Sejarah dan Unsur-unsur Negara Hukum 241

pembangunan ekonomi dan legalitas formal, yang dikaitkan dengan peningkatan

prediktabilitas, kepastian dan keamanan.21
Semuanya bagus. Sekarang saya akan mengidentifikasi tiga batasan legalitas
formal. Batasan pertama adalah bahwa semua aturan menderita masalah over-
inclusiveness dan under-inclusiveness. Aturan adalah arahan umum yang dinyatakan
sebelumnya untuk mencapai tujuan tertentu atau untuk menjaga ketertiban normatif.
Masalahnya adalah timbul situasi yang tidak sesuai dengan tujuan aturan atau
asumsi normatif di balik aturan tersebut. Aturan menurut sifatnya terlalu inklusif dan
kurang inklusif. Dengan over-inklusif, maksud saya bahwa aturan terkadang akan
memberikan hasil yang tidak konsisten dengan tujuan aturan; dengan under-inklusif,
maksud saya bahwa terkadang, aturan akan gagal diperluas ke situasi yang akan
memajukan tujuan aturan. Izinkan saya menawarkan contoh aturan tunggal yang
bisa over dan under-inclusive. Let's say that under the law, citizens cannot obtain a
driver's license until they reach the age of 16. The law-makers picked that age limit
because they were trying to identify people who are physically and mentally mature
enough to drive an automobile safely. However, there are some 15 year olds who are
mature enough to drive automobiles safely and there are some 17 year olds who are
not. According to the law, the mature 15 year old will be denied a license, while the
 immature 17 year old will be granted a license. In both cases, the application of the
rule in accordance with its terms will have consequences that are inconsistent with
the purpose behind the rule. Formal legality, which requires making decisions in
accordance with rules, will in this manner occasionally produce non-optimal or
undesirable results. We might amend the rule to add two exceptions: (1) that mature
people less than 16 can get a license; and (2) that immature people over 16 can be
denied a license; and the civil servant at the licensing bureau will decide whether the
applicant meets the maturity requirement.
But notice that this amendment destroys the rule-based nature of the law. That is
because the determination of whether a person is sufficiently 'mature' is not a rule of
general application. Rather, it calls for an individualised judgment to be made on a
case-by-case basis. Notice also that the addition of this clause diminishes the
predictability of the law. Prior to the amendment, everyone under 16 knew they
could not get the license and everyone over 16 knew that they could (assuming they
passed the driving test). With the amendment, these results no longer automatically
follow.
This example nicely demonstrates the strengths of a rule-bound system (enhanced
predictability), as well as its limitations (occasionally bad results). This is the down
side of formal legality. Many legal systems manage the problem of over-
inclusiveness by allowing judges to consider fairness, equity or justice to avoid bad
results that follow from a rule (under-inclusiveness cannot be solved this way). But
this cannot be done too often, for it would reduce the overall rule-bound quality of
the system and increase the level of uncertainty.
Another limitation of the rule of law understood in terms of formal legality is that
it is compatible with a regime of laws with inequitable or evil content. It is
consistent with legally imposed segregation and apartheid, as confirmed by the
examples of the

21
See Robert J. Barro, Determinants of Economic Growth: A Cross Country Empirical Study (Cambridge, MA:
MIT Press, 1997).
242 Singapore Journal of Legal Studies [2012]

United States and South Africa, respectively. It is also consistent with authoritarian
or non-democratic regimes.
An unjust set of laws is not made just by adherence to formal requirements. On
the contrary, when the laws are unjust, formal legality can actually bring about
greater evil because the system is dedicated to carrying out these unjust laws. An
effective system of the rule of law may strengthen the grip of an authoritarian
regime by enhancing its efficiency and by providing it with the appearance of
legitimacy.
A final limitation is that there are many circumstances under which formal
legality is not appropriate or socially beneficial. Many areas of government policy,
especially when uncertainties or complexity exists, will be undermined by attempts
at restricting government decision-making in advance by legal rules. There are
situations in which officials must gather information, apply expertise, exercise
discretion, and make judgments. The main example of this in the modern state
involves administrative agencies that exist to advance social policies, like enhance
education or protect the environment.
Dicey and Hayek expressed great concern that the expansion of administrative
decision-making by government officials was antithetical to the rule of law because
these kinds of decisions are not strictly determined by rules and because final deci
sions in the administrative context were not made by ordinary courts. After Dicey's
and Hayek's writing, the United States developed procedural rules to govern the
actions of administrative agencies and agency decisions could be appealed to fed
eral courts. But it remains true that much of the core decision-making made by
government agencies aimed at achieving social policies is not strictly rule-governed.
Formal legality does not work in complex situations when particular judgments
must be made.
Another context that is not always suited to formal legal decision-making
involves small-scale communities with a communitarian orientation—to be ruled in
strict accordance with rules might be harmful when the results dictated by the rules
would leave the community unsettled. Or in situations that threaten an eruption of
violence within or between communities—peace might better be achieved through
political efforts. When responding to disputes of this sort, the primary concern often
is to come to a solution that everyone can live with; long term relationships and
shared histories matter more than what the rules might dictate. Coming to a
compromise may better achieve this goal than strict rule application.
These observations also apply to commercial transactions, which formal legality
is closely identified with. Locally as well as internationally, business partners have
regularly demonstrated a desire to resort to mediation or other forms of resolution
over court proceedings.22 This is in part owing to the expense, delay and sometimes,
to the unreliability of local, national or international courts. But it is also owing to
the fact that business partners desire to continue profitable relationships and to
maintain good reputations in the business community by demonstrating a
willingness to come to a mutually acceptable resolution. Rules frequently have an all
or nothing conse quence, resulting in winners and losers, but communities, whether
social, political

22
See Yves Dezalay & Bryant Garth, Dealing in Virtue: International Commercial Arbitration and the
Construction of a Transnational Legal Order (Chicago: The University of Chicago Press, 1996); Stew art
Macaulay, “Non-Contractual Relations in Business: A Preliminary Study” (1963) 28 American Sociological
Review 55.
Sing. JLS The History and Elements of the Rule of Law 243

or commercial, are often better served by a compromise that allows both sides in a
dispute to walk away satisfied.
The statement that merchants can under certain circumstances function without
resorting to legality, I must emphasise, does not suggest that legality is irrelevant to
commercial enterprise and markets. On the contrary, the establishment of a back
ground framework of reliable legality is an important ingredient to capitalism as
currently constituted.23 Having this background to fall back on in case of failure
helps merchants work toward achieving an acceptable compromise. And the same is
true of disputes more generally within many types of community.
Owing to the three problems I have identified—the problem of over and under
inclusiveness, the problem of bad laws and situations where discretion is necessary
or compromise is better than winners and losers—formal legality does not do well
under all circumstances. Sometimes, a rule of law system that strictly complies with
the demands of formal legality will produce negative results.
This recitation of the disadvantages of formal legality, however, should not be
interpreted to denigrate its value. Formal legality is perhaps best appreciated by
comparison to when it is lacking. To not know in advance how government officials
will react to one's conduct, commercial or otherwise, is to be perpetually insecure.
Societies that operate within a regime of formal legality benefit greatly by reducing
this state of uncertainty.
 C.The Rule of Law, not Man

The third theme is the contrast frequently drawn between the rule of law and the rule
of man. This commonly phrased opposition is put in different ways: 'the rule of law,
not man'; 'a government of laws, not men'; 'law is reason, man is passion'; 'law is
objective, man is subjective'.
The inspiration underlying this idea is that to live under the rule of law is not to
be subject to the unpredictable vagaries of other individuals—whether monarchs,
judges, government officials or fellow citizens. It is to be shielded from the familiar
human weaknesses of bias, passion, prejudice, error, ignorance or whim. This sense
of the rule of law is grounded upon fear and distrust of others. Aristotle's words on
this still resonate today:24
And the rule of law, it is argued, is preferable to that of any individual…
Therefore he who bids the law rule may be deemed to bid God and Reason alone
rule, but he who bids man rule adds an element of the beast; for desire is a wild
beast, and passion perverts the minds of rulers, even when they are the best of
men. The law is reason unaffected by desire.
Neither Plato nor Aristotle saw the rule of law as the best possible system in the
ideal. Plato's ideal Republic was governed by Guardians educated in Philosophy.
Rule by wise men is better than rule by law. “Indeed,” Plato remarked, “where the
good king

23
See Ibrahim FI Shihata, Complementary Reform: Essays on Legal, Judicial and Other Institutional Reforms
Supported by the World Bank (The Hague: Kluwer Law International, 1997). 24 Aristotle, Politics, ed. by
Stephen Everson, (Cambridge: Cambridge University Press, 1988) vol. 3 at 78.
244 Singapore Journal of Legal Studies [2012]

rules, law is a hindrance standing in the way of justice like an obstinate and ignorant
man”.25
Despite holding this view, Plato and Aristotle both advocated the rule of law
because they recognised that humans suffer from passion and distortions of reason—
and because the power to rule over others has the potential for abuse and can corrupt
even the best among us.
But there is a problem at the heart of the opposition between rule of law and rule
of man.
The idea of 'the rule of law, not man'has been forever dogged by the fact that laws
are not self-interpreting or self-applying. The operation of law cannot be sequestered
from human participation. Hobbes considered it a delusive ideal for this reason.
The inevitability of human participation in the application and interpretation of
rules provides the opening for the reintroduction of the very weaknesses sought to be
avoided by resorting to law in the first place. The indeterminacy of law and language
suggest that this opening can never be shut completely.
The standard solution to this problem is to identify the judiciary—the legal
experts—as the special guardians of the law. The judge becomes the law personified.
This occurs when a judge undergoes extensive training in legal knowledge and in the
craft of judging—indoctrinated into and internalising the law—and when a judge
takes a solemn oath to decide cases according to the law.
In the ideal, the judge must be unbiased, neutral between the parties, free of
passion, prejudice and arbitrariness, loyal to the law alone. Thus, we see common
declarations that the judge is the mouthpiece of the law, or the judge speaks the law,
or the judge has no will. Final say in the interpretation and application of the law
properly rests with the judiciary because no other government official undergoes this
requisite transformation in which the subjective individual is replaced with the
objective judge.
Although 'the rule of law, not man' ideal applies to all government officials, it is
the special preserve of judges for these reasons. Judges are the ones whose specific
task is to insure that other government officials are held to the law. The ultimate
responsibility for maintaining a rule of law system therefore rests with the judiciary.
Several conditions must hold if judges are to accomplish this.
There must be a well-developed legal tradition, a rich body of legal knowledge
and a robust legal profession that embodies and advocates the value of legality.
Lawyers must be participants in the criminal law system, in establishing property
ownership, in facilitating commercial transactions, in seeking recovery for injuries
and in handling major disputes. Lawyers must advise individuals, civic groups,
corporate actors and government officials in legal affairs. And in many societies,
lawyers occupy leading positions in business and government, bringing into these
positions their legal acumen and their respect for legality.
In addition, the judiciary must enjoy independence, with institutional arrange
ments that protect the judiciary from interference by others. The standard formula
for achieving this involves (1) the selection of judges based upon legal qualifications
(their legal training and experience); (2) long-term appointments for judges; (3)

25
John Walter Jones, The Law and Legal Theory of the Greeks (Oxford: Clarendon Press, 1956) at 7 [quoting
Plato].
Bernyanyi. JLS The History and Elements of the Rule of Law 245

protection against the removal of judges in retaliation for their decisions and (4) rea
sonable remuneration for judges, with sufficient resources to maintain a functioning
court system (support staff, books, courtrooms and the like).
These institutional factors, however, are not enough by themselves to assure the
autonomy of judges. They must be supported by attitudes external to the judiciary,
among government officials and the public at large, in particular the attitude that it is
improper to interfere with the judiciary as it fulfills its role of interpreting and
applying the law, even when its decisions are unpopular. A famous example of this
occurred in the United States, when President Roosevelt proposed to pack the
Supreme Court with judges who would uphold his New Deal legislation. Although
the conservative Supreme Court had made recent decisions that were unpopular with
the public, Roosevelt's plan was widely opposed and immediately failed, because it
was seen as an effort to undermine the independence of the judiciary. It is the
particular duty of the legal profession to advocate and defend the independence of
the judiciary when it is threatened.
Citizens and government officials, in addition to defending the integrity of the
court, must voluntarily comply with judicial decisions, including those decisions
they find objectionable. This is essential because the judiciary, which has no military
force, relies upon the general respect of the populace.
The danger of this strain of the rule of law is that the rule of law might become
rule by judges. Whenever judges have final say over the interpretation and
application of law, they will determine the implications of law in concrete situations.
The old saying, 'The judge speaks the law'—paints the person of the judge as
invisible, with the law alone speaking through the mouth of the judge. But this
saying can just as easily be turned around to this: 'The law is what the judge says it
is'. As every lawyer knows, the law can be manipulated in the hands of a skilled
 judge to achieve desired results.
In certain societies around the world today, there is growing concern about the
expansion of judicial power—known as the 'judicialisation of politics', in which
judges render sweeping decisions that potentially infringe on the decision-making
authority of other institutions of government. This over-stepping of judicial bounds
can produce a backlash that leads to the politicisation of the judiciary, whereby
groups within society seek to seat judges who will aggressively advance their
political positions through their legal decisions. Going down this path threatens to
undermine the independence of the judiciary as well as the collective judicial
commitment to render decisions in accordance with the law.
This scenario provides a warning that judges must be selected with the utmost
care, not just focusing on their legal knowledge and acumen, but with at least as
much attention to their commitment to fidelity to the law, to their willingness to
defer to the proper authority for the making of law, to their qualities of honesty and
integrity, to their ability to remain unbiased and not succumb to corruption, to their
good temperament and reasonableness and to their demonstrated capacity for
wisdom. They must possess the judicial virtues.26
Law cannot but speak through people. Judges must be individuals who pos sess
judgment, wisdom and character, or the law will be dull-minded, vicious and

26
See Lawrence B. Solum, “Judicial Selection: Ideology Versus Character” (2005) 26 Cardozo L. Rev. 659.
246 Singapore Journal of Legal Studies [2012]

oblivious to its consequences. It was Aristotle who first insisted that the character
and orientation of the judge is the essential component of the rule of law.

V. At the Overlapping Core of the Three Themes

I have now covered three core themes that course through discussions of the rule of
law: (1) government limited by law; (2) formal legality and (3) the contrast between
being ruled by law and being ruled by man. And I have brought out many of the
positive and negative implications of the rule of law.
Now, I would like to say a few words about what lies at the overlapping core of
these three themes. All three themes, approaching from different angles, would
converge on this proposition:
When the government exercises coercion against a citizen, it must do so in accor
dance with legal rules stated in advance, in a manner consistent with the dictates
of formal legality. Legal rules must affirmatively authorise the government
action. The government action cannot transgress any standing legal restrictions.
At some point there must be recourse to an independent court dedicated to
upholding the law that will make a determination of the legality of the
government's action. And the ruling of the court must be respected by
government officials.
The rule of law demands this much, at least.
It goes without saying that no nation perfectly lives up to the ideals of the rule of
law. A number of systems fall so short of these ideals that they must be denied the
label, regardless of their claims otherwise. All rule of law systems, even those that
are admirable in many respects, have their failings and exceptions and flaws.
But any nation that hopes to meet the core demand of the rule of law must insure
that when the government exercises coercion against citizens, it does so in
accordance with standing laws and it must insure that the government is answerable
in court for its actions. Everything else aside, this lies at the heart of the rule of law.

VI. The Essential Component behind a Rule of Law Society

The final topic I will address is the essential element that gives rise to and sustains
the rule of law within a society.
Agar supremasi hukum ada, orang harus percaya dan berkomitmen pada
supremasi hukum. They must take it for granted as a necessary and proper aspect of
their society. Sikap ini sendiri bukanlah aturan hukum. It amounts to a shared
cultural belief. When this cultural belief is pervasive, the rule of law can be resilient,
spanning generations and surviving episodes in which the rule of law had been
flouted by government officials. The Anglo-American rule of law tradition initially
developed over a period of centuries in England and then spread through
colonisation to other locations, where the same attitudes toward law took root,
although not to the same degree everywhere and not in the same ways.
When this cultural belief is not pervasive, the rule of law will be weak or non
existent.
Cultural beliefs are not subject to complete human control, so it is no easy matter
to inculcate belief in the rule of law when it does not already exist. In many
societies,
Sing. JLS The History and Elements of the Rule of Law 247

the government is distrusted and recourse to the law is feared or avoided. Negative
views towards the law are common where the law has a history of enforcing colonial
or authoritarian rule, where legal officials are perceived to be corrupt or inept, where
legal professionals are distrusted, or where the content or application of the law is
seen to be unfair or identified with particular interests or groups within society or
with the elite.
A widely shared cultural belief that the law should rule is the essential element of
the rule of law—and that is the hardest to achieve. Above all else, for this cultural
belief to be viable, people must identify with the law and perceive it to be worthy of
ruling. The populace must believe that the law reflects their values and serves their
interests. General trust in law must be earned for each generation, again and again,
by legal actors living up their legal obligations.

VII. Closing Observations

I will close by stating the essential insight I hope you will take away from these
remarks. Theorists have often remarked that the rule of law has no agreed upon
meaning. While there is much disagreement, to be sure, I am not convinced that it
extends as deeply as is often suggested. In this talk, I have focused on a widely
recognised, core overlapping meaning.
The key insight, in my view, is not that there is no one meaning, but that there is
no one manifestation of the rule of law. There are many different ways and textures
to how countries manifest the rule of law—to how they instantiate a society in which
government officials and citizens are bound by and abide by the law. The rule of law
in Japan is very different from the rule of law in Germany, which is different from
the rule of law in Singapore and in the United States. All of these societies have
recognisably robust rule of law systems, albeit with different strengths and
weaknesses. And within each society, the implications of their rule of law system—
how it plays out in daily life—is a function of the surrounding political, economic,
cultural and social environment.
What this insight tells us is that when a working rule of law system is in place,
focusing on 'the rule of law' itself, as a political ideal or a theoretical construct or a
set of quantitative indices, does not get us very far, and having this as the central
focus might even serve as a distraction. What really matters is the role law plays
within the broader government and society on issues of importance to the people,
whether the legal system on the whole, or in particular instances, is a positive force
for the good, or not.