Birokrasi Weber dalam Perspektif Administrasi Publik

ANALISIS BIROKRASI WEBER: KAJIAN ADMINISTRASI PUBLIK

1. Pengantar Tulisan
Pemikiran Max Weber tentang birokrasi, oleh Jay M Shafritz (1978) diklasifikan sebagai
pemikiran Old Administration Paradigm (Paradigma Administrasi Klasik). Hal ini disandarkan
pada ciri khas paradigma Administrasi Klasik, yang menekankan pada aspek birokrasi di dalam
analisis-analisis administrasi negara hingga tahun 1970-an. Selain itu, analisis birokrasi yang
dikemukakannya sangat mempengaruhi pemikiran-pemikiran birokrasi selanjutnya.
Di dalam analisis birokrasinya, Weber mempergunakan pendekatan ideal type. Tipe ideal
merupakan konstruksi abstrak yang membantu kita memahami kehidupan sosial. Weber
berpendapat adalah tidak memungkinkan bagi kita memahami setiap gejala kehidupan yang ada
secara keseluruhan. Adapun yang mampu kita lakukan hanyalah memahami sebagian dari gejala
tersebut. Satu hal yang amat penting ialah memahami mengapa birokrasi itu bisa diterapkan
dalam kondisi organisasi tertentu, dan apa yang membedakan kondisi tersebut dengan kondisi
organisasi lainnya. Dengan demikian tipe ideal memberikan penjelasan kepada kita bahwa kita
mengabstraksikan aspek-aspek yang amat penting dan krusial yang membedakan antara kondisi
organisasi tertentu dengan lainnya. Dengan cara semacam ini kita menciptakan tipe ideal
tersebut (Thoha, 2004).
2. Max Weber : Sebuah Biografi
Max Weber, yang dipandang sebagai Fathers of Modern Sociology, lahir di tahun 1864 di
Erfurt (daerah Thueringen) Jerman. Ia adalah anak pertama dari delapan bersaudara. Ketika
masih kanak-kanak, Weber menderita sakit infeksi pada kulit otak, yang lalu menyebabkan ia
sering kesemutan dan mungkin salah satu penyebab gangguan jiwa yang sering dideritanya di
kemudian hari.
Tahun 1893, Weber menikah dengan Mariane Schnitger, seorang sepupu jauh, yang terkenal
sebagai pejuang emansipasi wanita. Tahun 1898 bagi Weber dikenal sebagai tahun perjalanan
ke neraka, ia menderita gangguan syaraf, yang tidak pernah akan sembuh. Tahun 1904, ia
menjadi salah seorang penerbit majalah Arsip untuk ilmu sosial dan sosial politik. Di sanalah
terbit Tesis Max Weber, yang merupakan kumpulan tulisan yang terbit sekitar tahun 1905 dan
kemudian terkenal dengan judul Etika Protestan dan Jiwa Kapitalisme (Die Protestantische
Ethik). Salah satu pernyataan Weber tentang keilmuan, yang dijadikan dasar oleh para
pengikutnya, adalah : Ilmu pengetahuan tidak dapat menunjukkan apa yang harus kita
kerjakan, ia hanya dapat menerangkan syarat-syarat dan konsekuensi tindakan kita.
Tahun 1920 Eropa terserang wabah panas. Weber, yang ketika itu menjadi profesor di
Muenchen, menjadi salah satu korbannya. Ia meninggal 14 Juni 1920, pada usia 56 tahun. Sang
isteri, Mariane Weber menulis: Kira-kira tengah malam Weber menghembuskan napas terakhir.
Saat itu kilat dan guntur menggelegar.

3. Max Weber: Karya Tulisnya

Max Weber dikenal dengan metode pengertiannya (Method of Understanding) dan teori Ideal
Typus. Ideal Typus adala suatu konstruksi dalam fikiran seorang peneliti yang dapat digunakan
sebagai alat untuk menganalisa gejala-gejala dalam masyarakat.
Pemikiran Max Weber sangat berperan dalam dunia keilmuan, seperti: sosiologi, politik dsb.
Beberapa karya tulisannya, yaitu:
(1). The History of Trading Companies during the Middle Ages (1889)
(2). Economy and Society (1920)
(3). Gesammelte Aufstze zur Religionssoziologie (Collected essay on Sociology of Relegion)
Vo. 1 -3 (1921)
(4). Collected essay on Sociology and Social Problems (1924)
(5). From Max Weber: Essay in Sociology
(6). The Theory of Social and Economic Organization
4. Birokrasi: Sebuah Paparan Pemikiran Weber
Dasar filsafat politik Weber dan kontruksi birokrasi idealnya dapat ditemukan dalam karyanya
Politic as a Vocation yang dibacakan dalam pidatonya di Universitas Munich pada tahun 1918.
Dimulai dengan konsep tentang negara (state), dimana Weber lebih melihat negara dari sisi
sarana (alat) yang dimilikinya. Weber menyatakan the state is a human society that
(successfully) claims the monopoly of the legitimate use of pliysical force within a given territory
(Gerth and Mills, 1958:78). Negara adalah sebuah masyarakat manusia yang dibenarkan
memonopoli penggunaan kekuatan memaksa secara fisik di dalam suatu wilayah tertentu.
Menurut Weber, negara tidak dapat didefinisikan dalam pengertian atau dari sisi tujuan-nya,
tetapi harus lebih dilihat dari sisi sarana yang dimilikinya. Sarana utama dari negara adalah
dibenarkannya dan dimonopolinya penggunaan kekuatan memaksa secara fisik.
Konsekwensinya, negara akan mencerminkan dibenarkannya dominasi manusia terhadap
manusia. Negara dapat saja mendelegasikan penggunaan kekuatannya untuk memaksa. karena
itu, negara akan tetap menjadi sumber utama bagi dibenarkannya penggunaan kekerasan.
Karyanya yang cukup menghebohkan (impact full) dunia tersebut adalah kitabnya yang berjudul
The Theory Of Social And Economic Organization. Karya tersebut dipandang cukup
menghebohkan karena dari kitab ini muncul beragam reaksi dan gagasan yang berkaitan dengan
birokrasi, baik yang pro maupun yang kontra.
Usaha Weber untuk mempopulerkan birokrasi dilatar-belakangi oleh merajalelanya era
patrimoni, dimana tidak ada hubungan impersonal dalam organisasi. Semua keputusan
organisasi diputuskan oleh patron sebagai pemilik organisasi. Saat itu belum ada sistem
pengawasan yang dapat diandalkan. Sebagian konsep birokrasi yang dikemukakan Weber dapat
dijumpai dalam pemikiran Jerman, yaitu Cameralism (paham Kameralis) (Jackson, 2005)
Weber menyajikan secara detail tentang organisasi birokrasi yang ideal dalam karyanya berjudul
Birokrasi. Diterbitkan pada tahun 1922. Weber percaya bahwa salah satu karakteristik utama
masyarakat industri adalah dorongan utnuk merasionalisasikan proses sosial dan ekonomi.
Rasionalisasi yang dimaksud adalah the calculated matching means and ends to achieve
social and economic objectives with the greates possible efficiency (pemaduan sarana dan tujuan
untuk mencapai tujuan sosial dan ekonomi seefisien mungkin (Islamy, 2003). Karena itu jenis
birokrasi seperti ini ia namakan sebagai birokrasi tipe ideal atau model organisasi yang
rasional.
Dalam studinya, Max Weber (1946) membuat 10 kreteria birokrasi yang selalu ada dalam
berbagai industri. Kreteria inilah yang dijadikan dasar oleh Weber di dalam menyusun konsep
tipe ideal sebuah birokrasi modern. Adapun kreteria tersebut adalah:
Table 1. Webers criteria of bureaucracy

Dalam kajian yang dihimpun oleh Jay M Shafritz, and Albert C. Hyde (1978), pemikiran
birokrasi Weber dibagi dalam dua bagian, yaitu:
Pertama, Karakteristik Birokrasi.
1. Otoritas legal pembagian kerja, spesialisasi
2. Hierarki
3. Abstract code
4. Impersonal
5. Competency, career and promotion
6. Discipline
Secara rinci, ciri-ciri birokrasi dan cara terlaksananya adalah sebagai berikut:
1. Adanya ketentuan tegas dan resmi mengenai kewenangan yang didasarkan pada
peraturan-peraturan umum, yaitu ketentuan-ketentuan hukum dan administrasi. (a)
Kegiatan sehari-hari untuk kepentingan birokrasi dibagi secara tegas sebagai tugas yang
resmi, (b) Wewenang untuk memberi perintah atas dasar tugas resmi tersebut di atas,
diberikan secara langsung dan terdapat pembatasan-pembatasan oleh peraturan-peraturan
mengenai cara-cara yang bersifat paksaan, fisik, keagamaan atau sebaliknya, yang boleh
dipergunakan oleh petugas, (c) Peraturan-peraturan yang sistematis disusun untuk
 kelangsungan pemenuhan tugas-tugas tersebut dan pelaksanaan hak-hak; hanya orang-
orang yang memenuhi persyaratan umum saja yang dapat dipekerjakan.
2. Perinsip pertingkatan (hierarchy) dan derajat wewenang merupakan sistem yang tegas
perihal hubungan atasan dengan bawahan (super and subordination) dimana terdapat
pengawasan terhadap bawahan oleh atasannya. Hal ini memungkinkan pula adanya suatu
jalan bagi warga masyarakat untuk meminta supaya keputusan-keputusan lembaga-
lembaga rendahan ditinjau kembali oleh lembaga-lembaga yang lebih tinggi.
3. Ketatalaksanaan suatu birokrasi yang modern didasarkan pada dokumen-dokumen
tertulis (files), disusun dan dipelihara aslinya ataupun salinannya. Untuk keperluan ini
harus ada tata usaha yang menyelenggarakan secara khusus.
4. Pelaksanaan birokrasi dalam bidang-bidang tertentu memerlukan latihan dan keahlian
khusus.
5. Bila birokrasi telah berkembang dengan penuh, maka kegiatan-kegiatannya meminta
kemampuan bekerja yang maksimal dari pelaksana-pelaksananya, terlepas dari kenyataan
bahwa waktu bekerja pada organisasi tersebut secara tegas dibatasi.
6. Pelaksanaan birokrasi didasarkan pada ketentuan-ketentuan umum yang bersifat
langsung atau kurang langgeng, sempurna atau kurang sempurna, kesemuanya dapat
dipelajari. Pengetahuan akan peraturan-peraturan memerlukan cara yang khusus.
Meliputi hukum, ketatalaksanaan administrasi dan perusahaan.
Dari prinsip di atas, tampak birokrasi Weber merupakan sebuah tipe administrasi dimana
administrasi tersebut diatur menurut prinsip-prinsip impersonal, aturan-aturan tertulis, dan
sebuah jenjang jabatan-jabatan. Dalam birokrasi dengan jelas dibedakan antara masalah jabatan
dari masalah pribadi, dan posisi-posisi jabatan didasarkan atas kualifikasi formal yang
impersonal.
Tugas utama pegawai birokrasi sipil adalah menangani administrasi yang tidak memihak
(impartial administration). Ia kurang menaruh perhatian pada nilai-nilai, tujuan atau
konsekwensi yang timbul. Dalam kenyataannya, seperti digambarkan Weber, aparat birokrasi
sipil adalah mereka yang secara ideal sedikit sekali memiliki kesamaan dengan politisi.
Barangkali Weber-lah yang menegaskan pembenaran secara klasik memisahkan sisi kebijakan
dengan administrasi (perumusan dengan pelaksanakan kebijakan), atau perlunya pemisahan
(dikotomi) antara politik, dan administrasi publik.

Kedua, Posisi Pejabat,

1. Karier pejabat ditentukan oleh suatu konsepsi abstrak tentang kewajiban; penyelesaian
tugas-tugas resmi secara baik merupakan tujuan dan bukan merupakan suatu sarana
untuk memperoleh keuntungan meteiil pribadi dengan melakukan sewa menyewa atau
lainnya;
2. Pejabat memperoleh kedudukannya melalui penunjukkan dari atasan berdasarkan
kemampuan yang dimilikinya;
3. Kedudukan dibatasi oleh suatu waktu yang telah ditentukan;
4. Untuk jerih payah berbentuk suatu gaji tetap yang dibayarkan secara teratur;
5. Adanya kesediaannkerier yang memungkinkannya untuk naik dalam hirarki otoritas.

Menurut Weber tipe ideal birokrasi yang rasional itu dilakukan dalam cara-cara sebagai berikut:
1. Individu pejabat secara personal bebas, akan tetapi dibatasi oleh jabatannya manakala ia
menjalankan tugas-tugas atau kepentingan individual dalam jabatannya. Pejabat tidak
bebas menggunakan jabatannya untuk keperluan dan kepentingan pribadinya termasuk.
keluarganya.
2. Jabatan-jabatan itu disusun dalam tingkatan hierarki dari atas ke bawah dan ke samping.
Konsekuensinya ada jabatan atasan dan bawahan, dan ada pula yang menyandang
kekuasaan lebih besar dan ada yang lebih kecil.
3. Tugas dan fungsi masing-masing jabatan dalam hierarki itu secara spesifik berbeda satu
sama lainnya.
 4. Setiap pejabat mempunyai kontrak jabatan yang harus dijalankan. Uraian tugas (job
description) masingmasing pejabat merupakan domain yang menjadi wewenang dan
tanggung jawab yang harus dijalankan sesuai dengan kontrak.
5. Setiap pejabat diseleksi atas dasar kualifikasi profesionalitasnya, idealnya hal tersebut
dilakukan melalui ujian yang kompetitif.
6. Setiap pejabat mempunyai gaji termasuk hak untuk menerima pensiun sesuai dengan
tingkatan hierarki jabatan yang disandangnya. Setiap pejabat bisa memutuskan untuk
keluar dari pekelaannya dan jabatannya sesuai dengan keinginannya dan kontraknya bisa
diakhiri dalam keadaan tertentu.
7. Terdapat struktur pengembangan karier yang jelas dengan promosi berdasarkan
senioritas dan merit sesuai dengan pertimbangan yang objektif.
8. Setiap pejabat sama sekali tidak dibenarkan menjalankan jabatannya dan resources
instansinya untuk kepentingan pribadi dan keluarganya.
9. Setiap pejabat berada di bawah pengendalian dan pengawasan suatu sistem yang
dijalankan secara disiplin. (Weber, 1978 dan Albrow, 1970).

Butir-butir tipe ideal tersebut tidak semuanya bisa diterapkan dalam kondisi tertentu oleh suatu
jenis pemerintahan tertentu. Seperti persyaratan tentang pengangkatan pejabat dalam jabatan
tertentu berdasarkan kualifikasi profesionalitas cocok untuk kondisi birokrasi tertentu tetapi
banyak sekarang tidak bisa diterapkan. Karma banyak pula negara yang mengangkat pejabat
berdasarkan kriteria subjektivitas, apalagi ada yang didasarkan atas intervensi politik dari
kekuatan partai politik tertentu.
Weber yakin bahwa meningkatnya birokratisasi merupakan hal yang tidak dapat dielakkan.
Birokratisasi merupakan konsekwensi dari asumsi dasarnya tentang hakekat dari kekuasaan
birokrasi. Asumsi ini dapat dijelaskan sebagai berikut :
1. Kekuasaan administratif didasarkan pada hukum. Proses administrasi sangat bersifat
legalistik. Kewenangan untuk memberikan perintah dan menyebarkan perintah,
didistribusikan dalam kerangka yang mantap dan dibatasi secara ketat sesuai dengan
aturan dan peraturan yang telah ditentukan secara pasti. Kemampuan memperhitungkan
aturan-aturan ini menjamin konsekwensi-konsekwensi yang timbul dapat diperhitungkan
pula;
2. Birokrasi (negara dan swasta) disusun berdasarkan adanya hierarkhi. Birokrasi dibagi ke
dalam beberapa jenjang (level). Masing-masing level dikelompokkan atau disusun sesuai
dengan kewenangan legalnya;
3. Birokrasi yang paling efektif berpuncak pada seorang pimpinan (monokratik). Keputusan
yang dibuat atas dasar collegial merupakan suatu pemborosan tenaga, mendorong
tumbuhnya konflik dan friksi. Sebagai konsekwensinya, keputusan yang bersifat kolegial
tersebut memecah belah atau mempersulit pertanggungjawabannya.
4. Aturan-aturan umum manajemen dapat dipelajari. Administrasi negara merupakan suatu
bidang pengetahuan yang khusus. Aturan atau prinsipprinsip dari manajemen negara
harus dibuat secara detail dan lengkap, dan diperlukan guna mengelola organisasi negara
(kantor) secara baik;
5. Penerapan aturan-aturan harus dilaksanakan secara obyektif dan tanpa pandang bulu
(impartial) siapa orangnya. Birokrasi dapat menjadi lebih dehumanized maupun bisa
menjadi lebih humanized. Birokrasi bisa didekte kemampuan profesional (kecakapan)
dapat dirubah atau digerakkan kembali terlepas dari simpati pribadi, perasaan senang,
kebaikan atau belas kasihan. Keputusan adminisratif yang baik dibuat secara rasional dan
bukan berdasarkan kepada emosional.
6. Sekali dibentuk (diciptakan), birokrasi akan memiliki sifat permanen (tetap). Birokrasi
merupakan sebuah lembaga sosial yang sangat sulit untuk dirusak atau dihancurkan.
Tidak ada saluran bagi terjadinya revolusi yang berasal dari dalaml dan sebuah birokrasi
yang telah matang dalam berbagai hal tetap sulit untuk dimasuki kekuatan-kekuatan yang
berasal dari luar.
 7. Meskipun kekuasaan birokrasi mencakup keseluruhan, masing-masing birokrat akan
tetap berada dalam posisinya dan tidak dapat melarikan diri. Kewajiban birokrat
ditetapkan secara legal (melalui kewenangan legal) yang diletakkan pada kedudukan
yang khusus sesuai yang ia tempati. Ia tidak dapat mempengaruhi atau menolak jalan
organisasi yang telah ditentukan sebelumnya dalam birokrasi sejak pertama kali
tujuannya telah dirumuskan oleh kewenangan yang lebih tinggi;
8. Semakin masyarakat berkembang lebih maju, maka ketergantungannya kepada birokrasi
yang permanen akan semakin besar. Birokrasi secara sosial sangat diperlukan, tanpa ada
fungsi dan kecakapan khusus, serta utamanya fungsi-fungsi koordinatif, maka kekacauan
akan terlahirkan. Karena itu birokrasi merupakan kekuasaan yang berkembang sangat
tinggi di tangan manusia.
9. Birokrat memiliki disiplin yang tinggi. Ketepatan dan kebiasaan mematuhi terhadap
aturan dan kewenangan legal, merupakan tanggungjawab yang paling penting bagi
birokrasi yang telah matang dapat dibuat untuk dilaksanakan bagi setiap kelompok atau
setiap orang, termasuk lawan-lawan yang berhasil mengendalikan birokrasi itu sendiri.
Sebagai konsekwensi kemungkinan merebut kekuasaan hanya datang dari atas. Hal ini
sering disebut sebagai kelemahan utama dari birokrasi yaitu berada di puncak organisasi;
10. Setiap birokrasi menjaga kerahasiaan tentang pengetahuan (dokumen informasi) dan
kehendak-kehendaknya. Seperti birokrasi yang matang kecenderungan yang melekat di
dalamnya yaitu usaha untuk meningkatkan kerahasiaannya. Dalam prakteknya, hal ini
sangat nyata mempengaruhi para birokrat. Baik parlemen yang dipilih melalui pemilu
maupun kerajaan monarkhi yang absolut, keduanya memiliki kesamaan yaitu tergantung
pada informasi yang diberikan oleh birokrat, dan sebagai konsekwensinya mereka kurang
begitu berkuasa/berpengaruh terhadap orang-orang yang memiliki pengetahuan
(informasi) yang lebih banyak ini. Dalam konteks ini, pandangan bahwa politik lebih
unggul (politic as a master), dalam kenyataannya justru lebih berada di bawah pengaruh
kekuatan birokrasi (Simmons and Dvorin, 1977:192-194).
Ada beberapa kecenderungan yang muncul jika memperhatikan konsep Weber tentang
Birokrasi, yaitu:
1. The management style is authoritarian, and there is a high degree of control.
2. There is little communication, and the management is usually an univocal, top-down one.
3. Individuals search for stability, have limited scope for initiative, and are oriented towards
obeying orders.
4. The decision-making process is repetitive and centralized.
5. There is reluctance to start innovative processes.
6. There are high degrees of conformity.
7. These beliefs are highly reluctant to change. (Enrique, 1999)
Birokrasi idealnya Weber bergerak di atas gelombang sejarah paham determinisme yang
akhirnya mendominasi kehidupan kemasyarakatan. Ini merupakan hal yang tidak dapat
dihindarkan seperti halnya munculnya massa proletariat yang menjadi kekuatan akhir dalam
teori Marxis. Namun demikian, antara Weber dan Marx memandang birokrasi dari latar
belakang asumsi yang berbeda. Bagi Marx dominasi birokrasi yang tidak dapat dihindarkan
tersebut berasal dari revolusi kaum proletar di sejumlah negara di mana kekuasaan birokrasi
harus tetap yang utama guna mematangkan dan mencegah gerakan yang menghalangi terjadinya
revolusi tersebut. Hanya ketika revolusi kaum proletar telah berhasil dalam skala global,
birokrasi sebagai alat negara akan leyap atau tidak diperlukan lagi.
Weber yakin bahwa birokrasi rasional akan semakin penting karena birokrasi tipe ini
mempunyai ciri-ciri kecermatan, kontinuitas, disiplin ketat, dapat diandalkan dan merupakan
bentuk organisasi yang paling memuaskan dari segi teknis. Dalam perkembangan berikutnya,
birokrasi telah tumbuh menjadi figur utama yang menjadi penentu kekuasaan di dalam seluruh
kehidupan masyarakat. Apakah dalam masyarakat kapitalis atau sosialis, masyarakat demokrasi
atau pun autoritarian. Bagi Weber, persoalannya hanyalah pada masalah waktu. Di Perancis dan
Jerman Negara Eropa, proses birokratisasi telah berkembang mantap dan telah membuat
seluruh perusahaan menyebar ke berbagai negara. Ciri-ciri kehidupan birokratis yang makin
meningkat tersebut mencakup sentralisasi pembuatan keputusan, penekanan secara luar biasa
pada kepatuhan terhadap kewenangan legal, pengembangan code (aturan) legal yang
sederhana tetapi lengkap dan peraturan untuk mengatur setiap bidang kehidupan dalam negara.
Weber memandang kapitalisme hanya sebagai pasangan atau pengimbang terhadap kekuasaan
birokrasi, secara filosofis, kapitalisme atau kaum ahli kapitalis telah menyumbangkan apa yang
disebut kepentingan publik yang diartikan sebagai kehidupan masyarakat yang baik/sejahtera,
melalui berbagai produksi barang-barang yang efisien, dan dalam kenyataan hal-hal ini secara
sama berlaku terhadap para birokrat. Perusahaan-perusahaan kapitalis itu sendiri diorganisir
secara hirarkhis, menekankan disiplin terhadap para pegawainya, menekankan penjagaan
kerahasiaan terhadap data yang dimiliki baik kepada pesaingnya maupun kepada negara.
Memahami upaya Max Weber dalam menciptakan model tipe ideal birokrasi perlu kiranya kita
menghargai logika pendekatan yang dipergunakan dan pemikiran barn yang dikemukakannya
mencerminkan keadaan semasa ia hidup (Dowding, 1995). Tipe ideal merupakan konstruksi
abstrak yang membantu kita memahami kehidupan sosial. Weber berpendapat adalah tidak
memungkinkan bagi kita memahami setiap gejala kehidupan yang ada secara keseluruhan.
Adapun yang mampu kita lakukan hanyalah memahami sebagian dari gejala tersebut. Satu hal
yang amat penting ialah memahami mengapa birokrasi itu bisa diterapkan dalam kondisi
organisasi tertentu, dan apa yang membedakan kondisi tersebut dengan kondisi organisasi
lainnya. Dengan demikian tipe ideal memberikan penjelasan kepada kita bahwa kita
mengabstraksikan aspek-aspek yang amat penting dan krusial yang membedakan antara kondisi
organisasi tertentu dengan lainnya. Dengan cars semacam ini kita menciptakan tipe ideal
tersebut.
Dari konsep birokrasi secara keseluruhan. Akan tetapi suatu tipe ideal itu hanyalah sebuah
konstruksi yang bisa Menjawab suatu masalah tertentu pads kondisi waktu dan tempat tertentu.
Menurut Weber tipe ideal itu bisa dipergunakan untuk membandingkan birokrasi antara
organisasi yang satu dengan organisasi yang lain di dunia ini. Perbedaan antara kejadian nyata
dengan tipe ideal itulah justru yang amat penting untuk dikaji dan diteliti. Jika suatu birokrasi
tidak bisa berfungsi dalam tipe ideal organisasi tertentu, maka kita bisa menarik suatu penjelasan
mengapa hal tersebut bisa terjadi dan apa faktor-faktor yang membedakannya. Menurut Weber
tipe ideal birokrasi itu ingin menjelaskan bahwa suatu birokrasi atau administrasi itu mempunyai
suatu bentuk yang pasti di mans semua fungsi dijalankan dalam cara-cara yang rasional. Istilah
rasional dengan segala aspek pemahamannya merupakan kunci dari konsep tipe ideal birokrasi
Weberian.
5. Birokrasi Weber: Sebuah Analisis
Dalam keseluruhannya, karya Weber mendorong tumbuhnya paham pesimisme. Sedikit sekali
memberikan alternatif dari hak-hak bagi manusia untuk melakukan pilihan. Berbagai tragedi
kemanusiaan akibat dari ajaran ini, merupakan sesuatu yang berharga dimana manusia dalam
masyarakat yang modern harus memberikan perhatian guna menghindari terjadinya berbagai
kekacauan. Teknik-teknik demokrasi seperti referendum, pemilu, dan lembaga perwakilan
adalah teknik-teknik yang dipergunakan untuk mengurangi jalur-jalur berlanjutnya dominasi
birokrasi (phenomena birokratik). Seperti diamati Daniel Bell: Bagi Weber . sebuah nilai etik
dan gaya hidup, mulai menguasai kehidupan seluruh masyarakat (Bell, 1973). Di dalamnya
mencakup paham universal tentang kesesuaian (conformity), ketidakmemihakkan
(impersonality), dan perhitungan secara rasional (rational calculation), dimaksudkan untuk
mencapai tujuan akhir manusia yaitu efisiensi, ketepatan (preciseness) dan kepatuhan
(obidience).
Berkenaan dengan pemikiran Weber tersebut, konsep birokrasi dapat pula dijumpai dalam
administrasi publik, sebagaimana dikemukakan Stewart and Clarke (1987),yang mengasumsikan
beberapa kreteria dasar birokrasi dalam kegiatan administrasi publik, antara lain:
1. The tasks and activities that are carried out in a public agency are solely aimed at
usefully serving the citizens.
2. The organization will be judged according to the quality of the service given with the
resources available.
 3. The service offered will be a shared value provided that it is shared by all members of the
organization.
4. A high quality service is sought.
5. Quality in service requires a real approach to the citizen.
Konsep di atas, oleh Enrique (1999) ditambah pula dengan beberapa kreteria, antara lain:
1. The citizens have a primary role in the scale of shared values.
2. There is frequent contact with the citizens.
3. The problems that arise in public service are thoroughly analyzed.
4. Prompt service is sought by all members of a section or department of public
administration.
5. The way citizens are treated is usually governed by previous rules.
Untuk dapat dipraktekan dalam birokrasi modern, khususnya dengan berkembangnya paradigma
new public service, Enrique (1999) mengemukakan beberapa syarat yang dapat dipergunakan di
dalam mengembangkan birokrasi, yaitu:
1. Making a diagnosis of the present culture
2. Explaining the need for modifications
3. Defining the values desired
4. Involving management
5. Making collaborators aware of this new need
6. Changing the symbols
7. Replacing the training programmes, in such a way that employees learn the values
desired at present
8. Periodically revising the values
Meier (2006) dalam review studinya mengemukakan beberapa konsep yang dipergunakan studi
administrasi publik di dalam mempelajari birokrasi, antara lain (gambar 1)

Meningkatnya kekuasaan birokrasi yang tidak dapat ditawar dalam keseluruhan negara modern,
rupaya membenarkan tesis seperti ini. Dalam memahami birokrasi, Mochtar Masoed (2008)
membagi dulu wilayah kerja birokrasi dalam tiga model negara, yaitu: (1) Aktivis, (2) Liberal,
(3) Res-Publica. Dimana masing-masing model tersebut, dapat dipahami dari karakteristik
masyarakat sebagai berikut:
Negara aktivis Negara Liberal Negara Res-Publica
Masyarakat industrial, komersial aktif
Masyarakat cerdas dan antusias berpartisipasi
dalam lembaga swadaya
o Masyarakat multi faceted, mayoritas
homogeny tidak mungkin terbentuk
Pemerintah proteksi
kepentingan nasional
Tidak perlu intervensi
pemerintah
Utamakan perimbangan
dalam masyarakat demi
stabiltas sosial
Kepemimpinan
presidensial kuat
dan enlightened
Pemerintah
jamin kebebasan
individual
Kekuatan pertahanan lindungi kepentingan
nasional
Mencegah tirani diktator dan mayaritas
 melalui:
Demokratis perwakilan
o Check &balance cabang-cabang
pemerintahan
o Kebebasan bicara dan pers
o Negara dan agama terpisah
Pembangunan nasionalis dan proteksionis

Dari model di atas dapat dipahami tujuan birokrasi tersebut. Dimana Masoed memaparkannya
dengan model sebagai berirkut (gambar 2)

Sedangkan Syafuan (2008) mengungkapkan penyusunan arah reformasi birokrasi Indonesia,

perlu memperhitungkan terjadinya perubahan lingkungan kerja dan kecenderungan dinamika
sosial ekonomi masyarakat internasional, Adapun model reformasi birokrasi di Indonesia,
dengan meminjam tulisan Syafuan (2008) Model Reformasi Birokrasi Indonesia, digambarkan
sebagai berikut (gambar 3)

6. Penutup
Menurut David Beentham (1975), Weber memperhitungkan tiga elemen pokok dalam konsep
birokrasinya. Tiga elemen itu antara lain: pertama, birokrasi dipandang sebagai instrumen teknis
(technical instrument). Kedua, birokrasi dipandang sebagai kekuatan yang independen dalam
masyarakat, sepanjang birokrasi mempunyai kecenderungan yang melekat (inherent tendency)
pads penerapan fungsi sebagai instrumen teknis tersebut. Ketiga, pengembangan dari sikap ini
karena pars birokrat tidak mampu memisahkan perilaku mereka dari kepentingannya sebagai
suatu kelompok masyarakat yang partikular. Dengan demikian birokrasi bisa keluar dari
fungsinya yang tepat karena anggotanya cenderung datang dari klas sosial yang partikular
tersebut.
Irwan Noor FIA
Bahan Penulisan
Adler, Paul S; Borys, Bryan, 1996, Two types of bureaucracy: Enabling and coercive, Administrative Science
Quarterly; Mar; 41, 1; ABI/INFORM Global, pg. 61
Giddens, Anthony., Kapitalisme dan Teori Sosial Modern: Suatu Analisis Karya Tulis Max Weber, UI Press,
Jakarta, 1985
Bingham, Richard D, 1978., Innovation, Bureaucracy, and Public Policy: A Study of Innovation Adoption by Local
Government, The Western Political Quarterly, Vol. 31, No. 2. (Jun), pp. 178-205.
Enrique Claver, Juan Llopis, Jose L. Gasco, Hipolito Molina, and Francisco J. Conca, 1999, Public
administration From bureaucratic culture to citizen-oriented culture, The International Journal of Public Sector
Management, Vol. 12 No. 5, pp. 455-464.
Jackson, Michael, 2005., The eighteenth century antecedents of bureaucracy, the Cameralists, Management
Decision, Vol. 43 No. 10, pp. 1293-1303
Scott, Frank E., 2006, Rethinking Governance and Bureaucracy: Down with the King?, Public Administration
Review; Jan/Feb; 66, 1; ABI/INFORM Research, pg. 153
Meier, Kenneth J; Laurence J OToole Jr, 2006, Political Control versus Bureaucratic Values: Reframing the
Debate, Public Administration Review; Mar/Apr; 66, 2; ABI/INFORM Global, pg. 177
Lely Indah Mindarti.,2007, Revolusi Administrasi Publik: Aneka Pendekatan dan Teori Dasar, Bayu Media,
Malang,
Miftah Thoha, Birokrasi Politik di Indonesia, Rajawali Press, Jakarta, 2003
Masoed, Mohtar, 2008, Birokrasi Mendukung Pemerintahan untuk Rakyat?: Catatan mengenai peran negara
dalam pembangunan ekonomi, The 15th INFID Conference & The 3rd General Assembly, International NGO
Forum on Indonesian Development, Jakarta, October 27-30
Paul-Heinz Koesters, Tokoh-tokoh Ekonomi Mengubah Dunia, Gramedia, Jakarta, 1988
Shafritz, Jay M and Albert C. Hyde.1978, Classic of Public Administration, Cole Publishing Company Pasific
Grove, California
Soekanto, Soerjono., Sosiologi: Suatu Pengantar, RajaGrafindo Persada, Jakarta1995
Syafuan (2008) http://www.bpkp.go.id/unit/Sultra/reformasi.pdf
Zauhar, Soesilo, 2008, Birokrasi, Birokratisasi dan Post Bureaucracy,
http://publik.brawijaya.ac.id/simple/us/jurnal/pdffile/Susilo%20Zauhar-birokrasi%20.pdf