Pengantar Ilmu

Administrasi
Publik
TRISNAWATI, S.Sos, M.AP

Pengertian Administrasi

Administrasi adalah sebuah istilah yang

bersifat generik, yang mencakup semua
bidang kehidupan.
Karena itu, banyak sekali definisi mengenai
administrasi.
Sekalipun demikian, ada tiga unsur pokok
dari administrasi.
Tiga unsur ini pula yang merupakan
pembeda
apakah
sesuatu
kegiatan
merupakan kegiatan administrasi atau tidak.

Dari definisi administrasi yang ada,

kita
dapat
mengelompokkan
administrasi
dalam
pengertian
proses, tata usaha dan pemerintahan
atau adminsitrasi negara.
Sebagai
ilmu,
administrasi
mempunyai berbagai cabang, yang
salah satu di antaranya adalah
administrasi negara.

Dua kategori definisi

Administrasi Publik

Pertama, definisi yang melihat

administrasi negara hanya dalam
lingkungan lembaga eksekutif saja.
Kedua,
definisi
yang
melihat
cakupan
administrasi
negara
meliputi
semua
cabang
pemerintahan dan hal-hal yang
berkaitan dengan publik.

PERKEMBANGAN ILMU
ADMINISTRASI PUBLIK

ADMINISTRASI
PUBLIK
SEBELUM
MENJADI
DISIPLIN ILMU
(ADMINISTRASI
PUBLIK
SEBELUM
WILSON ) ---- OLD PUBLIC
ADMINISTRATION

ADMINISTRASI
PUBLIK
SEBAGAI DISIPLIN ILMU --MODERN
PUBLIC
ADMINISTRATION

Pendekatan Administrasi
Negara Modern
1. Pendekatan tradisional
mengungkapkan tentang pengaruh
ilmu politik, sebagai induk administrasi
negara, pendekatan rasional dalam
administrasi dan pengaruh Gerakan
Manajemen
Ilmiah
terhadap
perkembangan administrasi negara
2. Pendekatan perilaku
3.Pendekatan
pembuatan keputusan
3.
(desisional)
4. Pendekatan ekologis

Di antara empat pendekatan yang diajukan, tidak

ada satu pun pendekatan yang lebih unggul
daripada pendekatan-pendekatan yang lain, karena
setiap pendekatan berjaya pada sesuatu masa, di
samping kesadaran bahwa setiap pendekatan
mempunyai kelebihan dan kekurangan.
Karena administrasi mengandung berbagai macam
disiplin, sehingga cara pendekatan dan metodologi
dalam administrasi juga beraneka ragam, maka
administrasi negara merupakan bidang kajian yang
dinamis. Selanjutnya sukar untuk secara khusus
menerapkan satu-satunya pendekatan terbaik
terhadap aspek administrasi tertentu.
Kiranya lebih bermanfaat untuk mempergunakan
keempat cara pendekatan tersebut sesuai dengan
aksentuasi dari sesuatu gejala yang diamati.

ADMINISTRASI PUBLIK SEBELUM

WILSON

PIMIKIRAN CONFUCIUS (Plato,

Aristoteles,
Marchiavelli,
Montesquieu, Rousseu, Bonnin,
Hegel,
Vivien,Mil
)
sudah
mengenal administrasi publik
dimana salah satu prinsip yang
disampaikan pelayanan publik
harus memiliki moralitas yang
baik (Pihak yang memerintah
harus memberi contoh yang baik
pada pihak yang diperintah

ADMINISTRASI PUBLIK SEBELUM

WILSON
Plato (The Laws) masa yunani Kuno
membagi administrasi kedalam tiga
cabang Pengawas Kota, Pengawas
agora, dan Pengawas tempat ibadah
serta menggambarkan tugas dan
kewajiban, bagaimana menentukan
jumlah serta proses seleksinya
Aristoteles
(Politics)/(On Athennian
Constituon) menambahkan satu
jenis pengawasan lagi pengawas
daerah pedalaman

ADMINISTRASI PUBLIK SEBELUM

WILSON

Marchiavelli (The Prince) Administrasi

sebagai pelayan publik yang membantu
negara
Montesquieui (The Spirit of Laws)
Administrasi
sistem
regulasi
dalam
penerapan hukum melalui pedoman-pedoman
operasional
Rosseau ( The Sosial Contract ) bahwa
ketika
negara
semakin
besar
beban
administrasi akan menjadi besar dalam
mendukung berlangsungnya negara

ADMINISTRASI PUBLIK SEBELUM

WILSON
Vivien (Etudes administratives) ada dikotomi
antara administrsi dan politik, Fungsi eksekutif
dibagi dua yaitu fungsi politik (membuat
kebijakan/aturan)
dan administrasi (yang
menjalankan aturan/kebijakan)
Hegel
( the Philosophy Of Rights )
Administrasi sebagai pelayan publik fungsi
sebagai buffer dalam melawan tirani
KESIMPULAN :
BAHWA BERDASARKAN TULISAN KUNO (JAUH
SEBELUM WILSON) ADMINISTRASI PUBLIK
SUDAH GENCAR DIPERSOALKAN

ADMINISTRASI PUBLIK MENJADI

DISIPLIN ILMU

Pada perkembangan Administrasi sebagai

disiplin Ilmu mengalami beberapa proses
pergantian cara pandang.
Menurut
Nicholas
Henry
(publicAdministration and public affairs )
menyatakan
terdapat
krisis
definisi
administrasi dalam administrasi negara
dan lebih jauh Henry menyarankan bahwa
pemahaman administrasi bisa dipahami
lewat paradigma
Henry mengutip pendapat Robert T.
Golembiewski Bahwa standart disiplin
ilmu mencakup Locus dan Focus

ADMINISTRASI PUBLIK MENJADI

DISIPLIN ILMU

Locus adalah
letak/kelembagaa
n dari
administrasi
berada,
sedangkan focus
adalah sasaran
spesialisasi dari
bidang studi.

Robert T.
Golimbiewski
menyatakan
paradigma AN akan
dapat dimengerti
dalam hubungannya
dengan istilah Locus
dan Focus tersebut.

Paradigma I :
Dikotomi Politik-Administrasi (19001926)
Frank J Goodnow dan Leonard D White dalam
bukunya Politics and Administration menyatakan
dua fungsi pokok dari pemerintah yang berbeda:
1)fungsi politik yang melahirkan kebijaksanaan
atau keinginan negara,
2)fungsi Administrasi yang berhubungan dengan
pelaksanaan kebijakan negara.
Penekanan pada Paradigma ini terletak pada
Locusnya, menurut Goodnow Locusnya berpusat
pada ( government Bureucracy ) birokrasi
Pemerintahan.
Sedangkan Focusnya yaitu metode atau
kakian apa yang akan dibahas dalam Administrasi
Publik kurang dibahas secara jelas

Administrasi negara memperoleh

legitimasi akademiknya lewat
lahirnya Introduction To the study
of Public Administration oleh
Leoanrd D White yang menyatakan
dengan tegas bahwa politik
seharusnya tidak ikut mencampuri
administrasi, dan administrasi
negara harus bersifat studi ilimiah
yang bersifat bebas nilai.

Paradigma II:
Prinsip-Prinsip Administrasi
Negara (1927-1937)

Di awali dengan terbitnya Principles of Public

Adminisration karya W F Willoughby. Pada fase ini
Administrasi diwarnai oleh berbagai macam kontribusi dari
bidang-bidang lain seperti industri dan manajemen,
berbagai bidang inilah yang membawa dampak yang besar
pada timbulnya prinsip-prinsip administrasi,
Prinsip-prinsip tersebut yang menjadi Focus kajian
Administrasi Publik
sedangkan Locus dari paradigma ini kurang ditekankan
karena esensi prinsip-prinsip tersebut, dimana dalam
kenyataan bahwa bahwa prinsip itu bisa terjadi pada semua
tatanan, lingkungan, misi atau kerangka institusi, ataupun
kebudayaan, dengan demikian administrasi bisa hidup
dimanapun asalkan Prinsip-prinsip tersebut dipatuhi.

Pada paradigma kedua ini pengaruh

manajemen Kalsik sangat besar Tokohtokohnya adalah :
F.W Taylor yang menuangkan 4 prinsip
dasar yaitu ; perlu mengembangkan ilmu
manajemen sejati untuyk memperoleh
kinerka terbaik ; perlu dilakukukan proses
seleksi pegawai ilmiah agar mereka bisa
tanggung jawan dengan kerjanya ; perlua
ada pendidikan dan pengembangan pada
pegawai secara ilmiah ; perlu kerjasama
yang intim antara pegawai dan atasan
( prinsip management ilmiah Taylor )
Kemudian disempurnakan oleh Fayol
( POCCC ) dan Gullick dan
Urwick ( Posdcorb )

Paradigma III
Administrasi Negara
Sebagai Ilmu Politik (19501970)

Menurut HERBERT SIMON ( The Poverb

Administration ) Prinsip Managemen ilmiah
POSDCORB tidak menjelaskan makna Public
dari public Administration menurut Simon
bahwa POSDCORB tidak menjelaskan apa yang
seharusnya dilakukan oleh administrator
publik terutama dalam decision making. Kritik
Simon ini kemudian menghidupkan kembali
perdebatan Dikotomi administrasi dan Politik
Kemudian muncullah pendapat Morstein-Mark
( element Of Public Administration yang
kemudian
kembali
mempertanyakan
pemisahan politik san ekonomi sebagai suatu
hal yang tidak realistik dan tidak mungkin

Kesimpulannya Secara singkat dapat dipahami

bahwa fase Paradigma ini menerapkan suatu
usaha untuk menetapkan kembali hubungan
konseptual antara administrasi saat itu, karena
hal itulah administrasi pulang kembali menemui
induk ilmunya yaitu Ilmu Politik, akibatnya
terjadilah perubahan dan pembaruan Locusnya
yakni birokrasi pemerintahan akan tetapi
konsekuensi dari usaha ini adalah keharusan
untuk
merumuskan
bidang
ini
dalam
hubungannya dengan focus keahliannya yang
esensial. Terdapat perkembangan baru yang
dicatat pada fase ini yaitu timbulnya studi
perbandingan dan pembangunan administrasi
sebagi bagian dari Administrasi negara.

Paradigma IV:
Administrasi Negara
Sebagai Administrasi
(1956-1970)
ia menawarkan teknik-

Istilah Administrative
Science digunakan
dalam paradigma IV
ini untuk
menunjukkan isi dan
focus pembicaraan,
sebagai suatu
paradigma pada fase
ini Ilmu Administrasi
hanya menekankan
pada focus tetapi
tidak pada locusnya,

teknik yang memerlukan

keahlian dan spesialisasi,
pengembangan
paradigma
ke-4
ini
bukannya
tanpa
hambatan,
banyak
persoalan
yang
harus
dijawab
seperti
misal
adalah apakah jika fokus
tunggal telah dipilih oleh
administrasi negara yakni
ilmu administrasi, apakah
ia berhak bicara tentang
public (negara) dalam
administrasi tersebut dan
banyak persoalan lainnya.

Paradigma V:
Administrasi Negara sebagai
Administrasi Negara (1970)

Pemikiran Herbert Simon tentang

perlunya dua aspek yang perlu
dikembangkan dalam disiplain AN:
1)Ahli AN meminati pengembangan
suatu ilmu Administrasi Negara yang
murni
2)satu kelompok yang lebih besar
meminati persoalan-persolan
mengenai kebijaksanaan publik.

Lebih dari itu administrasi negara lebih fokus

ranah-ranah
ilmu
kebijaksanaan
(Policy
Science) dan cara pengukuran dari hasil- hasil
kebijaksanan
yang telah dibuat, aspek
perhatian ini dapat dianggap sebagi mata rantai
yang menghubungkan antara fokus administrasi
negara dengan locusnya. Fokusnya adalah teoriteori organisasi, public policy dan tekhnik
administrasi ataupun manajemen yang sudah
maju, sedangkan locusnya ialah pada birokrasi
pemerintahan
dan
persoalan-persoalan
masyarakat (Public Affairs).

Selain Pendapat Henry diatas banyak tokoh yang

punya sudut pandang berbeda dalam mebjelaskan
perkembangan Ilmu Administrasi Publik
Gerald E. Caiden membagi Administrasi Publik
dalam beberapa aliran :
Aliran Proses POSDCORB sebagai proses
Administrasi publik
Aliran Empiris Kasus dan studi parktek
Aliran perilaku Komunikasi, motivasi,
Kepemimpinan, interaksi, Konflik
Alliran analisis birokrasi _ peraturan / aturan
yang rasional ( weber )
Aliran Sistem sosial sistem organisasi
Aliran Pengambilan keputusan
Aliran matematik
Aliran pendekatan holistik

Barzelay dan Armajani Mengemukan

bahwa administrasi publik mengalami
pergeseran dari paradigma birokratik
ke paradigma Post Birokratik

Paradigma Birokratik :
1. Menekankan kepentingan
publik, efisiensi,
administrasim dan kontrol

Paradigma Post Birokratik :

1. Menekankan hasil yang berguina
bagi nasyrakat, kualitas dan nilai
produksi, keterikatan pada norma

2. Mengutamakan fungsi,
otoritas, dam struktur

2. Mengutamakan pemberian
penilaian masyrakat, akuntabilitas
dan hubungan kerja

3. Ketaatan aturan dan

prosedur

3. Penerapan pemahaman,
identifikasi maslah

4. Beroperasinya sistem-sistem

4. Pengukuran hasil, memperluas

pilihan pelanggan

LIMA MODEL ADMINISTRASI PUBLIK

TEORI DAN
TEORITISI

UNIT ANALISIS

CIRI-CIRI

NILAI YANG
DIMAKSIMALK
AN

MODEL
BIROKRASI
KALSIK:
TAYLOR,
WILSON,
WEBER,GULLICK
URWICK

ORGANISASI :
KELOMPOK
PRODUKSI,INSTA
NSI
PEMERINTAH,BIR
O,KELOMPOK
KERJA

STRUKTUR,HIRARKI,
PEGENDALIAN,OTORITAS,DIKO
TOMI, KEBIJAKAN
ADMIISTRASI,RATAIPERINTAH,
KESATUAN PERINTAH,
RENTAG KENDALI,
PENGANGKATAN ATAS
KEMAMPUAN, SENTRALIASASI

EFISIENSI,
EKONOMI, DAN
EFEKTIFITAS

MODEL NEO
BIROKRASI :
SIMON,CYERT,
MARCH,GORE

KEPUTUSAN

POSITIVIS LOGIS,PENELITIAN
OPERASI, ANALISA
SISTEM,ILMU MANAJEMEN,
PRODUKTIVITAS

RASIONALITAS,
EDISIENSI,
EKONOMI

MODEL
INSTTITUSI :
LINDBLOOM, J.
THOMPSON,
MOSHER, BLAU,
RIGGS

KEPUTUSAN :
KEPUTUSAN
TAMBAHAN,
PRILAKU
ORGANISASI,
PERILAKU
INDIVIDU,
PERBANDINGAN
PERILAKU
ORGANISASI,
ORGANISASI DAN
KEBUDAYAAN

EMPIRIS, POSITIVIS,
BIROKRASI ADALAH
CERMINAN KEBUDAYAAN,
KOMPETISI, TEKHNOLOGI,
RASIONALITAS,
INKREMENTALISME,
KEKUASAAN, ERILAKU
BIROKRASI

ILMU ANALISA
NETRAL
TENTANG
PERILAKU
ORGANISASI,
INKREMENTALI
SME,
PLURALISME
KRITIK

TEORI DAN
TEORITISI

UNIT ANALISIS

CIRI-CIRI

NILAI YANG
DIMAKSIMALK
AN

HUBUNGAN
KEMANUSIAA
N:
MCGREGOR,
ARGYRIS

INDIVIDU DAN
KELOMPOK
KERJA : HUB.
PENGAWAS DAN
PEKERJA, DAYA
GUNA
PENGAWAS/PEKE
RJA, PERUBAHAN
PERILAKU

HUB. ANTAR PRIBADI

DAN ANTAR KELOMPOK,
KOMUNIKASI, MOTIVASI,
PERUBAHAN,
PEMBAGIAN OTORITAS,
KONSENSUS

KEPUASAN
KERJA,
PERKEMBANG
AN PRIBADI,
HARGA DIRI
INDIVIDU

MODEL
PILIHAN
PUBLIK :
OSTROM,
BUCHANAN,
OLSON,
OPPENHEIME
R

HUB.
ORANISASI/KLIE
N DAN
DISTRIBUSI
BARANG-BARANG
MASY. UMUM:
DESENTRALISASI
STRUKTUR,
SEKTOR PUBLIK
SEBAGAI PASAR,
BESARNYA
KELOMPOK
KLIEN DAN
DISTRIBUSI
PELAYANAN
PUBLIK

ANTI BIROKRASI,
ORIENTSI PELAYANAN
PUBLIK,
DESENTRALISASI,
HUKUM PASAR

PILIHAN ATAU
KEHENDAK
WARGA
NEGARA,
KESEMPATAN
MEMPERGUNA
KAN
PELAYANAN
YANG SAMA,
PERSAINGAN

Sumber: Frederickson, 1987

D. Osborn dan T Gaebler dan dioperasionalkan

Osborn dan Plastrik Pemerintahan yang
katalistik , memberdayakan, semamgat
kompetisi, beriorientasi pada misi,
mementingkan hasil bukan cara, mengutamakan
pelanggan, wirausaha, antisipatif,
dandesentralistik, dan berorientasi pasar
Era New Public Administration ( J. V. Denhard )
dalam New Public service Melayani warga
masyrakat bukam pelanggan; Mengutamakan
kepentingan Publik ; Lebih menghargai warga
negara bukan kewirausahaan, Berfikir strategis
dan bertindak demokratis, menyadari
akuntabilitas bukan suatu yang mudah,
melayani dari pada mengendalikan, menghargai
orang buka produktivitas semata

Ciri Administrasi Negara

1.

Aministrasi Negara adalah suatu

kegiatan yang tidak bisa dihindari
(Unavoidable),
titik tekannya yang mendasar adalah
dalam hubungannya antara negara
dan masyarakat bersifat pasti, lain
halnya dengan hubungan
masyarakat dengan institusi Privat
(swasta) yang bersifat
temporary(sewaktu-waktu)

2. Administrasi Negara mempunyai

Monopoli untuk menggunakan
wewenang dan kekuasaannya

Negara Mempunyai
kewenangan untuk
memaksakan
kehendaknya pada
masyarakat untuk
menciptakan
Kepatuhan terhadap
Hukum, Kekuasaan
untuk melaksanakan
Paksaan dipahami
sebagai (coercive
power),

administrasi
negara merupakan
penjelamaan dari
hal tersebut dan
diwujudkan dalam
lembaga-lembaga
negara seperti
kepolisian,
Kehakiman, dll

3. Administrasi Negara
Mempunyai Prioritas

Administrasi negara mengandung

tanggung jawab moral untuk
mensejahtrakan masyarakat, karena
itu administrasi negara mempunyai
prioritas dalam memberikan arahan
ataupun pelayanannya.

4.Administrasi Negara mempunyai

Ukuran yang tidak terbatas

Diamana terdapat lingkupan

masyarakat dalam negar yang
meliputi batasan teritorial suatu
negara, disitu akan terdapat
administrasi negara.

5. Top mangement dari

Administrasi Negara bersifat
Politis.
Birokrasi merupakan suatu
organisasi publik yang dipimpin oleh
pejabat Pilihan publik dan bersifat
Non karier, mereka dipilih
berdasarkan periode waktu tertentu.
Hal ini dipahami merupakan
pembedaan yang sangat mendasar
dari organisasi publik dan Privat.

6. Pelaksanaan
Administrasi negara relatif
sulit diukur

administrasi negara merupakan institusi

publik
yang
bertujuan
melayani
masyarakat
maka
tujuan-tujuan
administrasi negara dapat dipahami yaitu
untuk
mencapai
perdamain
dan
peningkatan kualitas kehidupan
pada
semua tatanan negara,
karena tingkat kompleksitas yang tinggi
dan tujuan-tujuan tersebut juga bersifat
politis dan multitafsir maka AN menjadi
relatif sulit untuk diukur .

Kekhususan Administrasi
Negara

Administrasi negara mempunyai banyak

definisi yang berbeda satu sama lain,
sesuai dengan cakupan dan pusat
perhatian. Sekalipun demikian, jika
administrasi
negara
dibandingkan
dengan organisasi sosial yang lain,
maka
segera
terungkap
bahwa
administrasi negara mempunyai hal-hal
yang bersifat khusus yang tidak dimiliki
oleh organisasi-organisasi lainnya.

Caiden (1982) menunjukkan tujuh

kekhususan administrasi negara, yaitu :
Kehadiran administrasi negara tidak bisa
dihindari.
Administrasi negara mengharapkan
kepatuhan.
Administrasi negara mempunyai prioritas.
Administrasi negara mempunyai kekecualian.
Manajemen puncak administrasi negara
adalah politik.
Penampilan administrasi negara sulit diukur.
Lebih banyak harapan yang diletakkan pada
administrasi negara.