ASPEK HUKUM PENYELENGGARAAN BADAN LAYANAN UMUM (BLU)

BERDASARKAN PP NO. 23 TAHUN 2005 TENTANG PENGELOLAAN

KEUANGAN BADAN LAYANAN UMUM

Oleh Bambang Tri Wicaksono

ABSTRAK

Badan Layanan Umum (BLU) adalah instansi di lingkungan pemerintah yang

dibentuk untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat berupa penyediaan barang
dan/atau jasa yang dijual tanpa mengutamakan mencari keuntungan dan dalam melakukan
kegiatannya didasarkan pada prinsip efisiensi dan produktifitas. Dalam BLU sendiri
sebenarnya terdapat beberapa masalah yang sebenarnya menunjukkan ketidakkonsistenan
pemerintah dalam membuat peraturan perundangan yang ditakutkan pada kemudian hari akan
menimbulkan masalah. Masalah-masalah ini dikhawatirkan dapat mengganggu proses kerja
BLU secara meyeluruh, sehingga tujuan-tujuan awal BLU yang ditetapkan dikhawatirkan
tidak tercapai.

Latar Belakang Paradigma ini dimaksudkan untuk

memangkas ketidakefisienan. Memang
Paradigma baru pengelolaan
sudah menjadi persepsi masyarakat bahwa
keuangan negara sesuai dengan paket
pemerintah selama ini dinilai sebagai
peraturan perundang-undangan di bidang
organisasi yang birokratis yang tidak
keuangan negara meliputi Undang-undang
efisien, lambat dan tidak efektif. Padahal
No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan
dalam manajemen modern unit
Negara, Undang-Undang Nomor 1 Tahun
pemerintahan harus profesional akuntable
2004 Tentang Perbendaharaan Negara, dan
dan transparan. Seperti dikatakan Max
RUU Pemeriksaan Pengelolaan dan
Weber, bapak sosiologi modern bahwa
Tanggungjawab Keuangan Negara
pemerintah memiliki peranan yang sangat
(disetujui dalam sidang paripurna DPR
penting. Ditinjau dari mechanic view
tanggal 21 Juni 2004) setidaknya
pemerintah sebagai regulator dan sebagai
mengandung tiga kaidah manajemen
administrator, sedangkan dari organic view
keuangan Negara, yaitu: orientasi pada
pemerintah berfungsi sebagai public
hasil, profesionalitas serta akuntabilitas
service agency dan sebagai investor.
dan transparansi.
Peranan sebagai regulator dan
administrator erat sekali kaitannya dengan dengan mudah dalam mengubah ancaman
birokrasi sedangkan sebagai agen pelayan untuk membentuk kekuatan dalam
masyarakat dan sebagai investor harus memenangkan persaingan. Namun, tidak
dinamis dan dapat diitransformasikan demikian bagi yang tidak siap secara
menjadi unit yang otonom.1 natural mereka justru akan ditinggalkan
atau bahkan menjadi lemah karena
Kebijakan pemerintah mengeluarkan
sumberdaya yang dimiliki termobilisasi ke
kebijakan reformasi di bidang pengelolaan
tempat lain yang lebih menguntungkan.
keuangan membuktikan bahwa pola
pengelolaan administrasi publik dalam era Konsep Pelayanan Publik (Public
reformasi dan globalisasi yang bercorak Service)
desentralisasi dengan penekanan pada
Mengutip pendapat dari
sumberdaya manusia sebagai unsur utama
Groonroos, Yuli Sudoso Hastono dalam
dalam pengembangan dinamika
tesisnya menyebutkan bahwa pelayanan
pengelolaan pelayanan publik sudah sesuai
adalah suatu aktivitas atau rangkaian
dengan semangat proses reformasi
aktifitas yang bersifat tidak kasat mata
birokrasi di lingkungan instansi pelayanan
(tidak dapat di raba) yang terjadi sebagai
publik. Pola pembiayaan yang sentralistik
akibat adanya interaksi antar konsumen
selama ini sangat dirasakan sebagai
dan karyawan atau hal-hal lain yang
penghambat oleh banyak instansi
disediakan oleh perusahaan pemberi
pelayanan publik termasuk perguruan
pelayanan yang di maksudkan untuk
tinggi (PT) dalam pengambilan keputusan,
memecahkan permasalahan
di tengah dunia global yang begitu dinamis
konsumen/pelanggan.2
di mana arus modal, sumber daya dan
tenaga kerja mengalir begitu cepat dari Pemahaman makna publik dalam
satu ke negara ke negara lain tanpa pelayanan publik perlu juga dipahami,
mengenal batas kedaulatan dan wilayah. baik dalam perkembangan historis atau
Situasi tersebut merupakan peluang dan latar belakang munculnya dan aplikasinya
sekaligus ancaman bagi setiap indivindu, di dalam manajemen publik. Dalam
kelompok maupun institusi. Bagi yang perkembangan ilmu administrasi publik,
kreatif dan antisipatif hal itu juga akan konsep publik bermakna luas daripada
1
Agus Dwiyanto, Manajemen
hanya government (pemerintah) saja,
Pelayanan Publik: Peduli, Inklusif, dan Kolaboratif,
2
(Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 2011), Yuli Sudoso Hastono, Tesis: Pelayanan
hal. 14-17. Publik di Bandar Udara Polonia Medan, (Medan:
Universitas Sumatera Utara, 2008), hal. 11-12.
seperti keluarga, rukun tetangga, selanjutnya di sebut pelanggan). Walaupun
organisasi non pemerintah, asosiasi, pers, ada perbedaan besar pelanggan di sektor
dan bahkan organisasi sektor swasta. swasta dan pengertian publik di sektor
Sebagai akibatnya konsep publik yang luas publik, namun pengaruh pola hubungan
ini, seperti nilai-nilai keadilan, antara pelanggan dan penjual di sektor
kewarganegaraan (citizenship), etika, swasta sangat berpengaruh pada
patriotisme, dan responsivenes menjadi manajemen pelayanan publik yang
kajian penting di samping nilai-nilai dikembangkan saat ini.3
efisiensi dan efektivitas.
Mengikuti definisi tersebut di
Perkembangan teoritis di atas atas, pelayanan publik atau pelayanan
menunjukan bahwa penggunaan istilah umum dapat di definisikan sebagai segala
publik telah muncul dari studi tentang bentuk jasa pelayanan, baik dalam bentuk
sistem politik pada tahun 1960-an yang barang publik maupun jasa publik yang
melihat publik sebagai kepentingan yang pada prinsipnya menjadi tanggung jawab
merupakan input. Kepentingan bagian dan dilaksanakan oleh Instansi Pemerintah
input ini dibedakan menjadi dua jenis, dalam rangka upaya pemenuhan
yaitu tuntutan dan dukungan. Sedangkan kebutuhan masyarakat maupun dalam
dalam studi pelayanan publik, isu publik rangka melaksanakan ketentuan peraturan
menjadi semakin penting sejak tahun perundang-undangan.
1980-an, pada saat di mana nilai-nilai
Pengakuan tentang perlunya
keadilan, pemerataan, dan non
mengevaluasi kualitas pelayanan publik
diskriminasi menjadi nilai-nilai penting
mulai berkembang secara akademik sejak
dalam public policy. Sementara itu di
dikembangkannya field (lapangan) baru
Inggris dan negara-negara bawahanya di
dalam ilmu manajemen yang dikenal
Eropa, isu ini relatif baru memperoleh
dengan Manajemen Pelayanan Publik
perhatian penting pada tahun 1990-an.
(Public Management Service). Bidang ini
Chris Skelcher menyebutnya sebagai
merupakan bidang ilmu baru yang
service resolution (revolusi pelayanan
berusaha mendalami kualitas dan performa
publik). Revolusi ini sebenarnya didorong
organisasi pelayanan publik, termasuk di
dari pola hubungan penjual dan pembeli di
sektor komersial yang mengubah cara
berpikir, terutama hubungan antara 3
Achmad Nurmandi, Manajemen Pelayanan
pemerintah daerah dan masyarakat (yang Publik, (Yogyakarta: PT. Sinergi Visi Utama,
2010), hal. 1.
dalamnya adalah organisasi pemerintahan 5. Improve (perbaikan); perbaikan
daerah. secara terus menerus yang dilakukan
dalam pelayanan Better is better
Dalam sebuah laporan penelitian
merupakan cara membangun citra
Bank Dunia, konsep manajemen pelayanan
pelayanan.
publik setidaknya mencakup 5 (lima)
6. Care, dalam strategi ini
dimensi, yaitu delegasi, pembiayaan,
menekankan adanya sistem pelayanan
kinerja, informasi (informing), dan
yang menyenangkan pelanggan
pengawasan (enforcing).4
(Customer-Friendly System).
Chatherine De Vrye juga 7. Empowerment (pemberdayaan),
merumuskan strategi manajemen strategi ini sangat penting untuk dilakukan
pelayanan publik yang dinamakan dengan dalam rangka memperdekat jarak dan
7 kunci strategi dengan istilah SERVICE, kesenjangan antara pemberi layanan dan
yakni:5 penerima layanan.

1. Self Esteem, yang berarti bahwa BLU Didalam PP No. 23 Tahun 2005
pelayanan itu bukan merupakan hal yang
Pada dasarnya, penggunaan istilah
dianggap rendah atau pemberi layanan
Badan Layanan Umum (BLU) sudah di
harus tunduk kepada pelanggannya.
definisikan dalam Pasal 1 angka (23) UU
2. Ecceed Expectation (memenuhi
No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan
harapan yang terbaik) dengan kegiatan
Negara, kemudian di adopsi kembali oleh
yang dapat dilakukan adalah pembakuan
PP No. 23 Tahun 2005 tentang
standar pelayanan yang lebih tinggi.
Pengelolaan Keuangan Badan Layanan
3. Recovery. dalam melihat pelayanan
Umum, yang menyatakan bahwa:6
secara menyeluruh (prima) keluhan
masyarakat merupakan peluang dan bukan Badan Layanan Umum adalah instansi
merupakan masalah. di lingkungan Pemerintah yang
4. Vision, yang dimaksudkan adalah dibentuk untuk memberikan pelayanan
orientasi pelayanan pada masa yang akan kepada masyarakat berupa penyediaan
datang, yang artinya setiap motto barang dan/atau jasa yang dijual tanpa
pelayanan mengandung visi jangka mengutamakan mencari keuntungan
panjang. dan dalam melakukan kegiatannya

4 6
Ibid..., hal. 32. Indonesia (c), Undang-Undang Tentang
5
Usep Mulyana, Manajemen Pelayanan Perbendaharaan Negara, UU No. 1 Tahun 2004,
Publik, Makalah, hal. 17-18. Pasal 1 angka (23).
didasarkan pada prinsip efisiensi dan kementeriannegara/lembaga/pemerintah
produktivitas. daerah sebagai instansi induk.

Melalui Peraturan Pemerintah (3) Menteri/pimpinan lembara/gubernur/

Nomor 23 Tahun 2005 tentang bupati/walikota bertanggung jawab atas
Pengelolaan Keuangan Pasal 2, Badan pelaksanaan kebijakan penyelenggaraan
Layanan Umum bertujuan untuk pelayanan umum yang didelegasikannya
meningkatkan pelayanan kepada kepada BLU dari segi manfaat layanan
masyarakat dalam rangka memajukan yang dihasilkan.
kesejahteraan umum dan mencerdaskan
kehidupan bangsa dengan memberikan (4) Pejabat yang ditunjuk mengelola
fleksibilitas dalam pengelolaan keuangan BLU bertanggung jawab atas pelaksanaan
berdasarkan prinsip ekonomi dan kegiatan pemberian layanan umum yang
produktivitas, dan penerapan praktik bisnis didelegasikan kepadanya oleh
yang sehat.7 menteri/pimpinan
lembaga/gubernur/bupati/ walikota.
Adapun asas-asas dalam BLU
8 (5) BLU menyelenggarakan kegiatannya
adalah:
tanpa mengutamakan pencarian
(1) BLU beroperasi sebagai unit kerja keuntungan.
kementerian negara/lembaga/pemerintah
daerah untuk tujuan pemberian layanan (6) Rencana kerja dan anggaran serta
umum yang pengelolaannya berdasarkan laporan keuangan dan kinerja BLU
kewenangan yang didelegasikan oleh disusun dan disajikan sebagai bagian yang
instansi induk yang bersangkutan. tidak terpisahkan dari rencana kerja dan
anggaran serta laporan keuangan dan
(2) BLU merupakan bagian perangkat kinerja kementerian
pencapaian tujuan kementerian negara/lembaga/SKPD/ pemerintah
negara/lembaga/pemerintah daerah dan daerah.
karenanya status hukum BLU tidak
terpisah dari (7) BLU mengelola penyelenggaraan
layanan umum sejalan dengan praktek
bisnis yang sehat.
7
Indonesia (c), Peraturan Pemerintah
Tentang Pengelolaan Keuangan Badan Layanan
Umum, PP No 23 Tahun 2005, Pasal 2.
8
Ibid..., Pasal 3.
Analisis Penyelenggaraan BLU korporasi untuk membentuk kekuatan
Berdasarkan PP No. 23 Tahun 2005 dalam memenangkan persaingan. Namun,
tentang Pengelolaan Keuangan Badan tidak demikian bagi yang tidak siap secara
Layanan Umum natural mereka justru akan ditinggalkan
atau bahkan menjadi lemah karena
Kebijakan pemerintah mengeluarkan
sumberdaya yang dimiliki termobilisasi ke
kebijakan reformasi di bidang pengelolaan
tempat lain yang lebih menguntungkan.
keuangan melalui Peraturan Pemerintah
Nomor 23 Tahun 2005 tentang Dalam lingkungan pemerintahan di
Pengelolaan keuangan Badan Layanan Indonesia, terdapat banyak satuan kegiatan
Umum (BLU), membuktikan bahwa pola yang berpotensi untuk dikelola secara
pengelolaan administrasi publik dalam era lebih efisien dan efektif melalui pola BLU.
reformasi dan globalisasi yang bercorak Ada yang mendapatkan imbalan dari
desentralisasi dengan penekanan pada masyarakat dalam proporsi yang signifikan
sumberdaya manusia sebagai unsur utama terkait dengan pelayanan yang diberikan,
dalam pengembangan dinamika dan ada pula yang bergantung sebagian
pengelolaan pelayanan publik sudah sesuai besar pada dana APBN/APBD. Satuan
dengan semangat proses reformasi kerja yang memperoleh pendapatan dari
birokrasi di lingkungan instansi pelayanan layanannya dalam porsi signifikan, dapat
publik. Pola pembiayaan yang sentralistik diberikan keleluasaan dalam mengelola
selama ini sangat dirasakan sebagai sumber daya untuk meningkatkan
penghambat oleh banyak instansi pelayanan yang diberikan.
pelayanan publik dalam pengambilan
keputusan, di tengah dunia global yang Peluang ini secara khusus disediakan bagi
begitu dinamis di mana arus modal, satuan kerja pemerintah yang
sumber daya dan tenaga kerja mengalir melaksanakan tugas operasional pelayanan
begitu cepat dari satu ke negara ke negara publik. Hal ini merupakan upaya
lain tanpa mengenal batas kedaulatan dan pengagenan aktivitas yang tidak harus
wilayah. Situasi tersebut merupakan dilakukan oleh lembaga birokrasi murni,
peluang dan sekaligus ancaman bagi setiap tetapi oleh instansi pemerintah dengan
indivindu, kelompok maupun institusi. pengelolaan ala bisnis, sehingga
Bagi yang kreatif dan antisipatif hal itu pemberian layanan kepada masyarakat
juga akan dengan mudah dalam mengubah menjadi lebih efisien dan efektif.
ancaman menjadi peluang melalui pola
Akan tetapi, dalam BLU sendiri terdapat 3. Pengelolaan PNBP pada BLU
beberapa masalah yang sebenarnya bertentangan dengan UU yang
menunjukkan ketidakkonsistenan mengatur tentang PNBP.
pemerintah dalam membuat peraturan
Penutup
perundangan yang ditakutkan pada
kemudian hari akan menimbulkan Peraturan Pemerintah Nomor 23
masalah. Masalah-masalah ini Tahun 2005 tentang Pengelolaan
dikhawatirkan dapat mengganggu proses Keuangan Badan Layanan Umum
kerja BLU secara meyeluruh, sehingga merupakan aturan pelaksana dari Undang-
tujuan-tujuan awal BLU yang ditetapkan Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang
dikhawatirkan tidak tercapai. Adapun Perbendaharaan Negara pada BAB XII
masalah-masalah tersebut adalah : tentang Pengelolaan Keuangan Badan
layanan Umum pasal 68 dan pasal 69 yang
1. Pengelolaan kas BLU menghambat
diselenggarakan oleh Satuan Kerja
pembentukan Rekening Kas Umum
Perangkat Daerah (SKPD) sebagai
(Treasury Single Account) sebagaimana
penanggung jawab atas tugas yang
diamanatkan UU No.1 Tahun 2004
diemban oleh suatu BLU (Pasal 1 angka
tentang Perbendaharaan Negara.
(7) PP No. 23 Tahun 2005 tentang
2. BLU dapat menggunakan surplus
Pengelolaan Keuangan Badan Layanan
anggarannya untuk kepentingan BLU
Umum.
tersebut. Padahal, sesuai dengan Pasal 3
UU No. 17 Tahun 2003 tentang PP No.23 Tahun 2005 tentang
Keuangan Negara, memberikan Pegelolaan Keuangan Badan Layanan
ketentuan bahwa kaidah perlakuan Umum berbenturan dengan peraturan
surplus adalah dimanfaatkan untuk perundangan lainya dan kiranya perlu
membiayai pengeluaran pemerintah. ditinjau kembali, karena:
Peruntukan lain terhadap surplus
1. Pengelolaan kas BLU menghambat
anggaran ini harus memperoleh
pembentukan Rekening Kas Umum
persetujuan DPR/DPRD. Perbandingan
(Treasury Single Account) sebagaimana
kedua aturan yang mengatur surplus
diamanatkan UU No.1 Tahun 2004
anggaran ini menunjukkan bahwa BLU
tentang Perbendaharaan Negara.
memiliki daya tawar keuangan yang
Seharusnya pemerintah melalui Menteri
lebih tinggi dibandingkan Perusahaan
Keuangan sebaiknya mengeluarkan
Negara/Daerah.
 peraturan terkait proses atau mekanisme 4. Pengelolaan Penerimaan Negara Bukan
pengelolaan kas BLU yang lebih rinci Pajak pada BLU tidak sejalan dengan
meliputi teknis dan administrasinya. UU Nomor 20 tahun 1997 tentang
Semua penerimaan BLU yang PNBP, karena PNBP oleh BLU dapat
dikategorikan sebagai PNBP dan langsung digunakan untuk membiayai
pengeluaran BLU harus terlebih dahulu belanja BLU, baik sebagian atau
dilakukan melalui Rekening Kas Umum seluruhnya. Hal ini, dalam Pasal 69 UU
Negara Daerah sebagaimana No. 1 Tahun 2004 tentang
diamanatkan UU No. 1 tahun 2004 Perbendaharaan Negara dengan tegas
tentang Perbendaharaan Negara dinyatakan bahwa pendapatan BLU
2. Surplus yang dapat digunakan untuk sehubungan dengan jasa layanan yang
kepentingan BLU berdasarkan Pasal 29 diberikan beserta hibah maupun
PP No. 23 Tahun 2005 tentang sumbangan yang diperoleh dapat
Pengelolaan Keuangan Badan Layanan digunakan langsung untuk membiayai
Umum menjadi bukti ketidak- belanja BLU yang bersangkutan.
konsitenan pemerintah dalam
menjalankan peraturan perundangan
lainya, khususnya Pasal 3 ayat (7) UU
No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan
Negara dan terkesan menganak-
emaskan BLU sehingga tidak tercermin
adanya keadilan.
3. Keberadaan BLU yang tidak termasuk
sebagai subjek pajak telah melanggar
Undang-undang Nomor 17 tahun 2000
tentang Pajak Penghasilan (PPh) karena
dalam Pasal 2 UU No. 17 Tahun 2000
tentang Pajak Penghasilan (PPh)
disebutkan bahwa badan merupakan
bagian dari subjek pajak kecuali BLU
telah memenuhi syarat-syarat sebagai
bukan subjek pajak yang diatur oleh
UU PPh.
 Daftar Pustaka Publik. Jakarta: Pustaka Binaman

Pressindo, Tahun 1992.

A. Peraturan Perundang-Undangan
C. Lain-lain
Indonesia. Undang-Undang Dasar Negara
Thabrany, Hasbullah, 2007. Rumah Sakit
Republik Indonesia Tahun 1945.
Publik Bebentuk BLU: Bentuk
. Undang-Undang tentang
Paling Pas Dalam Koridor
Perbendaharaan Negara. UU No.
Hukum Saat ini.
1 Tahun 2004.
(http://www.staff.ui.ac.id/.pdf
. Peraturan Pemerintah tentang
)diunduh tanggal 03 April 2012.
Pengelolaan Keuangan Badan
Huzairin, Irfan, 2010. Analisis Prosedur
Layanan Umum. PP. No. 23
Pelaksanaan Kerjasama Operasi
Tahun 2005.
Badan Layanan Umum dan
B. Buku
Sinkronisasi Peraturan
Nurmandi, Ahmad. Manajemen Pelayanan
Pemerintah Nomor 23 Tahun
Publik. Yogyakarta: PT. Sinergi
2005 dan Nomor 6 Tahun 2006.
Visi Utama, Tahun 2010.
(http://www.lontar.ui.ac.id/pdf).
Dwiyanto, Agus. Manajemen Pelayanan
Di unduh tanggal 06 April 2012.
Publik: Peduli, Inklusif, dan
Direktorat Pembinaan BK-BLU, 2009.
Kolaboratif. Yogyakarta: Gadjah
Implementasi Pengelolaan
Mada University Press, Tahun
Keuangan Badan Layanan
2011.
Umum. (http://www.blu.staf.uns.
Osborne, D. & Gaebler, T.
ac.id/pdf). di unduh tanggal 06
Mewirausahakan Birokrasi:
April 2012.
Mentransformasikan Semangat
Permasalahan Badan Layanan Umum
wirausaha ke dalam Sektor
(BLU) di Indonesia.
 (http://www.ptun-yogyakarta. sultra.org). Di akses Tanggal 06

go.id). Di akses Tanggal 4 April April 2012.

2012. Usulan Rancangan perubahan Peraturan

Aspek Legal Badan Layanan Umum Pemerintah Nomor 23 Tahun

(BLU). (http://www.sdwijayanto. 2005. (http://pontianak-asyik.

blogspot.com). Di akses Tanggal blogspot.com). Di akses Tanggal

04 April 2012. 06 April 2012.

Badan Layanan Umum: Sebuah Pola Kemenkes Usulkan Revisi PP

Pemikiran Baru Atas Unit No.23/2005. (http://www.busine

Pelayanan Masyarakat. ssnews.co.id). Di akses Tanggal

(http://www.poltekkes-mks.ac.id). 06 April 2012.

Di akses Tanggal 04 April 2012. BLUD vs Privatisasi. (http://triandyn.

Badan Layanan Umum: Menuju Kearah wordpress.com). Di akses

Profesionalisme Birokrasi Tanggal 06 April 2012

(Rubrik). (http://www Analisis Yuridis Ringkas Terhadap

.keuangangpublik.com). Di akses Badan Layanan Umum.

Tanggal 04 April 2012. (http://www.iatca-banjarmasin

Badan Layanan Umum (BLU) & .org). Di akses Tanggal 07 April

Penerimaan Negara Bukan Pajak 2012.

(PNBP).
Pusat Investasi Pemerintah.
(http://www.kopertis12.or.id). Di
(http://www.pip-indonesia.com),
akses Tanggal 06 April 2012.
diakses tanggal 21 September
Pengelolaan Keuangan Badan Layanan
2012.
Umum. (http://www.kanwildjpbn
Pusat Investasi Pemerintah. (www.wiki

apbn.org/artikel/Pusat_Investasi_
 Pemerintah) , diakses tanggal 20

September 2012.

Peta Busway Transjakarta. (www.rute

busway.com/), diakses tanggal 20

September 2012.

Transjakarta.

(id.wikipedia.org/wiki/Transjakart

a), diakses tanggal 20 September

2012.

Profil Transjakarta. (www.suaratransjak

arta.org/transjakarta/profil-blu),

diakses tanggal 20 September

2012.

PPK-GBK. (http://www.gelorabungka

rno.co.id), diakses tanggal 21

September 2012.