Naskah Akademis Usulan Amandemen Komprehensif

DASAR-DASAR PEMIKIRAN USULAN PERUBAHAN KELIMA UNDANG-UNDANG DASAR NEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN 1945

1. PENGANTAR
Salah satu agenda utama reformasi, yaitu perubahan Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945) telah dilaksanakan empat kali dalam periode 1999-2002 oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR). Perubahan tersebut mendorong perbaikan kehidupan ketatanegaraan Indonesia. Namun, bukan berarti konstitusi hasil perubahan tidak memerlukan perbaikan-perbaikan untuk sesuai dengan kebutuhan dan perkembangan kehidupan berbangsa. Setelah Perubahan Pertama hingga Keempat dilakukan, perubahan tetap perlu diteruskan untuk menyempurnakan hukum dasar bernegara. Perubahan Kelima dilakukan agar UUD 1945 terus menjadi living and working constitution. Seiring dengan dinamisnya praktik sistem ketatanegaraan tentu konstitusi harus dapat menyesuaikan dengan kekinian dan masa depan. Oleh karenanya amandemen konstitusi dipandang tidak cukup hanya dengan perubahan yang parsial, namun hendaknya merupakan sebuah konsep perbaikan yang lebih komprehensif dan berorientasi masa depan. Berangkat dari perubahan konstitusi adalah keniscayaan zaman, serta perlunya dibuat perubahan yang lebih komprehensif, maka upaya menyempurnakan perubahan UUD 1945 perlu didukung oleh mayoritas kekuatan politik. Terlebih, jika mengacu pada jajak pendapat Lembaga Survei Indonesia (LSI) di bulan Juli 2007, maka jelas sekali dukungan rakyat kepada agenda perubahan konstitusi. Dari survei tersebut terekam 73 persen warga mendukung amandemen UUD untuk memperkuat wewenang DPD, utamanya dalam hal legislasi. Tentang keniscayaan perubahan UUD, Franscois Venter berpendapat konsep konstitusi itu dinamis. Menurutnya, konstitusi yang final itu tidak ada, karena konstitusi suatu negara itu bergerak bersama-sama dengan negara itu sendiri.1 Sedangkan John P. Wheeler, Jr. terang-terangan berpendapat bahwa perubahan konstitusi adalah satu keniscayaan.2 Romano Prodi bahkan mengatakan, konstitusi yang tak bisa diubah adalah konstitusi yang lemah, karena ia tidak bisa beradaptasi dengan realitas; padahal sebuah

Franscois Venter, Constitution Making and the Legitimacy of the Constitution in Antero Jyranki (ed), National constitutions in the Era of Integration (1999) hlm. 19. John P. Wheeler, Jr. (1961), Changing the Fundamental Law dalam John P. Wheeler, Jr. (ed), Salient Issues of Constitutional Revision 49.

konstitusi harus bisa diadaptasikan dengan realitas yang terus berubah.3 Bahkan, menurut Brannon P. Denning, sebuah mekanisme amendemen konstitusi sangat diperlukan untuk menjamin bahwa generasi-generasi yang akan datang punya alat untuk secara efektif menjalankan kekuasaan-kekuasaan mereka untuk memerintah.4 Tidak berbeda, Thomas Jefferson menegaskan hukum-hukum dan lembaga-lembaga harus seiring sejalan dengan perkembangan pemikiran manusia. Ketika pemikiran manusia menjadi lebih maju, lebih tercerahkan, ketika temuan-temuan baru dibuat, kebenaran-kebenaran baru ditemukan, dan sikap-sikap serta pendapat-pendapat berubah, sejalan dengan berubahnya situasi dan kondisi, maka lembaga-lembaga negara pun harus ikut maju agar tidak ketinggalan zaman.5 James L. Sundsquist mencatat bahwa tak lama setelah diberlakukannya konstitusi tertulis pertama di Amerika, James Madison menyatakan, Saya bukanlah salah satu di antara orang-orangkalau memang ada yang berpikir bahwa Konstitusi yang baru saja diberlakukan ini adalah sebuah karya tanpa cacat.6 Dua puluh delapan tahun kemudian, Gubernur Morris menulis, Segala yang manusiawi tak mungkin bisa sempurna.7 Menyuarakan hal serupa, Edward McWhinney berpendapat, seperti halnya sebuah konstitusi, konstitusionalisme adalah konsep yang juga dinamis.8 Hubungan antara konstitusionalisme dan pemerintah terus-menerus berubah, di mana konstitusi itu sendiri adalah bukti paling gamblang dari perubahan itu.9 Lebih jauh McWhinney menggarisbawahi bahwa tugas dan tanggung jawab utama elite-elite politik dalam sebuah pemerintahan yang konstitusional adalah mengantisipasi, mengoreksi, dan mengubah substansi-substansi sebuah konstitusi demi memastikan bahwa konstitusi itu berada di jalan yang sama ke arah sebuah proses menuju demokrasi.10 Karenanya, menurut Friedrich, dalam konstitusi-konstitusi modern, aturan-aturan untuk melakukan amendemen membentuk satu bagian yang vital.11 Sealur dengan Friedrich, McWhinney menyatakan: setiap sistem konstitusi harus selalu memiliki satu sifat inheren untuk selalu berubah; dan konstitusionalisme itu sendiri tidak semata-mata menjadi nilai-nilai
3

6 7 8 9

Anthony Browne (2004), Prodi Fears Sceptics will Neuter EU Constitution Vote 2004, http://www.vote2004.com/mediacentre/display.asp?! IDNO=1395 15 Juni. Brannon P. Denning, Means to Amend: Theories of Constitutional Change, 65:155 Tennessee Law Review, hlm 160. Jefrey Reiman (1988), The Constitution, Rights, and the Conditions of Legitimacy dalam Alan S Rosenbaum (ed), Constitutionalism: the Philosophical Dimension 127. James L. Sundsquist (1986), Constitutional Reform and Efective Government 1. Ibid. Edward McWhinney (1981), Constitution-Making Principles, Process, Practices 132. James A. Curry (1989), Richard B Riley, dan Richard M Battistoni, Constitutional Government: the American Experience. McWhinney, loc. cit., hlm. 132. Carl J. Friedrich (1950), Constitutional Government and Democracy: Theory and Practice in Europe and America hlm. 135.

10 11

substantif yang dituliskan menjadi sebuah piagam konstitusi, melainkan prosesproses aktual perubahan-perubahan konstitusi itu sendiri.12 Dalam hal kondisi faktual Indonesia, setelah perubahan konstitusi 1999 2002, meskipun desain konstitusi yang dihasilkan lebih baik jika dibandingkan dengan UUD 1945 sebelum perubahan, tetap masih menyisakan problematika aturan main bernegara. Karenanya, perubahan kelima dan seterusnya wajib dilakukan untuk terus menyempurnakan hukum dasar yang menjadi pegangan kehidupan bernegara.

1.1.

Metode Perubahan

Perubahan-perubahan konstitusi hanyalah bagian dari pembuatan konstitusi.13 Wheeler membedakan antara amendemen (amendment) konstitusi dan revisi (revision) konstitusi.14 Dia mendefinisikan sebuah amendemen sebagai perubahan dalam lingkup yang terbatas, yang mencakup satu atau sejumlah terbatas aturan-aturan dalam sebuah konstitusi; sedangkan revisi didefinisikannya sebagai menimbang-ulang (reconsideration) keseluruhan atau sebagian besar dari sebuah konstitusi.15 Berangkat dari konsep reformasi konstitusi di atas, maka model perubahan sangat jelas direpresentasikan oleh Amerika Serikat; sedangkan cara revisi dilakukan berkali-kali oleh Perancis. Indonesia dengan Perubahan Pertama hingga Keempat sebenarnya melakukan model revisi tetapi dengan tetap mendeklarasikan dan mempertahankan format amandemen. Untuk agenda perubahan lanjutan, model perubahan ala Amerika Serikat yang dipadukan dengan model Perancis tersebut agaknya tetap menjadi pilihan. Penyebutan Perubahan Kelima adalah pilihan yang menunjukkan diadopsinya model Amerika; sedangkan substansi perubahan yang komprehensif, menunjukkan dipilihnya model perancis. Penggabungan kedua model tersebut dipilih karena, menegaskan sistem revisi saja yang berarti melahirkan UUD baru sulit dilakukan di tengah-tengah masih kuatnya hubungan emosional dengan UUD 1945. Dengan demikian format metode perubahan tetap addendum, melanjutkan pola sebelumnya. Maknanya amandemen selanjutnya menjadi perubahan kelima, dan seterusnya. Dengan format metode perubahan, maka amandemen lanjutan harus menggunakan ketentuan mekanisme sebagaimana diatur dalam Pasal 37 UUD 1945. Itu maknanya yang harus melakukan perubahan adalah MPR. Keharusan itu menunjukkan kewenangan konstitusional perubahan konstitusi tetap merupakan kewenangan monopoli MPR. Meskipun demikian, bukan berarti naskah perubahan tidak dapat disiapkan oleh pihakpihak lain di luar MPR. Pengkajian perubahan konstitusi dapat dilakukan pihak lain, misalnya dari peruguruan tinggi. Karenanya, pemikiran yang pernah dikemukakan
12 13 14 15

McWhinney, loc. cit., hlm. 132. Venter, op. cit., hlm. 19. Wheeler, op. cit., hlm. 50. Ibid.

Presiden SBY untuk membentuk Panitia Nasional atau dengan nama lain untuk melakukan pengkajian dan perumusan naskah perubahan UUD 1945 adalah suatu hal yang tidak keliru. Tentu saja, sepanjang naskah perubahan itu kemudian tetap dijadikan bahan usulan perubahan konstitusi di hadapan MPR. Hal lain yang perlu ditegaskan terkait metode perubahan adalah pentingnya partisipasi publik, karena sangat mempengaruhi tingkat demokratisnya proses reformasi konstitusi. Rekomendasi-rekomendasi yang disampaikan oleh Commonwealth Human Rights Initiatives kepada Commonwealth Heads of Government Meeting tahun 1999, misalnya, menetapkan dua belas prinsip pembuatan konstitusi yang bertalian sangat erat dengan partisipasi publik: (i) legitimasi; (ii) inklusifitas; (iii) pemberdayaan masyarakat sipil; (iv) keterbukaan dan transparansi; (v) aksesabilitas; (vi) pengkajian yang berkesinambungan; (vii) akuntabilitas; (ix) pentingnya proses; (x) peran partai-partai politik; (xi) peran masyarakat sipil, dan; (xii) peran para pakar.16 Wheare berpendapat bahwa urun rembug rakyat dalam mengamendemen konstitusi mereka adalah hal yang krusial.17 Bagi Rosen, rakyat tidak boleh diatur-atur oleh konstitusi yang tidak mereka pahami.18 Keterlibatan publik memungkinkan sebuah konstitusi dinyatakan sebagai sebuahproduk kedaulatan rakyat atas kehendak rakyat [sendiri], ketimbang sebuah pernyataan kepentingan-kepentingan penguasa-penguasa mereka.19 Lebih jauh, Ihonvbere menyatakan bahwa partisipasi akan membantu membangun rasa ikut memiliki konstitusi.20 Konstitusi itu akan menjadi teks milik rakyat yang akan selalu mereka bela dan pertahankan.21 Oleh karena itu, keterlibatan mereka bisa ikut memperkuat solidaritas dan identitas nasional.22 Bagi Wheeler, kekuasaan untuk membuat dan mengubah konstitusi sebuah negara tidak boleh terlalu bergantung kepada lembaga pembuat konstitusi.23 Bahkan, katanya, masalah prosedural utama dalam pembuatan konstitusi adalah memastikan kontrol rakyat terhadap kekuasaan konstituante.24 Dalam kalimat-kalimat Ihonvbere: ... sangat mudah membuat konstitusi yang benar-benar jelek. Yang perlu dilakukan oleh negara dan semua pejabatnya hanyalah memperlakukan proses itu
16

17 18

19 20

Commonwealth Human Rights Initiatives (1999), Promoting a Culture of Constitutionalism and Democracy in Commonwealth Africa, background paper to accompany CHRIs recommendations to Commonwealth Health of Government Meeting 1999 13, hlm. 8-18. K.C. Wheare, Modern constitutions (1958) hlm. 22. Richard A. Rosen (1999), Constitutional Process, Constitutionalism, and the Eritrean Experience 24 North Carolina Journal of International Law & Commercial Regulation, hlm. 277. Ibid. Julius Ihonvbere (2000), How to Make an Undemocratic Constitution: The Nigerian Example 21:2 Third World Quarterly, hlm. 346-347. Ibid 347. Rosen, op. cit., hlm. 299. Wheeler, op. cit., hlm. 58. Ibid.

21 22 23 24

sebagai proses pribadi atau proses rahasia, tanpa perlu berembug dengan siapa pun, atau cukup dengan musyawarah minimal saja, dan lebih mengejar pengakuan legal ketimbang membangun legitimasi rakyat seputar konstitusi itu. Kalau proses semacam itu yang diikuti, bisa dijamin bahwa isi dari apa yang disebut konstitusi itu pasti tidak akan demokratis dan tidak akan tanggap terhadap kehendak mayoritas masyarakat...25 Menurut Saunders, konsultasi publik harus memenuhi sedikitnya dua aturan dasar: kontribusi yang aktif dan inklusif.26 Agar menjadi satu kontribusi aktif, konsultasi publik harus dimulai sebelum aspek-aspek konstitusi yang baru ditetapkan secara efektif.27 Aktivitas-aktivitas konsultasi atau musyawarah harus beranjak lebih dari sekadar mendidik publik yang pasif, dan harus melakukan segala usaha untuk bisa secara aktif melibatkan rakyat dalam proses pembuatan konstitusi.28 Aktivitas-aktivitas itu harus interaktif dan memberdayakan, mendorong rakyat untuk memberikan kontribusi yang konstruktif bagi proses tersebut.29 Jadi, tindak lanjut adalah sesuatu yang krusial untuk menunjukkan kepada rakyat bahwa urun rembug dari mereka sudah dipertimbangkan dengan serius.30 Untuk bisa menumbuhkan partisipasi publik yang inklusif, diperlukan strategi-strategi mengatasi dominasi kelompok-kelompok tertentu dan merangsang partisipasi dari kelompok-kelompok lain yang mungkin masih bungkam.31 Sayangnya, isu-isu konstitusi yang penting justru jarang diminati masyarakat luas.32 Oleh karenanya, bagi Wheeler, kelesuan publik terhadap persoalan-persoalan konstitusi harus dilawan.33 Untuk itu, partisipasi publik harus fokus dan kompetisi-kompetisi elektoral tidak boleh digelar pada saat yang sama dengan berjalannya proses pembuatan konstitusi.34 Lebih dari itu, Saunders berpendapat bahwa persoalan-persoalan konstitusi harus dihadirkan dalam satu bentuk yang bisa dipahami dengan mudah oleh masyarakat umum.35 Segala jenis media (televisi, cetak, dan radio) harus dimanfaatkan, karena bermacam-macam kelompok yang ada di masyarakat menggunakan media komunikasi yang berbeda-beda.36
25 26

27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

Ihonvbere, op. cit., hlm. 348-349. Cheryl Saunders (2002), Women and Constitution Making (Paper presented at the International Conference on Women Peace Building and constitution-making), Columbo, Sri Lanka 2 6 May, hlm. 11. Ibid. Rosen, op. cit., hlm. 294. Saunders, loc. cit. Ibid. Ibid. Wheeler, loc. cit. Ibid. Ibid. Saunders, loc. cit., hlm. 1. Ibid.

1.2.

Prinsip-Prinsip Dasar Perubahan

Prinsip yang menjadi pegangan perubahan disepakati bahwa nama hukum dasar tetap menggunakan UUD 1945, guna menjaga semangat perjuangan dan independensi yang melekat pada tahun kemerdekaan tersebut. Selanjutnya, hal-hal yang menjadi kesepakatan dasar MPR ketika melakukan Perubahan Pertama hingga Keempat, juga terus ditegaskan dalam Perubahan Kelima ini, yaitu tidak berubahnya pembukaan, negara kesatuan, dan penguatan sistem pemerintahan presidensial. Kesepakatan tersebut perlu ditegaskan untuk menyatakan perubahan ke depan tidak akan membongkar pondasi dasar kehidupan bernegara, khususnya yang berhubungan dengan Pancasila sebagai dasar negara. Kesepakatan-kesepakatan demikian disadari sebagai konsensus politik nasional yang menjadi prasyarat kemungkinan berlanjutnya perubahan UUD. Selanjutnya, secara substansi, perubahan lanjutan akan menyempurnakan saling kontrol saling imbang pada cabang-cabang kekuasaan. Di bidang eksekutif, pemilihan presiden langsung sebaiknya membuka peluang adanya calon independen, mengubah dominasi partai politik yang saat ini memonopoli pencalonan presiden. Sedangkan untuk menguatkan sistem presidensial yang efektif perlu desain konstitusi yang merangsang hadirnya sistem kepartaian sederhana. Dalam konteks demikian perlu dicatat peringatan dari Scott Mainwaring dan Matthew S. Shugart dalam Presidentialism and Democracy in Latin America. Menurut mereka, ketidakstabilan pemerintahan akan terjadi bila sistem presidensial dipadukan dengan sistem multi-partai yang cenderung melahirkan presidensial (minority president) dan pemerintahan terbelah (divided government). Yaitu, presiden yang hanya mendapatkan dukungan minoritas di parlemen. Hadirnya presiden minoritas dan pemerintahan terbelah, ditambah minimnya kekuasaan konstitusional, menyebabkan banyak sistem presidensial di negara-negara Amerika Latin gagal menghadirkan demokrasi yang stabil.37 Dalam upaya mendorong hadirnya kepartaian yang sederhana tersebut maka perlu didesain pencalonan presiden yang terjadi sebelum pemilu legislatif. Dengan demikian, partai-partai didorong untuk berkoalisi dengan dasar platform kepartaian, tidak semata-mata persamaan kepentingan kekuasaan. Di bidang legislatif, kewenangan DPD sebaiknya dikuatkan agar fungsinya sebagai penyeimbang DPR dapat dilaksanakan dengan lebih efektif. Pemilihan anggota DPD yang secara langsung melalui sistem perwakilan provinsi harus disinkronkan dengan kewenangannya yang lebih kuat. Fungsi pertimbangan yang saat ini melekat kepada DPD, dalam hal-hal yang berkaitan dengan daerah, sebaiknya ditingkatkan. Misalnya, dalam proses legislasi, DPD tidak hanya terbatas memberikan pertimbangan, tetapi turut mempunyai hak suara untuk menentukan lolos tidaknya RUU. Selain penguatan fungsional, perlu juga dilakukan penguatan struktural, terutama berhubungan dengan personal DPD. Proteksi personal adalah dengan mengangkat hak imunitas DPD yang saat ini ada dari tingkat UU ke tingkat konstitusi. Sehingga, sistem parlemen Indonesia ke depan sebaiknya mengarah pada sistem parlemen bikameral yang efektif.

37

Scott Mainwaring dan Matthew S. Shugart (1990), Presidentialism and Democracy in Latin America .

Di bidang yudikatif, sebaiknya ditegaskan konsep MK sebagai court of law dan MA sebagai court of justice. MK sebaiknya diberikan kewenangan untuk menguji semua peraturan perundangan. Sedangkan MA diberikan kewenangan forum previlegiatum untuk memutus kasus kejahatan pada tingkat pertama dan terakhir bagi pejabat negara. Kewenangan MK juga perlu ditambah untuk memeriksa permohonan constitutional complaint. Kewenangan demikian penting untuk menjamin aturan HAM di dalam konstitusi tidak hanya menjadi aturan kosong, tanpa perlindungan konkret kepada semua warga negara. Masih di bidang HAM, masih diperlukan perubahan lanjutan untuk menegaskan terwujudnya perlindungan HAM, misalnya terkait jaminan kebebasan pers, hak pekerja, dan hak perempuan. Yang juga perlu dilakukan, pemisahan kekuasaan di dalam konstitusi harus menampung lahirnya independent agencies yang memperkuat bangunan negara hukum. Artinya, Komisi Hak Asasi Manusia, KPK, Komisi Kebebasan Pers, KPU harus diangkat menjadi organ konstitusi, untuk melakukan fungsi kontrol penegakan HAM, pemberantasan korupsi, menjamin kebebasan pers dan pemilu yang luber dan jurdil.38 Penambahan empat lembaga independen itu melengkapi keberadaan Komisi Yudisial sebagai penjamin prinsip lembaga peradilan yang independen, dan akuntabel. Peletakan independent agencies ke dalam konstitusi tersebut di samping memperkokoh bangunan negara demokrasi konstitusional Indonesia juga untuk menjawab makin kompleksnya permasalahan ketatanegaraan modern. Dalam konteks tersebut, konsep klasik pemisahan kekuasaan ala Montesquieu (eksekutif, legislatif, dan yudikatif) sudah relatif ketinggalan zaman. Bruce Ackerman dengan lugas mengatakan pemisahan ketatatanegaraan Amerika Serikat berdiri di atas lima cabang kekuasaan, tidak lagi tiga, yaitu: Presiden, Senate, House of Representatives, Mahkamah Agung, dan independent agencies.39 Akhirnya, reformasi hubungan pusat dan daerah juga harus diagendakan dalam perubahan konstitusi. Kuatnya tuntutan otonomi daerah harus diberikan jaminan konstitusi yang tegas untuk sejalan dengan bentuk negara kesatuan. Desain konstitusi harus menemukan formula yang tepat untuk terus mendorong desentralisasi yang tidak menumbuhkan potensi disintegrasi. Masih dalam konteks otonomi daerah, konstitusi juga mesti mempunyai norma yang berpihak kepada keberagaman dan kekhususan daerah, ataupun masyarakat adat setempat. Penjabaran lebih lanjut dari substansi perubahan di atas, akan lebih diuraikan dalam babbab berikut.

38

Denny Indrayana (2006), Komisi Negara: Evaluasi Kekinian dan Tantangan Masa Depan, Makalah yang disampaikan dalam seminar yang diselenggarakan harian Kompas, Sewindu Reformasi Mencari Visi 2030, Jakarta 8 Mei. Bruce Ackerman ((2000), The New Separation of Powers, The Harvard Law Review vol. 113 728.

39

2. TENTANG KEKUASAAN PEMERINTAH NEGARA

UUD 1945 mengatur kekuasaan pemerintah (eksekutif) negara dalam Bab III, yang meliputi Pasal-pasal: 4 6, 6A, 7, 7A C, 8 16. Ketentuan-ketentuan tersebut menegaskan, Indonesia menganut sistem pemerintahan presidensial. Tanpa bermaksud mengubah sistem pemerintahan tersebut, melainkan justru menyempurnakannya, diusulkan perubahan ketentuan UUD 1945 mengenai calon perseorangan dalam pemilihan Presiden dan Wakil Presiden, ketentuan tentang pemakzulan Presiden dan atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya, hak tolak (veto) Presiden terhadap legislasi yang menjadi wewenang lembaga legislatif dan diputuskan oleh DPR dan DPD, serta prerogatif Presiden sebagai kepala negara.

2.1. Sistem Pemerintahan

Hasil amandemen UUD 1945 mengandung ciri-ciri sistem pemerintahan presidensial,40 yaitu: a. Presiden-eksekutif berkedudukan terpisah dari legislatif. Meskipun UUD 1945 menganut pemisahan kekuasaan tersebut, masih terdapat peleburan kekuasaan antara eksekutif dan legislatif dalam ketentuan Pasal 20 ayat (2), yaitu Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama. Ketentuan tersebut jelas berbeda dari ketentuan Pasal 11 ayat (2) bahwa Presiden dalam membuat perjanjian internasional lainnya yang menimbulkan akibat yang luas dan mendasar bagi kehidupan rakyat yang terkait dengan beban keuangan negara, dan/atau mengharuskan perubahan atau pembentukan undang-undang harus dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat. Rumusan ini mengatur wewenang Presiden sebagai kepala negara dalam membuat perjanjian dengan negara lain, yang memerlukan persetujuan (ratifikasi) DPR agar menjadi bagian dalam sistem hukum nasional dan mengikat secara nasional. b. Tidak ada pertanggungjawaban bersama antara Presiden kepala pemerintahan dan para menteri, karena para menteri bertanggung jawab secara penuh kepada kepala eksekutif (Pasal 17 ayat (3): Menteri-menteri diangkat dan diberhentikan oleh Presiden). c. Presiden kepala pemerintahan tidak dapat membubarkan lembaga legislatif (Pasal 7C: Presiden tidak dapat membekukan dan/atau membubarkan Dewan Perwakilan Rakyat). d. Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu paket melalui pemilihan umum secara langsung oleh rakyat (Pasal 6A). Perumusan ini sejalan pula dengan kedudukan Presiden sebagai single chief executive.
40

Lihat Arend Lijphart dan lainnya.

e. Ciri lain sistem presidensial adalah masa jabatan yang tetap (fixed terms). Pasal 7 menentukan: Presiden dan Wakil Presiden memegang jabatan selama lima tahun, dan sesudahnya dapat dipilih kembali dalam jabatan yang sama, hanya untuk satu kali masa jabatan. f. Dalam kaitan itu Presiden dan atau Wakil Presiden hanya dapat diberhentikan di tengah masa jabatannya, berdasarkan alasan-alasan pemberhentian jabatan dan melalui tata cara pemberhentian yang ditentukan dalam konstitusi.41 g. Ciri selanjutnya adalah Presiden sekaligus berkedudukan sebagai kepala negara (head of state) dan kepala pemerintahan (chief executive).42 Dengan demikian hasil amandemen UUD 1945 masih mengandung ciri-ciri sistem pemerintahan parlementer dan tidak menempatkan lembaga legislatif (dalam hal ini DPR dan DPD) pada fungsi parlemen yang seharusnya dalam sistem presidensial.

2.2. Perekrutan, Sumpah Jabatan, dan Pemakzulan Presiden

Pasal 6A ayat (2) diubah dengan menambah calon independen bagi calon Presiden, sehingga tidak dibatasi pada aspirasi partai politik (termasuk gabungan partai politik) melainkan juga calon-calon di luar partai politik. Dengan persyaratan yang tidak selalu mudah bagi perorangan maka kehadiran calon independen akan mendorong partai-partai politik untuk memajukan calon-calon yang lebih berkualitas. Peluang calon independen dan calon dari partai politik diharapkan lebih mendorong kehidupan berdemokrasi yang lebih terbuka dan kompetitif. Pasal 9 ayat (1) dan ayat (2) digabung menjadi satu pasal sebagai berikut Sebelum memangku jabatannya, Presiden dan/atau Wakil Presiden bersumpah menurut agama, atau berjanji dengan sungguh-sungguh di hadapan Mahkamah Konstitusi dalam sidang Majelis Permusyawaratan Rakyat. Majelis Permusyawaratan Rakyat merupakan simbol kedaulatan rakyat, sedangkan Mahkamah Konstitusi merupakan simbol daulat konstitusi. Mengenai pemakzulan Presiden dan/atau Wakil Presiden (Pasal 7B hasil amandemen), diusulkan perubahan mengenai: (1). Peran Dewan Perwakilan Daerah; (2). Pemangkasan politisasi oleh Dewan Perwakilan Rakyat dengan mendorong mekanisme pemakzulan yang lebih ringkas tanpa perlu kembali lagi ke DPR; dan (3) jumlah kehadiran yang ditetapkan di tiap kamar, meskipun pada akhirnya putusannya diambil secara keseluruhan. Sesuai dengan usulan tentang calon independen maka pengisian lowongan jabatan Presiden dan/atau Wakil Presiden mengalami perubahan pula: (1) Dewan Perwakilan
41

42

Periksa Pasal 7A 7B jo. Pasal 24C ayat (1) UUD RI hasil amandemen. Bandingkan dengan ketentuan praamandemen pasal 8 jo. Eks njelasan UUD 1945, bagian tentang sistem pemerintahan negara angka VII dan V. Menjadi tidak tepat untuk mengatakan bahwa secara simbolik konstitusi adalah kepala negara dalam sistem pemerintahan presidensial. Amandemen UUD 1945 belum menormakan eks-Penjelasan UUD 1945 (praamandemen) tentang Presiden sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan.

Daerah dilibatkan dalam proses; (2). Norma tentang cara pengisian lowongan jabatan dikorelasikan dengan putaran pemilihan presiden dan peringkat (perolehan suara) para calon presiden.

2.3. Presiden: Kepala Pemerintahan

Presiden sebagai kepala pemerintahan menjalankan fungsi-fungsi eksekutif seperti mengajukan RUU atau veto kepada legislatif, membuat perintah-perintah eksekutif (executive orders), menyusun kabinet, melaksanakan pemerintahan. Dalam konteks demokrasi dan negara hukum, pelaksanaan pemerintahan merupakan manifestasi dari mandat konstitusional dan undang-undang. Presiden dalam sistem presidensial bukanlah pemegang kekuasaan legislatif. Presiden adalah kepala pemerintahan (eksekutif), meskipun ia dapat diberi hak tertentu di bidang tersebut seperti mengajukan rancangan undang-undang dan mengundangkan produk legislatif. Karena itu kekuasaan legislatif dipegang oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD), sedangkan Presiden berhak dan dapat memajukan rancangan undang-undang. Sesuai dengan ciri sistem presidensial, bahwa eksekutif terpisah dari legislatif maka Pasal 7C (Presiden tidak dapat membekukan dan/atau membubarkan Dewan Perwakilan Rakyat) dihapus. Jika hasil amandemen tersebut hendak dipertahankan maka harus diubah dengan menyebut pula keberadaan Dewan Perwakilan Daerah.

2.4. Presiden: Kepala Negara

Sistem presidensial menempatkan presiden dalam dua kedudukan dan fungsi, yaitu sebagai kepala negara (head of state) dan kepala pemerintahan (chief executive). Kedudukan dan fungsi ini disebutkan dan dijelaskan dalam eks-Penjelasan UUD 1945, tetapi belum dinormakan melalui amandemen konstitusi. Fungsi presiden sebagai kepala negara bersifat simbolik (seperti memberi gelar dan tanda jasa) dan terdapat pula kewenangan yang merupakan prerogatif, misalnya: sebagai pemegang kekuasaan tertinggi atas angkatan bersenjata, menyatakan perang dan keadaan bahaya, membuat perjanjian internasional; di bidang kekuasaan kehakiman berwenang memberikan grasi, amnesti, abolisi, dan rehabilitasi; mengangkat duta dan konsul. Dengan demikian Pasal 10 14 perlu dikembalikan kepada makna menurut eksPenjelasan UUD 1945, yaitu dikategorikan sebagai kekuasaan Presiden sebagai kepala negara. Hal ini didasarkan kepada pertimbangan sebagai berikut: Pertama, dalam Pasal 10 UUD 1945, Presiden memegang kekuasaan tertinggi atas Angkatan Darat, Angkatan Laut, dan Angkatan Udara. Dalam Pasal 11 ayat (1) Presiden, dengan persetujuan DPR dan DPD, menyatakan perang atau mengumumkan perang, membuat perdamaian, dan perjanjian dengan negara lain. Presiden sebagai kepala negara 10

dan sekaligus pemegang kekuasaan tertinggi militer berkewajiban mewujudkan tujuan negara untuk ikut memelihara kedamaian dan ketertiban dunia, sehingga keputusannya dalam hal ini memerlukan keputusan Presiden bersama DPR dan DPD. Peran DPR dan DPD dimaksudkan sebagai legitimasi politik dari rakyat melalui wakil-wakilnya. Kedua , kekuasaan dan kewenangan Presiden dalam membuat perjanjian internasional memerlukan ratifikasi oleh lembaga perwakilan (dalam hal ini DPR dan DPD), lebihlebih karena substansi dan cakupannya dinilai penting bagi kehidupan negara dan rakyat banyak. Ketiga, terkait dengan prerogatif Presiden, sebagai kepala negara, dalam menentukan duta besar dan konsul di luar negeri maupun menerima duta negara lain, Pasal 11 dikembalikan kepada teks praamandemen. Keempat, Pasal 14 dirumuskan sebagai berikut: Presiden memberi grasi, amnesti, abolisi dan rehabilitasi dengan memperhatikan pertimbangan Mahkamah Agung. Prerogatif Presiden kepala negara di bidang yudikatif memerlukan pertimbangan Mahkamah Agung agar pemberian grasi, amnesti, abolisi dan rehabilitasi tetap sesuai ketentuan hukum yang berlaku. Selain itu, pertimbangan MA dilaksanakan dalam kaitan dengan fungsi kepenasihatan (advisory function) di bidang hukum yang dimilikinya.

3. LEMBAGA PERWAKILAN PERUBAHAN UUD 1945

INDONESIA

SETELAH

Di Indonesia, sistem bikameral bukan hanya perdebatan yang muncul selama era Reformasi. Jauh hari sebelumnya, ketika berlaku Konstitusi Republik Indonesia Serikat (KRIS) 1949, sistem bikameral sudah disepakati menjadi model sistem perwakilan Indonesia. Dalam Bab III Ketentuan Umum KRIS 1949 disebutkan bahwa Senat dan Dewan Perwakilan Rakyat adalah alat perlengkapan federal Republik Indonesia Serikat. Sebagai Majelis Tinggi, berdasarkan Pasal 80 KRIS, Senat mewakili daerah-daerah bagian dengan jumlah yang sama, yaitu dua orang untuk setiap negara bagian. Sementara itu, sebagai Majelis Rendah, DPR mewakili seluruh rakyat Indonesia yang terdiri dari 150 anggota. Meskipun negara RIS hanya berumur sekitar delapan bulan, pada tanggal 17 Agustus 1950 negara serikat dibubarkan dan KRIS 1949 diganti dengan UUD Sementara 1950, dukungan terhadap sistem bikameral belum punah. Buktinya, dalam upaya membuat konstitusi baru yang dilakukan oleh Konstituante (1956-1959), sistem bikameral tetap menjadi salah satu opsi bentuk lembaga perwakilan rakyat.43 Sayangnya, usaha Konstituante tidak dapat diselesaikan secara tuntas karena Constitutional Assembly yang

43

Bandingkan dengan Kevin Evans, (2002), Seputar Sistem Bikameral, dalam Bambang Subianto et.al (edit.), Menggagas Ulang Prinsip-prinsip Lembaga Kepresidenan, CPPS Paramadina dan Partnership for Governance Reform in Indonesia, Jakarta.

11

dibentuk berdasarkan hasil Pemilihan Umum Tahun 1955 dibubarkan Presiden Soekarno sebelum masa tugasnya berakhir.44 Gagasan sistem bikameral yang mengalami mati suri sekitar empat dasawarsa kembali menemukan momentum seiring dengan kuatnya desakan untuk melakukan reformasi total terhadap UUD 1945 pada awal era Reformasi. Buktinya, Sidang Tahunan MPR 2001 berhasil mencapai kesepakatan mendasar untuk membentuk kamar kedua setelah DPR di lembaga perwakilan rakyat dengan sebutan Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Menurut Ramlan Surbakti, ada beberapa pertimbangan Indonesia mengadopsi sistem bikameral yang masing-masing mewadahi keterwakilan yang berbeda, yaitu distribusi penduduk Indonesia menurut wilayah sangat timpang dan terlampau besar terkonsentrasi di Pulau Jawa, serta sejarah Indonesia menunjukkan aspirasi kedaerahan sangat nyata dan mempunyai basis materil yang sangat kuat, yaitu dengan adanya pluralisme daerah otonom seperti daerah istimewa dan otonomi khusus.45 Sejalan dengan Ramlan Surbakti, Bagir Manan memandang ada beberapa pertimbangan bagi Indonesia menuju sistem dua kamar. a. Seperti diutarakan Montesquieu, sistem dua kamar merupakan suatu mekanisme checks and balances antara kamar-kamar dalam satu badan perwakilan. b. Penyederhanaan sistem badan perwakilan. Hanya ada satu badan perwakilan tingkat pusat yang terdiri dari dua unsur, yaitu unsur yang langsung mewakili seluruh rakyat dan unsur yang mewakili daerah. Tidak diperlukan utusan golongan. Kepentingan golongan diwakili dan disalurkan melalui unsur yang langsung mewakili seluruh rakyat. c. Wakil daerah menjadi bagian yang melaksanakan fungsi parlemen (membentuk undang-undang, mengawasi pemerintah, menetapkan APBN, dan lain-lain). Dengan demikian, segala kepentingan daerah terintegrasi dan dapat dilaksanakan sehari-hari dalam kegiatan parlemen. Hal ini merupakan salah satu faktor untuk menguatkan persatuan dan menghindari disintegrasi. d. Sistem dua kamar akan lebih produktif. Segala tugas dan wewenang dapat dilakukan setiap unsur. Tidak perlu menunggu atau bergantung pada satu badan seperti DPR sekarang.46 Meskipun tidak menyebut secara eksplisit, kedua pendapat di atas menghendaki sistem bikameral dengan kewenangan yang relatif berimbang antara kedua kamar/majelis di lembaga perwakilan rakyat (strong bicameralism), bukan soft bicameralism yang menjadikan satu kamar atau majelis mempunyai kekuatan lebih ketimbang yang lainnya.
44

45

Lebih jauh tentang hal ini, baca Adnan Buyung Nasution, (1992), The Aspiration for Constitutional Government in Indonesia: A Socio-Legal Study of Indonesian Konstituante 1956-1959, Rijksuniversiteit, Utrecht. Ramlan Surbakti, (2002), Menuju Demokrasi Konstitusional: Reformasi Hubungan dan Distribusi Kekuasaan, dalam Maruto MD dan Anwari WMK (edit.), Reformasi Politik dan Kekuatan Masyarakat, Kendala dan Peluang Menuju Demokrasi, LP3ES, Jakarta. Bagir Manan, (2003), Loc.cit.

46

12

Biasanya, dengan strong bicameralism, mekanisme chekcs and balances di antara kedua kamar/majelis dapat berjalan lebih seimbang. Terkait dengan hal ini, Jimly Asshiddiqie menambahkan, dengan adanya dua majelis di suatu negara dapat menguntungkan karena dapat menjamin semua produk legislatif dan tindakan-tindakan pengawasan dapat diperiksa dua kali (double check). Keunggulan sistem double check ini semakin terasa apabila Majelis Tinggi yang memeriksa dan merevisi suatu rancangan itu memiliki keanggotaan yang komposisinya berbeda dari Majelis Rendah.47 Bahkan, menurut Soewoto Mulyosudarmo, sistem bikameral bukan hanya merujuk adanya dua dewan dalam suatu negara, tetapi dilihat pula dari proses pembuatan undang-undang yang melalui dua dewan atau kamar, yaitu melalui Majelis Tinggi dan Majelis Rendah.48 Semua kritik yang muncul terhadap lembaga perwakilan rakyat pasca-amandemen UUD 1945 sangat mendasar dan masuk akal. Alasannya, salah satu tujuan utama perubahan UUD 1945 adalah untuk menata keseimbangan (checks and balances) antarlembaga negara. Hubungan itu ditata sedemikian rupa agar tidak terjadi pemusatan kekuasaan pada salah satu institusi negara saja. Apalagi, the central goal of a constitution is to create the precondition for well-functioning democratic order.49 Dengan terjadinya penumpukan kekuasaan pada satu institusi negara, kehidupan ketatanegaraan yang lebih demokratis tidak mungkin diwujudkan. Beberapa penjelasan berikut dapat membuktikan superioritas DPR atas DPD. Pertama, dalam fungsi legislasi. Perubahan Pasal 20 Ayat (1) UUD 1945 dari tiap undang-undang menghendaki persetujuan DPR menjadi DPR mempunyai kekuasaan membentuk undangundang dan penambahan Pasal 20A Ayat (1) bahwa DPR memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan pengawasan tidak saja berakibat pada melemahkan fungsi legislasi presiden tetapi memunculkan superioritas fungsi legislasi DPR terhadap DPD. Oleh karena itu, ruang untuk dapat mengajukan dan ikut membahas rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah dalam Pasal 22D Ayat (1) dan (2) UUD 1945 tidak cukup untuk mengatakan bahwa DPD mempuyai fungsi legislasi. Bagaimanapun, fungsi legislasi harus dilihat secara utuh yaitu dimulai dari proses pengajuan sampai menyetujui sebuah rancangan undang-undang menjadi undang-undang. Banyak pendapat mengatakan, perubahan Pasal 20 Ayat (1) dan kehadiran Pasal 20A Ayat (1) memberi garis demarkasi yang sangat tegas bahwa kekuasaan membuat undang-

47

48

49

Jimly Asshiddiqie, (1996), Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam Sejarah, Telaah Perbandingan Konstitusi Berbagai Negara , Universitas Indonesia Press, Jakarta. Soewoto Mulyosudarmo, (2004), Pembaruan Ketatanegaraan Melalui Perubahan Konstitusi, Intrans dan Asosiasi Pengajar HTN dan HAN Jawa Timur, Surabaya. Cass R. Sunstein, (2001), Designing Democracy, What Constitution Do, Oxford University Press, New York.

13

undang hanya menjadi monopoli DPR.50 Padahal, dalam lembaga perwakilan rakyat bikameral, kalau tidak berhak mengajukan rancangan undang-undang, Majelis Tinggi berhak untuk mengubah, mempertimbangkan, atau menolak (veto) rancangan undangundang dari Majelis Rendah. Sekiranya hak itu juga tidak ada, Majelis Tinggi diberi hak menunda pengesahan rancangan undang-undang yang disetujui Majelis Rendah. Hak menunda pengesahan sering menjadi satu-satunya kekuatan jika Majelis Tinggi jika tidak mempunyai hak mengubah dan menolak rancangan undang-undang.51 Di banyak negara yang memakai sistem bikameral, lembaga semacam DPD (senate atau upper house) diberikan kewenangan yang besar untuk mengimbangi posisi DPR (house of representative). Misalnya di Austarlia, paling tidak, senat mempunyai dua fungsi utama. Pertama, meneliti ulang setiap rancangan undang-undang yang diajukan oleh Majelis Rendah, yaitu House of Representatives (DPR). Dan, kedua , melalui three-fold committee system mempunyai kekuasaan untuk mengawasi jalannya pemerintahan. Dalam fungsi legislasi, senat mempunyai kekuasaan yang sama dengan DPR untuk mengajukan rancangan undang-undang. Bahkan, setiap anggota senat berhak mengajukan suatu rancangan undang-undang.52 Kedua, dalam fungsi anggaran. Pasal 22D Ayat (2) UUD 1945 menyatakan, memberikan pertimbangan kepada DPR atas rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara. Sama dengan fungsi legislasi, dalam fungsi anggaran DPD juga mempunyai fungsi anggaran yang sangat terbatas, yaitu terbatas pada memberikan pertimbangan kepada DPR dalam proses pembahasan rancangan undangundang APBN. Padahal, pertimbangan hanyalah sebagian kecil saja penggunaan hak dalam fungsi anggaran. Semestinya, DPD diberi kewenangan untuk mengusulkan, mempertimbangkan, mengubah, dan menetapkan anggaran seperti DPR. Menurut Kevin Evans, kalau kesempatan itu tidak ada, Majelis Tinggi seharusnya diberi hak menunda persetujuan rancangan APBN.53 Ketiga, fungsi pengawasan. Tidak berbeda dengan fungsi legislasi dan fungsi anggaran, dalam fungsi pengawasan pun DPD mempunyai kewenangan yang sangat terbatas.54 Pasal 22D Ayat (3) UUD 1945 menyatakan bahwa DPD dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai: (a) otonomi daerah, (b) hubungan pusat dan daerah, (c) pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, (d) pengelolaan
50

51

52 53 54

Saldi Isra, (2004), Lembaga Legislatif Pasca-Amandemen UUD 1945, Sumbangan Tulisan dalam Soewoto Mulyosudarmo, (2004), Loc.cit; Agus Heryadi, Bikameral Setengah Hati, dalam Bambang Widjojanto, Saldi Isra dan Marwan Mas (Edit.), Konstitusi Baru Melalui Komisi Konstitusi Independen, Pustaka Sinar Harapan dan Koalisi untuk Konstitusi Baru, Jakarta; dan Denny Indrayana (2002), Ancaman Tirani DPR, dalam Kompas, 2 September, Jakarta. Kevin Evans, (2002), Seputar Sistem Bikameral, dalam Bambang Subianto et.al (edit.), Menggagas Ulang Prinsip-prinsip Lembaga Kepresidenan , CPPS Paramadina dan Partnership for Governance Reform in Indonesia, Jakarta. Amzulia Rifai, ibid. Kevis Evans, (2002), Loc.cit. Jimly Asshiddiqie, (2002), Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat, Pusat Studi Hukum Tata Negara Universitas Indonesia, Jakarta.

14

sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, (e) pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja negara, (f) pajak, (g) pendidikan, dan (h) agama. Kemudian, hasil itu disampaikan kepada DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti. Dengan terbatasnya kewenangan yang dimiliki DPD, sulit dibantah bahwa keberadaan lembaga negara ini lebih merupakan subordinasi dari DPR. Keterbatasan itu memberi makna, gagasan menciptakan dua kamar dengan kekuatan berimbang untuk mengakomodasi kepentingan daerah dalam menciptakan keadilan distribusi kekuasaan gagal karena perubahan UUD 1945 yang bias kepentingan DPR. Kegagalan ini akan berdampak pada melemahnya artikulasi politik daerah pada setiap proses pembuatan keputusan di tingkat nasional. Dengan demikian sulit membantah sinyalemen bahwa keberadaan DPD hanya sebagai pelengkap dalam lembaga perwakilan rakyat. Di samping itu, munculnya rumusan reaktif Pasal 7C yang menyatakan bahwa Presiden tidak dapat membekukan dan/atau membubarkan DPR. Sulit dibantah, Pasal 7C muncul sebagai reaksi terhadap sikap mantan Presiden Abdurrahman Wahid yang pernah berupaya untuk membubarkan DPR. Dalam konteks kebutuhan praktik ketatanegaraan ke depan, rumusan ini menjadi tidak masuk akal dengan adanya pilihan untuk tetap mempertahankan sistem presidensial. Di samping itu, rumusan Pasal 7C dapat menimbulkan pertanyaan mendasar lainnya, yaitu mengapa yang dilarang untuk dibekukan dan/atau dibubarkan hanya DPR? Lalu, apakah DPD boleh dibekukan dan/atau dibubarkan oleh Presiden?. Ketidakseimbangan antara DPD dan DPR juga dapat dicermati dalam proses pemberhentian presiden dan/atau wakil presiden di tengah masa jabatannya (impeachment).55 Berdasarakan Pasal 7B Ayat (1) sampai Ayat (6) UUD 1945, usul pemberhentian dapat diajukan kepada MPR dengan terlebih dahulu mengajukan permintaan kepada Mahkamah Konstitusi untuk memeriksa, mengadili, dan memutus pendapat DPR apabila presiden dan wakil presiden tidak lagi memenuhi ketentuan yang terdapat dalam Pasal 7A UUD 1945. Kalau Mahkamah Konstitusi membenarkan pendapat DPR, maka MPR akan menyelenggarakan sidang untuk memutus usul DPR. Untuk itu, Pasal 7B Ayat (7) UUD 1945 menentukan, keputusan MPR atas usul pemberhentian presiden dan/atau wakil presiden harus diambil dalam rapat paripurna MPR yang dihadiri oleh sekurang-kurangnya 3/4 dari jumlah anggota dan disetujui oleh sekurang-kurangnya 2/3 dari jumlah anggota yang hadir. Kalau ditelaah ketentuan kuorum yang dalam proses impeachment di MPR, peran DPD dapat diabaikan. Pada periode 2004-2009, jumlah anggota DPR 550 orang56 dan anggota
55

56

Pasal 7A UUD 1945 menyatakan, Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat diberhentikan dalam masa jabatannya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat atas usul Dewan Perwakilan Rakyat, baik apabila terbukti telah melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela maupun apabila terbukti tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden Pasal 17 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, DPRD Provinsi, DPRD Kabupaten/Kota (UU Susduk) menyatakan, anggota DPR berjumlah 550 orang.

15

DPD 128 orang57. Berarti anggota MPR berjumlah 678 orang. Menurut Refly Harun, impeachment dapat dilakukan tanpa melibatkan DPD karena jumlah anggota DPR yang 550 orang sudah lebih dari jumlah anggota MPR hanya berjumlah 508 orang. Hal yang sama juga berlaku dalam proses perubahan UUD 1945.58 Celakanya, menurut Refly Harun lagi, konstitusi menyatakan bahwa bahwa MPR terdiri dari anggota-anggota DPR dan DPD. Artinya, kehadiran DPD dalam MPR tidak bersifat kelembagaan, melainkan perseorangan. Seandainya interpretasi konstitusi dipaksakan bahwa MPR ada apabila ada anggota DPR dan DPD yang hadir sekaligus, tanpa kehadiran anggota DPD maka forum MPR tidak absah, cukup bagi DPR untuk seorang saja anggota DPD agar forum MPR menjadi sah.59

3.1. Menuju Bikameral Yang Efektif

Sistem kamar (baik unikameral maupun bikameral) dalam lembaga perwakilan rakyat efektifitasnya ditentukan oleh perimbangan kewenangan antarkamar dalam pelaksanaan fungsi parlemen seperti fungsi legislasi, anggaran, kontrol, representasi, dan rekrutmen politik. Dari semua fungsi tersebut, perimbangan dalam fungsi legislasi menjadi faktor utama dalam mekanisme lembaga perwakilan rakyat. Bagaimanapun, dengan perimbangan itu, terutama dalam sistem dua kamar, dimaksudkan untuk melaksanakan mekanisme checks and balances antarkamar di lembaga perwakilan rakyat. Dalam pandangan Jimly Asshiddiqie, dengan adanya dua majelis di suatu negara dapat menguntungkan karena dapat menjamin semua produk legislatif dan tindakan-tindakan pengawasan dapat diperiksa dua kali (double check). Keunggulan sistem double check ini semakin terasa apabila Majelis Tinggi yang memeriksa dan merevisi suatu rancangan itu memiliki keanggotaan yang komposisinya berbeda dari Majelis Rendah.60 Bahkan, menurut Soewoto Mulyosudarmo, sistem bikameral bukan hanya merujuk adanya dua dewan dalam suatu negara, tetapi dilihat pula dari proses pembuatan undang-undang yang melalui dua dewan atau kamar, yaitu melalui Majelis Tinggi dan Majelis Rendah.61 Bahkan, dari segi produktifitas, kemungkinan sistem dua kamar (yang efektif) akan lebih produktif karena segala tugas dan wewenang dapat dilakukan oleh kedua kamar tanpa menunggu atau tergantung pada salah satu kamar saja.62
57

58

59 60

Pasal 22D Ayat (2) UUD 1945 menyatakan, anggota DPD dari setiap provinsi jumlahnya sama dan jumlah seluruh anggota DPD itu tidak lebih dari sepertiga jumlah anggota DPR. Kemudian, Pasal 33 Ayat (1) UU Susduk menyatakan, anggota DPD dari setiap provinsi ditetapkan sebanyak empat orang. Karena jumlah provinsi 32, maka jumlah anggota DPD 32x4 orang yaitu 128 orang. Refly Harun, (2004), Memperkuat Dewan Perwakilan Daerah, dalam Koran Tempo, 18 April 2005, Jakarta. Lihat juga, http://www.korantempo.com/news/2004/5/18/Opini/48.html Ibid Jimly Asshiddiqie, (1996), Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam Sejarah, Telaah Perbandingan Konstitusi Berbagai Negara, Universitas Indonesia Press, Jakarta. Soewoto Mulyosudarmo, (2004), Pembaruan Ketatanegaraan Melalui Perubahan Konstitusi, Intrans dan Asosiasi Pengajar HTN dan HAN Jawa Timur, Surabaya. Bandingkan dengan Bagir Manan, (2003b), loc.cit.

61

62

16

Dalam Kongres Amerika Serikat, misalnya, DPR dan Senat punya kesempatan untuk mengecek semua rancangan undang-undang sebelum disampaikan kepada presiden (lihat gambar). Dengan demikian, dalam fungsi legislasi, Senat punya kewenangan yang relatif seimbang dengan DPR. Tidak hanya di Amerika Serikat, dalam praktik sistem dua kamar Inggris, House of Lord punya peran yang relatif berimbang dengan House of Commons. Hal ini dapat dibaca dalam The Work of the House of Lords: Its Roles, Functions, and Powers yang menyatakan: as a second chamber, House of Lords plays an important part in revising legislation and keeping a check on government by scrutinizing its activities. In legislation, the functions of the House of Lords are similar to those of the House of Commons which are that of debating and questioning the executive. All Bills go through both Houses before becoming Acts, and may start in either House. Normally, the consent of the Lords is required before Acts of Parliament can be passed, and the Lords can amend all legislation, with the exception of Bills to raise taxation, long seen as the responsibility of the Commons. Amendments have to be agreed to by both Houses. The House of Lords is as active as the Commons in amending Bills, and spends two-thirds of its time revising legislation. 63

63

Selengkapnya baca Saldi Isra (2006), The Role of the Second Chamber In the UK and Indonesia, Academic Essay dalam Short Course What Democracy Means di University of Birmingham UK (Januari-April 2006), diselenggarakan oleh Chevening Fellowship, UK.

17

How a Bill Become Law

Measure Introduction in the house Measure Referred to committee(s) which holds hearings and report measure to the House Most legislation Begins as Similar proposals in both houses

Measure Introduction in the senate Measure Referred to committee(s) which holds hearings and report measure to the Senate

Or Leadership schedules measure for floor consideration House debates and can amend measure

For impotant mesure special rule reported by the rules Committee and adopted by the House Leadership schedules measure for floor consideration Senate debates and can amend measure Senate passes measure

House passes measure

All measure must pass both the House and Senate in Identical form before being presented to the president
One house agrees to the other houses version House and Senate exchange amendments to bill and reach agreement

House and Senate members appointed to a conference committee and agree to a conference report

Conference report approved in the House

Conference report approved in the Senate

Legislation presented to the president If Congress is in session, mesure becomes law without the presidents signature after 10 days If Congress is not in session, measure fails to becomes law without the presidents signature after 10 days (pocket veto)

President signs measure into law

President vetoes legislation Congress can override veto by 2/3 vote in each house

Sumber: Gina Misiroglu, (2003), The Handy Politics Answer Book , Visible Ink Press, Detroit.

18

Di Indonesia, hubungan antarkamar dalam lembaga perwakilan rakyat tidak mungkin menciptakan dua kamar yang efektif. Pasal 20A Ayat (1) UUD 1945 menyatakan, DPR memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan pengawasan. Karena fungsi tersebut tidak diberikan kepada DPR, Pasal 20A Ayat (1) UUD 1945 tetap memunculkan superioritas fungsi legislasi DPR terhadap DPD. Karenanya, banyak pendapat mengatakan kehadiran Pasal 20A Ayat (1) memberi garis demarkasi yang sangat tegas bahwa kekuasaan membuat undang-undang hanya menjadi monopoli DPR.64 Padahal, dalam lembaga perwakilan rakyat bikameral, kalau tidak berhak mengajukan rancangan undang-undang, Majelis Tinggi berhak untuk mengubah, mempertimbangkan, atau menolak (veto) rancangan undang-undang dari Majelis rendah. Sekiranya hak itu juga tidak ada, Majelis Tinggi diberi hak menunda pengesahan undang-undang yang disetujui Majelis Rendah. Hak menunda pengesahan sering menjadi satu-satunya kekuatan jika Majelis Tinggi jika tidak mempunyai hak mengubah dan menolak rancangan undang-undang.65 Pasca-amandemen UUD 1945 terjadi perubahan mekanisme proses pembentukan undang-undang. Secara formal, rancangan undang-undang dapat disampaikan oleh presiden, DPR, dan DPD.66 Pembahasan rancangan undang-undang terdiri dari dua tingkat pembicaraan. Pembahasan tingkat pertama diadakan dalam rapat komisi, rapat badan legislasi ataupun Pansus. Sedangkan pembahasan tingkat dua diadakan dalam Sidang Paripurna DPR untuk menyetujui RUU tersebut. Dalam kaitannya dengan posisi DPD, menurut ketentuan Pasal 20 Ayat (1) UUD 1945 hasil Perubahan Pertama oleh MPR tahun 1999, DPR adalah lembaga yang berwenang membentuk undang-undang, sedangkan DPD sebagaimana ditentukan pengaturannya dalam Bab VIIA UUD 1945 hasil Perubahan Ketiga tahun 2001 hanya memiliki kewenangan terbatas untuk memberikan pertimbangan mengajukan usul saran kepada DPR, dan mengawasi pelaksanaan UU tertentu. Peran sebagai ko-pembahas dilakukan oleh DPD dalam sidang DPR bersama pemerintah yang didahului oleh pembahasan dalam sidang DPD sendiri. Seperti ditegaskan dalam Pasal 20 Ayat (2), setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk..... Artinya, DPR dan Presiden bersama-sama membahas RUU untuk disahkan menjadi undang-undang. Sedangkan DPD, dalam Pasal 22D Ayat

64

Saldi Isra, Lembaga Legislatif Pasca-Amandemen UUD 1945, Sumbangan Tulisan dalam Soewoto Mulyosudarmo, 2004, Loc.cit; Agus Heryadi, Bikameral Setengah Hati, dalam Bambang Widjojanto, Saldi Isra dan Marwan Mas (Edit.), Konstitusi Baru Melalui Komisi Konstitusi Independen, Pustaka Sinar Harapan dan Koalisi untuk Konstitusi Baru, Jakarta; dan Denny Indrayana, Ancaman Tirani DPR, dalam Kompas, 2 September 2002, Jakarta. Kevin Evans, Seputar Sistem Bikameral, dalam Bambang Subianto et.al (edit.), Menggagas Ulang Prinsip-prinsip Lembaga Kepresidenan , CPPS Paramadina dan Partnership for Governance Reform in Indonesia, Jakarta, 2002 Sesuai dengan Pasal 22D Ayat (1) UUD 1945, DPD dapat mengajukan kepada DPR rancangan undangundang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah

65

66

19

(2) UUD 1945 ditegaskan: Dewan Perwakilan Daerah ikut membahas rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah..... Melihat pasal-pasal dalam UUD 1945 yang mengatur DPD, lembaga ini tidak memiliki wewenang membentuk undang-undang bersama-sama DPR dan Presiden. Wewenang DPD terbatas dan sempit, karena DPD hanya untuk memberi pertimbangan. Seolah-olah DPD hanya berposisi sebagai Dewan Pertimbangan DPR dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. UUD 1945 secara eksplisit telah memangkas penggunaan fungsi legislasi oleh DPD. Pasal 20 ayat (1) dan 20 A ayat (1) menentukan bahwa kekuasaan membuat undang-undang (legislasi) hanya dimiliki oleh DPR. DPD hanya ikut membahas RUU tertentu yang berkaitan dengan otonomi daerah dan dapat memberi pertimbangan kepada DPR saat DPR melaksanakan kewenangannya. Dari ketentuan tersebut jelas terlihat bahwa sistem bikameral yang dituangkan dalam UUD 1945 hasil amandemen tidak sesuai dengan prinsip bikameral yang umum dalam teori-teori ketatanegaraan, yaitu fungsi parlemen yang dijalankan oleh dua kamar secara berimbang (balance) dalam proses legislasi maupun pengawasan. Dengan demikian, DPD berfungsi sebagai ko-pembahas yang dalam hal ini tentulah dimaksud ikut membahas rancangan undang-undang dalam sidang DPR di mana rancangan yang bersangkutan dibahas bersama oleh DPR dan Presiden. Artinya, dalam pelaksanaan fungsi legislasi, DPD tidak bisa sampai tahap persetujuan rancangan undang-undang. Selain itu, dalam bidang legislasi, DPD juga berfungsi sebagai pemberi pertimbangan atas perancangan dan pembahasan RUU di bidang-bidang tertentu; dan di bidang pengawasan, yaitu mengawasi pelaksanaan UU di bidang-bidang yang terkait dengan kepentingan daerah. Mencermati pengaturan dalam UUD 1945 dan pelaksanaan kewenangan DPD, Stephen Sherlock memberikan penilaian cukup menarik: The DPD is thus a quite unusual example of a second chamber because it represents the odd combination of limited powers and high legitimacy. Its role in lawmaking is limited to certain areas of policy, its powers are only advisory and no Bill is actually required to pass through it in order to be passed, yet at the same time it has the strong legitimacy that comes from being a fully elected chamber. This combination does not seem to be replicated anywhere else in the world.67 Berdasarkan penjelasan di atas, guna membangun prinsip checks and balances dalam lembaga perwakilan rakyat Indonesia harus ada perubahan radikal terhadap fungsi legislasi, yaitu dengan tidak lagi membatasi DPD seperti saat ini. Kalau ini dilakukan, gagasan menciptakan kamar kedua di lembaga perwakilan rakyat guna mengakomodasi kepentingan daerah dalam menciptakan keadilan distribusi kekuasaan menjadi dapat
67

Stephen Sherlock, (2005), Indonesias Regional Representative Assembly: Democracy, Representation and the Regions, Centre for Democratic Institutions Research School of Social Sciences, Australian National University.

20

diwujudkan. Bagaimanapun, dengan pola legislasi sekarang, DPD tidak mungkin mampu mengartikulasikan kepentingan politik daerah pada setiap proses pembuatan keputusan di tingkat nasional, terutama dalam membuat undang-undang yang berkaitan langsung dengan kepentingan daerah. Dikaitkan dengan sistem pemerintahan presidensial,68 penataan fungsi legislasi amat diperlukan karena presiden begitu dominan dalam proses legislasi. Dalam sistem presidensial: The president has no formal relationship with the legislature. He is not a voting member, nor can he introduce bills (with the exception of Puerto Rico, where he can introduce a bill). However, in systems such as that of the United States, the President has the power to veto acts of the legislature, and in turn a supermajority of legislators may act to override the veto.69 Dari hasil telaah sejumlah konstitusi (baik dengan sistem pemerintahan presidensial dan pemerintahan parlementer, maupun dengan sistem satu kamar dan sistem dua kamar di negara kesatuan maupun federal) membuktikan bahwa presiden masih dapat mengajukan rancangan undang-undang, namun keikusertaan presiden dalam pembahasan rancangan undang dengan lembaga perwakilan rakyat (parlemen) tidak seperti di Indonesia. Pada semua negara, persetujuan menjadi hak ekskulsif lembaga perwakilan rakyat (lembaga legislatif). Bahkan di Mauritinia, meski inisiasi dapat berasal dari pemerintah dan parlemen, pembahasan (perdebatan) rancangan undang-undang dilakukan oleh pemerintah (Council of Ministers), namun pesetujuan tetap menjadi hak ekslusif parlemen. Oleh karenanya, untuk menata fungsi legislasi, yang diperlukan tidak hanya terbatas pada penguatan fungsi legislasi DPD tetapi juga dengan membatasi peran atau keterlibatan presiden dalam fungsi legislasi. Kalau memang punya political will yang kuat untuk melakukan purifikasi sistem presidensial, presiden tidak lagi dilibatkan dalam proses pembahasan rancangan undang-undang. Dengan demikian, mekanisme checks and balances dalam pembahasan rancangan undang-undang hanya terjadi antara DPR dan DPD. Selain fungsi legislasi, sistem bikameral yang efektif juga dibangun dalam fungsi anggaran. Terkait dengan hal ini, hampir semua negara memberikan kewenangan kepada the second chamber untuk melakukan perubahan dan penundaan dalam waktu terbatas terhadap rancangan undang-undang keuangan negara dan yang terkait dengan keuangan negara. Misalnya di Puerto Rico, all bills for raising revenue shall originate in the House of Representatives, but the Senate may propose or concur with amendments as on other
68

Sesuai dengan kesepakatan MPR Periode 1999-2004, perubahan UUD 1945 tetap dibatasi oleh lima kesepakatan dasar, yaitu: (1) tidak mengubah pembukaan UUD 1945, (2) tetap mempertahankan NKRI, (3) mempertegas sistem pemerintahan presidensial, (4) Penjelasan UUD 1945 yang memuat hal-hal normatif akan dimasukkan ke dalam pasal-pasal (Batang Tubuh UUD), dan (5) melakukan perubahan secara adendum. Lebih jauh baca Majelis Permusyawaratan Rakyat RI, 2005, Panduan Pemsyarakatan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 , Sekretariat Jenderal MPR RI, Jakarta http://en.wikipedia.org/wiki/Presidential_system diakses terakhir 2 Juni 2007

69

21

bills.70 Sementara di Inggris, House of Lords diberikan wewenang melakukan perubahan terhadap rancangan undang-undang keuangan negara dan tidak dapat melakukan penundaan lebih satu bulan (the House of Lords cannot delay a money bill for more than one month).71 Tidak demikian halnya dengan Indonesia. Pasal 22D Ayat (2) UUD 1945 menyatakan, memberikan pertimbangan kepada DPR atas rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara. Sama dengan fungsi legislasi, dalam fungsi anggaran, DPD juga mempunyai fungsi anggaran yang sangat terbatas, yaitu terbatas pada memberikan pertimbangan kepada DPR dalam proses pembahasan rancangan undangundang APBN. Padahal, pertimbangan hanyalah sebagian kecil penggunaan hak dalam fungsi anggaran. Semestinya, DPD diberi kewenangan untuk mengusulkan, mempertimbangkan, mengubah, dan menetapkan anggaran seperti DPR. Menurut Kevin Evans, dalam sistem bikameral, bila mengubah dan menetapkan tidak dimiliki the second chamber, maka the second chamber seharusnya diberi hak menunda persetujuan rancangan APBN.72 Begitu juga halnya dengan fungsi kontrol atau pengawasan. Di samping melakukan pengawasan internal antarkamar di lembaga perwakilan rakyat, the second chamber juga punya kewenangan pengawasan terhadap pelaksanaan pemerintahan. Misalnya di Australia, pada tahun 1970, dibentuk tiga komite di Senat yang mempunyai kekuasaan untuk mengawasi jalannya pemerintahan. Ketiga komite itu dikenal dengan three-fold committee system. Ketiga komite dimaksud adalah:73 (1) Standing Committees atau Permanent Committees. Komite ini bertanggung jawab mengawasi jalannya administrasi seluruh departemen pemerintah. (2) Select Committees atau Special Inquiry Adhoc Committees. Komite ini membidangi urusan rumah sakit, kesehatan, peredaran obat, dan segala yang menyangkut penyalahgunaan obat-obatan, keamanan, hak-hak migran, dan pasar modal. (3) Estimates Committees. Komite ini bertanggung jawab mengawasi penggunaan dana yang dialokasikan ke berbagai departemen pemerintah. Sama halnya dengan fungsi legislasi dan fungsi pengawasan, dalam fungsi pengawasan pun DPD mempunyai kewenangan yang sangat terbatas.74 Pasal 22D Ayat (3) UUD 1945 menyatakan bahwa DPD dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai: (a) otonomi daerah, (b) hubungan pusat dan daerah, (c) pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, (d) pengelolaan sumber daya alam dan sumber
70 71 72 73 74

Article III Section 17 Konstitusi Puerto Rico. The House of Lords, http://www.parliament.uk/works/lords.cfm. Kevis Evans, (2002), Loc.cit. Amzulia Rifai, (1994). Pengantar Konstitusi Australia, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta. Jimly Asshiddiqie, (2002), Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat, Pusat Studi Hukum Tata Negara Universitas Indonesia, Jakarta.

22

daya ekonomi lainnya, (e) pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja negara, (f) pajak, (g) pendidikan, dan (h) agama. Kemudian, hasil itu disampaikan kepada DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti. Dari ketentuan itu, fungsi pengawasan DPD seolah-olah menjadi subordinat (fungsi pengawasan) DPR. Oleh karenanya, untuk membangun bikameral yang efektif, fungsi pengawasan DPD menjadi sebuah keniscayaan. Dalam hal fungsi representasi, Pasal 22C Ayat (1) UUD 1945 menyatakan bahwa anggota DPD dipilih dari setiap provinsi melalui pemilihan umum. Kemudian, dalam Pasal 22C Ayat (2) ditegaskan lagi, anggota DPD dari setiap provinsi jumlahnya sama dan jumlah seluruh anggota DPD tidak lebih dari sepertiga jumlah anggota DPR. Dari ketentuan itu, tidak bisa dinafikan bahwa DPD merupakan representasi daerah. Karena DPR lebih merupakan representasi partai politik, representasi daerah relatif lebih tepat untuk mengimbangi partai politik di lembaga perwakilan rakyat. Meskipun demikian, idealnya dikembangkan juga upaya untuk memikirkan bahwa DPD tidak hanya menjadi representasi daerah tetapi juga mampu merepsentasikan kelompok-kelompok marjinal dan minoritas. Sekalipun DPD merupakan representasi daerah, dalam fungsi rekrutmen atau pengisian jabatan publik DPR jauh lebih superior. Misalnya, peran DPR begitu besar dalam pengangkatan Hakim Agung75 serta pengangkatan dan pemberhentian anggota Komisi Yudisial.76 Di samping itu, beberapa agenda kenegaraan juga mensyaratkan pertimbangan DPR, seperti: pengangkatan duta77 dan menerima penempatan duta negara lain.78 Fungsi rekrutmen jabatan publik DPR bertambah besar dengan adanya kewenangan untuk mengisi beberapa jabatan strategis kenegaraan, seperti (1) memilih anggota Badan Pemeriksa Keuangan79, menentukan tiga dari sembilan orang hakim konstitusi80, dan (3) menjadi institusi yang paling menentukan dalam proses pengisian state auxiliary bodies lainnya, seperti Komisi Nasional Hak Asasi Manusia dan Komisi Pemilihan Umum. Tidak hanya itu, masih ada keharusan untuk meminta pertimbangan DPR dalam pengisian jabatan Panglima TNI, Kapolri, dan lain-lain. Dengan gambaran tersebut, dalam hal fungsi rekrutmen jabatan publik, DPD tidak kalah memprihatinkan jika dibandingkan dengan fungsi legislasi, fungsi kontrol, dan fungsi anggaran di atas. Oleh karenanya, DPD seharusnya dilibatkan dalam proses rekrutmen jabatan publik. Pelibatan itu menjadi sebuah keniscayaan karena rekrutmen jabatan publik yang hanya dilakukan oleh DPR amat mungkin bias kepentingan politik partai

75 76

Pasal 24A Ayat (3) UUD 1945. Pasal 24B Ayat (3) UUD 1945. 77 Pasal 24B Ayat (3) UUD 1945. 78 Pasal 24B Ayat (3) UUD 1945. 79 Pasal 24B Ayat (3) UUD 1945.
80

Pasal 24B Ayat (3) UUD 1945.

23

politik. Artinya, jika DPD diberi ruang yang cukup dalam proses rekrutmen jabatan publik, kepentingan politik partai di DPR bisa diimbangi oleh DPD.

4. OTONOMI DAERAH, PEMERINTAH DAERAH, DAN DEWAN PERWAKILAN RAKYAT DAERAH 4.1. Negara Kesatuan dan Otonomi Daerah
Konsep otonomi daerah dan pola pemerintahan di daerah mengikuti perkembangan teori negara dan pola hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Dalam konteks bentuk negara, terdapat pola negara kesatuan dan negara federasi. Dalam model negara federal, pengalaman Amerika Serikat menunjukkan pola kenegaraan yang diinisiasi oleh daerah-daerah atau negara bagian untuk kemudian membentuk negara. 81 Sehingga, secara asal, kekuasaan itu berasal dari daerah yang kemudian diserahkan kepada negara federal.82 Sedangkan, konsep negara kesatuan memperlihatkan pola negara kesatuan yang kemudian membentuk dan membagi wilayah dan kewenangannya kepada daerah-daerah. Karenanya, konteks negara kesatuan membuat pola kekuasaan negara berada pada pusat lalu kemudian akan dibagi ke daerah.83 Namun, doktrin negara kesatuan ternyata membawa konsekuensi berbeda di tangan rezim Orde Baru. Selama di bawah Orde Baru, doktrin bentuk negara kesatuan diterjemahkan menjadi pola sentralistik. Apa yang terjadi di masa Orde Baru adalah totalitarianisme yang secara struktural oleh Hannah Arendt (1995) dianalisis dari beberapa faktor, pertama , terjadinya legitimasi dengan sangat mudah terjadinya pelanggaran hak-hak asasi manusia (HAM) atas nama tujuan ideologi dengan simbol demi pembangunan dan kesuksesan bangsa. Kedua, monopoli informasi dengan alasan bahwa kerajaan atau pemerintahan tahu lebih baik apa yang boleh dan apa yang tidak boleh dibaca, ditonton, dan didiskusikan oleh rakyat. Ketiga, adanya pembatasan organisasi-organisasi rakyat pada organisasi-organisasi resmi dan ini bisa menimbulkan praktik korporatisme negara.84 Yang dengan ini, pusat menjadi menguat sedangkan daerah melemah. Karenanya, pasca-Orde Baru tuntutan yang menguat terhadap model sentralisasi adalah desentralisasi. Sesungguhnya, desentralisasi bukan hanya fenomena locus Indonesia semata, tetapi juga merupakan tren pola pemerintahan di berbagai negara. Sangat banyak
81

82 83 84

C.F. Strong menuliskan secara menarik bagaimana pertentangan di dalam negara federal yakni dualisme antara rasa kebangsaan sekaligus keengganan untuk menjadi satu wadah, atau adanya pertentangan antara kedaulatan nasional dan kedaulatan negara bagian. Karenanya, negara federal adalah suatu alat politik yang dimaksudkan untuk merekonsiliasi kekuasaan dan persatuan nasional dengan memelihara hak-hak negara. Lihat, C.F. Strong, Modern Political Constitutions, English Book Society and Sidgwick&Jackson Limited London, 1966. Ibid. Dalam bahasa C.F Strong, negara yang diorganisir di bawah satu pemerintahan terpusat. lihat Ibid. Hannah Arendt, Asal-Usul Totaliarianisme, Yayasan Obor Indonesia, (1995)

24

negara yang mengalami penguatan permintaan desentralisasi. Paling tidak, pengalaman empat negara terbesar Amerika Latin (Brasil, Argentina, Kolombia, dan Chile) menunjukkan kuatnya reformasi model desentralisasi dengan berbagai variannya.85 Tentunya tidak mudah menentukan pengertian desentralisasi. Konsepnya sangat dipengaruhi konsep keilmuan yang mendasari konteks tersebut. Namun, secara simpel, desentralisasi dapat diterjemahkan sebagai sebuah proses, it is a set of policy reforms aimed at transferring responsibilities, resources, or authority from higher to lower levels of government.86 Dalam konteks pemerintahan di Indonesia, diartikan sebagai pelimpahan urusan pemerintah pusat ke daerah dengan menggunakan beberapa asas. Secara teoretis, ada beberapa model desentralisasi, yakni pertama, dekonsentrasi, yakni distribusi wewenang administrasi dalam struktur pemerintahan; kedua, delegasi, yakni apa yang diartikan sebagai pendelegasian otoritas manajemen dan pengambilan keputusan atas fungsi-fungsi tertentu yang diberikan kepada organiasasi-organisasi yang secara langsung tidak di bawah kontrol pemerintah; ketiga, devolusi, yakni menyerahkan fungsi dan otoritas dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah; keempat, privatisasi, yakni menyerahkan beberapa otoritas dalam perencanaan dan tanggung jawab administrasi tertentu kepada organisasi swasta (Rondinelli dan Cheema, 1983).87 Artinya, keempat model tersebut telah memayungi pengertian pelaksanaan desentralisasi dalam bentuk otonomi dan tugas pembantuan tersebut. Hanya saja, perlu untuk dipertahankan adanya kalimat otonomi yang merupakan gairah utama dari penguatan daerah yang ada selama ini. Sedangkan kata desentralisasi merupakan payung dari berbagai varian yang mungkin dari upaya mengurangi model sentralisasi.

4.2. Pusat dan Daerah

Pola hubungan antara Pusat dan Daerah tentunya menjadi hal penting lainnya yang harus diatur dalam konsep negara kesatuan. Satu hal keliru jika hanya menempatkan pola hubungan pusat dan daerah dalam kerangka pola hubungan pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Pelaksanaan wewenang yang bersumber dari kedaulatan negara tentunya bukan hanya berada para ranah kewenangan pemerintah. Hal ini berhubungan dengan pembagian keuangan, pemanfaatan sumber daya alam, dan berbagai hal lainnya
85 86

87

Michael Camdessus, 1999, Tulia G. Faletti memberikan catatan komparatif atas beberapa literature politik yang berbicara tentang desentralisasi sebagai sebuah proses. Ia menuliskan, the political science literature has advanced definitions of decentralization as a process. However, they tend to be too narrowincluding only one (Agrawal 2001, 3; Rondinelli and Nellis 1986, 5) or at most two dimensions of the process (Garman et al. 2001, 206; ONeill 1999, 2729; Treisman 2000, 837)or too encompassingincluding the devolution of authority to nonstate actors (Cheema and Rondinelli 1983, 2425; von Haldenwang 1991, 6062). Lihat: Tulia G. Faletti, A Sequential Theory of Decentralization and Its Effect on the Intergovermental Balance of Power: Latin American Cases in Comparative Perspectives , Working Paper, # 314, July 2004. Lihat, Rondinelli dan Cheema, 1983, Decentralization and Development: Policy Implementation in Developing Countries.

25

yang seharusnya dikembalikan kepada rakyat sebagai pemilik kedaulatan sesungguhnya. Apalagi, pemanfaatan hal-hal tersebut membutuhkan peran serta yang bukan hanya oleh pemerintah namun juga membutuhkan peran rakyat melalui perwakilan daerah yang terepresentasi melalui legislatif daerah. Nantinya, ada dua pola hubungan yang akan diatur, yaitu (1) pola hubungan antara pusat dan provinsi dan (2) pola hubungan antara provinsi dan kabupaten/kota. Dengan demikian, pusat hanya berhubungan dengan provinsi secara langsung, sedangkan dengan kabupaten/kota hubungannya tidak secara langsung, melainkan harus melalui provinsi. Dengan adanya pola hubungan yang bertingkat ini diharapkan terjadi efektivitas dalam berjalannya unit-unit pemerintahan dalam NKRI.

4.3. Pemerintah Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah

Prinsip demokrasi yang berakar pada rakyat di daerah menjadikan model pemerintahan daerah pun harus direformulasi ulang. Meskipun secara teoretik pemerintahan daerah pada hakikatnya adalah perpanjangan tangan dari pemerintah pusat, tidak berarti dapat mengartikan pemerintahan daerah merupakan perpaduan unsur antara pemeritah daerah (eksekutif lokal) dan DPRD (legislatif lokal). Selayaknya, pemerintah daerah tetap ditetapkan dalam rumpun eksekutif, dengan menjadi rentang kendali pemerintah pusat. Sedangkan DPRD menjadi lembaga legislatif daerah yang tidak punya hubungan pertanggungjawaban dengan pemerintah pusat. DPRD harus diberikan posisinya sebagai pelaksana fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan yang diperankan di daerah. Fungsi legislasinya adalah pemegang fungsi utama penyusunan peraturan daerah, fungsi anggarannya dalam menyusun anggaran daerah, dan pengawasannya adalah pengawasan terhadap pemerintah daerah. Ketiga fungsi ideal lembaga representasi ini akan sulit berjalan ketika ia diposisikan sebagai unsur pemerintahan daerah yang punya pola hubungan pertanggungjawaban dengan pemerintah pusat.

4.4. Proses Legislasi Daerah

Memang, hal ini berimplikasi langsung pada pola penyusunan legislasi di daerah. Penyusunan pola legislasi daerah haruslah mendapatkan porsi perhatian yang lebih. Pada prinsipnya, harus mampu mendamaikan kepentingan pusat melalui pemerintah pusat dengan kepentingan daerah yang terepresentasi melalui lembaga legislasi daerah. Pada pelaksanaannya, harus dapat menghindari kemungkinan deadlock ketika proses legislasi. Dalam hal legislasi daerah, usul perubahan ini mencontoh pola legislasi di pusat dengan model legislasi presidensial di mana eksekutif tidak ikut membahas rancangan peraturan daerah, tetapi dapat mengajukan raperda. Namun, eksekutif daerah tidak diberikan hak veto mengingat kontrol atas perda dapat dilakukan oleh pengadilan (MK) bila bertentangan dengan peraturan di atasnya.

26

4.5. Pemilihan Kepala Daerah Secara Langsung

Prinsip pemilihan umum kepala daerah juga harus dinyatakan secara lebih tegas, yakni secara langsung. Perubahan Kedua UUD 1945 telah menempatkan model pemilihan kepala daerah yang terbuka dengan frase pemilihan demokratis. Pemilihan secara langsung menjadi pola pilihan yang paling mungkin dalam mengusung demokratisasi pemilihan kepala daerah di satu sisi, dan di sisi yang lain merupakan penghargaan tertinggi atas aspirasi daerah untuk memilih kepala daerahnya. Kendati demikian, untuk daerah-daerah khusus dan daerah-daerah istimewa, undang-undang dapat mengatur model pemilihan yang berbeda.

5. PEMILIHAN UMUM
Pemilihan umum merupakan salah satu hak asasi manusia (HAM) yang paling mendasar. Dalam suatu negara yang demokratis, pemilihan umum wajib diselenggarakan dalam setiap kurun waktu tertentu (secara periodik atau berkala), misalnya setiap lima tahun sekali. Pemilihan umum ini wajib dilakukan secara periodik atau berkala untuk menjamin terlaksananya kedaulatan rakyat. Dalam naskah UUD 1945 yang asli, tidak terdapat suatu pasal pun yang secara langsung mengatur mengenai pemilihan umum. Hal ini merupakan salah satu kelemahan yang dimiliki oleh UUD 1945 versi asli. Dalam naskah asli tersebut, hanya ada satu ayat yang mengatur mengenai kedaulatan rakyat, yang merupakan landasan filosofis dan teoretis dari penyelenggaraan pemilihan umum. Hal ini diatur dalam Pasal 1 ayat (2)-nya yang menegaskan sebagai berikut: Kedaulatan adalah di tangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat.88 Kelemahan inilah yang kemudian diupayakan untuk diperbaiki. Dalam proses perubahan UUD 1945 tahun 1999-2002, khususnya dalam Perubahan Ketiga, dimasukkan beberapa ketentuan mengenai pemilihan umum sebagaimana tercantum dalam Pasal 22E, Bab VIIB tentang Pemilihan Umum. Perubahan terpenting yang diusulkan adalah membagi pemilu ke dalam pemilu nasional dan pemilu lokal. Pemilu nasional diselenggarakan untuk memilih Presiden/Wakil Presiden, anggota DPR, dan anggota DPD. Sementara pemilu lokal diselenggarakan untuk memilih gubernur, bupati/walikota, anggota DPRD provinsi, dan anggota DPRD kabupaten/kota. Dengan demikian, nantinya hanya akan ada dua kali pemilu yang harus diikuti oleh rakyat dalam kurun waktu lima tahun, dengan pengecualian bila terjadi putaran kedua untuk pemilihan Presiden/Wakil Presiden dan pemilihan gubernur atau bupati/walikota (catatan: untuk pemilihan kepala daerah, rancangan ini tidak menyebutkan apakah dilakukan satu putaran saja atau membuka kemungkinan dua putaran sebagaimana pemilihan Presiden. Hal tersebut diserahkan pada kebijakan legislasi DPR).
88

Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia (2006), Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (Jakarta: Sekretariat Jenderal MPR RI, hal. 2.

27

Pemisahan pemilu nasional dengan pemilu lokal secara teknis dimaksudkan agar penyelenggaraan pemilu lebih sederhana. Secara politis dimaksudkan agar ada pemisahan antara isu-isu nasional dan isu-isu lokal dalam pemilu. Selama ini, dengan tidak dipisahkannya pemilu nasional dan pemilu lokal, isu-isu lokal tertutup dengan isu-isu nasional. Padahal, dalam memilih anggota DPRD, pemilih harus lebih memperhatikan agenda-agenda lokal yang ditawarkan oleh parpol atau calon. Sebab, agenda lokal itulah yang langsung berpengaruh pada hajat hidup orang banyak di daerah. Pemilu nasional dan pemilu lokal diselenggarakan pada tahun yang berbeda. Nantinya terlebih dahulu dilaksanakan pemilu nasional, dua-tiga tahun kemudian diselenggarakan pemilu lokal. Rancangan ini tidak memuat kapan pemilu nasional dan pemilu lokal itu diselenggarakan. Hal tersebut kiranya diatur dalam undang-undang yang nantinya dilahirkan setelah adanya perubahan konstitusi. Imajinasi pembuat rancangan perubahan ini, nantinya akan ada satu kitab undang-undang pemilu yang mengatur tentang pemilu nasional dan pemilu lokal tersebut. Sebelum adanya undang-undang tersebut, tentunya undang-undang yang ada masih tetap berlaku berdasarkan ketentuan aturan peralihan yang juga dimuat dalam rancangan perubahan konstitusi ini.

6. KEUANGAN NEGARA
Secara umum tidak banyak perubahan pada Bab Keuangan Negara. Perubahan yang terjadi pada Pasal 23 ayat (1) sehingga berbunyi: Anggaran pendapatan dan belanja negara sebagai wujud dari kedaulatan rakyat ditetapkan setiap tahun dengan undangundang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Hanya diganti frase sebagai wujud dari pengelolaan keuangan negara. Penggantian ini perlu dilakukan untuk memperjelas norma dalam pasal ini, bahwa APBN harus mencerminkan kedaulatan rakyat sehingga harus disusun dengan memperhatikan kepentingan rakyat. Selain untuk kepentingan rakyat, diusulkan pula penambahan ayat bahwa APBN disusun dengan memperhatikan perimbangan keuangan pusat dan daerah. Yang terkait juga dengan keuangan negara adalah keberadaan BPK. Secara substansial ketentuan mengenai BPK tidak memerlukan perubahan. Namun, dengan adanya perubahan pada skema ketatanegaraan yang berkaitan dengan peran DPD, proses pemilihan anggota BPK pun harus mengalami perubahan agar konsisten dengan dasar pemikiran dan konsep bikameral efektif yang diusulkan. Dalam Pasal 23F ayat (1) UUD yang mengatur mengenai pemilihan anggota BPK disebutkan bahwa anggota BPK oleh DPR dengan memperhatikan pertimbangan DPD dan diresmikan oleh Presiden. Dalam usulan ini, frase memperhatikan pertimbangan diganti dengan persetujuan dalam hal peran DPD dalam pemilihan anggota BPK. Kedudukan DPD sebagai lembaga legislatif mengandung fungsi anggaran dan pengawasan yang mempunyai keterkaitan erat dengan tugas BPK sebagai pemeriksa pengelolaan keuangan negara. Dengan demikian nantinya DPR tidak lagi hanya memperhatikan pertimbangan DPD, melainkan harus menunggu apakah DPD setuju atau 28

tidak dengan anggota BPK yang didipilih oleh DPR. Pemilihannya nanti tidak dibuat secara paralel ataupun bersamaan. Pemilihan yang selama ini dipraktikkan tetap dilakukan oleh DPR. DPD berproses tersendiri untuk menyatakan kesetujuan atau ketidaksetujuannya. Ketentuan teknis mengenai hal ini selanjutnya diatur dalam undangundang. Selain itu, pengelolaan keuangan negara esensinya merupakan pengelolaan uang rakyat, sementara dalam konteks ketatanegaraan saat ini, baik DPR maupun DPD adalah wakil rakyat. Presiden dalam hal ini hanya meresmikan hasil pilihan DPR dan DPD karena BPK pada dasarnya adalah pengawas pelaksanaan tugas eksekutif-presiden dalam mengelola keuangan negara. Untuk menghindari konflik kepentingan, dalam konteks pemilihan anggota BPK ini, presiden hanya diposisikan sebagai lembaga yang tidak mengambil keputusan.

7. KEKUASAAN KEHAKIMAN
Perubahan Ketiga UUD 1945 telah memperkenalkan lembaga baru bernama Mahkamah Konstitusi (MK). Seperti yang diatur dalam Pasal 24C Perubahan Ketiga UUD 1945, MK berwenang untuk (1) menguji undang-undang terhadap undang-undang dasar, (2) memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh undang-undang dasar, (3) memutus pembubaran partai politik, (4) memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum, dan (5) memberikan pendapat hukum terhadap dugaan DPR bahwa presiden dan/atau wakil presiden. Kehadiran MK telah menyebabkan bahwa ada dua pelaku kekuasaan kehakiman di Indonesia yang kedudukan sejajar, yaitu Mahkamah Agung (MA) berikut pengadilan di tingkat bawahnya dan MK yang hanya berada di ibukota negara dan tidak memiliki pengadilan tingkat bawah di daerah-daerah. Naskah perubahan UUD 1945 ini tetap mempertahankan dua pelaku kekuasaan kehakiman tersebut dan mengoptimalkan perannya dengan menambahkan beberapa kewenangan yang sebelumnya tidak diberikan di tingkat konstitusi. Dari sisi MA, kewenangan yang ditambahkan adalah kewenangan mengadili pada tingkat pertama dan terakhir pejabat negara selain presiden dan wakil presiden yang melakukan tindak pidana berat dalam masa jabatan (forum preveligiatum). Dari sisi MK, ada tiga kewenangan yang ditambahkan, yaitu (1) pengujian semua peraturan perundang-undangan, (2) perluasan subyek lembaga yang dapat bersengketa, yaitu tidak hanya lembaga konstitusional, melainkan lembaga yang kewenangannya diberikan oleh undang-undang, dan (3) memutus perselisihan hasil pemilihan umum kepada daerah.

7.1. Optimalisasi Peran Mahkamah Agung: Forum Preveligiatum

Instrumen forum preveligiatum bukanlah yang baru. Ia telah dikenal dalam Pasal 106 UUDS 1950 yang berbunyi, Presiden, Wakil Presiden, Menteri-menteri, Ketua, Wakil Ketua dan Anggota, Dewan Perwakilan Rakyat, Ketua, Wakil Ketua dan Anggota Mahkamah Agung, Jaksa Agung pada Mahkamah Agung, Ketua, Wakil Ketua, dan 29

Anggota Dewan Pengawas Keuangan, Presiden Bank Sirkulasi dan juga pegawaipegawai, anggota-anggota Majelis-majelis tinggi dan pejabat-pejabat lain yang ditunjuk dengan undang-undang, diadili dalam tingkat pertama dan tertinggi juga oleh Mahkamah Agung, pun sesudah mereka berhenti, berhubung dengan kejahatan dan pelanggaran jabatan serta kejahatan dan pelanggaran lain yang ditentukan dengan undang-undang dan yang dilakukannya dalam masa pekerjaannya, kecuali jika ditetapkan lain dengan undang-undang. Dari ketentuan di atas dapat diketahui bahwa pejabat yang dapat diadili adalah sebagai berikut: (1) presiden, (2) wakil presiden, (3) menteri-menteri, (4) ketua DPR, (5) wakil ketua DPR, (6) anggota DPR, (7) ketua MA, (8) wakil ketua MA, (9) anggota MA, (10) jaksa agung pada MA, (11) ketua Dewan Pengawas Keuangan, (12) wakil ketua Dewan Pengawas Keuangan, (13) anggota Dewan Pengawas Keuangan, (14) presiden Bank Sirkulasi, dan (15) pegawai-pegawai anggota-anggota majelis-majelis tinggi dan pejabat lain yang ditunjuk dengan undang-undang. Yang mengadili adalah MA untuk tingkat pertama dan tertinggi (first and final). Adapun obyek yang diadili adalah kejahatan dan pelanggaran jabatan serta kejahatan dan pelanggaran lain yang ditentukan dengan undang-undang. Tempos delicti pelanggaran atau kejahatan tersebut adalah ketika dilakukan dalam masa jabatan. Ketentuan Pasal 106 UUDS 1950 itu juga menyatakan bahwa pengadilan tetap dapat dilakukan sekalipun yang bersangkutan telah berhenti dari jabatannya. Naskah perubahan UUD 1945 ini menentukan bahwa yang berhak mengadili adalah MA. Pada awalnya muncul ide agar forum previlegiatum diberikan kepada MK, tetapi mengingat hal ini terkait dengan masalah pidana dan yang dianggap lebih pas untuk mengadilinya adalah MA maka MA-lah yang kemudian diberikan kewenangan. Subyek yang dapat diadili dalam forum previlegiatum tidak ditentukan sebagaimana halnya ketentuan Pasal 106 UUDS 1950. Naskah perubahan hanya mengatakan yang dapat diadili adalah para pejabat negara dan mengecualikan presiden dan wakil presiden dari ketentuan forum previligiatum. Undang-undang nantinya harus menjelaskan secara rinci pejabat negara mana saja yang bisa diadili dalam forum previligiatum. Sementara untuk jabatan presiden dan wakil presiden telah diatur secara khusus sebagaimana tercermin dari ketentuan Pasal 7B Perubahan Ketiga UUD 1945, ketentuan yang juga dipertahankan dalam naskah perubahan ini dengan sedikit modifikasi. Adapun obyek kejahatan atau pelanggaran yang dapat diadili adalah kejahatan berat, yaitu kejahatan yang diancam tuntutan hukuman lima tahun atau lebih. Seandainya pejabat yang bersangkutan telah berhenti dari jabatannya, kejahatan atau pelanggaran yang dilakukan akan diadili di pengadilan biasa, mulai dari tingkat peradilan pertama (pengadilan negeri), peradilan banding (pengadilan tinggi), hingga peradilan kasasi dan peninjauan kembali (MA). Dimasukkannya ketentuan forum previligiatum dalam naskah perubahan ini adalah untuk memberikan kepastian hukum dengan segera agar jangan sampai seorang pejabat negara terkatung-katung nasibnya karena menghadapi proses peradilan yang panjang karena 30

dugaan kejahatan atau pelanggaran yang dilakukannya, yang pada gilirannya akan merugikan rakyat sendiri. Fakta ini misalnya pernah dihadapi oleh Ketua DPR 1999-2004 Akbar Tandjung yang dituduh telah melakukan tindak pidana korupsi. Akbar Tandjung dinyatakan bersalah oleh pengadilan negeri dan pengadilan tinggi sebelum akhirnya dibebaskan oleh MA. Proses pengadilan terhadap Akbar Tandjung itu sendiri memakan waktu lebih dari satu tahun dengan kontroversi yang mengiringinya.

7.2. Optimalisasi Peran Mahkamah Konstitusi

Dibandingkan dengan kekuasaan Mahkamah Agung (MA), kekuasaan MK bersifat limitatif, yaitu ditentukan secara jelas dan tegas dalam konstitusi. MK tidak boleh menangani perkara di luar konsitutsi seperti halnya MA yang dapat memiliki kewenangan selain yang diberikan konstitusi melalui undang-undang. Dalam perkembangan ketatanegaraan pascaperubahan UUD 1945 ternyata muncul penafsiranpenafsiran konstitusi yang memungkinkan MK diberikan kewenangan tambahan. Hal ini terkait dengan sengketa atau perselisihan hasil pemilihan kepala daerah. Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 antara lain menyatakan bahwa MK memutuskan perselisihan tentang hasil pemilu. Yang dimaksud dengan pemilu sebagaimana tercantum dalam Pasal 22E UUD 1945 adalah untuk memilih anggota DPR, DPD, presiden dan wakil presiden, serta anggota DPRD. Pasal ini tidak menyebutkan bahwa pilkada masuk ke dalam rezim pemilu, melainkan diatur dalam bab pemerintahan daerah, yaitu dalam Pasal 18D yang berbunyi, Gubernur, bupati/walikota dipilih secara demokratis. Pada Maret 2005 MK mengeluarkan putusan pengujian UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda) atas permohonan yang diajukan oleh beberapa LSM dan beberapa KPU provinsi dan kabupaten/kota. Permohonan itu intinya meminta MK menegaskan bahwa pilkada adalah masuk dalam rezim pemilu dengan konsekuensi sebagai berikut: (1) penyelenggaraan pilkada berada di tangan KPU secara nasional, sementara KPU provinsi atau kabupaten kota hanyalah pelaksana lapangan; (2) regulasi pilkada di bawah undang-undang dibuat oleh KPU melalui produk peraturan KPU, tidak oleh pemerintah melalui produk peraturan pemerintah; (3) sengketa hasil pilkada ditangani oleh MK, tidak oleh MA, karena UUD 1945 menyatakan bahwa MK memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum. Permohonan menjadikan pilkada masuk ke dalam rezim pemilu ditolak MK. Namun demikian, dalam pertimbangan hukumnya MK menyatakan bahwa soal masuk tidaknya pilkada ke dalam rezim pemilu terpulang pada kebijakan hukum (legal policy) DPR. Adapun kutipan pertimbangan hukum MK tersebut berbunyi sebagai berikut, Mahkamah berpendapat bahwa pembuat undang-undang dapat dan memang sebaiknya pada masa yang akan datang menetapkan KPU sebagaimana dimaksud Pasal 22E UUD 1945 sebagai penyelenggara pilkada langsung mengingat KPU, selain memang merupakan lembaga yang sengaja dibentuk oleh UUD 1945 sebagai penyelenggara Pemilu, KPU juga telah membuktikan kemampuan dan independensinya dalam 31

penyelenggaraan Pemilu anggota DPR, DPRD, DPD, dan Presiden/Wakil Presiden pada tahun 2004, serta demi pertimbangan efisiensi penyelenggaraan Pemilu dan penciptaan sebuah kelembagaan dan kesisteman yang kuat dalam penyelenggaraan Pemilu di Indonesia.89 Pertimbangan hukum MK yang terkait dengan regulasi pilkada di bawah undang-undang adalah sebagai berikut: kewenangan pemerintah dalam penyusunan Peraturan Pemerintah tentang Pilkada langsung bukan karena kehendak Pemerintah sendiri tetapi karena perintah undang-undang. Sekiranya pembentuk undang-undang memberikan kewenangan semacam itu kepada lembaga lain in casu KPU, maka hal itu pun tidak bertentangan dengan UUD 1945.90 Putusan MK tersebut telah menjebol hambatan konstitusional (constitutional constraint) bahwa memasukkan pilkada ke dalam rezim pemilu bertentangan dengan UUD 1945. Munculnya pendapat ini karena UUD 1945 mengatur pemilu dan pilkada pada pasal yang berbeda. Tentang pemilu diatur dalam Pasal 22E, sedangkan tentang pilkada tercantum dalam Pasal 18 ayat (4) UUD 1945. Jebolnya hambatan konstitusional tersebut kemudian diikuti dengan pengesahan UU Nomor 22 Tahun 2007 tentang Penyelenggara Pemilu pada tanggal 19 April 2007. Ketentuan umum undang-undang tersebut telah menyebut pilkada sebagai pemilihan umum kepala daerah. Sayangnya, pemberlakuan undang-undang tersebut tidak segera diikuti dengan langkah mengeluarkan ketentuan pilkada dalam UU Pemda menjadi undang-undang tersendiri. Akibatnya, dalam hal penyelenggaraan pilkada telah bekerja dua rezim. Penyelenggara pilkada (KPU provinsi atau kabupaten/kota) diatur dalam rezim pemilu (UU Penyelenggara Pemilu), tetapi penyelenggaraannya masih tunduk pada rezim pemerintahan daerah (UU Pemda). Itulah sebabnya hingga hari ini sengketa hasil pilkada masih diatur dan tunduk pada UU Pemda. Usul perubahan UUD 1945 hendak mempertegas bahwa perselisihan hasil pilkada merupakan kewenangan MK. Penyebutannya pun dieksplisitkan menjadi perselisihan tentang hasil pemilihan umum gubernur, bupati, dan walikota. Naskah perubahan ini sengaja tidak menyebutkan jabatan wakil gubernur, wakil bupati, dan wakil walikota. Hal tersebut sebaiknya diatur di tingkat undang-undang saja. Undang-undang dapat mengatur pemilihan wakil kepala daerah, tetapi bisa juga tidak. Artinya, legal policy DPR yang akan menentukan apakah ada jabatan wakil kepala daerah atau tidak. Bila ada maka pemilihannya pun diserahkan pada legal policy DPR, apakah dengan pemilihan umum ataukah dengan pengangkatan. Bila dengan pemilihan umum maka mau tidak mau perselisihan hasil pemilunya harus diputuskan oleh MK. Ada banyak alasan mengapa sengketa hasil pilkada tersebut penting ditangani MK. Yang paling paradigmatik adalah upaya untuk mendorong MK menjadi peradilan politik, sedangkan MA tetap menjadi peradilan masalah-masalah perdata dan pidana. Sengketa

89 90

Putusan Perkara Nomor 072-073/PUU-II/2004, 22 Maret 2005. Ibid

32

hasil pilkada seperti halnya sengketa hasil pemilu adalah soal politik sehingga akan lebih pas bila ditangani oleh MK. Memindahkan sengketa hasil pilkada dari MA ke MK akan menjauhkan pengadilan dari konflik horisontal di daerah. Berdasarkan arrangement dalam UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, sengketa hasil pemilihan bupati/walikota ditangani oleh pengadilan tinggi dan hanya pemilihan gubernur yang langsung ditangani oleh MA. Peradilan di daerah selama ini rentan terhadap pengaruh eksekutif di daerah, kerentanan yang ternyata juga melanda MA. Berdasarkan fakta yang ada, MK akan lebih memiliki kapabilitas untuk tetap netral dari pertarungan-pertarungan politik baik di tingkat pusat maupun di daerah. Buktinya MK mampu menyelesaikan ratusan sengketa hasil Pemilu 2004 ditambah satu sengketa Pilpres 2004 relatif tanpa gejolak yang berarti. Secara praktis, calon-calon kepala daerah yang ingin bersengketa akan berpikir ulang untuk mengajukan sengketa hasil pilkada ke MK. Alasannya, ongkos untuk bersengketa ke Jakarta bagi calon bupati/walikota akan jauh lebih besar, dan track record MK selama ini yang jauh dari mafia peradilan akan membuat mereka yang membawa sengketa hasil pilkada dengan bukti pepesan kosong tidak akan berani maju ke meja persidangan. The last but not least, dengan volume 25-30 kasus per tahun atau tidak lebih dari tiga perkara per bulan, MK sesungguhnya kurang kerjaan dan kelebihan bujet. MK karenanya harus dibuat sibuk, tidak boleh terlalu banyak menganggur, dengan diberikan tugas untuk menyidangkan sengketa hasil pilkada. Selain sengketa hasil pilkada, kewenangan MK yang ditambahkan adalah pengaduan konstitusional (constitutional complaint). Pengaduan konstitusional adalah mekanisme pengaduan bila penyelenggara negara melanggar hak asasi manusia. Beberapa MK di belahan dunia lain, seperti MK di Jerman, memiliki kewenangan untuk memeriksa dan memutuskan pengaduan konstitusional ini. MK hanya dapat memeriksa pengaduan konstitusional bila semua upaya hukum telah ditempuh melalui pengadilan dalam lingkungan peradilan MA. Untuk menghindari agar jangan sampai MK menjadi keranjang sampah, dalam arti semua kasus akhirnya diajukan ke MK, lembaga ini diberikan kewenangan dismissal process. MK diberikan kewenangan untuk menyidangkan kasus yang memang ingin diproses lebih lanjut. Kewenangan ini mirip seperti praktik pengadilan di Mahkamah Agung AS (the U.S. Supreme Court). Dua kewenangan MK yang dioptimalkan dalam naskah usulan perubahan UUD 1945 ini adalah (1) pengujian peraturan perundang-undangan dalam satu atap dan (2) perluasan lembaga-lembaga negara yang dapat mengajukan sengketa kewenangan. Dalam hal pengujian undang-undang, UUD 1945 hasil perubahan menganut suatu pola pembagian tugas. Untuk pengujian undang-undang, kewenangan diberikan kepada MK, tetapi untuk pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang kewenangan menjadi milik MA. Sesuai dengan doktrin MK sebagai mahkamah sistem hukum (court of law), dipandang perlu untuk menyatuatapkan pengujian peraturan perundang-undangan.

33

Dengan demikian, nantinya MK akan berperan sebagai mahkamah sistem hukum (court of law) dan MA sebagai mahkamah keadilan (court of justice). Berkenaan dengan subyek yang dapat mengajukan sengketa lembaga negara, naskah perubahan UUD 1945 ini mengusulkan agar tidak hanya lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh konstitusi yang dapat menyampaikan permohonan sengketa kewenangan lembaga negara, melainkan lembaga-lembaga lain yang kewenangannya bersumber dari undang-undang. Hal ini untuk mengisi kekosongan hukum seandainya ada sengketa di antara lembaga-lembaga tersebut. Sementara untuk lembaga negara yang kewenangannya bersumber dari produk perundang-undangan di bawah undang-undang tidak diberikan legal standing untuk bersengketa di MK karena lembaga tersebut tidak dibuat berdasarkan mandat yang diberikan oleh rakyat (melalui konstitusi atau wakilnya di DPR).

7.3. Rekrutmen Hakim Agung dan Hakim Konstitusi

Hal lain yang diusulkan dalam naskah perubahan ini adalah menyangkut proses rekrutmen hakim agung dan hakim konstitusi. Selama ini, untuk hakim agung, UUD 1945 menyatakan bahwa hakim agung diusulkan oleh Komisi Yudisial (KY) kepada DPR sebanyak tiga kali dari jumlah yang dibutuhkan. DPR kemudian akan mengadakan seleksi untuk memilih sejumlah hakim agung yang dibutuhkan. Naskah perubahan UUD 1945 ini tidak banyak mengusulkan perubahan. KY tetap diberikan kewenangan untuk menyeleksi hakim agung. Hasil seleksi tersebut kemudian disampaikan kepada presiden. Presiden kemudian akan menyampaikan calon-calon hakim agung tersebut kepada DPR untuk dimintai persetujuan. Presiden menyampaikan jumlah hakim agung sebanyak yang dibutuhkan sehingga DPR tidak melakukan pemilihan, melainkan hanya menyetujui atau tidak menyetujui. Bila DPR tidak menyetujui, presiden harus mengajukan calon-calon hakim yang lain sebanyak yang tidak disetujui. Untuk mengantisipasi hal ini, KY harus menyampaikan jumlah hakim agung lebih banyak dari yang diperlukan, misalnya dua kali dari yang dibutuhkan. Untuk rekrutmen hakim MK, UUD 1945 menyatakan bahwa MA, Presiden, dan DPR masing-masing mengajukan tiga orang calon hakim konstitusi, yang selanjutnya diserahkan kepada presiden untuk dilantik secara administratif. Naskah perubahan UUD 1945 ini mengusulkan sedikit perubahan rekrutmen dengan melibatkan KY dan DPD. Nantinya, sembilan hakim MK diusulkan oleh MA (tiga orang), Presiden (tiga orang) serta DPR dan DPD (tiga orang). Dalam mengusulkan hakim MK, DPR harus sharing power dengan DPD. Mekanisme yang ditempuh nantinya adalah tiga orang hakim konstitusi usulan DPR dan DPD harus disetujui masing-masing kamar. Undang-undang nantinya harus mengatur bagaimana mekanisme pemilihan dan persetujuan tiga orang hakim tersebut. Adapun keterlibatan KY dalam rekrutmen hakim MK adalah lembaga ini mengadakan proses rekrutmen bagi calon-calon hakim MK. Setelah proses rekrutmen tersebut, KY 34

menyediakan sejumlah calon-calon hakim MK. MA, Presiden, serta DPRD dan DPD nantinya harus menominasikan calon-calon hakim MK dari calon-calon yang telah diseleksi oleh KY. Hal ini dimaksudkan agar calon-calon hakim MK nantinya memiliki standar yang sama kendatipun diajukan oleh empat lembaga yang berbeda.

8. KOMISI NEGARA
Bab mengenai Komisi Negara merupakan bab baru di dalam usulan amandemen konstitusi ini. Bab ini mengatur komisi-komisi negara yang dianggap perlu diatur di dalam konstitusi karena berkaitan dengan penguatan prinsip negara hukum. Ada lima komisi yang diatur di dalam bab ini, yaitu Komisi Pemilihan Umum, Komisi Pemberantasan Korupsi, Komisi Yudisial, Komisi Hak Asasi Manusia, dan Komisi Kebebasan Pers. Komisi Pemilihan Umum dan Komisi Yudisial sudah ada di dalam konstitusi sejak perubahan ketiga UUD 1945 pada 2001. Sementara itu, Komisi Pemberantasan Korupsi dan Komisi Hak Asasi Manusia sudah ada, meski tidak diatur di dalam konstitusi. Sedangkan Komisi Kebebasan Pers seperti yang diajukan di dalam usulan amandemen ini belum ada, meskipun ada Dewan Pers, namun konsepnya berbeda dengan Komisi Kebebasan Pers yang diajukan di dalam usulan amandemen ini. Masuknya komisi-komisi negara ini dalam satu bab tersendiri didasari oleh dua alasan. Alasan pertama adalah alasan dari aspek teknis perancangan, yaitu untuk menjadikan satu pengaturan mengenai komisi-komisi (Komisi Pemilihan Umum dan Komisi Yudisial) yang ada di bab-bab yang terpisah di dalam UUD 1945. Alasan kedua, yang bersifat substansial, adalah untuk menguatkan konsep pemisahan kekuasaan (separation of powers) dalam kehidupan bernegara. Karena itulah di dalam bab ini juga diusulkan adanya komisi-komisi negara lainnya yang dianggap penting dalam penguatan konsep pemisahan kekuasaan ini. Lahirnya komisi-komisi independen merupakan jawaban atas realitas makin kompleksnya permasalahan ketatanegaan modern. Model pemisahan kekuasaan negara konvensional yang hanya mengasumsikan adanya tiga cabang kekuasaan di suatu negara eksekutif, legislatif dan yudikatif sudah tidak lagi menjawab kompleksitas negara modern. Karena itu diperlukan independent regulatory agencies untuk melengkapi institusi ketatanegaraan modern, dengan model relasi saling imbang-saling kontrol yang lebih lengkap di antara lembaga-lembaga negara (state organs).91 Dalam konteks ini, Bruce Ackerman menawarkan model ini dalam konteks menolak model pemisahan kekuasaan Montesquieu dan Madison yang diterapkan di Amerika
91

Denny Indrayana (tanpa tahun), Komisi Negara Independen: Evaluasi Kekinian dan Tantangan Masa Depan.

35

Serikat.92 Menarik untuk disoroti, walaupun dalam konteks mengutamakan adanya checks and balances yang lebih kuat untuk membatasi kewenangan yang terlampau luas, tawaran Ackerman sebenarnya berfokus pada model pemisahan kekuasaan dengan menempatkan parlemen (dan eksekutif, dalam konteks sistem parlementer) sebagai pusat kekuasaan dengan organ-organ lain yang diciptakan dengan tujuan membatasi kekuasaan parlemen. Dikatakannya: At the centerpiece of my model of constrained parliamentarianism is a democratically elected house in charge of selecting a government and enacting ordinary legislation. The power of this center is checked and balanced by a host of special-purpose branches, each motivated by one or more of the three basic concerns of separationist theory.93 Pembatasan kekuasaan parlemen (dan eksekutif) ini didasarkan pada tiga prinsip, yang menurutnya telah memotivasi lahirnya doktrin pemisahan kekuasaan, yaitu demokrasi, profesionalisme, dan perlindungan hak-hak dasar warga negara. Tawaran Ackerman ini menyoroti konteks checks and balances yang seharusnya lebih disandarkan pada tiga prinsip di atas daripada secara kaku mendasarkannya pada yang mana yang berhak untuk dikategorikan sebagai main state organs dan mana yang tidak. Checks and balances semestinya dipahami dalam konteks kompetisi politik dalam arti luas. Soalnya adalah bagaimana menciptakan relasi konstitusional yang bisa mencegah penyalahgunaan kekuasaan. Menciptakan constraints untuk mencegah dominasi politik. Constraints inilah yang didesain dengan adanya berbagai lembaga yang bisa mengawasi lembaga lainnya sehingga muncul suatu keseimbangan (relatif) dalam politik. Sebab kata kunci dalam politik adalah kompetisi dan kompetisi ini perlu didesain sedemikian rupa untuk efektifnya suatu sistem pengaturan konstitusional. Dan ukuran yang bisa digunakan untuk menakar efektivitasnya dalam konteks ini adalah tiga prinsip yang disebut di atas: demokrasi, profesionalisme, dan perlindungan hak-hak dasar warga negara. Perkembangan ketatanegaraan modern ini juga terjadi di Indonesia. Pada saat ada 13 komisi negara independen dan 40 komisi negara di lingkungan eksekutif atau total 53 lembaga.94 Daftar 13 komisi negara independen tersebut, lengkap dengan dasar hukum pembentukannya adalah sebagai berikut:95
92 93 94 95

Bruce Ackerman, The New Separation of Powers, 113 Harv. L Rev. 633. Ibid., hlm. 726. Indrayana, loc. cit. Sebelumnya, ada Komisi Pemeriksa Kekayaan Penyelenggara Negara yang juga independen serta dibentuk berdasarkan UU No. 28/1999 dan Keppres No. 127/1999. Namun, setelah berdirinya KPK, KPKPN dilikuidasi. Berbalikan dengan KPKPN yang sudah tiada, beberapa rancangan undang-undang justru mengindikasikan akan lahirnya beberapa Komisi Negara Independen baru. Misalnya, RUU Kebebasan Memperoleh Informasi Publik yang merencanakan terbentuknya Komisi Informasi.

36

No 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13.

Komisi Komisi Yudisial Komisi Pemilihan Umum Komisi Nasional Hak Asasi Manusia

Dasar Hukum Pasal 24B UUD 1945 & UU No. 22/2004 Pasal 22E UUD 1945 & UU No. 12/ 2003 Keppres 48/2001 UU No. 39/1999

Komisi Nasional Anti Kekerasan Keppres No. 181/1998 Terhadap Perempuan Komisi Pengawas Persaingan Usaha Komisi Ombudsman Nasional Komisi Penyiaran Indonesia UU No. 5/1999 Keppres No. 44/2000 UU No. 32/2002

Komisi Pemberantasan Tindak Pidana UU No. 30/2002 Korupsi (KPK) Komisi Perlindungan Anak Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi Dewan Pers Dewan Pendidikan UU No 23/2002 & Keppres No. 77/2003 UU No. 27/2004 (UU ini dibatalkan MK secara keseluruhan) UU No. 40/1999 UU No. 20/2003

Pusat Pelaporan & Analisis Transaksi Keppres No. 81/2003 Keuangan

Sumber: Diolah dari Kompas, 30 April 2005 dan Meneg PAN.

Selain komisi negara independen, ada beberapa lembaga lain, namun bertanggung jawab kepada Presiden atau merupakan bagian dari eksekutif sehingga merupakan komisi negara eksekutif (executive branch agencies).96 Komisi atau lembaga negara itu, beserta dasar hukumnya, yang menyebutkan ia berada di bawah atau bertanggung jawab kepada Presiden atau menteri, adalah:97 No 1. 2.
96 97

Komisi Komisi Hukum Nasional Komisi Kepolisian

Dasar Hukum Keppres No. 15/2000 UU No. 2/2002

Fox, n Error! Bookmark not defined., hal. 57. Firmansyah Arifin dkk (2005), Lembaga Negara dan Sengketa Kewenangan Antarlembaga Negara, hal. 92 105.

37

No 3. 4. 5 6 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17.

Komisi Komisi Kejaksaan Dewan Pembina Industri Strategis Dewan Riset Nasional Dewan Buku Nasional Dewan Maritim Indonesia Dewan Ekonomi Nasional Dewan Pengembangan Usaha Nasional Komite Nasional Transportasi Komite Antar Kehutanan

Dasar Hukum UU No. 16/2004 dan Perpres No. 18/2005 Keppres No. 40/1999 Keppres No. 94/1999 Keppres No. 110/1999 Keppres No. 161/1999 Keppres No. 144/1999 Keppres No. 165/1999

Keselamatan UU No. 41/1999 & Keppres No. 105/1999 Bidang Keppres No. 80/2000 Keppres No. 78/2001 Keppres No. 99/1999 Keppres No. 72/2001 Keppres No. 89/1999

Departemen

Komite Akreditasi Nasional Komite Penilaian Independen Komite Olahraga Nasional Indonesia Komite Kebijakan Sektor Keuangan

Komite Standar Nasional untuk Satuan PP No. 102/2000 Ukuran Komite Aksi Nasional Penghapusan Keppres No. 12/2000 Bentuk-bentuk Pekerjaan Terburuk untuk Anak Tim Koordinasi Kemiskinan Dewan Gula Nasional Dewan Ketahanan Pangan Penanggulangan Keppres No. 54/2005 Keppres No. 23/2003 Keppres No 132/2001

18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25.

Dewan Pengembangan Kawasan Timur Keppres No. 44/2002 Indonesia Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah Dewan Pertahanan Nasional Badan Narkotika Nasional Keppres No. 151/2000 UU No. 3/2003 Keppres No. 17/2002

Bakornas Penanggulangan Bencana & Keppres No. 3/2001 jo. Keppres 111/2001 Pengungsi 38

No 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34.

Komisi Badan Pengembangan Kapet Bakor Pengembangan TKI Badan Pengelola Gelora Bung Karno Badan Pengelola Kawasan Kemayoran

Dasar Hukum Keppres No. 150/2002 Keppres No. 29/1999 Keppres No. 72/1999 Keppres No. 73/1999

BRR Propinsi NAD dan Kep. Nias Perpu No. 2/2005 Sumatera Utara Badan Nasional Sertifikasi Profesi Badan Pengatur Jalan Tol PP No. 23/2004 PP No. 15/2005

Badan Pendukung Pengembangan PP No. 16/2005 Sistem Penyediaan Air Minum Lembaga Koordinasi dan Pengendalian Keppres No. 83/1999 Peningkatan Kesejahteraan Sosial Penyandang Cacat Lembaga Sensor Film Korsil Kedokteran Indonesia Badan Pengelola Puspiptek Badan Pengembangan Bernegara PP No. 8/1994 UU No. 29/2004 Keppres No. 43/1976 Kehidupan Keppres No. 85/1999

35. 36. 37. 38. 39. 40.

Dewan Penerbangan dan Antariksa Keppres Keppres No. 132/1998 Nasional Lembaga Non lembaga) 98 Departemen (24 Keppres No. 3/2002 perubahan Keppres No. 103/2001

Sumber: Diolah dari Kompas, 30 April 2005 dan Meneg PAN.

98

Ke 24 lembaga negara non-departemen itu bukan Komisi Negara Independen karena termasuk lembaga pemerintah. Organ-organ negara itu adalah: Lembaga Administrasi Negara (LAN), Arsip Nasional Republik Indonesia (ANRI), Badan Kepegawaian Negara (BKN), Perpustakaan Nasional, Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas), Badan Pusat Statistik (BPS), Badan Standardisasi Nasional (BSN), Badan Pengawas Tenaga Nuklir, Badan Tenaga Nuklir Nasional, Badan Intelijen Negara (BIN), Lembaga Sandi Negara, Badan Urusan Logistik (Bulog), Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional (BKKBN), Lembaga Penerbangan Antariksa Nasional (LAPAN), Badan Koordinasi Survey dan Pemetaan Nasional, Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan, Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia, Badan Pengkajian dan Penerapan Teknologi (BPPT), Badan Koordinasi Penanaman Modal (BKPM), Badan Pertanahan Nasional (BPN), Badan Pengawas Obat dan Makanan (BPOM), Lembaga Informasi Nasional (LIN), Lembaga Ketahanan Nasional (Lemhanas) dan Badan Pengembangan Kebudayaan dan Pariwisata (BP Budpar).

39

Di samping komisi negara eksekutif di atas, masih ada satu lembaga penasihat presiden yang amanatnya diatur dalam Pasal 16 UUD 1945. Inilah lembaga yang akhirnya menjadi Dewan Pertimbangan Presiden. Salah satu penyebab utama lahirnya berbagai komisi ini adalah lunturnya kepercayaan publik atas lembaga negara konvensional. Ketidakpercayaan publik (public distrust) itu mendorong hadirnya komisi negara yang diidamkan memberikan kinerja baru yang lebih terpercaya. Pengalaman Amerika Serikat menegaskan relasi antara doktrin kepercayaan publik (public trust doctrine) dengan hadirnya lembaga-lembaga negara federal. 99 Di Tanah Air, ketidakpercayaan terhadap pelayanan pejabat negara melahirkan Komisi Ombudsman Nasional; ketidakyakinan terhadap penanganan masalah HAM, menghadirkan Komnas HAM. Di dunia peradilan, ketidakpercayaan pada para hakim yang kabarnya kebanyakan korup memunculkan Komisi Yudisial; perilaku aparat kejaksaan yang menyimpang, memicu kelahiran Komisi Kejaksaan; tingkah pola polisi yang menjadi penikmat mafia peradilan, merangsang kehadiran Komisi Kepolisian. Evaluasi atas komisi negara di Indonesia paling perlu menyoroti dua hal, yaitu: (1) problema eksistensinya yang mulai menginflasi; dan (2) efektivitas fungsi komisi-komisi tersebut.100 Menjamurnya komisi negara tidak berbanding lurus dengan berkurangnya problem kebangsaan. Justru Indonesia mulai memasuki masa inflasi komisi negara, yaitu titik jenuh yang justru dapat mereduksi urgensi eksistensi komisi itu sendiri. Ketidakjelasan komisi negara di Indonesia terutama karena ketiadaan konsep ketatanegaraan yang komprehensif tentang apa dan bagaimana sebaiknya komisi negara. Keberadaan komisi-komisi yang menjamur tersebut harus segera ditata guna secara jelas dan tegas mendorong demokratisasi.

8.1. Restrukturisasi Komisi-Komisi Negara di Dalam Konstitusi

Berkaca dari evaluasi di atas, dirasakan perlu untuk segera disusun blueprint lembaga negara. Perlu ditegaskan bahwa komisi negara yang sebaiknya dipertahankan hanyalah komisi-komisi yang mempertegas dan memperkokoh bangunan negara hukum, yaitu komisi yang mendorong dan menjaga: (1) sistem peradilan yang independen dan berintegritas, bersih dari praktik mafia peradilan; (2) perlindungan hak asasi manusia; (3) kebebasan pers; (4) pemilihan umum yang jujur dan adil; dan (5) terciptanya pemerintahan yang baik. Berdasarkan parameter empat syarat dasar negara hukum serta konsep pemisahan kekuasaan modern demikian, maka komisi negara yang perlu diatur di dalam konstitusi adalah:
99

Susan D. Baer (1988), The Public Trust Doctrine A Tool to Make Federal Administrative Agencies Increase Protection of Public Law and Its Resources, Boston College Environmental Affairs Law Review vo. 15 hal. 382. Indrayana, loc.cit.

100

40

1. Komisi Yudisial; namun dengan perluasan tidak hanya kepada hakim tetapi kepada semua aparatur hukum. Artinya, KY tidak hanya mengawasi hakim namun juga polisi dan jaksa. Dengan demikian, Komisi Kepolisian dan Komisi Kejaksaan tidak diperlukan lagi, tetapi hanya akan menjadi bagian dari KY. KY dijadikan institusi yang fokus bagi administrasi peradilan. Masalah rekrutmen, promosi, mutasi hingga pemberian sanksi bagi para aparat hukum adalah wilayah kerja KY yang patut dipertimbangkan.101 2. Komisi Pemberantasan Korupsi; dengan perluasan tidak hanya seperti Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi sebagaimana yang dikenal sekarang (berdasarkan UU No. 30 Tahun 2002), namun lembaga ini nantinya didesain sebagai lembaga yang mengawal agenda good governance, termasuk terus menjaga Indonesia yang bebas dari korupsi melalui upaya pencegahan dan penindakan hukum. 3. Komisi Nasional HAM; yang mempunyai divisi kerja perlindungan anak dan perempuan. Artinya Komisi Perlindungan Anak serta Komnas HAM Perempuan sebaiknya tidak lagi menjadi lembaga tersendiri. 4. Komisi Pers Indonesia ; lembaga ini merupakan peleburan Dewan Pers Indonesia dan Komisi Penyiaran Indonesia yang penting untuk menjaga prinsip kebebasan pers. 5. Komisi Pemilihan Umum; lembaga ini strategis untuk mengawal pemilihan umum yang luber dan jurdil bagi hadirnya sistem ketatanegaraan yang akuntabel. Belajar dari Afrika Selatan dan Thailand, yang mencantumkan komisi negara itu menjadi organ konstitusi, seharusnya dasar hukum bagi komisi negara di atas lebih dikuatkan. Penguatan itu penting, misalnya, sebagai bentuk komitmen tegas pemberantasan korupsi dan perlindungan HAM, maka Komisi Pemberantasan Korupsi dan Komnas HAM dinaikkan status dasar hukumnya ke tingkat konstitusi. Jaminan konstitusional itu tidak hanya menambah amunisi kehidupan bagi kedua komisi negara itu, tetapi sekaligus menjadi sinyal yang kuat bagi peperangan melawan korupsi dan para penjahat HAM. Pengangkatan derajat beberapa komisi menjadi organ konstitusi juga strategis untuk mengantisipasi kemungkinan konflik. Dengan posisi sebagai organ konstitusi, komisi negara independen akan mempunyai kedudukan hukum (legal standing) untuk menjadi pihak dalam sengketa kewenangan antarlembaga negara di hadapan meja merah Mahkamah Konstitusi.

8.2. Pengaturan Yang Diusulkan

Pengaturan untuk setiap komisi dibuat dalam format yang sama di dalam setiap pasalnya, yaitu mengenai wewenang komisi, kriteria anggota, dan proses pemilihan. Selanjutnya diatur pula ketentuan yang bersifat umum, yaitu bahwa pengaturan susunan, kedudukan,
101

Wacana ini belum dirumuskan dalam pasal-pasal Perubahan Kelima ini.

41

hak protokoler dan hak keuangan, serta tata cara pemberhentian anggota komisi negara di dalam undang-undang. Mengenai proses pemilihannya, model pengangkatan oleh eksekutif dengan persetujuan dari legislatif yang selama ini juga diterapkan dianggap sudah tepat. Namun demikian, sejalan dengan gagasan bikameral yang efektif, keterlibatan DPD dalam proses pemilihan juga diajukan. Wewenang setiap komisi serta karakter DPD dan DPR dijadikan salah satu pertimbangan dalam menentukan siapa yang memilih anggota komisi. Khusus untuk KPU, mengingat wewenang serta keterkaitannya dengan DPR dan DPD, maka proses pemilihannya dilakukan oleh keduanya. Sementara teknis tata cara pemilihan, pengaturannya merupakan materi muatan undang-undang.

Dalam bentuk tabel, pengaturan yang diusulkan adalah sebagai berikut. Komisi Komisi Pemilihan Umum Wewenang Menyelenggarakan pemilihan umum Kriteria Anggota Mempunyai pengetahuan dan/atau pengalaman di bidang pemilihan umum serta memiliki integritas dan kepribadian yang tidak tercela Mempunyai pengetahuan dan/atau pengalaman di bidang pemberantasan korupsi serta memiliki integritas dan kepribadian yang tidak tercela Mempunyai pengetahuan dan/atau pengalaman di bidang hukum serta memiliki integritas dan kepribadian 42 Siapa Yang Memilih Diangkat dan diberhentikan oleh Presiden dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah

Komisi Pemberantasan Korupsi

Melakukan penindakan dan pencegahan dalam pemberantasan korupsi

Diangkat dan diberhentikan oleh Presiden dengan persetujuan Dewan Perwakilan Daerah.

Komisi Yudisial

Mengusulkan pengangkatan hakim agung dan hakim konstitusi serta mempunyai wewenang lain dalam rangka

Diangkat dan diberhentikan oleh Presiden dengan persetujuan Dewan Perwakilan Daerah.

Komisi

Komisi Hak Asasi Manusia

Wewenang menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku hakim. Melindungi, memajukan, dan menegakkan hak asasi manusia

Kriteria Anggota yang tidak tercela

Siapa Yang Memilih

Komisi Kebebasan Pers

Memajukan, menjaga, dan melindungi kehidupan pers yang bebas

Mempunyai pengetahuan dan/atau pengalaman di bidang hak asasi manusia serta memiliki integritas dan kepribadian yang tidak tercela Mempunyai pengetahuan dan/atau pengalaman di bidang pers serta memiliki integritas dan kepribadian yang tidak tercela

Diangkat dan diberhentikan oleh Presiden dengan persetujuan Dewan Perwakilan Daerah.

Diangkat dan diberhentikan oleh Presiden dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.

9. WILAYAH NEGARA102
Ketentuan tentang Wilayah Negara dalam BAB IX A UUD 1945, yang menyebutkan bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia adalah sebuah negara kepulauan yang berciri nusantara dengan wilayah yang batas-batas dan hak-haknya ditetapkan dengan undangundang,103 amat relevan dengan ketentuan yang terdapat dalam Konvensi Montevideo 1933. Negara dikategorikan berdaulat jika mempunyai penduduk yang tetap (permanent population), wilayah yang jelas (defined territory), pemerintahan (existing government), dan kemampuan negara untuk melakukan hubungan internasional (ability to establish to communicate with foreign countries).104 Merumuskan ketentuan tentang wilayah negara dalam konstitusi relatif sukar, karena juga dipengaruhi oleh faktor self-determination,

102 103 104

Bab tentang Wilayah Negara dalam UUD 1945 sebagai hasil perubahan kedua, tidak diubah. Pasal 25A UUD 1945 (Hasil Perubahan Kedua) Lihat juga Naskah Akademik Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Usulan Komisi Konstitusi, (2004), hal 93-94.

43

yang memungkinkan sebagian wilayah terlepas dari negara induk atau bergabung dengan negara lain.105 Menurut Jimly Asshiddiqie,106 pengaturan wilayah negara dalam UUD 1945 menegaskan bahwa: Pertama, bahwa negara Indonesia memiliki wilayah hukumnya sendiri sebagai sebuah negara merdeka dan berdaulat. Kedua, wilayah hukum negara Indonesia, batasbatas dan hak-hak yang terdapat di dalamnya diatur dengan undang-undang. Artinya, pemerintah dan siapapun juga tidak berhak menambah ataupun mengurangi wilayah negara itu tanpa persetujuan rakyat yang dituangkan dalam undang-undang. Ketiga, penetapan batas-batas wilayah beserta hak-haknya itu dalam undang-undang juga tidak boleh dipahami bersifat sepihak tanpa mengindahkan norma-norma yang berlaku di dunia internasional. Indonesia tidak boleh mengklaim sesuatu wilayah hanya dengan menetapkan dalam undang-undang tanpa didasarkan atas hasil persetujuan internasional, baik dalam kerangka hubungan bilateral maupun multilateral.

10.

HAK ASASI MANUSIA

Dalam bab tentang hak asasi manusia diusulkan hak asasi manusia tambahan, yang meliputi kebebasan pers, hak-hak perempuan, dan hak pekerja.

10.1. Kebebasan Pers

Kebebasan pers adalah salah satu tiang pancang utama negara demokratis. Pers hadir guna mengontrol kekuasaan ketika konsep klasik checks and balances antarcabang kekuasaan sering tak terwujud. Thomas Carlyle dalam bukunya Heros and Hero Worship in History (1841) mengutip Edmund Burke (1729-1797), seorang politisi Inggris yang mengkritik kekuasaan di Inggris kala itu, bahwa there were three Estates in Parliament, but in the Reporters Gallery yonder, there sat a fourth Estate more important far than they all. Tiga kamar parlemen Inggris yang disebut Burke adalah the Lords Temporal, the Lords Spiritual and the Commons. The Lords Temporal dan the Lords Spiritual adalah The House of Lords, yang merupakan kamar atas parlemen dan the Commons adalah House of Commons atau kamar bawah parlemen Inggris. Pada konteks itulah konsep klasik cabang-cabang kekuasaan, terutama yang terinspirasi dari doktrin trias politika, tidak cukup lagi untuk dipertahankan sebagai sebuah tatanan pencipta demokrasi dan HAM. Walter Lipman, seorang kolumnis Amerika, pernah menyatakan bahwa A free press is not a privilege, but an organic necessity in a great
105

106

Ibid, dan lihat juga pandangan Hasyim Djalal (2008), dalam Diskusi dalam Forum Expert Meeting, yang diselenggarakan oleh DPD RI, 15 Maret. Jimly Asshiddiqie (2003), Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setekah Perubahan ke empat, Yarsif Watampone, Jakarta, hal. 60.

44

society. Dalam amandemen pertama konstitusi Amerikan Serikat bahkan ditemukan ketentuan Congress shall make no law . . . abridging the freedom of speech, or of the press. Pertanyaaannya, apakah sebagai kekuasaan keeempat, pers dengan segenap kebebasannya masih terus dapat dipertahankan? Ketika menyebut pers sebagai kekuasaan keempat Burke mungkin benar karena memandang dari kacamata politik, yaitu atmosfer politik Inggris kala itu. Sejak itu sejarah menjadikan pers sebagai sebuah kekuasaan dengan mahkota kebebasaanya. Namun, faktanya kebebasan tidak imun, melainkan mulai bergerak dengan kepentingan, ketika pers sudah mulai berselingkuh dengan kekuasaan. Pers perlahan mulai menjauh dari jati dirinya sebagai tiang pancang demokrasi. Bukan hanya itu, pers juga sering terlibat sebagai medium demoralisasi. Lim Koen Hian mengatakan: dalam grondrechten yang diusulkan tidak hanya menyangkut kebebasan bersidang dan berkumpul, tetapi juga hak kemerdekaan buat drukpers, onschenbaarhedid van woorden. Kemerdekaan pers perlu sekali sebagai alat untuk sedikit-dikitnya mengurangi kejelekan daripada masyarakat. Dalam berbagai perkara tidak baiklah bertambah-tambah, tetapi dengan disinari oleh penerangan dari surat kabar, bisa dikurangkan kejelekan kejelekan dari negara sama sekali.107 Menarik juga mengutip ungkapan: In old days men had the rack. Now they have the press. That is an improvement certainly. But still it is very bad, and wrong, and demoralising. Somebody - was it Burke? - called journalism the fourth estate. That was true at the time, no doubt. But at the present moment it really is the only estate. It has eaten up the other three. The Lords Temporal say nothing, the Lords Spiritual have nothing to say, and the House of Commons has nothing to say and says it. We are dominated by Journalism. (The Soul of Man - Oscar Wilde) Pada kondisi inilah kekuasaan keempat pun harus dikontrol. Namun, siapa yang mengontrolnya? Jawabannya, bukan cabang-cabang kekuasaan klasik ala Burke atau cabang kekuasaan eksekutif ala JJ Roeseau dengan trias politikanya. Sebagai antitesis demokratisasi yang melahirkan kekuasaan keempat, pers haruslah dikontrol oleh masyarakat itu sendiri melalui instrumen demokrasi modern, yaitu komisi pers. Fungsi dan kewenangan komisi pers diatur oleh presiden dan DPR. Namun, komisi pers adalah sebuah lembaga independen yang dihadirkan pada tingkat konstitusi. Dengan kata lain, kebebasan pers dijamin dalam konstitusi, tetapi kebebasan tersebut harus tetap dengan kontrol masyarakat melalui komisi kebebasan pers.

107

Risalah Sidang BPUPKI dan PPKI , Sekretariat Negara Republik Indonesia.1995

45

10.2. Hak Perempuan

Hak asasi perempuan adalah hak yang dimiliki oleh seorang perempuan baik karena dia seorang manusia maupun sebagai seorang perempuan sejak kelahirannya. Perlu terdapat hak asasi perempuan karena terdapat kodrat yang berbeda antara laki-laki dan perempuan. Artinya, selain deretan HAM yang dimiliki manusia sebagai bagian dari kodratnya, perempuan memiliki hak sendiri yang tidak dianugerahkan kepada seorang lelaki. Bahwa wanita dalam kodratnya mengalami masa haid, mengandung, melahirkan, dan menyusui adalah basis falsafah kehadiran hak perempuan yang asasi. Tidak hanya sampai di situ, perempuan juga memiliki hak dan kewajiban dalam pengasuhan anak. Jadi, hak perempuan yang penting diberikan afirmasi pada tingkat konstitusi adalah bukanlah semata perempuan dalam konteks politik, ekonomi, sosial, dan budaya, melainkan perempuan dalam konteks biologis, termasuk psikologis. Perempuan dalam konteks politik, ekonomi, dan sosial budaya, sudah secara tegas dijamin oleh konstitusi dengan adanya pilihan konstitusional frasa setiap orang, setiap warga negara, tiaptiap penduduk, yang berarti selama subjek hukum itu adalah manusia, maka pasti memiliki hak asasi tersebut, yang jauh meninggalkan konsep every man yang begitu sangat maskulin. Jaminan hak perempuan ini merupakan komitmen bangsa mengimplementasikan Konvensi Mengenai Penghapusan Segala Bentuk Diskriminasi terhadap Perempuan (Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women ). Indonesia telah melakukan pengesahan atas konvensi ini dengan UU Nomor 7 Tahun 1984 (baca: Konvensi Perempuan). Dalam konvensi ini ditegaskan bahwa negara-negara peserta mengutuk diskriminasi terhadap perempuan dalam segala bentuknya dan bersepakat untuk menjalankan dengan segala cara yang tepat dan tanpa ditunda-tunda kebijaksanaan menghapus diskriminasi terhadap perempuan. Untuk tujuan ini, negaranegara peserta berusaha mencantumkan asas persamaan antara laki-laki dan perempuan dalam undang-undang dasar nasional atau perundang-undangan lainnya, dan untuk menjamin realisasi praktis dari hak asasi ini melalui hukum dan cara-cara lain yang tepat. Namun, disadari implementasi hak asasi ini dalam ruang politik, ekonomi, sosial, dan budaya sering menjadi distortif, yang kadang menjadi penyebab tercederainya kodrat perempuan. Jadi, afirmasi hak perempuan dalam konteks biologis di dalam konstitusi menjadi sangat penting. Hal ini tidak berarti menempatkan konstitusi menjadi cenderung feminis, tetapi semata menempatkan jaminan kemanusiaan pada tingkat konstitusi sesuai kodrat yang dianugerahkan Tuhan kepada setiap manusia. Hal ini pun menjadi sejalan ketika kita memasukkan hak anak dalam konstitusi, di mana anak dan perempuan adalah rentan dalam konteks biologis. Ketika hak anak dijamin oleh konstitusi berupa hak atas kelangsungan hidup, tumbuh, dan berkembang, hak atas perlindungan dari kekerasan dan diskriminasi, maka perempuan karena kodratnya juga dianugerahi hak reproduksi dan berhak memperoleh pemenuhan kesehatan reproduksi yang baik. Perempuan juga berhak atas perlindungan selama masa kehamilan dan masa pengasuhan anak.

46

Konvensi Perempuan pada pembukaannya telah menyebutkan bahwa sumbangan besar kaum perempuan terhadap kesejahteraan keluarga dan pembangunan masyarakat selama ini belum sepenuhnya diakui; bahwa peranan perempuan dalam memperoleh keturunan hendaknya jangan menjadi dasar diskriminasi; bahwa membesarkan anak-anak menghendaki pembagian tanggung jawab antara laki-laki, perempuan, dan masyarakat sebagai keseluruhan. Oleh karena itulah, perlu ada jaminan tegas dalam konstitusi kita bahwa setiap perempuan dianugerahi hak reproduksi dan berhak memperoleh pemenuhan kesehatan reproduksi yang baik. Perempuan juga berhak atas perlindungan selama masa kehamilan dan masa pengasuhan anak. Diharapkan perempuan tidak ditempatkan sebatas pada persamaan hak dalam konteks politik, ekonomi, sosial, dan budaya, melainkan juga dalam konteks biologis karena kodratnya.

10.3. Hak Pekerja

Dalam sidang Konstituante, Fraksi Republik Reformasi mengungkapkan bahwa bagi kaum buruh, hak berdemonstrasi dan mogok merupakan suatu hak yang tidak boleh ditawar-tawar lagi. Penting sekali kalau hak berdemonstrasi dan mogok dimuat dalam konstitusi. Apa sebab kaum buruh memperjuangkan hak berdemonstarasi dan mogok dimuat dalam konstitusi? Kaum buruh merupakan tenaga pokok dalam proses produksi yang belum mendapatkan penghargaan sebagaimana mestinya. Upah dan jaminan sosial kaum buruh masih sangat rendah, sehingga seolah upah yang mereka terima semata untuk mempertahankan hidupnya dari mati kelaparan. Kedudukan kaum buruh sewaktu-waktu juga dapat terancam, karena adanya pemecatan yang sewenang-wenang dari kaum majikan. Untuk mempertahankan kedudukannya itulah, kaum buruh sangat memerlukan adanya kewajiban hak berdemonstrasi dan mogok yang merupakan bentuk perlawanan dan senjata yang` penting terhadap perlakuan yang tidak baik tersebut.108 Lebih lanjut diungkapkan bahwa pengalaman pada waktu yang lalu telah menunjukkan dan memberi pelajaran kepada kaum buruh, bahwa walaupun dalam Pasal 21 UUDS 1950 telah dicantumkan adanya hak berdemonstarasi dan mogok yang diakui diatur dengan undang-undang, tetapi karena singkatnya perumusan tersebut, maka tidak jarang bahwa undang undang yang mengatur hak demonstrasi dan mogok sedemikian rupa isinya, sehingga menghapuskan intisari pasal tersebut, atau menghapuskan sama sekali hak demonstrasi dan mogok tersebut. Oleh karenanya, Fraksi Republik Reformasi menyetujui dimasukkannya hak berdemonstarasi dan mogok dalam konstitusi dengan perumusan sedemikian rupa sehingga tidak memberikan kemungkinan pelaksanaannya menyimpang dari intinya.109 Pasal 21 UUDS 1950 juga menyatakan bahwa hak berdemonstrasi dan mogok diakui dan diatur dengan undang undang.

108 109

Konstituante RI, Risalah Perundingan, Tahun 1958, Djilid IV Sidang II Rapat ke -26 sampai ke-34 Ibid

47

Oleh karenanya, hak pekerja harus dijamin pada tingkat konstitiusi, bahwa setiap orang berhak untuk bekerja serta mendapat imbalan dan perlakuan yang adil dan layak dalam hubungan kerja. Setiap orang berhak atas hubungan kerja yang adil. Setiap pekerja berhak untuk mendirikan, bergabung, dan berpartisipasi dalam serikat pekerja dan mempunyai hak cuti dan mogok kerja.

11. PERTAHANAN DAN KEAMANAN NEGARA

Judul Bab Pertahanan dan Keamanan Negara diubah menjadi Pertahanan dan Keamanan karena tema keamanan negara sudah memiliki pengertian tertentu (state security ) sehingga tidak mencakup konsep keamanan umum (public security). Secara keseluruhan pengertian keamanan juga mencakup keamanan dunia (world security) yang bisa tercakup dalam pengelolaan keamanan negara, sementara keamanan manusia/insani (human security) sudah cukup diakomodasi dalam pasal-pasal tentang HAM. Beberapa perubahan yang diusulkan dalam bab ini adalah sebagai berikut. Pertama, bab ini didahului dengan pasal yang menyatakan bahwa keamanan negara dilaksanakan melalui upaya pertahanan untuk menghadapi ancaman dari luar negeri dan upaya pembinaan keamanan dalam negeri untuk menghadapi ancaman dari dalam negeri. Kedua, sistem pertahanan yang dipilih adalah sistem pertahanan semesta (total defence), yang dilaksanakan oleh segenap rakyat Indonesia dan TNI sebagai komponen utama. Polri secara kelembagaan tidak diikutsertakan dalam upaya pertahanan. Ketiga, penyelenggaraan upaya pembinaan keamanan dalam negeri dilaksanakan oleh segenap komponen bangsa dengan Polri dan TNI sebagai komponen utama. Keempat, perubahan ini juga mengatur tentang pembinaan keamanan umum yang dilaksanakan secara terpadu oleh segenap warga masyarakat dengan Polri dan pemerintah daerah sebagai komponen utama. Selain melaksanakan upaya pembinaan keamanan umum, Polri juga melaksanakan penegakan hukum sebagai bagian terpadu dalam sistem peradilan pidana.

12. PEREKONOMIAN SOSIAL

NASIONAL

DAN

KESEJAHTERAAN

Rumusan mengenai perekonomian nasional dan kesejahteraan sosial pada dasarnya dianggap masih relevan sehingga perubahan yang diusulkan hanya berupa kejelasan pengaturan dan konsep.

12.1. Perekonomian Nasional

Perubahan yang diusulkan menyangkut pernyataan bahwa penguasaan negara atas cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan/atau yang menguasai hajat hidup 48

orang banyak dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat, seperti halnya penguasaan negara atas bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya. Perubahan juga dilakukan terhadap pernyataan mengenai penguasaan oleh negara. Pasal 33 UUD 1945 berbunyi: Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Perubahan dilakukan untuk memperjelas bahwa yang diatur adalah seluruh kekayaan alam dan lingkungan yang terkandung dalam wilayah Indonesia. Penggantian frase Bumi dan air dan kekuasan alam yang terkandung di dalamnya dengan Seluruh kekayaan alam dan lingungan yang terkandung dalam wilayah kedaulatan, hak-hak berdaulat dan kewenangan Indonesia, baik di darat maupun di laut, termasuk dasar laut dan tanah di bawahnya serta udara di atasnya adalah sesuai dengan perkembangan teknologi dan hukum internasional, untuk memperjelas konsep kepemilikan negara atas seluruh wilayah negara. Selain itu, ada pula penambahan ayat baru yang memperjelas konsep penguasaan negara, yaitu penguasaan negara dilakukan melalui perumusan kebijakan, pengurusan, pengaturan, pengelolaan, dan pengawasan. Dengan demikian, konsep penguasaan tidak terbatas pada kepemilikan oleh negara saja. Kepemilikan (ownership) hanyalah salah satu dari tindakan yang dapat dilakukan negara terkait dengan kewenangan penguasaan yang diberikan oleh konstitusi. Usulan perubahan ini tidak memasukkan perubahan pada bagian lain di dalam Pasal 33 tersebut karena pasal yang ada sekarang dianggap sudah cukup baik untuk mengatur sistem perekonomian Indonesia. Artinya, tidak ada perubahan paradigmatik karena dalam Pasal 33 sudah terkandung konsep yang kuat. Pasal 33 ini pada awal UUD 1945 dibentuk oleh BPUPKI memang dengan sengaja memasukkan ide mengenai sistem perekonomian Indonesia yang berbau sosialisme. Sayangnya, tidak ada notulensi BPUPKI yang komprehensif, sehingga catatan yang ada mengenai pertentangan gagasan Pasal 33 tidak dapat dielaborasi lebih jauh. Dalam Risalah Sidang Badan Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) dan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) yang diterbitkan oleh Sekretariat Negara tidak ada catatan yang cukup signifikan mengenai perdebatan Pasal 33. Soal ekonomi hanya dibahas secara singkat pada permulaan sidang BPUPKI, setelah itu catatan yang ada hanyalah saat teks tersebut dibacakan dan langsung disetujui oleh seluruh anggota BPUPKI.110 Pembicaraan yang terkait adalah pembicaraan pada masa-masa awal pertemuan BPUPKI, ketika Soepomo mengemukakan pandangannya mengenai negara integralistik. Ketika itu, Soepomo mengetengahkan hubungan antara negara dan ekonomi.
110

Lihat Sekretariat Negara RI (1995), Risalah Sidang Badan Penyelidik Usaha-Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) - Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) 28 Mei 1945 22 Agustus 1945 (Jakarta: Sekretariat Negara RI, antara lain hlm. 231, 277, 297, 326, 361.

49

Dikatakannya bahwa dalam negara integralistik, sistem sosialisme negara (staatssocialisme) harus diterapkan dalam bidang ekonomi. Menurut Soepomo, berdasarkan prinsip integralistik, industri penting harus dikuasai oleh negara, dan negaralah yang akan menentukan di mana, kapan, dan industri mana yang akan dikelola oleh pemerintah pusat dan pemerintah daerah, serta industri mana yang akan dikelola oleh swasta. Kesemuanya akan dilakukan berdasarkan kepentingan negara dan rakyat. Metode yang sama harus diterapkan pula pada tanah. Pada dasarnya negara mengelola tanah dan pertambangan, namun karena masyarakat Indonesia adalah masyarakat agraris, tanah pertanian harus dijadikan lapangan hidup para petani dan negara harus melindungi tanah untuk petani.111 Hatta menyetujui usul Soepomo untuk menggunakan sistem sosialisme negara namun dengan dasar yang berbeda. Menurut Hatta, dasar sistem ekonomi adalah kolektivisme yang berakar dari sistem nilai masyarakat desa. Adalah kolektivisme yang akhirnya digunakan sebagai dasar bagi Pasal 33.112 Walau demikian, kolektivisme memiliki arti yang berbeda bagi Hatta dan Soekarno. Bagi Soekarno, kolektivisme adalah persoalan kepemilikan negara dan peran negara. Sementara bagi Hatta, kolektivisme berarti usaha bersama, yang bentuk modernnya adalah koperasi. Koperasi, bagi Hatta, bukan sekadar bentuk usaha, namun juga sebuah prinsip bagi kerjasama sosial yang modern berdasarkan nilai-nilai demokrasi, sukarela, dan tanggung jawab individual.113 Gagasan mengenai sistem perekonomian yang mengedepankan penguasaan negara untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat ini sempat dipertentangkan pada pembahasan amandemen UUD 1945 pada 2001. Ada dua kubu dalam perdebatan ini. Kubu pertama menginginkan perubahan mendasar dengan memasukkan komponen ekonomi dan perlindungan atas hak-hak kebendaaan individu, serta menghilangkan penguasaan negara atas ekonomi untuk dapat berkompetisi dengan perekonomian dunia yang semakin dikuasai pasar bebas. Sedangkan kubu kedua tidak menginginkan perubahan apa pun pada Pasal 33 UUD 1945 tersebut karena menganggap gagasan ini sesuai dengan Pancasila dan dapat mendorong kesejahteraan rakyat Indonesia secara lebih merata. Bila perlu ada pelabelan, perdebatan ini dapat dikatakan sebagai perdebatan kembali antara gagasan neo-liberalisme dan sosialisme Indonesia yang telah terjadi sejak bangsa ini berdiri.114 Pandangan neo-liberal tidak mendapatkan banyak dukungan dari anggota PAH I. Banyak di antara mereka yang ingin mempertahankan gagasan para pendiri negara dan pada saat yang bersamaan juga mengakomodasi globalisasi. Mereka melihat bahwa kedua ide yang berseberangan tersebut tidaklah selayaknya dipertentangkan. Seharusnya, kedua kubu
111 112 113 114

Ibid., hlm. 42-43. Ibid., hlm. 439. Rasuanto, loc. cit., hlm. 30. Bivitri Susanti (2002), Neo-liberalism and Its Resistance in Indonesias Constitution Reform 19992002: A Constitutional and Historical Review of Indonesian Socialism and Neo-Liberalism, LLM diss. University of Warwick, UK.

50

dalam Tim Ahli berkompromi dan merumuskan konsep baru yang merekonsiliasi keduanya. Konsep baru ini diharapkan membuat Indonesia mampu menghadapi tantangan di masa depan dan tetap mempertahankan nilai-nilai asli Indonesia.115 Tidak banyak informasi mengenai proses diskusi Pasal 33 dalam Sidang Tahunan MPR (ST) 2002 karena beberapa keputusan memang diambil melalui lobi dan pertemuanpertemuan tertutup. Ditambah lagi, pasal tersebut tidak mendapat banyak perhatian dari banyak pihak saat ST 2002 karena adanya isu-isu yang berat muatan politiknya, seperti soal Pasal 29 dan struktur baru MPR. Namun tercatat dalam dokumen yang ada, seperti pemandangan umum fraksi-fraksi, bahwa sebaiknya gagasan para pendiri bangsa dilestarikan.116 Akhirnya, tidak ada perubahan signifikan dari draf yang disampaikan BP MPR kepada ST 2002, kecuali perubahan pada susunan kata-katanya.

12.2. Kesejahteraan Sosial

Pada pasal mengenai kesejahteraan sosial yang saat ini merupakan Pasal 34 UUD 1945, diusulkan agar ada dua penambahan kelompok rentan yang wajib dipelihara oleh negara, yaitu fakir dan penyandang cacat. Bunyi Pasal 34 ayat (1) adalah: Fakir miskin dan anak-anak terlantar dipelihara oleh negara. Kata fakir dan miskin ini perlu dipisahkan karena sesungguhnya kedua kata tersebut mempunyai arti yang berbeda. Kata fakir berasal dari bahasa Arab berarti orang yang masih mampu berusaha tetapi usahanya itu tidak cukup untuk menghidupi dirinya sendiri dan keluarganya. Sedangkan orang miskin adalah orang yang tidak mampu berusaha sama sekali untuk memenuhi kebutuhan minimum hidupnya sehari-hari (Asshidiqie, 1994). Karena itu kata-kata fakir, miskin, dan anak terlantar sebaiknya dipisah satu sama lain. Perubahan lainnya adalah penambahan penyandang cacat. Ditambahkan penyandang cacat sebagai kelompok yang juga wajib dipelihara oleh negara berdasarkan konstitusi karena pasal ini dimaksudkan untuk memasukkan dengan tegas kelompok-kelompok rentan yang wajib diperhatikan nasibnya oleh negara. Perubahan lain yang diusulkan adalah penggantian frase dipelihara negara menjadi tanggung jawab negara karena frase yang terakhir dinilai lebih kuat.

13. PENGATURAN TENTANG PERUBAHAN UNDANG-UNDANG DASAR

Pengaturan tentang perubahan UUD merupakan ketentuan yang dijadikan dasar untuk melaksanakan perubahan. Ketentuan ini memuat alasan serta tata cara yang dapat ditempuh dalam melakukan perubahan UUD. Prosedur dan syarat-syarat perubahan UUD
115 116

Lihat Risalah Rapat Pleno ke-17 Panitia Ad-Hoc I Badan Pekerja MPR, 16 Mei 2001. Lihat Risalah Sidang Paripurna Sidang Tahunan MPR 2002, 10 Agustus 2002.

51

akan sangat tergantung pada sistem perubahan konstitusi yang dianut dalam suatu negara. Secara umum, sistem yang dianut oleh negara-negara dalam mengubah UUD-nya dapat dikategorikan ke dalam dua sistem perubahan.
117

Pertama, sistem yang dianut oleh negara-negara Eropa kontinental berpendirian bahwa manakala terjadi perubahan atas konstitusi (UUD) maka yang diberlakukan adalah UUD yang baru secara keseluruhan. Di antara negara yang menganut sistem ini adalah Belanda, Jerman, dan Prancis. Kedua , negara-negara Anglo-Saxon, seperti Amerika Serikat misalnya, berpandangan bahwa apabila suatu konstitusi diubah maka konstitusi yang asli tetap berlaku. Perubahan terhadap konstitusi tersebut merupakan perubahan dari konstitusi yang asli, atau dengan kata lain perubahan tersebut merupakan bagian atau dilampirkan dalam konstitusinya. Dalam membuat ketentuan mengenai prosedur perubahan UUD, setidak-tidaknya ada lima hal yang penting untuk dicantumkan:118 Pertama, adanya ketentuan yang menegaskan, baik eksplisit ataupun implisit, perbedaan antara materi yang tidak dapat diubah, dan materi yang dapat diubah baik dengan biasa maupun dengan prosedur tidak biasa. Kedua, adanya ketentuan yang menegaskan, baik eksplisit maupun implisit, bahwa bentuk hukum perubahan UUD adalah bentuk naskah yang terpisah yang selanjutnya berfungsi sebagai adendum terhadap naskah asli. Ketiga, ketentuan yang mengatur prosedur pengusulan dan penenerimaan usulan itu menjadi agenda resmi. Keempat, ketentuan mengenai siapa dan lembaga apa yang diserahi tugas menyiapkan rancangan perubahan UUD. Kelima, ketentuan mengenai mekanisme pengambilan keputusan. Usulan terhadap mekanisme perubahan UUD, dengan memberikan hak kepada DPR dan DPD, didasarkan pada perubahan komposisi MPR yang tidak lagi terdiri dari anggota DPR dan DPD, melainkan lembaga DPR dan DPD. Penentuan adanya kuorum dari pengajuan usulan dari jumlah anggota DPR dan DPD didasarkan pada prinsip-prinsip demokrasi, di samping adanya keseimbangan antara kedua lembaga perwakilan untuk dapat mengajukan usul perubahan. Secara umum diketahui bahwa ada tiga tipe amandemen konstitusi. Pertama, amandemen konstitusi oleh parlemen berdasarkan suara mayoritas murni atau sederhana (separuh lebih satu). Kedua , amandemen konstitusi oleh parlemen berdasarkan suara mayoritas khusus, misalnya dua pertiga atau tiga perempat. Ketiga, amandemen konstitusi yang disiapkan oleh parlemen, namun harus memperoleh persetujuan rakyat melalui referendum. Tipologi ini disusun untuk mengetahui watak sistem politik yang dianut, apakah cenderung mengutamakan konsensus dalam pengambilan keputusan (consensus democracy) ataukah cenderung pada suara mayoritas (majoritarian democracy). Pengaturan tentang Perubahan Undang-Undang Dasar dalam UUD 1945 dapat dikategorikan sebagai perubahan oleh parlemen dengan syarat tertentu, yaitu suara
117 118

Dahlan Thaib (2004), et.al, Teori dan Hukum Konstitusi, Rajawali Press, Jakarta, Cet. IV, hal. 67. Jimly Asshiddiqie, loc.cit, hal. 81.

52

mayoritas. Tetapi, untuk menghindari agar proses perubahan jangan menganut model amandemen elitis, maka prosedur pengusulan, pembahasan, dan pengambilan keputusan jangan semata-mata hanya terbatas dilakukan oleh anggota parlemen, tetapi juga dilakukan melalui proses partisipasi rakyat. Pengajuan usulan perubahan terhadap UUD harus dijelaskan bagian yang diubah beserta alasan. Terkait dengan alasan perubahan dapat dilihat dari aspek historis, filosofis, yuridis, dan teoretis, serta politis. Mengemukakan alasan historis merupakan kelanjutan proses dari sejarah pembentukan UUD 1945 yang memang dirancang/didesain oleh pendiri negara sebagai konstitusi yang bersifat sementara. Dengan dasar ini dapat dijadikan jawaban untuk tidak menyakralkan UUD. Alasan filosofis, memberikan jawaban terhadap konsep dan gagasan yang ingin dikembangkan dalam perubahan UUD. Sedangkan alasan yuridis merupakan dasar hukum yang memungkinkan dapat dilakukan perubahan yang memberikan kewenangan kepada lembaga yang dapat melakukan perubahan UUD. Kemudian, alasan teoretis dapat dijadikan acuan untuk mendukung gagasan yang dipakai dalam perubahan. Sedangkan alasan politis terkait dengan tuntutan untuk menghindari adanya penyimpangan dan kelemahan UUD dalam praktik ketatanegaraan. Khusus mengenai bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia tidak dapat dilakukan perubahan, sesuai dengan prinsip dalam melakukan perubahan yang tetap mempertahankan Republik Indonesia sebagai Negara Kesatuan.

14. ATURAN PERALIHAN DAN ATURAN TAMBAHAN

Dalam ilmu hukum, Aturan Peralihan (Transitoirrecht) dan Aturan Tambahan merupakan suatu keniscayaan guna menghindarkan terjadinya kekosongan hukum (Rechtsvacum) sekaligus penghubung dari diberlakukannya dua sistem hukum baru yang berkualifikasi berbeda. Hakikat aturan peralihan dipahami, karena sistem hukum baru berkualifikasi sebagai peraturan yang menggantikan sistem hukum yang lama. Berdasarkan hasil Perubahan Pertama, Kedua, Ketiga dan Keempat Undang Undang Dasar 1945 yang memuat tiga pasal aturan peralihan. Ketentuan Pasal Pertama dan Pasal Kedua menjelaskan bahwa semua peraturan perundang-undangan yang ada dan masih berlaku sampai disahkannya Undang Undang Dasar ini, masih dianggap berlaku sepanjang tidak bertentangan dengan ketentuan yang diatur dalam Undang-Undang Dasar ini. Demikian pula segala badan atau lembaga negara yang ada berdasarkan Undang Undang Dasar 1945 masih tetap diakui sampai diadakan yang lain menurut Undang Undang Dasar ini.119 Berkaitan dengan ketentuan Pasal III Aturan Peralihan hasil perubahan keempat yang berbunyi: Mahkamah Konstitusi dibentuk selambat-lambatnya pada 17 Agustus 2003 dan sebelum dibentuk segala kewenangannya dilakukan oleh Mahkamah Agung
119

Lihat juga Naskah Akademik Komisi Konstitusi, 2004. hal. 127.

53

diusulkan untuk dihapus. Karena, Mahkamah Konsitusi secara ekplisit telah diatur dalam pasal-pasal UUD di samping ketentuan Pasal III ini bersifat einmalig. Aturan Tambahan dalam perubahan ini diusulkan menjadi satu pasal. Sedangkan Pasal I dari hasil Perubahan Keempat UUD 1945 yang berbunyi:Majelis Permusyawaratan Rakyat ditugasi untuk melakukan peninjauan terhadap materi dan status hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat untuk diambil putusan pada sidang Majelis Permusyawaratan Rakyat tahun 2003" diusulkan untuk dihapus karena perintah UUD kepada MPR untuk melakukan peninjauan terhadap materi dan status hukum Ketetapan MPR/S sudah dilaksanakan (einmalig ).***

54