HUKUM PIUTANG NEGARA

DR. AGUS PANDOMAN

i
 Undang-Undang Republik Indonesia
No. 19 tahun 2002
Tentang Hak Cipta
KETENTUAN PIDANA
Pasal 72
Barangsiapa dengan sengaja dan tanpa hak melakukan perbuatan sebagaimana dimaksud
dalam Pasal 2 ayat (1) atau Pasal 49 ayat (1) dan ayat (2) dipidana dengan pidana penjara
masing-masing paling singkat 1 (satu) bulan dan/atau denda paling sedikit Rp
1.000.000,00 (satu juta rupiah), atau pidana penjara paling lama 7 (tujuh) tahun dan/atau
denda paling banyak Rp 5.000.000.000,00 (lima miliar rupiah).
Barangsiapa dengan sengaja menyiarkan, memamerkan, mengedarkan, atau menjual kepada
umum suatu Ciptaan atau barang hasil pelanggaran Hak Cipta atau Hak Terkait
sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dipidana dengan pidana penjara paling lama 5 (lima)
tahun dan/atau denda paling banyak Rp 500.000.000,00 (lima ratus juta rupiah).

ii
 HUKUM PIUTANG NEGARA

Hak cipta dilindungi oleh Undang-Undang

All rights reserved

Hak Cipta @ Agus Pandoman

Cetakan Pertama, Oktober 2015

Desain Sampul : Tim Jawara

Tata Letak : Tim Jawara
Editor :Estri Novita

Diterbitkan Oleh Penerbit Jawara Bisnis Grup

Perpustakaan Nasional RI. Data Katalog Dalam Terbitan (KDT)
Agus Pandoman
Hukum Piutang Negara
Cetakan 1 – Jakarta, Penerbit Jawara Bisnis Grup
………………… halama;28 cm x 21 cm
ISBN ………………………………………………….

1. Hukum

iii
 KATA PENGANTAR

Alhamdulillah buku ini telah dapat diselesaikan untuk dapat dibaca oleh para pemerhati
hukum, khususnya yang berminat mendalami mengenai hukum piutang negara. Bukan
kebetulan, tapi dengan upaya menyingkirkan yang serba mungkin melalui kegiatan penelitian
yang pada akhirnya dapat menghasilkan sebuah buku yang semula akan disajikan pada Disertasi
yang oleh karena perubahan substansinya menjadi judul yang lain , maka atas saran Prof Dr
Ridwan Chaerandy, SH MH. untuk bisa diterbitkan sebuah buku. Dengan terbitnya buku ini,
penulis berharap dapat semakin memberi manfaat dalam hal kontribusi ilmu pengetahuan,
dalam kajian ilmu hukum pada umumnya dan pada kajian mengenai hukum piutang negara pada
khususnya.

Penulis

iv
 DAFTAR ISI

Kata Pengantar........................................................................................................................iv

Daftar Isi...................................................................................................................................v

Daftar Tabel..............................................................................................................................ix

Daftar Gambar.........................................................................................................................x

Daftar Lampiran......................................................................................................................xi

BAB I PENDAHULUAN..........................................................................................................1

A. Latar Belakang Masalah...................................................................................................1

B. Landasan Teori...................................................................................................................12

C. Konsep Piutang Negara.....................................................................................................18

BAB II TINJAUAN YURIDIS HISTORIS PERKEMBANGAN

PENYELESAIAN PIUTANG NEGARA PERBANKAN......................................................25

A. Berdirinya Panitia Urusan Piutang Negara..................................................................25

1. Tugas Panitia Urusan Piutang Negara (PUPN)......................................................27

2. Wewenang Panitia Urusan Piutang Negara............................................................28

3. Program Rekapitulasi Perbankan.............................................................................33

B. Kontelasi Peristiwa pada Kasus Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI) dari

Tahun 1997-2013.............................................................................................................33

C. Perkembangan Penyelesaian Piutang Negara BLBI...................................................41

D. Perkembangan Penyelesaian Bailout Bank Century..................................................49

E. Kedudukan Hukum Kredit Likuiditas Bank Indonesia dan BLBI........................... 53

BAB III PERBANDINGAN PENYELESAIAN PIUTANG NEGARA

DI JEPANG DAN KARAKTERISTIK TINDAKAN HUKUM

PEMERINTAH REPUBLIK INDONESIA DALAM PENYELESAIAN

PIUTANG NEGARA.................................................................................................................81

A. Tindakan Hukum Represif Pemerintah Jepang..........................................................81

B. Karakteristik Tindakan Hukum Pemerintah...............................................................87

1. Tindakan Hukum Kredit Likuiditas..........................................................................90

v
 2. Tindakan hukum melalui Lembaga Superbody BPPN..........................................90

3. Penanganan Kasus BLBI Sebelum Terbentuknya KPK........................................96

4. Tindakan Represif Dengan Hukum Pidana BLBI.................................................. 101

BAB IV TINJAUAN YURIDIS HUBUNGAN BANK INDONESIA

DENGAN PEMERINTAH DAN PRINSIP-PRINSIP HUKUM

PIUTANG NEGARA................................................................................................................105

A. Pengertian Umum Peraturan Perundang-undangan................................................105

B. Peran Dan Wewenang Departemen Keuangan dan Bank Indonesia.....................106

1. Peran dan Wewenang Departemen Keuangan......................................................106

2. Kebijakan Program Penjaminan Pemerintah.........................................................111

3. Kebijakan Rekapitalisasi Kredit Macet Bank BUMN............................................115

C. Peran dan Wewenang Bank Indonesia.........................................................................118

1. Kewenangan Kebijakan Moneter..............................................................................119

2. Lender of Last Resort....................................................................................................120

3. Fasilitas Dana Talangan (program Bail Out)..........................................................122

4. Instrumen Penyediaan Dana Restrukturisasi Perbankan ...................................123

D. Pengendalian dan Pengawasan Penggunaan Dana Bank Indonesia.....................124

1. Prinsip-Prinsip Pengawasan dan Pengendalian....................................................124

2. Fungsi Penggunaan Kredit Likuiditas BI.................................................................126

3. Penyimpangan Bantuan Likuiditas...........................................................................127

4. Pasca Penutupan BPPN...............................................................................................128

E. Prinsip Hukum Penyelesaian Piutang Negara.............................................................142

1. Prinsip kewenangan.....................................................................................................142

2. Prinsip Prompter Treatment (Penyelesaian sesingkat-singkatnya).................148

3. Prinsip Hak Eksekusi...................................................................................................149

BAB V KEDUDUKAN HUKUM KERUGIAN NEGARA PADA

PIUTANG NEGARA PERBANKAN DAN PERBANDINGAN

JUMLAH KERUGIAN NEGARA...........................................................................................155

A. Kerugian Negara................................................................................................................155

vi
 1. Pengertian Kerugian Negara......................................................................................155

2. Makna Kerugian Negara..............................................................................................155

3. Timbulnya Kerugian Negara......................................................................................158

4. Kredit/Piutang Negara Macet....................................................................................162

5. Pengembalian Kerugian Negara di Luar Peradilan...............................................162

6. Hukum Kejahatan Perbankan....................................................................................166

7. Masalah Penerapan Undang-Undang Tindak Pidana Ekonomi.........................168

8. Masalah Penerapan Tindak Pidana Korporasi.......................................................169

9. Aspek penyebutan tindak pidana.............................................................................169

B. Perbandingan Jumlah Kerugian Negara.......................................................................170

C. Peta Jumlah Kredit Bermasalah Bank Persero............................................................171

D. Peringkat Kredit Macet Perbankan Nasional..............................................................173

BAB VI : PRAKTIK PENYELESAIAN PIUTANG NEGARA

PERBANKAN DAN ANALISIS HASIL PENELITIAN.......................................................175

A. Praktik Penghapusan Hutang (Write Off).....................................................................175

B. Upaya Pemerintah Menyelesaikan Piutang Negara Perbankan..............................176

C. Transformasi Kelembagaan.............................................................................................180

D. Percepatan Penyelesaian Pengurusan Piutang Negara.............................................181

E. Analisis Hasil Penelitian...................................................................................................187

1. Analisis Hubungan Konsep Negara Kesejahteraan dengan BUMN...................187

2. Analisis Putusan Mahkamah Agung Tentang Penyelesaian Piutang Negara

Perbankan........................................................................................................................196
3. Kredit Macet dan Tindak Pidana...............................................................................199

4. Analisis Rancangan Undang-Undang (RUU) Piutang Negara dan

Piutang Daerah..............................................................................................................203

5. Analisis Karakter Penegakan Hukum Penyelesaian Piutang Negara...............205

6. Analisa Pendekatan Keadilan Restoratif dan Konsep RR di Dalam

Penegakan Hukum Terhadap Piutang Negara Perbankan/

Piutang Bank BUMN..................................................................................................... 215

vii
BAB VII PENUTUP................................................................................................................219

A. Kesimpulan......................................................................................................................... 219

B. Saran-saran.........................................................................................................................223

C. Rekomendasi.......................................................................................................................224

DAFTAR PUSTAKA..................................................................................................................226

LAMPIRAN...............................................................................................................................239

DAFTAR TABEL

Tabel 2.1 Bantuan Likuiditas BI 1997-1999....................................................................144

Tabel 2.2 Jenis Bantuan Likuiditas Bank Indonesia.......................................................144

Tabel 4.1 Asset Disposal Recovery Rates..........................................................................251

Tabel 4.2 Karakteristik LPS Swasta Jerman dibanding negara lainnya .....................257

Tabel 4.3 Sisa Kepemilikan Pemerintah di bank-bank BPPN......................................266

viii
Tabel 4.4 Biaya Restrukturisasi...........................................................................................268

Tabel 4.5 Pendanaan Restrukturisasi................................................................................269

Tabel 6.1 Target dan Realisasi Hasil Pengurusan Piutang Negara

Periode Tahun 2002-2009........................................................................................339

Tabel 6.2 Perkembangan Outstanding Aktif BKPN Periode

Tahun 2002-2009........................................................................................................340

Tabel 6.3 Outstanding BKPN aktif per Juli 2010..............................................................344

Tabel 6.4 Penegakan Hukum Penyelesaian Piutang Negara Perbankan

menurut Philip Nonet dan Philip Selznick............................................................409

DAFTAR GAMBAR

Gambar 1.1 Pendekatan Ekonomi menurut Pandangan Kantianisme......................21

Gambar 1.2 An example of a regulatory pyramid (from Ayres and

Braithwaite 1992).......................................................................................................23

Gambar 1.3 Toward Integration of Restorative, Deterrent and

Incapacitative Justice..................................................................................................25

ix
Gambar 4.1 Posisi Departemen Keuangan era 1968-1998..........................................207

Gambar 4.2 Struktur Umum Lembaga Pelaksana Program Penyelamatan

Perbankan.....................................................................................................................222

Gambar 5.1 Kredit Bermasalah Bank Persero.................................................................326

Gambar 6.1 Outstanding Aktif BKPN Periode Tahun 2002-2009...............................341

DAFTAR LAMPIRAN

Lampiran 1.

Lampiran 2.

x
xi
 BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Masalah

Ketika tahun 1997/1998 negara tertimpa krisis keuangan. Penyelesaian krisis
dilaksanakan oleh lembaga-lembaga beserta aparat-aparatnya, adalah Departemen
Keuangan, Bank Indonesia, Badan Penyehatan Perbankan Nasional ( BPPN ), Komite
Kebijakan Sektor Keuangan atau KSSK dan Pengadilan Niaga. Dalam penangulangan krisis ini
Pemerintah Indonesia telah menyisihkan uang negara untuk memperkuat permodalan
sejumlah bank yaitu dengan cara menerbitkan surat utang negara, jumlah surat utang negara
yang diterbitkan tersebut mencapai sekitar Rp 400 triliyun. Suatu jumlah yang besar dan
merupakan utang domestik yang selama lebih dari tiga dasa warsa sebelumnya tidak pernah
dimiliki. Program rekapitulasi perbankan ini dilaksanakan melalui Surat Keputusan Bersama
Menteri Keungan dan Bank Indonesia pada tanggal 8 Februari 1999, model kebijakan yang
secara teknis akuntansi diubah dari piutang ke hutang negara , menimbulkan dampak negatif
kepada keuangan pemerintah, jasa perbankan dan kebijakan ekonomi, serta moneter
nasional .1

Penyisihan keuangan negara pada prinsipnya dalam ketentuan-ketentuan peraturan

kelembagaan tersebut akan diselesaikan dengan hasil penjualan asset dan dengan
mengutamakan kepentingan-kepentingan swasta, dengan menjauhkan hak utamanya
sebagai eksekutor. Program ini telah mengakibatkan kerugian negara yang dalam penarikan
kembali keuangan negara menimbulkan banyak perdebatan dan polemik yang
berkepanjangan.2

Penyelesaian krisis moneter yang bertumpu pada kebijakan moneter menyisihkan uang
negara yang disertakan dalam keuangan swasta menimbulkan banyak konsekuensi hukum
yang berbeda dalam penyelesaian piutang negara, sehingga batasan-batasan pengertian
keuangan negara yang menimbulkan kerugian bagi negara, tidak lagi tunduk pada hukum
administrasi negara.

0 Beban Negara dalam bentuk SUN yang dikeluarkan sebagai konsekwensi kebijakan –kebijakan
penanganan krisi ekonomi sejak pemerintahan Presiden Soeharto, Presiden Habibie dan Presiden
Abdurahman Wahid adalah sebesar Rp 218,3 Triliyun untuk BLBI dan Penjaminan serta Rp 422,6 Triliyun
untuk rekapitulasi Perbankan,
Sejak tahun 2001 ,Pemerintahan Presiden Megawati menetapkan kebijakan –kebijakan untuk melanjutkan
penangan dampak krisis ekonomi dan kondisi perbankan,terutama yang terkait dengan pengambil alihan
asset-asset obligor serta penjualan asset tersebut . Untuk melaksanakan kebijakan tersebut ,ditetapkan TAP
MPR X/2001 dan TAP MPR VI /2002 yang mengamanatkan pelaksanaan kebijaksanaan MSAA dan MRNA
secara konsisten sesuai dengan Undang-Undang nomor 25 /2000 Propernas . Selanjutnya Pemerintahan
Presiden Megawati menerbitkan INpres nomor 8 Tahun 2002 yang memberikan jaminan Kepadtian Hukum
kepada obligor yang koperatif dan memberikan sanksi kepada
yang tidak kooperatif. ( Djony Edward – BLBI Extraordinary Crime ,suatu analisis Historis dan
Kebijakan , halaman 379 )

0Tindakan pengambil alihan tagihan BLBI oleh pemerintah dalam hal ini Departemen Keuangan dalam
bentuk penerbitan surat utang negara . Namun ketidak sepakatan yang berlarut dalam rangka
penyelesaian pembagian beban biaya yang ditimbulkan dari BLBI tersebut menunjukan bahwa dasar
kebijakan yang menjadi acuan dalam melaksanakan BLBI tidak jelas ,yang akhirnya juga penanganan
Piutang negara pada bank-bank yang mendapat dana BLBI oleh BPPN mengalami kehilangan kekutan
hukumnya. Problem hukum ini diperparah lagi dengan upaya mempercepat penyehatan perbankan yang
tidak didukung oleh BAPEPAM yang menentang program rekapitulasi perbankan.- Kusumaningtuti, SS –
Peranan Hukum Dalam Penyelesaian Krisis Perbankan., hal 157.
1
 Hal ini terutama terasa sekali setelah selesai penanganan penyelesaian krisis perbankan
yang menimbulkan piutang negara perbankan macet. Aspek hukum kebijakan bagi
pengkondisian yang dipilih tidak secara konsisten dan berkesinambungan, sehingga
mendorong perubahan kebijakan krisis menjadi problem baru dalam tata kelola
administrasi negara, dimana penyelesaian piutang negara tunduk pada penyelesaian hukum
privat.3

Krisis perbankan yang merebak pada tahun 1997-1998 yang mendorong perubahan
regulasi di bidang perbankan menjadi posisi sulit pemerintah bertindak represif, menarik
kembali piutang negara secara cepat, dikarenakan lembaga khusus yang menangani piutang
negara perbankan telah mengalami perobahan paradigma, pergeseran ini terutama terjadi
yaitu mengenai tata kelola keuangan negara yang disisihkan sebagai penyertaan modal
dalam perseroan (Persero) harus tunduk pada prinsip-prinsip Good Corporate Governance.4

Perubahan dan reformasi hukum ini tampak pada pemisahan kekayaan negara, ini
mengandung makna dan konsekuensi, yaitu pemerintah menyisihkan kekayaan negara
untuk dijadikan modal penyertaan guna dijadikan modal pendirian perusahaan umum atau
perseroan, atau untuk menambah dan memperkuat struktur permodalan perusahaan umum
atau perseroan terbatas dalam meningkatkan kegiatan usahanya.

Pengertian pemisahan Kekayaan Negara berdasarkan penjelasan pasal 4 ayat (1)

Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003, tentang BUMN mempunyai arti sebagai berikut:

Yang dimaksudkan dengan dipisahkan adalah pemisahan kekayaan negara dari

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara untuk dijadikan Penyertaan modal –
Pada BUMN untuk selanjutnya pembinaan dan pengelolaannya tidak lagi
didasarkan pada sistem Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara , namun
pembinaan dan pengelolaannya didasarkan pada prinsip-prinsip perusahaan yang
sehat.

Lebih jauh lagi penangan terhadap piutang negara yang disebabkan oleh keikutsertaan
pemerintah dalam perseroan yang berbentuk modal saham perseroan pada perbankan, pada
pemulihan krisis perbankan pada kurun waktu 1997-1998 tersebut, arah kebijakannya telah
mengesampingkan kepentingan hukum khusus, dengan mengedepankan kebijakan makro
ekonomi, yaitu dengan kurang kuatnya bentuk produk hukum sebagai dasar hukum

3
Dengan telah dikembalikannya pengurusan Piutang Negara kepada peradilan umum, maka segala hal
yang menyangkut piutang negara pebankan macet, tidak memiliki kekuatan eksekusi , hal mana
sebagaimana ditentukan Peraturan Pemerintah RI nomor 33 Tahun 2006 tentang Perubahan atas
Peraturan Pemerintah Nomor 14 Tahun 2005 Tentang Tata Cara Pengahapusan Piutang
Negara/Daerah ,yang mengatur pasal II , pengurusan Piutang perusahaan Negara/Daerah untuk
selanjutnya dilakukan sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku dibidang
Perseroan Terbatas dan Badan Usaha Milik Negara beserta peraturan pelaksanaannya.

0Djisman S Simanjutak dalam Good Corporate Governance In Post Crisis Indonesia : Initial Condition
,Windows of Opportunity and Reform Agenda 2001
Implementasi GCG di BUMN didasarkan pada Keputusan Menteri BUMN No 117 /M.MBU/2002 .
Keputusan tersebut dimaksudkan untuk menjadikan GCG menjadi dasar operasional BUMN BUMN dengan
asset lebih dari satu triliyun rupiah, yang menyerap dana publik dan telah tercatat di Bursa wajib memiliki
komite Audit dan sekretaris Perusahaan ( Ridwan Khairandy. 2007. Good Corporate Covernance .
Yogyakarta: Total Media ,hal.19

2
 pada landasan pendirian BPPN dan juga politik hukum seperti yang terdapat pada tugas
BPPN menjelang akhir. 5

Akumulasi jumlah Piutang negara yang penangannya diserahkan pada BPPN sebagai
lembaga khusus beraakhir tanpa ada ketegasan berapa jumlah yang tersisa dari keuangan
negara yang dijadikan modal dalam penyelesaian kredit bermasalahan tersebut, karena
dengan landasan hukum penyelematan krisis, telah masuk pemikiran baru dengan
ditemukannyaa suatu paham yang berbeda dalam penyelesaian piutang negara. 6

Reformasi hukum yang sedang berjalan seperti mengamandemen peraturan-peraturan

perbankan, undang-undang Bank Indonesia Undang-Undang Keuangan Negara dan Undang-
Undang Perbendaharaan Negara, Undang-Undang Kekayaan Negara, Undang-Undang
Penanaman Modal, Undang-Undang Perseroan Terbatas, serta Undang-Undang Administrasi
Pemerintahan, dengan model kebijakan pemisahan pengawasan. 7 Hal ini semakin jauh dari
harapan untuk dapat memberikan suatu kepastian hukum bagaimana penyelesaian piutang
negara khususnya dalam bidang perbankan dapat diselesaikan secara cepat.

Kekuatan eksekusi pada piutang negara yang pada mulanya diadakan oleh undang-
undang telah dianulir karena Pemerintah dalam penegakan hukum lebih mengedepankan
mediasi. Hal ini dapat dilihat bagaimana penyelesaian BLBI yang dilakukan oleh BPPN
dengan mekanisme perdata yaitu dengan MSAA dan MRNIA, sehingga piutang negara banyak
diselesaikan diluar pengadilan. Ironisnaya mengesampingkan kekuatan eksekusi yang
terdapat pada Piutang Negara.8

0 Kusumaningtuti SS. 2009. Peranan Hukum Dalam Penyelesaian Krisis Perbankan di Indonesia. Jakarta:
Rajawali press, hal 132

1 Dalam program rekapitulasi perbankan , Pemerintah dalam mengatasi krisis perbankan adalah melalui program
rekapitulasi perbankan . Apabila kebijakan ini yang diberlakukan ,pemerintah tidak perlu membayar dana pihak
ketiga maupun kewajiban bank yang dijamin pemerintah karena dalam program ini bank peserta rekap masih
beroperasi secra normal.selain itu ,biaya rekapitulasi perbankan dianggap lebih rendah daripada biaya likuidasi
yang meliputi biaya nasabah dan biaya gaji pegawai. Dengan program ini Pemerintah Indonesia memperkuat
permodalan sejumlah bank dengan cara menerbitkan surat utang negara mencapai sekitar Rp 400. triliyun -
(Kusumaningtuti SS. 2009. Peranan Hukum Dalam Penyelesaian Krisis Perbankan di Indonesia. Jakarta:
Rajawali press, hal .111 )

2 Hipotesis teori tersebut sangat kuat dengan Otoritas Jasa Keuangan / Financial Service Authority (OJK/FSA ).
Selalu yang dipakai adalah amanat Undang-Undang Bank Sentral 23/1999. Pembentukan lembaga pengawas
yang baru ini selain mengikuti tren pemisahan pengawasan bank di negara maju seperti Inggris dan Australia,
juga didorong krisis perbankan 1998 . Krisis ini sebagai bukti kegagalan BI melakukan fungsi pengawasan.
Ibaratnya asal bukan BI semua akan beres. Padahal negara pelopornya ( pemerintah Inggris ) dengan model
pemisahan pengawasan ini sudah tidak memakainya lagi dan sekarang model pengawasan jalur keuangan
dikembalikan ke Pemerintah penuh ( Kompas 28 juni 2010 ,opini Abdul Mongid tentang Pasca Pembubaran
FSA di Inggris).

3 Kebijakan Penyelesaian Piutang Negara BLBI ini akhirnya bermuara pada penyelesaian keperdataan, dimana
pemerintah tidak melakukan tuntutan pidana kepada para banker, yang dapat mengembalikan seluruh hutangnya yang
timbul dari penyaluran BLBI , kemudian diadakan kesepakatan bersama antara Pemerintah Indonesia dengan Debitur
dengan membuat Master Setlement Acquisition Agremeent ( MSAA ) dengan klausula hukumnya yang dinamakan
Release And Discharge , yaitu pembebsan dari tuntutan pidana, sedangkan kepada Debitur yang assetnya tidak
mampu memnuhi kewajibannya dibuat kesepakatan Master Refinancing And Note Issuances Agreement
( MRNA ),dimana pihak debitur harus menyerahkan assetnya jika nantinya asset yang sudah diserahkan tersebut
ternyata tidak mencukupi atau dibawah kewajibannya. Dengan skema pembayaran hutang seperti ini , maka sudah
dapat diduaga bahwa penggelembungan nilai asset sangat merajalela terjadi sangat
3
 Kebijakan penyelesaian perbankan sebelum krisis, masih berpijak pada ketentuan
kedudukan keuangan negara didalamnya kekayaan negara yang tidak dipisahkan sehingga
penyelesaian kredit macet bank-bank pemerintah, masih dikatagorikan sebagai Piutang
Negara Perbanakan, yang penagihan dan penyelesaiannya melalui PUPN. 9

Problem kronik hukum semacam ini, dalam posisi antara negara dan swasta, bahwa
keikutsertaan negara dalam badan hukum privat harus tunduk pada hukum privat, sehingga
pola pemahaman yang demikian dapat menyebabkan dua makna pengertian antara yuridis
dan ekonomis, yang saling bertentangan. Ketika keuangan negara disisihkan dalam
penyertaan modal swasta, maka yang sangat dibutuhkan adalah meletakan dasar dan
pemikiran dan persepsi ekonomisnya kearah usaha menegakan “Good corporate
governance”, namun akan berbeda bila terdapat dalam pengelolalan tersebut menimbulkan
pengertian “ Merugikan keuangan Negara “.

Munculnya berbagai teori korporasi sangat berpengaruh terhadap BUMN yang model
pengelolaanya diarahkan pada GCG, dalam struktur pembentukan BUMN ini ada dua sistem
hukum yang dapat mempengaruhi terhadap sistem pertanggungan jawab dan pengawasan,
sehingga pemahaman dan pengertian terhadap keuangan negara yang disishkan sebagai
modal perseroan, mendapat pemahaman yang berbeda dan ternyata dampaknya sangat
terasa ketika terjadi pada perbutan hukum yang merugikan keuangan negara. Sistem Anglo-
American atau Comon Law dan Continental European atau Civil Law, Sistem Common Law,
memandang perbuatan yang merugikan keuangan perusahaan, harus dilihat dari sisi
managemen. Sedangkan dalam sistem Civil Law harus dilihat dari sisi dominasi pemegang
saham pengendali.10

Pola pemahaman pertama tersebut diatas yaitu menganut sistim Common Law inilah
yang dikandung oleh Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik
Negara ( BUMN ) menegaskan status hukum Persero adalah murni badan hukum perdata.
Demikian pula hubungan usaha diatur menurut hukum perdata serta tidak memiliki fasilitas
negara. Transformasi hukum semacam ini yaitu status yuridis badan hukum, akan berakibat
terhadap aspek kerugian negara, hal inilah yang selalu diidentikan dengan keuangan negara,
sehingga mungkin perbuatan tindak pidana korupsi seseorang dalam perseroan terbatas
(persero) yang sahamnya antara lain dimiliki negara berarti secara formal melawan hukum
dan memperkaya diri, orang lain atau suatu badan. Akan tetapi secara materil tidak
merugikan keuangan negara, karena posisi dan status hukum keuangan negara dalam
perseroan tersebut bukan lagi merupakan keuangan negara, melainkan keuangan milik
badan hukum lain yang berstatus hukum perseroan, dimana pemerintah

mencolok mata. Anehnya , hal seperti ini dibiarkan oleh pemerintah meskipun hal tersebut terjadi didepan mata.
( Fuady. M. 2004. Bisnis Kotor Anatomi Kejahatan Kerah Putih . Bandung: Citra Aditya, hal. 113 ).

0 Dalam Masa Pemerintahan Orde Lama sampai dengan Pemerintahan Orde Baru , penyelesaian piutang
negara Melalui lembaga khusus yang dinamakan PUPN, dasar hukumnya adalah Dengan Peraturan
Pemerintah pengganti Undang-Undang Prp Nomor 49 Tahun 1960, selanjutnya pemerintah pada tahun
1991 mengeluarkan Keputusan Presiden Nomor 21 Tahun 1991 tentang Badan Urusan Piutang Negara
dan Lelang Negara ( BUPLN ), lembaga khusus ini diberi tugas mengawasi kredit dari bank-bank
BUMN /BUMD

1 Khairandy, R. 2003. Itikad Baik Kebebasan Berkontrak. Jakarta: Fakultas Hukum Pascasarjana UI, hal. 19

4
 sebagai pemilik saham mempunyai kedudukan hukum yang sama dengan pemilik saham
swasta.11

Pencampur adukan posisi dan status hukum keuangan negara dalam hukum pidana
korupsi juga mengesampingkan pemisahan negara berdasarkan hukum peranan dan
statusnya sebagai badan hukum publik dan badan hukum privat. 12

Keuangan negara yang disisihkan sebagai penyertaan modal yang dikelola oleh BUMN,
perlu dilakukan reposisi dan redifinisi mengenai pengertian keuangan negara, selama ini
pengertian keuangan negara hanya dapat dibedakan dalam pengertian yaitu pengertian
dalam arti sempit, dan pengertian dalam arti luas. 13

Pemahaman tersebut di atas lebih diarahkan pada dua hal; yaitu hak dan kewajiban
negara yang timbul dan makna keuangan negara. Adapun yang dimaksud dengan hak
tersebut adalah hak menciptakan uang, hak mendatangkan hasil, hak melakukan pungutan,
hak meminjam dan hak memaksa. Adapun kewajiban adalah kewajiban menyelenggarakan
tugas negara demi kepentingan masyarakat dan kewajiban membayar hak-hak tagih pihak
ketiga berdasarkan hubungan hukum atau hubungan hukum khusus. Dalam ketentuan ini
maka dibentuklah lembaga-lembaga khusus yang dapat menangani Piutang Negara
perbankan yang macet.14

Langkah-langkah penyelesaian Piutang Negara Perbankan dengan Kebijakan

penyelamatan yang dilakukan oleh Pemerintah Indonesia dilakukan dengan cara khusus

5888 Soeriaatmadja, AP. 2009. Keuangan Publik dalam Prespektif Hukum. Jakarta: Raja Grafindo
Persada ,hal.119

5889 Penerapan asas-asas hukum pidana korupsi yang demikian mengaburkan dan tidak membedakan
bentuk kerugian negra seperti terlihat dalam Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 jis Undang-Undang
Nomor 20 Tahun 2000. Analogi ini dapat dijelaskan bilamana pesero tersebut mengalami pailit . jelaskan
bilamana pesero tersebut mengalami pailit . Pernyataan pailit tersebut tidak mengakibatkan negara pailit
juga. Mungkin ini sebagai bukti analogi hukum yag sesat dimana bilamana melihat terpisahnya negara
sebagai badan hukum publik dengan keuangannya dalam bentuk saham dalam persero.
Kekisruhan penerapan hukum semcam ini disebabkan tidak dapat melihat hukum secara murni
sebagaimana dikembangkan oleh aliran Sheine Rehctslehre dar Von Savigny . Memang dalam kondisi dan
situasi tertentu diperlukan pendekatan secara sosiologis . tapi untuk kasus tertentu dimana pendekatan
tersebut dapat mengaburkan batasan hukum murni yang dapat memberikan dampak kepastian hukum ,
pendekatan sosiologis tidak perlu dilakukan demi kepastian hukum. ( Seperti Kasus Shahrir Sabirin )
dalam Soeriatmaja, AP. 1993. Laporan Penelitian Aspek-Aspek Hukum dalam Penyelesaian Piutang Negara.
Jakarta: Departemen Kehakiman Badan Pembinaan Hukum Nasional, hal.120

5890 Pengertian keuangan negara diartikan secara sempit adalah keuangan negara dalam semua aspek
yang tercakup dalam APBN yang diajukan oleh pemerintah kepada DPR setiap tahunnya , dengan
demikian APBN adalah diskripsi keuangan negara dalam arti sempit sehingga pengawasan terhadap
APBN juga merupakan pengawasan keuangan negara. Sedangkan keuangan negara dalam arti luas adalah
meliputi keuangan negara yang berasal dari APBN, APBD , BUMN, BUMD ,dan pada hakekatnya adalah
seluruh harta kekayaan negara sebagai suatu sistem keuangan negara. Pemahaman yang terakhir yaitu
dalam arti luas yaitu segala aktifitas yang berkaitan erat dengan uang yang diterima atau dibentuk
berdasarkan hak istimewa negara untuk kepentingan publik.

5891 Penjelasan Undang-Undang No 49 Prp Tahun 1960 Tentang Panitia Urusan Piutang Negara pasal 6-8.
5
 yang tidak tunduk pada Hukum Acara Perdata (HIR), hal ini disebabkan karena sifat
hukumnya yang melekat pada Piutang Negara yaitu memiliki kekuatan Hak Eksekusi. 15

Untuk mengetahui mengapa kebijakan penyelesaian Piutang Negara perbankan

mengalami pergeseran dan bagaimana arah kebijakan hukumnya, maka perlu memperoleh
gambaran langkah-langkah yang dilakukan oleh Pemerintah Indonesia dari era
pemerintahan Orde Lama, Orde Baru dan Pemerintahan Reformasi.

Pada masa awal pemerintahan Negara Republik Indonesia, dengan telah dikeluarkan
beberapa kebijakan Perbankan ( dengan dikeluarkannya Undang-Undang No 24 tanggal 15
Desember 1951 ,setelah melakukan nasionalisasi De Javasche Bank , maka Undang-undang
De Javasche Bank [De Javasche Bankwet ) Tahun 1922, telah diganti dengan Undang-Undang
no 11 /1953 tanggal 29 Mei 1953 Yaitu Undang-Undang Pokok Bank Indonesia ). 16 Seiring
dengan perkembangan perbankan di tanah air , kebijakan penyelesaian piutang negara juga
kemudian diadakan agar semua permasalahan yang menyangkut piutang negara dapat
secara cepat diselesaikan, di masa Pemerintahan Orde lama, lembaga yang menangani untuk
penyelesaian piutang negara diserahkan kepada Panitia penyelesaian piutang Negara,
susunan dan wewenangnya telah diatur dalam Keputusan Penguasa Perang Pusat Kepala Staf
Angkatan darat No. Kpts/Peperpu/0241/1958 dan selanjutnya peraturan-peraturan yang
bersangkutan dengan itu berdasarkan Undang-Undang Keadaan Bahaya 1957(Lembaran
Negara Tahun 1957 No 160 ) berhubungan dengan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-
Undang No 23 Tahun 1959 tentang keadaan bahaya 1959 ( Lembaran negara Tahun 1959 No
139 ).17

Kepada Panita tersebut diberikan tugas untuk menyelesaikan utang-utang kepada

Negara yang oleh berbagai kesulitan sukar sekali ditagihnya, dengan mempergunakan
kekuasaan-kekuasaan yang tercantum dalam Peraturan Penguasa Perang Pusat yang
bersangkutan, sehingga penagihan-penagihan piutang termaksud seumumnya memuaskan,
hasilnya yang mana tidak akan tercapai apabila prosedur-prosedur yang biasa seperti
disediakan oleh H.I.R (Staatsblad 1941 No. 44 Pasal 195 dan seterusnya) dituruti. Maka
semua peraturan Penguasa Perang Pusat tidak berlaku lagi, karena sejak mulai tanggal 16
Desember 1960 berdasarkan pasal 61 Peraturan Pemerintah Pengganti Undang- undang No.
23 Tahun 1959 tentang keadaan bahaya (Lembaran Negara Tahun 1960 No. 66) . Oleh karena
penagihan piutang negara secara singkat dan efektif itu, terutama terhadap para penanggung
utang yang “nakal” dan dengan tindakannya terang-terangan merugikan negara, dalam
keadaan dewasa ini masih dianggap perlu, maka agar perubahan-perubahan di bidang
hukum dapat dipertanggungjawabkan, maka peraturan tentang susunan, tugas dan
wewenang Panitia Penyelesaian Piutang Negara termaksud akan diteruskan dalam bentuk
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang. Pertimbangannya adalah panitia ini tidak
saja bertugas untuk menyelesaikan piutang-piutang negara, akan tetapi lebih dari itu, maka
meskipun kata-kata tentang ini dimaksudkan adalah negara, maka dirasakan perlu untuk

23 Pola penanganan Piutang Negara yang sesingkat-singkatnya ( Prompter Treatment ). Apabila penanganan
piutang negara kepada PUPN , maka hubungan hukumnya bersifat sub-ordinasi ,artinya kedudukan para pihak
tidak mempunyai kewenangan atau hak yang sama. Pihak Kreditor melalui PUPN mempunyai kewenangan yang
lebih tinggi dari debitor , sehingga PUPN dapat menggunakan upaya paksa , surat paksa ini menurut ketentuan
pasal 6 huruf a UU no 49 Prp 1960 diberikan suatu Title Eksekutorial.

24Ibrahim, Johanes. 2004. Bank Sebagai Lembaga Intermediasi Dalam Hukum Positif . Bandung: Utomo
,Bandung, hal. 51

25Supramono, Gatot. 1996. Perbankan dan Masalah Kredit Suatu Tinjauan. Jakarta: Penerbit Jambatan ,
hal.268
6
 mengubah istilah “penyelesaian” pada nama panitia ini karena istilah pengurusan
mempunyai pengertian yang lebih luas dari pada penyelesaian.

Supaya penagihan piutang negara itu pada satu pihak berlaku secara cepat dan efisien
dan pada lain pihak para penanggung utang mendapat jaminan-jaminan hukum, maka
dengan panitia dengan syarat-syarat tertentu diberi hak kekuasaan untuk menagih piutang
negara yang dimaksud dalam peraturan ini sesuai dengan cara yang ditentukan dalam
“Undang-undang Penagihan Pajak Negara dengan Surat Paksa” (Lembaran Negara tahun
1959 No. 63). Perkembangan selanjutnya pada masa Pemerintahan Orde Baru, Kebijakan
mengenai penyelesaian Piutang Negara Perbankan, masih mempertahankan model lembaga
khusus, dengan Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 11 Tahun 1976 tentang
Panitia urusan Piutang Negara dan Badan Urusan Piutang Negara, memberikan peran yang
lebih luas pada PUPN, lembaga ini diberi tugas untuk mengurus dan menagih piutang negara
dengan prosedur hukum tanpa mencabut kekuasaan pengadilan umum untuk mengadili
sengketa utang piutang pada umumnya. Sutan Remy Sjahdeini, menyatakan kedudukan
PUPN merupakan peradilan semu (quasi rechtspraak) karena PUPN merupakan badan
peradilan yang dilakukan oleh pihak ketiga yang tidak memihak/berkepentingan dalam
menyelesaikan sengketa utang piutang negara.18

PUPN adalah suatu panitia, sehingga untuk pelaksanaan penyelenggaraan wewenang dan
tugas yang dimiliki PUPN dibentuk lembaga yang disebut Badan Urusan Piutang Negara
(BUPN) berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 11 tahun 1976 tanggal 20 Maret 1976
tentang Panitia Urusan Piutang Negara dan Badan Urusan Piutang Negara. BUPN adalah
badan yang menyelenggarakan pelaksanaan pengurusan piutang negara yang terhutang
kepada instansi-instansi pemerintah/Badan-badan usaha negara, atau badan-badan lainnya
baik di pusat maupun di daerah yang secara langsung atau tidak langsung dikuasai negara
berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Dalam Pasal 3 ayat ( 1 ) Keputusan Presiden RI no 11 Tahun 1976, Susunan PUPN terdiri
dari unsur-unsur :

23 Seorang Ketua Merangkap Anggota .

24 Seorang Wakil dari Departemen Keuangan sebagai anggota
25 Seorang Wakil dari Departemen Pertahanan dan Keamanan ( HANKAM ) sebagai anggota
26 Seorang Wakil dari Kejaksaan Agung sebagai anggota.
27 Seorang Wak il dari Bank Indonesia sebagai anggota.

Perbedaan yang menyolok antara Kebijakan Pemerintahan Orde Lama dan Orde Baru
hanya mengenai pengangakatan anggota-anggota PUPN, dalam penjelasan pasal 2 Undang-
Undang Prp Tahun 1960, anggota-anggota PUPN diangkat dengan Keputusan Menteri
Pertama, namun dalam pasal 4 Keppres No 11 Tahun 1976 disebutkan bahwa pengangkatan
dan pemberhentian Ketua dan Anggota PUPN ditetapkan dengan Keputusan Presiden,
peraturan ini tampak tidak sejalan dengan peraturan yang lebih tinggi atau diatasnya.

Selanjutnya dalam tahun 1991, pemerintah mengeluarkan Keputusan Presiden Nomor

21 tahun 1991 tentang Badan Urusan Piutang dan Lelang Negara (BUPLN). BUPLN adalah
lembaga yang berada di bawah dan bertanggung jawab langsung kepada Menteri Keuangan
yang memiliki tugas menyelenggarakan urusan piutang negara dan lelang baik yang berasal

23 Lihat Sutan Remy Sjahdeini, “Masalah Jaminan Dalam Pemberian Kredit “ Makalah disajikan dalam
pertemuan ilmiah “Penyajian Hasil Penelitian Tentang Aspek-Aspek Hukum Masalah Jaminan Kredit “
diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional, Jakarta, tanggal 28-30 September 1999, hal. 65
7
 dari penyelenggaraan pelaksanaan tugas panitia Urusan piutang Negara maupun
pelaksanaan kebijaksanaan yang ditetapkan oleh Menteri Keuangan dan peraturan
perundangan yang berlaku.

Peran Lembaga khusus (PUPN) ini lebih luas disamping sebagai badan peradilan semu
juga diberi tugas mengawasi piutang /kredit yang telah dikeluarkan oleh negara atau badan-
badan negara, apakah kredit itu benar-benar dipergunakan sesuai dengan permohonan
dan/atau syarat-syarat pemberian kredit dan menanyakan keterangan yang berhubungan
dengan itu kepada bank-bank dengan menyimpang dari ketentuan-ketentuan dalam
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang no 23 tahun 1960 yang telah dirubah
menjadi Undang-Undang No 7 tahun 1992 mengenai Perbankan yaitu mengenai rahasia
bank. Disamping itu juga PUPN juga diberi tugas melikuidasi badan-badan negara
sebagaimana diatur dalam pasal 5 undang-undang tersebut ditetapkan bahwa dengan
Keputusan Menteri Keuangan kepada PUPN dapat ditugaskan untuk bertindak selaku
likuidator dari suatu badan negara yang telah dinyatakan dilikuidasi. Dalam kasus Bank
Suma misalnya bank ini kemudian dicabut izinnya oleh pemerintah dan dilikuidasi.
dikarenakan pada bulan November 1992 bank ini menunjukan gagal bayar dimana posisi
kredit yang macet sejumlah 1,6 milyar dari yang disalurkan kepada masyarakat berjumlah
1,8 milyar, dan kredit yang lancar hanya 0,2 milyar, penutupan bank ini disebabkan oleh
besarnya kredit macet, sehingga pemerintah mengambil alih pengurusan kredit macet ini
menjadi piutang negara yang penyelesaiannya dilakukan oleh PUPN. Dalam kurun
pemerintah Orde Baru timbul gagasan memberi peran kepada Kejaksaan untuk
menyelesaikan kredit macet, gagasan ini timbul dikarenakan tidak adanya sanksi terhadap
pelanggaran kewajiban piutang negara diserahkan kepada PUPN dan pelanggaran larangan
penyerahan piutang negara kepada Pengacara, maka timbulah gagasan dari pejabat Bank
Indonesia ini untuk meminta kepada Jaksa Agung agar ikut menangani dan menyelesaikan
kredit macet. Dan kemudian pada bulan April 1993 Jaksa Agung Singgih merespon gagasan
ini, bahwa kejaksaan siap menjadi tukang tagih kredit macet. Maka pada priode ini dan
setelahnya banyak dijumpai di masyarakat debitur bank-bank pemerintah yang macet
dipanggil kejaksaan dan dengan cara-cara yang sangat represif para debitur macet ini
diberikan batas waktu untuk membayar hutang-hutangnya.

Pada masa pemerintahan Orde baru , kebijakan Penyelesaian Piutang Negara

perbankan, tidak jauh berbeda dengan sistem yang diterapkan pada pemerintahan
sebelumnya , dimana konsepsi dasar dari penarikan kembali dana yang disalurkan kepada
masyarakat melalui perbankan pemerintah, diselesaikan melalui pola-pola represif yang
mengesamping azas keseimbangan dimana kedudukan para pihak adalah sub-koordinat,
para pihak tidak diberikan wewenang dan kekuasaan yang sama dalam penangan piutang
negara. Pihak Kreditur melalui PUPN mempunyai kewenangan yang lebih tinggi dari debitur
dari debitur ,sehingga PUPN dapat menggunakan uapaya paksa ,misalnya surat paksa,
pemblokiran, dan sandera. Surat Paksa berdasarkan Pasal 6 huruf a Undang- Undang Nomor
49 Prp Tahun 1960, diberikan suatu title EKSKUSITORIAL, sehingga jika debitur, tidak
memenuhi kewajibannya, maka kreditur melalui PUPN dapat menggunakan alat-alat
kekuasaan Negara dalam penagihan piutang negara tersebut. 19

Konsep dasar kebijakan penyelesaian piutang negara adalah penyelesaian hutang-

hutang kepada badan-badan, baik yang langsung maupun tidak langsung dikuasai negara,
tidak menggunakan lembaga pengadilan, tetapi melalui PUPN sebagai lembaga yang khusus

5888 Sianturi . P.T. 2008. Perlindungan Hukum Terhadap Pembeli Barang Jaminan Tidak Bergerak
Melalui Lelang . Bandung: Penerbit Mandar Maju, hal. 70
8
 untuk mengurus piutang negara, yang diberi kewenangan dan kekuasaan seperti
kewenangan dan kekausaan yang dimiliki pengadilan 20

Tumbangnya pemerintahan Soeharto pada tanggal 22 Mei Tahun 1998. Republik

Indonesia memasuki babak baru pemerintahan. Pergantian pemerintahan yang
mengedapankan sistem Demokrasi, dan demokrasi berarti pelibatan rakyat dalam proses
politik yang tidak berhenti setelah pemilu usai, dan kemudian para wakil rakyat bebas
mendiktekan kemauannya ” atas nama kepentingan rakyat”. Partisipasi publik adalah proses
yang melekat dalam sistem politik. Dari sisi pandangan inilah kebijakan publik mendapatkan
pemahaman yang lebih memadai dalam pemerintahan reformasi lebih mengutamakan tata
kelola sebagai negara modern hari ini dan kedepan. 21

Dalam masa transisi pemerintahan reformasi ini kurun waktu tahun 1998-2003
permasalahan-permasalahan diberbagai aspek kehidupan bernegara menguras energi
sumberdaya keuangan negara. Diantaranya adalah piutang negara perbankan yang
disebabkan oleh adanya kebijakan pemerintah orede baru yang memerintahkan Bank
Indonesia untuk mengucurkan dana talangan kepada bank-bank nasional yang terkena
dampak krisis moneter, dengan memberikan Bantuan Likuiditas Bank Indonesia. Bantuan
Likuiditas Bank Indonesia (BLBI) adalah suatu kebijaksanan dari pemerintahan dan Bank
Indonesia dimana Bank Indonesia menyuntik dana kepada bank-bank nasional yang sedang
berada dalam kesulitan dana agar bank- bank tersebut dapat membayar kepada para
deposannya masing-masing, sehingga dapat terhindar dari terjadinya kepanikan masyarakat
gagal bayar dari bank tersebut kepada deposannya. Dengan demikian lewat peluncuran
Bantuan Likuditas Bank Indonesia (BLBI), pemerintah memberikan jaminan umum (blanket
gurantee) kepada masyarakat penyimpan dana bahwa uang simpanannya tidak akan hilang
jika terjadi sesuatu atas bank tersebut. Lembaga blanket guarantee ini diperlukan terutama
sebelum adanya lembaga penjaminan simpanan yang khusus.

Kebijaksanaan bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI) ini sudah mulai digulirkan
sejak tahun 1997 dan terus berlanjut. Akhirnya keseluruhan Bantuan Likiditas Bank
Indonesia (BLBI) tersebut membengkak menjadi Rp145.000.000.000.000,00 ( seratus empat
puluh lima trilliun rupiah). Pengucuran Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI) tersebut
diawali oleh instruksi Presiden Soeharto kepada menteri keuangan (Mar’ie Muhammad) dan
gubernur Bank Indonesia (Sudradjat Djiwandono) dalam sidang kabinet tanggal 3
September 1997. Dipertegas dengan surat perintah dari presiden tanggal 27 Desember 1997
yang ditujukan kepada gubernur Bank Indonesia, dalam hal ini dikirim lewat menteri
Sekretaris Negara saat itu yaitu M Moerdiono.22

Pada tahun 1998, pemerintah mengeluarkan kebijakan dalam tata kelola perbankan,
dimana Undang-Undang No 7 Tahun 1992 tentang perbankan dirubah dengan Undang-
Undang no. 10 Tahun 1998, perubahan ini sekaligus memulai babak baru penyelesaian
piutang negara mengenai BLBI diselesaikan dengan membentuk badan baru yang secara
khusus untuk menyelematkan keuangan negara yang diselewengkan oleh para debitur
(banker) nakal. Kebijakan ini adalah untuk menindaklanjuti laporan dari Badan Keuangan
dan Pembangunan (BPKP), pada tanggal 14 mei 1999 dengan hasil disclaimer. Dikarenakan
masalah penyaluran Bantuan Likuiditas Bank Indoneisia, maka Dewan Perwakilan Rakyat

0 Soeriaatmaja, AP. 1993. Laporan Penelitian Aspek-Aspek Hukum Dalam penyelesaian Piutang Negara.
Jakarta: Departemen Kehakiman Badan Pembinaan Hukum Nasional , hal 87

1 Nugroho, Riant . 2008. Public Policy . Jakarta: Gramedia, hal 13

2 Munir, Fuady. 2004. Bisnis Kotor :Anatami Kejahatan Kerah Putih. Bandung: Citra Adrya, hal.105
9
meminta pada Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) untuk melakukan audit investigasi
terhadap Bantuan Likuidasi Bank Indonesia (BLBI), yang akhirnya keluar angka
penyelewengan sebesar Rp 135.000.000.000.000.000,- (seratus tiga puluh triliyun rupiah)
atau 96 % dari keseluruhan Bantuan Likuidatas Bank Indonesia yang telah dikucurkan yaitu
sejumlah Rp 145.000.000.000.000.000,- ( seratus empat puluh lima triliyun rupiah ).

Kebijakan penyelesaian Piutang Negara BLBI mengacu pada ketentuan pasal 37 A

Undang-undang no 10 Tahun 1998, tentang Perbankan. Pasal 37 A ,angka 3 huruf h
menyebutkan bahwa untuk menjalankan program penyehatan perbankan, badan khusus
yang dimaksud adalah Badan penyehatan perbankan Nasional (BPPN), dapat melakukan
penyertaan modal sementara pada bank secara langsung atau melalui pengkonversian
tagihan badan khusus menjadi penyertaan modal pada bank. Maka untuk mendukung
ketentuan pasal ini pemerintah akhirnya mengeluarkan beberapa peraturan tentang Badang
khusus ini antara lain:

23 Keputusan Presiden Nomor 26 Tahun 1998 tentang Jaminan Terhadap

Kewajiban Pembayaran bank Umum.
24 Keputusan Presiden Nomor 27 Tahun 1998, tentang pembentukan Badan
Penyehatan Perbankan Nasional ( BPPN ).
25 Peraturan Pemerintah Nomor 17 Tahun 1999, tentang Badan Penyehatan
Perbankan Nasional ( BPPN )
26 Surat keputuan Menteri Keuangan Republik Indonesia Nomor
26/KMK/017/1998, tentang syarat dan tata cara Pelaksanaan Jaminan
Pemerintah terhadap Kewajiban Pembayaran Bank Umum.

Kemudian pada periode tahun 1999 sampai dengan 2003 ini kebijakan mengenai
penyelesaian piutang negara perbankan, masih melanjutkan konsepsi adanya lembaga
khusu, yaitu BPPN untuk menyelesaikan Piutang Negara BLBI, sementara yang untuk
menyelesaikan piutang perbankan yang diakibatkan kredit macet bank BUMN ,melalui
PUPN, hal ini berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 177 tahun 2000 tanggal 15
Desember 2000 tentang Susunan Organisasi dan Tugas Departemen. Keputusan Menteri
Keuangan Nomor 2/KMK.01/2001 tentang Organisasi dan Tata Kerja Departemen
Keuangan, BUPLN diubah menjadi nama Direktorat Jenderal Piutang dan Lelang Negara
(DJPLN). DJPLN adalah Direktorat yang berada di bawah dan bertanggung jawab langsung
kepada Menteri Keuangan. DJPLN ini mempunyai dua tugas yaitu:
23 Menyelenggarakan pengurusan piutang negara sebagai pelaksanaan keputusan
PUPN dan sebagai pelaksaan kebijaksanaan yang ditetapkan Menteri Keuangan.
24 Sebagai pelaksanaan lelang barang jaminan dalam kaitannya dengan
pelaksanaan pengurusan piutang negara.
Hubungan antara PUPN dengan DJPLN adala PUPN mempunyai tugas dan wewenang
mengurus piutang negara berdasarkan Undang-undang Nomor 49 Prp. Tahun 1960,
sedangkan DJPLN adalah pelaksanaan penyelenggaraan tugas dan wewenang PUPN, sebagai
pelaksana keputusan PUPN yang mempunyai kantor operasional di seluruh Indonesia yaitu
kantor Pelayanan Piutang dan Lelang Negara (KP2LN).

Pada Akhir pemerintahan Presiden Megawati pada tahun 2003, dikeluarkan kebijakan
dibidang Badan Usaha Milik Negara merubah bentuk badan hukumnya yang semula
berdasarkan Undang-Undang Nomor 19 Prp Tahun 1960 adalah Perusahaan Jawatan
pengelolaan dan pertanggung jawabannya berpedoman pada Indische Bedrijvenwet, dan
Perum (Perusahaan Umum), maka dengan Undang-Undang nomor 19 Tahun 2003, badan
hukum BUMN berbentuk Perseroan (Persero) dan tunduk pada undang-undang perseroan
terbatas. Maka dengan demikian penyelesaian piutang negara tidak lagi memakai

10
 ketentuan khusus, hal ini dikarenakan berkembangnya pemikiran dan konsepsi hukum
mengenai pemahaman pemisahan kekayaan negara, pemisahan kekayaan negara dipahami
sebagai konsekuensi logis yuridis, yaitu pemerintah menyisihkan kekayaan negara untuk
dijadikan modal penyertaan guna dijadikan modal pendirian perusahaan umum atau
perseroan, atau untuk menambah dan memperkuat struktur permodalan perusahaan
umum atau perseroan terbatas dalam meningkatkan kegiatan usahanya.

Pengurusan piutang perusahaan negara/daerah untuk selanjutnya dilakukan

sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku di bidang Perseroan
Terbatas dan Badan Usaha Milik Negara beserta peraturan pelaksanaannya. Pengurusan
Piutang Perusahaan Negara/Daerah yang telah diserahkan kepada PUPN tetap dilaksanakan
berdasarkan UU Nomor 49 Prp. Tahun 1960 tentang PUPN dan Peraturan Pemerintah
Nomor 14 tahun 2005 tentang Tata Cara Penghapusan Piutang Negara/Daerah beserta
peraturan pelaksanaannya.

Persoalan lain adalah mengenai kriminalisasi kebijakan Negara (Staatsbeleid/

State Plicy) dengan penerapan unsur “Menyalahgunakan kewenangan “ terhadap pemberian
saldo debet dalam penyelesaian BLBI yaitu dengan dispensasi kliring bagi delapan belas
bank penerima BLBI, yang dianggap oleh pengadilan negeri adalah sebagai perbuatan
penyalahgunaan kewenangan yang dianggap secara sah dan menyakinkan melanggar
dakwaan psrimer, yaitu pasal 1 ayat (b) Undang-Undang Korupsi ,karena didasarkan fakta
hukum mengenai adanya pelaksanaan suatu “Kebijakan Dewan Direksi Bank Indonesia”
atau Overheidsbeleid.23 Konsepsi pandangan hakim ini ternyata dalam rancangan RUU
Administrasi Pemerintahan diakomodir dalam bab VI bagian kedua pasal 37 ayat (7) . 24

Langkah-langkah yang telah dilakukan Pemerintah Indonesia dalam penyelesaian

piutang negara perbankan sebagaimana paparan pada pembahasan permasalahan dimuka,
setidaknya ada tiga persolaan mencakup peraturan perundang-undangan, penegakan
hukum, dan aparat penegak hukum. Maka secara umum penegakan hukum dalam
penyelesaian piutang negara perbankan yang dikonsepkan oleh Nonet dan Selznick; apakah
bergerak simetris atau asimetris. Artinya ketika produk peraturan perundang-undangannya
jenis hukum represif, apakah arah penegakan hukumnya, dan aparat penegak hukumnya
juga represif, demikian juga sebaliknya. Apakah juga bergerak asimetris, artinya jika
peraturan perundangan-undanganya jenis hukum responsif apakah penagakan hukumnya
terbalik menjadi represif sedangkan para penegak hukumnya menjadi otonom. Dengan
pergerakan ini akan dapat diketahui seberapa besar Piutang negara macet yang belum
dapat ditagih oleh negara.

Di samping itu juga permasalahan tersebut diatas akan memberikan

transformasi hukum keuangan negara kedalam undang-undang Anggaran Pendapatan dan
Belanja Negara, sehingga didalam APBN tidak saja mencantumkan berapa besar hutang
negara tapi juga harus mencantumkan berapa besar piutang negara yang belum ditagih.

23 yaitu bank yang mengalami saldo debet yang bertentangan dengan Surat Keputusan Direksi Bank
Indonesia No : 14/35/Kep/Dir/UPPB tanggal 10 September 1981 ( tentang penyelenggaraan Kliring Lokal
dan Surat Edaran Direksi Bank Indonesia No : 22/227/UPG tanggal 31 Maret 1990 .
Pemberian kredit Likuiditas ( BLBI ) bagi 18 bank yang mengalami saldo debet yang bertentangan dengan
Surat Keputusan Direksi Bank Indonesia telah dianggap sebagai Perbuatan Korupsi.

24 Keputusan upaya administrasi yang menimbulkan akibat keuangan yang dimaksud adalah keputusan
yang mengakibatkan kerugian yang penetapannya didasarkan ketentuan perundang-undangan pembiayaan
melalui ABPN/APBD maka sanksi hukumnya adalah mengganti kerugian tersebut.
11
 Karakteristik teori hukum Responsif dari Philippe Nonet-Philip Selznick masing-
masing tipe hukum terikat dengan situasi dan keadaan yang dihadapi dalam kehidupan
bernegara, di samping itu juga penegakan hukum terikat oleh keadaan dan konteks
tertentu. Bahwa agar penegakan hukum berfungsi efektif, bukan dari pelaksanaan
kebebasan atau keleluasaan yang ada pada lembaga-lembaga yang merespon tuntutan-
tuntutan yang bersifat reduksi kekuasaan, tetapi perlu ditegakkannya otoritas pada
lembaga yang merupakan sub-ordinat.

Menurut Philippe Nonet dan Philip Selznick, meski tertib hukum dapat
menggunakan paksaan dalam pemenuhan kepentingannya kembali atas sesuatu yang
diinginkannya haruslah bergantung pada kekuasaan tertinggi untuk melakukan paksaan
tersebut, sehingga perlu dibentuk suatu badan khusus yang kedudukannya sama dengan
pengadilan, dan memiliki kekuasaan hak eksekusitorial, maka jika debitur
wanprestasi/gagal bayar kreditur mendapat kekuasaan tertinggi untuk melakukan apa
saja menjual atau melelang tanpa mengikuti aturan (prosedur) dalam hukum acara
perdata.

Dengan pemahaman seperti itu, represi tidak harus melibatkan penindasan

dengan kasar (blatant appression) karena perlakuan seperti ini adalah di luar kontrol
penggunaan kekerasan seperti halnya menegakkan perintah menghentikan proses.
Represi juga bisa sangat halus dan masuk ke dalam bentuk doktrin, asas-asas yang
otoritatif, misalnya konsep keadilan atau prinsip tidak ada orang yang boleh mengambil
keuntungan dari kesalahannya sendiri.

Dengan demikian menurut Nonet-Selznick, meskipun model hukum represif

adalah konsep hukum primitif, tetapi ketika pemegang kekuasaan berada dalam situasi
yang sangat sulit betapapun negara itu super-liberal dan modern, pasti mereka akan
berpaling kepada mekanisme-mekanisme represi. Mereka melakukannya tidak harus
bertujuan jahat, tetapi karena mungkin tidak melihat jalan untuk memenuhi tanggung
jawab mereka. Misalnya, penyelesaian yang digunakan Pemerintah Jepang dengan
hukum represif telah diterapkan dengan memperkuat sistem resolusi dan penagihan.
Pemerintah Jepang memperluas fungsi dari RCB (The Resolution on Collection Bank)
melakukan investigasi kriminal. Kemudian pada tahun 1999, pemerintah membentuk
badan baru (The Resolution and Collection Corporation) hasil gabungan dari RCB dan
HLAC yang menangani kredit bermasalah. RCC memiliki wewenang untuk membeli
kredit bermasalah tidak hanya dari bank-bank yang collapse, tapi juga dari bank-bank
yang masih beroperasi untuk menghapus NPL atau kredit bermasalah.

Maka dengan demikian, menurut Philippe Nonet tindakan represif atau tindakan
responsif adalah pilihan efektifitas hukum yang tepat bagi pemerintah untuk
melaksanakan penegakan hukum, meskipun kondisi dan situasinya berbeda, tetapi
karena tujuan utama penegakan hukum adalah ketertiban, maka yang perlu dipikirkan
adalah bagaimana agar ketertiban harus dimenangkan.

B. Landasan Teori
Menurut Philippe Nonet dan Philip Selznick, fungsi penegakan hukum terikat
oleh problem dan konteks tertentu (keadaan yang dihadapi), ketika keadaan benar-
benar parah, atau dalam keadaan bahaya, tertib hukum harus memiliki potensi represif,
kondisi-kondisi demikian memerlukan persyaratan bagi efektifitas penegakan hukum,
yaitu menjamin tegaknya keadilan yang benar- benar mampu untuk memperkuat nilai
hukum yang menunjukkan alternatif-alternatif pemaksaan, dan memberikan otoritas

12
kepada penguasa untuk melakukan tindakan-tindakan hukum dengan sumber daya yang
tersedia untuk mencapai tujuan yang menguntungkan negara.

Setiap tindakan yang dilakukan atau kebijakan yang dibuat oleh pemerintah
mensyaratkan beberapa kepentingan di bawah kepentingan yang lainnya. Sebuah
keputusan dari sebuah kebijakan yang merugikan kepentingan lain dan bahkan
menyakitkan, bukan merupakan suatu represi sepanjang keputusan itu dimaksudkan
untuk menghindari timbulnya bahaya (kerugian negara). Prosedur diperlukan hanya
untuk menghormati hak-hak seseorang atau mencari cara yang dapat mengurangi atau
membatasi akibat yang membahayakan.

Di sisi lain, dalam pandangan Philippe Nonet dan Philip Selznick paksaan tidak
harus represif demikian juga represif tidak harus bersifat memaksa secara langsung
ketika pemerintah mendapatkan legitimasi untuk menegakan ketertiban umum dalam
keadaan krisis (krisis ekonomi/krisis moneter) yang berpotensi merugikan keuangan,
maka tindakan hukum pemerintah harus mengesampingkan asas keseimbangan, yang
diperlukan adalah badan khusus yang disesuaikan dengan ketertiban, memiliki otoritas
sub-ordinasi sebagai lembaga superbody, sehingga dengan demikian tindakan hukum
pemerintah dapat dirasakan bukan sebagai tindakan represi. Bentuk represi yang paling
potensial yang dilakukan oleh lembaga superbody ini adalah penggunaan kekuasaan yang
diberikan undang-undang untuk menjadikan dalam upaya melaksanakan kekuasaan,
misalnya untuk menyita barang jaminan atau menahan seseorang, menekan pihak yang
tidak patuh atau menghentikan protes, tapi represi juga bisa dilakukan dengan sangat
halus, yaitu mendorong tahapan-tahapan prosedur dan menggali isi perjanjian untuk
mendapatkan suatu penyelesaian yang diakibatkan oleh adanya wanprestasi.

Dalam model hukum represif, implementasi kebijakan akan menghasilkan

penegakan hukum yang efektif bila memenuhi persayaratan sebagai berikut :
23 Tersedianya alat-alat pemaksa untuk melaksanakan tindakan hukum yang dapat
memberikan alternatif-alternatif penggunaan paksaan.
24 Dibentuknya institusi hukum dan prosedur pelayanan.
25 Aturan hukum memberikan corak otoritas pada kekuasaan.

Sedangkan peraturan perundang-undangan diperlukan sebagai instrumen kebijakan

publik pada sasaran tunggal. Tujuan serta kepentingan yang beragam disingkirkan
karena program-program publik mengambil alih pola dimensi tunggal dengan lembaga
resmi yang dibentuk sebagai pemegang otoritas yang keputusannya tidak dapat diganggu
gugat (invisibilitas).

Philippe Nonet dan Philip Selznick juga menepikan bila ketertiban dihasilkan dari
hukum otonom, yaitu legitimasi. Legitimasi berarti orientasi dan kelekatan yang ketat
pada prosedur hukum, maka ketertiban tidak lagi dominan dan keadilan menjadi lamban
dan tidak efisien. Oleh karena itu, terhadap kondisi yang sulit atau krisis moneter yang
mengakibatkan banyaknya piutang yang macet, penegakan hukum lebih mengutamakan
pada sasaran-sasaran yang kongkret harus lebih dominan dibanding pada orientasi
prosedur.

Philippe Nonet dan Philip Selznick juga mengorientasikan teorinya pada model
hukum responsif. Dalam hukum responsif mendorong suatu pendekatan yang berpusat
pada masalah dan integratif secara sosial terhadap krisis yang terjadi. Untuk mengatasi
dampak krisis diperlukan resolusi krisis dengan tindakan-tindakan hukum integratif
yang mengutamakan asas keseimbangan melalui upaya atau cara pengampunan atau
13
bernegosiasi yang bertujuan untuk menyusun kembali dimana agar kerangka kerja atau
perjanjian yang sudah dilakukan tetap berjalan, dengan demikian menempatkan
kreditur (pemerintah) dan debitur dalam kedudukan yang sama, sehingga berbagai
masalah dapat diselesaikan secara internal, antara lain dilakukan dengan: retrukturisasi,
penghapusan (Write Off), pengimpasan pinjaman (Set Off) dan dana talangan (Bail Out).

Menurut Philippe Nonet dan Philip Selznick upaya penegakan hukum dalam
model hukum responsif selalu dimenangkan dengan menegakan asas keseimbangan
melalui cara-cara bernegosiasi, yaitu bila para pihak memiliki kedudukan yang sama,
sedangkan penegakan hukum dalam model hukum represif adalah ketertiban dapat
dimenangkan dengan menegakkan asas sub-ordinat (kedudukan kreditur/pemerintah
lebih tinggi daripada debitur atau para pihak tidak mempunyai kewenangan atau hak
yang sama).

Masing-masing tipe hukum terikat dengan situasi dan keadaan yang dihadapi
dalam kehidupan bernegara, penegakan hukumnya juga terikat oleh keadaan yang
dihadapi (problem dan konteks tertentu). Bahwa agar penegakan hukum berfungsi
efektif, bukan dari pelaksanaan kebebasan atau keleluasaan yang ada pada lembaga-
lembaga yang merespon tuntutan-tuntutan yang bersifat reduksi kekuasaan, tetapi perlu
ditegakkannya otoritas pada lembaga yang merupakan sub-ordinat.

Menurut Philippe Nonet dan Philip Selznick, meski tertib hukum dapat
menggunakan paksaan dalam pemenuhan kepentingannya kembali atas sesuatu yang
diinginkannya haruslah bergantung pada kekuasaan tertinggi untuk melakukan paksaan
tersebut, sehingga perlu dibentuk suatu badan khusus yang kedudukannya sama dengan
pengadilan, dan memiliki kekuasaan hak eksekusitorial. Jika debitur wanprestasi, maka
kreditur mendapat kekuasaan tertinggi untuk melakukan apa saja menjual atau melelang
tanpa mengikuti aturan (prosedur) dalam hukum acara perdata.

Dengan pemahaman seperti itu, represi tidak harus melibatkan penindasan

dengan kasar (blatant appression), karena perlakuan seperti ini adalah di luar kontrol
penggunaan kekerasan seperti halnya menegakkan perintah menghentikan proses.
Represi juga bisa sangat halus dan masuk ke dalam bentuk doktrin, asas-asas yang
otoritatif, misalnya konsep keadilan atau prinsip tidak ada orang yang boleh mengambil
keuntungan dari kesalahannya sendiri. Dengan demikian menurut Nonet-Selznick,
meskipun model hukum represif adalah konsep hukum primitif. Namun, ketika
pemegang kekuasaan berada dalam situasi yang sangat sulit betapapun negara itu super-
liberal dan modern, pasti mereka akan berpaling kepada mekanisme-mekanisme represi.
Mereka melakukannya tidak harus bertujuan jahat, tetapi karena mungkin tidak melihat
jalan untuk memenuhi tanggung jawab mereka.

Menurut Pendapat Philippe Nonet - Philip Selznick, meskipun hukum represif

menyediakan alat lembaga superbody untuk memaksakan ketertiban, ia sangat tidak
kompeten untuk mengamankan klausul-klausul di dalam perikatan perdata. Oleh karena
itu, dalam situasi kondisional, model hukum ini digunakan bukan dalam kompetensi asas
keseimbangan, tetapi dalam kompetensi asas sub-ordinasi, sehingga penegakan hukum
akan efektif bila badan khusus yang merupakan lembaga pemikiran Phulippe Nonet dan
Philip Selznick. Dalam konsep berhukum ia membedakan tiga jenis hukum, yaitu hukum
represif, hukum otonom, dan hukum responsif. Untuk lebih jelasnya dapat dilihat dalam
tabel berikut :

14
 Tabel 1.1. Tiga Jenis Hukum

HUKUM HUKUM
HUKUM OTONOM
REPRESIF RESPONSIF

1 2 3 4
Tujuan Hukum Ketertiban Legitimasi Kompetensi
Legitimasi Ketahanan sosial Keadilan Kadilan substanstif
Dan tujuan prosedural
negara
Peraturan Keras dan rinci Lusa dan rinci Subordinat dari
namun berlaku mengikat penguasa prinsip dan
lemah terhadap maupun yang kebijakan
pembuat hukum dikuasai

Pertimbangan Ad hoc; Sangat melekat Purposif

Memudahkan pada otoritas legal; (berorientansi
tujuan dan rentan terhadap tujuan) perluasan
bersifat formalisme dan kompetensi
partikuler legalisme

Diskresi Sangat luas; Dibatasi oleh Luas, tetapi tetap

oportunistik peraturan; delegasi sesuai dengan
yang sempit tujuan

Paksaan Ekstensif; Dikontrol oleh Pencarian positif

dibatasi secara batas-batasan bagi berbagai
lemah hukum alternatif seperti
insentif sistem
kewajiban yang
mampu bertahan
Moralitas Moralitas Moralitas Moralitas sipil;
komunal; kelembagaan yakni moralitas
moralisme dipenuhi dengan kerjasama”
hukum; integritas proses
moralitas hukum
pembatasan”
Politik Hukum Hukum Terintegrasinya
subordinat “indenpeden” dari aspirasi hukum dan
terhadap politik politik; pemisahan politik;
kekuasaan kekuasaan keberpaduan
kekuasaan

Harapan akan Tanpa syarat Penyimpanan Pembangkangan

ketaatan ketidaktaatan peraturan yang dilihat dari aspek
harus dihukum dibenarkan bahaya substantif
sebagai misalnya untuk dipandang sebagai
pembangkangan menguji validitas gugatan terhadap
undang-undang legitimasi
atau perintah

15
 Partisipasi Pasif; kritik Akses dibatasi oleh Akses diperbesar
dilihat sebagai prosedur baku; dengan Integrasi
ketidaksetiaan munculnya kritik advokasi hukum
atas hukum dan social
Periksa Philippe Nonet dan Philip Selznick, dalam Law and Society in Transition; Toward Respons
Law

Bertolak dari teori Phlippe Nonet dan Philip Selznick menyatakan bahwa kunci
utama pembentukan hukum yang mengarah pada perubahan sosial terletak dari
implementasi hukum. Di sini, perlu dibedakan antara tujuan sosial hukum serta dimensi-
dimensi tata hukum, dan pada pihak lain kebutuhan akan suatu kerangka bagi alternatif
penataan hukum. Berangkat dari teori ini, maka permasalahan penyelesaiaan utang BLBI
akan lebih menunjukkan keberhasilannya apabila penanganannya berangkat tidak
adanya tertib hukum disebabkan adanya penyalah gunaan keuangan, baik dalam
distribusinya maupun penggunaannya, sehingga perlu penanganan khusus dan lembaga
khusus yang postulatnya adalah hukum pengawasan, sedangkan institusi penegakannya
didasari pada kondisi krisis/tidak tertib (disorder). Dengan demikian, maka tata
penyelesaian piutang negara BLBI adalah dengan membangun menggunakan teori
hukum Nonet dari sisi bagaimana ketertiban dapat dimenangkan sehingga uang negara
dapat diselamatkan .

Perihal yang diuraikan pada tabel di atas, diperlukan sebagai pedoman

kebijaksanaan pemerintah dan arah penegakan hukumnya agar penyelenggaraan
penyelesaian piutang negara dapat ditangani secara cepat dan berhasil guna. Dalam
kaitan ini, Nonet dan Selznick mengetengahkan suatu teori mengenai tiga keadaan dasar
hukum dalam masyarakat, yaitu :
5888 hukum represif, yaitu hukum yang merupakan alat kekuasaan represif;
5889 hukum otonom, yaitu hukum sebagai suatu pranata yang mampu menjinakan
represi dan melindungi integritasnya sendiri, dan;
5890 hukum respons atas kebutuhan-kebutuhan dan aspirasi-aspirasi masyarakat.

Pada hukum represif, tujuan hukum adalah ketertiban dan dasar keabsahannya
adalah pengamanan masyarakat. Aturan-aturan bersifat terperinci namun kurang
mengikat pembuat aturan, sehingga seringkali terjadi dikresi. Gagasan hukum represif
mengandaikan bahwa setiap tata hukum merupakan “keadilan yang beku” dan
mempunyai potensi represif oleh karena terikat pada status quo dan dengan
menyelimuti otoritas hukum membuat kekuasaan lebih efektif.
Kaitannya dengan kekuasaann bentuk sistematik hukum represif mempunyai ciri-ciri
sebagai berikut :
Pranata-pranata hukum secara langsung disediakan bagi kekuasaan politik, hukum
diidentifikasikan dengan negara dan tunduk kepada kepentingan negara.
Kelestarian kekuasaan negara adalah tugas dari penegakan hukum.
Alat-alat pengendalian khusus seperti polisi menjadi pusat kekuasaan yang bebas.
Kelembagaan keadilan kelas.
Hukum pidana merupakan perhatian penegak hukum.

Produk-pruduk hukum maupun pelaksanaannya dirasakan represif oleh

masyarakat oleh karena hukum :
Melembagakan disprivilege dengan menekannya kewajiban dan tanggung jawab, bukan
pada hak-hak yang dipunyai oleh golongan-golongan yang tidak berkuasa.
Melembagakan ketergantungan khususnya, golongan miskin yang menjadi sasaran
bekerjanya lembaga-lembaga atau birokrasi tertentu, maupun distigmatisasi oleh
16
 klasifikasi-klasifikasi resmi.
0 Mengorganisasi pengaman sosial atas kelas-kelas berbahaya dengan
mengkriminalisasikan perilaku-perilaku tertentu.

Melaui pemikiran di atas jelas-lah bahwa hukum merupakan salah satu alat bagi
negara untuk mempertahankan cita-citanya dan oleh karena negara pada dasarnya
tatanan politik suatu masyarakat, maka cita-cita hukum suatu negara secara ideal
merupakan akibat lebih lanjut dari cita-cita politiknya. Negara sebagai suatu tatanan
politik pada dasarnya merupakan suatu alat dari orang atau golongan- golongan yang
memegang kekuasaan di negara tersebut. Dengan perkataan lain, maka hukum yang
berlaku di dalam suatu negara mengandung cita-cita politik dari orang-orang atau
golongan-golongan di dalam negara. Dengan demikian, sifat dan wujud hukum didasari
oleh cita-cita atau aturan-aturan yang berpengaruh besar terhadap orang-orang atau
golongan-golongan yang berkuasa dan hukum sebagai salah cara untuk mengatur
perilaku warga masyarakat secara ideal, selalu di dalam keadaan yang mengalami proses
perubahan sesuai dengan pola-pola politik yang menjiwai masyarakat yang
bersangkutan.
Menurut Nonet dan Selznick maka perwujudan-perwujudaan hukum represif
menampilkan dua gambaran pokok , yaitu :
0 Keterpaduan yang erat antara hukum dan politik dalam bentuk sub-ordinasi langsung
pranata-pranata hukum pada elit yang memerintah dengan menjadi semacam,
“Instrumentalisme primitif” yang siap mengkonsolidasikan kekuasaan, menjamin, hak
istimewa (privilege), dan memenangkan konformitas.
1 Merajalelanya diskresi, baik sebagai hasil maupun sebagai cara untuk menjamin
bekerja peranan hukum sebagai alat di atas.

Pada tipe hukum otonom tujuan hukum adalah legitimasi yang didasarkan pada
kejujuran prosedural. Aturan- aturan mengikat baik bagi penguasa maupun yang
dikuasai, dan diskresi dibatasi oleh hukum serta hukum lebih terbebas dari politik.
Hukum otonom memiliki ciri-ciri sebagai berikut :
1. Hukum dipisahkan dari politik dengan pemisahan fungsi-fungsi;
0 Tata hukum mendukung “model aturan-aturan”;
1 Prosedur adalah pusat hukum;
2 Kepatuhan pada hukum dipahami sebagai kepatuhan yang ketat pada hukum positif.

Sumber transisi dari hukum represif ke hukum otonom adalah kepentingan

pemerintah untuk memperoleh legitimasi. Oleh karena itu, strategi pokok legitimasi pada
hukum otonom adalah pemisahan hukum dari politik yang mempunyai dua aspek yaitu :
0 Politik tunduk pada hukum, oleh karena hukum melembagakan prinsip
pembatasan penggunaan kekuasaan,
1 Peradilan menekankan fungsi non politis.
Sedangkan ciri yang berpusat pada aturan hukum otonom didasari oleh:
a.Aturan-aturan adalah sumber daya yang kuat untuk mengabsahkan kekuasaan.
b. Diskresi dipersempit.
c. Menyebarluasnya aturan mengandung kompleksitas dan masalah konsistensi
yang memerlukan kemampuan profesional.
0 Orientasi pada aturan-aturan cenderung membatasi tanggung jawab sistem
hukum.
e.Walaupun menjinakkan represi hukum otonom tetap mempunyai gagasan bahwa
hukum adalah alat pengendalian sosial.

17
 Hukum responsif yang bertujuan agar hukum lebih tanggap terhadap kebutuhan
terbuka pada pengaruh dan lebih efektif dalam menangani masalah-masalah sosial,
memiliki ciri-ciri, yaitu :
0 Dinamika perkembangan hukum meningkatkan otoritas tujuan
1 Mengendalikan tuntutan pada kepatutan serta mengurangi kelakuan hukum
2 Bantuan hukum menampilkan dimensi politik
3 Terdapatnya perencanaan pranata-pranata hukum secara lebih kompeten.

Pada keadaan dimana terdapat hukum responsif, kesempatan untuk

berpartisipasi dalam pembentukan hukum lebih terbuka. Dalam pengertian ini arena
hukum menjadi semacam forum politik dan partisipasi hukum mengandung dimensi
politik. Sementara itu, aspirasi-aspirasi hukum dan aspirasi-aspirasi politik menyatu
karena terjadinya penyatuan antara hukum dengan politik, dimana pemerintah tidak lagi
berperan sebagai “aktor politik”, tetapi juga sebagai “aktor hukum”. Dengan demikian,
maka suatu aksi hukum merupakan wahana bagi kelompok-kelompok, atau organisasi-
organisasi untuk berperan serta dalam menentukan kebijksanaan superbody tidak
melakukan tindakan hukum dengan dialogis atau dengan negosiasi.

0 Konsep Piutang Negara Perbankan

Pendekatan konsepsi penyelesaian piutang negara perbankan berdasar pada

peristiwa/kasus gagal bayar pada debitur bank-bank milik negara dan debitur penerima
kredit likuiditas Bank Indonesia yang berpotensi merugikan negara. Oleh karena itu,
kasus ini diperlukan penyelesaian secara efektif dan efisien karena piutang negara pada
hakikatnya adalah piutang seluruh rakyat. Dengan demikian yang memiliki tagihan
terhadap debitur adalah seluruh rakyat dalam negara yang bersangkutan. Oleh karena
itulah, maka tepat apabila pengaturan eksekusi piutang negara dibedakan dengan
eksekusi piutang non negara. Proses penanganan piutang negara dibedakan dengan
penanganan piutang non negara sejak tahap penentuan sampai dengan tahap eksekusi.

Dalam penanganan piutang negara oleh negara harus diadakan peraturan yang
menjadi dasar hukum bagi keberadaan lembaga, ketentuan tentang prosedur dan syarat
eksekusi. Negara berwenang membuat ketentuan yang demikian karena negara adalah
pemegang kedaulatan, dengan demikian negara merupakan pemegang otoritas untuk
membuat peraturan, mengadakan lembaga, menentukan syarat dan prosedur eksekusi.
Dalam hal ini adalah eksekusi piutang negara yang diatur terpisah dari eksekusi piutang
non negara.25

Piutang negara atau hutang kepada negara adalah jumlah uang yang wajib
dibayar kepada negara atau badan-badan yang baik secara langsung atau tidak langsung
dikuasai oleh negara berdasarkan suatu peraturan, perjanjian atau sebab apapun. Dari
pengertian tersebut, maka piutang negara dibedakan menjadi dua jenis piutang negara,
yaitu Piutang Negara Non Perbankan dan Piutang Negara Perbankan. Piutang Negara
Perbankan adalah piutang yang berasal dari bank-bank yang dimiliki pemerintah pusat
seperti Bank Rakyat Indonesia (BRI), Bank Tabungan Negara (BTN), Bank Negara
Indonesia 46 (BNI 46), Bank Mandiri dan bank-bank yang dimiliki pemerintah daerah
seperti Bank Pembangunan Daerah, Bank Perkreditan Rakyat/Bank Kredit Kecamatan
Kabupaten.26 Piutang Negara Non Perbankan berupa tagihan-tagihan dari lembaga atau

ᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀ㄀ĀĀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀ㐀1024 Djafar, M. 2011. Hukum Keuangan Negara. Jakarta:

Raja Grafindo, hal. 275.
26
Setelah berlakunya Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003, bank-bank tersebut diatas disebut sebagai
Bank BUMN. Bank BUMN adalah bank yang termasuk Badan Usaha Milik Negara. Menurut Undang-
18
 instansi atau badan pemerintah pusat dan daerah selain bank, seperti tagihan macet dari
departemen dan lembaga non departemen atau dinas daerah dan tagihan dari BUMN non
bank seperti PLN, TELKOM, Pegadaian dan lain sebagainya termasuk tuntutan ganti
rugi.27
Setiap perbuatan hukum yang menimbulkan tagihan bagi negara akan disebut
sebagai Piutang Negara, yang dimaksudkan utang adalah:
Langsung terutang kepada negara dan oleh karena itu harus dibayar kepada
pemerintah pusat atau pemerintah daerah.
Terutang kepada badan-badan yang umumnya kekayaan dan modalnya sebagian atau
seluruhnya milik negara, misalnya bank-bank negara, PT negara, perusahaan
negara, yayasan perbekalan dan persediaan, yayasan urusan bahan makanan, dan
sebagainya.
Sedangkan utang pajak tetap merupakan piutang negara, tetapi diselesaikan tersendiri
dengan undang-undang Penagihan Pajak Negara dengan Surat Paksa.

Pengertian Piutang Negara dalam kapasitas hukum keuangan negara juga telah
diadopsi didalam Undang-Undang Perbankan, dimana Hak Eksekusi dalam Piutang
Negara telah dicantumkan dalam rumusan pasal 31 A pasal 3 huruf I dalam penjelasan
Undang-Undang No. 10 tahun 1998 tentang Perubahan atas Undang-Undang Republik
Indonesia nomor 7 tahun 1992 tentang perbankan, menyatakan bahwa;
“Menurut ketentuan ini atas piutang Bank terhadap pihak ketiga yang diambil alih
penagihannya oleh badan khusus, maka badan khusus dapat melakukan tindakan
penagihan hutang dengan menerbitan surat paksa”.

Dalam hal tindakan penagihan piutang tidak diindahkan oleh pihak berhutang,
maka badan khusus dapat melakukan penyitaan atas hak kekayaan milik pihak yang
berhutang dan selanjutnya dapat melakukan pelelangan atas harta pihak yang berutang
untuk diperhitungkan sebagai pengembalian piutang. Walaupun badan khusus ini diberi
kewenangan untuk melakukan penagihan paksa, tetapi tata cara pelaksanaannya tetap
memperhatikan aspek kepastian hukum dan keadilan.28

Menurut pendapat Sutan Remy Sjahden,i 29 kedudukan PUPN merupakan

peradilan semu (quasi rechtpraak) karena PUPN merupakan badan peradilan yang
dilakukan oleh pihak ketiga yang tidak memihak/berkepentingan dalam menyelesaikan

Undang Nomor 19 tahun 2003, pasal 1 angka 1 “Badan Usaha Milik Negara” adalah badan usaha yang
seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh negara melalui penyertaan secara langsung berasal
dari kekayaan negara yang dipisahkan. BUMN terdiri atas “persero” dan “Perum”. Bank BUMN pada saat ini
adalah PT (Persero) Bank BRI Tbk, PT (Persero) Bank Mandiri Tbk, PT (Persero) Bank BNI Tbk, dan PT
(Persero) Bank BTN . PT Bank Pembangunan Daerah , PT BPR Daerah.

0 Sianturi P.T. 2008. Perlindungan Hukum Terhdap Pembeli Barang Jaminan Tidak Bergerak Melalui
Lelang. Bandung: Mandar Maju, hal. 66

1 Berdasarkan Surat Edaran Bank Indonesia Nomor 31/147/KEP /Dir Tanggal 12 November 1998 tentang
kualitas Aktiva Produksi sebagaimana telah diubah Peraturan Bank Indonesia Nomor 4/6/PBI/2005 tanggal 6
Septeber 2002 Tentang Kualitas Aktiva Produktif ,diantaranya kredit termasuk katagori macet (lose). Kredit
tersebut menjadi Piutang Negara macet. Piutang Negara macet dimungkinkan dulu diselesaikan secara intern
oleh bank pemerintah dimaksud.Jika belum juga debitur menyelesaikan, piutang negara macet diserahkan
pengurusnya oleh bank pemerintah kepada PUPN dan DJPLMN/KP2N.
29
Lihat Sutan Remy Sjahdeni, “Masalah jaminan Dalam Pemberian Kredit” Makalah disajikan dalam pertemuan
ilmiah “Penyajian Hasil Penelitian tentang Aspek-Aspek Hukum Masalah Jaminan Kredit” Diselenggarakan oleh
Badan pembinaan Hukum Nasional, Jakarta tanggal 28-30 September 1999, hal 65.
19
 sengketa utang piutang negara. Kemudian oleh Arifin P Soeriaatmadja, dikatakan bahwa
PUPN selintas memang mirip lembaga peradilan yang semu, tetapi pada hakikatnya
PUPN tidak melakukan pengadilan terhadap debitur yang menunggak hutang. Anggapan
tugas PUPN sama dengan tugas pengadilan adalah bahwa tindakan yang dilakukan oleh
PUPN memiliki ciri yang hampir sama dengan penagihan Grosse Akta, yaitu dapat
menagih langsung tanpa proses dan campur tangan pihak pengadilan.

Pengurusan kredit macet oleh PUPN ditunjukkan mempercepat, mempersingkat

dan mengefektifkan penagihan piutang negara. 30 Pola penanganan piutang negara yang
sesingkat-singkatnya (Prompter treatment), maka hubungan hukumnya bersifat sub-
ordinat, artinya kedudukan kreditur lebih tinggi daripada debitur, atau para pihak tidak
mempunyai kewenangan atau hak yang sama. Pihak kreditur melalui PUPN dapat
menggunakan upaya paksa, misalnya dengan penerbitan surat paksa, surat sita,
pemblokiran dan sandera.31 Oleh karena itu, jika debitur tidak memenuhi kewajibannya,
maka kreditur melalui PUPN dapat mempergunakan alat-alat kekuasaan negara. Upaya
paksa tersebut seperti halnya suatu keputusan hakim dalam perkara perdata disebut
“Quasi Judicial Settlement”, artinya tindakan-tindakan yang dapat dipaksakan melalui
penggunaan kekuasaan negara (title eksekutorial).32

Pengadilan Tata Usaha Negara tidak berwenang untuk mencegah atau

membatalkan suatu pelelangan yang diperintahkan oleh PUPN dan dilaksanakan oleh
BUPLN karena hal tersebut adalah merupakan een daad van executie dan termasuk tugas
lembaga yang diberikan kewenangan khusus tidak menggunakan prosedur biasa seperti
dalam HIR.33

C.1 Konsep Gagal Bayar

Persoalan pokok penyelesaian piutang adalah terjadinya gagal bayar yang
berpotensi menimbulkan kerugian (negara) yang disebabkan ketidaksediaan
penerima pinjaman untuk melunasi atau ketidaksanggupan untuk
memperoleh pendapatan yang cukup untuk melunasi utang yang telah
disepakati.

Menurut Edwar W.Reed dan Edward K. Gill, kedua persoalan ini dapat
dijelaskan sebagai berikut:
“Ketidaksediaan untuk membayar naik turun dengan keberuntungan
ekonomi sebagai peminjam. Dalam masa cerah, keinginan untuk membayar
pinjaman lebih besar daripada masa sulit. Ketidakinginan membayar
pinjaman erat kaitannya dengan depresi ekonomi, masa pengangguran, dan
penurunan laba.

30
Bagian pertimbangan Undang-Undang Prp 49 Tahun 1960 menyatakan: “bahwa untuk kepentingan keuangan
negara, hutang kepada negara atau badan-badan, baik yang langsung maupun yang tidak langsung dikuasai oleh
negara, perlu segera diurus” Bagian penjelasan atas Undang-Undang Prp 49 tahun 1960 dalam alinia keenam
menyatakan supaya penagihan piutang.
31
Surat Paksa berdasarkan pasal 6 huruf a Undang-Undang Nomor 49 Prp 1960 diberikan suatu title
eksekusitorial

0 Sianturi, P.T. 2008. Perlindungan Hukum terhadap Pembeli Barang Jaminan Tidak Bergerak Melalui Lelang.
Bandung: Mandar Maju, hal. 70.
33
Diskusi Panel Munas IKAHI ke IX Maret 1994.
20
 Dalam saat seperti itulah, maka sifat kredit menjadi semakin penting. Pada
masa sulit sifat pemberi pinjaman yang kejam menekan mangsanya, dan
dalam masa sulit inilah pemberi pinjaman dalam pandangan peminjam
seharusnya bertindak sebagai penyelamat. Alasan utama adanya pinjaman
bermasalah dan kemungkinan kerugian adalah ketidakmampuan peminjam
untuk mewujudkan pendapatan dari kegiatan bisnis yang normal, kesempatan
kerja, atau penjualan hartanya”.34

Menurut pendapat Krisna Wijaya; berdasarkan pengalaman praktik perbankan

apabila terjadi gagal bayar pada kredit macet pada sebuah bank, penyebabnya hanya ada
dua, yaitu karena Error Omission dan Error Commision.
0 Error Ommission (EO) adalah timbulnya kredit macet karena memanfaatkan
lemahnya peraturan atau ketentuan yang memang belum ada atau sudah ada,
tetapi tidak jelas. Error Ommission jelas motifnya sejak awal tidak baik,
dengan kata lain sejak awal niatnya melanggar. Model ini lebih mudah
dideteksi karena alat pembuktiannya mudah.
1 Error Commission (EC) yang memang tidak ada aturan dan ketentuannya yang
dilanggar, tetapi ada motif untuk memanfaatkan belum adanya ketentuan
atau aturan, sehingga dengan mudah para pejabat bank mengeluarkan
kebijakan yang didasari oleh unsur-unsur tertentu. Modus EO sering terjadi
pada saat mengambil keuntungan dari penerimaan kredit. Permainan ini
sebenarnya sebagai modus klasik, misalnya dalam pemberian liquidity
support dalam kasus BLBI, telah dengan sengaja diselewengkan oleh begitu
banyak bank, sehingga bukannya kebutuhan dari nasabah yang mendapatkan
prioritas. Akan tetapi, justru kebutuhan dari bank itu sendiri beserta
kebutuhan dari pihak yang terafiliasi dengan bank, sedangkan modus EC ini
digunakan sangat rapih dan melibatkan pejabat bank. Misalnya, kasus Bank
Mandiri yang menyeret direktur utamanya Neloe, fasilitas kredit yang
diberikan pada PT Citra Graha Nusantara (PT.CGN) sebesar Rp 160 milyar
dinyatakan macet. Berdasarkan pengalaman kasus-kasus perbankan nasional
yang berkaitan dengan kredit macet persoalannya tidak akan lepas dari EO
dan EC.35

C.2 Konsep Kerugian Negara

Keterkaitan antara keuangan negara dan perbendaharaan negara serta
perpajakan dengan kerugian negara merupakan conditio qum qanon karena
ketiga sektor pendukung perekonomian negara ini seharusnya merupakan
suatu peraturan perundang-undangan yang harmonis dan sinkronis satu
sama lain. Kerugian negara adalah berkurangnya kekayaan negara/daerah
berupa uang, surat berharga dan barang sebagai akibat perbuatan melawan
hukum .
Potensi kerugian negara adalah perbuatan melawan hukum, baik sengaja
atau lalai yang dapat mengakibatkan resiko terjadinya kerugian negara di
masa yang akan datang. Potensi kerugian negara pada kasus gagal bayar
perbankan BUMN dan kredit likuiditas adalah dipandang sebagai perbuatan
melawan hukum, tetapi praktik penegakan hukumnya selama ini telah

23 Edward W, Reed dan K Gill. 1995. Commercial Bank. diterjemahkan St Dianjung. Jakart: Bumi , hal.303

24 Wijaya. Krisna. 2010. Analisis Kebijakan Perbankan Nasional. Jakarta: Elex Media Komputindo Kompas
Gramedia, hal. 206.
21
 memdayagunakan fungsi hukum pidana (Undang-Undang Pemberantasan
Tindak Pidana Korupsi), dan mengesampingkan dengan tindakan hukum
perdata ataupun dengan Undang-Undang BUMN, sehingga tepat jika
dikatakan bahwa pemerintah telah mengutamakan fungsi “premium
remedium” bukan fungsi “ultimum remidium” yang dianggap secara efektif
menyelesaikan kerugian negara, seperti penyelesaian kasus Bank Mandiri
(Neloe Cs), Kasus Samadikun Hartono, dan Kasus Hendra Raharja.
Model penyelesaian secara pidana yang berkaitan dengan potensi
kerugian negara pada kasus gagal bayar piutang negara perbankan ini,
dianggap dapat menimbulkan efek jera sekaligus disertai harapan kerugian
negara dapat dikembalikan melalui proses penyitaan dan perampasan aset
hasil tindakan pidana.
Penerapan tindak pidana pada kasus gagal bayar yang berpotensi
merugikan negara digunakan tindakan hukum yang bersifat represif ini
dilandaskan pada teori moralitas (moral theory) yang berasal dari abad ke
17 yang dipengaruhi oleh filsafat Kantianisme (Imanuel Kant). Sedangkan
pandangan modern tentang masalah hukuman dilandaskan pada teori
ekonomi yang dipengaruhi filasafat Utilitarian (J. Bentham) dan telah
dimodifikasi dengan perkembangan ekonomi liberal Robert Cooter dan
Thomas Ullen.36
Berdasarkan pendekatan historis mengungkapkan bahwa penghukuman
tidak pernah berhasil menimbulkan efek jera dan menghilangkan kejahatan
bahkan terjadi sebaliknya dimana hukuman yang sangat kejam tidak bisa
menjamin dapat mengembalikan ketertiban dan keamanan di masyarakat.

Pemahaman kerugian negara dalam kasus gagal bayar piutang bank

BUMN dan kredit likuiditas dihubungkan dengan hukum pidana sebenarnya
berseberangan dengan entitas BUMN sebagai badan hukum persero. Akan
tetapi, reduksi tersebut dengan dicantumkannya bab tentang ketentuan
pidana, seperti di dalam Undang-Undang Nomor 7 tahun 1992 tentang
Perbankan yang telah diubah dengan Undang-Undang No. 10 Tahun 1998
tentang Perbankan, Undang-Undang No. 8 tahun 1985 tentang Pasar Modal.
Perkembangan penegakan hukum tentang penyelesaian piutang negara
perbankan pada akhirnya telah diarahkan kepada konsep kompromi (dapat
dinegosiasikan dengan debitur) bank masing-masing, landasan hukum ini
telah ditegaskan dengan putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 77 - piutang
bank BUMN bukan piutang negara. Oleh karena kredit macet/bermasalah
dan menimbulkan gagal bayar, kasus ini tidak lagi dianggap perbuatan
melawan hukum yang berpotensi merugikan negara. Putusan Mahkamah
Konstitusi menganut konsep bahwa kerugian BUMN adalah bukan kerugian
negara.37
Pergeseran makna kerugian negara pada piutang negara perbankan
adalah manjadikan makna kerugian negara bervariasi dan tidak ada
pengaturan yang rechtelijk. Secara teknis peraturan perundang-undangan

36Robert Cooter and Thomas Ullen. 2004. Law and Economic. Pearson Education, Inc. hal.448

37Penjelasan
Komisis III DPR RI menanggapi putusan Mahkamah Konstitusi pada bulan November 2012 di
harian kompas.
22
 mengandung dualisme sanksi kebijakan pembentuk undang-undang
menempatkan sanksi administrasi dan pidana sekaligus dalam satu undang-
undang, jika kasus di bidang keuangan dan perbankan juga telah
mengakibatkan kerugian keuangan negara dan bukan semata-mata
merugikan kepentingan para pihak yang terlibat dalam jasa keuangan dan
perbankan. Apakah perbuatan itu merupakan pelanggaran administratif
ataukah merupakan tindak pidana. Oleh karena semakin besarnya peranan
pemerintah dalam penyertaan modal ke dalam aktivitas dalam bidang
keuangan dan perbankan, terutama dalam keadaan krisis keuangan dan
perbankan, sehingga kasus gagal bayar masih tetap dianggap sebagai
potensi terjadinya kerugian keuangan negara.
C.3 Konsep Putusan Mahkamah Konstitusi bahwa Piutang Bank BUMN
Bukan Piutang Negara
Mahkamah Konstitusi (MK) akhirnya mengeluarkan Amar Putusannya
perihal Piutang Bank Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Pada tanggal 17
September 2012, Rapat Permusyawaratan Hakim menerbitkan Surat
Putusan MK Nomor: 77/PUU-IX/2011. Inti dari Surat Putusan yang dibaca
pada hari Selasa, 25 September 2012 tersebut ialah, bahwa Piutang Bank
BUMN bukan Piutang Negara.
Pada Amar Putusan tersebut, MK mengabulkan permohonan para
Pemohon untuk sebagian. Para Pemohon yang memiliki utang dengan BNI,
merasa hak konstitusinya dilanggar. Mengingat mereka tidak mendapatkan
haircut (hapus tagih) utang dari BNI yang notabene BUMN, di masa krisis
moneter 1997/1998. Padahal disaat yang sama, debitur-debitur nakal
mendapat kemudahan pengurusan utang oleh BPPN, selebihnya mereka
menikmati pemotongan utang hingga 50%. Selanjutnya, alih-alih
mendapatkan potongan, menurut para pemohon, utang mereka semakin
besar. Pada Amar Putusan tersebut, ada delapan poin keputusan terkait
judicial review terhadap Undang-Undang Nomor 49 Tahun 1960
(UU49/1960) tentang Panitia Urusan Piutang Negara (PUPN).
Keseluruhannya menyatakan, bahwa frasa-frasa yang terkait Piutang BUMN
adalah bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) dan kini tidak mempunyai kekuatan
hukum mengikat. Piutang Bank BUMN tidak lagi menjadi bagian dari
piutang negara, sehingga pengurusan tidak lagi melalaui mekanisme
hukum tidak melalui PUPN.

23
24
 BAB II
TINJAUAN YURIDIS HISTORIS PERKEMBANGAN PENYELESAIAN PIUTANG NEGARA
PERBANKAN

A. Berdirinya Panitia Urusan Piutang Negara

Undang-Undang Nomor 49 Prp. Tahun 1960 tentang Panitia Urusan Piutang Negara,
dikeluarkan dengan landasan filosofis pengurusan piutang negara oleh Panitia Urusan
Piutang Negara (PUPN) bukan melalui lembaga peradilan atau bukan dengan bantuan
pengacara (advokat). Penguasa pada waktu itu berpendapat bahwa apabila penagihan
terhadap penanggung utang atau obligor “nakal” yang terang-terangan merugikan negara
dilaksanakan dengan menggunakan cara konvensional, maka prosedur-prosedur yang
disediakan oleh H.I.R (Staatsblad 1941 No. 44 Pasal 195 dan seterusnya) tidak akan bisa
secara efektif dan efisien berhasil memuaskan. Tujuan utamaya adalah menangani
pengurusan dan penyelesaian piutang negara akhirnya diserahkan kepada Panitia
Penyelesaian Piutang Negara.38 Susunan dan wewenangnya telah diatur dalam Keputusan
Penguasa Perang Pusat.39 Badan khusus ini diberikan tugas dan wewenang untuk
menyelesaikan utang-utang kepada negara yang berpotensi merugikan negara.Oleh karena
kesulitan dan sukar sekali ditagihnya, maka badan khusus ini mempergunakan kekuasaan-
kekuasaan yang tercantum dalam Peraturan Penguasa Perang Pusat, sehingga penagihan-
penagihan piutang negara perbankan diharapkan dapat berhasil secara efektif dan efisien.

Motivasi pencetusan badan PUPN didasarkan atas kenyataan pada saat itu sangat banyak
piutang negara atau dana-dana yang dikeluarkan pemerintah, baik untuk merombak
struktur perekonomian maupun untuk meningkatkan pembangunan. Tapi ternyata sebagian
besar dana-dana tersebut tidak kembali ke kas negara. Oleh karena itu, perlu diambil langkah
dan cara penanggulangan yang cepat agar dana-dana tersebut kembali segera ke kas negara
untuk dipergunakan bagi pembangunan nasional.40

Pengurusan piutang negara menurut UU 49/1960 ditempatkan di dalam dua ranah, yaitu
ranah hukum perdata dan ranah hukum publik. Ranah hukum perdata diatur di dalam Pasal
10 ayat (1) UU 49/1960 yang intinya; Pertama, UU 49/1960 memberikan kesempatan
kepada pihak-pihak yang terlibat di dalam perjanjian untuk mengadakan negosiasi, termasuk
juga perjanjian-perjanjian bermasalah karena adanya krisis moneter, force majeure, sehingga
transaksi dalam mata uang dollar yang mengalami kerugian dan setelah dirundingkan
dengan panitia dengan penanggung utang dan diperoleh kata sepakat tentang jumlah hutang
yang masih harus dibayar, termasuk bunga, denda yang tidak bersifat pidana, serta biaya-
biaya yang bersangkutan dengan piutang tersebut, sehingga oleh ketua panitia dan
penanggung hutang dibuat suatu pernyataan bersama yang memuat jumlah utang tersebut
dan membuat kewajiban penanggung utang untuk melunasinya. Kedua, pernyataan bersama
tersebut memuat unsur-unsur besarnya piutang yang telah pasti menurut hukum, tetapi
penanggung utangnya tidak melunasi utangnya sebagaimana mestinya, sehingga

23 Setelah dikeluarkannya Undang-Undang No 24 tanggal 15 Desember 1951, tentang nasionalisasi De

Javasche Bank, maka Undang-undang De Javasche Bank (De Javasche Bankwet) Tahun 1922, telah diganti
dengan Undang-Undang No. 11 /1953 tanggal 29 Mei 1953: Undang-UndangPokok Bank Indonesia
39
Keputusan Kepala Staf Angkatan Darat No. Kpts/Perpu/0241/1958 dan selanjutnya peraturan-peraturan yang
bersangkutan dengan itu berdasarkan Undang-Undang Keadaan Bahaya 1957 (Lembaran Negara Tahun 1957 No
160) dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang No 23 Tahun 1959 tentang keadaan Bahaya 1959
( Lembaran negara Tahun 1959 No 139).

23 Sibarani, Bachtiar. 2002 Pengurusan Piutang Negara Berjalan Maju Mundur, Kajian Hukum Ekonomi
Maju dan Bisnis. Jakarta: Yayasan Pusat Pengkajian Hukum, hal. 338.
25
pengurusan-nya diserahkan oleh Pemerintah atau badan-badan yang dimaksud oleh
undang-undang a quo kepada PUPN. Proses negosiasi yang diuraikan di atas merupakan
pelaksanaan UU 49/1960 yang menempatkan proses tersebut berada di dalam ranah hukum
perdata yang memiliki asas-asas sebagai berikut: asas kebebasan berkontrak, asas itikad
baik, asas persamaan, asas perjanjian mengikat sebagai undang-undang, asas kebiasaan, asas
konsesualisme, asas keseimbangan, asas kepastian hukum, asas kepentingan individu, asas
hukum yang bersifat pelengkap. Sedangkan tentang ranah hukum publik, pernyataan
bersama tersebut mempunyai kekuatan pelaksanaan seperti suatu putusan hakim dalam
perkara perdata yang berkekuatan hukum pasti termuat pada konsideran dan penjelasan
umum maupun pada materi pasal-pasal dalam undang-undang tersebut dalam konsideran
Undang-Undang Nomor 49 Prp. Tahun 1960 tentang Panitia Urusan Piutang Negara, antara
lain disebutkan:
5888 Urusan kepentingan keuangan negara, hutang kepada negara atau badan-
badan, baik yang langsung maupun tidak langsung dikuasai oleh negara, perlu
segera diurus;
5889 Peraturan-peraturan biasa tidak memungkinkan untuk memperoleh hasil
yang cepat dalam pengurusan piutang negara.

Kemudian pada Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 49 Prp. Tahun 1960 tentang
Panitia Urusan Piutang Negara, antara lain disebutkan:
23 Apabila prosedur biasa seperti HIR (Staatsblad 1941 No. 44 Pasal 195 dan
seterusnya) digunakan, penagihan terhadap piutang negara yang oleh berbagai
kesulitan sukar sekali ditagih tidak akan tercapai secara memuaskan;
24 Terhadap para penanggung hutang (debitur) yang “nakal” dan dengan
tindakannya yang terang-terangan merugikan negara perlu dilakukan penagihan
piutang negara secara singkat dan efektif dengan tetap memperhatikan jaminan
hukum terhadap penanggung hutang dan untuk itu Panitia Urusan Piutang
Negara (PUPN) diberi hak kekuasaan untuk menagih piutang dimaksud dengan
syarat-syarat tertentu yang diatur dalam undang-undang ini. Piutang negara yang
bermasalah atau kredit macet timbul karena adanya Pasal 12 Ayat (2), karena
pasal tersebut memberikan kewenangan khusus kepada PUPN hanya untuk
mengurus piutang negara (di antaranya kredit macet) yang telah terjadi dan
telah diserahkan oleh instansi pemerintah dan badan negara/daerah. Padahal
masalah kredit macet dapat terjadi akibat dari tidak dilaksanakannya proses dan
prosedur pembuatan perjanjian kredit (termasuk perjanjian tambahannya)
dengan benar, seperti: kredit tidak dijamin dengan barang jaminan yang benar
(atau fiktif), sehingga pada saat akan dilakukan penutupan atas kredit macet
dengan penjualan barang jaminan tersebut tidak bisa dipenuhi. Piutang negara
yang diserahkan pengurusannya kepada PUPN adalah piutang yang adanya dan
besarnya telah pasti menurut hukum. Cara penyelesaian piutang negara
berdasarkan Undang-Undang Nomor 49 Prp. Tahun 1960 dilakukan dengan
membuat Pernyataan Bersama yaitu “Demi Keadilan Berdasarkan Ketuhanan
Yang Maha Esa” antara Ketua PUPN dengan penanggung hutang (debitur) yang
memuat kata sepakat antara mereka tentang 19 jumlah hutang yang masih harus
dibayar dan dimuat pula kewajiban penanggung hutang untuk melunasi
hutangnya. Pernyataan bersama ini mempunyai kekuatan pelaksanaan seperti
putusan hakim dalam perkara perdata dan pelaksanaannya dijalankan dengan
surat paksa yang mempunyai kekuatan hukum sama seperti putusan hakim yang
telah berkekuatan hukum tetap (vide Pasal 10 berikut penjelasannya dan Pasal
11 Angka 3 (1), (2) Undang-Undang Nomor 49 Prp. Tahun 1960 tentang Panitia
Urusan Piutang Negara).

26
 Dengan diberlakukannya Undang-Undang Nomor 49 Prp. Tahun 1960 tentang
Panitia Urusan Piutang Negara, maka pengurusan penyelesaian piutang negara
terhadap penanggung hutang (debitur) yang tidak kooperatif atau nakal, dapat
dilakukan secara cepat, efektif, dan efisien. Karena itu Panitia Urusan Piutang
Negara (PUPN) diberikan kewenangan untuk menerbitkan surat paksa, penyitaan
bahkan dapat melakukan paksa badan (gijzeling) kepada penanggung hutang
(debitur) jika tidak melunasi kewajibannya sebagaimana dituangkan dalam
Pernyataan Bersama tersebut.

1. Tugas Panitia Urusan Piutang Negara

PUPN merupakan panitia interdepartemental terdiri dari PUPN Pusat, wilayah
dan cabang. PUPN Pusat berkedudukan di Jakarta dan anggota-anggotanya diangkat
dan diberhentikan oleh Presiden, berasal dari wakil-wakil berbagai instansi seperti
Departemen Keuangan, Bank Indonesia, Kepolisian Republik Indonesia, dan
Kejaksaan Agung. PUPN Wilayah adalah Panitia di tingkat Kantor Wilayah yang
anggota-anggotanya diangkat dan diberhentikan oleh Menteri Keuangan, berasal dari
wakil-wakil Departemen Keuangan, Bank Indonesia, Kepolisian Republik Indonesia,
Kejaksaan Tinggi, dan Pemerintah Daerah. PUPN Cabang adalah panitia di tingkat
KP2LN yang berada di bawah kordinasi PUPN Wilayah yang anggota-anggotanya
diangkat dan diberhentikan oleh Menteri Keuangan. 41 Pasal 4 ayat (1) dan (2)
Undang-Undang Nomor 49 Prp. Tahun 1960 menentukan bahwa PUPN bertugas
mengurus piutang negara, yang adanya dan besarnya telah pasti menurut hukum,
tetapi penanggung hutang (debitur) tidak melunasi hutangnya sebagaimana mestinya.
Selanjutnya Pasal 8 juncto Pasal 12 Undang-Undang Nomor 49 Prp. Tahun 1960
mengatur bahwa instansi-instansi pemerintah dan badan-badan negara yang
langsung atau tidak langsung dikuasai negara, wajib menyerahkan piutang yang
adanya dan besarnya telah pasti menurut hukum kepada PUPN. Yang dimaksud
dengan adanya dan besarnya telah pasti menurut hukum, yaitu sebelum piutang
negara diserahkan kepada PUPN, penyerah piutang (kreditur/Bank Pemerintah)
harus sudah mengadakan penelitian dan menetapkan jumlah piutang antara penyerah
piutang (kreditur) dan penanggung hutang (debitur) yang pada hakikatnya
merupakan undang-undang bagi yang membuatnya. Di samping itu, penyerahan
piutang juga wajib menyerahkan dokumen (alat bukti) yang membuktikan bahwa
piutang negara telah memenuhi ketentuan piutang macet, serta adanya dan besarnya
telah pasti menurut hukum.42 Secara sepintas nampaknya ada dualisme lembaga
dalam pengurusan piutang negara, yaitu oleh PUPN dan oleh DJKN. Dualisme tersebut
sebenarnya tidak terjadi karena DJKN dibentuk di lingkungan Departemen Keuangan
untuk menyelenggarakan pelaksanaan tugas PUPN dalam pengurusan piutang negara
hanya sebatas melakukan pembahasan melalui rapat berkala. 43

Dari ketentuan Pasal 4 Undang-Undang Nomor 49 Prp. Tahun 1960 dan Pasal 2
Keputusan Presiden No. 11 Tahun 1976, dapat diketahui bahwa tugas PUPN antara
lain:
a. Melakukan pengurusan piutang Negara yang harus dibayar kepada
instansi-instansi Pemerintah dan Badan-badan Usaha Milik Negara

5888 Samsul Chorib. Penyelesaian Kredit Macet oleh PUPN/BUPN dan Masalah Yang Timbul Dalam Praktek.
Makalah, Jakarta: 1996, hal. 3

42Ibid, hal. 9-10

80 dan BUPLN.
27
 (BUMN) yang modal atau kekayaannya sebagian atau seluruhnya milik
negara, baik di pusat maupun di daerah.
5888 Melakukan pengawasan-pengawasan terhadap piutang-piutang,
kredit-kredit yang telah dikeluarkan oleh instansi-instansi Pemerintah
dan BUMN, baik di Pusat maupun di Daerah.
Tugas pokok PUPN bukan “mengadili”, tetapi melakukan “pengurusan,
penataan, dan pengawasan”. Dengan kata lain, tugas utama PUPN adalah
“melindungi dan menagih pembayaran” piutang negara agar segera dapat
dikembalikan oleh debitur ke kas negara yang bersangkutan. Tindakan
yang dilakukan PUPN memiliki ciri yang hampir sama dengan penagihan
gross akta, yaitu dapat menagih langsung tanpa melalui proses dan
campur tangan pengadilan.

23 Wewenang Panitia Urusan Piutang Negara

Dalam melaksanakan tugas menyelesaikan piutang negara secara final, PUPN dengan
kuasa undang-undang diberi kewenangan untuk:
5888 Membuat Pernyataan Bersama (PB) antara Ketua PUPN dengan pihak debitur
tentang: Jumlah kewajiban (hutang) debitur; Waktu pemenuhan pelunasan kewajiban;
Mempunyai kekuatan hukum tetap, yang eksekutabel (dapat dieksekusi), dan PB
tersebut berkepala “Demi Keadilan Berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa”.
23 Menetapkan dan melaksanakan Surat Paksa, berupa surat penetapan yang
memerintahkan agar debitur membayar lunas seluruh kewajibannya sekaligus dalam
waktu 1 x 24 jam. Surat Paksa ini apabila tidak dipenuhi oleh debitur, akan ditindak
lanjuti oleh PUPN/DJKN dengan:
23 Menjalankan sita eksekusi terhadap harta kekayaan debitur.
24 Menjalankan penjualan lelang atas harta kekayaan debitur yang telah disita melalui
perantara KLN.44
25 Menerbitkan Surat Perintah Pencegahan Bepergian Keluar Negeri. Kewenangan ini
diberikan kepada Menteri Keuangan berdasarkan Undang-Undang Nomor 9 Tahun
1992 Tentang Keimigrasian, Bab 11 Pasal 11.45
26 Menerbitkan Surat Perintah Penyanderaan terhadap debitur dengan persetujuan
Kepala Kejaksaan Tinggi.46
Panitia ini selain bertugas untuk menyelesaikan piutang-piutang negara, juga diberikan
tugas dan wewenang lainnya adalah sebagai berikut:
5888 Melakukan pengawasan terhadap piutang-piutang/kredit-kredit yang telah
dikeluarkan oleh negara, apakah kredit itu benar-benar dipergunakan sesuai
dengan permohonan dan/atau syarat-syarat pemberian kredit dan menanyakan
keterangan yang berhubungan dengan itu kepada bank-bank.47
5889 Melikuidasi badan negara dengan Keputusan Menteri Keuangan kepada PUPN
dapat ditugaskan untuk bertindak selaku likuidator dari suatu badan negara yang
telah dinyatakan dilikuidasi.

23 Harahap,Yahya.1998.Ruang Lingkup Permasalahan Eksekusi Bidang Perdata, Cet.1,

Jakarta:Gramedia, hal.38

24 Hartono, Darminto. 2002. Analisis Mekanisme Pola Penanganan Piutang Negara dan Pembentukan
Sebuah Model, Artikel, Jurnal Hukum Bisnis, Vol. 17, Januari 2002, hal. 21

25 Sibarani, Bachtiar. 2002. Pengurusan Piutang Negara Berjalan Maju Mundur, Kajian Hukum
Ekonomi Maju dan Bisnis. Jakarta: Yayasan Pusat Pengkajian Hukum, hal. 30.

47Tugas ini menyimpang dari ketentuan Undang-Undang Perbankan tentang Kerahasiaan bank.
28
 Pada bulan Desember tahun 1960, semua Peraturan Penguasa Perang Pusat tidak
berlaku lagi,48 maka pemerintah menganggap perlu nama panitia ini diubah dengan istilah
“pengurusan”, karena istilah pengurusan mempunyai pengertian lebih luas daripada
penyelesaian dan perubahan nama ini sekaligus diikuti dengan perubahan landasan hukum
yang sebelumnya hanya berdasarkan Keputusan Penguasa Perang Pusat, kemudian diubah
dengan Undang-Undang.49

Piutang negara menurut ketentuan undang-undang PUPN ialah jumlah uang yang wajib
dibayar kepada negara atau badan-badan yang baik secara langsung atau tidak langsung
dikuasai oleh negara berdasarkan suatu peraturan, perjanjian atau sebab apapun. Negara
sebagai terutang selain pemerintah pusat maupun pemerintah daerah juga badan-badan
yang umumnya kekayaan dan modalnya sebagian atau seluruhnya milik negara, misalnya
bank-bank negara, perusahaan- perusahaan milik negara, yayasan perbekalan dan
persediaan, yayasan urusan badan makanan dan lain sebagainya.

Dengan demikian dari pengertian tersebut di atas, piutang negara dapat dikelompokkan
menjadi dua jenis piutang negara perbankan dan piutang negara non perbankan:
5888 Piutang negara perbankan, yaitu piutang yang berasal dari bank-bank yang
dimiliki pemerintah pusat seperti Bank Rakyat Indonesia (BRI), Bank Tabungan
Negara (BTN), Bank Negara Indonesia (BNI 46), Bank Mandiri, dan bank-bank
yang dimiliki oleh pemerintah daerah, seperti Bank Pembangunan Daerah (BPD).
5889 Piutang negara non perbankan berupa tagihan-tagihan dari lembaga atau
instansi atau badan pemerintah pusat dan daerah selain bank, tagihan macet dari
departemen dan lembaga non departemen atau dinas daerah selain bank, seperti
tagihan PLN, TELKOM, Pegadaian, dan lain sebagainya termasuk tuntutan ganti
rugi.

Dalam mengurus piutang negara,PUPN dapat bertindak pasif dan aktif. Pasif bersifat
menunggu. PUPN baru menjalankan tugasnya setelah ada penyerahan piutang negara
kepadanya. Sedangkan bersifat aktif, PUPN dapat langsung mengurus piutang negara tanpa
menunggu penyerahannya. Syaratnya harus ada alasan yang kuat dari PUPN bahwa piutang-
piutang negara tersebut harus segera diurus. Tugas ini dalam hal-hal tertentu saja, jika
terjadi kekhawatiran negara akan dirugikan, sehingga kalau tidak segera diurus akan
membahayakan kelangsungan hidup instansi yang bersangkutan. Untuk semua itu jumlah
piutang negara yang diurus oleh PUPN adalah jumlah hutang yang sudah pasti dan tidak
berubah.

Perkembangan selanjutnya pada masa Pemerintahan Orde Baru, kebijakan mengenai

penyelesaian Piutang Negara Perbankan masih mempertahankan model lembaga khusus. 50
Untuk memberi peran yang lebih luas pada PUPN, lembaga ini diberi tugas untuk mengurus
dan menagih piutang negara dengan prosedur hukum tanpa mencabut kekuasaan
pengadilan.

Sutan Remy Sjahdeini, menyatakan kedudukan PUPN merupakan peradilan semu

(quasi rechtspraak) karena PUPN merupakan badan peradilan yang dilakukan oleh pihak

48
Berdasarkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1959 tentang Keadaan
Bahaya.

23 Undang-Undang Nomor 49/Prp/1960 tentang Panitia Urusan Piutang Negara (PUPN).

50
Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 11 Tahun 1976 tentang Panitia Urusan Piutang Negara dan
Badan Urusan Piutang Negara.
29
 ketiga yang tidak memihak/berkepentingan dalam menyelesaikan sengketa utang
piutang negara.51

Perbedaan yang mencolok antara Kebijakan Pemerintahan Orde Lama dan Orde
Baru adalah hanya mengenai pengangkatan anggota-anggota PUPN, dalam penjelasan
pasal 2 Undang-Undang Prp Tahun 1960, anggota-anggota PUPN diangkat dengan
Keputusan Menteri Pertama, namun dalam pasal 4 Keppres No 11 Tahun 1976
disebutkan bahwa pengangkatan dan pemberhentian Ketua dan Anggota PUPN
ditetapkan dengan Keputusan Presiden, peraturan ini tampak tidak sejalan dengan
peraturan yang lebih tinggi atau di atasnya. Selanjutnya dalam tahun 1991, pemerintah
mengeluarkan Keputusan Presiden Nomor 21 tahun 1991 tentang Badan Urusan Piutang
dan Lelang Negara (BUPLN). BUPLN adalah lembaga yang berada di bawah dan
bertanggung jawab langsung kepada Menteri Keuangan yang memiliki tugas
menyelenggarakan urusan piutang negara dan lelang, baik yang berasal dari
penyelenggaraan pelaksanaan tugas panitia Urusan Piutang Negara maupun
pelaksanaan kebijaksanaan yang ditetapkan oleh Menteri Keuangan dan peraturan
perundangan yang berlaku.

Peran lembaga khusus (PUPN) ini lebih luas di samping sebagai badan peradilan
semu juga diberi tugas mengawasi piutang/kredit yang telah dikeluarkan oleh negara
atau badan-badan negara,apakah kredit itu benar-benar dipergunakan sesuai dengan
permohonan dan/atau syarat -syarat pemberian kredit dan menanyakan keterangan
yang berhubungan dengan itu kepada bank-bank dengan menyimpang dari ketentuan-
ketentuan dalam Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang no. 23 tahun 1960
yang telah diubah menjadi Undang-Undang No. 7 tahun 1992 mengenai Perbankan, yaitu
mengenai Rahasia Bank.

Di samping itu juga PUPN juga diberi tugas melikuidasi badan-badan negara
sebagaimana diatur dalam pasal 5 Undang-Undang tersebut ditetapkan bahwa dengan
Keputusan Menteri Keuangan kepada PUPN dapat ditugaskan untuk bertindak selaku
likuidator dari suatu badan negara yang telah dinyatakan dilikuidasi. Misalnya, dalam
kasus Bank Suma, bank ini kemudian dicabut izinnya oleh pemerintah dan dilikuidasi
dikarenakan pada bulan November 1992 bank ini menunjukkan gagal bayar dimana
posisi kredit yang macet sejumlah Rp. 1,6 milyar dari yang disalurkan kepada
masyarakat berjumlah Rp. 1,8 milyar dan kredit yang lancar hanya Rp. 0,2 milyar,
penutupan bank ini disebabkan oleh besarnya kredit macet, sehingga pemerintah
mengambil alih pengurusan kredit macet ini menjadi piutang negara yang
penyelesaiannya dilakukan oleh PUPN.

Dalam kurun pemerintah Orde Baru timbul gagasan memberi peran kepada
Kejaksaan untuk menyelesaikan kredit macet. Gagasan ini timbul dikarenakan tidak
adanya sangsi terhadap pelanggaran kewajiban piutang negara diserahkan kepada PUPN
dan pelanggaran larangan penyerahan piutang negara kepada pengacara, maka
timbullah gagasan dari pejabat Bank Indonesia ini untuk meminta kepada Jaksa Agung
agar ikut menangani dan menyelesaikan kredit macet. Kemudian pada bulan April 1993
Jaksa Agung Singgih merespon gagasan ini, bahwa kejaksaan siap menjadi tukang tagih
kredit macet. Maka pada periode ini dan setelahnya banyak dijumpai di masyarakat
debitur bank-bank pemerintah yang macet dipanggil kejaksaan dan dengan cara-cara

51
Lihat Sutan Remy Sjahdeini, “Masalah Jaminan Dalam Pemberian Kredit” makalah disajikan dalam
pertemuan ilmiah “Penyajian Hasil Penelitian Tentang Aspek-Aspek Hukum Masalah Jaminan Kredit”
diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional, Jakarta, tgl 28-30 September 1999, hal.65
30
 yang sangat represif para debitur macet ini diberikan batas waktu untuk membayar
hutang-hutangnya.

Pada masa pemerintahan Orde Baru, kebijakan Penyelesaian Piutang Negara

Perbankan, tidak jauh berbeda dengan sistem yang diterapkan pada pemerintahan
sebelumnya, dimana konsepsi dasar dari penarikan kembali dana yang disalurkan
kepada masyarakat melalui perbankan pemerintah, diselesaikan melalui pola-pola
represif yang mengesampingkan asas keseimbangan, 52sehingga PUPN dapat
menggunakan upaya paksa, misalnya surat paksa,53 pemblokiran, dan sandera.

Menurut Arifin P. Soeriatmaja, konsep dasar kebijakan penyelesaian piutang negara

pada era pemerintahan Orde Lama dan Orde Baru adalah berdimensi hukum publik
karena tidak menggunakan lembaga pengadilan, tetapi melalui badan khusus yang diberi
kewenangan dan kekuasaan, seperti kewenangan dan kekuasaan yang dimiliki
pengadilan.54 Akan tetapi, ketika penyaluran Bantuan Likuiditas Bank Indonesia
menimbulkan kasus gagal bayar, PUPN tidak diberi kewenangan penuh untuk
penyelesaian kredit likuiditas Bank Indonesia, atau lebih dikenal dengan sebutan kasus
Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI).

Penyaluran BLBI dimulai pada pemerintahan Soeharto yang menginstruksikan

kebijakan Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI) ini sudah mulai digulirkan sejak
tahun 1997 dan terus berlanjut yang pada akhirnya keseluruhan Bantuan Likiditas Bank
Indonesia (BLBI) tersebut membengkak menjadi Rp. 145.000.000.000.000,00 (seratus
empat puluh lima trilliun rupiah). Pengucuran Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI)
tersebut diawali oleh instruksi Presiden Soeharto kepada menteri keuangan (Mar’ie
Muhammad) dan gubernur Bank Indonesia (Sudradjat Djiwandono) dalam sidang
kabinet tanggal 3 September 1997 dan dipertegas lagi dengan surat perintah dari
presiden tanggal 27 Desember 1997 yang ditujukan kepada Gubernur Bank Indonesia,
dalam hal ini dikirim lewat menteri Sekretaris Negara saat itu, yaitu M. Moerdiono. 55

Tujuan kebijakan ini adalah agar tidak ada bank yang ditutup guna menciptakan
stabilitas perekonomian. Instruksi tersebut kemudian diterjemahkan oleh pembantunya,
yakni para menteri dan Gubernur Bank Indonesia dengan memberikan blanket
guarantee atau program penjaminan. Setelah program penjaminan diberikan, program
ini justru menimbulkan ketidakpercayaan para nasabah bank yang akhirnya
berbondong-bondong menarik dananya dalam jumlah besar (rush). Akhirnya program
penjaminan pun dibuka seluas-luasnya tanpa batasan yang aman.

Program pemberian Kredit Likuiditas Bank Indonesia ini kepada bank-bank

nasional bertujuan untuk:

5888 Dimana kedudukan para pihak adalah sub-ordinat, para pihak tidak diberikan wewenang dan
kekuasaan yang sama. Pihak Kreditur melalui PUPN mempunyai kewenangan yang lebih tinggi dari pada
debitur.

5889 berdasarkan Pasal 6 huruf a Undang-Undang Nomor 49 Prp Tahun 1960, Surat Paksa, diberikan
suatu title EKSKUSITORIAL, sehingga jika debitur, tidak memenuhi kewajibannya, maka kreditur melalui
PUPN dapat menggunakan alat-alat kekuasaan Negara

5890 Soeriatmaja, A.P . 1993. Laporan Penelitian Aspek-Aspek Hukum Dalam penyelesaian Piutang Negara.
Jakarta: Departemen Kehakiman ,Badan Pembinaan Hukum Nasional, hal. 87

5891 Fuady, Munir . 2004. Bisnis Kotor Anatami Kejahatan Kerah Putih. Bandung: Citra Aditya, hal. 105
31
 a. Kredit Likuiditas adalah kredit program Bank Indonesia kepada perbankan dalam
menunjang program khusus pemerintah dengan suku bunga bersubsidi.
Kebijakan ini sudah dilakukan sebelum krisis moneter tahun 1997/1998.
23 Kebijakan penanganan krisis perbankan termasuk tiga kelompok kebijakan yang
berbeda dengan program penjaminan dan program rekapitulasi perbankan. Para
penerima, yaitu BLBI, Program Penjaminan dan program Rekapitulasi
perbankan. Para penerima BLBI mau tidak mau atau suka tidak suka harus
menyelesaikan BLBI yang diterimanya dikarenakan bank-bank mereka tidak lagi
bisa diselamatkan, sedangkan krisis moneter semakin parah.

Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI) adalah suatu kebijaksanaan dari pemerintah
dan Bank Indonesia yang menyuntik dana kepada bank-bank nasional yang sedang berada
dalam kesulitan dana agar bank -bank tersebut dapat membayar kepada para deposannya
masing-masing, sehingga dapat dihindari terjadinya kepanikan. Dengan demikian lewat
peluncuran Bantuan Likuditas Bank Indonesia (BLBI), pemerintah memberikan jaminan
umum (blanket gurantee) kepada masyarakat penyimpan dana bahwa uang simpanannya
tidak akan hilang jika terjadi sesuatu atas bank tersebut.

Tumbangnya pemerintahan Soeharto pada tanggal 22 Mei Tahun 1998, Republik

Indonesia memasuki babak baru pemerintahan. Pergantian pemerintahan yang
mengedepankan sistem demokrasi yang berarti pelibatan rakyat dalam proses politik yang
tidak berhenti setelah pemilu usai dan kemudian para wakil rakyat bebas mendiktekan
kemauannya “atas nama kepentingan rakyat”. Partisipasi publik adalah proses yang melekat
dalam sistem politik. Dari sisi pandangan inilah kebijakan publik mendapatkan pemahaman
yang lebih aktual terhadap tata kelola pemerintahan sebagai negara modern hari ini dan
kedepan.56 Namun, di balik semua cita-cita tersebut setelah pemerintahan Presiden
Soeharto berakhir segudang permasalahan piutang negara dalam sektor perbankan
menjadi sangat rumit dan komplek ditambah kondisi ekonomi yang masih sangat buruk,
bank-bank mengalami krisis likuiditas yang makin parah. Di samping itu, akibat kebijakan
penjaminan, pemerintah harus menalangi dana sebesar Rp. 53,78 triliun yang memiliki
suku bunga diindekskan terhadap inflasi dan dibayarkan dalam bentuk Surat Utang Negara
(SUN). Pemerintah transisi dihadapkan pada dua masalah penyelesaian piutang negara
perbankan :

5888 Penyelesaian piutang negara perbankan dari penyaluran kredit bank-bank

milik negara (BUMN) yang bermasalah atau macet dan menimbulkan kasus
gagal.
5889 Penyelesaian piutang negara perbankan dari penyaluran kredit likuiditas Bak
Indonesia (BLBI), yang bermasalah atau macet dan menimbulkan kasus gagal
bayar

Pada permasalahan tersebut diatas badan khusus PUPN tidak difungsikan secara
maksimal akan tetapi pemerintah transisi justru menggunakan badan khusus baru sebagai
suatu lembaga superbody. Badan khusus ini dibentuk pada masa pemerintahan Soeharto,
yang didirikan pada bulan Januari 1998, diberi nama Badan Penyehatan Perbankan Nasional
(BPPN) yang memiliki tugas dan wewenang :
23 Menyehatkan dunia perbankan.
24 Mengembalikan uang negara
25 Mengelola aset-aset yang diambil alih oleh pemerintah.
Program utama dari badan khusus yang baru ini adalah mengadakan
restrukturisasi perbankan yang ditangani dan dilaksanakan secara lintas
sektoral, sedangkan pelaksana tunggalnya yang diberi otoritas adalah BPPN.

512 Nugroho, Riant. 2008. Public Policy. Jakarta: Gramedia, hal.13

32
 3. Program Rekapitulasi Perbankan
Penyelesaian Piutang Negara Perbankan yang disebabkan oleh penyaluran dana
Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI), tidak selalu dilaksanakan oleh BPPN
sebagai lembaga superbody, tetapi dilaksanakan juga oleh pemerintah dengan
melibatkan lembaga-lembaga lain beserta aparat-aparatnya antara lain Departemen
Keuangan, Bank Indonesia, Komite Kebijakan Sektor Keuangan atau KKSK, Kejaksaan
dan Pengadilan Niaga.57

Dalam penanggulangan krisis perbankan pemerintah Indonesia telah

menyisihkan uang negara untuk memperkuat permodalan sejumlah bank dengan cara
menerbitkan Surat Utang Negara yang jumlahnya telah mencapai sekitar 400 trilyun,
dan suatu jumlah yang besar dan merupakan utang domestik yang selama lebih dari
tiga dasa warsa sebelumnya tidak pernah dimiliki. Program rekapitulasi perbankan ini
dilaksanakan melalui Surat Keputusan Bersama Menteri Keuangan dan Bank Indonesia
pada tanggal 8 Februari 1999, model kebijakan yang secara teknis akuntansi diubah
dari piutang ke hutang negara menimbulkan dampak negatif kepada keuangan
pemerintah, jasa perbankan, kebijakan ekonomi, dan moneter nasional. Akhirnya
menembus dana ke level 650 Triliun 58 dan terus berlanjut ditangani secara estafet oleh
empat Presiden Republik Indonesia.

B. Konstelasi Politik dan Hukum Penyelesian BLBI dari tahun 1997 – 2013

Berawal dari krisis ekonomi yang menerpa negara-negara di Asia tahun 1997. Satu per
satu mata uang negara-negara di Asia merosot nilainya. Kemajuan perekonomian negara-
negara di Asia yang banyak dipuji oleh banyak pihak sebelumnya menjadi angin kosong
belaka. Persis sebelum krisis ekonomi, World Bank tahun 1997 menerbitkan laporan
berjudul The Asian Miracle yang menunjukkan kisah sukses pembangunan di Asia. Ternyata
kesuksesan pembangunan ekonomi di negara-negara Asia tersebut tidak berarti banyak
karena pada kenyataannya negara -negara tersebut tidak berdaya menghadapi spekulan
mata uang yang tinggi dan berujung pada krisis ekonomi.59

Menyusul jatuhnya mata uang Baht, Thailand, nilai rupiah ikut merosot. Untuk mengatasi
pelemahan rupiah, Bank Indonesia kemudian memperluas rentang intervensi kurs jual dan
kurs beli rupiah, dari Rp. 192 (8%), menjadi Rp. 304 (12%). Guna mengurangi tekanan

57Beban negara dalam bentuk SUN yang dikeluarkan sebagai konsekuensi kebijakan-kebijakan penanganan
krisis ekonomi sejak pemerintahan Presiden Soeharto, Presiden Habibie dan Presiden Abdurahman Wahid
adalah sebesar Rp 218,3 Triliyun untuk BLBI dan Penjaminan serta Rp 422,6 Triliyun untuk rekapitulasi
Perbankan,

58
Sejak tahun 2001,Pemerintahan Presiden Megawati menetapkan kebijakan-kebijakan untuk melanjutkan
penangan dampak krisis ekonomi dan kondisi perbankan,terutama yang terkait dengan pengambil alihan
aset-aset obligor serta penjualan aset tersebut. Untuk melaksanakan kebijakan tersebut ,ditetapkan TAP
MPR/X/2001 dan TAP MPR VI/2002 yang mengamanatkan pelaksanaan kebijaksanaan MSAA dan MRNA
secara konsisten sesuai dengan Undang -Undang nomor 25 /2000 Propernas. Selanjutnya Pemerintahan
Presiden Megawati menerbitkan INpres nomor 8 Tahun 2002 yang memberikan jaminan Kepadtian
Hukum kepada obligor yang koperatif dan memberikan sanksi kepada yang tidak kooperatif. (Djony
Edward – BLBI Extraordinary Crime, suatu Analisis Historis dan Kebijakan, hal. 379)

Posted: 24/09/2011 in Hukum, Tulisanku

33
terhadap rupiah, Bank Indonesia mulai melakukan pengetatan likuiditas dengan menaikkan
suku bunga Sertifikat Bank Indonesia (SBI) dari 6% menjadi 14%.

Akibat kondisi ini bank-bank umum kemudian meminta bantuan BI sebagai lender of the
last resort. Ini merujuk pada kewajiban BI untuk memberikan bantuan kepada bank dalam
situasi darurat. Dana talangan yang dikucurkan oleh BI ini yang dikenal dengan BLBI. Se-
sehat apa pun sebuah bank, apabila uang dari masyarakat ditarik serentak tentu tidak akan
sanggup memenuhinya. Penyimpangan BLBI dimulai ketika BI memberikan dispensasi
kepada bank-bank umum untuk mengikuti kliring meskipun rekening gironya di BI bersaldo
debet. Dispensasi diberikan kepada semua bank tanpa melakukan pre-audit untuk
mengetahui apakah bank tersebut benar-benar membutuhkan bantuan likuiditas dan
kondisinya sehat. Akibatnya, banyak bank yang tidak mampu mengembalikan BLBI.

Pada 11 Juli 1997, Pemerintah Indonesia memperluas rentang intervensi kurs dari 192
(8%) menjadi 304 (12 %), melakukan pengetatan likuiditas dan pembelian surat berharga
pasar uang, serta menerapkan kebijakan uang ketat. Pada 14 Agustus 1997, pemerintah
melepas sistem kurs mengambang terkendali (free floating). Masyarakat panik, lalu
berbelanja dolar dalam jumlah sangat besar. Setelah dana pemerintah ditarik ke Bank
Indonesia, tingkat suku bunga di pasar uang dan deposito melonjak drastis karena bank-
bank berebut dana masyarakat. Pada 1 September 1997, Bank Indonesia menurunkan suku
bunga SBI sebanyak tiga kali. Berkembang isu di masyarakat mengenai beberapa bank besar
yang mengalami kalah kliring dan rugi dalam transaksi valas. Kepercayaan masyarakat
terhadap bank nasional mulai goyah. Terjadi rush kecil-kecilan. Pada 3 September 1997,
sidang kabinet terbatas bidang ekonomi, keuangan, dan pembangunan serta produksi dan
distribusi berlangsung di Bina Graha dipimpin langsung oleh Presiden Soeharto. Hasil
pertemuan adalah pemerintah akan membantu bank sehat yang mengalami kesulitan
likuiditas, sedangkan bank yang ”sakit” akan dimerger atau dilikuidasi. Belakangan, kredit ini
disebut bantuan likuiditas Bank Indonesia (BLBI). Pada 1 November 1997, 16 bank
dilikuidasi. Pada 26 Desember 1997, Gubernur Bank Indonesia Soedradjad Djiwandono
melayangkan surat ke Presiden Soeharto, memberitahukan kondisi perbankan nasional yang
terus mengalami saldo debit akibat tekanan dari penarikan dana nasabah. Soedradjad
mengusulkan agar mengganti saldo debit dengan surat berharga pasar uang (SBPU) khusus.
Pada 27 Desember 1997, Surat Gubernur BI dijawab surat nomor R-183/M.Sesneg/12/1997
yang ditandatangani Mensesneg Moerdiono. Isinya, Presiden menyetujui saran direksi Bank
Indonesia untuk mengganti saldo debit bank dengan SBPU khusus agar tidak banyak bank
yang tutup dan dinyatakan bangkrut. Pada 10 April 1998, Menkeu diminta untuk
mengalihkan tagihan BLBI kepada BPPN dengan batas waktu pelaksanaan 22 April 1998.

Pada kurun waktu Mei 1998, BLBI yang dikucurkan pada 23 bank mencapai Rp. 164
triliun, dana penjaminan antar bank Rp. 54 triliun, dan biaya rekapitalisasi Rp. 103 triliun.
Adapun penerima terbesar (hampir dua pertiga dari jumlah keseluruhan) hanya empat bank,
yakni BDNI Rp. 37,039 triliun, BCA Rp. 26,596 triliun, Danamon Rp. 23,046 triliun, dan BUN
Rp. 12,067 triliun. Pada 4 Juni 1998, pemerintah diminta membayar seluruh tagihan kredit
perdagangan (L/C) bank-bank dalam negeri oleh Kesepakatan Frankfurt. Ini merupakan
prasyarat agar L/C yang diterbitkan oleh bank dalam negeri bisa diterima di dunia
internasional. Pemerintah terpaksa memakai dana BLBI senilai US$ 1,2 miliar (sekitar Rp. 18
triliun pada kurs Rp. 14 ribu waktu itu). Pada 21 Agustus 1998, pemerintah memberikan
tenggat pelunasan BLBI dalam tempo sebulan. Bila itu dilanggar, ancaman pidana menunggu.
Pada 21 September 1998, Tenggat berlalu begitu saja. Boro-boro ancaman pidana, sanksi
administratif pun tak terdengar. Pada 26 September 1998, menteri keuangan menyatakan
pemerintah mengubah pengembalian BLBI dari sebulan menjadi lima

34
tahun. Pada 27 September 1998, Menteri Koordinator Ekonomi, Keuangan, dan Industri,
Ginandjar Kartasasmita meralat angka lima tahun. Menurut Ginandjar, pemerintah minta
pola pembayaran BLBI tunai dalam tempo setahun. Pada 18 Oktober 1998, Hubert Neiss
melayangkan surat keberatan. Dia minta pelunasan lima tahun. Pada 10 November 1998,
pengembalian BLBI ditetapkan 4 tahun. Tahun pertama sebesar 27 persen, sisanya
dikembalikan dalam tiga tahun dalam jumlah yang sama. Jumlah kewajiban BLBI dari BTO
(bank take-over) dan BBO (bank beku operasi) saat itu adalah Rp. 111,29 triliun.

Pada 8 Januari 1999, pemerintah menerbitkan surat utang sebesar Rp. 64,5 triliun
sebagai tambahan penggantian dana yang telah dikeluarkan BI atas tagihan kepada bank
yang dialihkan ke BPPN. Pada 6 Februari 1999, BI dan Menkeu membuat perjanjian
pengalihan hak tagih (on cessie) BLBI dari BI kepada pemerintah senilai Rp 144,53 triliun.
Pada 8 Februari 1999, Penerbitan Surat Utang Pemerintah No SU-001/MK/1998 dan No SU-
003/MK/1998. Pada 13 Maret 1999, pemerintah membekukan kegiatan usaha 38 bank,
mengambil alih 7 bank, dan merekapitalisasi 7 bank. Pada kurun waktu Februari 1999, DPR
RI membentuk Panja BLBI. Pada 19 Februari 1999, Ketua BPKP ,Soedarjono mengungkapkan
adanya penyelewengan dana BLBI oleh para bank penerima. Potensi kerugian negara sebesar
Rp 138,44 triliun (95,78%) dari total dana BLBI yang sudah disalurkan. Pada 13 Maret 1999,
pemerintah mengumumkan pembekuan usaha (BBKU) 38 bank. Pada 14 Maret 1999,
pemerintah dan BI mengeluarkan SKB Penjaminan Pemerintah. Pada 17 Mei 1999, UU No.
23/1999 tentang Bank Indonesia ditandatangani Presiden Habibie. Dalam UU itu disebutkan
bahwa BI hanya dapat diaudit oleh BPK, dan direksi BI tak dapat diganti oleh siapa pun.

1 September-7 Desember 1999: BPK mengaudit neraca BI per 17 Mei 1999 dan
menemukan bahwa jumlah BLBI yang dapat dialihkan ke pemerintah hanya Rp. 75 triliun,
sedangkan Rp. 89 triliun tidak dapat dipertangggung-jawabkan. BPK menyatakan disclaimer
laporan keuangan BI. Tetapi, pejabat BI menolak hasil audit. Alasannya adalah dana BLBI itu
dikeluarkan atas keputusan kabinet. Pada 28 Desember 1999, pemerintah melalui Kepala
BPPN, Glen Yusuf memperpanjang masa berlaku program penjaminan terhadap kewajiban
bank. Pada Desember 1999, BPK telah menyelesaikan audit BI dan terdapat selisih dari dana
BLBI sebesar Rp. 51 triliun yang tidak akan dibayarkan pemerintah kepada BI, terutama
karena penggunaannya tidak dapat dipertanggungjawabkan.

5 Januari 2000: Ada perbedaan jumlah BLBI antara pemerintah dan BI. Pemerintah
menyebut BLBI sebesar Rp. 144,5 triliun plus Rp. 20 triliun untuk menutup kerugian Bank
Exim (Mandiri). Tapi, menurut BI, masih ada Rp. 51 triliun dana BLBI yang harus ditalangi
pemerintah. Dana sebanyak itu diberikan BI kepada bank-bank yang mengalami kesulitan
likuiditas selama November 1997-Januari 1998. Pada 10 Januari 2000, bocoran hasil audit
KPMG yang ditunjuk BPK untuk mengaudit neraca awal BI beredar di kalangan wartawan.
Audit itu menemukan bahwa penyelewengan BLBI berjumlah Rp. 80,25 triliun.

Pada 29 Januari 2000, audit BPK menemukan fakta bahwa 95,78 persen dari BLBI
sebesar Rp 144,54 triliun berpotensi merugikan negara karena sulit dipertanggung
jawabkan. Ttersangka dalam kasus cessie Bank Bali. Pada 21 Juni 2000, Gubernur Bank
Indonesia, Syahril Sabirin, ditahan Kejaksaan Agung dengan status sebagai tersangka. Pada 9
Oktober 2000, Ketua BPK Billy Judono mengatakan bahwa BLBI sudah diberikan oleh BI
sejak 1991 hingga 1996. Jadi, tidak benar bahwa BI hanya bertanggung jawab saat krisis saja.

Pada 18 Oktober 2000, Komisi IX DPR yang membidangi perbankan menolak jumlah
BLBI yang ditanggung BI hanya sebesar Rp. 24,5 triliun. Anggota dewan menyatakan jumlah

35
tersebut merendahkan hasil audit BPK. Pada 26 Oktober 2000, jaksa agung menunda proses
hukum terhadap 21 obligor agar mereka punya kesempatan melunasi dana BLBI.

Pada 1 November 2000, DPR dan pemerintah serta BI menetapkan keputusan politik
menyangkut pembagian beban antara pemerintah dan BI terhadap dana BLBI yang sudah
dikucurkan. Awal November 2000, sumber di BI menyatakan bahwa tanggung jawab BI
terhadap BLBI hanya Rp. 48 triliun, terhitung sejak 3 September 1997-29 Januari 1999,
bukan sebelum dan sesudahnya. Pada 2 November 2000, BPK mengancam BI akan
memberikan opini wajar dengan pengecualian terhadap laporan neraca BI jika dana BLBI
tidak dapat dituntaskan. Pada 17 November 2000, pukul 16.30 setempat, pejabat teras BI
menyatakan mundur serentak. Mereka yang mundur adalah Deputi Senior Gubernur Anwar
Nasution, Deputi Gubernur Miranda Goeltom, Dono Iskandar, Achwan, dan Baharuddin
Abdullah, dengan alasan tak mendapat dukungan politik pemerintah dan DPR. Sedangkan
Syahril Sabirin, Achjar Iljas, dan Aulia Pohan tidak mundur. Pokok-pokok Kesepakatan
Bersama antara Pemerintah dan BI ditetapkan. Berdasarkan kesepakatan ini, BI
menanggung beban Rp. 24,5 triliun dan sisanya menjadi beban Pemerintah.

Pada 3 Januari 2001, dua Deputi BI, Aulia Pohan dan Iwan G Prawiranata ditingkatkan
berkasnya ke penyidikan berkaitan dengan keterlibatan mereka dalam penyalahgunaan dana
BLBI. Pada 7 Maret 2001, DPR mengusulkan pembentukan Pansus BLBI DPR. Pembentukan
Pansus ini dipicu oleh pernyataan Menkeu Prijadi Praptosuhardjo yang menyebutkan
pemerintah belum menyepakati jumlah tanggungan BI sebesar Rp. 24,5 miliar. Pada 10
Maret 2001, pemilik BUN, Kaharuddin Ongko ditahan Kejaksaan Agung atas tuduhan
penyelewengan dana BLBI. Pada 22 Maret 2001, pemilik Bank Modern, Samandikun Hartono
ditahan Kejaksaan Agung atas tuduhan penyelewengan dana BLBI.

Pada 29 Maret 2001: Kejagung mencekal mantan ketua Tim Likuidasi Bank Industri
(Jusup Kartadibrata), dan Presider Bank Aspac (Setiawan Harjono). Pada 2 April 2001,
pelaksanaan program penjaminan dana nasabah yang semula diatur melalui SKB antara BI
dan BPPN diubah dengan SK BPPN No 1036/BPPN/0401 tahun 2001. Pada 9 April 2001,
Dirut BDNI Sjamsul Nursalim yang bersatus tersangka penyelewengan dana BLBI dicekal
Kejaksaan Agung. Selain Sjamsul, David Nusawijaya (Sertivia) dan Samandikun Hartono
(Bank Modern) juga dicekal. Pada 30 April 2001, Kejagung membebaskan David Nusawijaya,
tersangka penyelewengan BLBI. Selain itu, Kejagung juga mencekal 8 pejabat bank Dewa
Rutji selama 1 tahun. Pada 2 Mei 2001, Kejagung membebaskan 2 tersangka penyelewengan
BLBI (Samandikun Hartono dan Kaharuddin Ongko) dan mengubah statusnya menjadi
tahanan rumah. Pada 19 Juni 2001, Wapresider Bank Aspac, Hendrawan Haryono dijatuhi
hukuman 1 tahun penjara dan dikenai denda Rp. 500 juta. Ia didakwa telah merugikan
negara sebesar Rp. 583,4 miliar. Pada 21 Juni 2001, Mantan Direksi BI Paul Sutopo ditahan di
gedung Bundar oleh aparat Kejagung.

Pada 31 Mei 2002, tim Bantuan Hukum Komite Kebijakan Sektor Keuangan
menyampaikan laporan pemeriksaan kepatuhan Anthony Salim, Andre Salim dan Sudono
Salim untuk memenuhi Kewajiban-kewajibannya dalam MSAA tanggal 21 September 1998.
Dalam bagian kesimpulannya, TBH antara lain menyatakan meski telah memenuhi sebagian
besar kewajiban-kewajibannya, namun secara yuridis formal telah terjadi pelanggaran, atau
kelalaian atau cidera janji atau ketidakpatuhan, atas kewajiban-kewajibannya dalam MSAA
yang berpotensi merugikan BPPN.

Pada tahun 2004, pemerintahan Abdurrahman Wahid dan Megawati Soekarno Putri
mengeluarkan surat keterangan lunas (SKL) kepada lima obligor MSAA dan 17 obligor PKPS
APU padahal mereka belum lunas membayar utang mereka. Pada 11 Januari 2007, dua
petinggi Salim Grup (Anthony Salim dan Beny Setiawan) menjalani pemeriksaan di Mabes
36
Polri atas tuduhan telah menggelapkan aset yang telah diserahkan kepada BPPN sebagai
bagian pembayaran utangnya. Aset yang digelapkan itu meliputi tanah, bangunan pabrik dan
mesin-mesin di perusahaan gula Sugar Grup.

Pada 19 Februari 2007, Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati dalam rapat kerja
dengan Komisi XI DPR RI di Gedung MPR/DPR RI menegaskan terhadap 8 obligor yang
bermasalah, pemerintah akan menggunakan kesepakatan awal APU plus denda. “Kami tetap
akan menjalankan sesuai keyakinan pemerintah bahwa mereka (delapan obligor BLBI, red)
default. Tagihan kepada mereka adalah Rp. 9,3 triliun,” tegas Sri Mulyani. Kedelapan obligor
itu adalah James Sujono Januardhi dan Adisaputra Januardhy (Bank Namura), Ulung Bursa
(Bank Lautan Berlian), Lidia Muchtar (Bank Tamara), Marimutu Sinivasan (Bank Putra
Multikarsa), Omar Putihrai (Bank Tamara), Atang Latief (Bank Bira), dan Agus Anwar (Bank
Pelita dan Istimarat).

Pada 18 September 2007, sejumlah anggota DPR mengajukan hak interpelasi mengenai
BLBI kepada Pimpinan DPR. Pada 4 Desember 2007, rapat paripurna DPR menyetujui hak
interpelasi atas penyelesaian KLBI dan BLBI yang diajukan 62 pengusul. Pada 21 Januari
2008, ormas-ormas Islam yang tergabung dalam “Jihad Melawan Koruptor BLBI”
memberikan penghargaan terhadap sejumlah anggota DPR yang dinilai benar-benar serius
hendak mengungkap kasus BLBI.

Pada 28 Januari 2008, DPR- RI secara resmi mengirimkan surat kepada Presiden RI agar
memberikan keterangan di depan rapat paripurna DPR sekaitan hak interpelasi atas
penyelesaian KLBI dan BLBI. Pada 29 Januari 2008, ratusan orang yang tergabung dalam
GEMPUR berunjuk rasa di depan gedung DPR. Mereka curiga ada anggota DPR yang menjadi
beking para obligor BLBI. Pada 12 Februari 2008, pemerintah yang diwakili Menko
Perekonomian Boediono menyampaikan jawaban pemerintah terhadap 10 pertanyaan
terkait penyelesaian BLBI di depan Rapat Paripurna DPR. Ketika membacakan keterangan,
lebih separuh anggota dewan meninggalkan ruang sidang. Pada awalnya, Rapat Paripurna
diwarnai hujan interupsi yang mempersoalkan ketidakhadiran SBY dan lembaran jawaban
yang hanya ditandatangani Boediono saja.

Pada 29 Februari 2008, Jaksa Agung Muda Pidana Khusus, Kemas Yahya Rahman,
menyatakan Tim 35 yang melakukan penyelidikan kasus BLBI I dan BLBI II tidak
menemukan adanya pelanggaran pidana yang dilakukan Anthony Salim dan Sjamsul
Nursalim. Menurut Kemas Yahya, sesuai dengan surat penyelesaian utang Master Settlement
for Acquisition Agreement atau MSAA, kewajiban debitur kepada pemerintah dianggap selesai
jika aset yang dinilai sesuai dengan kewajiban dan diserahkan kepada pemerintah. “Kami
sudah berbuat semaksimal mungkin dan kami kaitkan dengan fakta perbuatannya. Hasilnya
tidak ditemukan perbuatan melanggar hukum yang mengarah pada tindakan korupsi,” kata
Kemas Yahya Rachman.

Pada 2 Maret 2008, Jaksa Urip Tri Gunawan yang menjadi ketua Tim Jaksa BLBI II
tertangkap tangan oleh aparat KPK seusai bertandang ke rumah milik pengusaha Syamsul
Nursalim di Jalan Hang Lekir, Jakarta Selatan. Dari tangan Urip, penyidik KPK menyita uang
sebesar US$ 660 ribu atau sekitar Rp. 6 miliar. Uang ini diduga sebagai uang suap terkait
kasus BLBI. Selain Urip, KPK juga menahan Artalyta Suryani, seorang pengusaha yang
diketahui dekat dengan Sjamsul Nursalim dan juga Anthony Salim.

Pada 2 Maret 2008, wacana perguliran tentang hak angket mulai mengemuka di kalangan
anggota DPR menyusul tertangkapnya jaksa Urip Tri Gunawan. Pada 8 Maret 2008, Guru
Besar Hukum Pidana Internasional Unpad Bandung, Romli Atmasasmita, mengusulkan agar
KPK mengambil alih pengusutan BLBI. Menurut dia, kasus BLBI telah masuk ranah
37
pidana, karena obligor yang tidak membayar menyebabkan negara rugi. Selain itu, ada unsur
penipuan di dalamnya, karena tidak ada niat dari obligor “nakal” untuk melunasi utangnya.
Saran ini mengacu pada pasal 8 ayat 2 UU KPK yang memberi wewenang KPK mengambil
alih penyidikan atau penuntutan pelaku tindak pidana korupsi yang sedang dilakukan polisi
atau jaksa.

Pada 10 Maret 2008, usulan hak angket kasus BLBI sudah diedarkan kepada para
anggota DPR. Usulan hak angket dimunculkan karena langkah penyelesaian kasus BLBI
secara hukum yang dirintis kejaksaan agung ternyata berakhir antiklimaks. Kejagung
menghentikan penyelidikan kasus yang diduga melibatkan sejumlah pengusaha kelas kakap
itu. “Apalagi dengan adanya jaksa yang tertangkap tangan menerima suap. Inilah yang
menyebabkan kami akan menggunakan hak angket,” ujar Dradjad Wibowo, anggota DPR dari
Fraksi PAN. Pada 13 Maret 2008, empat orang inisiator hak angket BLBI; Soeripto, Dradjad
Wibowo, Abdullah Azwar Anas dan Ade Daud Nasution secara resmi menyerahkan draft hak
angket kasus BLBI ke pimpinan DPR. Draft tersebut diterima langsung oleh Wakil Ketua DPR
Muhaimin Iskandar di ruang kerjanya. Sebanyak 55 anggota DPR telah memberikan tanda
tangan sebagai bentuk dukungan. Pada 6 Mei 2008, Pengadilan Negeri Jakarta Selatan
mengabulkan permohonan pra-peradilan Masyarakat Antikorupsi Indonesia terhadap surat
perintah penghentian penyidikan (SP3) yang dikeluarkan kejaksaan agung atas kasus
Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI) Syamsul Nursalim. Kejaksaan agung langsung
menyatakan banding.

Pada 19 September 2012, Wakil Ketua Komisi Keuangan dan Perbankan, Harry Azhar
Azis menyatakan Dewan Perwakilan Rakyat akan kembali membuka kasus Bantuan
Likuiditas Bank Indonesia. Menurut dia, pimpinan DPR sudah melayangkan surat ke
komisinya untuk segera kembali membahas kasus tersebut. "Kemungkinan agendanya
setelah pembahasan APBN," kata Harry di kompleks parlemen, Senayan, Jakarta, Rabu, 19
September 2012. Harry menjelaskan, komisinya nanti akan membahas mekanisme
pencairan obligasi rekap tersebut dan keterlibatan pejabat terkait. "Kalau kuat ada unsur
pidana, maka akan diserahkan ke aparat hukum," kata politikus Partai Golkar ini.

Sementara itu, anggota Komisi Keuangan dan Perbankan dari Fraksi Partai Keadilan
Sejahtera, Ecky Awal Mucharam, meminta agar kasus ini dibuka kembali dari awal. Menurut
dia, dibutuhkan kesungguhan politik dari semua pihak untuk menindak obligor
pengemplang dana BLBI tersebut. "Ini sudah bertahun-tahun. Saya tidak melihat
perkembangan signifikan," katanya. Terkait dengan alasan Kementerian Keuangan yang
kesulitan untuk menjual kembali beberapa aset milik obligor karena statusnya yang tidak
jelas, dia menyatakan seharusnya pemerintah memperhitungkan hal itu sejak awal ketika
melakukan inventarisasi aset. "Kenapa mau rekap asetnya kalau tidak clear? Bisa jadi
mereka (para obligor) masih mengelola aset itu," ujar dia. Keinginan agar kasus ini dibuka
kembali juga datang dari anggota Komisi Keuangan dan Perbankan dari Fraksi Partai Amanat
Nasional, Laurens Bahang Dama. Dia meminta Kementerian Keuangan bertindak tegas
kepada para obligor tersebut. "Kami harapkan ada ketegasan. Imigrasi juga harus tegas
karena sekarang ada informasi kalau satu obligor bisa keluar masuk Indonesia," katanya.

Direktur Jenderal Kekayaan Negara Kementerian Keuangan, Hadiyanto, sebelumnya

menyatakan dari sejumlah pengutang BLBI, hingga kini baru dua obligor yang sudah
melunasi. Kedua obligor itu adalah Adi Saputra Januardy (Bank Namura Internusa) dan
Omar Putiray (Bank Tamara). Obligor lain yang belum melunasi hutang adalah Ulung Bursa
(Bank Lautan Berlian), Agus Anwar (Bank Pelita Istimarat), Atang Latief (Bank BIRA), James
Januardy (Bank Namura Internusa), Lidya Mochtar (Bank Tamara), dan Marimutu Sinivasan
(Bank Putera Multikarsa).

38
 Pada 27 Januari 2013, Anggota Komisi III DPR Ahmad Yani, mengatakan bahwa Putusan
Kasasi Mahkamah Agung (MA) No. 979 K/PID/2004 terkait vonis Direktur BI, Paul Soetopo
menunjukan bukti yang jelas bagi KPK untuk menetapkan status tersangka bagi Wakil
Presiden Boediono karena mengindikasikan keterlibatannya dalam kasus BLBI. Hal itu
disampaikan Anggota Komisi III DPR Ahmad Yani di Jakarta, pada Minggu 27 Januari 2013.
“Putusan ini menunjukkan bukti yang terang-benderang untuk membuka tabir skandal BLBI
yang melibatkan Boediono, KPK harus tegas soal ini,” ujar Yani kepada hukumonline. 60 Dalam
putusan tersebut, nama Boediono beberapa kali disebutkan terlibat dalam pengambilan
keputusan untuk mengatasi kesulitan likuiditas bank akibat adanya penarikan dana pihak
ketiga dalam jumlah besar. Yani menyayangkan putusan MA soal kasus BLBI yang terendap
sejak tahun 2004, tapi baru bisa diakses melalui direktori putusan MA pada tahun ini. Dia
menduga banyak pihak penguasa yang terlibat dalam lingkaran kasus ini sehingga putusan
tersebut seolah-olah tertutup untuk publik. “Memang semua rezim ingin menutupi ini,
karena memang banyak keterlibatan penguasa di dalamnya,” katanya.

Menurut Yani, peran vital penyelesaian kasus BLBI saat ini berada di tangan KPK. Ia
menyarankan KPK untuk lebih berani menggunakan kewenangannya dalam membongkar
siapa saja dalang dibalik kasus yang merugikan negara sebesar Rp18 triliun itu. “Saya kira
tinggal KPK saja, KPK bisa mengambil alih perkara ini karena sudah tidak ditangani oleh
Kejaksaan Agung lagi, tetapkan saja tersangkanya,” kata Yani. Dengan struktur komposisi
pimpinan KPK saat ini, Yani mengaku optimis dengan langkah yang diambil oleh KPK
mengingat tidak ada pimpinan KPK yang pernah terlibat di dalamnya. “Untuk kasus BLBI ini,
pimpinan KPK saya rasa tidak tersandera sehingga peluangnya lebih mudah,” tandasnya.

Aktivis Petisi 28, Haris Rusly menyatakan akan mendatangi KPK untuk menyampaikan
bukti putusan MA tersebut agar ditindaklanjuti. Menurutnya, KPK wajib bergerak cepat agar
kasus BLBI ini tidak menjadi sejarah kelam gagalnya pengelolaan perbankan di Indonesia.
“Minggu depan, tepatnya hari selasa kita akan mendatangi KPK untuk meneruskan putusan
tersebut,” katanya. Ia mengaku baru menemukan putusan MA terkait kasus BLBI ini melalui
direktori putusan MA. Kendati demikian, sambung Haris, tidak semua orang bisa mengakses
putusan tersebut. “Itupun baru kita dapatkan akhir-akhir ini padahal putusannya sudah
sejak 2004,” ungkapnya.

Pada 12 Januari 2013 muncul usulan politik DPR untuk mengajukan hak menyatakan
pendapat. Ahmad Yani beranggapan, jika KPK menetapkan status tersangka maka DPR bisa
menggunakan hak konstitusionalnya melalui Hak Menyatakan Pendapat (HMP) untuk
“mengadilinya” dengan mekanisme politik. Namun, ia mengaku hal ini akan sulit jika
penetapan status hukum bagi Boediono berjalan di tempat karena faktor tekanan penguasa.
“Kalau Boediono menjadi tersangka maka peluangnya menjadi 99,9 persen,” ujarnya. Jika
DPR menggunakan HMP sebelum adanya petetapan status hukum yang jelas dari KPK, Yani
mengkhawatirkan hal ini akan menjadi momentum bagi KPK untuk tidak melanjutkan
penyelidikan dan penyidikan terhadap Boediono karena preseden politik yang diberikan
oleh DPR. “Kalau sekarang jelas bisa, hanya saja kita pasti kalah kerana peluangnya tipis,”
katanya.

Sebelumnya, dalam amar putusan MA bernomor 981 K/PID/2004 tentang permohonan

kasasi dari Jaksa Penuntut Umum Kejaksaan Negeri Jakarta Pusat, terkait tersangka BLBI,
Paul Soetopo itu memutuskan: “Bahwa atas dasar keputusan rapat direksi Bank Indonesia
tanggal 15 dan 20 Agustus 1997 yang tidak sah dalam hal ini bertentangan dengan SK direksi
Bank Indonesia Nomor: 26/162/Kep/Dir tanggal 22 Maret 1994 tersebut, terdakwa (Paul
Soetopo-red) bersama-sama dengan Boediono dan Drs. Hendrobudiyanto telah

0 Hukum online
39
menyalahgunakan kewenangan dengan mengizinkan dan atau menyetujui pemberian
dispensasi kliring, dan atau fasilitas saldo debet terhadap bank-bank yang telah overdraf.”

Pada 27 Januari 2013 pukul 15:03 WIB, keluar putusan MA bukti Boediono terlibat kasus
BLBI. Petisi 28 menemukan indikasi keterlibatan Wakil Presiden Boediono dalam kasus
skandal Bantuan Likuditas Bank Indonesia (BLBI) berdasarkan putusan Kasasi Mahkamah
Agung (MA). Tim Hukum Petisi 28, Ahmad Suryono mengatakan dalam surat putusan MA
terkait putusan terhadap Direktur Bank Indonesia Paul Sutopo No. 979 K/PID/2004,
putusan No. 977 K/PID/2004, dan putusan No. 981 K/PID/2004 itu mengungkap
keterlibatan Boediono.

Ahmad Suryono mengatakan, pada 15 Agustus 1997, Boediono bersama-sama dengan

anggota Direksi BI membuat keputusan dalam rapat Direksi yang intinya menyebutkan
mengizinkan memberi bantuan likuiditas dengan memberikan fasilitas kelonggaran berupa
fasilitas saldo debet kepada kantor pusat atau cabang bank yang mengalami kesulitan
likuiditas hingga gejolak mereda. Artinya, nasabah penyimpan dana bank dibolehkan untuk
menarik dana secara tunai di Bank BI walau bersaldo negatif. Kemudian pada 20 Agustus
1997, Boediono juga bersama anggota Direksi BI kembali membuat keputusan untuk
kembali melakukan bantuan likuiditas dengan alasan perbankan belum pulih. Bantuan
diberikan kepada Bank Danamon dan bank lainnya, yang disebut mengalami penarikan dana
cukup besar oleh pihak ketiga. Sekira 18 Bank diberikan diberikan fasilitas tersebut.

"Keputusan rapat Direksi tanggal 15 dan 20 Agustus 1997 itu bertentangan dengan
ketentuan sanksi berupa penghentian sementara kliring lokal terhadap bank yang tidak dapat
menyelesaikan saldo BI," ujarnya di acara Deseminasi Publik bertajuk Penjara dan Pemakzulan
Terkait Fakta Hukum Keterlibatan Langsung Boediono Dalam Skandal BLBI, di Taman Ismail
Marzuki, di Jakarta, pada tanggal 27 Januari 2013. Dirinya juga melihat dari putusan MA itu, jelas
keterlibatan Boediono dan direksi BI lainnya seperti Hendrobudiyanto, Heru Soepraptomo,
Mukhlis Rasyid, Haryono dan Soedrajad Djiwandono dalam praktek korupsi yang mengakibatkan
kerugian negara sekira obligasi rekapitulasi mencapai Rp. 650 triliun dan sebesar Rp 144 triliun
dalam bentuk obligasi BLBI. Ini sudah sangat jelas dan mesti segera diadili baik secara sendiri
dan bersama-sama. Pasalnya dalam putusan tervonis Paul Soetopo Tjokronegoro korupsi itu
dilakukan secara bersama-sama. "Kami melihat ada kesalahan Boediono, kalau memang kolektif
kolegial dia masih bisa berlindung. Tapi kalau kesalahan kedua, dia tidak bisa mengelak, karena
MA mengatakan korupsi itu dilakukan bersama-sama, ini menyangkut pada vonis Paul Soetopo
Tjokronegoro. Kenapa Boediono tidak diproses, siapa Boediono, kenapa begitu kebalnya dia. Itu
disposisi mereka berdua Paul Soetopo dan Boediono," ungkapnya. Maka, tambah Ahmad,
keterlibatan Boediono sudah terang benderang dan dapat dibuktikan dugaan perannya yang
melakukan tindak pidana pasal 1 ayat (1) sub b jo.pasal 28 ji.Pasal 34 sub c Undang-undang No 3
tahun 1971 jo. Pasal 55 ayat (1)ke-1 jo. Pasal 64 ayat (1) KUHP jo. Pasal 43 A undang -undang
nomor 20 tahun 2001 tentang perubahaan Undang-Undang No. 31 Tahun 1999 tentang Tipikor.
"Sudah sangat pantas apabila penyidik Kejaksaan segera melakukan penyidikan terhadap
Boediono dikarenakan keterlibatan yang bersangkutan secara terang benderang dalam kasus ini,
" tuturnya. Seperti diketahui, sebelumnya Jaksa Agung Basrief Arief menutup kasus ini dan tidak
menindaklanjutinya, begitu juga dengan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) yang
menyebutkan terus mengusut kasus ini, tetapi tidak kelanjutannya hingga saat ini.

Pada 12 April 2013, satu demi satu pejabat yang mengetahui mengenai Bantuan
Likuiditas Bank Indonesia (BLBI) dipanggil KPK. Setelah Kwik Kian Gie, dan Rizal Ramli , kini
giliran mantan Menkeu di era Presiden BJ Habibie, Bambang Subianto yang diperiksa KPK.
Bambang datang sekitar pukul 10.30 WIB di kantor KPK. Dia menjadi salah satu pihak yang
dipanggil sebagai terperiksa penyelidikan kasus BLBI. "Yang bersangkutan dipanggil untuk
40
 dimintai keterangan terkait penyelidikan BLBI," ujar Kabag Pemberitaan KPK, Priharsa
Nugraha, ketika dikonfirmasi.

Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI) adalah skema bantuan (pinjaman) yang
diberikan Bank Indonesia kepada bank-bank yang mengalami masalah likuiditas pada saat
terjadinya krisis moneter 1998 di Indonesia. Skema ini dilakukan berdasarkan perjanjian
Indonesia dengan IMF dalam mengatasi masalah krisis. Pada bulan Desember 1998, BI telah
menyalurkan BLBI sebesar Rp 147,7 triliun kepada 48 bank.

Kejaksaan Agung saat dipimpin MA Rachman menerbitkan SP3 terhadap 10 tersangka

kasus BLBI pada 2004. Hasil audit BPK menyebutkan, dari Rp. 147,7 triliun dana BLBI yang
dikucurkan kepada 48 bank umum nasional, Rp. 138,4 triliun dinyatakan merugikan negara.
Penggunaan dana-dana tersebut kurang jelas. Jaksa Agung MA Rachman menerbitkan SP3
atas dasar SKL (Surat Keterangan Lunas) yang dikeluarkan BPPN berdasar Inpres No.
8/2002. SKL tersebut berisi tentang pemberian jaminan kepastian hukum kepada debitur
yang telah menyelesaikan kewajibannya atau tindakan hukum kepada debitor yang tidak
menyelesaikan kewajibannya berdasarkan penyelesaian kewajiban pemegang saham.
Berdasarkan inpres tersebut, debitur BLBI dianggap sudah menyelesaikan utang walaupun
hanya 30 persen dari jumlah kewajiban pemegang saham (JKPS) dalam bentuk tunai dan 70
persen dibayar dengan sertifikat bukti hak kepada BPPN. Negara menanggung kewajiban
tersebut. Atas dasar bukti itu, mereka yang diperiksa dalam penyidikan akan mendapatkan
surat perintah penghentian perkara (SP3).61

C. Perkembangan Penyelesaian Piutang Negara BLBI

BLBI bukanlah kebijakan yang sifatnya monopoli satu atau dua pemerintahan
melainkan bantuan rakyat kepada konglomerat yang memiliki beban berkelanjutan. Paling
tidak beban yang carry forward (terus berlanjut) hingga lima presiden yang lalu dan masih
akan berlanjut pada pemerintahan presiden-presiden mendatang. Hal ini bisa dilihat jatuh
temponya obligasi pemerintah y9ang diterbitkan untuk merehabilitasi perbankan. Sejarah
BLBI telah melintasi batas waktu dan telah melewati lima pemerintahan presiden yang
berbeda. Bagaimana gaya penyelesaian dari lima pemerintahan dan kebijakannya dapat
direkam sebagai berikut :
1. Era Pemerintahan Presiden Habibie
Setelah terjadinya penyerahan kekuasaan dari Presiden Soeharto, pemerintahan
Presiden Habibie harus menyelesaikan krisis perbankan pada tahun 1997-1998 yang
mendorong perubahan regulasi di bidang perbankan menjadikan pemerintah sulit
bertindak represif. Dimasa pemerintahan ini Undang-Undang Bank Indonesia diubah
menjadi Undang-Undang Nomor 23 tahun 1999. Melalui Undang-Undang ini, Bank
Indonesia tidak diperbolehkan memberikan kredit program. Dengan demikian seluruh
Kredit Likuidasi Bank Indonesia yang telah diberikan sebesar Rp. 9,97 triliun diubah
menjadi SUN.

Tindakan pemerintah dalam menghadapi krisis perbankan pada masa itu dilakukan
dengan prinsip Out of Court Settlement (penyelesaian di luar pengadilan) . Kemudian
untuk mengembalikan fungsi perbankan, pemerintahan Presiden Habibie melakukan
kebijakan rekapitulasi bagi bank yang memiliki kecukupan modal antara minus 25%
hingga 4%, sedangkan bagi bank-bank yang memiliki kecukupan modal dibawah minus

0 Fajar Pratama - detikNews

41
 25% dilakukan penutupan. Biaya rekapitulasi pada tahun 1999 adalah sebesar Rp.
281,83 triliun.

Program out of settlement dalam upaya memperoleh pengembalian kewajiban yang

berasal dari Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI) dan pemenuhan penyelesaian
kredit yang melanggar Batas Maksimum Pemberian Kredit (BMPK) mendorong BPPN
untuk mengupayakan penyelesaian di luar pengadilan. Kewajiban bank-bank tersebut
semula merupakan tagihan Bank Indonesia yang kemudian dialihkan oleh Bank
Indonesia kepada pemerintah bersamaan dengan penerbitan obligasi pemerintah. Oleh
karena itu, tagihan terhadap bank-bank tersebut menjadi tagihan pemerintah (piutang
negara) dan selanjutnya BPPN atas nama pemerintah mengubah tagihan tersebut
menjadi tagihan BPPN kepada pemegang saham pengendali bank yang bermasalah (PSP
bank).

Bentuk penyelesaian di luar pengadilan yang dipilih adalah melakukan perjanjian

yang disebut sebagai Master of Settlement and Acquisition Agreement (MSAA), Master
Refinancing and Note Issuance Agreement (MRNIA) dan bagi obligor yang tidak mengikuti
pola tersebut dibuat perjanjian Penyelesaian Kewajiban Pemegang Saham, dan Akta
Pengakuan Utang dengan jaminan pribadi atau aset. Perjanjian MSAA ditandatangani
oleh lima obligor, yaitu Anthony Salim, Samsul Nursalim, M Hasan, Sudwikatmono dan
Ibrahim Risyad. Total Program MSAA adalah Rp. 85,9 triliun. Sedangkan perjanjian
MRNIA ditandatangani oleh empat obligor, yaitu Usman Admadjaja sebesar Rp. 12,3
triliun, Kaharudin Ongko sebesar Rp. 8,3 triliun, Sumadikun Hartono Rp. 2,7 triliun, dan
Ho Kianto sebsar Rp 297,6 milyar . Total program PKPS MRNIA adalah sebesar Rp. 23,8
triliun. Pada periode ini, penyelesaian 65 Bank Dalam Penyehatan (BDP) yang terdiri
dari 10 Bank Beku Operasi (BBO), 42 bank Beku Kegiatan Usaha (BBKU) dan 13 Bank
Take Over (BTO) diserahkan penanganannya oleh BPPN dan sekitar 77% persoalan BLBI
berhasil diselesaikan lewat MSAA dan MRNIA.

2. Era Pemerintahan Presiden Abdurahman Wahid

Pada masa pemerintahan Presiden Abdurahman Wahid (Gus Dur), kebijakan
rekapitulasi menghabiskan biaya sebesar Rp. 55,05 triliun yang digunakan untuk
rekapitulasi terhadap Bank Niaga dan Bank Danamon. Pemerintahan Gus Dur juga telah
membentuk suatu badan khusus dengan dikeluarkan Keputusan Presiden Nomor 89
tahun 1999 Tentang KKSK (Komite Kebijakan Sektor Keuangan). Kehadiran KKSK yang
kemudian diperbaharui dengan Keputusan Presiden Nomor 177 Tahun 1999. Dalam
keputusan tersebut susunan KKSK terdiri dari seorang ketua yang dijabat oleh Menteri
Negara Koordinator Bidang Ekonomi dan beranggotakan empat orang setingkat menteri
di bidang ekonomi, yaitu Menteri Keuangan, Menteri Perindustrian dan Perdagangan,
Menteri Negara Penanaman Modal dan Pembinaan BUMN, Kepala Badan Perencanaan
Pembangunan Nasional dan Gubernur Bank Indonesia. Adapun tugas-tugas KKSK antara
lain :
a. Merumuskan arah kebijakan bagi upaya penyehatan perbankan termasuk
restrukturisasi dan rekapitulasi bank.
b. Merumuskan arah kebijakan bagi restrukturisasi utang perusahaan yang
terkait dengan upaya pemulihan ekonomi nasional, terutama yang
berhubungan dengan penyehatan perbankan.
c. Merumuskan kriteria optimalisasi nilai aset melalui restrukturisasi
industri dan pelepasan aset secara transparan dan efektif guna
mengamankan pengembalian uang negara.
d. Merekomendasikan dan mengawasi pelaksanaan kebijakan tersebut
pada tugas-tugas sebelumnya.
42
 Dalam pelaksanaannya, berbagai keputusan dan kebijakan yang dibuat oleh KKSK
menjadi pedoman bagi BPPN dan lembaga lain yang bertugas untuk melaksanakan tugas
penyehatan perbankan dan restrukturisasi utang perusahaan. Dalam pelaksanaan tugas
KKSK dibentuk sekretariat komite yang bertugas menyiapkan masukan dan rekomendasi
bagi perumusan kebijakan.

Pada periode ini dilakukan dengan penandatanganan Akte Pengakuan Hutang

dengan nilai JKPS (Jumlah Kewajiban Pemegang Saham) oleh obligor setelah reformulasi
sebesar Rp. 15,2 triliun. Akan tetapi, restrukturisasi sejumlah perusahaan besar swasta,
seperti PT. Chandra Asri Petrochemical Center, Proyek Tuban Group (Group Tirtamas),
PT. Dipasena Citra Darmadja, dan Group Texmaco, dinilai banyak kalangan sebagai
bailout atau penalangan utang swasta oleh pemerintah. Hal ini dibuktikan bahwa
pembahasan bailout sering diputuskan di Istana Negara, sehingga pada waktu persoalan
itu mendapat banyak kritik dan sindiran ke alamat Gus Dur dengan cemoohan
“restrukturisasi lewat istana” bukan lewat BPPN.

Pada pemerintahan periode ini juga telah dikeluarkan Undang-Undang Nomor 25

Tahun 2000 tentang Propenas. Undang-Undang ini sebagai landasan kebijakan untuk
memberikan insentif kepada para obligor yang kooperatif dan memberikan penalti
kepada para obligor yang tidak kooperatif. Konsekuensi kebijakan-kebijakan pemerintah
era tiga presiden ini (Presiden Soeharto, Presiden Habibie dan Presiden Abdurahman
Wahid) membawa beban fiskal negara yang cukup besar karena menelan biaya sebesar
Rp. 218,32 triliun untuk BLBI dan dan rekapitulasi perbankan sebesar Rp. 422,6 triliun
yang dikompensasikan dalam bentuk Surat Utang Negara (SUN).

3. Era Pemerintahan Presiden Megawati

Pergantian Pemerintahan dari presiden Abdurahman Wahid kepada presiden
Megawati Soekarnoputri, kebijakan penyelesaian BLBI tetap dilanjutkan terutama
yang terkait dengan pengambilalihan aset-aset obligor serta penjualan aset tersebut.
Pelaksanaan kebijakan tersebut telah mendapat dukungan dari Majelis
Permusyawaratan rakyat dengan dikeluarkannya TAP MPR X tahun 2002 dan TAP
MPR VI tahun 2002 yang mengamanatkan kebijakan MSAA dan MRNIA secara
konsisten sesuai dengan Undang-Undang Propenas.

Selanjutnya, pemerintahan Presiden Megawati menerbitkan Inpres No. 8 tahun

2002 yang memberikan jaminan kepastian hukum kepada obligor yang kooperatif dan
sangsi kepada yang tidak kooperatif. Berdasarkan Inpres ini, lantas dikeluarkan Surat
Keterangan Lunas (SKL) yang di dalamnya antara lain berisi release and discharge
kepada lima obligor MSAA, yaitu Anthony Salim yang memiliki kewajiban sebesar Rp.
52,7 triliun dengan pengembalian sebesar Rp. 19,4 triliun (37%), Syamsul Nursalim
dengan kewajiban sebesar Rp. 28,4 triliun dengan pengembalian Rp. 4,9 triliun atau
sebesar 17,3% dari nilai kewajibannya M. Hasan dengan kewajiban Rp. 6,2 triliun
dengan pengembalian sebesar Rp. 1,7 triliun atau 27,4% dari total hutangnya;
Sudwikatmono dengan kewajiban Rp. 1,9 triliun yang bisa dikembalikan hanya Rp.
713 milyar atau sebesar 7,4% dan Ibrahim Risjad dengan kewajiban Rp. 664,1 milyar
hanya dikembalikan sebesar Rp. 470,8 milyar atau sebesar 55,7 %.

Dengan tingkat pengembalian aset seperti yang diuraikan di atas, pemerintah

harus menanggung beban kerugian sebesar Rp. 57,8 triliun. Perhitungan angka ini
adalah dari selisih perhitungan dari Surat Utang Negara (SUN) yang diterbitkan oleh
pemerintah dibandingkan dengan tingkat pengembalian yang diterima oleh
pemerintah secara tunai. Betapa besarnya beban yang harus ditanggung APBN karena
mau tidak mau harus ditanggung oleh beban APBN.
43
 Pemerintah Presiden Megawati pada waktu itu juga sangat terbebani oleh jatuh
tempo SUN di samping beban biaya fiskal yang ditanggung untuk penyelesaian BLBI,
maka presiden Megawati mengeluarkan kebijakan dengan persetujuan DPR untuk
melakukan reprofiling (memperpanjang jatuh tempo SUN) dan restrukturisasi SUN
BLBI untuk meringankan beban APBN). Selanjutnya sebelum berakhirnya
pemerintahan presiden Megawati, masa tugas BPPN telah selesai, kemudian BPPN
dibubarkan dan ditutup. Beban biaya penyehatan ini ternyata lebih besar dari total
program BLBI yang disalurkan oleh BI kepada para obligor, total keseluruhan sebesar
Rp. 640,9 triliun.

Dengan tingkat pengembalian seperti di atas dibandingkan dengan biaya yang

telah dikeluarkan oleh pemerintah,penyelesaian piutang negara BLBI masih berlanjut
dan masih tetap akan membebani APBN karena tidak terlepas berkait terus dengan
penerbitan SUN untuk melunasi program-program tersebut. Utang negara dari dalam
negeri mendadak melonjak. Akhirnya bukannya mengharapkan pengembalian, tapi
justru posisi utang pemerintah pada tahun 1997-2000 meningkat terus hingga sekitar
100% dari Pendapatan Bruto. Hingga dengan demikian beban APBN menjadi sangat
berat akibat lonjakan utang yang sangat besar dalam waktu singkat. Itulah persoalan
sekarang yang harus ditangani oleh pemerintahan Presiden Bambang Yudhoyono.

4. Era Pemerintahan Presiden Soesilo Bambang Yudhoyono

Sejak awal pemerintahannya, yaitu pada bulan Oktober tahun 2004, Presiden
Soesilo Bambang Yudhoyono bertekad melakukan langkah-langkah penyelesaian yang
menjamin rasa keadilan, transparansi, kepastian hukum dan bebas dari intervensi
kepentingan kelompok, serta bersih dari korupsi. Upaya pengembalian uang negara
secara maksimal melalui mekanisme dan instrumen yang tersedia. Pemerintah
mendirikan PT. Perusahaan Pengelola Aset (PPA), mengelola aset-aset eks- BPPN
untuk mengoptimalkan tingkat pengembalian dengan penjualan aset PT. PPA secara
transparan, bersih dan akuntabel.

Pemerintah melakukan penyelesaian kewajiban terhadap 8 obligor. Kedelapan

obligor tersebut adalah Adisaputra Januardi/Janes Januardi (Bank Namura), Atang
Latief (Bank Bira), Ulung Bursa (Bank Lautan Berlian), Omar Putiharai dan Lidya
Muchtar (Bank Tamara), Marimutu Sinivasan (Texmaco)dan Agus Anwar (Bank Pelita
dan Kredit Asia). Mereka telah menandatangani APU, namun belum menyelesaikan
kewajibannya. Saat itu juga telah dilakukan pemanggilan, pemblokiran, pencegahan
berpergian keluar negeri dan eksekusi aset yang telah menjadi piutang negara.
Pemerintah akan terus menagih agar mereka memenuhi kewajibanya. Dan hal yang
sama juga dilakukan penagihan kepada obligor yang belum memenuhi sisa
kewajibannya, seperti Triyono Gondokusumo dengan kewajiban Rp. 2,9 triliun, Henky
Widjaja Rp. 450 milyar, I Made Sudiarti Rp. 650 miliar, Santoso Sumali Rp. 286 miliar,
serta Beringin P dan Joseph Januardi Rp. 152 miliar. Penagihan terus dilakukan
terhadap mereka yang tidak kooperatif.

Pada pemerintahan dengan segala kesulitannya untuk menyelesaikan BLBI, tetapi

terus dilakukan langkah-langkah penegakan hukum oleh pemerintahan Presiden
Susilo Bambang Yudhoyono, sebagaimana sikap Menteri Keuangan Sri Mulyani
Indrawati dalam mengantarkan nota pandangannya di depan sidang interpelasi DPR
sebagai berikut:
0 Pemerintah mengutamakan kepastian hukum dengan sikap menghormati keputusan
dan kebijakan pemerintahan terdahulunya yang sah, dan tetap meneruskan rangkaian
kebijakan untuk mengatasi krisis, termasuk kebijakan BLBI, program penjaminan,

44
 penyehatan dan rekapitulasi perbankan, program PKPS, dan program divestasi telah
melalui proses politik saat itu dan mendapat landasan hukum yang sah, antara lain
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2000 tentang Propenas, TAP MPR No X tahun 2001,
TAP MPR NO VI tahun 2002 dan Inpres nomor 8 tahun 2002 .
ЀЀ AĀ AȀ ⸀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀఀఀ ЀЀ AĀ AȀ ⸀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ AĀ AĀ AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀԀAĀ AĀ AĀ ᜀAĀ
ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀఀ̀ AȀ AȀЀ ⠀⤀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀ䴀AĀ AĀ AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀ伀AĀ AĀ AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ
ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀ倀AĀ AĀ AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ЀЀ AĀ AȀ ⸀AĀ AĀ AȀ AĀ ⸀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀ儀AĀ AĀ AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ
ᜀAĀ ᜀAĀ AĀ AȀ ⸀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ЀЀ AĀ AĀ AȀ ЀЀ AĀ AȀ AĀ ⸀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀЀЀ ЀЀ AĀ AȀ ⸀AĀ ЀЀ AĀ AĀ AĀ AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ
ᜀAĀ ᜀAȀ ЀЀ AĀ AȀ ⸀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ЀЀ AĀ AȀ ⸀AĀ AĀ AȀ AĀ ⤀AĀ ᜀAĀ 뜀ǰǰᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀ0 Penyelesaian
audit BPK terhadap kinerja BPPN termasuk tingkat pengembalian (Recovery) aset pada
tahun 2006. Hasil audit tersebut menjadi dasar bagi pemerintah untuk menyelesaikan
masalah BLBI.
ЀЀ AĀ AȀ ⸀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀఀఀ ЀЀ AĀ AȀ ⸀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ AĀ AĀ AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀԀAĀ AĀ AĀ ᜀAĀ
ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀఀ̀ AȀ AȀЀ ⠀⤀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀ䴀AĀ AĀ AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀ伀AĀ AĀ AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ
ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀ倀AĀ AĀ AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ЀЀ AĀ AȀ ⸀AĀ AĀ AȀ AĀ ⸀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀ儀AĀ AĀ AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ
ᜀAĀ ᜀAĀ AĀ AȀ ⸀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ЀЀ AĀ AĀ AȀ ЀЀ AĀ AȀ AĀ ⸀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀЀЀ ЀЀ AĀ AȀ ⸀AĀ ЀЀ AĀ AĀ AĀ AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ
ᜀAĀ ᜀAȀ ЀЀ AĀ AȀ ⸀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ЀЀ AĀ AȀ ⸀AĀ AĀ AȀ AĀ ⤀AĀ ᜀAĀ 뜀ǰǰᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀ1 Pengembalian
uang negara harus diupayakan sebesar mungkin dan punitive action hanya dilakukan
kepeda mereka yang tidak kooperatif serta yang melakukan perbuatan melawan
hukum.

Penanganan terhadap obligor yang belum memenuhi kewajibannya kepada negara,

telah, sedang dan akan terus ditempuh upaya-upaya penegakan hukum, antara lain
sebagai berikut:
0 Terhadap obligor yang tidak kooperatif, penangannya dilakukan oleh Kejaksaan
Agung dan Kepolisian Republik Indonesia. Sementara itu penanganan hukum
yang sedang dilakukan oleh Kejaksaan Agung terhadap para yang tidak
menandatangani PKPS sebanyak 8 orang.
1 Obligor yang kooperatif, tetapi belum menyelesaikan kewajibannya ditangani
oleh Menteri Keuangan melalui PUPN.
2 Obligor yang telah menandatangani perjanjian PKPS, namun tidak selesai dan
sedang ditangani kepolisian, maka akan diselesaikan oleh Menteri keuangan.
3 Penanganan obligor yang belum menuntaskan kewajibannya sebagaimana
audit BPK ditangani oleh PUPN.

5888 Tindakan PUPN dalam menyelesaikan penanganan obligor yang belum memenuhi
kewajibanya berdasarkan audit BPK:
ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ЀЀ AĀ AȀ ⸀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀ1024 Terhadap obligor
tersebut telah dilakukan pemanggilan, pemblokiran aset yang menjadi jaminan
piutang, pencegahan ke luar negeri dan penilaian aset jaminan oleh penilai
independen.
ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ЀЀ AĀ AȀ ⸀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀ1025 PUPN menindaklanjuti
keputusan DPR pada tanggal 6 Februari 2008 yang menetapkan jumlah
kewajiban 8 obligor PKPS berdasarkan hasil audit BPK yang mengikuti
perhitungan Akta Pengakuan Utang.
ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ЀЀ AĀ AȀ ⸀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀ1026 PUPN akan
menindaklanjuti dengan melakukan serangkaian tindakan pengurusan piutang
negara sesuai dengan Undang-Undang Nomor 49/Prp Tahun 1960 dan
peraturan pelaksanaanya.
ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ЀЀ AĀ AȀ ⸀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀ1027 Tindakan-tindakan
PUPN adalah melakukan penetapan jumlah piutang negara selanjutnya dengan
mengeluarkan penetapan Surat Paksa yang mempunyai kekuatan
Eksekusitotirial, penyitaan terhadap seluruh harta obligor dan bilamana
dipandang perlu dilakukan paksa badan.
ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ЀЀ AĀ AȀ ⸀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀ1028 Sesuai dengan
perjanjian yang ada, maka PUPN menginventarisir jumlah kewajiban obligor
PKPS sebagai berikut :
1028.1280⸀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀ唀AĀ AĀ AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ AĀ AȀ ⤀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀ
AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAȀ AĀ AȀ ⸀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀ Pemegang saham yang
menandatangani Perjanjian PKPS-MSAA adalah sebanyak lima
obligor/pemegang saham dengan total kewajiban Rp. 83,9 triliun.
1028.1281⸀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀ唀AĀ AĀ AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ AĀ AȀ ⤀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀ
AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAȀ AĀ AȀ ⸀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀ Pemegang saham pengendali
yang menandatangani perjanjian PKPS-MRNIA adalah sebanyak 4
obligor dengan total kewajiban Rp. 23,8 triliun.
1028.1282⸀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀ唀AĀ AĀ AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ AĀ AȀ ⤀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀ
AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAȀ AĀ AȀ ⸀AĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀAĀ ᜀ Pemegang Saham yang
menandatangani Perjanjian PKPS dan Akta Pengakuan Utang adalah
sebanyak 323 obligor dengan total kewajiban sebesar Rp. 15,9 triliun.

45
 0 Strategi pemerintah dalam mengembalikan potensi kerugian negara Rp 138,4 triliun
menugaskan PUPN untuk mengupayakan tindakan-tindakan hukum dengan cara
sebagai berikut:
0 Kerugian negara diupayakan untuk ditekan dengan melakukan pengembalian aset
dan meneruskan penagihan kepada para obligor yang menyelesaikan
kewajibannya dan belum mendapatkan Surat Keterangan Lunas.
1 Mengadakan penelusuran aset (aset tracing), penanganan aset obligor yang belum
menyelesaikan Akta Pengakuan Utang dan ditandatangani oleh Panitia Urusan
Piutang Negara (PUPN), serta penjualan aset melalui lelang yang transparandan
akuntabel dengan memperhatikan kondisi pasar.
2 Berdasarkan data yang tercatat di PUPN Program Penyehatan Perbankan menelan
biaya sebesar Rp. 640,9 triliun dengan perincian sebagai berikut:
0 Sebesar Rp. 422,6 triliun dalam kerangka rekapitulasi 4 bank BUMN sebesar Rp.
279,4 triliun (66,1%), rekapitulasi bank swasta (termasuk 6 BTO) sebesar Rp.
1412,96 triliun (33,6%) dan rekapitulasi 12 Bank Pembangunan daerah sebesar
Rp. 1,23 triliun (0,29%). Jumlah tersebut dalam bentuk Surat Utang Negara
(SUN) yang dapat diperdagangkan.
1 Sejumlah Rp. 218,3 triliun diterbitkan dalam kerangka penjaminan dan
restrukturisasi perbankan berupa:
0 Surat Utang kepada Bank Indonesia yang tidak dapat diperdagangkan, terdiri
dari Rp. 144,5 triliun merupakan penyelesaian BLBI dan Rp. 53,8 triliun
merupakan pembiayaan program penjaminan.
1 Sisanya sebesar Rp. 20 triliun merupakan penyertaan modal negara pada PT
Bank Exim (Persero) yang juga merupakan konversi BLBI.

Perkara gagal bayar pada piutang negara yang berpotensi merugikan negara.
Penyelesaian harus dibedakan dengan perkara gagal bayar pada non negara.
Peristiwa gagal bayar pada piutang non negara harus diserahkan pada pengadilan
karena adanya prinsip hukum kedudukan yang seimbang, sedangkan dalam
penyelesaian piutang negara dikenal prinsip sub-ordinat, dimana kedudukan pihak
pemberi pinjaman lebih dominan daripada penerima pinjaman. Oleh karena itu,
penyelesaiannya harus diserahkan pada badan khusus dan dikelola berdasarkan
prinsip-prinsip administrasi negara.

Pasca perubahan Undang-Undang Perbankan dan Undang-Undang Badan Usaha

Milik Negara, prinsip-prinsip penyelesaian piutang negara telah terjadi pergeseran
dimensi hukum terutama mengenai tata kelola terhadap keuangan negara yang
disisihkan sebagai penyertaan modal dalam perseroan (Persero) tidak lagi tunduk
pada prinsip-prinsip adminitrasi keuangan negara. Akan tetapi, tunduk pada prinsip-
prinsip Good Corporate Governance.62
Reformasi hukum dibidang Badan Usaha Milik Negara mengandung
konsekuensi terhadap sistem pengawasan pengelolaan keuangan negara yang
menimbulkan perbedaan tajam antara pandangan hukum bisnis dengan hukum
administrasi negara terhadap kewenangan dan pengawasan pengelolaan piutang
negara. Pengertian pemisahan kekayaan negara berdasarkan penjelasan pasal 4 ayat
(1) Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN mempunyai arti sebagai

0 Djisman S Simanjutak dalam “Good Corporate Governance In Post Crisis Indonesia: Initial Condition,
Windows of Opportunity and Reform Agenda .2001. Implementasi GCG di BUMN didasarkan pada
Keputusan Menteri BUMN No 117 /M.MBU/2002 . Keputusan tersebut dimaksudkan untuk menjadikan
GCG menjadi dasar operasional BUMN BUMN dengan asset lebih dari satu triliyun rupiah, yang menyerap
dana publik dan telah tercatat di Bursa wajib memiliki komite Audit dan sekretaris Perusahaan;
Khairandy, Ridwan. 2007. Good Corporate Covernance. Yogyakarta: Total Media, hal. 19
46
 berikut: yang dimaksudkan dengan dipisahkan adalah pemisahan kekayaan negara
dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara untuk dijadikan penyertaan modal
pada BUMN untuk selanjutnya pembinaan dan pengelolaannya tidak lagi didasarkan
pada sistem Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, namun pembinaan dan
pengelolaannya didasarkan pada prinsip-prinsip perusahaan yang sehat.

Implikasi dari interprestasi bunyi kalimat dalam pasal tersebut di atas

menimbulkan banyak ragam pendapat dan sangat mempengaruhi arah kebijakan
pemerintah terhadap upaya-upaya pemulihan krisis perbankan pada kurun waktu
1998 sampai dengan sekarang ini. Dilihat dari sisi pandangan teori Nonet, arah
kebijakannya berdimensi artificial, yaitu bolak-balik menggunakan hukum publik,
mengesampingkan hukum privat dan dalam waktu yang lain, kepentingan hukum
privat diutamakan, kemudian berubah lagi melalui jalur hukum publik dengan
mengedepankan kebijakan makro ekonomi. Indikasi dari persoalan ini dapat dilihat,
yaitu kurang kuatnya bentuk produk hukum sebagai landasan pendirian BPPN dan
juga politik hukum seperti yang terdapat pada tugas BPPN menjelang akhir. 63

Akumulasi jumlah piutang negara yang penanganannya diserahkan pada BPPN

sebagai badan khusus berakhir tanpa ada ketegasan berapa jumlah yang tersisa dari
keuangan negara yang dijadikan modal dalam penyelesaian perkara gagal bayar hak
tagih BLBI karena pengurusan penagihan dan penanganan BLBI diselesaikan tidak
lagi dengan model hukum represif, yaitu diselesaikan lewat kekuasaan tunggal badan
khusus, tetapi pengurusan penagihan dan penyelesaiannya menggunakan model
hukum responsif.64

Reformasi hukum yang sedang berjalan seperti mengamandemen peraturan-

peraturan perbankan, Undang-Undang Bank Indonesia, Undang-Undang Keuangan
Negara dan Undang-Undang perbendaharaan negara, Undang-Undang Kekayaan
Negara, Undang-Undang penanaman modal, Undang-Undang Perseroan Terbatas,
Rancangan Undang-Undang Administrasi Pemerintahan, dan Rancangan Undang-
Undang Piutang Negara dan Piutang Daerah mengarah kepada model hukum
responsif, yaitu dengan timbulnya deferensiasi pengurusan dan penyelesaian hak
tagih terhadap uang negara.65 Hal ini semakin jauh dari harapan untuk dapat

0 Kusumaningtuti SS. 2009. Peranan Hukum Dalam Penyelesaian Krisis Perbankan di Indonesia. Jakarta:
Rajawali Press, hal.132

1 Dalam program rekapitulasi perbankan, Pemerintah dalam mengatasi krisis perbankan adalah melalui
program rekapitulasi perbankan. Apabila kebijakan ini yang diberlakukan, pemerintah tidak perlu
membayar dana pihak ketiga maupun kewajiban bank yang dijamin pemerintah karena dalam program ini
bank peserta rekap masih beroperasi secra normal. Selain itu, biaya rekapitulasi perbankan dianggap lebih
rendah daripada biaya likuidasi yang meliputi biaya nasabah dan biaya gaji pegawai. Dengan program ini
Pemerintah Indonesia memperkuat permodalan sejumlah bank dengan cara menerbitkan surat utang
negara mencapai sekitar Rp. 400 triliun, 9 (dalam Kusumaningtuti,SS. 2009. Peranan Hukum dalam
Penyelesaian krisis Perbankan di Indonesia.Jakarta: Rajawali Press, hal.111)
2 Hipotesis teori tersebut sangat kuat dengan Otoritas Jasa Keuangan/Financial Service Authority (OJK/FSA).
Selalu yang dipakai adalah amanat Undang-Undang Bank Sentral 23/1999. Pembentukan lembaga pengawas
yang baru ini selain mengikuti tren pemisahan pengawasan bank dinegara maju seperti Inggris dan Australia,
juga didorong krisis perbankan 1998. Krisis ini sebagai bukti kegagalan BI melakukan fungsi pengawasan.
Ibaratnya asal bukan BI semua akan beres. Padahal negara pelopornya (pemerintah Inggris) dengan model
pemisahan pengawasan ini sudah tidak memakainya lagi dan sekarang model pengawasan jalur keuangan
dikembalikan ke pemerintah penuh (Opini Abdul Mongid tentang Pasca Pembubaran FSA di Inggris, Kompas 28
Juni 2010)

47
 memberikan suatu kepastian hukum bagaimana penyelesaian piutang negara
perbankan dapat diselesaikan secara efektif dan efisien.

Kekuatan eksekusi pada piutang negara yang pada mulanya diadakan oleh
undang-undang tidak digunakan oleh pemerintah. Penegakan hukum lebih
mengedepankan mediasi sebagai penegakan hukum responsif, sebagaimana
penyelesaian BLBI yang dilakukan oleh BPPN dengan mekanisme perdata, yaitu
dengan MSAA dan MRNIA, sehingga piutang negara banyak diselesaikan di luar
pengadilan. Dan ironisnya mengesampingkan prinsip dasar piutang negara, yaitu
tindakan represif (paksaan/hak eksekusi).66

Persoalan lain adalah mengenai kriminalisasi kebijakan negara

(Staatsbeleid/State Policy), yaitu penerapan unsur “ menyalahgunakan kewenangan”
mengenai pemberian saldo debet dalam BLBI, yaitu terhadap dispensasi kliring bagi
delapan belas bank penerima BLBI yang dianggap oleh Pengadilan Negeri adalah
sebagai perbuatan penyalahgunaan kewenangan yang dianggap secara sah dan
menyakinkan melanggar dakwaan primer, yaitu pasal 1 ayat (b) Undang-Undang
Korupsi karena didasarkan fakta hukum mengenai adanya pelaksanaan suatu
“Kebijakan Dewan Direksi Bank Indonesia atau Overheidsbeleid”.67 Konsepsi
pandangan hakim ini ternyata telah diakomodasi juga oleh RUU Administrasi
Pemerintahan, yaitu pada bab VI bagian kedua pasal 37 ayat (7). 68

Persoalan Piutang negara perbankan ini seakan never ending cases atau kasus
tiada henti bagi negara ini, belum tuntasnya penyelesaian BLBI, muncul lagi kasus
baru yang cukup menghebohkan dalam jagad politik dan penyelesaian dalam ruang
politik dan hukum, inkonsistensi. Ketika ruang politik mengakselerasi hak-haknya
dalam debat panjang hak angket, ketertiban politik berhenti di persimpangan jalan,
arahnya membingungkan, dan agenda perjalanan politik untuk menegakkan
ketertiban politik dicatat berbalik arah dengan membuat peta baru lewat jalur
hukum. Dan hukum menjadi instrumen kendaraan politik menegakan ketertiban.
Bagaimanapun hebatnya penegakan hukum tanpa didahului memenangkan

0 Kebijakan Penyelesaian Piutang Negara BLBI ini akhirnya bermuara pada penyelesaian keperdataan,
dimana pemerintah tidak melakukan tuntutan pidana kepada para banker, yang dapat mengembalikan
seluruh hutangnya yang timbul dari penyaluran BLBI, kemudian diadakan kesepakatan bersama antara
Pemerintah Indonesia dengan Debitur dengan membuat Master Setlement Acquisition Agremeent (MSAA)
dengan klausula hukumnya yang dinamakan Release And Discharge, yaitu pembebsan dari tuntutan
pidana, sedangkan kepada Debitur yang assetnya tidak mampu memnuhi kewajibannya dibuat
kesepakatan Master Refinancing And Note Issuances Agreement (MRNA), dimana pihak Debitur harus
menyerahkan assetnya jika nantinya asset yang sudah diserahkan tersebut ternyata tidak mencukupi atau
di bawah kewajibannya. Dengan skema pembayaran hutang seperti ini, maka sudah dapat diduaga bahwa
penggelembungan nilai asset sangat merajalela terjadi sangat mencolok mata. Anehnya, hal seperti ini
dibiarkan oleh pemerintah meskipun hal tersebut terjadi didepan mata (dalam Fuady, Munir. 2004. Bisnis
Kotor Kerah Putih. Bandung: Citra Aditya, hal. 113)

1 Yaitu Bank yang mengalami Saldo debet yang bertentangan dengan Surat Keputusan Direksi Bank
Indonesia No: 14/35/Kep/Dir/UPPB tanggal 10 September 1981 (tentang penyelenggaraan Kliring Lokal
dan Surat Edaran Direksi Bank Indonesia No: 22/227/UPG tanggal 31 Maret 1990. Pemberian kredit
Likuiditas (BLBI) bagi 18 Bank yang mengalami Saldo debet yang bertentangan dengan Surat Keputusan
Direksi Bank Indonesia telah dianggap sebagai Perbuatan Korupsi)

2 Keputusan Upaya Administrasi yang menimbulkan akibat keuangan yang dimaksud adalah keputusan
yang mengakibatkan kerugian yang penetapannya didasarkan ketentuan perundang-undangan
pembiayaan melalui ABPN/APBD, maka sanksi hukumnya adalah mengganti kerugian tersebut.
48
 ketertiban politik, maka ketertiban hukum tidak akan bisa dimenangkan. Dua
ketertiban inilah dalam kasus Bailout Bank Century sedang di tengah persimpangan
jalan

D. Perkembangan Penyelesaian Bailout Bank Century

Krisis ekonomi dan perbankan tahun 1997/1998 yang memaksa pemerintah
menalangi (bailout) Rp. 600 triliun disusul dengan penutupan 16 bank terlikuidasi.
Seharusnya tak ada lagi kasus serupa karena biaya penyelesaian dan
penanganannya menjadi beban rakyat yang begitu berat. Ternyata dalam masa
pemerintahan presiden Soesilo Bambang Yudhoyono, yaitu pada tahun 2008 kasus
serupa terjadi lagi. Kali ini menimpa Bank Century. Pada waktu itu, selain sulit
mendapatkan dana untuk memenuhi ratio kecukupan modal (Capital Adequecy
Ratio/CAR) yang minus, bank tersebut juga tak memiliki dana untuk pembayaran
bunga bagi deposannya. Pemerintah bersama Bank Indonesia (BI) pun turun
tangan menyelamatkannya. Dana talangan dikucurkan ke Bank Century sebesar Rp.
6,7 triliun melalui Lembaga Penjamin Simpanan.

Alasan penyelamatan waktu itu, kondisi Bank Century telah memburuk,

sehingga harus dinyatakan sebagai bank gagal yang berdampak sistemik. Ujung
penyelesaian dana talangan Bank Century hingga kini tak diketahui. Audit
investigasi terhadap Bank Century yang hasilnya dilaporkan Badan Pemeriksa
Keuangan (BPK) kepada DPR pada Bulan November 2009. BPK menyatakan ada
kesalahan prosedur penyelamatan bank tersebut. Bahkan muncul kecurigaan atas
proses pengambilan keputusannya dan adanya transaksi tak wajar di Bank Century.

Panitia Khusus (Pansus) DPR pun dibentuk untuk penyelidikan. Melalui voting
keluarlah rekomendasi Pansus DPR yang menyatakan ada kesalahan prosedur dan
kecurigaan di balik pengucuran dana talangan itu. Hasil sidang paripurna DPR
mendukung hasil kerja Pansus Maret 2010. Rekomendasi Pansus DPR yang
dikeluarkan adalah sebagai berikut:
0 Pansus DPR merekomendasikan agar penyelidikan kasus Bank Century
diserahkan kepada penegak hukum, seperti Komisi Pemberantasan Korupsi
(KPK).
1 DPR membentuk pula Tim Pengawas (Timwas) pelaksanaan rekomendasi DPR
atas Bank Century tersebut.

Namun hingga berakhirnya masa tugas Timwas pada Desember 2011, KPK
belum menemukan unsur-unsur tindak pidana dibalik pengucuran dana talangan
tersebut. Masa tugas Timwas DPR pun diperpanjang setahun lagi dan KPK diberi
waktu hingga Juli 2012. Akhir Desember 2011 lalu, BPK menyerahkan laporan audit
forensik yang dikerjakan BPK sebatas “audit investigasi lanjutan”. Banyak kalangan
yang menilai bahwa audit tersebut minim fakta baru dan menuding BPK ter-
kooptasi. Tudingan tersebut pun dibantah BPK. Dari 15 temuan yang dilaporkan
hanya tiga temuan baru. Selain aliran dana kepada Budi Mulya sebesar Rp. 1 miliar,
PT Media Nusa Perdana sebesar Rp. 100,95 miliar dan Hartanto Edi Wibowo sebesar
$ US 125.000.

Berdasarkan hasil audit Investigasi BPK November 2008, kasus Bank Century
terjadi akibat lemahnya dan tidak tegasnya BI selaku pengawas antara lain:
0 Keputusan merger tahun 2001 dengan Bank CIC, Bank Pikko dan Bank
Danpac, padahal syarat-syarat merger tak terpenuhi.

49
 0 Merger yang didahului dengan akuisisi Bank Danpac dan Bank Pikko, serta
kepemilikan saham CIC oleh “Chinkara” perusahaan berdomisili di Bahama
yang saham mayoritasnya dipegang oleh Rafat Ali Rizvi (terpidana dan
status buron), tak memenuhi persyaratan administrasi, yaitu tak adanya
laporan keuangan Chinkara tiga tahun terakhir dan tak adanya rekomendasi
otoritas moneter negara asal.
1 Sebagai pengawas Bank Indonesia mengizinkan merger, meskipun ada
pelanggaran, diantaranya berupa surat-surat berharga (SSB) fiktif yang
melibatkan “Chinkara”. Seharusnya BI membatalkan persetujuan merger tiga
bank tersebut.
2 Selanjutnya dalam kurun waktu 2005-2008, pengawasan BI lemah dan tidak
tegas. Banyak terjadi pelanggaran, diantaranya CAR yang minus 132,5%
pelanggaran batas maksimum pemberian kredit dan SSB yang tidak bisa
dijual karena diterbitkan oleh perusahaan terafiliasi. Akibatnya Bank
Century kekurangan modal yang seharusnya ditutup oleh pemilik modal.
Akan tetapi, Bank Indonesia mendiamkan pelanggaran-pelanggaran
tersebut. BI hanya menempatkan Bank Century pada pengawasan intensif.
3 Ditemukannya benturan kepentingan bisnis antara Budi Mulya sebagai
deputi Bank Indonesia selaku pengawas dengan bank-bank yang diawasinya.
Budi Mulya dengan Robert Tantular selaku pemilik Bank Century. Budi
Mulya kekurangan dana, sehingga meminjam uang ke Robert Tantular, tetapi
tidak ada perjanjian pinjamannya. Sementara di sisi lain, pada periode itu
Bank century tengah mengajukan fasilitas pendanaan jangka pendek (FPJP).
Budi Mulya sebagai salah satu pejabat di BI memiliki peranan untuk
mengucurkan FPJP itu, sehingga pinjaman itu berpotensi terjadi konflik
kepentingan.

Kebijakan Pemerintah terhadap bailout Bank Century yang begitu mencekam

itu ternyata didahului dengan kebijakan pemerintah untuk merilis satu paket
instrumen kebijakan berupa Peraturan Pengganti Undang-Undang (Perpu) sebagai
antisipasi dan payung hukum kebijakan, ada tiga Perpu yang dikeluarkan, yaitu :
0 Perpu Nomor 2 Tahun 2008 tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 3 Tahun
2004 tentang Bank Indonesia.
1 Perpu Nomor 3 tahun 2008 perubahan mengenai Undang-Undang No 24 Tahun
2004 tentang Perubahan Lembaga Penjamin Simpanan.
2 Perpu Nomor 4 Tahun 2008 tentang Jaring Pengaman Sistem Keuangan (KSSK).

Perpu nomor 2 Tahun 2008 dan Perpu Nomor 3 tahun 2008 disahkan dalam
sidang paripurna DPR pada tanggal 18 Desember 2008. Dengan begitu Bank
Indonesia diperbolehkan membantu likuiditas atas jaminan agunan berkualitas dan
Lembaga Penjamin Simpanan dan meningkatkan nilai jaminan simpanan nasabah
bank dari Rp 100 juta menjadi Rp. 2 miliar. Perpu Nomor 4 tahun 2008 tentang Jaring
Pengaman Sistem Keuangan ditolak DPR, meski tidak dalam bahasa yang tegas. DPR
meminta pemerintah menyempurnakan melalui RUU JPSK.

Jaring Pengaman Sistem Keuangan merupakan mekanisme pengamanan sistem

keuangan dari ancaman krisis yang mencakup pencegahan dan menjaga stabilitas
sistem keuangan melalui :
0 Pengaturan dan pengawasan lembaga keuangan dan sistem pembayaran .
1 Penyediaan fasilitas pembiayaan jangka pendek.
2 Program penjamin simpanan.
3 Pencegahan dan penanganan krisis.

50
 Tindakan JPSK bisa meliputi penanganan kesulitan likuiditas dan/atau masalah
solvabilitas bank atau (lembaga keuangan bukan bank) yang berdampak sistemik.
Instrumen yang dipakai JPSK meliputi fasilitas pembiayaan darurat dan penambahan
modal melalui penyertaan modal sempurna yang disesuaikan dengan tingkat
kebutuhan dan tingkat ancaman. Sumber pendanaan untuk pencegahan dan
penanganan krisis berasal dari APBN.

Bahwa Perpu yang dirancang menjadi undang-undang membuat wewenang

Menteri Keuangan menjadi amat besar. Bahkan dinilai melampaui wewenang
presiden. Alasannya, Perpu itu memang menegaskan adanya lembaga bernama
Komite Stabilisasi Sistem Keuangan (KSSK). Ketuanya adalah Menteri Keuangan,
sedangkan anggotanya adalah Gubernur Bank Indonesia. Menurut Rizal Ramli bahwa
komposisi KSSK itu aneh. Komite KSSK yang hanya beranggotakan dua orang itu
terlalu sedikit dan berjumlah genap, sehingga sulit membayangkan jika ada
perbedaan pendapat didalamnya. KSSK juga dinilai seperti Dewan Moneter di zaman
Orde baru. Adanya KSSK juga membuat Gubernur Bank Indonesia tidak lagi
independen, seperti amanat konstitusi. Apalagi dalam Perpu itu ditegaskan bahwa
Menteri Keuangan dan Gubernur Bank Indonesia tidak dapat dituntut dimuka hukum
bila kebijakannya mengatasnamakan KSSK. Hal itu menjadikannya sebagai lembaga
keuangan Superbody. Perdebatan tentang Perpu ini yang diajukan ke DPR sangat
kental dengan kepentingan politik sebelum ditolak DPR. Perpu Nomor 4 Tahun 2008
ini menjadi landasan hukum bagi keputusan KSSK dalam mem-bailout Bank Century.

Menurut Bambang Soesatyo,69 uniknya pemerintah menyatakan Perpu itu

masih berlaku hingga Rapat Paripurna DPR 29 September 2009. Ketika paripurna
menyatakan menolak RUU JPSK. Setelah itu, muncul surat presiden kepada DPR
tanggal 11 Desember 2009 tentang Pencabutan Peraturan Pemerintah Pengganti
Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2008 tentang Jaring Pengaman Sistem Keuangan
(JPSK). Alasan pemerintah adalah surat ketua DPR pada tanggal 24 Desember tahun
2008 kepada Presiden Republik Indonesia tentang keputusan Sidang paripurna DPR
18 Desember tahun 2008 hanya meminta pengajuan Rancangan Undang-Undang
tentang Jaring Pengaman Sistem Keuangan sebelum Januari 2009. Tidak ada
pernyataan apakah Perpu Jaring Pengamanan Sistem Keuangan disetujui atau tidak
menjadi Undang-Undang. Interprestasi dari isi surat itulah yang menimbulkan beda
pendapat dengan Pemerintah. Surat dari Ketua DPR itu berbunyi sebagai berikut:
“Undang-Undang. Dengan ini kami sampaikan bahwa rapat Paripurna DPR
Republik Indonesia pada tanggal 18 Desember menindaklanjuti surat Presiden
Republik Indonesia Nomor R-63/Pres/10/2008 tanggal 29 Oktober 2008, perihal
Rancangan Undang-Undang Perpu Nomor 4 tahun 2008 tentang jaring Pengaman
Sistem Keuangan menjadi 2008 menyepakati untuk meminta kepda pemerintah
agar segera mengajukan RUU tentang JPSK sebelum tanggal 19 Januari 2009 guna
menindaklanjuti sebagaimana mekanisme Dewan yang berlaku”.

Presiden lalu mengajukan Rancangan Undang-Undang (RUU) Jaring Pengaman

Sistem Keuangan (JPSK) Nomor 4 tahun 2008. Pasal 31 RUU JPSK yang diajukan
pemerintah mengusulkan Perpu No. 4 tahun 2008 baru dinyatakan dicabut apabila
RUU disetujui menjadi undang- undang. Pemerintah secara sepihak menganggap
perpu itu belum ditolak DPR dan masih terus berlaku. Padahal, ketika tidak disetujui
DPR, dasar hukum Perpu sudah hilang.

5888 Soesatyo, Bambang. 2010. Skandal Gila Bank Century. Jakarta: Ufuk Publishing House,hal. 130-141
51
 Perdebatan tentang masa berlaku Perpu ini mencuat karena menyangkut dasar
hukum KSSK tentang penanganan bank gagal berdampak sistemik. DPR melalui
Sidang Paripurna tanggal 29 September 2009 sudah berpendapat bahwa semua
kebijakan KSSK atau komite koordinasi terkait penyelamatan Bank Century menjadi
tidak sah karena sidang 18 Desember 2008 tak memberi persetujuan atas Perpu
Nomor 4 Tahun 2008.

Perbedaan pendapat mengenai sah tidaknya bailout Bank Century ini sangat
serius. Masing-masing pihak memiliki legitimasi hukum berdasarkan ruang dan
waktu. Pihak pemerintah mengatakan keputusan atas Bank Century yang dilakukan
pada tanggal 21 November 2008 sah karena keputusan itu dilakukan pada periode
15 Oktober - 18 Desember 2008 ketika Perpu masih berlaku. Menurut pendapat BPK
dan DPR, kebijakan bailout pasca 18 Desember tahun 2008 tidak memiliki dasar
hukum (ilegal).

Tidak ada yang mengira termasuk Wakil Presiden Jusuf Kalla, bahwa Perpu
Nomor 4 Tahun 2008 akan dipakai sebagai instrumen kebijakan pemerintah untuk
menyelamatkan Bank Century dan ternyata bailout sudah dilakukan dengan dua
tahapan:
0 Pada tanggal 14 sampai dengan 18 November, Bank Century sudah mendapat bailout
dari Bank Indonesia berupa fasilitas Pembiayaan Jangka Pendek (FPJP) senilai Rp. 689
miliar. Padahal sebelumnya sejak tanggal 6 Nopember 2008, Bank Century “dalam
pengawasan khusus”. Itu artinya Bank Indonesia sudah menempatkan pengawasnya di
Bank Century, sehingga BI mempunyai akses untuk memperoleh data mutakhir dari
bank tersebut.
1 Pada tanggal 21 Nopember 2008 pukul 05.30 WIB diadakan rapat tertutup KKSK yang
dihadiri oleh Menteri Keuangan (selaku ketua KSSK), Gubernur Bank Indonesia (selaku
anggota KSSK) dan sekretaris KSSK (Raden Pardede). Rapat tersebut memutuskan
Bank Century sebagai bank gagal yang berdampak sistemik dan menetapkan
penanganan Bank Century oleh LPS dengan pernyataan sebagai berikut:
Untuk membuat CAR Bank Century menjadi 8% ,diperlukan dana Rp
632 miliar .
Untuk kebutuhan dana likuiditas selama tiga bulan ke depan
diperlukan dana sebesar Rp. 4,59 miliar.
2 Hasil rapat tersebut memutuskan :
Menyerahkan penanganan Bank Century yang merupakan bank
gagal yang berdampak sistemik kepada Lembaga Penjamin
Simpanan.
Penanganan bank gagal tersebut dilakukan dengan Undang-Undang
No. 24 Tahun 2004 tentang Lembaga Penjamin Simpanan.
Keputusan Rapat tersebut selanjutnya dituangkan dalam keputusan
KK No 01/KK.01/2008 tanggal 21 November.
Kemudian sehari setelah dikeluarkannya keputusan KSSK tersebut pada tanggal 25
Nopember tahun 2008, Menteri Keuangan Sri Mulyani dan Gubernur Bank Indonesia
Budiono melapor kepada Wakil Presiden Jusuf Kalla. Tatkala mendengar bahwa
pemerintah dan Bank Indonesia memutuskan untuk membantu Bank Century, ia
meradang marah: “Apa ? Bantuan ? Kenapa harus dibantu ? Ini Perampokan.....! “katanya
dengan suara keras.

E. Kedudukan Hukum Kredit Likuiditas Bank Indonesia dan BLBI

52
 1. Munculnya Berbagai Kontroversi
Berbagai langkah yang diambil Pemerintah atau Bank Indonesia selama krisis
menjadi bahan pembicaraan dalam masyarakat, tanpa ada kejelasan mengenai apa
dan bagaimana latar belakang terjadinya, bahakan cenderung kontroversial.
Kontroversi tersebut timbul, sering karena pemahaman yang kurang lengkap atau
keliru mengenai permasalahan yang ada atau memang karena perbedaan sudut
pandang yang sukar untuk dipertemukan.

Pembahasan di sini belum menjamin akan terhapusnya kontroversi yang ada,

apalagi kalau kontroversi timbul karena perbedaan sudut pandang atau karena
prinsip yang memang berbeda. Akan tetapi, saya ingin menunjukkan bagaimana
pemahaman saya atau sikap saya mengenai berbagai permasalahan yang menjadi
kontroversi tersebut. Mudah-mudahan dengan cara ini akan terjadi usaha yang
lebih sistematis untuk menunjukkan kebenaran dari berbagai permasalahan. Kalau
kejelasan terungkap, maka perbedaan yang masih ada tidak harus menjadi
masalah, karena semua pihak akan mengetahui mengapa ada perbedaan.

Beberapa permasalahan berkaitan dengan kebijakan moneter atau perbankan

pada masa gubernur BI J Soedrajat Djiwandono, menjadi bagian penting dalam
penentuan kebijakan ekonomi pemerintah, termasuk kebijakan pemberian
bantuan likuiditas kepada perbankan, yang dikenal sebagai Bantuan Likuiditas
Bank Indonesia (BLBI), kebijakan pentupan sejumlah bank pada awal Nopember
1997 dan usulan untuk menerapkan sistem nilai tukar tetap dengan suatu Dewan
Mata Uang yang dikenal sebagai Currency Board System (CBS). Berikut ini akan
dijelaskan bagaimana pokok permasalahannya sepanjang saya mengetahuinya dan
bagaimana penilaian saya terhadap hal-hal tersebut.70

2. Kontroversi tentang BLBI

Masalah BLBI yang diberikan kepada sektor perbankan muncul di
masyarakat semenjak Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) mengumumkan hasil
audit umum terhadap Bank Indonesia, dengan memberikan suatu disclaimer.
Masalah tersebut lebih ramai dibahas setelah BPK mengumumkan hasil audit
investigative terhadap BI dengan disertai pernyataan tentang tentang
kemungkinan adanya unsur pidana. Hasil audit pertama diumumkan bulan
November 1999, sedangkan audit kedua bulan Juli 2000. Apa yang akan terjadi
kemudian masih belum jelas. Namun dengan dugaan adanya unsur pidana dalam
penyaluran dan penggunaan BLBI dan dengan diserahkannya berkas laporan
tersebut untuk ditindaklanjuti Kejaksaan Agung, maka tahap berikutnya adalah
pemeriksaan dan penyidikan mengenai perkaranya untuk penuntutan terhadap
tersangka di pengadilan.

BLBI kepada banyak bank pada waktu krisis keuangan melanda menjadi
masalah yang banyak diperhatikan dan dibahas di masyarakat, karena operasi ini
menyangkut dana dalam jumlah sangat besar, dengan kemungkinan kerugian yang
sangat besar, juga pembebanannya dirasakan tidak adil, karena dibebankan pada
anggaran negara yang menyangkut uang rakyat sebagai pembayar pajak. Masalah
ini lebih berat lagi dirasakan, karena berbagai kesalahpahaman dan prasangka
yang melekat di masyarakat terhadap peran perbankan, pemilik bank dan banker.
Peran kelompok ini di satu pihak kurang dipahami secara jelas, di

0 Djiwandono,Soedradjad. 2001. Mengelola Bank Indonesia Dalam Masa Krisis. Jakarta: Pustaka LP3ES,
hal. 236-275
53
 pihak lain kental dengan prasangka dan prakonsepsi yang melekat, karena
kaitannya dengan penyakit masyarakat Indonesia, yaitu, kronisme dan nepotisme
(KKN) dengan seluruh aspek negatifnya.

Dalam kaitan ini, peranan dan kegiatan BI sebagai bank sentral yang juga
kurang dipahami masyarakat telah bercampur dengan kelemahan struktural yang
memang masih mewarnai sistem perbankan, termasuk pelaksanaan pengawasan
bank. Dalam keadaan transparansi yang lemah, good governance yang belum
melekat pada otoritas pengawasan perbankan maupun banker dan para
pengusaha, kegiatan yang basisnya jelas dari penyelenggaraan tugas bank sentral,
memberi bantuan likuiditas kepada bank -bank untuk mengatasi masalah yang
melanda perbankan pada waktu terjadi krisis keuangan, telah berkembang
menjadi kontroversi. Masalahnya sendiri terus berkembang menjadi malapetaka
yang sampai sekarang sangat sukar ditemukan jalan keluarnya. Penjelasan di sini
diharapkan akan sedikit mengurangi ketidakjelasan tersebut, sehingga sebagai
masalah diharapkan menjadi lebih jelas, meskipun ini belum menjamin
ditemukannya jalan keluar yang secara tuntas menyelesaikan masalah.

3. Masalah Dasar BLBI

Pemberian BLBI berkembang menjadi kontroversi, setelah di masyarakat
timbul keraguan apakah tindakan tersebut merupakan kebijakan pemerintah,
atau semata-mata hanya kebijakan Bank Indonesia. Keraguan tersebut lebih
besar lagi setelah timbul dugaan adanya penyelewengan penyaluran oleh BI,
serta pemanfaatannya oleh bank- bank penerima. Dugaan adanya unsur pidana
ini secara resmi dikemukakan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang
menindaklanjuti audit umum yang dilakukan terhadap BI dengan audit
investigasi, yang melalui suatu siaran pers mengumumkan hasil auditnya. 71
Karena ada kecurigaan terhadap kebijakan maupun penyaluran serta
penggunaannya, maka pembebanan pembiayaannya, apakah layak dipikulkan
pada APBN atau tidak, juga dipermasalahkan.

Masalah BLBI mulai mencuat di masyarakat setelah pengumuman hasil audit

umum Bank Indonesia, di mana BPK mengeluarkan disclaimer terhadap kinerja
BI pada akhir Desember 1999. Dalam pengumuman mengenai hasil audit
tersebut, BPK tidak bersedia memberikan pendapat, karena antara lain
menemukan adanya kelemahan pengawasan intern dan pembukuan yang tidak
beres di BI serta berbagai bank-bank penerima BLBI.

Munculnya kesimpulan yang merupakan disclaimer telah menimbulkan

kontroversi di masyarakat, selain karena ketidakjelasan pengumumannya juga
kuatnya prasangka di masyarakat terhadap perbankan, termasuk otoritas
pengawasan bank yang dijalankan Bank Indonesia. Istilah disclaimer sebenarnya
netral, tidak harus berkaitan dengan suatu hal yang negatif. Sebetulnya, hal ini
berarti pengawas tidak mempunyai cukup informasi untuk membuat suatu
kesimpulan, apakah menerima atau menolak catatan atau pembukuan yang
disusun oleh lembaga yang diperiksa. Inilah arti sesungguhnya disclaimer dari
hasil audit.

Akibat kekurangjelasan pengertian mengenai hasil pemeriksaan di

masyarakat, maka pengumuman BPK tersebut langsung ditangkap oleh

0 Siaran Pers BPK-RI tentang “Hasil Audit Investigasi atas Penyaluran dan Penggunaan BLBI”, 4 Agustus
2000 (mimeo).
54
 masyarakat sebagai ada sesuatu yang tidak beres di Bank Indonesia berkaitan
dengan BLBI. Untuk menambah kekurangjelasan tersebut, BPK dalam
pengumumannya juga mengemukakan bahwa pembukuan Bank Indonesia tidak
mengikuti ketentuan yang berlaku dan secara jelas disebutkan bahwa
pengawasan intern Bank Indonesia dinilai lemah. Ini tentu agak membingungkan,
karena sebenarnya disclaimer berkaitan dengan informasi yang tidak mencukupi
untuk membuat penilaian. Dengan demikian, membuat disclaimer sekaligus
menunjukkan bahwa pengawasan intern BI lemah, sebenarnya membingungkan.

Sebagai kelanjutan dari audit umum yang diakhiri dengan disclaimer, suatu
audit investigasi telah dilakukan dan hasilnya diumumkan melalui Siaran Pers
BPK- RI tanggal 4 Agustus 2000. Hasil audit tersebut mengungkapkan hal-hal
yang menimbulkan sangkaan tindak pidana atau perbuatan yang merugikan
keuangan negara. Akibatnya, masalah BLBI mencuat lagi di masyarakat, dalam
hal ini, kini dengan tuduhan yang lebih tegas mengenai ditemukannya tanda-
tanda tindak pidana dalam penyaluran dan penggunaan BLBI.

Sebenarnya pertanyaan terhadap bantuan likuiditas yang diberikan BI

kepada perbankan telah muncul di dalam selebaran gelap dan jaringan internet
sejak muncul protes terhadap penutupan 16 bank, awal November 1997. Tulisan
dan selebaran ini mengatakan bahwa Bank Indonesia secara tidak transparan
telah membantu beberapa bank besar, seperti Bank Danamon, BCA, BUN, BII dan
Bank Lippo dalam jumlah triliunan rupiah. Tulisan-tulisan yang tersebar melalui
jaringan internet ini pernah dikumpulkan menjadi buku kecil berjudul Konspirasi
Menggoyang Soeharto: Kumpulan Selebaran Paling Aktual, diterbitkan pada
Nopember 1997.72 Pada waktu itu, istilah BLBI belum dikenal, sehingga dalam
selebaran-selebaran tersebut hanya disebutkan sebagai kucuran dana dari BI.

Meskipun bantuan likuiditas BI kepada perbankan sebenarnya melekat pada

lembaga ini sebagai suatu bank sentral, namun hal ini baru menaruik perhatian
masyarakat berkaitan dengan langkah-langkah yang dilaksanakan BI pada waktu
menghadapi krisis likuiditas yang bersifat sistemik menyangkut banyak bank.
BLBI dilihat sebagai masalah karena besarnya jumlah dana yang tersangkut,
besarnya kemungkinan kerugian yang terjadi, siapa yang bertanggung jawab dan
pihak-pihak mana yang harus memikul pembiayaan dan kerugian yang timbul.

Adanya kecurigaan terjadinya penyelewengan dan tindak pidana telah

menambah kompleksnya masalah, sehingga menjadi kontroversi. Seandainya
kecurigaan tersebut tidak ada, tampaknya orang lebih mudah menerima
kenyataan, bahwa pemberian bantuan likuiditas kepada perbankan memang
merupakan kewenangan, bahkan merupakan salah satu pelaksanaan tugas bank
sentral yang memberikan bantuan kepada perbankan pada waktu menghadapi
masalah kekurangan likuiditas. Namun, prasangka dan kecurigaan yang melekat
pada bank sentral sebagai pengawas bank, di samping kenyataan masih belum
kuatnya otoritas pengawasan bank telah menjadi kendala untuk timbulnya
kejelasan dari masalahnya sendiri, sehingga jalan keluarnya sulit untuk
ditemukan.

0 Konspirasi Menggoyang Soeharto: Kumpulan Selebaran Paling Aktual, tidak disebutkan nama penerbit,
Nopember 1997 (mimeo).
55
 Dikhawatirkan bahwa prasangka ini juga mendasari timbulnya perasaan
tidak adil, bahwa BLBI dinikmati pemilik bank dan konglomerat, karena langkah
Bank Indonesia, mengapa sekarang pembiayaannya dan kerugian yang timbul
harus dipikul oleh masyarakat melalui APBN yang penyusunannya merupakan
tanggung jawab departemen keuangan? Seandainya prasangka tersebut tidak
ada, maka sebenarnya masyarakat mau menerima bahwa bantuan likuiditas
sebenarnya masyarakat mau menerima bahwa bantuan likuiditas bukan
dilaksanakan untuk membantu pemilik bank atau menyelamatkan sistem
pembayaran dan sistem perbankan yang mendekati kebangkrutan. Seandainya
prasangka itu ada, saya kira mengapa BI yang memberikan bantuan dan sekarang
Departemen Keuangan yang seolah-olah melakukan bailout karena timbul
masalah, dapat disadari sebagai suatu hal yang normal, karena dalam sistem
kenegaraan dan pemerintahan, lembaga-lembaga ini mempunyai fungsi dan
tanggung jawab masing -masing, meskipun yang satu terkait dengan yang lain.
Jadi, bukan yang satu bikin salah dan yang lain yang harus menebus kesalahan
tersebut. Seandainya prasangka itu tidak ada, diperkirakan masyarakat bersedia
menerima bahwa yang diselamatkan adalah siatem, suatu kepentingan yang
bersifat nasional dan bukan para pemilik bank atau nasabah. Bahwa para pemilik
deposito, bahkan pemilik bank bank dan perusahaan nasabah bank yang
menerima manfaat dari fasilitas ini, semua juga pembayar pajak. Jadi, kalau ada
pembiayaan atau kerugian yang timbul, mereka ini merupakan bagian dari
penyebab terjadinya kerugian, tetapi juga bagian dari yang memikul beban
kerugian. Begitu pula seandainya prasangka itu tidak ada, saya kira masyarakat
bersedia mengakui bahwa yang terjadi bukan pemilik bank atau nasabah bank
yang menikmati keuntungan, sedangkan rakyat sebagai pembayar pajak yang
memikul beban.

Bahwa ada atau bahkan mungkin banyak yang mencarui keuntungan diri
sendiri atas kerugian masyarakat, bahwa ada yang korupsi, ada yang mencuri,
mereka harus memper-tanggungjawabkan kesalahannya. Tetapi, tuntutan
pertanggung-jawaban mereka jangan menggunakan dasar salah pengertian,
prasangka atau kecurigaan. Transparansi dan good governance yang ingin kita
tegakkan dalam alam demokrasi bukan dengan cara-cara ini. Kita jangan
melestarikan cara-cara lama, sedangkan yang ganti hanya pelakunya. 73

Mengenai apa arti sebenarnya dari BLBI juga tidak selalu jelas. Ini juga ikut
menyebabkan masalahnya menjadi kontroversial. Berbagai pihak dapat berdebat
mengenai masalah BLBI, meskipun mungkin setelah diteliti mereka berbicara
mengenai hal yang tidak sama. Dalam arti yang luas, BLBI adalah terminologi
yang digunakan untuk mengelompok-kan seluruh bantuan likuiditas BI kepada
perbankan, di luar Kredit Likuiditas Bank Indonesia (KLBI). Dilihat dari besarnya
besarnya dana dan perhatian masyarakat, BLBI adalah bantuan likuiditas BI
kepada sejumlah bank yang terjadi pada waktu krisis keuangan melanda sektor
perbankan.

4. Krisis Likuiditas dan BLBI

Krisis yang melanda Indonesia mulai menyangkut sektor perbankan pada
waktu timbul masalah kekurangan likuiditas (liquidity mismatch), semula hanya
menyangkut beberapa bank, tetapi kemudian menjadi sistemik. Krisis likuiditas

Djiwandono,Soedradjad. 2001. Mengelola Bank Indonesia Dalam Masa Krisis. Jakarta: Pustaka LP3ES,
hal.275
56
secara sistemik yang dialami perbankan dimulai sekitar pelaksanaan kebijakan
pencabutan izin usaha atau likuidasi terhadap 16 bank.

Kepercayaan terhadap rupiah yang menurun sejak terjadi gejolak moneter

bulan Juli 1997 menjadi lebih buruk lagi setelah diterapkan sistem nilai tukar
yang mengambang secara bebas pada pertengahan Agustus 1997. Pembelian
mata uang dolar (dollar AS) atau penjualan asset rupiah banyak dilakukan yang
dimulai oleh pelaku pasar asing, tetapi kemudian diikuti oleh pelaku pasar dalam
negeri dan akhirnya para pemilik dana yang menyelamatkan aset rupiah mereka
dari kemerosotan nilainya sebagai akibat depresiasi yang drastis. Pemerintah
berusaha mempertahankan nilai rupiah dengan melakukan pengetatan moneter,
melalui tindakan fiskal- pengurangan pengeluaran rutin maupun pembangunan
dari APBN; kebijakan moneter -langkah BI menghentikan pembelian SBPU bank-
bank dan meningkatkan suku bunga SBI sampai lebih dari dua kali lipat; dan
tindakan administratif – instruksi Menteri Keuangan kepada berbagai Yayasan
dan BUMN untuk mengalihkan deposito mereka menjadi SBI.

Sebagai akibat dari kebijakan pemerintah di atas, masalah keketatan

likuiditas sangat dirasakan perbankan selama periode Oktober-Desember 1997.
Dalam periode sebelum pencabutan izin usaha 16 bank, goncangan di
masyarakat dimulai dengan banyak beredarnya selebaran gelap yang memuat
daftar nama bank yang diberitakan bermasalah dan akan ditutup. Setelah 16
bank likuidasi, beredar lagi berbagai selebaran gelap yang menunjukkan daftar
bank yang akan terkena likuidasi tahap kedua.

Keputusan likuidasi sendiri, semula memperoleh tanggapan positif, akan

tetapi reaksi yang tidak proporsional dari berbagai pihak, seperti penuntutan
Gubernur BI dan Menteri Keuangan ke PTUN oleh pemilik Bank Andromeda dan
Bank Jakarta bersamaan dengan beredarnya berita akan dilakukan penutupan
bank tahap kedua, telah menimbulkan suasana panik di antara para nasabah
bank. Semua ini telah mendorong proses penyelamatan dana oleh para nasabah
bank, yang kemudian mendorong perbankan yang sudah beberapa lama
mengalami distress masuk ke dalam krisis, terutama bagi bank-bank yang
mengalami penarikan dana nasabah secara besar-besaran atau bank runs. Proses
penarikan dana secara besar- besaran dan bersamaan berlangsung dari bank-
bank yang dipandang kurang aman atau ‘berisiko tinggi’ ke bank-bank yang
dianggap lebih aman, termasuk proses pemindahan dana dari rupiah ke dolar AS.
Dari yang terakhir sebagian ditransfer ke luar negeri menjadi bagian dari
pelarian modal.

Keketatan likuiditas terjadi secara umum sebagai implikasi dari pelaksanaan

kebijakan pemerintah mempertahankan nilai rupiah serta karena adanya
tindakan penyelamatan dana nasabah menghadapi gejolak dan ketidakpastian di
masyarakat. Untuk sebagian bank-bank, kekuarangan likuiditas diatasi dengan
meminjam dari sesama bank melalui Pasar Uang Antar Bank (PUAB) dengan suku
bunga yang sangat tinggi, sampai mendekati 100 persen. Untuk bank-bank yang
lain, satu-satunya jalan yang terbuka adalah mengajukan permintaan bantuan
likuiditas kepada BI.

Dalam pada itu, rupiah terus menderita tekana karena perkembangan

masalah yang juga menyangkut ketidakpastian sosial politik, seperti beredarnya
isu memburuknya Presiden pada minggu ketiga desember 1997, dan preferensi
Presiden mengajukan Prof. Habibie sebagai calon wakil presiden, pada januari
57
 1998. Dalam pada itu, perbankan luar negeri mulai menunjukkan
ketidakpercayaan mereka terhadap bank-bank nasional, diikuti dengan
penghentian pemberian fasilitas kredit kepada banyak bank nasional serta
penolakan L/C yang dibuka bank-bank nasional. Mendekati akhir Januari 1998,
ketidakpastian pasar diperkuat dengan munculnya isu akan diterapkannya
sistem nilai tukar tetap dengan suatu dewan mata uang (CBS).

Situasi mulai lebih memanas setelah makin banyak tuntutan untuk reformasi
ekonomi, social, dan politik di masyarakat. Tuntutan-tuntutan tersebut dalam
waktu cepat berkembang menjadi kerusuhan sosial dengan aksi pembakaran,
perampokan dan pemerkosaan di Jakarta dan di berbagai kota lain, yang berakhir
dengan mundurnya Presiden Soeharto tanggal 20 Mei 1998. Ketegangan dan
kerusuhan sosial terus berlangsung, bahkan setelah pergantian oleh Presiden B.J.
Habibie, dan baru mereda akhir Agustus 1998.

5. BLBI dan Kebijakan Pemerintah

Keketatan likuidits semenjak dilakukan langkah-langkah untuk memperkuat
nilai rupiah bulan Agustus 1997 menimbulkan tekanan pada sektor perbankan
dan sektor riil perekonomian nasional. Menghadapi masalah yang meluas ini
disadari bahwa langkah-langkah kebijakan pemerintah juga harus menyangkut
keseluruhan perekonomian nasional. Karena itu, dalam Sidang Kabinet Terbatas
3 September 1997 diputuskan kebijakan yang bersifat menyeluruh, menyangkut
10 butir langkah. Untuk sektor perbankan diputuskan sebagai berikut:
0 Bank-bank nasional yang sehat, tetapi mengalami kesulitanb
lukuiditas sementara supaya dibantu.
1 Bank-bank yang nayata-nyata tidak sehat, supaya diupayakan
penggabungan atau akuisisi dengan bank-bank yang sehat.
Jika upaya ini tidak berhasil, supaya dilikuidasi sesuai dengan
perundangan yang berlaku dengan mengamankan
semaksimal mungkin para deposan, terutama para deposan
kecil.
Di dalam LoI I, 31 Oktober 1997, disebutkan beberapa hal sebagai berikut:
0 Pemerintah tidak menjamin pembayaran kembali kewajiban
bank-bank dalam likuidasi (BDL), kecuali untuk deposan kecil
sampai maksimal Rp. 20 juta. Pengembalian dana deposan kecil
ini akan dilaksanakan oleh BI dengan pembiayaan pemerintah.
1 Pemerintah akan secara bertahap menghilangkan operasi fiscal
secara terselubung yang dilakukan BI, seperti pemberian KLBI
untuk berbagai program pemerintah, dan akan menunjukkan
semua subsidi yang diberikan pemerintah dengan
mencantumkannya secara transparan di dalam APBN (butir 35).
2 BI akan menyempurnakan fungsinya sebagai lender of last resort
(butir 36).

Di dalam LoI II, 15 Januari 1998, antara lain disebutkan: pada pertengahan
Nopember 1997, banyak bank mengalami masalah kekurangan likuiditas, dan
tidak dapat memperoleh likuiditas dari pasar uang antar bank, meskipun
bersedia membayar suku bunga lebih tinggi dari 75 persen. Pada waktu yang
sama, sejumlah bank menjadi sangat likuid melakukan transaksi likuiditas antar
bank dengan suku bunga Jakarta Inter-Bank Offer Rate (JIBOR) sekitar 15 persen.
Sementara segmentasi ini berlangsung dan tekanan terhadap perbankan
berlangsung terus, Bank Indonesia terpaksa harus mengambil tindakan, yaitu
58
 memberikan bantuan likuiditas kepada bank-bank yang dalam keadaan distress,
sambil menarik likuiditas dari bank-bank lain yang mempunyai kelebihan
likuiditas. Dengan cara ini, suku bunga JIBOR naik sampai menjadi 30 persen
pada Desember (butir 15).

Butir-butir tersebut menunjukkan bahwa kebijakan pemberian bantuan

likuidasi kepada perbankan yang diberikan BI pada waktu terjadi krisis likuiditas
pada sejumlah bank merupakan langkah yang terpaksa diambil BI dengan
mengacu kepada kebijakan pemerintah serta peraturan perundangan yang
mendasari kegiatannya sebagai bank untuk seluruh perbankan. Keadaan yang
dihadapi merupakan masalah sangat besar yang memerlukan penanganan
segera. Akan tetapi, sekaligus disadari bahwa langkah ini merupakan suatu
tindakan yang terpaksa karena berkembangnya suasana distress menjadi krisis
dalam perbankan.

Di dalam butir 36 dari LoI I dinyatakan bahwa segala sesuatu yang berkaitan
dengan penyelenggaraan lender of last resort dari BI akan diperbaiki dan
disempurnakan. Petunjuk Presiden 3 September 1997 dan LoI tersebut
menjelaskan kebijakan membantu likuiditas bank-bank yang menghadapi
masalah likuiditas secara jelas. Dalam kaitan ini, pernyataan para mantan
Menkeu setelah memberikan penjelasan kepada Panja BLBI-DPR, bulan Februari,
bahwa BI salah menginterpretasikan kebijakan pemerintah sebetulnya tidak
tepat. Tindakan yang dilaksanakan BI memberikan BLBI kepada perbankan yang
mengalami masalah likuiditas bukan salah menginterpretasikan kebijakan
pemerintah. Langkah tersebut sebagai kebijakan, bukannya tanpa ketentuan
perundangan yang mendasari.

Menghadapi masalah perbankan yang secara sistem terancam kebangkutan

dan ambruknya sistem pembayaran nasional, maka pada 26 Januari 1998
pemerintah mengeluarkan peraturan tentang penjaminan secara menyeluruh
dana nasabah dan pinjaman perbankan nasional dengan Keppres No. 26 Tahun
1998. Pemerintah juga membentuk Badan Penyehatan Perbankan Nasional
(BPPN) yang ditugaskan untuk melaksanakan sistem penjaminan menyeluruh
tersebut serta melaksanakan langkah-langkah untuk menyehatkan atau
melikuidasi bank-bank bermasalah yang diserahkan oleh bank Indonesia.
Pemerintah juga berjanji untuk meningkatkan transparansi di dalam
penyelenggaraan kebijakan yang dilaksanakannya.

Pada Juni 1998, pemerintah mengeluarkan keputusan tentang penjaminan

atas pinjaman luar negeri bank-bank nasional dengan Keppres No. 120 tahun
1998. Skim penjaminan ini disediakan untuk trade finance dan interbank debt
exchange offer sesuai dengan kesepakatan Frankfurt dalam rangka penyelesaian
pinjaman korporasi yang menyangkut sektor perbankan, bulan Juni 1998.74

Sebagai kelanjutan restrukturisasi perbankan, pada Agustus 1998

pemrintah mengumumkan paket restrukturisasi perbankan yang menyeluruh
yang terdiri dari dua bagian:
5888 Membangun kembali perbankan yang sehat
melalui: menyusun program rekapitalisasi;
menyempurnakan ketentuan perbankan;
meningkatkan penegakan ketentuan

23 Op.cit hal 278

59
 5888 Melakukan percepatan restrukturisasi perbankan.

5889 BLBI dan Kebijakan Bank Indonesia

Pada awalnya, BI menangani bank-bank yang bermasalah dengan mengacu
pada pasal 37 ayat 2 UU No. 7 tahun 1992 tentang Perbankan secara kasus per
kasus. Menurut ketentuan tersebut, kalau BI menilai suatu bank mengalami
masalah yang membahayakan kelangsungan usahanya, maka BI dapat
melakukan berbagai langkah, yakni dari menambah modal sampai sampai
mendorong adanya akuisisi oleh bank lain atau melakukan tindakan lain sesuai
ketentuan perundangan yang berlaku. Sedangkan kalau bank tersebut
membahayakan sistem perbankan dan tindakan yang dilakukan belum
mencukupi, maka BI dapat mengusulkan kepada Menteri Keuangan agar
dilakukan pencabutan izin usahanya.

Pada akhir 1996, Gubernur BI dengan didampingi dua Direktur BI bidang

pengawasan bank dan Mensesneg mengajukan sejumlah kasus bank-bank
bermasalah kepada Presiden, termasuk usulan untuk mencabut izin usaha tujuh
buah bank. Petunjuk Presiden adalah agara terlebih dahulu diselesaikan
peraturan likuidasi bank. Pada waktu itu, peraturan tentang likuidasi bank
belum ada. Likuidasi bank harus didasarkan pada peraturan likuidasi
perusahaan biasa. Salah satu kendalanya adalah bahwa menurut ketentuan
kepailitan yang ada, tidak dimungkinkan menentukan bank yang dilikuidasi
memberi hak pemegang deposito dan tabungan untuk memperoleh kembali
dana mereka lebih dahulu dari tagihan-tagihan lain terhadap bank. Selain itu,
agar pelaksanaan likuidasi bank memperhatikan suasana sosial-politik
menjelang pelaksanaan pemilihan umum.

Pada April 1997, hal yang sama diajukan lagi kepada Presiden dengan
pertimbangan telah diterbitkan peraturan yang lebih memadai untuk
pelaksanaan likuidasi bank. Pada akhir Desember 1996, telah dikeluarkan PP
No. 68 Tahun 1996 Tentang Ketentuan dan Tata Cara Pencabutan Izin Usaha,
Pembubaran dan Likuidasi Bank sebagai landasan pencabutan izin usaha bank.
Sejumlah bank mengalami masalah yang kondisinya sulit untuk disehatkan
kembali. Beberapa di antaranya sebelumnya pernah akan dibeli oleh berbagai
pihak, tetapi pada akhirnya sulit untuk dilakukan. Karena itu, jalan yang paling
baik ditempuh adalah melikuidasi bank-bank tersebut. Terhadap usulan ini,
Presiden memberikan persetujuan, namun pelaksanaannya agar menunggu
setelah Pemilu Mei 1997. Malangnya, krisis keuangan mulai menyerang
Indonesia pada Juli 1997, sebelum likuidasi sejumlah bank benar-benar
dilaksanakan. Perlu dikemukakan di sini, bahwa ketujuh bank tersebut akhirnya
merupakan bagian dari keenam belas bank yang dilikuidasi pada Nopember
1997.

Sebagai bagian dari program stabilisasi dan pemulihan ekonomi-keuangan

Indonesia dengan bantuan IMF, di dalam restrukturisasi perbankan, dimasukkan
suatu rencana pencabutan usaha sejumlah bank bermasalah yang tidak bersolven. Di
dalam pembahasan untuk mempersiapkan pinjaman siaga, BI mengajukan masalah
perbankan dan langkah-langkah yang terbuka untuk dilakukan, termasuk
pencabutan izin usaha bank-bank tidak solven, di hadapan tim Indonesia untuk
mempersiapkan program dengan mengajukan permintaan pinjaman siaga kepada
IMF. Dalam pembahasan akhirnya disepakati untuk mengajukan usul pencabutan izin
usaha terhadap 16 buah bank kepada Presiden.
60
Langkah pencabutan usaha bank-bank ini dilakukan pada tanggal 1 Nopember
1997 sebagai langkah awal dari program restrukturisasi dan reformasi dengan
dukungan IMF.

Keketatan likuiditas yang semula disebabkan kebijakan pengetatan

likuiditas bulan Agustus, ternyata meningkat menjadi krisis likuiditas setelah
dilaksanakan likuidasi 16 bank tersebut. Banyak bank mengalami saldo debet
dengan BI. Menghadapi masalah ini, BI mengambil langkah untuk
mepertahankan kestabilan sistem pembayaran nasional dan perbankan dengan
memberikan dispensasi bank-bank yang mengalami saldo debet untuk ikut
kliring.

Saldo debet yang dialami sejumlah bank kemudian dikonversikan menjadi

fasilitas diskonto agar persyaratan dan pengikatan jaminannya lebih jelas. Pada
akhir 1997, Gubernur BI mengirim surat kepada Presiden untuk mengatasi
masalah saldo debet yang makin banyak dialami bank untuk dikonversikan ke
dalam instrumen yang jangkanya lebih lama dengan persyaratan yang lebih tegas,
yaitu SBPU Khusus. Hal ini diajukan sebagai usul kepada Presiden karena
disadari bahwa krisis yang berjalan tampak tidak dapat berlalu dalam waktu
singkat. Usulan tersebut disetujui Presiden yang dituangkan dalam surat
Mensesneg kepada Gubernur BI No. R 183/M. Sesneg/12/1997, tanggal 27
Desember 1997.

Pada April 1998, diambil tindakan oleh BPPN untuk membekukan 7 bank
menjadi Bank Beku Operasi (BBO), dan mengambil alih 7 bank menjadi Bank
Take Over (BTO). Pada Agustus 1998, dilakukan pembekuan operasi terhadap 3
bank dan tetap memberlakukan BTO terhadap 4 bank dengan rencana untuk
merger. Ternyata reaksi pasar terhadap langkah-langkah ini tidak seburuk waktu
dilakukan penutupan terhadap 16 bank. Mungkin pasar telah terbiasa dengan
kebijakan pencabutan izin usaha bank. Pelaksanaan pembekuan operasi bank
juga tampak dapat diterima pasar dan tidak menimbulkan kegoncangan.

Masalah ini, setelah semuanya terjadi, memang mengganggu untuk kembali

dipikirkan. Penutupan bank yang tidak solven memang harus dilakukan. Akan
tetapi, kapan sebaiknya dilakukan dan bagaimana cara penutupan dilakukan
tanpa menggoyahkan sistem perbankan, memerlukan persiapan yang benar-
benar matang dan hati-hati. Secara teoretis, penutupan bank sangat tidak tepat
untuk dilakukan pada waktu kepercayaan pasar sedang goyah. Akan tetapi, pada
waktu tidak ada masalah, menutup bank juga tidak mudah. Dalam memper-
siapkan tindakan menutup bank, perlu diperhitungkan pula mengenai
dampaknya terhadap sistem pembayaran – menyangkut pembekuan operasi atau
tidak ikut kliring terlebih dahulu sebelum pencabutan izin usaha, atau langsung
menutupnya; menyangkut bank sebagai lembaga keuangan yang vital dalam
penyelenggaraan sistem pembayaran nasional atau lembaga keuangan non bank.
Demikian pula, pertanyaan mengenai ada tidaknya jaminan terhadap pemilik
dana bank dan pinjaman bank, ada tidaknya skim asuransi deposito, apakah
diperlukan skim penjaminan menyeluruh (blangket guarantee).

Dalam April 1998 sebagai langkah restrukturisasi perbankan dilakukan

pengelompokan bank-bank menjadi tiga kelompok;

0 A, bank yang mempunyai CAR 4% dan lebih

1 B, bank yang mempunyai CAR di bawah 4% sampai dengan minus 25%
61
 C, bank yang mempunyai CAR lebih rendah dari minus 25%
Bank-bank yang mempunyai CAR minus 25% atau lebih rendah, jika tidak dapat
meningkatkan CAR-nya akan dilikuidasi; bank-bank kelompok B akan
direkapitalisasi dengan modal sendiri minimal 20% dan bank pemerintah
maksimal 80% agar CAR-nya menjadi 4%. Pada Maret 1999; dilakukan langkah
yang menyangkut: Membekukan 38 bank dari kelompok C; Merekapitalisasi 7
bank. Dalam menyiapkan langkah ini sempat terjadi rush terhadap berbagai
bank, akan tetapi tidak seburuk sebelumnya.

7. Apakah Sebenarnya BLBI ?

Untuk mengurangi kesalahpahaman yang sering terjadi dalam berbagai
pembahasan masalah BLBI, perlu kiranya dilihat lebih lanjut apa sebenarnya
BLBI, definisinya, landasan peraturannya, maksud yang dituju. BLBI adalah
fasilitas Bank Indonesia yang digunakan untuk menjaga kestabilan sistem
pembayaran dan sektor perbankan agar jangan terganggu karena
ketidakseimbangan (mismatch) antara penerimaan dan penarikan dana pada
bank-bank, baik jangka pendek maupun panjang. Dalam operasinya, fasilitas yang
dimasukkan dalam kategori ini banyak jenisnya, masing-masing disusun untuk
membantu bank menyelesaikan masalah kekurangan likuiditas sesuai dengan
kondisi bank serta sifat masalah yang dihadapi.

Bantuan likuiditas untuk bank, yang di dalam perekonomian negara-negara

berkembang, seperti Indonesia merupakan pelaksanaan paling vital sistem
pembayaran nasional adalah sangat penting untuk menjaga kestabilan dan
mendukung perkembangan ekonomi nasional. Karena itu, berbagai skim yang
digunakan BI untuk menyelenggarakan kegiatan ini melekat pada posisinya
sebagai bank sentral. Anehnya, Bantuan Likuiditas BI (BLBI), sebagai terjemahan
dari konsep liquidity supports dalam perbankan, baru dikenal di Indonesia sejak
awal 1998. Berbagai pemberitaan di media massa, seolah-olah menggarisbawahi
kecurigaan adanya keanehan praktik dalam pemberian bantuan likuiditas ini
dengan mengatakan, bahkan pemberian bantuan likuiditas ini telah dilakukan BI
sebelumnya (sebelum krisis).75

Istilah BLBI memang baru muncul dan langsung menjadi bahan

pergunjingan di masyarakat, semenjak Indonesia menjalankan program
pemulihan ekonomi dengan dukungan IMF dalam rangka pinjaman siaga. Dalam
dokumen IMF, berbagai fasilitas yang diberikan BI dalam membantu perbankan
ini disebut liquidity supports. Untuk membedakannya dengan istilah yang sangat
dikenal masyarakat, Kredit Likuiditas BI (KLBI), berbagai skim fasilitas bantuan
BI kepada perbankan ini disebut Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI). KLBI
adalah istilah yang digunakan untuk menggambarkan berbagai skim kredit
likuiditas BI untuk mendukung program pemerintah, seperti skim-skim kredit
KUD, Kredit Usaha Tani, kredit koperasi, kredit pengembangan BPR-Syariah,
kredit kepada Bulog, dan sebagainya.

Dalam arti yang luas, BLBI merupakan bantuan likuiditas Bank Indonesia di
luar KLBI. Akan tetapi, bantuan likuiditas yang termasuk dalam pengertian
tersebut sebenarnya meliputi 15 macam fasilitas yang dapat dikelompokkan ke
dalam 5 jenis, yaitu:

0 Op.cit hal 280

62
 23 Fasilitas dalam rangka mempertahankan kestabilan sistem pembayaran
terhadap gangguan dari timbulnya kesenjangan atau mismatch antara
penerimaan dan penarikan dana yang dihadapi bank-bank. Yang termasuk
dalam fasilitas ini adalah fasilitas diskonto atau Fasdis I, yang berjangka
sangat pendek, dan Fasdis II, yang berjangka lebih panjang.
24 Fasilitas dalam rangka Operasi Pasar Terbuka (OPT) untuk mendukung
bekerjanya program moneter, dalam bentuk pembelian Surat-surat
Berharga Pasar Uang (SPBU) atau surat utang yang dikeluarkan bank-bank
dilakukan melalui lelang.
25 Fasilitas dalam rangka penyehatan (nursing atau rescue) bank bermasalah
dalam bentuk Kredit Likuiditas Darurat (KLD) dan kredit subordinasi
(SOL).
26 Fasilitas untuk menjaga kestabilan sistem perbankan dan sistem
pembayaran untuk menanggulangi dampak dari penarikan dana perbankan
secara besar-besaran dan sistemik (bank runs), dalam kaitan fungsi BI
sebagai lender of the last resort. Fasilitas ini berupa pemberian izin
penarikan dana dari giro cadangan wajib atau Giro Wajib Minimum (GWM),
saldo negatif atau saldo debet atau overdraft rekening bank di BI.
27 Fasilitas untuk mepertahankan kepercayaan masyarakat pada perbankan
dalam bentuk dana talangan untuk mebayar kembali dana nasabah bank-
bank yang dicabut izin usahanya atau Bank-bank Dalam Likuidasi (BDL),
untuk pelaksanaan sistem penjaminan menyeluruh (blanket guarantee),
dan pembayaran kewajiban luar negeri bank perbankan nasional (trade
finance dan interbank debt exchange offer).

23 Dasar Hukum
BLBI kepada perbankan didasarkan atas ketentuan perundangan yang
meliputi:
5888 Undang-Undang Nomor 13 Tahun 1968 tentang Bank Sentral, pada
pasal 29 ayat (1) dan pasal 32 ayat (3), serta Penjelasan Umumnya.
Ketentuan-ketentuan tersebut mengatakan bahwa “BI dapat memberikan
kredit likuiditas kepada bank-bank untuk mengatasi kesulitan likuiditas
dalam keadaan darurat” dan bahwa….sebagai lender of last resort Bank
Sentral dapat memberikan kredit likuiditas kepada bank-bank untuk
mengatasi kesulitan-kesulitan likuiditas kepada bank-bank untuk
mengatasi kesulitan-kesulitan likuiditas yang dihadapi dalam keadaan
darurat.
5889 Pasal 37 ayat (2) huruf b UU No. 7 Tahun 1992 yang mengatakan
bahwa
“Dalam hal suatu bank mengalami kesulitan yang membahayakan
kelangsungan usahanya, maka Bank Indonesia dapat mengambil tindakan
lain sesuai dengan perundang-undangan yang berlaku. Dalam
penjelasannya dikatakan bahwa BI dapat melakukan langkah untuk
menyelamatkan bank yang mengalami masalah yang membahayakan
kelangsungan usahanya, sebelum dilakukan pencabutan izin usahanya
dan/atau tindakan likuidasi. Langkah penyelamatan tersebut dilakukan
terhadap bank sebagai lembaga kepercayaan masyarakat.
5890 Pasal 2 ayat (1) Keputusan Presiden No. 120 Tahun 1998 yang
mengatakan “Bank Indonesia dapat memberikan jaminan atas pinjaman
luar negeri dan/atau atas pembiayaan perdagangan internasional yang
dilakukan oleh bank”.

63
 23 Pasal 1 Keputusan Presiden No. 26 Tahun 1998 yang mengatakan
“Pemerintah memberi jaminan bahwa kewajiban pembayaran bank
umum kepada pemilik simpanan dan krediturnya akan dipenuhi” dan
24 asal 2 ayat (1) Keputusan Presiden No. 1998 yang mengatkan
“Pemerintah memberikan jaminan terhadap kewajiban pembayaran Bank
Perkreditan Rakyat”.
25 Petunjuk-petunjuk dan Keputusan Presiden pada Sidang Kabinet
Terbatas Bidang Ekku Wasbang dan Prodis pada tanggal 3 September
1997. Keputusan tersebut antara lain menyebutkan, “Krisis di beberapa
Negara menunjukkan bahwa sektor keuangan, khususnya perbankan
merupakan unsur yang sangat penting dan dapat menjadi pemicu serta
memperburuk keadaan.

Untuk itu kepada Saudara Menteri Keuangan dan Saudara Gubernur Bank
Indonesia saya minta untuk mengambil langkah-langkah sebagai berikut:
5888 Bank-bank nasional yang sehat, tetapi mengalami kesulitan ikuiditas
untuk sementara supaya dibantu;
5889 Bank-bank yang nyata-nyata tidak sehat supaya diupayakan
penggabungan atau akuisisi dengan bank-bank lainnya yang sehat. Jika
upaya ini tidak berhasil, supaya dilikuidasi sesuai dengan peraturan
perundangan yang berlaku dengan mengamankan semaksimal mungkin
para deposan, terutama para deposan kecil”.

9. BLBI dalam Kondisi Normal

Suatu bank sehat dapat menghadapi masalah kekurangan likuidasi kalau
dalam operasinya sebagai perantara keuangan harus melakukan pembayaran yang
jumlahnya lebih besar daripada penerimaannya. Posisi likuiditas bank ini
dikatakan mengalami mismatch , artinya ada kesenjangan likuiditas karena jumlah
kewajiban membayarnya (liabilities) lebih besar daripada haknya untuk dibayar
(assets). Aliran dana antar bank berlangsung sebagai konsekuensi dari pelaksanaan
tugas perbankan melayani sektor riil sebagai proses penyelesaian pembayaran atas
transaksi yang terjadi antar nasabah bank.

Hak menerima bayaran dan kewajiban membayar harian yang terjadi

karena transaksi yang dibayar melalui dokumen (non-cash payments) dengan
perantaraan perbankan setiap hari kerja dicek dalam proses kliring yang
dilaksanakan oleh lembaga kliring. Di Indonesia, kliring dilaksanakan oleh BI
dan oleh bank-bank yang ditunjuk BI. Dalam sistem pembayaran nasional,
pembayaran dilakukan dengan menggunakan uang atau cara tunai, dan dengan
menggunakan dokumen pembayaran, di mana bank berfungsi sebagai
perantara.

Setiap hari bank-bank peserta kliring mencek posisinya dengan

menyerahkan semua dokumen bukti pembayaran dan penraikan uang melalui
kepesertaannya di dalam kliring. Setelah kliring, bank dapat mengetahui
apakah posisinya secara keseluruhan untuk hari tersebut, secara netto, positif
atau negatif. Kalau hak tagih suatu bank lebih kecil daripada kewajiban
membayar, maka bank tersebut mengalami kalah kliring.

Di masyarakat, istilah kalah kliring sering disalahtafsirkan sebagai tanda

bahwa bank yang mengalaminya tidak sehat karena itu nasabah berebut untuk
memindahkan dana yang ada pada bank tersebut. Hal ini sangat tidak

64
 menguntungkan penyelenggaraan tugas bank sentral untuk menjaga kestabilan
moneter. Sebenarnya, kalah kliring adalah suatu hal yang biasa bagi suatu bank
karena posisi netto dari hak dan kewajiban harian bank tidak selalu persis
sama besar, tergantung dari transaksi yang dilayaninya pada hari tersebut.
Kalah kliring hanya menjadi masalah serius, kalau suatu bank mengalaminya
secara terus-menerus. Kalah kliring yang terus-menerus menandakan adanya
masalah yang lebih besar dari ketidakseimbangan likuiditas. Biasanya hal ini
berarti ada masalah yang bersifat struktural dari bank tersebut.

Akan tetapi, salah pengertian sering terjadi di masyarakat, sehingga suatu

bank yang diberitakan kalah kliring, meskipun mungkin hanya sekali atau
bahakan sebenarnya tidak terjadi, telah menyebabkan keresahan para nasabah
bank yang dapat menimbulkan masalah yang lebih serius. Suatu bank yang
menghadapi kalah kliring harian dapat mengatasinya dengan cara-cara sebagai
berikut:
a. Menutup kekalahan dengan menggunakan dananya sendiri, baik yang
disimpan di dalam kasnya sendiri maupun yang disimpan di BI. Mulai
1996, bersamaan dengan perubahan ketentuan tentang besar dan cara
menghitung jumlah minimal giro wajib bank atau Giro Wajib Minimum
(GWM) – mulai tahun 1997 ditentukan sebesar 5 persen dari dana pihak
ketiga yang ada pada setiap bank. Bank-bank diharuskan menyimpan giro
wajib tersebut dalam suatu rekening pada BI. Untuk kehati-hatiannya,
bank-bank biasanya mempunyai dana dalam rekening giro di BI yang lebih
besar daripada kewajiban minimumnya.
b. Menutup kekurangan tersebut dengan mencari pinjaman dari bank lain
dalam Pasar Uang Antar Bank (PUAB) dengan suku bunga yang berlaku di
pasar. Suku bunga pasar uang antar bank ini untuk bank-bank yang
dianggap bonafide di Jakarta sampai terjadi krisis – sejumlah 21 bank yang
relatif besar – disebut suku bunga JIBOR (Jakarta Inter-Bank Offer Rate).
Untuk bank-bank di luar mereka, suku bunga yang berlaku lebih tinggi
daripada suku bunga tersebut (JIBOR plus).
23 Kalau dari sumber-sumber tersebut tidak diperoleh, bank tersebut akan
terpaksa mengajukan permintaan untuk menggunakan fasilitas BI yang
memang disediakan untuk menghadapi masalah ini. Fasilitas yang tersedia
adalah fasilitas diskonto, Fasdis I atau Fasdis II, yang berbeda dalam
jangka waktu dan persyaratannya. Fasilitas ini merupakan salah satu
bentuk BLBI.

Dalam keadaan biasa, bank kurang berminat untuk memanfaatkan fasilitas

diskonto BI. Bank yang mengatasi kekurangan likuiditas dengan meminta BI
untuk menggunakan fasilitas diskonto takut akan citranya, karena hal ini dilihat
sebagai tindakan yang menunjukkan bahwa bank tersebut tidak dipercaya
meminjam dana jangka pendek dari sesama bank. Ini merupakan hal yang selalu
dihindari atau kalau terpaksa dilakukan, dirahasiakan dari bank-bank lain. Selain
itu, suku bunga fasilitas diskonto BI lebih tinggi daripada suku bunga pasar uang
antar bank karena mengandung unsur hukuman atau penalty. Besarnya volume
pasar uang antar bank, dan kecilnya penggunaan fasilitas diskonto BI pada masa
sebelum krisis menunjukkan bahwa meskipun masalah kekurangan likuiditas
bagi perbankan merupakan hal yang selalu terjadi, tetapi perbankan dapat
menyelesaikan masalah tersebut antara mereka sendiri. Dengan kata lain,
sebelum krisis atau dalam keadaan biasa, fasilitas diskonto atau bantuan

65
likuiditas bank sentral memang dilihat sebagai sumber terakhir bagi perbankan.
Dengan demikian, BI memang berfungsi sebagai lender of the last resort.

Suku bunga fasdis yang lebih tinggi daripada suku bunga pasar uang antara
bank memang disengaja untuk menjaga agar bank tidak mudah menggunakan
fasilitas ini. Suatu upaya untuk menghindarkan timbulnya moral hazard. Bisa
dibayangkan kalau bank-bank dapat memperoleh dana murah dari bank sentral,
tentu BLBI ini jumlahnya lebih besar lagi, bahkan seandainya krisis tidak terjadi.
Jadi, suku bunga BLBI itu lebih mahal daripada suku bunga Pasar Uang Antar
Bank (PUAB).

Jadi, dalam keadaan normal, bank yang kalah kliring dapat mencari dana
untuk menutup kekurangan likuiditasnya dengan meminjam dari bank lain pada
pasar uang antar bank dengan suku bunga yang berlaku. Hanya dalam keadaan
terpaksa bank mengatasi masalah kekurangan likuiditas dengan menggunakan
bantuan likuiditas bank sentral, dengan membayar suku bunga yang lebih tinggi
daripada suku bunga pasar uang antar bank. Padahal, suku bunga pasar uang
antar bank itu sendiri biasanya lebih tinggi daripada suku bunga pinjaman yang
secara umum diketahui masyarakat karena pendeknya jangka waktu pinjaman.

Sebagai implikasi dari kebijakan moneter yang dilaksanakan untuk

mengatasi gejolak moneter yang melanda Indonesia mulai pertengahan Juli
1997, perekonomian nasional mengalami keketatan likuiditas. Kebijakan
mempertahankan nilai rupiah didukung dengan pengetatan moneter melalui
kebijakan fiskal (menahan pengeluaran rutin), kebijakan moneter (penghentian
pembelian SBPU oleh BI akhir Juli 1997 dan peningkatan suku bunga SBI sampai
lebih dari dua kali lipat minggu ketiga Agustus 1997), dan dengan gebrakan
moneter (pengalihan deposito berbagai BUMN dan yayasan menjadi SBI). Ini
merupakan awal terjadinya dampak negatif gejolak moneter terhadap sektor
perbankan.

Proses terjadinya mismatch likuiditas perbankan dan jalan yang ditempuh

perbankan samapai pemberian BLBI, dimulai dari proses penyelematan dana
nasabah oleh para pemiliknya, terdorong oleh ketidakpastian karena adanya
gejolak moneter, adalah sebagai berikut. Pada taraf permulaan dari proses
pengamanan dana nasabah dari bank-bank yang dipandang lemah ke yang kuat,
bank-bank yang mengalmi penarikan dana nasabah secara besar-besaran
menghadapi masalah kekurangan likuiditas ini dengan mencari pinjaman antar
bank. Setelah sumber ini habis, bank-bank mulai menggunakan dana mereka
sendiri yang ada pada BI. Giro bank pada BI mengalami penyusutan akibat
penarikan ini, dimulai dari dana di atas kewajiban GWM. Akan tetapi, karena
penarikan terus berjalan pada waktu gejolak menjadi sistemik, penarikan dana
ini berakibat pada menyusutnya dana GWM perbankan. Karena penarikan
berlanjut, bank-bank yang memang harus melayani penarikan dana nasabah
sebenarnya membiayai penarikan dana nasabah tersebut dengan mengalami
saldo negatif – atau saldo debet atau overdraft – pada rekening giro mereka di BI.

Pelanggaran GWM, apalagi saldo debet mengandung penalti yang berat,

kalu tidak dibayar akan menjadi utang bank kepada BI. Jumlah bank yang
melanggar ketentuan GWM ini membengkak selama krisis berlangsung. Sebagai
contoh, pada Agustus 1997, pelanggaran ketentuan GWM, artinya giro bank-bank
pada BI menurun di bawah 5 persen dari dana pihak ketiga terjadi terhadap 14
66
bank pada tanggal pengumuman pengambangan rupiah (14/8/97) dan menjadi
51 pada akhir Agustus 1997.

Dalam proses penyelamtan dana oleh pemiliknya, dana dikeluarkan dari

bank-bank yang dipandang lemah (tidak memberi jaminan keamanan dana)
kepada bank-bank yang dianggap kuat, dikenal sebagai flights to safety. Dalam
hubungan ini, bank-bank pemerintah, bank-bank swasta besar dan bank-bank
asing yang dipandang merupakan tempat yang aman untuk menyimpan dana
nasabah memperoleh tambahan likuiditas atas kerugian bank-bank yang
dianggap lemah. Dalam proses penyelamatan dana ini, sebagian juga ditukar ke
dalam bentuk dolar (sering disebut flights to quality), baik disimpan di dalam
negeri maupun dipindahkan ke luar negeri menjadi bagian dari pelarian kapital.
Pasar uang antar bank menjadi lebih terkotak-kotak, bank yang masih
mempunyai kelebihan likuiditas harian tidak bersedia melepas likuiditasnya di
pasar uang antar bank. Kelompok ini melakukan tindakan berjaga-jaga dengan
memegang likuiditas mereka. Likuiditas yang berlebih hanya dilepas kepada bank
lain yang benar-benar dikenalnya dengan suku bunga yang sangat tinggi.

Adanya segmentasi pasar uang antar bank ini menyulitkan pengelolaan

likuiditas maupun pengendalian sistem pembayaran oleh Bank Indonesia. Suku
bunga antar bank yang tidak mengalami masalah likuiditas tidak terlampau
tinggi, dan sebaliknya dengan suku bunga antar bank yang mengalmi masalah
likuiditas. Dalam September 1997, sementara bank harus membayar suku bunga
setinggi 200 persen per tahun, bahkan lebih tinggi lagi untuk memperoleh dana
guna menutup kekurangan likuiditasnya. Akan tetapi, suku bunga JIBOR tidak
terlampau tinggi meningkatnya. Ini menimbulkan masalah dalam implementasi
program moneter antara otoritas moneter dengan IMF pada akhir Nopember dan
selama Desember 1997. IMF mendesak ditingkatkannya suku bunga karena ia
melihat suku bunga JIBOR tidak banyak bergerak karena bank-bank dalam
kelompok ini tidak mengalami masalah likuiditas sebagai akibat persepsi pemilik
dana di masyarakat yang percaya kepada mereka. Padahal untuk bank-bank kecil
dan menengah, suku bunga menjadi sangat tinggi karena adanya keketatan
likuiditas.

Sebagian bank tidak dapat memperoleh akses likuiditas dari pasar, padahal
mengalami masalah mismatch likuiditas. Bank-bank inilah pada dasarnya yang
terpaksa lari ke BI untuk mengajukan permintaan bantuan likuiditas. Bank-bank
yang dalam posisi demikian menjadi semakin banyak jumlahnya dengan krisis
moneter yang terus berkembang. Semula terjadi pelanggaran ketentuan GWM,
tetapi karena penarikan dana perbankan berlanjut, sebagian bank -bank
mengalami saldo debet atau saldo negatif pada rekening giro mereka di BI. Bank
yang mengalami saldo negatif pada akhir tahun 1997 tercatat sebanyak 29.
Selain saldo negatif pada rekening giro bank-bank di BI, bentuk BLBI lain
adalah dana talangan yang digunakan untuk membiayai pengeluaran yang terkait
dengan pencabutan izin usaha 16 bank pada Nopember 1997. Ini merupakan
konsekuensi dari janji pemerintah memberi perlindungan kepada deposan kecil
pada bank yang dicabut izin usahanya sesuai Kebijakan Pemerintah 3 September
1997. Dalam rangka pencabutan izin usaha 16 bank tersebut, BI membiayai
pengembalian dana deposan sampai dengan Rp. 20 juta untuk masing-masing
rekening. Dana tersebut merupakan dana talangan BI kepada pemerintah. Pada
minggu ketiga Februari 1998, pengembalian dana deposan pada bank-bank yang
dilikuidasi juga dilakukan terhadap pemilik rekening di atas Rp. 20 juta.
67
 Pengembalian dana nasabah ini juga dibiayai dengan dana talangan BI kepada
pemerintah.

Setelah krisis lebih memburuk dan kepercayaan terhadap perbankan

terancam hilang, atas usul IMF dalam kelanjutan dari negosiasi untuk LoI II,
pemerintah pada akhir Januari 1998 menerapkan sistem sistem yang memberi
jaminan kepada bank nasional Indonesia yang mencakup keseluruhan kreditur
dan deposito serta tabungan bank, yang dikenal blanket guarantee. Dana yang
digunakan untuk kepentingan ini juga merupakan bagian dari BLBI. Dalam
rangka kesepakatan Frankfurt bulan Juni 1998 mengenai pinjaman swasta, BI
memberikan talangan untuk membayar pinjaman perbankan jangka pendek yang
telah jatuh tempo waktu itu (trade financing dan interbank debt arrears) dan
untuk jaminan pembiayaan perdagangan internasional guna kelancaran
pembukaan L/C.

10. Bukan KLBI

Di masyarakat, sering muncul salah pengertian yang mengacaukan, antara BLBI
dan Kredit Likuiditas BI (KLBI). Keduanya sering dianggap sama. BLBI adalah
fasilitas likuiditas untuk perbankan dengan berbagai sasaran peruntukannya di luar
KLBI. Sedangkan KLBI adalah kredit BI untuk membantu kegiatan atau sektor yang
diprioritaskan atau kredit untuk program-program pemerintah, seperti pengadaan
pangan melalui BULOG, Kredit Koperasi Unit Desa (KKUD), Kredit Usaha Tani (KUT)
dan Kredit Koperasi Primer bagi Anggotanya (KKPA) yang suku bunganya
mengandung unsur subsidi karena itu lebih rendah dari suku bunga pasar.

Ada dua unsur pokok perbedaan BLBI dengan KLBI, yaitu asal dari inisiatif dan
tingkat suku bunga. Dari segi asal datangnya inisiatif, BLBI datang dari bank yang
mengajukan permintaan bantuan kepada BI sebagai lender of the last resort karena
menghadapi masalah ketidakseimbangan likuiditas (mismatch ) antara penerimaan
dan pembayaran dana yang tidak bisa ditutup dengan sumber dana lain yang lazim
dalam perbankan. Dalam hal KLBI, inisiatif datang dari BI yang membantu
pelaksanaan program pemerintah (sebagai agent of development) memberi kredit
kepada bank pelaksana agar menyalurkan kredit tersebut kepada sektor atau
kegiatan atau kelompok yang diprioritaskan dalam program pemerintah. Mengenai
suku bunga, BLBI mempunyai suku bunga yang mengandung unsur penalti untuk
mengurangi moral hazard, karena itu selalu lebih tinggi dari pasar. Sedangkan suku
bunga KLBI mengandung unsur memberi dorongan melalui subsidi kepada
kelompok kegiatan atau sektor yang oleh pemerintah diprioritaskan karena itu lebih
rendah dari suku bunga pasar. Dana kredit-kredit dengan KLBI ini sering merupakan
campuran dari APBN, BI (KLBI) dan dana dari bank-bank pelaksana, ini yang
memungkin-kan adanya subsidi suku bunga.
Besarnya bantuan likuiditas berbeda-beda sesuai kebutuhan bank-bank yang
mengajukan permintaan. Ini terjadi karena besarnya dana yang dihimpun masing-
masing bank dari nasabah atau kredit yang diberikan kepada nasabah juga berbeda,
ada yang besar, ada yang kecil. Kalau BLBI dianggap sama dengan KLBI, maka salah
satu dasar pemberiannya adalah pertimbangan keadilan. Dalam hal ini, bisa timbul
pertanyaan, mengapa bank yang besar diberi bantuan (BLBI) dalam jumlah besar
pula, apa ini tidak bertentangan dengan rasa keadilan? Ini dianggap menyinggung
rasa keadilan karena BLBI sebagai fasilitas atau hadiah untuk dibagi -bagikan.
Menggunakan argumen ini untuk menjelaskan prioritas dalam alokasi KLBI memang

68
 tepat. Akan tetapi, argumen ini tidak tepat untuk menilai kebijakan pemberian BLBI
dan alokasinya karena hal ini memang bukan ukuran pemberian BLBI.

Sering ada kecurigaan bahwa dana yang berasal dari BI ini diberikan kepada
perbankan dan kemudian oleh perbankan disalurkan sebagai kredit kepada
kelompok perusahaannya sendiri. Dengan kata lain, seperti proses penyaluran KLBI.
Kecurigaan ini timbul karena ada kesalahpahaman dalam proses pemberian KLBI
dengan BLBI yang berbeda. BLBI timbul karena adanya mismatch dalam likuiditas
karena adanya saldo negatif terhadap BI, sedangkan pemberian KLBI berdasarkan
pertimbangan perlunya mendorong kegiatan atau sektor tertentu dalam
perekonomian melalui kredit program.

Akan tetapi, kalau memang terjadi penyelewengan dan kredit tidak dikembalikan,
maka kita bicara mengenai masalah yang berbeda. Kalau hal ini terjadi atau dalam
hal terjadi penyelewengan oleh bank penerima, ini jelas masalah yang harus
diselesaikan. Penyele-wengan pemanfaatan BLBI harus ditindak sesuai dengan
kesalahannya. Demikian juga kalau memang ada unsur kolusi pejabat yang menerima
uang imbalan dari pemberian BLBI, sudah seharusnya mereka dikenakan sanksi
sesuai dengan kesalahannya.

23 Persoalan Norma Hukum BLBI

23 Menurut ketentuan perundangan yang berlaku (UU No. 13 Tahun 1968 tentang
bank Sentral dan UU No. 7 tahun 1992 tentang Perbankan), BI merupakan lender
of the last resort atau the bankers’ bank yang bertanggung jawab untuk
menciptakan dan memelihara kestabilan sistem perbankan dan sistem
pembayaran nasional. Dalam penyelenggaraan sistem pembayaran nasional, bank-
bank komersial berfungsi sebagai perantara keuangan. Atas dasar sistem ini, BI
menyediakan bantuan likuiditas kepada bank-bank yang mengalami masalah
kekurangan likuiditas di dalam kegiatan mereka. Dalam menghadapi krisis
kebijakan untuk mengatasi masalah perbankan diperkuat dengan keputusan
pemerintah berupa petunjuk Presiden setelah Sidang Kabinet tanggal 3
September 1997 dan berbagai keputusan Presiden mengenai sistem penjaminan
bulan Januari 1998.
24 Dalam keadaan normal, suatu bank dapat mengalami masalah kesenjangan
likuiditas atau mismatch. Suatu bank yang menghadapi masalah kesenjangan
likuiditas dapat mengajukan permintaan untuk menggunakan fasilitas yang
disediakan BI untuk maksud ini, dengan memenuhi persyaratan yang ditentukan;
seperti kondisi kesehatan bank, penyediaan jaminan dan dengan membayar suku
bunga yang lebih tinggi dari suku bunga pinjaman antar bank. Karena alasan yang
bersifat psikologis – bank yang menggunakan fasilitas BI dipandang rendah oleh
bank-bank lain. Bank-bank di Indonesia mencoba untuk tidak menggunakan
fasilitas ini. Sejauh mungkin bank-bank yang mengalami masalah likuiditas harian
akan menutupnya dengan mengalami masalah likuiditas harian akan menutupnya
dengan meminjam dari bank lain, bahkan kalau harus membayar suku bunga yang
lebih tinggi dari suku bunga yang secara umum berlaku di Pasar Uang Antar Bank
(PUAB). Bantuan likuiditas BI dipandang perbankan sebagai sumber terakhir yang
hanya digunakan dalam keadaan terpaksa.
23 Penyaluran BLBI kepada bank yang mengalami masalah likuidasi, baik untuk satu
dua bank dalam keadaan normal, maupun secara sistemik kepada sejumlah bank
pada waktu terjadi distress atau krisis, dilakukan oleh BI dalam tugas dan
tanggung jawabnya untuk menyelenggarakan sistem pembayaran dan menjaga

69
 kestabilan perbankan. Sebagai bank sentral, BI bertindak sebagai bank dari
seluruh perbankan nasional atau menjadi lender of the last resort . Undang-
Undang BI memberikan dasar dari langkah yang diambil BI pada waktu harus
mengatasi masalah kekurangan likuiditas yang dihadapi sektor perbankan, setelah
terjadi proses penyelamatan dana perbankan oleh para pemiliknya secara besar-
besaran dan bersamaan, menghadapi gejolak yang timbul pada waktu terjadi
krisis keuangan (pasal 32 ayat 2 UU No. 13 tahun 1968). Jadi, selain kedudukan
dan tugas BI sebagai lender of the last resort untuk perbankan Indonesia,
penyaluran BLBI didasarkan atas kebijakan pemerintah untuk mengatasi krisis
yang dialami perekonomian nasional sejak Juli 1997. Kebijakan BI sendiri disusun
berdasarkan sistem kerja BI, di mana keputusan dilakukan oleh Dewan Direksi
secara kolektif (pasal 16 ayat 3, UU No. 13 Tahun 1968), setelah mendengar dan
membahas laporan dan analisis yang dilakukan para pejabat dan staf pengawasan
perbankan, moneter, giralisasi dan kliring.
23 Berbeda dengan sangkaan kuat yang sering muncul dalam masyarakat, pemberian
fasilitas ini bukan ditujukan untuk menyelamatkan pemilik bank atau bank-bank
secara individual dari kerugian yang mereka derita, tetapi untuk keselamatan dan
kestabilan perbankan sebagai sistem, sebagai bagian vital dari sistem pembayaran
nasional.
24 Apakah kekhawatiran menutup bank bank berdasarkan argumen akan terjadinya
dampak penularan menjadi gejolak sistemik pada perbankan merupakan sikap
ketakutan yang tidak ada dasarnya? Apakah hal ini mendasarkan atas teori yang
tidak terbukti, sebagaimana disebutkan di dalam siaran pers tentang laporan
audit BI oleh BPK? Terhadap pertanyaan-pertanyaan ini perlu dicatat bahwa
memang benar dasar pertimbangan yang dalam perbankan dikenal sebagai too
big to fail dapat diperdebatkan. Akan tetapi, tidak dapat disangkal bahwa sikap
diingat bahwa sejarah berdirinya bank sentral dalam perekonomian, bermula dari
adanya kekhawatiran akan benarnya prediksi teori tersebut. Hal serupa juga
terjadi dengan pendirian lembaga penjaminan atau asuransi deposito.
25 Pada waktu membahas kebijakan mencabut izin usaha 16 bank pada Nopember
1997, wakil IMF terus-menerus menyatakan bahwa penutupan ini tidak perlu
dikhawatirkan, karena aset dari keenam belas bank tersebut hanya merupakan 3
persen dari keseluruhan aset perbankan Indonesia. Akan tetapi, tindakan pemilik
dana memindahkan dana mereka ke bank-bank lain atau mata uang lain setelah
dilaksanakannya kebijakan tersebut, jelas menunjukkan bahwa penutupan
sejumlah bank dapat menyebabkan masalah kekurangan likuiditas bank menjadi
sistemik. Kejadian ini jelas mendukung argumen mengapa pemerintah takut
melakukan tindakan penutupan bank. Akan tetapi, apa yang terajdi pada April dan
Agustus 1998, pada waktu dilakukan pembekuan dan penutupan bank, yang tidak
menimbulkan dampak seperti yang terjadi sebelumnya, memang mendukung
kritik terhadap argumen too big to fail. Saya mempunyai pendapat tersendiri
mengenai perbedaan pencabutan izin usaha bank pada Nopember 1997 dan April
1998, mengapa memberikan dampak yang berbeda. Akan tetapi, di sini hanya
ingin ditunjukkan bahwa kita tidak dapat dengan tegas mengatakan, seperti
disebutkan BPK, bahwa argumen too big to fail itu didasarkan atas teori yang tidak
ada buktinya.
26 Di alam transparansi yang masih rendah, ketentuan mengenai disclosure belum
sepenuhnya dilaksanakan dan good governance belum kuat, baik pada otoritas
pengawasan bank, pemilik dan pengelola bank, maupun nasabah bank, maka
kekurangjelasan maupun salah pengertian mengenai praktik penyelenggaraan
kegiatan bank sentral dan bank komersial mudah menimbulkan prasangka yang
mempersulit kejelasan masalah yang pada dasarnya memang kompleks ini.
70
 Karena prasangka yang kuat bahwa banyak pejabat pemerintah, karena itu juga
pejabat BI, tidak bersih, maka tampaknya sulit bagi banyak orang untuk melihat
bahwa apa yang dilaksanakan BI pada waktu menangani masalah perbankan
selama krisis ini merupakan pelaksanaan tugas bank sentral untuk menjaga
kestabilan perbankan dan sitem pembayaran nasional. Tampaknya yang lebih
diterima adalah kecurigaan adanya kolusi oleh pejabat-pejabat BI dengan pemilik
dan pengelola yang menimbulkan kerugian negara. Oleh karena itu, diindikasikan
adanya tindak pidana korupsi.
5888 Masalah pembebanan dari pengeluaran bank sentral yang digunakan untuk
membiayai BLBI ini menjadi rumit karena adanya kekurangjelasan atau salah
pengertian mengenai berbagai hal yang telah disebutkan di atas. Sebenarnya
sekiranya telah ada kesepakatan antara Departemen Keuangan dengan BI
mengenai kriteria dan jumlah dari keseluruhan bantuan likuiditas, temuan BPK
yang memberikan disclaimer itu tidak perlu terjadi. Penentuan pembebanan
pembiayaan BLBI yang menjadi masalah karena dinilai ada penggunaan dan
penyaluran yang tidak selayaknya harus dipisahkan dari kebijakan memberikan
BLBI itu sendiri yang mendasarkan diri atas ketentuan perundangan dan
kebijakan pemerintah. Pertimbangan pembebanan pembiayaan BLBI kepada
APBN adalah adanya tuntutan agar semua fasilitas bantuan likuiditas serta subsidi
yang merupakan bagian dari kebijakan pemerintah dilaksanakan secara
transparan. Cara yang terbaik untuk terjadinya transparansi dalam kegiatan ini,
yaitu dicantumkan dalam APBN yang penyusunannya menyangkut pengawasan
oleh wakil-wakil rakyat di DPR.
5889 Dalam waktu krisis yang berkembang sebagai proses yang berdampak
penularan (contagious), perkembangan terjadi sangat cepat dan tidak pasti.
Perkembangan keadaan suatu bank, dari solven tetapi menghadapi masalah
kekurangan likuiditas atau illiquid menjadi tidak solven, terjadi sangat cepat.
Dalam krisis, insolvency pada dasarnya telah melanda sektor perbankan Indonesia
pada akhir 1997. Pada dasarnya, sistem perbankan terancam bangkrut. Kebijakan
memberikan bantuan likuiditas oleh BI kemudian menyangkut banyak bank. Akan
tetapi, dasar pertimbangannya tetap sama untuk mempertahankan sistem
pembayaran dan sistem perbankan. Pemberian BLBI tidak untuk menyelamatkan
masing-masing bank secara individu, apalagi menyelamatkan aset pemilik bank.
Ini tidak pernah menjadi dasar pertimbangan langkah memberikan bantuan
likuiditas.
5890 Sebagai lembaga yang bertanggung jawab terhadap penyelenggaraan sistem
pembayaran karena perbankan merupakan lembaga perantara yang vital di
dalamnya, BI bertanggung jawab untuk pemeliharaan kestabilan sistem
perbankan. Pada waktu terjadi krisis likuiditas, masalah yang dihadapi adalah
pilihan antara langsung menutup semua bank yang mengalami masalah likuiditas
dengan akibat hancurnya sistem perbankan dan dengan demikian sistem
pembayaran, atau melakukan tindakan untuk menyelamatkan sektor perbankan
dan sistem pembayaran nasional melalui pemberian bantuan likuiditas kepada
perbankan, yang menyangkut pembiayaan sangat besar.
5891 Penilaian terhadap langkah yang dilakukan dalam memberikan BLBI harus
dikaitkan dengan kondisi krisis keuangan yang sangat berbeda dengan kondisi
normal. Pemberian BLBI secara besar-besaran terjadi karena krisis yang terjadi, di
mana banyak bank mengalami krisis likuiditas. Dalam keadaan normal, tidak
masuk akal terjadi permintaan bantuan likuiditas dari perbankan secara besar-
besaran. Oleh karena itu, tidak mungkin terjadi pemberian BLBI dalam jumlah
yang sangat besar. Dalam keadaan normal, perbankan tidak mempunyai dorongan
maupun kepentingan untuk mengajukan permintaan bantuan likuiditas karena
71
 besarnya suku bunga yang harus dibayar dan keengganan untuk diketahui bank-
bank lain. Sebaliknya, BI tidak akan memberikan bantuan likuiditas, kalau bank-
bank tidak mengajukan permintaan untuk menggunakan fasilitas tersebut.
Sebelum krisis – antara akhir 1996 dan April 1997 – BI telah mengajukan usul untuk
menutup sejumlah bank. Akan tetapi, izin untuk pelaksanaannya tidak diperoleh
dari Presiden. Kemudian sebagai langkah untuk mengatasi krisis, dalam program
dengan dukungan IMF (stand-by arrangement) akhir Oktober 1997, diizinkan
untuk melakukan likuidasi 16 bank. Malangnya, dampak dari penutupan bank
terbalik dari yang diharapkan, dan kepercayaan pasar dan masyarakat terhadap
perbankan dan manajemen pemerintah justru hilang. Dalam keadaan demikian,
pemerintah kembali tidak berani melakukan penutupan bank. Ketakutan
pemerintah untuk menutup bank diumumkan kembali oleh Presiden pada Januari
1998, diperkuat dengan pengumuman mengenai penerapan sistem jaminan
menyeluruh (blanket guarantee). Pemberian bantuan likuiditas perbankan
merupakan alternatif yang ada karena tidak dimungkinkan melakukan penutupan
bank.
Mengenai ada atau tidaknya penyelewengan penggunaan fasilitas bantuan likuiditas,
ini sepenuhnya ada pada tindakan bank-bank penerima BLBI. BI akan mengetahui
penggunaan bantuan likuiditas ini berdasarkan laporan bank-bank penerima yang
dalam pelaksanaan pengawasan bank oleh BI wajib menyampaikan laporan
kegiatan mereka.

Tabel 2.1 Bantuan Likuiditas BI 1997-1999 (Posisi akhir periode, dalam miliar rupiah)

1997 (Juli) 1997 1998 (Feb) 1998 1999

KREDIT
Subordinasi 7.954 9.422 9.383 8.915 7.237
I. Darurat 351 475 475 449 421
Talangan1 - 1.706 1.706 5.335 -
S DEBET
Overdraft 1.394 15.343 48.385 16.859 1.000
FOverdraft2 - - - 54.573 -
FASDIS
Fasdis I - 678 - - -
Fasdis II - 748 747 - -
Fas Baru3 - - - 30.610 -
SBPU
Lama 1.167 5.079 5.856 1.018 -
Khusus4 - 29.479 29.477 23.903 7.242
LAIN
Arrears5 - - - 11.781 -
Obligasi P - - - 20.000 162.712
JUMLAH 10.866 62.929 96.029 173.443 178.612

Keterangan:
Pertama kali merupakan dana talangan kepada pemerintah untuk membayar pemilik deposito
dan tabungan sampai maksimum 20 juta rupiah pada 16 bank yang dilikuidasi 1 November
1997.
Untuk menutup saldo debet bank-bank dalam bentuk Fasilitas Fasdis, pertama diberikan bulan
Agustus 1998.
Fasilitas diskonto bentuk baru diberikan mulai Maret 1998.

72
4Untuk menggantikan Fasdis I, II dan overdraft yang diberikan BI kepada perbankan
sebelumnya. SBPU Khusus ini diberikan pada akhir Desember 1997.
Diberikan pada perbankan untuk menutup tunggakan pinjaman trade financing dalam rangka
Frankfurt Agreement, Juni 1998.

Sumber: diolah dari IMF, Indonesia: Statistical Appendix, (Washington DC: IMF), October 2000,
Tabel 30, halaman 33.

Tabel 2.2 Jenis Bantuan Likuiditas Bank Indonesia

Jenis Jangka Suku Bunga Peruntukan Keterangan
Waktu
1 Fasilitas diskonto 2 hari Tak berlaku
I lagi
2 Fasilitas Diskonto 90 hari Tak berlaku
II lagi
3 Kredit Likuiditas 6 bulan 16%/tahun Penyehatan Tak
Darurat bank diberikan
lagi
4 Kredit 20 tahun 6% capping Penyehatan Tak
Subordinasi bank diberikan
lagi
5 SBPU Lelang 3 bulan Diskonto Pelonggaran
2% di atas likuiditas
SBI bilateral
6 SBPU tanpa 3 minggu Rata-rata Memenuhi
Lelang sampai 3 tertimbang likuiditas
bulan diskonto SBI harian
lelang
terakhir
7 Saldo giro Kondisi hari 125% dari Menjaga
negative/debet terjadi saldo rata-rata kestabilan
debet JIBOR sistem
perbankan
8 Fasilitas Diskonto 7 hari Diskonto Membantu
I Repo 28% bank sehat
yang tidak
memiliki SBI
tetapi kesulitan
likuiditas
9 SBPU Khusus 3 s/d 18 Diskonto Pengalihan
bulan 27%/tahun Fasdis I
repo, Fasdis
II repo dan
saldo deb
10 Fasilitas Diskonto 1 bulan 125% dari Menutup
rata-rata pelanggaran
JIBOR GWM atau
overnight mengantisipasi
satu bulan saldo giro
sebelumnya negatif
11 Fasilitas dana Pembayaran

73
 talangan bank terhadap
likuidasi dan bank nasabah bank
dibekukan likuidasi dan
BBO
12 Jaminan Blanket Sejak
Pemerintah guarantee 26/1/1998
terhadap s/d
kewajiban 31/1/2000
pembayaran bank
umum
13 Jaminan Blanket 26/1/1998
Pemerintah guarantee s/d
terhadap 31/1/2000
kewajiban
pembayaran BPR
14 Dana talangan Maksimum 2 Valas: Pulihkan Pembayaran
untuk bulan LIBOR 1 kepercayaan setelah
pembayaran tahun + terhadap 30/6/1998
kewajiban luar 10% Rupiah perbankan
negeri bank dalam SBI 1 tahun nasional
rangka trade + 2%
finance dan
interbank debt
arrears
15 Jaminan Untuk
pembiayaan menggairahkan
perdagangan perdagangan
internasional internasional

12 . Perlunya Bank Sentral yang Independen

Di antara banyaknya studi dan beragamnya pendapat mengenai krisis Asia, dua
hal yang tampaknya secara umum diterima sebagai unsur-unsur pokok dari terjadi
atau berkembangnya krisis adalah lemahnya sektor perbankan dan terlalu besarnya
pinjaman korporasi, terutama pinjaman dalam valuta asing (valas), berjangka
pendek dan tanpa lindung nilai. Lemahnya perbankan dan sistem keuangan yang
pada umumnya tidak kuat, erat berkaitan dengan absennya bank sentral yang
independen dalam perekonomian.

Tentu saja, tidak adanya bank sentral yang independen tidak dapat dikatakan
sebagai penyebab terjadinya krisis di Indonesia atau di negara-negara lain. Akan
tetapi, apa yang dialami negara-negara Asia pada waktu krisis, sebagaimana terjadi
di Indonesia, menunjukkan bahwa independen atau tidaknya bank sentral
menentukan efektif atau tidaknya upaya untuk mengatasi krisis keuangan dan
perbankan yang melanda ekonomi nasional berbagai negara. Menurut saya, krisis
Asia memberi dukungan argumen pengelolaan kebijakan ekonomi makro dalam
perekonomian nasional. Sebagai pendekatan dalam sistem ekonomi yang
diterapkan dalam suatu negara, bank sentral yang independen dengan tugas dan
fungsi yang jelas serta didukung oleh kelembagaan yang memadai merupakan
persyaratan yang sangat penting untuk terciptanya sistem perbankan yang kuat.

74
 Adanya bank sentral yang independen dalam ekonomi nasional semakin
diterima masyarakat, meskipun tidak selalu jelas mengapa demikian. Pada
umumnya, dalam perekonomian nasional yang mendasarkan diri pada bekerjanya
pasar, maka diperlukan adanya bank sentral yang independen. Mungkin dapat
dikatakan bahwa, semakin bebas sistem ekonomi masyarakat, semakin diperlukan
kehadiran suatu bank sentral yang independen. Bank sentral yang independen telah
dianggap merupakan persyaratan untuk perbaikan governance dan transparansi
dari dunia usaha dalam setiap perekonomian nasional yang semakin menyatu
dengan ekonomi global. Sebagai misal, dalam tahap akhir persiapan pembentukan
monetary union untuk Masyarakat Eropa (European Union), adanya bank sentral
yang independen di masing-masing perekonomian dijadikan salah satu persyaratan
dalam aspek moneter bagi negara yang akan bergabung (Eichengreen, 1997, hal,
215). Persyaratan ini telah menjadi pendorong dilaksanakannya perubahan status
bank sentral di negara- negara yang akan masuk ke dalam Masyarakat Eropa, di
mana bank sentral yang ada pada waktu itu belum berstatus independen, termasuk
Inggris dan Perancis.

Sejak bergulir globalisasi pada awal 1980-an, dan terutama sejak 1990-an,
banyak negara berkembang dan negara-negara yang ekonominya dalam transisi,
seolah-olah berlomba membuka perekonomian masing-masing dengan berbagai
langkah liberalisasi menuju ke ekonomi pasar. Bersamaan dengan ini, di banyak
negara tersebut juga terjadi pemberian status independen kepada bank sentral
masing-masing negara. Di Asia dan di negara-negara lain, pemberian status
independen kepada bank sentral merupakan salah satu butir dalam program yang
disusun bersama IMF dari berbagai negara dalam usaha untuk mengatasi krisis
yang melanda Asia sejak Juli 1997. Untuk Indonesia, keputusan memberikan
otonomi kepada BI dalam perumusan kebijakan moneter sebagai unsur pokok
independensi bank sentral, dimasukkan sebagai program reformasi keuangan,
sebagaimana disebutkan dalam butir 22 LoI II. Oleh karena itu, bank sentral yang
independen bagi suatu perekonomian boleh dikatakan telah menjadi conventional
wisdom baru.

Akan tetapi, sebagaimana dikemukakan Profesor Alan S. Blinder bahwa istilah

independen itu sendiri tidak selalu jelas dan sering disalahgunakan (Blinder, 1999,
hal. 53). Saya sependapat bahwa istilah independen sebaiknya diartikan dalam
pengertian bahwa bank sentral mempunyai kebebasan untuk menentukan cara
bagaimana mencapai sasaran yang telah ditentukan, dan bahwa keputusan yang
diambil sangat sulit bagi lembaga lain di pemerintahan untuk mengubahnya. Ini
berarti bahwa setelah sasaran yang harus dicapai bank sentral ditentukan,
pemerintah tidak dapat melakukan intervensi mengenai bagaimana cara bank
sentral akan mengusahakan tercapainya sasaran tersebut. Professor Stanley Fischer
menyebut independensi ini sebagai instrument independence, meskipun bukan goal
independence.76 Jadi, sasarannya sendiri tidak harus ditentukan oleh bank sentral,
bahkan sebaiknya oleh pemerintah. Akan tetapi, setelah ditentukan; bank sentral
harus mempunyai kebebasan untuk menentukan cara dan sarana yang
dipergunakan untuk mencapai sasaran tersebut, dan pemerintah tidak boleh
melakukan campur tangan. Sebagai misal, sasaran laju inflasi, mungkin ditentukan
oleh pemerintah. Setelah itu, bank sentral bebas menentukan cara dan memilih
jalan serta sarana untuk mengusahakan tercapainya sasaran laju inflasi tersebut.

76
Stanley Fischer, “Modern Central Banking”, dalam F. Capie et.al., The Future of Central Banking. 1994.
Cambridge: Cambridge University Press
75
 Meskipun sistem pengelolaan ekonomi nasional yang diterapkan di suatu negara
tidak selalu sama dengan yang lain, tetapi pada kebanyakan sistem yang dewasa ini
diterapkan, bank sentral biasanya menjalankan fungsi yang menyangkut
pengelolaan moneter, penyelenggaraan sistem pembayaran, dan dalam berbagai
sistem, fungsi dan tugas pengawasan perbankan.77 Pada Masyarakat Eropa, dengan
dibentuknya bank sentral baru, European Central Bank (ECB), secara jelas
disebutkan bahwa sasaran utamanya adalah menjaga kestabilan harga. Kemudian
atas dasar ini ditentukan empat tugas ECB yang meliputi (i) merumuskan dan
melaksanakan kebijakan moneter, (ii) menyelenggarakan pengelolaan valuta asing,
memegang dan mengelola cadangan devisa, dan (iv) mengembangkan sistem
pembayaran.78

Mengenai hal ini perlu lebih dahulu ditekankan bahwa bank sentral pada
umumnya memang menjalankan berbagai macam fungsi karena mempunyai
sasaran yang beragam pula dan dengan demikian tugas utama maupun
tambahannya juga beragam. Pada umumnya, fungsi dan tugas bank sentral dapat
digambarkan sebagai berikut: dengan menguasai jumlah uang primer, bank sentral
bertanggung jawab untuk melakukan pengelolaan jumlah uang dan kredit, dan
karena itu juga penentuan suku bunga. Dalam kasus-kasus tertentu, penentuan suku
bunga dilakukan oleh pemerintah dan hanya pengelolaannya diserahkan kepada
bank sentral, seperti pada Bank of England sebelum reformasi 1994.

Bank sentral, mungkin, secara sendiri atau bersama-sama instansi lain

bertanggung jawab tentang penentuan nilai tukar mata uang serta pengelolaan
cadangan devisa. Dalam hal penentuan nilai tukar, mungkin bank sentral
menentukan sistem yang dijalankan atau hanya menjalankan sistem yang terlebih
dahulu ditentukan pemerintah. Dalam berbagai negara, sistem pengelolaan devisa
ditentukan oleh pemerintah, bank sentral hanya menjadi penanggung jawab
penyimpanannya. Pengelolaan nilai tukar dan cadangan devisa tidak dapat
dipisahkan dari suku bunga. Krisis yang terjadi di Asia menggarisbawahi eratnya
kaitan permasalahan yang satu dengan yang lain dari ketiganya. Pengelolaan di sini
tidak diartikan sebagai campur tangan atau pengaturan. Kaitan ini hanya
mengingatkan bahwa apa yang mempengaruhi salah satu unsur juga akan
mepengaruhi yang lain, sehingga setiap langkah kebijakan yang dilaksanakan untuk
salah satunya harus mengingat keterkaitan tersebut, agar kebijakan yang
dilaksanakan dapat mencapai sasaran yang telah ditetapkan.

Bank sentral menentukan tingkat dan dalam berbagai sistem juga memegang
cadangan wajib dari bank-bank umum. Di Indonesia, liberalisasi perbankan
dilakukan bersamaan dengan penurunan dari besarnya cadangan wajib bagi bank-
bank umum. Pada 1983, dengan kebijakan yang dikenal sebagai Pakjun 1983,
cadangan wajib bank diturunkan dari 30 persen dari besarnya deposito menjadi 15
persen. Pada liberalisasi berikutnya tahun 1988 (Pakto) jumlah ini diturunkan lagi
menjadi hanya 2 persen, dan ditentukan bahwa bank boleh menyimpan cadangan

Pembahasan mengenai permasalahan ini untuk Negara-negara maju, lihat Stanley Fischer, “Modern Central
Banking”, dalam The Future of Central Banking: The Tercentenery Symposium of the Bank of England,
disunting Forest Capie, et. al., Cambridge: Cambridge University Press, 1994. Sedangkan untuk negara-negara
berkembang pembahasan serupa, lihat, Maxwell J. Fry, et al, Central Banking in Developing Countries, London:
Routledge, International Thomson Publishing Company, 1996

Robert C. Effros, ed., Current Legal Issues Affecting Central Banks, Washington, DC: International Monetary
Fund, July 1995, hal. xiii dan 360
76
 wajib dalam kas masing-masing bank. Setelah beberapa waktu, saya mengajukan
usul untuk mengubah ketentuan ini, akhirnya Dewan Moneter menyetujui untuk
dilakukan penyesuaian dari ketentuan cadangan wajib bank. Atas dasar ini, BI
menaikkan cadangan wajib bank menjadi 3 persen mulai tahun 1995 dan 5 persen
mulai tahun 1996, dengan keharusan bagi bank-bank menyimpan cadangan wajib
mereka di dalam giro pada BI.

Bank sentral biasanya juga menjalankan pengelolaan sistem pembayaran

nasional, di mana bank-bank menjalankan fungsi mereka sebagai lembaga perantara
pihak-pihak yang memerlukan pelayanan dalam pelaksanaan pembayaran dari
transaksi yang terjadi di dalam perekonomian. Di negara- negara berkembang, di
mana lembaga-lembaga keuangan bukan bank termasuk pasar modal, belum maju,
perbankan biasanya memegang peranan yang sangat dominan.

Untuk negara-negara berkembang, baru sejak 1990 -an, lembaga-lembaga

keuangan bukan bank dan pasar modal mulai berkembang. Seperti yang terjadi di
Indonesia, maraknya pasar modal dan lembaga keuangan bukan bank lain berjalan
bersamaan dengan proses sekuritisasi, di mana pembayaran terjadi secara lebih
langsung, tidak menggunakan jasa bank sebagai perantara keuangan. Dalam
sekuritisasi, pihak yang memerlukan dana, tidak lagi meminjam dari bank,
melainkan mengeluarkan surat utang sebagai securities dalam bentuk berbagai
Commercial Papers (CPs). Surat-surat utang ini kemudian dijual kepada pihak-pihak
yang mempunyai dana. Dengan demikian, perusahaan yang mencari dana tidak
perlu pergi ke bank mencari pinjaman, melainkan menjual surat utang yang
dikeluarkannya sendiri untuk memperoleh dana yang diperlukan. Perkembangan ini
menambah komplikasi pengelolaan moneter dan penyelenggaraan sistem
pembayaran, sebagaimana pengalaman Indonesia dengan besarnya pinjaman atau
kewajiban korporasi dalam valas yang terlampau besar dengan segala masalah yang
menyertainya.

Perkembangan yang pesat dari lembaga keuangan bukan bank dan pasar modal
di Indonesia dan di banyak negara berkembang tersebut belum menggantikan peran
bank dalam sistem pembayaran nasional. Bahkan dapat dipastikan bahwa peran
bank dalam sistem pembayaran nasional di banyak negara berkembang, termasuk
Indonesia, masih sangat dominan. Dalam keadaan ini, pada waktu timbul krisis
perbankan, masalahnya menjadi sangat besar karena langsung berkaitan dengan
sistem pembayaran nasional yang berfungsi menunjang kehidupan dan
perkembangan kegiatan ekonomi di masyarakat.

Kebanyakan bank sentral diserahi tanggung jawab menjaga kestabilan sistem

keuangan dengan menjalankan fungsi pengawasan perbankan (dan lembaga
keuangan lain) dengan bertindak sebagai lender of the last resort. Di berbagai
negara, bank sentral juga menyelenggarakan asuransi deposito. Bank sentral
biasanya juga menjadi banknya pemerintah di negara yang menerapkan pengaturan
devisa, bank sentral menjalankan pengaturan devisa. Di berbagai negara, bank
sentral juga mengelola pinjaman pemerintah. Selain itu, bank sentral dalam banyak
dalam negara juga menjadi penasihat ekonomi-keuangan pemerintah.79

Untuk banyak negara berkembang, bank sentral pada awalnya lebih banyak
berfungsi sebagai alat pemerintah. Bank sentral banyak digunakan sebagai sarana
untuk membiayai defisit anggaran pemerintah dengan cara memberi pinjaman

Lihat, Stanley Fischer., loc. cit., hal. 3

77
kepada pemerintah atau mencetak uang. Akan tetapi, dengan semakin majunya
sektor keuangan-perbankan di banyak negara, terjadi pula perubahan peran bank
sentral dalam perekonomian ke arah tugas dan fungsi yang disebutkan di atas.
Perkembangan ini dipengaruhi oleh pendekatan baru dalam peran sektor keuangan
pada perekonomian negara-negara berkembang, dengan karya, pada awal 1970-an,
dari Profesor Ronald Mckinnon (McKinnon, 1973) dan Edward S. Shaw (Shaw,
1973), yang menggambarkan masalah tertekannya sektor keuangan di kebanyakan
negara berkembang. Kondisi ini disebut sebagai represed finance, di mana
perbankan dan bank sentral yang ada di suatu negara diperlakukan sebagai bagian
dari pelaksanaan sistem ekonomi yang serba dicampurtangani oleh pemerintah.
Tingkat suku bunga pinjaman ditekan untuk kepentingan pembiayaaan kegiatan
pembangunan; pengeluaran pemerintah yang lebih besar dari penerimaan pajak
dibiayai bank sentral dengan mencetak uang. Tingkat inflasi yang tinggi sebagai
implikasinya berhadapan dengan suku bunga deposito perbankan yang dibatasi
pula, sehingga tabungan melalui perbankan tidak terbentuk dan perbankan tidak
dapat berkembang. Pendekatan Shaw dan McKinnon menunjukkan perlunya
negara- negara berkembang keluar dari suasana tertekan dalam sektor keuangan
dengan langkah-langkah liberalisasi keuangan.

Pendekatan Shaw-McKinnon kemudian menjadi basis teori yang mendorong

gelombang liberalisasi sektor keuangan-perbankan di negara-negara berkembang
bersamaan dengan liberalisasi di sektor-sektor lain. Sektor keuangan-perbankan di
banyak negara berkembang mengalami proses perluasan dan pendalaman atau
financial deepening. Indonesia memulai proses liberalisasi sektor keuangan sejak
akhir 1960-an dengan pembebasan penentuan tingkat suku bunga deposito, dan
pada awal 1970 -an dengan pembebasan pengaturan devisa. Selanjutnya mulai
1980-an, proses liberalisasi atau deregulasi berjalan lebih sistematis, dimulai
dengan liberalisasi sektor perbankan pada 1983 (Pakjun). Liberalisasi perbankan
yang paling drastis adalah Pakto 1988 yang mempermudah perizinan pendirian
bank dan pembukaan cabang bank. Sejak waktu itu, perbankan Indonesia maju
pesat dalam mobilisasi dana, pemberian kredit dan dalam perkembangan jumlah
bank (Binhadi, 1995; Cole & Slade, 1996).

Bagaimana peran bank sentral dalam pengelolaan ekonomi nasional?

Sebelumnya perlu diingat, bahwa di banyak negara di dunia ini terdapat sasaran
yang beragam dari pengelolaan ekonomi nasional. Akan tetapi, mungkin dapat
dilakukan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat, yang biasanya
digambarkan dalam pertumbuhan ekonomi dan kesempatan kerja yang penuh,
kestabilan serta sasaran yang mencerminkan pemerataan pendapatan.

Dalam sistem ekonomi yang mengacu pada bekerjanya pasar, sasaran-sasaran

tersebut dicapai dengan pelaksanaan kegiatan ekonomi masyarakat yang basis
utamanya adalah dunia usaha swasta. Dalam sistem ini peran pemerintah dilakukan
dengan pelaksanaan kebijakan ekonomi makro yang bertumpu pada kebijakan fiskal
dan moneter, dan penyelenggaraan atau produksi barang dan jasa publik (public
goods and services).

Dalam keadaan tersebut, kegiatan yang dimaksudkan untuk mencapai

pertumbuhan ekonomi, yang dalam aspek publiknya dilakukan oleh pemerintah
melalui kebijakan fiskal, perlu selalu dijaga agar tidak mengorbankan kestabilan,
diukur dengan perkembangan harga barang-barang dan jasa (laju inflasi) dan nilai
tukar mata uang nasional dengan mata uang negara lain. Penjagaan ini utamanya
dilakukan melalui kebijakan moneter yang merupakan salah satu fungsi pokok bank
78
 sentral. Dalam sistem, di mana dikhawatirkan bahwa melalui anggarannya
pemerintah dapat mendorong terjadinya inflasi atau melemahnya nilai tukar mata
uang, maka kendali harus dapat dilakukan melalui kebijakan moneter. Mengingat
bahwa kegiatan pemerintah itu mempunyai kecenderungan untuk terus meluas dan
meningkat (dikenal sebagai Wagner Law dalam Keuangan Negara), maka kebijakan
moneter harus dapat mengimbangi agar sasaran kestabilan tidak terkorbankan.

Kebijakan moneter merupakan salah satu fungsi pokok bank sentral dalam
sistem ekonomi pasar. Dalam kaitan ini, sistem dengan bank sentral yang
independen dianggap lebih memberi jaminan untuk tercapainya sasaran kestabilan
moneter dibandingkan dengan sistem lain. Lebih jauh sering dikatakan bahwa
kestabilan moneter diperlukan untuk mendukung usaha meningkatkan
pertumbuhan.

Berbagai studi telah menunjukkan bahwa negara-negara yang memiliki bank

sentral yang independen cenderung untuk mempunyai laju inflasi yang relatif
rendah. Dan laju inflasi yang rendah tidak dicapai dengan mengorbankan laju
pertumbuhan ekonomi. Akan tetapi, tentu saja korelasi tidak menunjukkan
kausalitas. Majalah Economist pernah mengingatkan kita semua tentang
pengalaman Jerman di masa lampau dengan Reichsbank-nya, yang dalam statutanya
disebutkan sebagai bank yang independen, tetapi mengalami hiperinflasi tahun
1923 yang sangat historis.80 Walaupun ada catatan tersebut, pada dasarnya terdapat
kesepakatan bahwa di dalam suatu perekonomian, semakin besar independensi
yang dimiliki bank sentral akan semakin efektif pula kebijakan moneter mencapai
sasaran kestabilan. Oleh karena itu, semakin independen bank sentral atau semakin
kecil intervensi pemerintah terhadap penyelenggaraan kebijakan moneter oleh
bank sentral, semakin efektif pula pengelolaan ekonomi nasional secara makro.

Akan tetapi, perkembangan akhir-akhir ini menunjukkan bahwa kestabilan

moneter tidak hanya tergantung pada kestabilan harga. Secara lebih spesifik,
kestabilan moneter bukan hanya berarti laju inflasi, diukur dengan indeks harga
barang dan jasa atau indeks harga konsumen yang stabil. Pengalaman baru
menunjukkan bahwa pada waktu negara-negara industri mempunyai laju inflasi
yang terendah akhir-akhir ini dibandingkan dengan masa-masa sebelumnya, krisis
finansial masih terjadi. Dengan bank sentral di negara-negara industri yang
kebanyakan telah memiliki status independen, sistem keuangan dunia masih
menghadapi tantangan baru, yang disebut assets inflation dan economic bubbles di
satu pihak, dan deflasi ekonomi di pihak lain. Yang pertama mengancam ekonomi
Amerika dan yang kedua dialami Jepang akhir-akhir ini, pada waktu laju inflasi
secara umum terkendali. Hal ini tentu merupakan tantangan baru bagi konsep bank
sentral yang independen dengan sasaran memelihara kestabilan laju inflasi, yang
diukur dengan indeks harga konsumen.

Masalah pengelolaan ekonomi makro akhir-akhir ini menjadi sangat kompleks,

yang menempatkan tanggung jawab bank sentral semakin menantang. Sebagaimana
diingatkan majalah Economist dalam survey yang disebut di atas, “the role of control
banks has traditionally been defined in terms of banks, money and inflation’. Thus, at
the pinnacle of their power it is disconcerting that they still have to ask three
questions; What is bank? What is money? And what is inflation?”. Dengan banyaknya
inovasi baru pada sarana keuangan dan teknik baru dalam intermediasi keuangan,

Lihat, “Survey, The World Economy”, dalam suplemen The Economist, 25 September 1999, hal. 4.
79
 konsep bank sentral yang independen tampaknya masih harus lebih disesuaikan
lagi.

BAB III

PERBANDINGAN PENYELESAIAN PIUTANG NEGARA DI JEPANG

DAN KARAKTERISTIK TINDAKAN HUKUM PEMERINTAH REPUBLIK INDONESIA DALAM
PENYELESAIAN PIUTANG NEGARA

A . Tindakan Hukum Represif Pemerintahan Jepang

80
 1. Penyelesaian Kredit Bermasalah di Jepang 81
Pada tahun 1997 beberapa lembaga keuangan/perbankan besar di Jepang
mengalami krisis likuiditas dan diikuti dengan jatuhnya beberapa perusahaan sekuritas.
Kondisi tersebut telah membawa Jepang ke dalam krisis ekonomi yang juga melanda
sebagian besar negara di dunia. Meskipun Bank of Japan telah mengantisipasi
kemungkinan krisis ini, tetapi nampaknya Bank of Japan belum sepenuhnya mampu
mengatasi krisis tersebut karena cepat dan beratnya bobot krisis tersebut (bank-bank
jatuh on weekly basis).

Dalam mengatasi krisis tersebut Pemerintah Jepang telah menyusun reformasi

struktural ekonomi dengan penerapan jaringan pengaman baru (New Comprehensive
Safety Net Framework) yang mengganti jaringan pengaman yang hancur akibat krisis
yang terjadi tahun 1997 dan yang juga mampu menerapkan resolusi terhadap masalah
Non Performing Loan Problem (kredit macet/bermasalah). Pemerintah Jepang juga telah
membuat dua peraturan penting, yaitu The Financial Reconstruction Law (UU
Rekontruksi Keuangan) dan The Financial Function Early Strengthening Law (UU
Penguatan Keuangan Dini), serta suatu sistem keuangan manajemen krisis yang terdiri
dari beberapa program antara lain sebagai berikut:

Penyuntikan dana publik (Financial Assistance) terhadap bank-bank yang jatuh.

Sasaran utama dari usaha ini adalah untuk mengembalikan kepercayaan
masyarakat terhadap bank di Jepang dan Sistem Finansial secara keseluruhan.
Bank-bank yang kolaps ini selain memperoleh dana dari DIC juga ditempatkan di
dalam Financial Reorganisation Administration (FRA) atau dinasionalisasi (diambil
alih pemerintah) dimana operasional bank tetap berjalan dan sementara
kewajiban-kewajiban bank tersebut dijamin oleh FRA. Kemudian Bank of Japan
juga menyediakan bantuan likuiditas secara teratur sesuai dengan peraturan yang
ada untuk membantu bank-bank keluar dari krisis likuiditas. Penempatan
manajemen publik berakhir bila lembaga keuangan tersebut telah diambil alih oleh
swasta atau divestasi setelah melihat kondisi bank itu sendiri.
Memperkuat sistem resolusi dan penagihan.
Pemerintah Jepang memperluas fungsi dari RCB (The Resolution on Collection
Bank) melakukan investigasi kriminal. Kemudian pada tahun 1999, Pemerintah
membentuk badan baru (The Resolution and Collection Corporation) hasil gabungan
dari RCB dan HLAC yang menangani kredit bermasalah. RCC memiliki wewenang
untuk membeli kredit bermasalah tidak hanya dari bank-bank yang kolaps, tapi
juga dari bank-bank yang masih beroperasi untuk menghapus NPL atau kredit
bermasalah.82
Kegiatan utama RCC terdiri dari:
0 Penyelesaian pinjaman-pinjaman yang berasal dari Perusahaan Jusen
atau Housing Loan Corporation.
1 Pembelian dan penagihan NPL lembaga keuangan bangkrut.
2 Pembelian dan penagihan NPL lembaga keuangan biasa dan lainnya.
3 Penyertaan saham sebagai kompensasi suntikan modal sesuai dengan
The Strengthening Law

Studi Banding Bank Indonesia dalam Mengurai Benang Kusut BLBI pada tahun 2002 edisi Ke II, terbitan Bank
Indonesia.
82
Ibid hlm 159.
81
1.1 Badan-Badan Khusus Penyelesaian Kredit Bermasalah Deposit Insurance
Corporotion (DIC)
DIC adalah suatu badan yang didirikan pada tahun 1971 untuk melaksanakan
sistem asuransi deposit Jepang sesuai dengan peraturan asuransi deposit yang
dikeluarkan pada tahun yang sama (1971). Sistem deposit asuransi ini dibentuk sesuai
dengan Deposit Insurance Law (UU Asuransi Deposito) yang bertujuan untuk melindungi
nasabah dan memelihara stabilitas keuangan dalam menghadapi persaingan yang
semakin meningkat akibat dari liberalisasi keuangan. DIC sebagai lembaga yang
melaksanakan sistem asuransi deposito mempunyai fungsi antara lain sebagai berikut:
Melakukan pembayaran deposito dan tagihan lainnya yang diasuransikan,
Memberikan bantuan keuangan dalam rangka merger transaksi lainnya yang terkait,
Melakukan pembelian deposito dan tagihan lainnya,
Mengambil alih kepengurusan oleh administrator keuangan atau wakilnya untuk
mengelola lembaga keuangan yang bangkrut,
Mengatur kegiatan operasional bank pendamping (bridge bank),
Penyertaan saham sebagai kompensasi dari pemberian bantuan keuangan dalam
bentuk dana talangan (the pay off cost) dan tindakan lainnya dalam rangka
manajemen krisis keuangan.

Dalam program ini, DIC bekerja sama dengan badan- badan lain seperti Bank of
Japan, Financial Services Agency dan Minister of Finance yang mempunyai peran penting
dalam mengatasi krisis ekonomi di Jepang. Pada tahun 1996, Pemerintah Jepang telah
mengamandemen UU Asuransi Deposito, yaitu dengan adanya pemberian blanked
guarantee dan pelaksanakan penagihan non performance loan,serta diikuti oleh
pendirian The Housting Loan Administration Corporation (HLAC) dan The Resolution an
Collection Bank (RCB), yang membantu penagihan aset lembaga keuangan yangditutup.
Amandemen ini memberikan kewenangan dan petunjuk baru bagi DIC dalam melakukan
penagihan kredit bermasalah (Non Performing Loan /NPL). Kewenangan ini nampak dari
adanya wewenang untuk melakukan criminal investigation (investigasi kriminal).
Dalam struktural DIC terdapat tiga organisasi, yaitu :

a. Policy Board yang berfungsi memberikan keputusan dalam penyelesaian

permasalahan penting yang ditangani DIC, antara lain memutuskan pembayaran
asuransi deposito dan pembayaran lain yang terkait, memutuskan pemberian
bantuan keuangan dan lain-lain.
0 Liability Investigation Committee (LIC) yang berfungsi mengintensifkan tuntutan
hukum terhadap pertanggung-jawaban pengurus yang menyebabkan kerugian
dan kehancuran suatu lembaga keuangan. LIC diketuai oleh Gubernur DIC dan
anggotanya terdiri dari pejabat/staff DIC. Committee ini sangat penting
mengingat banyaknya pengurus lembaga keuangan yang melakukan pelanggaran
hukum dalam mengelola lembaga keuangannya.
1 Purchase Price Examinition Board (PPEB)
PPEB (Dewan Penaksir Harga Pembelian) dibentuk sesuai dengan ketentuan
Pasal 53 UU Penyehatan Lembaga Keuangan (The Financial Revitalization Law)
yang bertugas memberikan pedoman untuk kegiatan sistem pembelian aset dari
lembaga keuangan yang bangkrut. Semua harga aset harus dinilai sesuai dengan
prosedur yang benar.
Resolution and Collection Corporation (RCC)
RCC didirikan setelah dilakukan amandemen UU Asuransi Deposito dan UU Jusen
pada bulan Oktober 1998. RCC merupakan perusahaan terbatas dimana 100%
modalnya berasal dari DIC 212 milyar Yen) hasil bulan Oktober 1998 yang
82
 merupakan hasil merger HLAC dan RCB pada tanggal 01 April 1999. Tujuan
pendirian RCC adalah untuk mempercepat dan mengefisienkan penagihan NPL
dengan lebih transparan dan wajar, serta meminimalisir suntikan dana-dana
masyarakat.
1.2 Tindakan Pemerintah Secara Represif

a. Penambahan /penyertaan modal melalui saham (capital infusion)

DIC melakukan capital infusion (penambahan modal) terhadap lembaga
keuangan/bank-bank yang mengalami masalah permodalan dan merancang suatu
sistem penambahan modal dalam bentuk government bonds. DIC tidak terlibat
langsung dalam proses capital injection, tetapi mendelegasikan pelaksanaannya
melalui saham (subcribtion of shares) kepada RCC. Keterlibatan DIC adalah dalam
hal meminjamkan dana untuk RCC dan dengan dana tersebut RCC melakukan
penyertaan modal melalui saham-saham kepada lembaga keuangan/bank. Untuk
memastikan bahwa bank yang menerima tambahan modal akan mengembalikan
dana tersebut.83
Pemerintah membentuk Financial Restruction Commission (FRC)
Untuk memastikan bahwa bank yang menerima tambahan akan mengembalikan
dana tersebut, maka FRC berdasarkan The Financial Function Early Strengthening
Law yang berfungsi sebagai pengawas rencana pengembangan manajemen (The
Management Improvement Plan) bank-bank yang diberi dana. FRC meneliti secara
teratur rencana manajemen tersebut untuk mengetahui apakah bank-bank yang
diberi dana tersebut tetap konsisten dengan program yang telah direncanakan.
Untuk mengatasi krisis lebih lanjut, Pemerintah Jepang mengeluarkan beberapa
kebijaksanaan yang pada intinya menyempurnakan kebijaksanaan sebelumnya,
antara lain pendirian Bridge Bank (bank pendamping), beserta perangkat
administrasinya dan pembentukan Purchase Price Examination Board (Dewan
Penaksir Harga Pembelian) yang merupakan bagian dari DIC.

1.3 Proses dan Cara Penyelesaian

Kebijakan yang ditempuh dalam rangka mengatasi krisis bertumpu pada kebijakan
untuk mengatasi masalah NPL/kredit bermasalah. Untuk mencapai maksud ini, pemerintah
harus mempermudah pembukaan informasi keuangan dari perusahaan-perusahaan yang
menanggung hutang bermasalah dengan mengklarifikasi para debitur. Pemerintah juga
memantau bank-bank besar yang bermasalah dalam menghapus dan menyelesaikan NPL
dari neraca perusahaannya, serta memperluas fungsi RCC ke bidang sekuritas dan
pembenahan debitur perusahaan.

Untuk penyelesaian kredit bermasalah, DIC menggelar suatu operasi khusus

berdasarkan Law Concerning Special Measuring for Promotion of Disposal of Claim and Debts
of Specific Jusen Companies (the Jusen law), The Deposit Insurance Law, The Financial
Revitalization Law. Tujuan operasi khusus ini adalah untuk membantu penyelesaian kredit
bermasalah yang dialihkan ke RCC dari Perusahaan Jusen yang bermasalah, lembaga
keuangan yang bermasalah dan lembaga lainnya.

Operasi lembaga RCC ini juga menjangkau ke hal-hal yang berkaitan dengan tanggung
jawab pidana dan perdata dari setiap pihak yang terlibat, mencari aset yang disembunyikan
oleh lembaga keuangan dan wewenang penyidikan lainnya yang diberikan oleh DIC. Proses
dan cara penyelesaiannya merupakan suatu hierarki keterkaitan antara Pemerintah, Bank

83
Bank Indonesia op.cit., hlm. 164
83
 of Japan, DIC dan RCC. Kerja sama dengan lembaga keuangan dan para debitur diperlukan
untuk mempermudah proses penyelidikan kredit bermasalah. Wewenang penyelidikan DIC
meliputi masalah pidana, penyelidikan lembaga keuangan, inspeksi onsite debitur dan
tempat kedudukan lainnya, memeriksa debitur dan pihak-pihak lainnya. Kalau kita melihat
bagan (1), maka kita dapat uraikan proses dan cara penyelesaian :
Penyelesaian terhadap lembaga keuangan yang bangkrut dengan memberikan bantuan
keuangan melalui rekening umum (General Account) dan rekening kegiatan khusus
(Special Operation Account).
Kegiatan penyehatan fungsi keuangan dan penguatan dini, yaitu :
0 Kegiatan penyehatan fungsi keuangan melalui rekening penyehatan fungsi keuangan
(Financial Function Revitalization Account), antara lain sebagai berikut :
0 Special publik management bank, yaitu akuisisi modal pinjaman.
1 DIC sebagai administrator keuangan, terhadap 7 bank, 1 shinkin bank, 2 credit
corporative.
2 Bridge Bank (bank pendamping).
3 Pembelian NPL lembaga keuangan yang mengalami kesulitan likuiditas.
1 Suntikan modal kepada bank-bank yang memerlukan modal
0 Berdasarkan ketentuan stabilitas keuangan melalui rekening penyehatan fungsi
keuangan.
1 Berdasarkan ketentuan penguatan dini fungsi keuangan melalui rekening
penguatan dini fungsi keuangan.
2 Penagihan NPL yang dilakukan oleh :
3 Penagihan oleh RCC
4 Penyelidikan yang dilakukan oleh DIC
2 Pengejaran tanggung jawab oleh DIC dan RCC terhadap :
0 Para pemilik/pengurus bank yang menyebabkan kebangkrutan lembaga keuangan
berupa tuntutan pidana atau gugatan perdata.
1 Tuntutan dan putusan lainnya, yaitu terhadap kecurangan dalam pelelangan resmi,
kejahatan, kecurangan dalam rangka penyehatan.
1.4 Investigasi dan Pertanggung-jawaban (Pursuit of Liability)
Dalam melakukan pengejaran tanggung jawab terhadap pengurus dan pemilik lembaga
keuangan atau para debitur, DIC mempunyai gugus tugas khusus (Special Task Force) yang
bekerja untuk mengungkap semua aset yang disembunyikan oleh debitur atau pemilik
lembaga keuangan tersebut. DIC juga melakukan investigasi bekerjasama dengan RCC yang
juga memiliki gugus tugas tersendiri dalam struktur organisasinya. Selanjutnya RCC
membawa debitur atau pengurus lembaga keuangan berdasarkan hasil investigasinya ke
lembaga penyidikan (polisi/kejaksaan) untuk perkara-perkara pidana (criminal) dan ke
pengadilan umum (court of justice) untuk klaim perkara-perkara perdata (claim for
damages civil lawsuit).

Pengejaran Tanggung Jawab yang Mengandung Unsur Pidana (Pursuit of Criminal

Liability)

Untuk pengejaran tanggung jawab yang mengandung unsur pidana DIC dan RCC
telah berhasil menyelesaikan 29 tuduhan (Accusation) dan pengaduan (Claim) dalam
perkara pidana terhadap 64 tersangka di tahun fiskal 2000. Jika dihitung secara
kumulatif sejak Juni 1996 telah berjumlah 174. Perbuatan-perbuatan yang dituduhkan
terhadap pengurus atau pemilik lembaga keuangan yang bangkrut, antara lain sebagai
administratur keuangan di bawah UU Penyehatan Keuangan (Financial Revitalization)
84
 DIC telah mengajukan dakwaan atas pemberian laporan/data elektromagnetik autentik
yang tidak benar (the accusation of untrue entry in the original of an officialy autenticated
electromagnetic record) terhadap 6 berkas eksekutif Tokyo Sowa Bank (Mei 2000),
tuduhan atas pelanggaran kepercayaan (breach of true) terhadap 3 berkas eksekutif
Nichinan Shikin Bank (Januari 2001), tuduhan atas pelanggaran kepercayaan atas 2
berkas eksekutif Niigata Chuo Bank (Februari 2001). Sedangkan bersama RCC, DIC
membawa tuduhan atas pelanggaran kepercayaan (breach of trust) terhadap 7 berkas
eksekutif Shonan Credit Coorperatif.

Sedangkan perbuatan yang dituduhkan kepada para debitur dalam rangka

pengejaran tanggung jawab yang mengandung unsur pidana 11 kasus menghambat
pelelangan, 6 kasus menghambat eksekusi, 5 kasus penipuan dan beberapa kasus yang
lebih khusus seperti membuat keterangan palsu kepada pejabat pengadilan dalam
pelelangan resmi, kecurangan pengalihan aset, membatalkan jaminan dengan membuat
keterangan harga aset di bawah harga sebenarnya, serta satu kasus unik dimana suatu
perusahaan yang hendak menyembunyikan asetnya dengan cara mengalihkan deposit
sebesar 6,5 juta Yen ke rekening Bogus Bank.

b. Pengejaran Tanggung Jawab yang Mengandung Unsur Perdata (Pursuit of Civil

Liability)
DIC dalam kapasitasnya sebagai administratur keuangan sementara meminta
pertanggung-jawaban manajerial dari berkas pengurus/eksekutif bank-bank yang jatuh,
sedangkan RCC meminta pertanggung-jawaban tersebut kepada berkas Perusahaan
Jusen. Catatan yang ada mengenai pengejaran tanggung jawab ini dalam tahun fiskal
2000 RCC menyelesaikan 17 kasus Litigasi yang dilakukan untuk klaim kerugian sebesar
11,6 milyar Yen yang berkaitan dengan tanggung jawab manajerial/kepengurusan dari
para pengurus lembaga keuangan. Kebanyakan kasus ini merupakan kasus pelanggaran
jabatan dalam mengelola pinjaman kredit (brache of duty of bonafide care loyalty in
managing loans) separuh dari kasus ini diselesaikan dengan negosiasi di luar pengadilan
(out of court sttlement) RCC juga meminta pertanggung-jawaban para pengurus koperasi
kredit (Credit Cooparative) melalui negosiasi di luar pengadilan dan mendapat
penyelesaian perkara dengan 13 pengurus dari 5 koperasi kredit dengan hasil sebesar
210,28 juta Yen84.

Dalam kedudukannya sebagai administratur keuangan sementara, DIC juga meminta

pertanggung-jawaban kepada mantan para pengurus lembaga keuangan di bawah
manajemen publik DIC mengajukan tuntutan atas klaim kerugian sebesar 880 juta Yen
terhadap Fukutoku Bank yang telah dialihkan Namihaya Bank, 200 juta Yen terhadap
Naniwa Bank (pemegang saham dari Namihaya Bank), 2,1 milyar Yen terhadap Niigata
Chuo Bank, dan 300 juta Yen terhadap Nichinan Shinkin Bank, dengan dasar gugatan
bahwa direktur bank-bank tersebut telah melakukan pelanggaran jabatan (a breach of
duty of bonafide care dan atau the duty laoyality. RCC juga melakukan klaim untuk
penjualan jaminan di bawah tangan (Execution of Diabilyty for underwritten collateral)
dengan klaim sebesar 18,9 milyar Yen terhadap bekas direktur-direktur Tokyo Sowa
Bank.

1.5 Proses Litigasi

Seperti yang telah disebutkan dalam pembahasan di atas, DIC dan RCC dalam
meminta pertanggung-jawaban para lembaga keuangan dan para perusahaan
debitur akan membawa proses penyelesaiannya ke pengadilan dan arbitrase. Kedua

BI. Mengurai Benang Kusut BLBI edisi II.(Jakarta: Katalog dalam terbitan BI, November 2002) hal.156
85
lembaga ini menggunakan pertanggung-jawaban manajerial atau kepengurusan dan
pertanggung-jawaban pihak ketiga sebagai dasar penuntutannya. Untuk perkara-
perkara yang mengandung unsur pidana, maka pihak yang berwenang, yaitu
Kejaksaan atau Kepolisian (Investigative Authorities) akan melakukan penyelidikan
dan penyidikan berdasarkan laporan yang diperoleh dari DIC dan RCC (sebelumnya
HLAC dan RBC). Gugus tugas RCC dan DIC bertugas melakukan pengumpulan data
dan penyelidikan untuk diberikan kepada pihak yang berwenang. Dalam perkara
pidana ini pihak yang berwenang juga melakukan upaya penahanan dalam proses
penyidikannya dengan total 174 tersangka.

Perkara-perkara pidana yang terjadi terbagi dalam dua kategori :

Perkara-perkara yang menyangkut penerimaan pinjaman (borrowers) antara lain
menghambat pelelangan, penipuan, penghambat eksekusi, keterangan yang tidak
benar dari Surat bukti asli, ancaman/pemerasan, penipuan kepailitan.
Perkara-perkara yang menyangkut pemberi pinjaman (lenders) berupa pelanggaran
kepercayaan (breach of trust).

Dalam perkara-perkara yang mengandung unsur perdata, DIC dan RCC

membawa klaim untuk kerugian perdata (claim for damages law suit) ke pengadilan
negeri (court of justice) dan arbitrase. Beberapa kasus perdata ternyata dapat
diselesaikan dengan negosiasi di luar pengadilan seperti perkara yang menyangkut
tanggung jawab pengurus koperasi kredit dan mencapai penyelesaiannya dengan 13
pengurus dari 5 koperasi yang bersedia mengganti kerugian sebesar 210, 28 juta
Yen.

Dalam melaksanakan proses litigasinya pihak kepolisian dan kejaksaan Jepang

telah melakukan sejumlah penahanan dalam 29 kasus perkara yang terjadi dalam
tahun pajak 2000. Adapun macam kasus-kasus yang terjadi adalah sebagai berikut :
Kasus pemalsuan dokumen elektromagnetic otentik yang ditangani oleh DIC,
kemudian diserahkan kepada Kejaksaan Jepang (District Prosecutor’s Office) yang
dilakukan oleh seorang Presiden suatu bank dan kawan-kawannya antara lain
dilakukan dengan cara membuat saham palsu, membuat pembayaran saham
palsu, memalsukan pendaftaran saham dan dengan cara memalsukan bukti
otentik.
Kasus menghambat pelelangan yang ditangani oleh DIC, kemudian diserahkan
kepada Kepolisian Jepang (Prefectual Police Departement) yang dilakukan oleh
debitur yang antara lain dilakukan dengan memberikan kontrak lease palsu,
memalsukan kontrak pengalihan hak kondominium debitur, membuat kontrak
baru dengan penyewa (new sublease agreement), mengancam petugas yang
melakukan survei, membiarkan organisasi kriminal menempati barang lelang,
serta membiarkan organisasi kriminal mengancam pemegang hasil lelang untuk
menarik diri dari pelelangan.
Kasus penipuan yang ditangani oleh DIC, kemudian diserahkan kepada Kejaksaan
dan Kepolisian Jepang yang dilakukan oleh debitur Jusen, antara lain dengan cara
melakukan harga properti, membatalkan mortgage melalui pembayaran kembali
di bawah nilai dan kemudian membuat keuntungan ilegal.
Kasus pelanggaran kepercayaan (breach of trust) yang ditangani oleh RCC kemudian
diserahkan kepada Kejaksanaan dan Kepolisian Jepang yang dilakukan masing-
masing oleh debitur dan presiden suatu bank, antara lain dengan cara tetap
meminta pinjaman dengan tujuan mendapatkan keuntungan untuk anak
perusahaan karena mengetahui pinjaman bersifat irrecovable (menghindari
tanggung jawab) dan kerugian koperasi kredit, melanggar kewajiban untuk tidak

86
 mengalihkan atau tindakan hukum lain terhadap kondominium tanpa
persetujuan bank pemberi kredit, memberikan pinjaman meskipun mengetahui
bahwa perusahaan yang bersangkutan dalam keadaan tidak bagus, sehingga
menyebabkan sulit untuk menagih.
Kasus menghambat pelaksanaan eksekusi (obstruction of enforced execution) yang
ditangani oleh RCC, kemudian diserahkan kepada Kejaksaan dan Kepolisian
Jepang yang dilakukan oleh debitur, antara lain dengan cara
mengaburkan/menyembunyikan aset dengan mengalihkan tagihan deposit dan
sewa ke account lain, kolusi dengan penyewa sesudah menerima perintah
penyitaan tagihan sewa dengan menyatakan jumlah sewa lebih rendah kepada
pengadilan dan menyembunyikan selisihnya, mengalihkan tagihan sewa ke
account debitur meskipun telah menerima perintah penyitaan tagihan sewa.
Kasus menghambat pelelangan dan pemalsuan dokumen elektromagnetik otentik
yang ditangani oleh RCC, kemudian diserahkan kepada Kepolisian Jepang. Kasus
ini dilakukan debitur lembaga keuangan dengan cara memberikan kontrak lease
palsu.
Kasus menghambat pelelangan dan dokumen dengan tandatangan dan segel palsu
yang ditangani oleh RCC, kemudian diserahkan kepada Kepolisian. Kasus ini
dilakukan oleh debitur lembaga keuangan dengan cara mengubah jangka waktu
pembayaran dalam perjanjian pembayaran kembali pada saat pembeli datang ke
pelelangan dan mengklaim ke petugas pengadilan bahwa keuntungan belum
didapat dan menunda putusan ijin penjualan.
Kasus menghambat pelaksanaan eksekusi dan pemalsuan data elektromagnetik
otentik kemudian bertindak seolah-olah telah menjual aset kepada anak
perusahaan dan mendaftarkan pengalihan hak tersebut.85

B. Karakteristik Tindakan Hukum Pemerintah

Di kalangan para sarjana terjadi perbedaan pendapat mengenai sifat tindakan hukum
pemerintahan ini. Sebagian menyatakan bahwa perbuatan hukum yang terjadi dalam lingkup
hukum publik selalu bersifat sepihak atau hubungan hukum bersegi satu (eenzijdige). Bagi
mereka tidak ada perbuatan hukum publik yang bersegi dua, tidak ada perjanjian yang diatur
oleh hukum publik. Bila antara pemerintah dengan seorang partikelir diadakan suatu
perjanjian, hukum yang mengatur perjanjian itu merupakan senantiasa hukum privat.
Perjanjian itu merupakan suatu perbuatan hukum yang bersegi dua karena diadakan oleh dua
kehendak (yang ditentukan dengan sukarela), yakni suatu persesuaian kehendak
(wilsovereenstemming) antara dua pihak.

Sementara itu, sebagian penulis lain menyatakan, ada perbuatan hukum pemerintahan
bersegi dua (tweezijdige). Mereka mengakui adanya perjanjian yang diatur oleh hukum publik
seperti kortverband contract atau perjanjian kerja yang berlaku selama jangka pendek.
Meskipun dikenal adanya tindakan pemerintah yang bersegi dua, dari argumentasi masing-
masing penulis tampak bahwa pada prinsipnya semua tindakan pemerintahan dalam
menyelenggarakan tugas-tugas publik lebih merupakan tindakan sepihak atau bersegi satu. 86

Indroharto bahkan menyebutkan bahwa tindakan hukum tata usaha negara itu selalu
bersifat sepihak. Tindakan hukum tata usaha negara itu dikatakan bersifat sepihak, karena

Ibid hal. 171

Utrect E, Pengantar Dalam Hukum Indonesia. Jakarta: Ictiar .1957. 91-92, Lihat juga Marbun - Moh Mahfud
hlm. 69-70

87
 dilakukan tidaknya suatu tindakan hukum atau usaha negara yang memiliki kekuatan hukum
itu pada akhirnya tergantung kepada kehendak sepihak dari badan atau jabatan tata usaha
negara yang memiliki wewenang pemerintahan untuk berbuat demikian. Pada perjanjian
kerja jangka pendek (konterband contract), yang dijadikan contoh hubungan hukum dua
pihak dalam hukum publik harus dianggap sebagai cara pelaksanaan tindakan pemerintahan
bukan esensi dari tindakan hukum pemerintahan itu sendiri. Dengan kata lain, sebagaimana
disebutkan W.F. Prins, yang lebih lazim terjadi ialah pernyataan kehendak pemerintah
dijadikan titik berat dalam pelaksanaannya, sedangkan kegiatan pihak yang bersangkutan,
yang melahirkan awal usahanya, menjadi tergeser ke belakang, sekalipun kemudian
ditentukan bahwa pihak yang bersangkutan harus menyetujui penawaran yang diberikan oleh
pemerintah kepadanya.87

Demikian pula pada izin usaha pertambangan dan konsesi pertambangan tidak dapat
dikatakan bahwa pihak yang bersangkutan berkesempatan untuk terlebih dahulu
menyatakan persetujuannya. Sebab izin pengusahaan pertambangan dan konsesi
pertambangan tersebut terjadinya justru karena keputusan pemerintah yang sifatnya
“sepihak” dan berlaku seketika.

Dalam suatu negara hukum setiap tindakan hukum pemerintahan selalu harus
didasarkan pada asas legalitas atau harus berdasarkan peraturan perundang-undangan yang
berlaku. Artinya tindakan hukum pemerintahan itu pada dasarnya adalah tindakan yang
dilakukan dalam rangka melaksanakan ketentuan-ketentuan yang terdapat dalam peraturan
perundang-undangan yang berlaku atau dalam rangka mengatur dan melayani kepentingan
umum yang dikristalisasikan dalam ketentuan undang-undang yang bersangkutan. Ketentuan
undang-undang ini melahirkan kewenangan tertentu bagi pemerintah untuk melakukan
tindakan hukum tertentu. Karena kewenangan ini hanya diberikan kepada organ
pemerintahan tertentu, tidak kepada pihak lain, tindakan hukum pemerintahan itu pada
dasarnya bersifat sepihak, bukan hasil persetujuan dengan pihak yang dikenai tindakan
hukum tersebut. Dalam hukum administrasi negara, hubungan hukum (rechtsbetrekking)
antara pemerintah, dalam kapasitasnya sebagai wakil dari jabatan pemerintahan bukan
dalam kapasitasnya selaku wakil dari badan pemerintahan, dengan seseorang atau badan
hukum perdata, tidak berada dalam kedudukan yang sejajar. Pemerintah memiliki kedudukan
khusus (de overhead als bijzonder person) sebagai satu-satunya pihak yang diserahi kewajiban
untuk mengatur dan menyelenggarakan kepentingan umum di mana dalam rangka
melaksanakan kewajiban ini kepada pemerintah diberikan wewenang membuat peraturan
perundang- undangan, menggunakan paksaan pemerintahan, atau menerapkan sanksi-sanksi
hukum. Kedudukan pemerintah yang tidak dimiliki oleh seseorang atau badan hukum perdata
ini menyebabkan hubungan hukum antara pemerintah dengan seseorang dan badan hukum
perdata bersifat ordinatif, berbeda halnya dengan hubungan hukum berdasarkan hukum
perdata, yang bertumpu pada asas otonomi dan kebebasan berkontrak. Hubungan hukum
berdasarkan hukum perdata bersifat sejajar. Pemerintah dalam kapasitasnya sebagai wakil
dari badan hukum pemerintahan yang bukan sebagai wakil dari jabatan pemerintahan dapat
mengadakan hubungan hukum berdasarkan hukum perdata dengan kedudukan yang sejajar
atau tidak berbeda dengan seseorang atau badan hukum perdata. Meskipun hubungan
hukumnya bersifat ordinatif, pemerintah tidak dapat melakukan tindakan hukum secara
bebas dan semena-mena terhadap warga Negara. Sebagaimana telah disebutkan, tindakan
hukum pemerintah tetap terikat pada asas yang mendasari tindakan tersebut, yaitu asas
legalitas. Kalaupun kemudian dikenal adanya tindakan hukum dua pihak atau lebih, ini hanya
menyangkut mengenai cara-cara

87
Prins,WF dan R. Kosim Adisapoetra. 1983. Pengantar Ilmu Hukum Administrasi Negara. Pradnya Paramita,
hlm. 58.
88
merealisasikan tindakan hukum tersebut. Di atas disebutkan bahwa tindakan hukum dua
pihak diatur dengan peraturan bersama. Kemunculan peraturan bersama pada tugas dan
urusan pemerintahan, yaitu ketika tugas dan urusan pemerintahan tertentu kebetulan ada
kesamaan dengan organ pemerintahan lainnya atau karena ada tujuan agar pelaksanaan
tugas dan urusan tersebut dapat terselenggara secara efektif dan efisien dengan cara
dilaksanakan secara bersama-sama.

Pada kenyataannya, tidak semua urusan pemerintahan dapat diselenggarakan sendiri

oleh organ pemerintahan yang diberi kewenangan untuk menjalankan tugas dan urusan
tersebut, serta tidak semua tugas dan urusan pemerintahan dapat dijalankan secara bersama-
sama dengan organ pemerintahan lainnya. Hal ini dikarenakan ruang lingkup urusan
pemerintahan itu demikian luas dan kompleks, sehingga untuk efektivitas dan efisiensi
diperlukan pula keterlibatan pihak swasta, yang diwujudkan dengan cara kerja sama atau
perjanjian. Tindakan hukum pemerintahan yang dilakukan dengan melibatkan pihak swasta
ini disebut sebagai tindakan hukum campuran (de gemengd rechtshandeling).

Di dalam praktik, urusan pemerintahan itu tidak selalu dijalankan sendiri oleh
pemerintah seperti presiden sebagai kepala pemerintahan beserta perangkatnya atau kepala
daerah beserta perangkatnya, namun dijalankan pula oleh pihak-pihak lain bahkan pihak
swasta yang diberi wewenang untuk menjalankan urusan pemerintahan. E. Utrecht
menyebutkan beberapa cara pelaksanaan urusan pemerintahan, yaitu :

yang bertindak ialah administrasi negara sendiri ;

yang bertindak ialah subjek hukum (=badan hukum) lain yang tidak termasuk administrasi
negara dan yang mempunyai hubungan istimewa atau hubungan biasa dengan
pemerintah;
yang bertindak ialah subjek hukum lain yang tidak termasuk administrasi negara dan yang
menjalankan pekerjaannya berdasarkan suatu konsesi atau berdasarkan izin
(vergunning) yang diberikan oleh pemerintah;
yang bertindak ialah subjek hukum lain yang tidak termasuk administrasi negara dan yang
diberi subsidi pemerintah;
yang bertindak ialah pemerintah bersama-sama dengan subjek hukum lain yang bukan
administrasi negara dan kedua belah pihak itu tergabung dalam bentuk kerjasama (vorm
van samenwerking) yang diatur oleh hukum privat;
yang bertindak ialah yayasan yang didirikan oleh pemerintah atau diawasi pemerintah;
yang bertindak ialah subjek hukum lain yang bukan administrasi negara, tetapi diberi suatu
kekuasaan memerintah (delegasi perundang-undangan).

Sepanjang prinsip negara hukum, yaitu asas etmatigheid van bestuur, yang membawa
konsekuensi bahwa wewenang pemerintahan itu sudah ditentukan, masih dijadikan sendi
utama penyelenggaraan pemerintahan, maka tetaplah bahwa prinsip tindakan hukum
pemerintahan yang bersifat sepihak tersebut tidak dapat dikesampingkan, meskipun tugas-
tugas dan pekerjaan pemerintahan dapat dijalankan dengan cara kerja sama (samenwerking),
perjanjian (overeenkomst), perizinan (vergunning), konsesi (consessie), dan sebagainya.

1. Tindakan Hukum Kredit Likuiditas

Ditetapkannya kebijakan Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI) yang merupakan
salah satu pelaksanaan kebijakan umum Keputusan Sidang Kabinet Terbatas pada
tanggal 3 September 1997 yang telah dimengerti bahwa BLBI adalah dalam rangka
mengatasi krisis keuangan dan ekonomi yang sifatnya sistemik, BI telah menerapkan

89
 CDO (Cease and Decease Order) kepada bank penerima BLBI guna mengontrol
penggunaan dana dan mengurangi risiko.

Untuk memperkuat dan memperbaiki pelaksanaan kebijakan mengatasi krisis yang

sistemik sifatnya, pada pertengahan Oktober 1997 Pemerintah meminta bantuan IMF
dan ADB dalam rangka program penyehatan perbankan. Atas dasar hasil evaluasi dan
rekomendasi IMF yang dituangkan dalam Letter of Intent (LOI) antara Pemerintah RI dan
IMF menyarankan agar dilakukan likuidasi 16 bank tertentu.

Posisi akumulatif BLBI sampai dengan 31 Oktober 1997 telah mencapai Rp. 137,5
triliun. Setelah dilaksanakannya likuidasi 16 bank yang disepakati oleh Pemerintah atas
rekomendasi IMF pada awal November 1997 telah terjadi rush pada beberapa bank yang
kemudian mengalami kesulitan likuiditas dan BI telah menyalurkan BLBI sesuai dengan
kebijakan pokok yang telah ditetapkan sebelumnya.

Atas dasar surat persetujuan dari Menteri Sekretaris Negara kepada BI No. R-
183/M.Sesneg/12/1997, tanggal 27 Desember 1997 tentang konversi saldo debet dan
unsur BLBI lainnya menjadi SBPUK atas usul BI, maka Direksi BI telah mengambil
keputusan melalui SK Direksi No. 30/50/DIR/UK tanggal 30 Desember 1997 tentang
SBPUK. Alasan utama diterbitkannya SBPUK adalah agar bank yang akan diterbitkan
pada akhir tahun tidak berdampak rush dan mengamankan saldo debet diikat secara
hukum.

Meskipun berbagai upaya telah dilakukan, tetapi krisis ekonomi dan

keuangan/perbankan tetap berjalan dan bahkan makin meningkat. Posisi BLBI
akumulatif sampai dengan 31 Desember 1997 telah mencapai Rp. 48,8 triliun. Atas
keadaan yang makin buruk, kembali pemerintah RI meminta saran dan rekomendasi
dari IMF dan pada tanggal 15 Januari 1998 Presiden menandatangani LOI ke II dengan
IMF. Pada saat itu presiden menyatakan tidak akan melikuidasi bank lagi, tetapi
menganjurkan untuk melakukan merger dan penegasan tentang pentingnya bantuan
likuiditas bagi perbankan. Pada tanggal 21 Januari 1998 Pemerintah membentuk DPKEK
(Dewan Pemantapan Ketahanan Ekonomi dan Keuangan) yang dipimpin oleh presiden.
Pada tanggal 26 Januari 1998 pemerintah telah membentuk BPPN.

Tindakan hukum melalui Lembaga Superbody BPPN

Badan Penyehatan Perbankan Nasional (BPPN), dibentuk dengan Keppres No.27
Tahun 1998 tanggal 26 Januari 1998 yang mempunyai tugas pokok untuk mengawasi
bank yang tidak sehat, merestrukturisasi dan mengelola aset BLBI yang dipindahkan
dari BI dan yang didapat dari restrukturisasi. Landasan hukum pembentukan BPPN
tersebut adalah Keppres No. 26 Tahun 1998 tanggal 26 Januari 1998 tentang
Pelaksanaan Pemberian Jaminan oleh Pemerintah. Dalam pasal 5 Keppres No. 26
dinyatakan bahwa “pelaksanaan pemberian jaminan oleh Pemerintah sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 1 dan pasal 2 dilakukan oleh sebuah lembaga yang ditetapkan
dengan Keppres”. Di dalam Keppres No. 27 Tahun 1998 tentang Pembentukan BPPN,
menurut ketentuan pasal 3 ayat (2) b dinyatakan bahwa “penyerahan bank dalam
penyehatan oleh BI disertai pendelegasian kewenangan BI kepada BPPN untuk
melakukan tindakan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 37 ayat (2) UU No. 7 Tahun
1992 Tentang Perbankan termasuk penyelesaian utang yang pernah diberikan BI dalam
rangka bantuan likuiditas kepada Bank Dalam Penyehatan”.

Meskipun pembentukan BPPN melalui Keppres No. 27 Tahun 1998 pada tanggal 26
Januari 1998, tetapi pelaksanaan pemindahan tanggung jawab materiil tidak bisa
dilaksanakan pada saat yang bersamaan karena pemindahan tanggung jawab formil dan
90
materiil memerlukan pengaturan pelaksanaannya yang membutuhkan pentahapan
waktu dan kesiapan kelembagaan, baik di tingkat BPPN maupun pada tingkat BI sendiri.

Pada tanggal 11 Februari 1998 telah terjadi penggantian Gubernur BI dan

pengangkatan Direksi baru. Pada tanggal 14 Februari 1998 baru terjadi pemindahan
tanggung jawab 54 bank dari BI ke BPPN termasuk 3 bank BUMN dan 11 BPD dan pada
saat itu pula jumlah BLBI telah mencapai Rp. 80 triliun. Secara resmi pada tanggal 6
Maret 1998 Direktur BI dan ketua BPPN telah menandatangani SK Bersama No.
30/270/KEP/DIR dan No. 1/BPPN/1998 tanggal 6 Maret 1998, tentang Petunjuk
Pelaksanaan Pemberian Jaminan.

Pada tanggal 27 Maret 1998, BPPN menulis surat kepada BI dengan No.
S70/PROG/BPPN/1998 tentang saldo debet, fasdis I & II dan SBPUK bank-bank
penerima BLBI dialihkan menjadi tagihan BI kepada BPPN. Oleh karena pemberian BLBI
masih berlanjut, BI meminta tanggung jawab tagihan pengembalian BLBI kepada BPPN
dan BPPN menerbitkan surat untuk BI pada tanggal 2 April 1998 dengan No.
S185/PROG/BPPN/1998 yang menyatakan bahwa saldo debet bank setelah 1 April 1998
agar dialihkan sebagai tagihan BI kepada BPPN. Atas dasar proses seperti dikemukakan
sebelumnya, selanjutnya BI menerbitkan SK Direksi BI No. 31/2/Kep/Dir tanggal 3 April
1998 tentang “pendelegasian wewenang penjatuhan sanksi administratif menurut Pasal
52 dan 53 UU No. 7 Tahun 1992 tentang Perbankan dan BPPN”.

Fakta-fakta yuridis seperti diuraikan di muka menunjukkan bahwa tanggung jawab

formil dan materiil “pengelolaan dan pengawasan bank yang sakit”, yaitu yang telah
menerima BLBI, tetapi masih belum mampu beroperasi secara sehat sebanyak 54 bank
swasta nasional termasuk 3 bank BUMN dan 11 BPD berada di bawah tanggung jawab
BPPN. Sesuai dengan ketentuan UU No. 13 Tahun 1968 tanggung jawab pengelolaan
sistem perbankan secara keseluruhan tetap berada di tangan BI. Oleh karena itu,
meskipun pengelolaan dan pengawasan bank yang sakit itu telah dipindahkan kepada
BPPN, BI masih memberikan bantuan berupa langkah-langkah kebijaksanaan
pengamanan bersama dengan BPPN, antara lain dengan penerbitan SK bersama tentang
“petunjuk pelaksanaan pemberian jaminan tanggal 6 Maret 1998”. Demikian pula tentang
pendelegasian kewenangan penjatuhan sanksi yang dapat diberikan oleh BPPN kepada
bank-bank yang diserahkan kepadanya sesuai dengan UU No. 7 Tahun 1992 tentang
Perbankan, yang diberikan oleh BI dengan SK Direksi BI tanggal 3 April 1998 hanya
terbatas pada “kewenangan penjatuhan sanksi administrasi” saja.

Tentang pengakuan kewajiban dan tanggung jawab pengelolaan BLBI selanjutnya

berada di tangan Pemerintah, meminta kepada BI agar saldo debet, Fasdis I, Fasdis I
Repo, Fasdis II dan SBPUK bank-bank penerima BLBI supaya dialihkan dari BI kepada
BPPN. Demikian pula tentang tanggung jawab “saldo debet bank sesudah tanggal 1 April
1998” agar dialihkan sebagai tagihan BI kepada BPPN, yaitu melalui surat BPPN kepada
BI tanggal 2 April 1998.

Oleh karena situasi dan sebab-sebab lain yang mengakibatkan makin memburuknya
situasi kondisi pada saat itu antara lain jatuhnya Pemerintahan Soeharto pada 21 Mei
1998 telah terjadi 8 eskalasi BLBI untuk bank-bank di bawah BPPN yang meningkat
sangat besar, maka pada tanggal 10 Juli 1009, BI dan Pemerintah mengambil kebijakan
agar “pengawasan atau supervisi” (terhadap BBO dan BTO) bank-bank yang berada di
bawah BPPN diambil alih oleh BI kembali, sedangkan pengendalian/pengelolaannya
tetap berada di bawah BPPN.

91
 Peningkatan akumulasi BLBI pada bulan Juli 2008 pada saat itu mencapai jumlah Rp.
153,9 triliun yang sesudah pengambilalihan pengawasan atau supervisi oleh BI mula-
mula pada bulan Agustus 1998 naik menjadi Rp. 156,5 triliun, dan pada bulan-bulan
berikutnya telah menurun sampai pada akhir tahun 1998 menjadi Rp. 147,7 triliun, dan
pada 29 Januari 1999 telah berkurang menjadi Rp. 145,5 triliun.

Dalam upaya untuk memecahkan dan menyelesaikan masalah BLBI yang

menyangkut hubungan finansial antar pemerintah dan BI sesungguhnya telah terjadi
keputusan politik DPR RI tanggal 1 November 2000 yang kemudian ditindaklanjuti oleh
tim kerja yang dibentuk dan terdiri dari unsur pemerintah, BI, BPK dan Kejaksaan agung
yang kemudian dituangkan dalam dokumen: “Pokok-Pokok Kesepakatan Bersama antara
Pemerintah dan BI tanggal 17 November 2000”.

Prinsip-prinsip kesepakatan tersebut disusun mengacu kepada pengalaman negara-

negara lain yang pernah melaksanakannya. Prinsip yang telah dicapai dalam pokok-
pokok kesepakatan tersebut adalah bahwa :

2.1.1.1 Jumlah BLBI sebesar Rp. 144,536 triliun yang telah diganti dengan “Surat Utang
Pemerintah” yang telah disepakati oleh pemerintah dan BI melalui dokumen
“Persetujuan Bersama” pada tanggal 6 Februari 1999 dimana kewajiban bunga
atas surat utang itu tidak dibayar oleh pemerintah, diusulkan untuk diganti
dengan konsep “Perpetual Promisory Notes” (PPN) yang kemudian
disempurnakan menjadi “Redeemable Perpetual Notes” (RPN) dengan
mempertimbangkan “pembagian beban” (burden sharing) antara pemerintah dan
BI. Baik dalam PPN maupun RPN ditetapkan jangka waktu maupun tingkat bunga
yang merupakan pokok dalam “Promisory note” sebagai “surat janji bayar” yang
secara umum harus laku bila dijual di pasar modal atau pasar bebas.
2.1.1.2 Pembagian tanggung jawab (burden sharing) dimana dari utang BLBI sebesar Rp.
144.536 triliun, BI menanggung sebesar Rp. 24,5 triliun. Kesepakatan ini
ditindaklanjuti oleh BI dengan menerbitkan surat utang BI kepada pemerintah
sebesar Rp. 24,5 triliun yang kemudian pada tanggal 2 April 2001, kesepakatan
ini oleh Menteri Keuangan dimintakan pendapat dan konfirmasi Komisi IX DPR,
tetapi sampai saat ini konfirmasi itu belum diberikan.
2.1.1.3 Dengan memperhatikan saran dan pandangan Tim Ahli Internasional yang
dipimpin oleh Paul A. Volcker, maka dokumen PPN ataupun RPN supaya diganti
dengan Capital Maintenance Notes (CMN) untuk merestrukturisasi surat utang
BLBI sebesar Rp. 144,536 triliun ditambah Rp. 14,5 triliun untuk tambahan BLBI
sesudah Januari 1999. Dalam restrukturisasi utang ini, dengan
mempertimbangkan posisi kecukupan modal BI guna memperkuat permodalan
BI dalam jangka panjang diusulkan sebagai berikut :

Jumlah BLBI s/d 29 Januari 1999 Rp. 144,5 triliun

Tambahan BLBI 29 Jan – 17 Mei 1999 Rp. 14,5 triliun
Rp. 159,0 triliun
Sesuai kesepakatan Tim Kerja pada tanggal 17 November 2000,
BI menanggung Rp. 24,5 triliun
CMN yang diterbitkan (net) Rp. 134,5 triliun

Dalam jumlah CMN sebesar Rp. 134,5 triliun ini netto (bersih) dalam arti bahwa
tunggakan bunga pokok dan perhitungan indeksasi yang diberlakukan kepada Surat
Utang Pemerintah yang ada, tidak dikenakan. Di dalam CMN tidak diterapkan “jangka
waktu” dan “bunga” dengan alasan bahwa pelunasan pokok dan bunga tergantung pada
posisi perbandingan (rasio) modal BI terhadap kewajiban moneternya. Menurut Volcker,
92
tingkat rasio modal BI yang “aman” adalah sebesar 5% sampai dengan 8%. Apabila rasio
modal turun di bawah 5%, maka pemerintah wajib menutup kekurangan modal BI dari
APBN, sampai rasionya kembali menjadi 5%. Sebaliknya apabila rasio modal dengan
kewajiban moneternya di atas 8% akan digunakan untuk mengurangi atau melunasi
jumlah CMN yang masih outstanding. Konsep CMN ini masih mendapatkan reaksi yang
cukup kuat dari BPK sebagai auditor resmi BI dimana CMN yang tidak ada jangka waktu
dan tingkat bunga yang dikenakan, tidak akan laku dijual di pasar modal, sehingga nilai
CMN sebagai surat berharga dianggap tidak sesuai dengan prinsip akuntansi yang umum.

Kelembagaan krisis di Indonesia dalam arti struktur yang khususnya didirikan

untuk keperluan tersebut hanyalah Badan Penyehatan Perbankan Nasional (BPPN),
sementara lembaga-lembaga lain yang merupakan instansi pemerintah yang telah ada
seperti halnya Bank Indonesia dan Departemen Keuangan. Di samping BPPN yang
didirikan atas dasar Keputusan Presiden No. 27 Tahun 1998, terdapat beberapa bentuk
komite seperti Komite Kebijakan Sektor Keuangan (KKSK) yang dibentuk atas dasar
Peraturan Pemerintah No. 17 Tahun 1999 dan Dewan Pemantapan Ketahanan Ekonomi
dan Keuangan (DPEK) yang dibentuk atas dasar Keputusan Presiden No. 17 Tahun 1998.

DPEK dibentuk untuk mengendalikan dan mengawasi program reformasi dan

restrukturisasi ekonomi dan keuangan. Dewan yang diketuai oleh Presiden tersebut
khususnya dimaksudkan untuk memperlancar pelaksanaan program yang tertuang
dalam Letter of Intent II terhadap IMF yang ditandatangani oleh Presiden 15 Januari
1998. Setelah pembentukan DPEK, pada tanggal 26 Januari 1998, pemerintah
mengeluarkan dua keputusan penting, yaitu mengenai program penjaminan pemerintah
terhadap kewajiban bank umum, dan pembentukan BPPN. Namun, dalam perjalanan
penyelesaian krisis hingga pembubaran BPPN pada tahun 2004, DPEK tidak banyak
berperan. Selanjutnya, BPPN yang bertugas :

Melakukan pengadministrasian jaminan yang diberikan pemerintah kepada Bank Umum

sebagaimana dimaksud dalam Keputusan Presiden No. 26 Tahun 1998;
Melakukan pengawasan, pembinaan, dan upaya penyehatan termasuk restrukturisasi
bank yang oleh Bank Indonesia dinyatakan tidak sehat;
Melakukan tindakan hukum yang diperlukan dalam rangka penyehatan bank yang tidak
sehat sebagaimana dimaksud pada point b.

Tugas BPPN dalam Keputusan Presiden tersebut tidak diikuti dengan

kewenangannya yang jelas, sehingga kemudian dikeluarkan Keputusan Presiden No. 34
Tahun 1998 yang menguraikan sekurang-kurangnya sembilan hal, antara lain :
meminta pernyataan bank dalam penyehatan untuk menaati persyaratan praktik
perbankan yang sehat dan peningkatan kinerja bank;
meminta bank dalam penyehatan direksi, komisaris dan pemegang saham bank untuk
menandatangani segala dokumen yang bersifat mengikat;
meminta bank dalam penyehatan untuk mengajukan rencana perbaikan.

Selain sembilan wewenang tersebut, menurut Keputusan Presiden No. 34 Tahun

1998, kepada BPPN juga diberi tugas tambahan seperti mengambil alih pengoperasian
bank; menentukan tingkat kompensasi yang dapat diberikan kepada direksi, komisaris
dan karyawan bank; dan mengambil alih pengelolaan termasuk penilaian kembali
(reevaluasi) kekayaan yang dimiliki bank. Dengan demikian, kewenangan BPPN yang
dirumuskan dalam Keputusan Preseiden No. 34 Tahun 1998 sangat besar dan luas.

93
 Kedudukan BPPN yang disebutkan oleh Keputusan Presiden No. 27 Tahun 1998
bersifat di bawah Menteri Keuangan memberikan gambaran bahwa BPPN merupakan
lembaga pemerintah dan bertindak atas nama pemerintah. Kondisi tersebut di atas
sempat menimbulkan penilaian oleh berbagai kalangan bahwa BPPN merupakan badan
koalisi yudisial yang berada di bawah pemerintah, sehingga memberikan moral hazard
bahwa rentan untuk diintervensi oleh pemerintah untuk hal-hal yang kurang memenuhi
asas good governance. Pergantian ketua BPPN sebanyak dua kali atau tiga pemimpin
dalam kurun waktu satu tahun dan lebih lanjut keberadaan BPPN selama lima tahun
mengalami pergantian sebanyak enam orang Ketua BPPN merupakan salah satu praktik
yang mendukung saratnya intervensi dimaksud. Keberadaan BPPN kemudian diperkuat
dengan diadakannya pasal mengenai badan khusus dengan wewenang sebagaimana
halnya diembankan pada BPPN. Pasal tersebut mengisi amandemen Undang-Undang
Perbankan No. 7 Tahun 1992 sebagaimana diubah dengan Undang-Undang No. 10 Tahun
1998 yang disahkan pada bulan November 1998.
Dalam perjalanannya, BPPN kemudian lebih diarahkan mengemban misi untuk
memulihkan perekonomian melalui restrukturisasi bank-bank dan restrukturisasi uang
perusahaan serta mengoptimalkan pengembalian uang negara guna mengurangi beban
terhadap anggaran belanja negara. Misi yang cukup berat dan sarat dengan upaya
pengembalian aset negara tersebut membuat pemerintah mengeluarkan perubahan
kedua atas Peraturan Pemerintah No. 17 Tahun 1999 dengan Peraturan Pemerintah No.
99 Tahun 1999 yang antara lain menyebutkan bahwa untuk memperlancar pelaksanaan
tugas dan meningkatkan transparasi BPPN, dibentuk komite pengawas yang berfungsi
mengkaji strategi dan kebijakan BPPN agar sejalan dengan praktik-praktik yang berlaku
secara internasional dan memenuhi asas keterbukaan dan transparansi yang mengacu
pada ekonomi pasar serta melakukan evaluasi atas pelaksanaan BPPN guna memastikan
pelaksanaannya telah sesuai dengan prosedur yang telah ditetapkan BPPN. Bobot
kewenangan yang lebih dominan di bidang pengembalian aset negara semakin jelas
dengan dikeluarkannya Peraturan Pemerintah No. 63 Tahun 2001 yang mengalihkan
kedudukan, tugas, dan kewenangan Menteri Keuangan atas BPPN kepada Menteri Badan
Usaha Milik Negara (BUMN).
Kewenangan BPPN yang banyak sekali tersebut di atas khususnya yang
mendasarkan pada Peraturan Pemerintah No. 17 Tahun 1999 justru menjadi kendala
saat terjadi sengketa dan dibawa ke Pengadilan. Sementara para hakim berpandangan
bahwa kewenangan yang didasari oleh Undang-Undang akan memiliki kekuatan yang
lebih tinggi dibandingkan dengan kewenangan yang didasari oleh peraturan pemerintah,
sehingga dari kasus hukum yang dihadapi BPPN hanya sedikit sekali yang dimenangkan
perkaranya di pengadilan.88
Perjalanan perubahan dasar hukum pendirian dan dasar hukum kewenangan BPPN
sebagai lembaga yang penting dalam menyelesaikan krisis perbankan di Indonesia
memberikan pengaruh yang besar terhadap kualitas dan efektivitas pencapaian sasaran.
Perubahan yang cukup sering tidak saja dalam bentuk produk hukumnya, melainkan
pergeseran sasaran kewenangan serta strukturnya membawa efek ketidakkonsistenan
sekaligus menghambat penyelesaiannya.
Badan Penyehatan Perbankan Nasional (BPPN) dibentuk berdasarkan Keputusan
Presiden No. 27 Tahun 1998 dengan tugas pokok antara lain :

88
I Putu Gede Ary Suta dan Soebowo Musa. 2004. BPPN The End. Jakarta; Yayasan Sad Satria Bhakti, hal.
292
94
 Melakukan pengadministrasian jaminan yang diberikan pemerintah kepada Bank Umum
sebagaimana dimaksud dalam Keputusan Presiden No. 26 Tahun 1998. 89
Melakukan pengawasan, pembinaan, dan upaya penyehatan termasuk restrukturisasi bank
yang oleh Bank Indonesia dinyatakan tidak sehat.
Melakukan tindakan hukum lain yang diperlukan dalam rangka penyehatan bank yang tidak
sehat sebagaimana dimaksud pada butir 2.
Menurut Keputusan Presiden tersebut, kedudukan BPPN berada di bawah Menteri
Keuangan, dan keberadaannya sementara hingga tugasnya telah tercapai dan BPPN
dapat dibubarkan serta segala kekayaannya menjadi milik negara.

Pilihan kebijakan pemerintah terhadap kasus BLBI (Jilid Kedua) pasca-Inpres ini
telah menempatkan pihak pemerintah (Menteri Keuangan, diwakili oleh BPPN) dan
para obligor sebagai para pihak yang sederajat dalam perjanjian tersebut (MSAA,
MRNIA, APU, dan SKL) yang tunduk kepada rezim hukum perdata, khususnya Undang-
Undang Nomor 1 Tahun 1995 yang telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 40
Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas. Penempatan status hukum para pihak ini tidak
tepat dilihat dari substansi pokok dari apa yang menjadi kesepakatan di mana pihak
obligor merupakan pihak yang berutang kepada Negara, dan pihak pemerintah
merupakan pihak yang menuntut dipenuhinya pengembalian utang para obligor ini.
Posisi para pihak ini jelas tidak memiliki kesetaraan di muka hukum sehingga perjanjian
(MSAA, MRNIA, APU, dan SKL) bukan merupakan bentuk perjanjian murni bersifat
keperdataan, melainkan merupakan bentuk perjanjian yang bersifat memaksa
(dwangen overeenkomst ) atau bentuk perjanjian “semi keperdataan”. Padanan dalam
sistem hukum “Common Law” ialah bentuk “INJUNCTION”.90

Undang-Undang Perseroan Terbatas Tahun 2007 pasal 3 telah memasukkan ketentuan

bahwa :
pemegang saham perseroan tidak bertanggung jawab secara pribadi atas perikatan
yang dibuat atas nama perseroan dan tidak bertanggung jawab atas kerugian
perseroan melebihi saham yang dimiliki
akan tetapi ketentuan tersebut tidak diberlakukan jika dipenuhi empat keadaan yang
ditentukan secara alternatif, antara lain pemegang saham yang bersangkutan
baik langsung maupun tidak langsung dengan itikad buruk memanfaatkan
perseroan untuk kepentingan pribadi.
atau pemegang saham yang bersangkutan terlibat dalam perbuatan melawan hukum
yang dilakukan perseroan.
atau pemegang saham yang bersangkutan baik langsung maupun tidak langsung
secara melawan hukum menggunakan kekayaan perseroan, mengakibatkan
kekayaan perseroan menjadi tidak cukup untuk melunasi utang perseroan
Implementasi Perjanjian MSAA, MRNIA, APU, dan pemberian SKL berakhir dengan
ketidakmampuan para obligor melaksanakan isi perjanjian dengan pemerintah sehingga
para obligor telah melakukan wanprestasi atau default. Berdasarkan bukti-bukti laporan
BPK RI ternyata ketidakmampuan untuk menyelesaikan kewajiban tersebut disebabkan
89
Keppres ini mengenai jaminan kewajiban pembayaran Bank Umum atau Blanket Guarantee.

90Black Laws Dictionary (1996) hlm. 816 mendefinisikan: “A court order commanding or preventing an action”.
Perjanjian berdasarkan Inpres 2002 ini dapat digolongkan ke dalam, “preventive injunction” =an injuction
designed to prevent a loss or injury in the future”, atau dapat dimasukkan sebagai “preliminary injuction” = “A
temporary injunction issued before or during trial to prevent an irreparable injury from occurring before the court
has a chance to decide the case”. Bedanya dengan pola penyelesaian kasus BLBI, ialah bahwa injuction harus
ditetapkan oleh penetapan pengadilan, bukan oleh keputusan badan eksekutif.

95
 faktor tidak adanya itikad baik dari para obligor tersebut yang “didukung” oleh peranan
BPPN ketika itu sebagai lembaga pemerintah satu-satunya yang diberi mandat untuk
menyelesaikan aset-aset obligor yang tidak kooperatif. Itikad tidak baik para obligor
antara lain telah menjaminkan aset yang dinilai sangat rendah dibandingkan dengan
nilai kewajiban yang harus dilunasinya.
3. Penanganan Kasus BLBI Sebelum Terbentuknya KPK
Megaskandal itu bernama BLBI (Bantuan Likuiditas Bank Indonesia). Jumlahnya
tidak tanggung-tanggung yakni sedikitnya bernilai Rp 320 triliun! Tragisnya, kerugian
negara itu kini menjadi beban seluruh rakyat. Kenaikan pajak, harga bahan bakar minyak
(BBM), tarif dasar listrik (TDL). dan sebagainya merupakan dampak langsung dari
skandal mahadahsyat yang melibatkan konglomerat kakap semacam Om Liem (Liem
Sioe Liong alias Soedono Salim).

Lebih tragis lagi, tatkala hukum di Indonesia mulai ditegakkan, para penilep uang
rakyat lewat BLBI dan kredit yang melanggar batas maksimum pemberian kredit
(BMPK) justru masih melenggang bebas di luar negeri. Mereka seakan hidup tanpa dosa.
Bahkan, Soedono Salim dan Anthony Salim hingga kini belum diproses secara hukum.
Menghadap Kejaksaan Agung pun belum pernah mereka alami. Padahal, keduanyu
bertanggungjawab terhadap beban negara sebesar Rp. 52,7 triliun.

Total BLBI sedikitnya Rp. 320 triliun. Terdiri dari Rp. 175,3 triliun BLBI yang
diterima bank BUMN dan Rp. 144,5 triliun diterima 48 bank umum swasta nasional.
Bank pemerintah penerima BLBI adalah BRI Rp. 8,174 triliun, BNI Rp. 2,550 triliun, BTN
Rp. 1,453 triliun, dan empat bank yang tergabung dalam Bank Mandiri Rp. 163,195
triliun. Keempat bank yang menjadi cikal bakal Bank Mandiri adalah Bank Exim Rp.
101,847 triliun, Bapindo Rp. 40,396 triliun, Bank Bumi Daya (BBD) Rp. 11,279 triliun,
dan Bank Dagang Negara (BDN) Rp. 8,673 triliun.

Selama ini, pemerintah hanya memperhatikan BLBI senilai Rp. 144,5 triliun yang
diterima 48 bank umum swasta nasional. Bagaimana dengan BLBI sebesar Rp. 175,3
triliun yang diterima bank BUMN? Apakah tak ada debitor besar yang ikut bertanggung
jawab? Sangat mungkin, konglomerat orde baru seperti Soedono Salim, Usman
Admadjaja, Eka Tjipta Widjaja, dan Mochtar Riady ikut terlibat.

Presiden Center for Banking Crisis (CBC) Deni Daruri mengatakan, sebagian BLBI
yang diterima bank-bank pemerintah diberikan kepada sejumlah konglomerat. Cuma,
hingga saat ini, aliran BLBI itu ditutup-tutupi.

3.1. Beban Seluruh Rakyat

BLBI dalam jumlah besar yang sudah dikucurkan menjadi beban seluruh rakyat.
Karena untuk menutup BLBI itu, pemerintah menerbitkan obligasi yang pokok dan
bunganya dibayar APBN (Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara). Pada akhir Mei
2001, total obligasi yang diterbitkan pemerintah mencapai Rp. 655 triliun.

Dari dalam jumlah itu, obligasi yang diterbitkan untuk menutup BLBI yang sudah
dikucurkan ke 48 bank swasta sebesar Rp. 144,5 triliun, obligasi penjaminan sebesar
Rp. 73,78 triliun, obligasi kredit program Rp. 9,97 triliun, dan obligasi rekap (obligasi
yang diterbitkan untuk merekapitalisasi perbankan) sebesar Rp. 426,8 triliun. Pada
APBN 2001, bunga obligasi yang harus dibayar sekitar Rp. 61 triliun. Jumlah itu bisa
membesar lagi kalau suku bunga meningkat. Pada tahun- tahun akan datang, beban
obligasi akan terus membesar. Pada periode 2004-2009 bunga dan cicilan pokok
obligasi yang ditanggung APBN bisa mencapai Rp. 100 triliun pertahun.
96
 Dana Rp. 61 triliun untuk membayar bunga obligasi tahun 2001 bukanlah angka
kecil. Angka itu sekitar 33 persen dari total penerimaan pajak pada APBN 2001 atau 64
persen dari pajak penghasilan (PPh) tahun yang sama. Ulah sejumlah konglomerat,
bankir dan pejabat membuat seluruh rakyat ikut menderita. Karena seperti telah
dijelaskan, beban utang itu ditanggung oleh para pembayar pajak. Akibat bunga obligasi
yang begitu besar, biaya untuk pendidikan, kesehatan, perbaikan infrastruktur, dan
sebagainya tersedot. Pada tahun anggaran berjalan, pengeluaran pembangunan hanya
Rp. 46 triliun atau 75 persen dari bunga obligasi.

Kewajiban yang mencapai Rp. 655 triliun berupa obligasi itu hanya diimbangi oleh
aset sebesar Rp. 542 triliun yang kini dikelola Badan Penyehatan Perbankan Nasional
(BPPN). Aset itu terdiri atas aset finansial atau kredit sebesar Rp. 271 triliun, aset
nonfinansial Rp 8 triliun, aset yang diserahkan sembilan grup sebesar Rp. 112,8 triliun,
dan investasi pemerintah di bank rekap dan bank take over (BTO) sebesar Rp. 132
triliun.

Itu angka di atas kertas. Dalam realitas, nilai aset itu sangat rendah. Hingga April
2001, dana segar, hasil penjualan aset, yang diterima pemerintah baru sekitar Rp. 40
triliun atau 7,3 persen dari total nilai aset yang tercantum saat penyerahan. Angka
recovery rate ini masih sangat jauh dari harapan. Dalam UU No 25 Tahun 2000 tentang
Program Pembangunan Nasional (Propenas) 2000-2004 disebutkan. recovery asset
diupayakan optimal hingga 70 persen pada tahun 2004.

Bisakah recovery rate aset sebesar 70 persen tercapai? Kemungkinan besar tidak.
Karena aset yang dialihkan dari bank beku operasi (BBO)/bank beku kegiatan usaha
(BBKU) ke BPPN umumnya aset jelek dan tak semuanya didukung aspek legal. Pada
akhir Mei 2001, masyarakat dikejutkan oleh keterangan Badan Pemeriksa Keuangan
(BPK) yang menyatakan bahwa nilai aset yang diserahkan bank penerima BLBI hanya
sekitar Rp. 12 triliun atau 8,5 persen dari jumlah BLBI yang diterima 48 bank. Itu
berarti, pokok obligasi sebesar Rp. 144,5 triliun plus bunga harus ditutup oleh seluruh
rakyat lewat APBN.

Siapa penerima BLBI terbesar? Hasil audit BPK mengemukakan, pada awalnya,
penerima BLBI terbesar adalah Bank Central Asia (BCA) milik Soedono Salim. Tapi,
dalam perkembangan, sebagian dana BLBI itu bisa dikembalikan, sehingga pada 29
Januari 1999, posisi BLBI yang diterima BCA sebesar Rp. 26,6 triliun. Posisi BLBI
terbesar pada periode itu adalah Bank Dagang Nasional Indonesia (BDNI), yakni
sebesar Rp. 37 triliun. Peringkat ketiga dan keempat, adalah Bank Danamon Indonesia
sebesar Rp. 23 triliun dan Bank Umum Nasional (BUN) sebesar Rp. 12 triliun. BLBI
yang diterima BDNI, BCA, Danamon, dan BUN sebesar Rp. 98,7 triliun atau 68 persen
dari total BLBI yang dikucurkan ke 48 bank umum swasta.

3.2 Penyimpangan
Pada hasil audit BPK 31 Juli 2000 disebutkan, dari Rp. 144,5 triliun BLBI yang
dikucurkan ke 48 bank umum nasional itu, sebesar Rp. 138,4 triliun atau 96 persen
dinyatakan berpotensi merugikan negara, karena kurang jelas penggunaannya. Dari
jumlah itu, auditor resmi pemerintah itu menemukan penyimpangan Rp 84,8 triliun.

Yang mencengangkan, sebesar Rp. 22,5 triliun di antara BLBI yang menyimpang
itu digunakan untuk membiayai kontrak derivatif alias spekulasi valas. Pembelian
dolar AS besar -besaran tahun 1998 yang mcnghancurkan nilai rupiah hingga level
Rp. 16.000 per dolar AS, antara lain, dipicu oleh tindak spekulasi ini. Bank manakah
yang melakukan spekulasi valas dengan rupiah sebesar itu? Meski belum ada
97
 informasi yang jelas, yang pasti, langkah itu efektif diambil oleh pihak yang memiliki
akses tinggi ke pusat kekuasaan atau pengambil keputusan penting di bidang politik
dan ekonomi.

Audit yang dilakukan Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP)

terhadap 42 bank penerima BLBI, 17 Juli 2000, menemukan penyimpangan sebesar
Rp. 54,5 triliun, terdiri atas Rp. 53,4 triliun penyimpangan yang berindikasi tindak
pidana korupsi (TPK) dan tindak pidana perbankan (TPP) dan Rp. 1,159 triliun
penyimpangan non-TPK atau non-TPP. Penyimpangan non-TPK atau non-TPP adalah
perbuatan yang melanggar ketentuan berlaku, tapi tak masuk kategori TPK/TPP.

Penyimpangan BLBI paling besar, demikian hasil audit BPKP itu, adalah spekulasi
valas, membiayai ekspansi kredit, membayar kewajiban kepada pihak terkait, dan
sebagainya. Sangat patut diduga, sebagian besar BLBI itu justru masuk ke kantung
pribadi. Saat ini perusahaan boleh terancam bangkrut, tapi pengusaha justru kaya
raya.

Siapakah yang bertanggung jawab terhadap penyimpangan BLBI ? Tanggung

jawab tentu harus dituntut dari semua pihak yang terkait dengan penyaluran BLBI,
mulai dari pejabat BI hingga pengelola dan pemilik bank serta debitor. Sedang
kewajiban untuk mengembalikan BLBI adalah para pemegang saham mayoritas di
masing-masing bank. Untuk BLBI yang diterima BCA, misalnya, tanggung jawabnya
ada di tangan pemegang saham mayoritas, yakni Soedono Salim, Anthony Salim, dan
Andre Halim.

3.3 BLBI + BMPK

Selain BLBI, ada 12 grup usaha penerima BLBI yang sekaligus melanggar batas
maksimum pemberian kredit (BMPK) dengan total kewajiban sekitar Rp. 116 triliun.
Kewajiban keluarga Salim (pemegang saham BCA) mencapai Rp. 52,7 triliun, Sjamsul
Nursalim (BDNI) Rp. 28,4 triliun, Mohammad (Bob) Hasan (BUN) Rp. 6.159 triliun
dan Kaharuddin Ongko (BUN) Rp. 7,829 triliun, Usman Admadjaja (Danamon) Rp
12,322 triliun, Samadikun Hartono (Bank Modern) Rp. 2,314 triliun, Sudwikatmono
(Bank Surya dan Subentra) Rp. 1.874 triliun, Hashim Djojohadikusumo (Bank Pelita
dan Istismarat) Rp. 3.1 triliun, Andri Tedjadarma (Bank Centris) Rp. 735 miliar,
Dewanto Kurniwan dan Loyanto K (Bank Deka) Rp. 206 miliar, dan Hokianto (Bank
Hokindo) Rp. 347 miliar.

Selama periode September 1998 hingga April 1999, pemegang saham mayoritas
delapan bank penerima BLBI dan pelanggar BMPK sepakat dengan pemerintah
untuk menyelesaikan kewajiban mereka yang berjumlah total sekitar Rp 112 triliun.
Pemegang saham empat bank lainnya Pelita, Centris, Istismarat, dan Deka – tak
menandatangani kesepakatan.

Ada dua macam kesepakatan, yakni MSAA (master settlement and acquisition
agreement) dan MRNIA (master refinancing and noteassuances agreement).
Pemegang saham bank penerima BLBI dan pelanggar BMPK dipersilakan
menandatangani MSAA bila asetnya dinilai mampu menutup seluruh kewajiban. Para
penanda tangan MSAA adalah Soedono Salim dan Anthony Salim, Sjamsul Nursalim,
Bob Hasan, dan Sudwikatmono. Pada klausul MSAA disebutkan, dengan
menandatangani penyerahan aset, mereka dilepaskan dari tuntutan pidana (release
and discharge).

98
 Jika aset yang diserahkan dinilai tak mencukupi para pemegang saham bank
penerima BLBI yang sekaligus debitor pelanggar BMPK itu tak boleh
menandatangani MSAA, melainkan MRNIA. Pada naskah perjanjian MRNIA
disebutkan, para penanda tangan harus menyerahkan personal guarantee dan
menyatakan kesediaan untuk menyerahkan tambahan aset jika nantinya aset yang
sudah diserahkan tak mencukupi atau di bawah kewajiban.

Lewat penandatanganan MSAA dan MRNIA itu, para pemegang saham bank dan
pelanggar BMPK berjanji menyerahkan aset dengan nilai total sekitar Rp. 111 triliun.
Ternyata, nilai aset sebesar itu hanya di atas kertas. Saat ini nilai aset pimpinan
empat grup usaha yang bertanggungjawab atas BLBI dan BMPK itu hanya separuh.
Aset Salim, misalnya, hanya ditaksir sekitar Rp. 20 triliun. Itu sebabnya, pada
penanda tangan MSAA kini digugat. Ahli hukum Kartini Mulyadi dan Fred Tumbuan
telah memberikan rekomendasi untuk meninjau ulang MSAA. Disarankan agar para
penanggung jawab diwajibkan menyerahkan tambahan aset dan personal guarantee
dan tak dilepaskan dari tuntutan hukum.

Banyak pihak ragu, apakah benar Salim tak memiliki kekayaan untuk melunasi
semua kewajibannya? Jika hanya mampu membayar Rp. 20 triliun, siapakah yang
harus menanggung sisa beban utang Salim yang berjumlah Rp. 32,7 triliun? Haruskah
rakyat yang sebagian besar miskin dan menderita menanggung beban utang
konglomerat orde baru itu?. Salim kini berada di luar negeri, antara lain Singapura.
Dari sana. Dia mengendalikan bisnis di Indonesia, khususnya mengatur pembelian
kembali aset-asetnya yang ada di BPPN lewat tangan perusahaan asing dan lokal.

Menurut perhitungan seorang pakar, dengan memperoleh BLBI Rp. 52,7 triliun
pada saat kurs Rp. 2.500 per dolar AS, Salim sesungguhnya memiliki dana di atas Rp.
200 triliun. Kekayaan Salim sangat besar. Kedekatannya dengan Soeharto membuat
Salim mampu memanfaatkan berbagai kebijakan untuk meraih untung di pasar
valas.91 Dengan dananya yang besar, Salim bisa berbuat apa saja, termasuk membeli
kembali asetnya yang ada di BPPN dan mempengaruhi elite politik.
3.4 Masih Bebas
Jumlah BLBI dan pelanggaran BMPK yang begitu besar tak luput dari unsur pidana.
Namun, alangkah menyedihkan, hingga saat ini, baru beberapa orang yang dijadikan
tersangka dan cuma satu yang dipidana, yakni Hendrawan Haryono. Hukuman bagi mantan
wakil presdir Bank Aspac itu dinilai terlalu ringan, yakni penjara satu tahun dan denda Rp
500 juta. Padahal, akibat ulahnya, negara dirugikan Rp. 583 miliar.

Pihak yang saat ini dalam status tersangka sehubungan dengan kasus BLBI adalah tiga
pejabat BI (Heru Supraptomo, Hendro Budiyanto, dan Paul Sutopo) dari sejumlah
pengusaha, antara lain Sjamsul Nursalim, Samadikun Hartono, Kaharudin Ongko, mantan
Komisaris PT BUN Iryanto Ongko, dan mantan Dirut PT Bank Dewaruci, dsb.

Sjamsul dan Ongko kini tahanan rumah. Untuk menjalani pengobatan, Sjamsul
diperkenankan ke luar negeri, dan sempat dirawat di Tokyo. Untuk keperluan pengusutan,
Jaksa Agung Baharudin Lopa menginstruksikan Sjamsul untuk segera kembali ke Tanah Air
agar proses hukum bisa dilanjutkan.

Pertanyaan terbesar, mengapa cuma Sjamsul dan sejumlah pengusaha dan bankir?
Bukankah Salim juga punya dosa, bahkan jauh lebih besar dari siapa pun? Mengapa

91
Tim Humanika , Megaskandal Ekonomi Indonesia,penerbit Humanika , jakarta 2001
99
 Soedono Salim dan Anthony Salim dibiarkan bebas di luar negeri? Bukankah utang
keduanya yang tak bisa ditutup oleh aset mencapai Rp. 32 triliun lebih? Bukankah MSAA
harus segera direvisi?

BLBI adalah megaskandal yang kurang mendapat perhatian memadai dari DPR dan para
penegak hukum. Padahal, dengan mengefektifkan proses hukum terhadap para peneriman
BLBI dan pelanggar BMPK, uang negara yang dapat diselamatkan bisa mencapai puluhan
triiliun. Pada masa sulit ini, kenaikan harga BBM dan tarif listrik mestinya bisa ditunda
andai puluhan triliun dana BLBI bisa dikembalikan.

Sebenarnya Kasus Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI) berasal dari upaya
pemerintah bersama Bank Indonesia untuk mencegah dan mengatasi krisis perbankan
nasional sehubungan dengan krisis keuangan dunia yang terjadi dalam kurun waktu 1997
dan 1998. Pemerintah dan Bank Indonesia sepakat untuk mengucurkan bantuan ini sebesar
Rp. 143 triliun kepada perbankan nasional. Dalam pelaksanaannya ternyata pengucuran
tersebut diberikan juga kepada bank nasional yang tidak sehat atau di bawah NPL yang
ditetapkan oleh Bank Indonesia sendiri. Begitu pula penerimaan dana BI oleh para obligor
(pemilik bank) tidak sesuai atau bahkan bertentangan denngan tujuan peruntukannya,
antara lain dana tersebut digunakan untuk membayar utang, menambah aset bank, dan ada
yang ditransfer ke LN hingga negara.

Laporan Audit BPK 22 Juli 2000 menyatakan telah terjadi penyimpangan sebesar Rp.
54.5 triliun dari Rp. 106 triliun BLBI yang diberikan kepada 10 Bank Beku Operas dan 32
bank beku kegiatan usaha. Pada 5 Agustus 2000, laporan audit final BPK menyatakan
terdapat potensi kerugian Negara sebesar Rp. 138,4 triliun dari Rp. 144,5 triliun BLBI yang
dikucurkan; dan BPK juga menyatakan terjadi penyimpangan penggunaan dana BLBI
sebesar Rp. 84,4 triliun oleh 48 bank penerima, dan sekitar Rp. 34,7 triliun (25%) dana
BLBI yang telah dipertanggung-jawabkan.92

Terhadap kasus penyimpangan dana BLBI telah terdapat Putusan Mahkamah Agung RI
dalam kasus tiga direksi Bank Indonesia yang telah dijatuhi hukuman dan seorang Gubernur
BI (yang memperoleh SP3 Kejaksaan Agung) dan beberapa obligor telah dijatuhi putusan
MA yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap.

Namun terhadap penyelesaian kasus BDNI (SYN) dan BCA (AS) pemerintah memilih
penyelesaian secara keperdataan dengan diterbitkannya Instruksi Presiden (Inpres) Nomor
8 Tahun 2002 yang merujuk kepada landasan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2000
tentang Propenas. Kebijakan pemerintah mengeluarkan Inpres ini dilandaskan kepada
pertimbangan perlu adanya kepastian hukum dan perlindungan hukum terhadap obligor
yang dinilai kooperatif. Atas dasar pertimbangan tersebut ditetapkan perjanjian MSAA,
MRNIA, APU, dan SKL.

Keganjilan Inpres tersebut terdapat pada amar penetapan, khusus Butir Keempat, yang
menegaskan dan memerintahkan kepada Kepolisian dan Kejaksaan untuk menghentikan
penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan sesuai dengan ketentuan perundang-undangan
yang berlaku. Amar: Inpres butir keempat bermaksud untuk mencegah penyidik dan
penuntut umum melakukan tugas dan wewenangnya yang diberikan undang-undang
kepada kedua instansi tersebut karena model penyelesaian keperdataan tengah dilakukan.
Kelemahan penetapan Inpres dalam kaitan penyelesaian kasus BLBI, pertama, telah
bertentangan dengan asas-asas hukum umum berlakunya hukum pidana (Undang-Undang
Pidana) dan hukum perdata (Undang-Undang Keperdataan). Asas hukum umum dimaksud

Marwan Batubara cs, “Merampok Harta Negara”

100
 ialah, bahwa jika terhadap suatu perbuatan yang termasuk ke dalam rumusan unsur suatu
delik (tindak pidana korupsi), dan penerapan wewenang proses penyidikan dan/atau
proses penuntutan sedang dilaksanakan, maka proses penyelesaian melalui hukum
keperdataan harus dihentikan dan menunggu proses hukum pidana diselesaikan. Pola
penyelesaian berbarengan (bersamaan) dalam pemberlakuan dua model hukum tersebut
hanya dapat terjadi dalam sistem hukum Common Law , sebagaimana telah diterapkan
dalam kasus O.J. Simpson yang dituduh telah melakukan pembunuhan terhadap istrinya.
Berangkat dari penerapan asas hukum umum ini, jelas bahwa penyelesaian model Inpres
2002 tersebut merupakan penyimpangan terhadap pemberlakuan asas hukum umum
dimaksud atau tidak taat asas. Kelemahan kedua, dari pola penyelesaian Inpres 2002 ialah,
penempatan Inpres sebagai sarana hukum dalam bentuk Undang-Undang (KUHAP dan UU
Kepolisian, dan UU Nomor 3 Tahun 1971 Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi) jelas
bertentangan dengan asas lex superior derogate lege inferiori (undang-undang yang lebih
tinggi menyampingkan UU yang lebih rendah kedudukannya). Asas ini, merupakan wujud
dari penerapan teoriStufenbau Theory (Hans Kelsen) yang merupakan asas hukum umum
dalam bidang hukum tata negara dan telah dianut secara universal terutama di dalam
negara yang menganut sistem Civil Law System.

Bertolak dari analisis hukum tersebut, maka penerbitan Inpres 2002 untuk penyelesaian
kasus BLBI (BDNI dan BCA) jelas bertentangan dengan asas hukum umum tersebut (UU
KUHAP dan UU Nomor 3 Tahun 1971), sehingga secara hukum Inpres tersebut sepanjang
mengenai amar putusan butir keempat, ialah batal demi hukum (van rechts nieteg) karena
bertentangan dengan UU di atasnya, yaitu Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1981 tentang
Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana (KUHAP) dan Undang-Undang lainnya (UU
Nomor 2 Tahun 2004 tentang Kepolisian RI, dan UU Nomor 16 Tahun 2004 tentang
Kejaksaan).

Konsekuensi hukum dari bunyi amar Inpres tersebut, maka pihak kepolisian dan
kejaksaan telah menghentikan langkah pro-justisia terhadap kasus BLBI terhitung sejak
diterbitkannya Inpres (2002). Pihak Kejaksaan Agung RI dengan Surat Keputusan Jaksa
Agung RI (MA RAHMAN) 14 Juni 2004 telah mengeluarkan SP3 terhadap kasus obligor, SYN
dari BDNI. Penghentian proses penyelidikan, penyidikan, dan/atau penuntutan tersebut
merupakan bentuk intervensi terhadap langkah pro-justisia di dalam penyelesaian kasus
BLBI.

4. Tindakan Represif Dengan Hukum Pidana BLBI

Fungsi dan peranan hukum pidana dalam kaitan dengan kasus BLBI merupakan
ultimatum remedium; fungsi dan peranannya selaku the last resort instrument jika sarana
hukum perdata tidak mampu menyelesaikan kasus BLBI. Telah terbukti dari fakta ini, bahwa
para obligor telah tidak dapat menyelesaikan kewajibannya, sehingga negara mengalami
kerugian (dana BLBI tidak dapat dikembalikan) senilai Rp. 134 triliun dari nilai Rp. 146
triliun yang seharusnya diterima negara. Laporan final audit BPK Tahun 2002 telah
menyatakan bahwa terjadi potensi kerugian negara sebesar Rp. 134 triliun. Laporan BPK
tersebut merupakan entry point untuk melaksanakan fungsi dan peranan hukum pidana
sebagai the last resort instrument yang dipandang dapat secara tegas menyelesaikan kasus
BLBI karena para obligor tidak beritikad baik untuk melaksanakan kebijakan pemerintah
sebagaimana dicantumkan dalam Inpres Nomor 8 Tahun 2002. Sarana hukum pidana yang

101
 tepat untuk menyelesaikan kasus BLBI yaitu, Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana
Korupsi dan Tindak Pidana Pencucian Uang. 93

Tindak lanjut optimalisasi peranan dan fungsi hukum pidana dalam penyelesaian kasus
BLBI terletak pada masalah lembaga penegak hukum yang berwenang dan dapat dipercaya
untuk tujuan tersebut karena Kejaksaan Agung pernah melakukan penyidikan terhadap kasus
BDNI (BLBI) SYN pada 2002 dan kemudian dikeluarkan SP3 pada 14 Juni 2004 oleh Jaksa
Agung MA Rachman dengan merujuk kepada Inpres Nomor 8 Tahun 2002. Kejaksaan Agung
di bawah Hendarman Supanji berusaha (kembali) melakukan penyelidikan (bukan
penyidikan) terhadap kasus BDNI (BLBI) SYN, pada 2006, dan kemudian diumumkan kepada
publik pada 2008 bahwa Kejaksaan Agung tidak melanjutkan penyelidikan atas kasus BDNI
ini dengan pertimbangan, tidak ditemukan unsur melawan hukum dalam kasus BLBI
sehubungan dengan kebijakan Inpres ini dan kerugian negara disebabkan karena fluktuasi
nilai aset sehubungan dengan keadaan perekonomian negara. Namun, kemudian tidak lama
setelah pengumuman Kejaksaan Agung ini, KPK telah menangkap basah UTG, Ketua Tim BLBI
(Kasus BDNI) yang menerima uang sebesar US$ 600.000 dari ART, seorang kepercayaan SYN
(BDNI). Di dalam pemeriksaan sidang Pengadilan Tipikor untuk terdakwa ART telah
terungkap pembicaraan pertelepon antara UTG dan ART, antara ART dan KYR (mantan
Jampidsus) dan pembicaraan antara UUS (Jamjatun) dan ART, dan inisiatif Jamintel untuk
mennagkap ART pada saat KPK melakukan penangkapan terhadap ART. Berdasarkan fakta di
persidangan atas nama terdakwa ART tampak telah ada skenario dari petinggi Kejaksaan
Agung ini untuk “menyelamatkan” ART dari penangkapan KPK. Pihak Kejaksaan Agung
(Jamdatun dan Jamintel) membantah adanya skenario ini. Fakta persidangan dalam perkara
terdakwa ART dan UTG sampai saat ini telah menunjukkan secara jelas dugaan kuat
keterkaitan antara pemberian sejumlah uang oleh ART kepada UTG dan tidak dilanjutkannya
penyelidikan oleh Kejaksaan Agung yang telah diumumkan kepada publik.

Putusan Pengadilan Negeri Jakarta Selatan dalam kasus pra-peradilan terhadap SP3
Kejaksaan Agung dan diperintahkan untuk membuka kembali kasus BDNI ini. Jaksa Agung
mengajukan keberatan kepada Pengadilan Tinggi; sampai saat ini belum ada putusan PT
terhadap keberatan Jaksa Agung. Keberatan yang diajukan oleh Jaksa Agung terhadap
keberatan Jaksa Agung. Keberatan yang diajukan oleh Jaksa Agung terhadap putusan pra-
peradilan Pengadilan Negeri Jakarta Selatan dalam kasus SP3 BDNI/SYN justru ganjil dan
tidak masuk akal sekalipun Kejaksaan Agung memiliki alasan hukum sesuai dengan UU.
Keberatan yang diajukan Kejaksaan Agung tersebut telah mengandung “konflik kepentingan”
secara kelembagaan karena di satu sisi, berdasarkan UU Kejaksaan, fungsi, peranan dan tugas
Kejaksaan Agung, yaitu mewakili kepentingan negara, tetapi dengan pengajuan keberatan
oleh kejaksaan agung dalam putusan pra-peradilan atas kasus SP3, kasus BDN/SYN,
Kejaksaan Agung mewakili kepentingan negara atau kepentingan SYN/BDNI (?) Dalam
konteks SP3 yang bersifat kontroversial ini, maka secara implisit pengajuan keberatan
Kejaksaan Agung atas putusan praperadilan oleh Pengadilan Negeri Jakarta Selatan, secara
psikologis mencerminkan bahwa Kejaksaan Agung tetap pada pendirian awal
mempertahankan SP3 atas kasus BDNI/SYN yang telah tidak beritikad baik dan tidak
kooperatif terhadap negara (melarikan diri ke luar negeri), tidak memenuhi panggilan

Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 yang diubah dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang
Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, pasal 2, menegaskan tiga unsur yang harus dipenuhi untuk menyatakan
bahwa suatu perbuatan merupakan tindak pidana korupsi, yaitu (1) unsur melawan hukum; (2) unsur
memperkaya diri sendiri, orang lain, atau korporasi; dan (3) merugikan perekonomian dan keuangan negara.
Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2002 yang diubah dengan Undang_Undang Nomor 25 Tahun 2003 tentang
Tindak Pidana Pencucian Uang, menegaskan bahwa hasil tindak pidana korupsi merupakan tindak pidana
pencucian uang jika dilakukan dengan sengaja menempatkan, menyamarkan, dan/atau mengintegrasikan ke
dalam rekening seseorang di bank.
102
 Kejaksaan Agung dengan alasan yang direkayasa; melakukan penyuapan terhadap pejabat
Kejaksaan Agung yang tengah dilangsungkan persidangannya.

Berdasarkan fakta tersebut, dapat ditarik kesimpulan, pertama, Kejaksaan Agung tidak
memiliki kapabilitas dan kredibilitas untuk menangani kasus BDNI/SYN atau kasus BLBI
lainnya; dan kedua, bahwa KPK harus segera melakukan pengambilalihan kasus BDNI/SYN
dan kasus BLBI lainnya sesuai dengan Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang KPK.
KPK sudah seharusnya proaktif melakukan proses penyelidikan untuk tujuan
pengambilalihan atas kasus BDNI (SYN) dari Kejaksaan Agung terhitung sejak proses
persidangan kedua terdakwa, UTG dan ART. Landasan hukum pengambilalihan tersebut telah
diatur dalam Pasal 68jo. Pasal 9 huruf d, jo. Pasal 8 UU Nomor 30 tahun 2002. 94 Ketiga,
pengambilalihan kasus BLBI (BDNI/BCA) oleh KPK untuk memulihkan kewibaan pemerintah
Indonesia in case lembaga penegak hukum itu sendiri termasuk Kejaksaan Agung di hadapan
publik, baik dalam maupun di luar negeri.

Isi ketentuan pasal 68 UU Nomor 30 Tahun 2002: “Semua tindakan penyelidikan, penyidikan, dan
penuntutan tindak pidana korupsi yang proses hukumnya belum selesai pada saat terbentuknya KPK,
dapat diambil alih (kalimat positif/perintah) oleh KPK berdasarkan ketentuan sebagaimana dimaksud
dalam pasal 9.”
Isi ketentuan pasal 9 UU Nomor 30 tahun 2002: “Pengambilalihan penyelidikan dan penuntutan
sebagaimana dimaksud dalam pasal 8, dilakukan oleh KPK dengan alasan (antara lain), penanganan tindak
pidana korupsi mengandung unsur korupsi.”
Isi pasal 8 huruf d UU Nomor 30 Tahun 2002: “(2) Dalam melaksanakan wewenang sebagaimana
dimaksud pada Ayat (1), KPK berwenang juga mengambil alih penyidikan atau penuntutan terhadap
pelaku tindak pidana korupsi yang sedang dilakukan oleh kepolisian atau kejaksaan.”
103
104
 BAB IV
TINJAUAN YURIDIS HUBUNGAN BANK INDONESIA DENGAN PEMERINTAH DAN PRINSIP-
PRINSIP HUKUM PIUTANG NEGARA

A. Pengertian Umum Peraturan Perundang-undangan

Konsep kewenangan negara sebagai tugas kewajiban negara dengan tujuan yang hendak
dicapai dalam sistem perundang-undangan dikenal adanya teori perundang-undangan yang
di dalamnya merupakan penjabaran sistem norma yang berisi keharusan dan larangan
berintikan keadilan, Bagir Manan95 menjelaskan bahwa beberapa prinsip dalam ajaran tata
urutan peraturan perundang-undangan, yaitu:
a. Peraturan perundang-undangan tingkat lebih rendah harus bersumber atau memiliki
dasar hukum dari suatu peraturan perundang-undangan dengan tingkat lebih tinggi.
Isi atau materi muatan peraturan perundang-undangan tingkat lebih rendah tidak boleh
menyimpang atau bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih
tinggi dibuat tanpa wewenang (onbevoegd) atau melampaui wewenang (deternement de
pouvoir).

Menurut Bagir Manan, peraturan perundang-undangan adalah kaidah hukum tertulis

yang dibuat oleh pejabat yang berwenang atau lingkungan jabatan yang berwenang dan
berisi aturan-aturan tingkah laku yang bersifat abstrak dan mengikat secara umum.
Peraturan yang dibuat oleh pejabat yang berwenang (ambtsdrager), misalnya Peraturan
Pemerintah dan Peraturan Menteri. Peraturan yang dibuat oleh lingkungan jabatan
(organ),96secara teoretis, tata urutan peraturan perundang-undangan dapat dikaitkan
dengan ajaran Hans Kelsen mengenai Stufenbau des recht atau debierarchy of law yang
berintikan bahwa kaidah hukum merupakan suatu susunan berjenjang dan setiap kaidah
hukum yang rendah bersumber dari kaidah yang lebih tinggi.

Menurut teori murni tentang hukum, hukum tidak lain dari sistem hukum positif yang
dibuat penguasa. Hukum positif ini dapat berupa peraturan perundang-undangan sebagai
kaidah umum ( general norm) dan kaidah-kaidah yang terjadi karena putusan hakim sebagai
kaidah khusus (individual norm). Norma secara umum dibedakan antara norma hukum
publik dan norma hukum privat. Tujuan penormaan dalam tata urutan perundangan adalah
untuk menjamin adanya kepastian hukum atas sikap tindak adil dan benar didalam
hubungan antara warga masyarakat.

Vander Viles I.C mengemukakan bahwa suatu regulasi perlu memperhatikan asas-asas
pembentukan peraturan yang baik, yaitu beberapa asas penting dalam mewujudkan
kepastian hukum antara lain:97

Asas Lex Superiori Derogat Legi Inferiori yang berarti peraturan perundang-undangan yang
lebih tinggi tingkatannya mengalahkan peraturan perundang-undangan yang lebih
rendah tingkatannya.
Asas Lex Posterior Derogat Legi Priori, yaitu peraturan perundang-undangan yang baru
mengalahkan peraturan perundang-undangan yang lama.
Asas Lex Spesialis Derogat Legi Generale yang berarti peraturan perundang-undangan yang
bersifat khusus mengalahkan peraturan perundang-undangan yang bersifat umum.

Manan, Bagir. 2003. Teori Dan Politik Konstitusi. Yogyakarta : FH UII Press, hal.212

Ibid 216

Purnadi Purbacaraka, et.al. 1989. Perundang-undangan dan Jurisprudensi. Bandung: Citra Aditya Bakti, hal.
12
105
 d. Azas Non Retro Actif yang berarti asas yang melarang adanya peraturan perundang-
undangan yang berlaku surut.

Peraturan perundang-undangan yang telah dibuat sesuai dengan asas-asas hukum yang
baik harus dilaksanakan secara konsekuen karena apabila peraturan perundang-undangan
yang telah baik tidak dijalankan secara benar, maka hal tersebut akan menyebabkan penguasa
bersifat sewenang-wenang, atau apabila dilaksanakan secara apatis akan menjadikan
peraturan perundang-undangan itu tidak efektif. 98 Dan salah satu sifat yang melekat pada
peraturan perundang-undangan adalah sifat otoriter dari rumusan-rumusan peraturannya,
maka seharusnya peraturan perundang-undangan dituangkan dalam bentuk yang lebih jelas,
sehingga tidak memerlukan interprestasi. Peraturan yang berkaitan dengan pengurusan dan
penyelesaian piutang negara perbankan adalah Undang-Undang Perbankan, Undang-Undang
Keuangan Negara dan Undang-Undang Badan Usaha Milik Negara.
B. Peran Dan Wewenang Departemen Keuangan dan Bank Indonesia
1. Peran dan Wewenang Departemen Keuangan
Sebagaimana halnya yang terdapat di semua negara, Menteri Keuangan adalah
menteri yang memimpin Departemen Keuangan yang merupakan anggota kabinet dari
pemerintah dan bertanggung jawab di bidang pengelolaan keuangan dan fiskal negara
yang bersangkutan. Departemen Keuangan merupakan institusi pemerintah yang
bertanggung jawab untuk membentuk dan menentukan kebijakan fiskal atau kebijakan
yang diambil oleh pemerintah di dalam mengadakan barang dan jasa untuk keperluan atau
kebutuhan negara dan bagaimana cara pemerintah membiayai kebutuhan tersebut.
Kebijakan fiskal dilakukan melalui dua sarana, yaitu pajak dan pinjaman, dengan tujuan
utama kebijakan fiskal adalah menjaga kestabilan antara public spending dan public
borrowing. Selain kebijakan fiskal, Departemen Keuangan juga merupakan bagian sistem
keuangan Indonesia karena Departemen Keuangan mewakili pemerintah dalam
memberikan perizinan dan melakukan pengawasan terhadap lembaga keuangan. Hal-hal
yang terkait dengan lembaga keuangan meliputi struktur maupun operasinya berada di
bawah kewenangan Departemen Keuangan. Oleh karena itu, seluruh lembaga keuangan
bukan bank sepenuhnya diatur dan diawasi oleh Departemen Keuangan, sementara bank-
bank diatur dan diawasi oleh Bank Indonesia. Sebelum krisis merebak pada tahun 1997-
1998, Undang-Undang No. 7 Tahun 1992 tentang Perbankan mengatur bahwa mengenai
perizinan seperti pemberian dan pencabutan izin usaha bank dilakukan oleh Menteri
Keuangan, di samping itu juga memiliki peran antara lain :
1. Kebijakan Penyelesaian Piutang Negara BLBI
Peranan Departemen Keuangan dalam penyelesaian krisis perbankan amat besar
yang dalam hal ini dilaksanakan oleh Direktorat Jenderal Lembaga Keuangan. Selain
pengaturan dan pengawasan, Departemen Keuangan menentukan dalam penetapan
bank-bank yang mendapatkan rekapitalisasi, penentuan besarnya nilai rekapitalisasi
bagi masing-masing bank, program penjaminan pemerintah, dan penerbitan obligasi
dalam kaitan dengan penyelesaian krisis dimaksud. Dalam pelaksanaannya,
Departemen Keuangan membawahi Badan Penyehatan Perbankan Nasional (BPPN). 99

Maria Frida Indrati Soeparto dalam Ernawati M. Pelaksanaan Undang-Undang dan Penegakan Hukum, dikutip
dari Kusumaniastuti, Peranan Hukum dalam penyelesaian Krisis perbankan di Indonesia, hal. 52
Departemen Keuangan yang memberikan persetujuan hampir setiap proses yang dilaksanakan oleh BPPN,
termasuk penyediaan dana dalam program jaminan, seperti yang dikemukakan oleh I Putu Gede Ari Suta dan
Soebowo Musa dalam BPPN The End. September 2004. Jakarta: Yayasan Sad Satria Bhakti, hal.. 308-309.
106
 Secara rinci, peranan Departemen Keuangan di dalam penetapan kebijakan
perbankan tertuang di dalam Undang-Undang Bank Sentral No. 13 Tahun 1968.
Pemerintahdalam hal ini Departemen Keuangan merupakan pimpinan dari Dewan
Moneter dan merupakan sekretariat dari Dewan Moneter. Sementara itu, menurut Pasal
16 Undang-Undang No 7 Tahun 1992 izin usaha Bank Umum dan Bank Perkreditan
Rakyat diberikan oleh Menteri Keuangan setelah mendengar pertimbangan Bank
Indonesia. Untuk mendapatkan izin usaha, Bank Umum maupun BPR wajib memenuhi
persyaratan, baik tentang struktur organisasi, permodalan, kepemilikan, keahlian di
bidang perbankan, maupun kelayakan rencana kerja, serta hal-hal lain yang ditetapkan
oleh Menteri Keuangan, dan ketentuan-ketentuan lain yang tertuang di dalam peraturan
pemerintah.

Undang-Undang No. 7 Tahun 1992 tentang Perbankan memisahkan dengan tegas

fungsi Bank Sentral dengan pemerintah khususnya dalam pengawasan bank.
Departemen Keuangan menetapkan modal minimum untuk mendirikan bank,
sementara Bank Indonesia melakukan pembinaan dan pengawasan kepada bank. Dalam
kaitannya dengan kondisi bank yang dapat membahayakan kondisi sistem perbankan,
Menteri Keuangan dapat mencabut izin usaha bank dan memerintahkan direksi bank
untuk melikuidasi bank dimaksud. Tindakan ini dapat dilakukan setelah mendapatkan
usul dari Bank Indonesia, setelah melakukan tindakan-tindakan, seperti:
pemegang saham menambah permodalan;
pemegang saham mengganti dewan komisaris dan/atau direksi;
bank menghapusbukukan kredit yang macet dan memperhitungkan kerugian bank
dengan modalnya;
bank melakukan merger atau konsolidasi dengan bank lain;
bank dijual kepada pembeli yang bersedia mengambil alih seluruh kewajiban, serta
mengambil tindakan-tindakan lain sesuai dengan ketentuan perundang-
undangan yang berlaku.

Apabila direksi bank tidak mengindahkan permintaan Menteri Keuangan untuk

melikuidasi bank, setelah mendengar pertimbangan dari Bank Indonesia, Menteri
Keuangan dapat meminta kepada pengadilan untuk melikuidasi bank yang
bersangkutan. Untuk lebih jelasnya dapat dilihat bagan di bawah ini:

107
 Presiden

kabinet termasuk Menteri keuangan

Gubernur Bank perdagangan
Menteri keuangan Menter

Indonesia Gubernur Bank Indonesia

(sbg sekretariat
Dewan Moneter)

Dewan Moneter

Bank Indonesia

Perbankan

Gambar 4.1. Posisi Departemen Keuangan era 1968-1998

Pada bagan di atas, dapat dijelaskan bahwa Dewan Moneter terdiri dari Menteri
Keuangan sebagai Ketua, Menteri Perdagangan sebagai anggota, dan Gubernur Bank
Indonesia sebagai anggota. Dewan Moneter menetapkan kebijakan moneter dan Bank
Indonesia melaksanakan kebijakan yang telah ditetapkan. Apabila pada Undang-Undang
No. 7 Tahun 1992, masih terdapat pemisahan yang tegas antara Bank Indonesia dan
Departemen Keuangan, sedangkan pada amandemennya dengan Undang-Undang No.
10/1998 fungsi Menteri Keuangan khususnya di dalam memberikan izin terhadap
pendirian bank baru beralih ke pimpinan Bank Indonesia. Peranan Menteri Keuangan
menjadi erat dengan keberadaan BPPN sebagaimana di dalam Pasal 37 A. 100

Krisis perbankan akibat krisis moneter pada pertengahan 1997 yang lalu
semulanya terbatas, tetapi pada akhirnya menjadi sistemik, sehingga Pemerintah
Indonesia kemudian melibatkan bantuan IMF, Bank Dunia, dan Asian Development Bank,
atau ADB. Ketiga institusi ini bekerjasama menelaah kondisi serta merumuskan strategi
untuk membantu sektor keuangan.101 Menyikapi krisis moneter yang terjadi dan

Pasal 37A ayat (1) Undang-Undang No. 7 Tahun 1992 sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang No. 10
Tahun 1998 menyebutkan, apabila menurut penilaian Bank Indonesia terjadi kesulitan perbankan yang
membahayakan perekonomian nasional, atas permintaan Bank Indonesia, pemerintah setalah berkonsultasi
kepada DPR RI dapat membentuk badan khusus yang bersifat sementara dalam rangka penyehatan perbankan;
ayat (2), Badan khusus sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) melakukan program penyehatan terhadap bank-
bank yang ditetapkan dan diserahkan oleh Bank Indonesia kepada Badan dimaksud; ayat (3), Dalam
melaksanakan program penyehatan terhadap bank-bank, badan khusus sebagaimana dimaksud dalam ayat (1)
mempunyai wewenang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 37 ayat (1) serta wewenang lain; ...... ayat (7), Badan
khusus sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) wajib menyampaikan laporan kegiatan kepada Menteri Keuangan.

Telaahan dilakukan terhadap 92 bank dari 238 bank yang ada, karena 92 bank ini dianggap menguasai 85% aset
perbankan nasional. Depresiasi rupiah pada saat itu disertai sentimen negatif pada masyarakat belum sepenuhnya
menyebabkan krisis perbankan menjadi sistemik. Krisis yang terjadi pada bank-bank pemerintahpun
108
 kemudian berimbas kepada krisis perbankan nasional, pemerintah pada masa itu
mengambil langkah-langkah sebagaimana disebutkan di bawah ini :
0 Keputusan Presiden pada sidang Kabinet terbatas bidang Ekuwasbang (ekonomi
keuangan pengawasan pembangunan) dan Prodis (program disiplin) pada 3
September 1997 memerintahkan kepada Menteri Keuangan RI dan Gubernur Bank
Indonesia untuk mengambil langkah-langkah, antara lain :
0 Bank nasional yang sehat, tetapi mengalami kesulitan likuiditas untuk sementara
dibantu;
1 Bank-bank yang nyata-nyata tidak sehat, supaya diupayakan penggabungan atau
akuisisi dengan bank-bank lain yang sehat. Jika upaya ini tidak berhasil, bank
dilikuidasi sesuai dengan peraturan perundangan yang berlaku dengan
mengamankan semaksimal mungkin deposan, terutama deposan kecil.
1 Keterangan pemerintah mengenai gejolak rupiah dan upaya untuk mengatasinya
yang disampaikan di depan Sidang Paripurna DPR RI tanggal 16 September 1997
antara lain menyebutkan pada butir 8, konsolidasi dan penyehatan perbankan akan
terus dilanjutkan. Dalam rangka ini studi mengenai rencana merger bank-bank
pemerintah yang sedang dalam penyelesaian akan ditindak-lanjuti secepatnya.
Demikian pula rencana merger atau akuisisi bank-bank swasta diharapkan akan
berlanjut. Bank-bank yang benar-benar dalam keadaan yang tidak sehat dan tidak
dapat diatasi dengan cara merger atau akuisisi akan dilukuidasi, dengan
mengamankan sejauh mungkin para deposan, terutama deposan kecil.
Surat Mensesneg yang ditujukan kepada Gubernur Bank Indonesia dengan Nomor R-
183/M.Setneg/12/1997 tanggal 27 Desember 1997 antara lain menyebutkan: Bapak
Presiden menyetujui saran Direksi Bank Indonesia untuk mengganti saldo debet
bank yang ada harapan sehat dengan SBPUK.

Pada dasarnya, kebijakan pemerintah yang dikeluarkan pada 3 September 1997 ini
bertujuan untuk mempertahankan adanya kondisi perbankan nasional yang sehat, kuat,
dan kredibel, serta mempertahankan berfungsinya sistem pembayaran. Dalam
pelaksanaan kebijakan tampak tidak terdapat koordinasi yang lancar, termasuk dalam
pelaksanaan Bantuan Likuiditas Bank Indonesia atau BLBI, kegiatan penyehatan bank,
maupun likuidasi perbankan secara transparan. Hak tersebut menambah gejolak yang
menghilangkan kepercayaan masyarakat dan akibatnya terjadi arus penarikan dana
masyarakat yang sangat besar dan menyulitkan perbankan.

Pengambilalihan BLBI oleh pemerintah dalam bentuk penerbitan Surat Utang Negara
sebesar Rp. 144,5 triliun sebagai konsekuensinya menyebabkan pemerintah memiliki
bank-bank penerima BLBI secara mayoritas. Surat utang tersebut diterbitkan oleh
Menteri Keuangan pada tanggal 25 September Tahun 1998 sebesar Rp. 80 triliun dengan
Nomor SU-001/MK/1998, dan sebesar Rp. 64,5 triliun pada tanggal 8 Februari Tahun
1999 dengan Nomor SU-003/MK/1999. Pengalihan hak tagih BLBI dilakukan pada
tanggal 6 Februari 1999 ketika Menteri Keuangan atas nama pemerintah dan Gubernur
Bank Indonesia menandatangani persetujuan bersama tentang pengalihan dan
penyerahan hak tagih BLBI dari Bank Indonesia kepada Pemerintah.

Dengan persetujuan tersebut, pemerintah dalam hal ini BPPN mengambil alih hak
tagih (cessie) terhadap bank-bank penerima BLBI dari Bank Indonesia, yang dilakukan
pada tanggal 29 Januari Tahun 1999.102 Meskipun telah terdapat penerbitan surat utang

dianggap masih manageable akibat adanya penyesuaian fiskal,dan hampir sebagian besar bank-bank swasta
mengalami modal positif.
102
Setelah terjadinya cessie, jaminan BLBI yang diberikan bank-bank penerima BLBI dialihkan oleh Bank
Indonesia kepada BPPN berupa aset pemilik bank dan harta yang terkait dengan 33 Bank dalam
109
 negara yang disertai dengan pengalihan hak tagih, penyelesaian beban kewajiban
tersebut tidak berjalan lancar, baik dari segi keuangan maupun dari segi pembahasannya
di DPR. Hal tersebut disebabkan oleh hasil audit investigasi Badan Pemeriksa Keuangan
atau BPK pada akhir Desember 1999, yang pada pokoknya mengemukakan bebarapa hal
dari penyaluran BLBI oleh Bank Indonesia yang tidak sesuai dengan ketentuan-
ketentuan yang ada.103 Di lain pihak, Bank Indonesia menanggapi hasil audit investigasi
BPK tersebut dengan mengemukakan bahwa pada pokoknya tindakan penyediaan BLBI
tersebut tetap berada dalam koridor kebijakan pemerintah dan telah melakukan
penegakan ketentuan secara konsisten. Misalnya, kebijakan pemerintah untuk tidak
melakukan stop kliring atau penutupan bank dan pengenaan transaksi stop kliring
terhadap bank bermasalah secara serentak dalam kondisi krisis yang dapat
menimbulkan kepanikan masyarakat.

Ketidaksesuaian pendapat antara pemerintah dan Bank Indonesia yang ditengahi

oleh DPR tersebut cukup berlarut yang tercermin dari mulai Kesepakatan tanggal 17
November 2000 hingga Keputusan Komisi IX DPR RI tanggal 3 Juli 2003. Beberapa inti
kesepakatan tersebut antara lain adalah sebagai berikut :

Kebijakan BLBI adalah kebijakan pemerintah yang dirumuskan bersama Bank Indonesia
dalam masa krisis, kemudian dilaksanakan oleh Bank Indonesia dalam upaya
menyelamatkan sistem moneter dan perbankan, serta perekonomian secara
keseluruhan yang antara lain berdasarkan petunjuk-petunjuk dan putusan-putusan
presiden dalam Sidang Kabinet Terbatas Bidang Ekkuwasbang dan Prodis tanggal 3
September Tahun 1997.
Penyelesaian beban BLBI memperhatikan kemampuan anggaran pemerintah dengan
sedapat mungkin meringankan beban APBN baik dalam jangka pendek maupun jangka
panjang sekaligus memperhatikan kondisi keuangan Bank Indonesia yang memadai
dalam jangka panjang.
Masalah hukum yang timbul karena dugaan penyimpangan penyaluran, penerimaan, dan
penggunaan dana BLBI agar ditindaklanjuti oleh aparat penegak hukum.

Pengambilalihan tagihan BLBI oleh pemerintah dalam hal ini Departemen Keuangan
dengan bentuk penerbitan Surat Utang Negara tersebut merupakan tindakan
kelembagaan yang memadai, yaitu biaya penanggulangan krisis yang sistemik menjadi
biaya fiskal, dan tindakan tersebut diawali oleh pelaksanaan penyediaan dana oleh Bank
Indonesia yang berfungsi sebagai Lender of Last Resort dalam arti luas.

Namun, ketidaksepakatan yang berlarut dalam rangka penyelesaian pembagian

beban biaya yang ditimbulkan dari BLBI tersebut menunjukkan bahwa dasar kebijakan

penyehatan (10 Bank Beku Operasi, 5 bank Take Over , dan 18 bank dalam Penyehatan atau BBKU). Selain
itu juga di cessie-kan hak tagih terhadap 15 Bank Dalam Likuidasi atau BDL tidak termasuk Bank
Andomeda. Jaminan pribadi dan jaminan perusahaan yang diserahkan nilainya Rp 132,3 triliun atau
99,8% dari total BLBI yang diterima bank-bank tersebut yang nilainya mencapai Rp 132,6 triliun.
Sementara jumlah BLBI untuk BDL adalah sebesar Rp.11,9 triliun. Diuraikan dalam “Mengurai Benang
Kusut BLBI” Edisi II, Satgas BLBI, Jakarta November 2003, hlm.91 -93

103Dengan berlakunya Undang-Undang Bank Indonesia yang baru, yaitu Undang-Undang No. 23 Tahun 1999,
secara spesifik dalam Pasal 59 dan Pasal 61 diatur bahwa BPK pemeriksaan khusus (due diligence) terhadap
Bank Indonesia apabila diminta DPR. Pada triwulan IV Tahun 1999, BPK menyatakan tidak dapat menyakini
kebenaran jumlah nominal BLBI yang dapat dibebankan kepada pemerintah.BPK memberi opini disclaimer (tak
memberikan pendapat) terhadap laporan keuangan Bank Indonesia. DPR kemudian menegaskan BPK untuk
melakukan audit investigasi terhadap Bank Indonesia dengan surat tanggal 6 Januari Tahun 2000. Ibid, h. 55-87.
110
 yang menjadi acuan dalam melaksanakan BLBI tidak jelas. Contohnya adalah pendapat
BPK dalam hasil audit investigasi yang mengemukakan bahwa Bank Indonesia tidak
tegas dan lemah dalam menjalankan ketentuan dan pengenaan sanksi (vide Surat Direksi
No. 30/50/Dir/UK tanggal 30 Desember 1997), sehingga mengakibatkan bank
diperbolehkan ikut proses kliring walaupun telah mengalami saldo debet. Sementara itu,
Bank Indonesia berpendapat bahwa Bank Indonesia dan pemerintah dihadapkan pada
permasalahan yang dilematis, yaitu antara penutupan bank-bank yang dapat
mengakibatkan runtuhnya sistem perbankan karena efek domino dengan kegiatan
ekonomi atau memberikan bantuan likuiditas kepada bank-bank yang akhirnya
membebani keuangan.

Bank Indonesia berdalih bahwa pernyataan pemerintah dalam Letter of Intent

tanggal 15 Januari 1998 yang mengemukakan bahwa untuk memulihkan kepercayaan
masyarakat dan guna menyelamatkan sistem perbankan nasional, Bank Indonesia
terpaksa membantu bank-bank dengan menyediakan bantuan likuiditas. Dengan
demikian, pembahasan ini merupakan petunjuk mengenai bentuk kelemahan dalam
peranan kelembagaan yang mempengaruhi kelancaran penyelesaian krisis perbankan di
Indonesia.

2. Kebijakan Program Penjaminan Pemerintah

Amanat yang dituangkan dalam Keputusan Presiden tanggal 3 September 1997
yang diberikan kepada Menteri Keuangan dan Bank Indonesia menunjukkan bahwa
tanggung jawab pemerintah yang dikepalai oleh presiden dengan Dewan Moneter
pelaksanaannya diteruskan pada masa Menteri Keuangan dan Bank Indonesia. Namun,
tidak ada prosedur dan mekanisme operasional yang jelas dalam mengatur hubungan
kerja antara DPK-EKKU, Dewan Moneter termasuk Bank Indonesia, dan Departemen
Keuangan terutama mengenai sistem pengawasan pelaksanaan kebijakan.

Pada periode Oktober sampai dengan Desember 1997 dalam rangka mengatasi
kesulitan ekonomi moneter yang melanda Indonesia termasuk dan tidak terbatas pada
restrukturisasi perbankan nasional, IMF ikut berperan aktif dalam menentukan langkah-
langkah kebijakan yang ditempuh pemerintah. 104 Namun usul paket kebijakan yang
kemudian diimplementasikan itu justru makin memperburuk kondisi perbankan. 105

Bantuan IMF ini diikuti dengan pinjaman hampir sebesar 43 miliar dolar AS, 23 miliar dolar untuk
pinjaman awal, sedangkan hampir 20 miliar dolar AS untuk pinjaman cadangan. Pinjaman awal terdiri dari
10 miliar dolar AS dari IMF, 4,5 juta dolar AS dari Bank Dunia, 3,5 juta dolar AS dari ADB dan 5 miliar dolar
AS lagi dari sumber-sumber Indonesia lainnya. Sementara itu, sumber pinjaman cadangan adalah
pinjaman dari enam negara (walaupun pinjaman yang bersumber dari negara-negara yang disebut second
line of defense ini tidak pernah direalisasi)
Paket IMF sendiri terdiri dari dua komponen yaitu :
Panduan yang berisi garis-garis besar target kebijakan ekonomi makro (pertumbuhan ekonomi, tingkat
inflasi, defisit neraca berjalan, dan keseimbangan fiskal)
Panduan garis besar kebijakan reformasi ekonomi yang mencakup perdagangan, investasi institusi
keuangan dan infrastruktur pasar.
Sementara itu, paket kebijakan perbankan, pemerintah Indonesia dengan IMF menyepakati
beberapa paket kebijakan termasuk di dalamnya kebijakan terhadap lima puluh bank, yang merefleksikan
34,3% dari sistem perbankan, penutupan 16 bank swasta kecil, yaitu :
a. meningkatkan pengawasan, khuusnya pada elemen-elemen kunci seperti lukuiditas dan foreign
exposure bagi 6 bank swasta terbesar;
b. rencana rehabilitasi, bagi 7 bank swasta kecil dengan pangsa pasar 0,7 persen yang memiliki
permasalahan serius termasuk kebutuhan akan modal;
111
 Selanjutnya, pada tanggal 27 Januari 1998 pemerintah mengeluarkan tiga langkah
penyelamatan darurat perbankan sekaligus memberikan komitmen pemerintah untuk
membayar ongkos restrukturisasi perbankan, yaitu sebagai berikut:
Semua deposan dan kreditur bank nasional dijamin pemerintah.
Membentuk badan khusus bernama Badan Penyehatan Perbankan Nasional di bawah
naungan Menteri Keuangan dengan masa operasi lima tahun. Badan ini selanjutnya
bertugas mengambil alih dan melakukan program penyehatan terhadap bank yang
bermasalah dan mengelola kredit macet dari bank yang masuk ke dalam program
penyehatan.
Mengajukan struktur dan pola pengelolaan restrukturisasi korporasi paket kebijakan ini
membawa dampak positif. Nilai Rupiah terus menguat menjadi Rp. 10.000 per dolar dan
terus menguat. Dana pihak ketiga pun kembali ke sistem perbankan.

Pada saat yang bersamaan pemerintah pun memutuskan untuk memberikan

batasan terhadap tingkat suku bunga deposit (batas maksimum suku bunga penjaminan)
untuk meminimalkan moral hazard akibat dikeluarkannya blanket guarantee. Melalui
Surat Keputusan Direksi Bank Indonesia No. 30/199/KEP/DIR tanggal 12 Februari 1008,
54 bank umum swasta ditempatkan dalam program penyehatan di BPPN, tetapi pada
saat itu BPPN belum efektif beroperasional, sehingga 54 bank-bank tersebut baru dapat
diserahkan tanggal 4 April 1998.
Krisis moneter dan pencabutan izin usaha enam belas bank pada pertengahan dan
akhir tahun 1997 telah menyebabkan merosotnya kepercayaan masyarakat dalam dan
luar negeri terhadap mata uang rupiah dan perbankan nasional yang ditandai dengan
penarikan dana masyarakat secara besar-besaran dari sistem dan tidak diterimanya L/C
dari perbankan nasional oleh perbankan luar negeri. Dalam rangka memulihkan
kepercayaan masyarakat dalam dan luar negeri, pemerintah mengeluarkan kebijakan
untuk menjamin kewajiban pembayaran bank umum bagi nasabah dan kreditur dalam
dan luar negeri yang diwujudkan dalam bentuk pengeluaran ketentuan :
0 Keputusan Presiden No. 26 Tahun 1998 tanggal 26 Januari 1998 tentang Kewajiban
Pembayaran Umum; dan
1 Keputusan Menteri Keuangan No. 26/K/MK.017/1998 tanggal 28 Januari 1998 tentang
Persyaratan dan Tata Cara Jaminan Pemerintah terhadap Kewajiban Pembayaran Bank
Umum.106

conservatorship bagi 3 bank, yang mengalami kebutuhan modal paling parah (dengan pangsa pasar hanya
0,1 persen), dan penundaan pembahasan terhadap 6 bank pembangunan daerah yang tidak solvent
dengan pangsa pasar 0,4 persen), yang harus menunggu pembahasan dengan pemerintah daerah
pemilik DPD;
mentransfer aset yang baik dari bank pemerintah yang bermasalah (dengan pangsa pasar 9,6 persen)
kepada bank pemerintah lainnya serta melakukan merger terhadap kedua bank dimaksud;
mengambil langkah-langkah rehabilitasi terhadap 10 bank swasta yang tidak solvent (dengan pangsa
pasar 3%) yang mendapat bantuan dari bank Indonesia, serta meningkatkan akselerasi modalnya agar
menjadi solvent;
melakukan langkah penutupan kepada 16 bank swasta yang sangat tidak solvent (dengan pangsa pasar 2,5
%) dengan memberikan proteksikepada deposan kecil.

I Putu Gede Ary Suta, Soebowo Musa, Membedah Krisis Perbankan : Anatomi Krisis dan Penyehatan
Perbankan, 2003. Menurutnya, pengumuman penutupan enam belas bank belum disertai dengan
penyempurnaan kelembagaan, legal, dan kerangka aturan yang pada saat itu juga sedanag dalam proses
penyempurnaan
Sebagaimana telah diuraikan dalam Bab II.C.1 Program Penjaminan Pemerintah (blanket guarantee),
kedua ketentuan merupakan bagian yang mengatur penjaminan terhadap nasabah dan kreditor dalam
112
 Program penjaminan pemerintah atau blanket guarantee ini dilaksanakan oleh
BPPN dan Bank Indonesia sebagaimana didasarkan pada ketentuan Surat Keputusan
Bersama Direksi Bank Indonesia dan Ketua BPPN NO. 30/270/KEP/DIR dan No.
1/BPPN/1998 tanggal 6 Maret 1998 tentang Petunjuk Pelaksanaan Pemberian Jaminan
Pemerintah terhadap Kewajiban Pembayaran Bank Umum. Keikutsertaan bank dalam
program penjaminan ini bersifat wajib atau compulsary, kecuali bank campuran boleh
tidak mengikuti program penjaminan dengan syarat bank asing pemegang saham bank
yang bersangkutan telah memberikan jaminan yang sama kepada nasabah atau
krediturnya. Peranan Departemen Keuangan dalam hal ini adalah menyediakan dana
program penjaminan yang semula berasal dari dana talangan Bank Indonesia kemudian
diganti oleh Departemen Keuangan mewakili pemerintah dengan menerbitkan Surat
Utang Negara. Jumlah dana sebesar Rp. 53,8 triliun dimuat dalam Surat Utang Negara No.
SU-004/MK/1999 tanggal 28 Mei 1999. Untuk mengatasi krisis yang terjadi, pemerintah
mengeluarkan beberapa kebijakan, di antaranya member jaminan atas seluruh
kewajiban pembayaran bank, termasuk simpanan masyarakat (blanket guarantee). Hal
ini ditetapkan dalam Keputusan Presiden Nomor 26 Tahun 1998 tentang Jaminan
Terhadap Kewajiban Pembayaran Bank Umum dan Keputusan Presiden Nomor 193
Tahun 1998 tentang Jaminan Terhadap Kewajiban Pembayaran Bank Perkereditan
Rakyat.

Pemerintah juga melakukan restrukturisasi dan rekapitulasi perbankan untuk

memperbaiki kinerja perbankan dan memperkuat struktur permodalan bank yang
menelan biaya luar biasa besar. Bergulirnya kebijakan blanket guarantee terbukti
menumbuhkan kembali kepercayaan masyarakat terhadap industri perbankan. Di sisi
lain, kebijakan ini membebani keuangan negara dan menimbulkan moral hazard, yakni
insentif bagi banker atau nasabah untuk mengambil risiko yang lebih besar karena
adanya penjaminan simpanan.

Munculnya pertimbangan untuk tetap menjaga kepercayaan masyarakat dan

meminimalkan dampak negatif blanket guarantee mendorong pemerintah menetapkan
secara bertahap pengurangan lingkup penjaminan dan hanya akan memberikan jaminan
terhadap simpanan dalam jumlah terbatas (limited guarantee). Sebagai implementasinya,
pada 22 September 2004, ditetapkan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2004 tentang
Lembaga Penjaminan Simpanan (LPS). LPS dirancang sebagai satu unsur penting dalam
jarring pengaman sistem keuangan (financial safety net) yang merupakan praktek
terbaik di banyak negara untuk memelihara sistem perbankan.

LPS berfungsi menjamin simpanan nasabah dan turut aktif dalam memelihara
stabilitas sistem perbankan sesuai dengan kewenangannya. Fungsi penjaminan
diejawantahkan dengan melakukan pembayaran klaim penjaminan aats simpanan
nasabah bank yang dicabut izinnya dan menunjuk tim likuidasi untuk membereskan aset
dan kewajiban bank tersebut.

Sementara itu, fungsi turut aktif memelihara stabilitas sistem perbankan yang
diwujudkan melalui upaya menyelamatkan atau penyehatan bank gagal yang tidak
berdampak sistemik maupun yang tidak berdampak sistemik (bank resolution).
Keputusan menyelamatkan atau tidak menyelamatkan bank gagal tidak berdampak
sistemik ditetapkan LPS. Salah satu pertimbangannnya didasarkan pada perhitungan

negeri, sedangkan bagian yang mengatur penjaminan terhadap kreditor luar negeri dimuat dalam
Keputusan Presiden No. 24 Tahun 1998 tanggal 23 Januari tentang Jaminan Pembayaran Pinjaman Luar
Negeri, dan Kepuutusan Presiden No. 120 Tahun 1998 tanggal 12 Agustus 1998 tentang Jaminan atas
Pinjaman Luar Negeri dan atau atas Pembiayaan Perdagangan Internasional yang dilakukan oleh Bank.
113
 biaya yang lebih rendah (lower cost test) antara menyelamatkan bank tersebut dengan
membayar klaim penjaminan.

Selain itu, keputusan untuk menyelamatkan bank gagal yang berdampak sistemik
ditetapkan dan diserahkan oleh Komite Koordinasi yang terdiri dari Menteri Keuangan,
Gubernur Bank Indonesia, dan Ketua Dewan Komisioner. LPS selanjutnya bertindak
sebagai pelaksana dalam penyelamatan bank gagal yang telah diputuskan berdampak
sistemik. Dalam upaya penyelamatan bank gagal, LPS berwenang mengambil alih dan
menjalankan segala hak dan wewenang pemegang saham termasuk RUPS; menguasai,
mengelola, dan menjual/mengalihkan aset bank; melakukan penyertaan modal
sementara; serta mengalihkan manajemen pada pihak lain.

LPS mempunyai jangka waktu penyelamatan paling lama empat tahun untuk bank
tidak berdampak sistemik dan lima tahun untuk bank gagal yang berdampak sistemik.
Selanjutnya LPS wajib menjual seluruh saham bank yang tidak berdampak sistemik
mulai pada tahun kedua, dan tahun ketiga untuk bank yang berdampak sistemik secara
terbuka dan transparan. Dalam hal LPS telah membayar klaim penjaminan simpanan
nasabah bank yang dicabut izinnya, LPS mempunyai hak untuk menggantikan posisi
nasabah penyimpan tersebut (hak subrogasi) dalam pembagian hasil likuidasi bank.
Pemberian kewenangan dan hak tersebut dimaksudkan untuk mengoptimalkan tingkat
pemulihan (recovery rate) bagi LPS sehingga keberlangsungan program penjaminan
simpanan dapat terus dijaga.

Keberadaan LPS sejalan dengan Arsitektur Perbankan Indonesia (API) yang

bertujuan menciptakan sistem perbankan nasional yang kuat, bertumbuh, dan sehat.
Fungsi LPS dalam menjamin simpanan nasabah bank maupun melakukan penyelamatan
bank gagal merupakan bagian penting dalam Pilar ke-6 API. Selain itu, peran LPS dalam
mendukung stabilitas sistem perbankan berkontribusi mendorong pertumbuhan
perekonomian nasional dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat.

Sebagian besar negara yang terkena krisis perbankan menerapkan blanket

guarantee sebagai upaya untuk merestrukturisasi industri perbankannya dengan cara
mempengaruhi sensitivitas risiko bank yang akan memberikan insentif pada
pengelolaan bank secara pruden. Di antara empat negara, seperti Indonesia, Thailand,
Korea Selatan dan Malaysia yang melaksanakan blanket guarantee pada saat krisis
perbankan tahun 1997-1998, Thailand dan Korea Selatan langsung menunjukkan efek
yang positif ketika program tersebut diterapkan, sementara Indonesia tidak seketika
demikian karena program tersebut baru diterapkan setelah setengah tahun krisis
tersebut berlangsung.107

Di Indonesia, masyarakat khususnya nasabah penyimpan dana belum memperoleh

kejelasan ketika diumumkan Keputusan Presiden mengenai blanket guerantee, bagian
mana-mana saja yang dijamin dan lembaga mana yang akan melaksanakannya, sehingga
program penjaminan pemerintah tersebut tidak langsung memperoleh respons yang
positif. Hal yang sama terungkap dalam hasil audit investigasi BPK yang
mempermasalahkan bahwa BPPN dan Bank Indonesia tidak memanfaatkan program
penjaminan dimaksud dalam rangka meng-cover kewajiban bank yang jatuh tempo dan
dibiarkan dibayar melalui proses kliring.108 Sementara itu, Bank Indonesia dan BPPN

107
Seperti juga digambarkan oleh Kaoru Hosono et.al..Banking Crises, Deposit Insuranse and Market Dicipline:
Lesson from the Asian Crisse, RIETI Discussion Paper Series 05E-029 Thid Draf 27 October 2005, Japan

Mengurai Benang Kusut, op.cit..hal. 83-85

114
 mengemukakan bahwa setelah dikeluarkan Keputusan Presiden No. 26 Tahun 1998,
pemerintah belum memiliki ketentuan pelaksanaan, sehingga pembayaran kewajiban
bank dilakukan melalui proses kliring.

Uraian tersebut di atas, di samping menunjukkan kelemahan yang ditimbulkan dari

dasar kebijakan yang kurang jelas, tetapi juga menandakan kurangnya pemahaman atas
kondisi terjadinya dan dampak yang ditimbulkan oleh krisis serta pemahaman yang
kurang luas mengenai mengapa perlu upaya mempertahankan keberadaan dan
kestabilan sistem perbankan dan sistem pembayaran.

3. Kebijakan Rekapitalisasi Kredit Macet Bank BUMN

Upaya mempercepat penyehatan perbankan guna mendukung proses pemulihan
perekonomian nasional dicerminkan pada pengumuman pemerintah tanggal 21 Agustus
1998 mengenai dua kebijakan mendasar, yaitu : 1) merger bank-bank pemerintah dan
penanganan lebih lanjut bank-bank dibawah BPPN; serta 2) peningkatan modal bank-
bank. Program rekapitalisasi perbankan dituangkan dalam Surat Keputusan Bersama
Menteri Keuangan dan Gubernur Bank Indonesia No. 53/KMK.017/1999 tentang
Pelaksanaan Program Rekapitalisasi. Program ini bertujuan untuk mempertahankan
keberadaan bank-bank yang memiliki prospek untuk hidup dan terus berkembang
terutama untuk mempercepat pemulihan ekonomi, melalui restrukturisasi pemilikan.
Hal ini perlu ditempuh karena mulai disadari bahwa banyak bank dalam keadaan
insolven dan kekurangan modal atau undercapitalized.

Kebijakan rekapitalisasi ini pada dasarnya merupakan suntikan modal dari

pemerintah dan selanjutnya modal yang disuntikkan tersebut akan menjadi saham
(convertible preference shares) pada bank dimaksud. Namun, kebijakan ini mendapat
tantangan dari BAPEPAM yang tidak akan mendukung proses rekapitalisasi ini. Adapun
dasar pertimbangan BAPEPAM adalah sebagai berikut :
a. Apakah bank mampu meningkatkan modal dengan direct placement daripada
penyempurnaan kinerja, sehingga menjadi efisien. Proses di dalam penerbitan saham
membutuhkan waktu yang lama, sehingga akan menyebabkan penundaan pada proses
rekapitalisasi.
Perlu dilakukan pertemuan dengan para pemegang saham apabila suatu bank akan
dideklarasikan insolven dan meminta persetujuan untuk likuidasi.
Keterbatasan dari pemegang modal.
Penanganan bank-bank yang insolven.

Pada umumnya dalam rangka mendukung program rekapitalisasi perbankan, maka

didirikan suatu badan khusus untuk melaksanakan program dimaksud. Badan khusus ini
berfungsi untuk menetapkan prinsip-prinsip pelaksanaan program rekapitalisasi, antara
lain dengan menyeleksi bank yang akan ditutup dan bank yang akan diikutsertakan
dalam program rekstrukturisasi dan rekapitalisasi. Selanjutnya, lembaga inilah yang akan
membentuk anak perusahaan atau unit yang berfungsi untuk menangani restrukturisasi
dan resolusi bank yang lazim disebut Bank Restructuring Unit. Di dalam membentuk
lembaga pelaksanaan program rekapitalisasi ini perlu dipertimbangkan beberapa faktor
berikut :
Strategi restrukturisasi diupayakan seminimal mungkin menggunakan dana publik untuk
mencapai tujuan restrukturisasi dan memastikan semua dana publik dialokasikan
dengan efisien, adil dan pengeluaran biaya yang efektif.
Strategi ini harus dapat membuat para pemegang saham dan manajemen bank yang
bermasalah bertanggung jawab atas kerugian-kerugiannya, dan juga atas tindakan di
masa lalu.

115
Struktur industri bank yang telah direhabilitasi harus dapat menyediakan atau menjalankan
core banking service (jasa inti perbankan) dan dalam jangka panjang perlu diperhatikan
tujuan dan peta dari sektor perbankan tersebut.
Lembaga ini harus dapat melakukan kontrol dan bertanggung jawab terhadap dana publik
yang telah dikeluarkan di sektor perbankan dalam rangka penyelamatan sektor
perbankan tersebut melalui berbagai cara.
Mengupayakan pengembangan dana pemerintah yang telah dikeluarkan pada program
penyehatan perbankan.
Selain memberikan pendanaan langsung kepada bank-bank peserta rekapitalisasi, lembaga
ini juga dapat memutuskan sejauh mana aset-aset yang bermasalah pada bank-bank
tersebut akan ditarik dari pembukuan bank-bank tersebut.
Perlu atau tidaknya lembaga ini melaksanakan program penjaminan pemerintah.
Departemen Keuangan sebagai pilar lembaga keuangan publik dinilai paling tepat di
dalam mengelola lembaga yang melaksanakan program penyehatan perbankan
dibandingkan dengan lembaga pemerintah lainnya. Namun, secara umum, untuk
menjaga keseimbangan antara independensi, akuntabilitas, dan tata kelola yang baik,
struktur lembaga pelaksana program penyehatan perbankan dapat dibentuk
sebagaimana dalam gambar berikut.
Gambar 4.2. Struktur Umum Lembaga Pelaksana Program Penyelamatan Perbankan

Struktur umum yang dibangun dengan memperhatikan tata kelola yang baik dan
tepat, sehingga terdapat checks and balances terhadap pelaksanaan kebijakan yang
ditentukan oleh bank sentral dan pemerintah. Struktur umum yang dirancang
116
berdasarkan fungsi, tugas, dan wewenang secara vertikal, sedangkan koordinasi dan
kerjasama digambarkan secara horizontal.

Parlemen sebagai badan legislatif berfungsi memberi arahan terhadap kebijakan

umum di bidang ekonomi yang diambil oleh bank sentral dan pemerintah. Dalam hal ini,
parlemen berwenang meminta pertanggung-jawaban bank sentral dan pemerintah
dalam melaksanakan kebijakan ekonomi. Parlemen juga yang menyetujui penggunaan
dana bagi pelaksanaan program penyehatan perbankan.

Unit pengaturan dan pengawasan bank sentral: unit ini berada di bawah naungan
bank sentral yang secara bersama-sama dengan Departemen Keuangan menyiapkan
pembentukan lembaga pelaksanaan penyehatan perbankan serta menyiapkan strategi
pelaksanaan sesuai dengan kebijakan umum dalam menangani masalah krisis
perekonomian atas persetujuan parlemen.

Komite Pengarah: Komite ini dibentuk untuk membantu Departemen Keuangan

dan unit pengaturan dan pengawasan bank sentral untuk mengawasi kinerja dari
lembaga pelaksana program penyehatan perbankan. Pengawasan meliputi praktik tata
kelola yang dilaksanakan oleh lembaga pelaksana program penyehatan perbankan
tersebut. Komite ini umumnya beranggotakan wakil-wakil dari bank sentral, departemen
keuangan, pakar hukum, praktisi perbankan, dan sektor keuangan serta bertanggung
jawab kepada unit pengaturan dan pengawasan bank dan Departemen Keuangan.

Lembaga Pelaksanaan Program Penyehatan Perbankan: LP4 ini dibentuk dengan

tugas dan wewenang khusus berdasarkan kebijakan umum yang telah ditentukan oleh
pemerintah dan bank sentral. Kebijakan umum ini telah disetujui dan dikonsultasikan
dengan parlemen. LP4 bertanggung jawab kepada Departemen Keuangan dalam hal
pengelolaan aset dan dana yang dikeluarkan oleh pemerintah dalam melaksanakan
program penyehatan perbankan.

Pada kenyataannya bank yang disetujui untuk direkapitalisasi sesuai dengan

pengumuman presiden pada bulan Desember 1998 adalah Bank Lippo dan satu bank
kecil dan tidak cukup dikenal, sehingga ditengarai bahwa pertimbangan politik lebih
besar mempengaruhi kebijakan. Hal ini menimbulkan kerisauan dan pada akhirnya
implementasi kebijakan tersebut terpaksa ditunda hingga tiga bulan. Selanjutnya,
berbagai kebijakan yang sudah dikeluarkan dengan biaya yang sangat besar hingga tahun
1999, yaitu kebijakan dalam restrukturisasi perbankan. BPPN sudah mulai beroperasi
dengan menjual beberapa aset bank bermasalah, rekapitalisasi terhadap bank-bank
swasta yang bermasalah pun telah dilakukan, dan dapat dikatakan bahwa strategi yang
diambil telah sesuai dengan tahapan restrukturisasi, tetapi pada kenyataannya sistem
perbankan masih mengalami undercapitalized.

Rekapitalisasi berdasarkan arahan Komite Pengarah Program dalam hal ini Menteri
Keuangan dan Bank Indonesia menghasilkan dari 128 bank umum swasta nasional, 74
bank termasuk kategori A dapat tetap beroperasi tanpa harus mengikuti program
rekapitalisasi, 8 bank diambil alih oleh pemerintah karena pemiliknya tidak dapat
memenuhi kebutuhan tambahan modal, tetapi bank-bank tersebut memiliki nasabah
yang banyak dan jaringan operasi yang luas, dan 38 bank dinilai tidak memenuhi
persyaratan dan direkomendasikan kepada Bank Indonesiauntuk dialihkan BPPN. Hasil
akhirnya dari tujuh bank milik negara: empat bank dimerger dan direkapitalisasi;
sementara tiga bank lainnya tetap direkapitalisasi; dari 27 bank milik

117
 pemerintah daerah, 12 bank direkapitalisasi; dan dari 142 bank milik swasta nasional,
dan 7 bank direkapitalisasi.

Sumber dana pemerintah, dalam hal ini Departemen Keuangan, untuk

merekapitalisasi adalah dengan menerbitkan Surat Utang Negara yang seluruhnya
berjumlah Rp. 425,5 triliun. Ditinjau dari segi kerangka kelembagaan, maka pelaksanaan
program rekapitalisasi ini membutuhkan koordinasi yang efektif. Kelambatan dalam
pemrosesan juga akan berdampak terhadap meningkatnya biaya fiskal.

C. Peran dan Wewenang Bank Indonesia

Sebelum krisis moneter tahun 1997/1998, peranan Bank Indonesia dalam mengatur
bank dilakukan bersama pemerintah atas nama Menteri Keuangan. Berbagai ketentuan
pelaksanaan baik yang menyangkut perizinan, pengaturan, pengawasan sampai pemberian
sanksi atas suatu pelanggaran akan dituangkan dalam bentuk keputusan Menteri Keuangan.
Bank Indonesia hanya berwewenang memberikan rekomendasi dan melaksanakan
keputusan Menteri Keuangan, misalnya rekomendasi pemberian izin pembukaan dan
penutupan bank. Peranan Bank Indonesia yang hanya memberikan rekomendasi pada
pemerintah berubah dengan berlakunya Undang-Undang Tahun 1999. Peranan penting
dalam kebijakan perbankan, yaitu sebagai otoritas tunggal yang berwenang mengatur dan
mengawasi keuangan.

Menurut pendapat Maqdir Ismail: pengaturan (regulasi) hubungan antara Bank

Indonesia dan pemerintah jika dihubungkan dengan teori principal-agent, maka Bank
Indonesia dalam menjalankan fungsinya harus dilihat sebagai lembaga yang terpisah dari
pemerintah dengan independensi yang diberikan oleh Undang-Undang, Bank Indonesia bebas
dari campur tangan pemerintah. Meskipun dalam penjelasan pasal 4 ayat 2 Undang-Undang
Nomor 3 tahun 2004 tidak ditegaskan lagi bahwa bahwa Bank Indonesia sebagai lembaga
negara yang independen di bidang tugasnya berada di luar pemerintahan dan lembaga lain.
Selain itu, pikiran ini harus pula dilandasi kepada ide yang melatarbelakangi Undang-Undang
Dasar 1945, khusus ketentuan pasal 23 yang mengatur keuangan diatur dalam suatu
kerangka kesatuan antara pemerintah dan Bank Indonesia. Dengan demikian, maka
kedudukan Bank Indonesia sebagai badan hukum harus dilihat dan diartikan sebagai bagian
yang pada hakikatnya tidak terpisahkan dari pemerintah terutama dalam hal pengaturan
keuangan negara.109

Selanjutnya Maqdir Ismail mengatakan bahwa proses amandemen terhadap Undang-

Undang Nomor 23 Tahun 1999 selesai setelah lebih dari dua tahun RUU itu baru disahkan
sebagai Undang-Undang pada tanggal 15 Januari 2004, yaitu Undang-Undang No 3 Tahun
2004. Dengan amandemen ini terjadi cukup banyak perubahan yang mencolok terhadap
beberapa pasal dan penjelasannya, terutama yang berhubungan dengan independensi Bank
Indonesia. Sebagai contoh adanya ketegasan batasan independensi Bank Indonesia yang
terbatas pada “melaksanakan tugas dan wewenangnya”. Selain itu, hilangnya penjelasan pasal
4 ayat 2 yang menyatakan bahwa Bank Indonesia sebagai lembaga negara yang independen
di bidang tugasnya dan berada di luar pemerintahan. Dalam hal mengenai tujuan Bank
Indonesia ada penambahan pasal 7, yaitu ditambahkannya ayat 2 tentang cara Bank
Indonesia mencapai tujuannya, yaitu mencapai dan memelihara kestabilan rupiah. Isi
perubahan yang penting adalah sebagai berikut :

Ismail, Maqdir. 2010. Bank Indonesia Dalam Perdebatan Politik dan Hukum. Jakarta: Navila Idea. hal.146

118
 0 Bank Indonesia melaksanakan kebijaksanaan moneter secara berkelanjutan, konsisten,
dan transparan dengan memperhatikan kebijakan umum pemerintah dibidang
perekonomian.
1 Sasaran laju inflasi ditetapkan bukan lagi oleh Bank Indonesia, tetapi oleh pemerintah dan
harus ada koordinasi antara pemerintah dan Bank Indonesia.
2 Fungsi sebagai lender of last resort, maka diperlukan pendanaan jangka panjang dengan
persyaratan ketat untuk mengatasi kondisi seperti ini. Dengan adanya kebijakan (exit
policy), maka ada penambahan pengaturan dalam pasal 4 dan ayat 5 yang mengatur
kemungkinan pemberian fasilitas pembiayaan darurat yang dananya menjadi beban
pemerintah yang berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.
3 Fungsi pengawasan bank sementara belum dibentuk lembaga pengawas sektor jasa
keuangan yang independen dan dibentuk selambat-lambatnya tanggal 31 Desember 2002,
kemudian diperpanjang Desember 2010. Sebelum dibentuknya UU OJK, Bank Indonesia
masih memiliki fungsi pengawasan di sektor perbankan. Dan pengalihan fungsi
pengawasan sektor perbankan itu akan dilakukan secara bertahap dan harus dilaporkan
kepada Dewan Perwakilan Rakyat terlebih dahulu (pasal 34 ayat 2 UU No. 3 Tahun 2004
tentang Bank Indonesia).110
Kewenangan Kebijakan Moneter
Bank Indonesia adalah bank sentral yang merupakan lembaga penyeimbang antara
permintaan, penyediaan barang dan jasa dengan permintaan dan penyediaan uang. Fungsi
utama bank sentral adalah menjaga agar daya beli masyarakat terhadap barang dan jasa
tersedia. Apabila jumlah uang yang ada lebih banyak dibandingkan dengan ketersediaan
barang dan jasa, hal tersebut akan mengakibatkan kemampuan membeli yang berlebih,
sehingga harga barang dan jasa meningkat dan nilai uang turun. Inflasi terjadi jika nilai uang
lebih rendah dibandingkan daya belinya. Sebaliknya, bila ketersediaan barang dan jasa yang
terbatas, sehingga terdapat keterbatasan dalam membelanjakan uang, terjadi deflasi atau
nilai uang lebih tinggi dibandingkan daya beli. Agar terjadi keseimbangan antara nilai uang
dan daya beli, bank sentral harus melakukan kebijakan dan kegiatan pengendalian melalui
instrumen-instrumennya. Untuk melakukan fungsi utama tersebut, kepada bank sentral
diberikan kewenangan untuk melaksanakan kebijakan moneter melalui beberapa instrumen,
misalnya penetapan suku bunga, operasi pasar terbuka, pengendalian jumlah uang beredar,
persuasi untuk mengarahkan ekpektasi inflasi, dan sebagainya.

Dalam melaksanakan kebijakan moneter, bank sentral menggunakan pula sarana bank-
bank sebagai pencipta uang giral, sehingga dalam rangka tersebut bank sentral
mengeluarkan kebijakan dan peraturan terhadap bank-bank, misalnya: ketentuan giro wajib
minimum (kewajiban untuk menyimpan dananya di bank sentral hingga persentase yang
ditentukan agar tidak terjadi kelebihan likuiditas di pasar uang). Selain dari fungsi utama
tersebut, kepada bank sentral lazimnya diberikan pula kewenangan untuk memelihara
sistem pembayaran dan mengawasi bank-bank. Pada dasarnya tugas mengawasi sistem
pembayaran terkait dengan fungsi utama, mengingat bank sentral juga bertugas
menerbitkan uang sebagai alat pembayaran yang sah dan juga mengatur sistem pembayaran
agar transaksi perekonomian menjadi lancar.

Sementara itu, tugas pengawasan bank-bank terutama pada negara-negara berkembang

dilakukan oleh bank sentral karena dominasi pembiayaan sektor-sektor ekonomi pada
hakikatnya masih bertumpu pada bank-bank, seperti di Indonesia yang hingga pertengahan
tahun 2008 masih menunjukkan angka 80%. Karena pentingnya fungsi bank sentral dalam
menjaga keseimbangan kondisi perekonomian suatu negara, prinsip kemandirian atau

110
Ismail. Maqdir. Ibid hal. 272
119
 independensi menjadi amat penting bagi lembaga tersebut seperti dikemukakan David
Ricardo sejak abad ke-19. Pada dasarnya prinsip independensi tersebut terkait dengan
kewenangan bank sentral untuk menjalankan kebijakan moneter yang tidak dicampuri oleh
pemerintah. Apabila kebijakan pencetakan uang atau kebijakan pembiayaan bank sentral
diarahkan oleh pemerintah berdasarkan kepentingan yang populis, akan sulitlah bagi bank
sentral tersebut untuk menjaga kestabilan harga atau menjaga kestabilan nilai valutanya.

Di Indonesia, Bank Indonesia telah disebut sejak Republik Indonesia berdiri di dalam
Penjelasan Undang-Undang Dasar 1945 dan setelah konstitusi tersebut beberapa kali
diamandemen, dalam Pasal 23 D disebutkan bahwa Bank Indonesia adalah bank sentral
Republik Indonesia yang independen dalam melaksanakan tugasnya. Dalam Undang-Undang
No. 23 Tahun 1999 sebagaimana diubah oleh oleh Undang-Undang No. 3 Tahun 2004,
disebutkan bahwa tujuan Bank Indonesia adalah mencapai dan memelihara kestabilan nilai
rupiah, dan untuk mencapai tujuan tersebut, Bank Indonesia melaksanakan kebijakan
moneter secara berkelanjutan. Dalam mencapai tujuan tersebut, Bank Indonesia memiliki
tugas menetapkan dan melaksanakan kebijakan moneter, mengatur dan menjaga kelancaran
sistem pembayaran serta mengatur dan mengawasi bank- bank. Undang-Undang ini lahir
setelah krisis karena sebelumnya berlaku Undang-Undang Bank Indonesia No. 13 Tahun
1968.

Perbedaan mendasar yang terkait dengan penyelesaian krisis perbankan adalah bahwa
pada Undang-Undang sebelumnya secara kelembagaan Bank Indonesia berada di dalam
pemerintah atau di bawah Presiden sebagai Kepala Pemerintah dan di bawah Dewan
Moneter yang diketuai oleh Menteri Keuangan dalam melakukan kebijakan moneter.
Sementara itu, dengan Undang-Undang baru, Bank Indonesia berada di luar pemerintah,
artinya tidak berada di bawah menteri kabinet dalam pemerintahan presiden, tetapi tetap
dalam koordinasi presiden sebagai Kepala Negara. Perbedaan kewenangan yang mendasar
terkait dengan penyelesaian krisis perbankan adalah bahwa kebijakan-kebijakan pengaturan
dan pengawasan bank-bank termasuk penutupan bank harus berada dalam koordinasi
dengan Menteri Keuangan, termasuk hak untuk memberikan dan mencabut izin usaha bank
berada pada Menteri Keuangan. Setelah Undang-Undang baru, koordinasi dengan Menteri
Keuangan lebih dikaitkan karena Departemen Keuangan yang merupakan otoritas keuangan
dan fiskal, sementara kebijakan pengaturan dan pengawasan sepenuhnya berada di Bank
Indonesia, termasuk hak pemberian dan pencabutan izin usaha bank.

Dalam Undang-Undang Perbankan Indonesia, yaitu Undang-Undang No. 7 Tahun 1992

sebagaimana diubah dalam Undang-Undang No. 10 Tahun 1998, kedudukan dan kapasitas
Bank Indonesia di bidang perbankan diatur yang terkait dengan penyelesaian krisis
perbankan adalah kedudukan Bank Indonesia dalam merekomendasikan kepada pemerintah
untuk membentuk badan khusus yang bersifat sementara untuk menyehatkan perbankan
sebagaimana diatur dalam Pasal 37 A Undang-Undang tersebut.

Lender of Last Resort

Peranan Bank Indonesia dalam penyelesaian krisis perbankan juga amat besar, mulai
dari saat memerankan dalam tahap penanggulangan, antara lain sebagai Lender of Last
Resort, saat menyehatkan bank-bank khususnya bersama BPPN, saat membantu
menyelenggarakan program penjaminan khususnya bersama Departemen Keuangan dan
BPPN, dan saat membantu rekapitalisasi bank-bank khususnya bersama Departemen
Keuangan. Hampir seluruh kegiatan Bank Indonesia dikoordinasikan dengan pemerintah,
khususnya Departemen Keuangan.
Hubungan atau koordinasi antara lembaga-lembaga di Indonesia mengalami perubahan
yang signifikan setelah amandemen Undang-Undang Dasar 1945. Sebelum amandemen UUD

120
1945, Indonesia masih memiliki lembaga tertinggi negara yang direpresentasikan dengan
Majelis Permusyawaran Rakyat (MPR). Pada Pasal 1 UUD 1945, kedaulatan berada ditangan
rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh MPR. MPR terdiri atas anggota-anggota DPR
ditambah dengan utusan-utusan dari daerah-daerah dan golongan- golongan menurut
aturan yang ditetapkan dengan Undang-Undang. Sementara itu, pemegang kekuasaan
pemerintahan tertinggi adalah presiden, dan dalam hal membantu pengelolaan pemerintah,
presiden dibantu oleh menteri-menteri negara. Dalam menjalankan tugasnya pun presiden
dapat membentuk suatu Dewan Pertimbangan yang bertugas memberikan nasehat dan
pertimbangan kepada presiden yang selanjutnya diatur dalam Undang-Undang. Di dalam
UUD 1945 keberadaan Bank Indonesia diatur di dalam penjelasan Pasal 23 berikut juga
tentang hal macam dan harga mata uang ditetapkan dengan Undang-Undang ini. Di sisi lain
adalah tugas pengawasan penyaluran kredit likuiditas.

Kredit likuiditas sebagai dana talanagan dari Bank Indonesia yang diberikan kepada
bank berdasarkan ketentuan Undang-Undang Bank Indonesia dapat diberikan sebagai kredit
darurat yang benar-benar diperlukan bank dalam kondisi krisis keuangan. Kebijakan Bank
Indonesia untuk pemberian kredit likuiditas darurat, dananya diambilkan dari Anggaran
Pendapatan Negara yang menjadi beban pemerintah, sehingga penagihannya dialihkan
kepada pemerintah dalam hal ini Menteri Keuangan melalui Badan Khusus di bawah
pengawasan Kementerian Keuangan. Badan khusus ini hanya memiliki fungsi pengawasan
terhadap piutang negara yang berupa kredit dari bank milik negara atau dana-dana talangan
(bailout) pemerintah pada perbankan.

Kredit Likuiditas Darurat yang diberikan oleh Bank Indonesia bertumpu pada dasar
hukum fungsinya sebagai lender of last resort yang mengatur mengenai pemberian kredit
likuiditas darurat bagi bank-bank yang mengalami kesulitan likuiditas. Bank Indonesia dapat
pula memberikan kredit likuiditas kepada bank-bank umum untuk mengatasi kesulitan
likuiditas dalam keadaan darurat (pasal 32 ayat (3) Undang-Undang Nomor 13 1998). Dalam
hal suatu bank mengalami kesulitan likuiditas yang membahayakan kelangsungan usahanya,
Bank Indonesia dapat mengambil tindakan lain sesuai dengan peraturan perundang-
undangan yang berlaku. Fungsi sebagai lender of last resort, maka diperlukan pendanaan
jangka panjang dengan persyaratan ketat untuk mengatasi kondisi seperti ini. Adanya
kebijakan kredit likuiditas darurat, maka ada penambahan pengaturan dalam pasal 4 dan
ayat 5, yang mengatur kemungkinan pemberian fasilitas pembiayaan darurat yang dananya
menjadi beban pemerintah yang berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.

Untuk memberikan landasan yang hukum yang lebih kuat bagi Bank Indonesia dalam
menyelamatkan bank-bank yang mengalami kesulitan likuidasi, dalam ketentuan Undang-
Undang No.23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia sebagaimana telah diubah dengan
Undang-Undang No.4 Tahun 2004 diatur mengenai amanat akan dibuatnya ketentuan
mengenai pelaksanaan fungsi lender of last resort dalam kondisi krisis yang sistemik. Dalam
ketentuan pasal 11 ayat (4) dan (5) Undang-Undang No. 23 Tahun 1999 tentang Bank
Indonesia sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Republik Indonesia No.3 Tahun
2004 diatur bahwa dalam hal bank mengalami kesulitan keuangan yang berdampak sistemik
dan berpontensi mengakibatkan krisis yang membahayakan sistem keuangan, maka Bank
Indonesia dapat memberikan fasilitas pembiayaan darurat yang pendanaannya menjadi
beban pemerintah. Ketentuan dan tata cara pengambilan keputusan mengenai kesulitan
keuangan bank yang berdampak sistemik, pemberian fasilitas pembiayaan darurat dan
sumber pendanaan yang berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara diatur dalam
Undang-Undang tersendiri,yang ditetapkan selambat-lambatnya akhir tahun 2004. Meskipun
sayangnya sampai saat ini Undang-Undang dimaksud belum terbentuk.

121
 Pada masa-masa yang akan datang peranan Bank Indonesia yang terikat dengan lender
of last resort atau LLR perlu diperjelas dengan kriteria dan mekanisme yang baik saat terjadi
krisis yang sistemik. Dalam situasi normal lender of last resort hanya berlaku bagi bank yang
solven dengan kolateral yang cukup. Bagi lembaga yang insolven langkah-langkah yang
ditempuh perlu lebih proporsional, misalnya dengan kebijakan exit policy (program
penutupan bank) dengan mencabut izin usaha dan melakukan likuidasi bank dimaksud.
Penerapan exit policy perlu dilaksanakan dengan konsisten dan jelas. Peran bank sentral
dalam hal ini diminimalkan dengan terdapatnya Lembaga Penjamin Simpanan (LPS) yang
akan memberikan brigdging finance terhadap lembaga yang insolven, tetapi mengalami
keterlambatan dalam proses penutupan. Dalam situasi krisis yang sistemik, landing of last
resort harus merupakan bagian yang tak terpisahkan dari strategi manajemen krisis yang
didesain secara baik. Kerangka lembaga perlu memberikan pembagian yang jelas atas
prosedur landing last of resort, seperti tanggung jawab Bank Indonesia untuk menganalisis
tekanan sistemik terhadap stabilitas keuangan sementara keputusan final atas penyelesaian
krisis perlu dibuat bersama-sama oleh Bank Indonesia dan Departemen Keuangan. 111

Pengawasan piutang negara dalam rangka kredit likuiditas Bank Indonesia yang bersifat
darurat adalah untuk menangani penyehatan sistem perbankan, sehingga diperlukan badan
khusus selain PUPN. Demikian halnya juga diperlukan suatu skim penjaminan serta lembaga
yang menanganinya. Badan khusus dimaksud hanya bertugas dengan tiga penanganan
pokok, yaitu :
0 Penyehatan bank yang diserahkan oleh Bank Indonesia.
1 Penyelesaian aset bank, baik aset fisik maupun kewajiban debitur melalui unit
pengelola aset.
2 Pengupayaan pengembalian yang tersalur pada bank-bank dan masyarakat.
Fasilitas Dana Talangan (program Bailout)
Secara umum fasilitas dana talangan yang merupakan bagian dari BLBI adalah
perwujudan atau pelaksanaan dari Keppres No. 24 Tahun 1998 tanggal 23 Januari 1998
Tentang Penjaminan, Pinjaman Luar Negeri dan L/C, dan juga Keppres No. 26 Tahun 1998
tanggal 26 Januari 1998 Tentang Penjaminan atas Dana Deposan dan Kreditur 16 BDL
(blanket guarantee). Keppres No. 24 dan 26 Tahun 1998 tersebut telah diikuti pula oleh
Keputusan Menteri Keuangan No.26/KMK.017/1998 tanggal 28 Januari 1998 Tentang Syarat
dan Tata Cara Pelaksanaan Jaminan Pemerintah Terhadap Kewajiban Pembayaran Bank
Umum.

Sebagai realisasi dari Keppres No. 26/1998 Menteri Keuangan telah menulis surat
kepada BI pada tanggal 8 Februari 1998 tentang pembayaran kepada deposan 16 BDL. Pada
tanggal 20 Februari 1998 Menteri Keuangan telah mengirim surat kepada Direksi BI Tentang
Pengembalian Dana Deposan 16 BDL.

Sebagai tindak lanjut Keppres No. 24 Tahun 1998 tanggal 23 Januari 1998 telah terjadi
proses dalam upaya untuk mengembalikan kepercayaan kreditur dan investor luar negeri
terhadap sistem perbankan Indonesia, Pemerintah Indonesia dengan kreditur dan investor
luar negeri Frankfurt, Jerman yang kemudian dikenal sebagai “Frankfurt Agreement” yang
intinya antara lain bahwa “perbankan Indonesia harus melunasi tunggakan trade finance
pada tanggal 30 Juni 1998. Untuk melaksanakan kesepakatan itu Direksi BI telah
mengeluarkan SK Direksi BI No. 31/53A/KEP/DIR tanggal 19 Juni 1998 tentang Dana
Talangan untuk Tunggakan Interbank Debt Trade. Untuk lebih memperkuat posisi Indonesia
dalam perdagangan internasional yang sesuai dengan kemampuannya, maka Keppres No. 24

Kusumaningtuti SS. 2009. Peranan Hukum dalam Penyelesaian Krisis Perbankan di Indonesia. Jakarta: Raja
Grafindo, hal.102
122
 Tahun 1998 telah diganti dengan Keppres No. 120 Tahun 1998 tanggal 12 Agustus 1998
tentang Pemberian Jaminan oleh BI atas Pinjaman Luar Negeri dan Pembayaran
Perdagangan oleh bank. Sebagai pelaksanaan Keppres No. 120 Tahun 1998, Direksi BI telah
menerbitkan SK Direksi BI No. 31/89/KEP/DIR tanggal 7 September 1998 tentang Jaminan
Pembiayaan Perdagangan Internasional dan SK Direksi BI No. 31/90/KEP/DIR tanggal 7
September 1998 tentang Jaminan Pinjaman Luar Negeri antar bank sebagai penegasan
penyelesaian tunggakan interbank debt dan trade finance, Direksi BI telah menerbitkan SK
Direksi BI No. 31/174/KEP/DIR tanggal 22 Desember 1998 sebagai pengganti SK Direksi BI
No. 31/89/KEP/DIR tanggal 7 September 1998 yang diikuti oleh Surat Gubernur BI No.
31/31/GBI/BSK tanggal 23 Desember 1998.

Berdasarkan rangkaian ketentuan dan ketetapan peraturan perundang-undangan

tersebut dimuka, dalam penyaluran fasilitas dana talangan ini, perikatan yang terjadi antara
pihak BI dengan pihak bank penerima bantuan tersebut adalah sah, meskipun tidak ada
perjanjian tertulis di antara mereka karena dalam syarat sahnya perjanjian sebagaimana
terdapat dalam pasal 1320 KUH Perdata tidak ada syarat harus tertulis, tetapi syarat-syarat
sahnya perjanjian tersebut terpenuhi, yaitu adanya kesepakatan di antara mereka sebagai
subyek hukum yang akan mengadakan perjanjian. Kesepakatan antara BI dengan eksportir
Indonesia dan debitur luar negeri sudah jelas merupakan perikatan untuk pembayaran
perdagangan internasional. Yang paling penting dalam kesepakatan itu adalah sebab atau
alasan yang membuat kedua belah pihak mengadakan perjanjian demi menjaga kestabilan
perekonomian negara dan kepentingan negara pada umumnya. 112

4. Instrumen Penyediaan Dana Restrukturisasi Perbankan

Sebagaimana telah ditegaskan di muka bahwa tindakan BI dalam menyalurkan BLBI
pada tahun 1997-1998 adalah melaksanakan kebijaksanaan pemerintah sesuai dengan
posisi BI seperti diatur dalam UU No. 13 Tahun 1968 Tentang Bank Sentral dalam upaya
pemerintah mengatasi krisis keuangan dan ekonomi. Penyaluran BLBI pada hakikatnya
adalah pelaksanaan fungsi pokok BI (seperti halnya fungsi pokok Bank Sentral di negara-
negara lain di dunia sebagai lender of last resort dalam menyediakan bantuan likuiditas
perbankan, baik dalam keadaan normal atau dalam keadaan krisis bagi bank-bank yang
mengalami kesulitan likuiditas. Hal ini diatur pula pada Pasal 7 dan Pasal 32 ayat (3) UU No.
13 Tahun 1968 Tentang Bank Sentral.

Kebijakan Pemerintah dan pelaksanaan BLBI pada saat itu, secara sadar dan jelas
dilakukan oleh Pemerintah dan BI dalam upaya mengatasi krisis ekonomi dan keuangan atau
perbankan nasional. Oleh karena itu, sejak awal pemerintah merasa bertanggung jawab
penuh dalam mengatasi krisis perbankan yang menjadi sistemik sifatnya antara lain dengan
pembentukan BPPN pada bulan Januari 1998 melalui Keppres No. 26 Tahun 1998 dan
serangkaian kebijakan-kebijakan pemerintah dan BI sesudahnya.

Tentang pelaksanaan dalam mengatasi bank-bank yang tidak sehat diserahkan oleh BI
kepada pemerintah pada tanggal 14 Februari 1998 menunjukkan pula kesungguhan
pemerintah dalam mengambil tanggung jawab penuh kebijakan BLBI yang memang sesuai
dengan keputusan kebijakan ekonomi dan politik pada waktu itu.

Sebagian besar kebijakan di bidang ekonomi dalam mengatasi krisis, tidak bisa lepas
dari kebijakan yang disarankan dan bantuan yang diberikan IMF dan lembaga-lembaga

112
BI dan BLBI Suatu Tinjauan dan Penelian Aspek Ekonomi, Keuangan dan Hukum Banttuan Likuiditas Bank
Indonesia (hasil Riset Bank Indonesia /Satgas BLBI dengan HLB Hadori & Rekan bekerja sama dengan Law
Office Soehardjono & Asssociates – Indonesia , Jakarta Desember 2003)
123
 keuangan internasional lainnya, seperti ADB dan World Bank. Keterlibatan IMF secara
formal adalah dengan serangkaian Letter of Intent (LOI) yang ditandatangani oleh
Pemerintah dan IMF sejak bulan Oktober 1997, Januari 1998 dan seterusnya sampai dengan
akhir tahun 2002.

Tanggung jawab atas pengambilan kebijakan BLBI oleh Pemerintah juga ditegaskan
dengan persetujuan bersama antara Pemerintah dan BI yang ditandatangani pada 6 Februari
1999, dimana Pemerintah bersepakat untuk menerbitkan surat utang kepada BI, dan BI
menyerahkan sepenuhnya penagihan piutang BLBI (cessie) kepada Pemerintah, saldo
akumulatif BLBI sampai dengan 29 Januari 1999 sebesar Rp. 144,536 triliun.

Peran Pemerintah terhadap pengambilalihan penanganan BLBI yang disalurkan oleh BI

guna mengatasi krisis bertujuan untuk memperbaiki dan memperkuat sistem perbankan
nasional, melalui jalur penyelesaian pengampunan, yaitu melakukan restrukturisasi
perbankan nasional secara menyeluruh, baik bank BUMN maupun bank swasta nasional.
Bank-bank yang direstrukturisasi adalah bank-bank yang dinilai tidak berpotensi merugikan
negara dan masih memiliki kemampuan manajemen pengembangan usaha kedepan
(prospek). Restrukturisasi perbankan yang dimaksud adalah dengan melaksanakan
rekapitalisasi perbankan nasional yang juga diikuti dengan kebijaksanaan penyediaan dana
jaminan valuta asing dan Rupiah serta dana talangan pembayaran utang perbankan, baik di
dalam maupun di luar negeri.

Instrumen yang dipakai untuk penyediaan dana restrukturisasi perbankan itu adalah
dengan penerbitan “obligasi pemerintah” yang dilaksanakan melalui BI. Penerbitan berbagai
instrumen untuk mengatasi masalah BLBI, rekapitalisasi dan dana-dana penjamin dalam
rangka merestrukturisasi sistem perbankan secara menyeluruh, baik berupa obligasi, surat
utang atau surat kewajiban membayar dan bentuk-bentuk instrumen lainnya itu merupakan
tanggung jawab pemerintah yang pengembaliannya dilakukan melalui APBN, pembayaran
hutang jangka panjang oleh penerima berbagai fasilitas yang diberikan BI, penerima piutang
pemerintah, penjualan barang jaminan dan lain-lain.

Dalam upaya penyehatan perbankan nasional melalui BPPN yang bertindak atas nama
pemerintah, maka posisi BI adalah melakukan intermediasi perbankan dalam melaksanakan
kebijakan Pemerintah dalam mengatasi dan memperbaiki posisi sekaligus sistem perbankan
nasional. Oleh karena itu pula, kedudukan hukum BI dalam kaitan dengan penerbitan “surat
utang” oleh pemerintah guna menyelesaikan BLBI adalah sebagai lembaga intermediasi dan
bukan sebagai lembaga yang menanggung beban disalurkannya BLBI. Akan tetapi
sebaliknya, oleh karena BI adalah lembaga sektor publik yang tidak bertujuan mencari laba
(sesuai dengan UU No. 23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia) yang sepenuhnya dimiliki
negara yang diwakili oleh pemerintah. Di samping pemerintah berhak untuk mengambil
surplus bila ada, maka pemerintah juga berkewajiban untuk mengganti bila terjadi defisit di
samping memperkuat permodalan BI yang sesuai dengan kebutuhan dan perkembangan di
masa yang akan datang.

D. Pengendalian dan Pengawasan Penggunaan Dana Bank Indonesia

1. Prinsip-Prinsip Pengawasan dan Pengendalian
Pemerintah memiliki peran sentral dan dominan terhadap sistem perbankan, baik
dalam menentukan arah gerak, peran dan perkembangannya. Sedang sistem perbankan
memiliki peran yang strategis dalam sistem keuangan Indonesia. Oleh karena itu,
Pemerintah mendudukan perbankan disamping lembaga terkait lainnya sebagai suatu
lembaga strategis dalam mencapai tujuan Pembangunan Nasional. Untuk itu Pemerintah
dan BI melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap perbankan.
124
 Prinsip usaha bank dan perkreditan yang sehat telah ditanamkan sejak awal, bahkan
prinsip pengelolaan bank yang sehat dan berhati-hati yang merupakan best practice
guide bank internasional, telah diterapkan sejak Februari 1991. Dalam situasi “normal”
yang menggerakkan potensi dan pertumbuhan ekonomi antara lain dilakukan oleh
perbankan di garis depan. Peran serta perbankan nasional telah menunjukkan kinerja
yang aktif dan tumbuh cepat dibanding dengan sektor usaha lainnya. Dengan peran
terdepan seperti itu, dalam masa krisis 1997 tentu saja perbankan pula yang pertama
menderita terkena tekanan yang paling berat dengan dampak awal berupa tekanan
likuiditas yang diikuti dengan hilangnya kepercayaan kreditur luar negeri dan
kreditur/deposan dalam negeri, sehingga gerakan penarikan simpanan bank secara
massal atau bank rush muncul. Di lain pihak para debitur bank juga mengalami kesulitan,
sehingga tidak mampu membayar kepada banknya. Akibatnya, perbankan tidak hanya
dilanda kesulitan likuiditas yang sangat parah, tetapi juga kredit bermasalah yang
kemudian menggerogoti modal, sehingga modal perbankan semakin berkurang bahkan
negatif.

Runtuhnya eksistensi perbankan terutama terjadi dalam kegiatan perhitungan

kliring. Jumlah bank yang mengalami kekalahan kliring, saldo debet dan saldo negatif
secara tiba-tiba melonjak dari hari ke hari yang semakin bertambah banyak dengan nilai
saldo negatif yang makin besar dan parah. Bila Pemerintah tidak berbuat sesuatu, maka
sistem perbankan akan hancur, sistem pembayaran terhambat yang mengakibatkan
terjadinya gerakan protes massal dari deposan, terhentinya transaksi perdagangan,
distribusi dan produksi yang akhirnya akan melumpuhkan secara total perekonomian
nasional. Mungkin kekhawatiran kondisi seperti tersebut di atas yang menjadi dasar
pertimbangan presiden dalam petunjuk dan keputusan yang diambil pada Sidang
Kabinet Terbatas tanggal 3 September 1997.

Padahakikatnya BLBI dimaksudkan untuk menghadapi krisis perbankan dan

meredakan dampaknya. Secara substansial pada hakikatnya BLBI telah berhasil
mengamankan perbankan, moneter dan perekonomian dari kehancuran lebih fatal serta
secara bertahap mampu untuk memulihkan konsidi moneter ke arah yang lebih baik.

Dalam kaitannya dengan pelaksanaan kebijakan BLBI tersebut di atas dengan

mengingat risiko yang mungkin terjadi yang terkandung di dalam BLBI tersebut, BI
dengan sadar telah melakukan langkah-langkah pengamanan dan pengendalian terhadap
penggunaan dan BLBI yang telah disalurkan antara lain dengan :
Menerapkan atau mengenakan cease and desist order (CDO) terhadap bank penerima BLBI,
pengenaan tingkat bunga yang sangat tinggi yang harus dibayar di muka serta denda bila
tidak memenuhi kewajibannya yang cukup substansial. CDO mulai dikenakan dalam
proses penyaluran BLBI yang mulai dilaksanakan tanggal 29 Oktober 1997. CDO
diterbitkan dalam upaya membatasi penggunaan dana.
Konversi atau pengalihan saldo giro negatif, Fasdis I, Fasdis I Repo dan Fasdis II kedalam
SPBU Khusus melalui SK Direksi BI No. 30/50/DIR/UK tertanggal 30 Desenber 1997
dalam upaya untuk mengikat dan mengamankan dana yang telah disalurkan untuk
memastikan kewajiban dan pengikatan lebih jauh terhadap bankir penerima dana BLBI
dengan syarat-syarat yang lebih mengikat bagi bank-bank penerima BLBI termasuk
permintaan tambahan jaminan.
Fasilitas dana talangan untuk pembayaran kewajiban luar negeri dalam rangka trade finance
dan interbank debt arrears, yaitu upaya BI untuk memulihkan kepercayaan nasabah
tentang sistem perbankan nasional dari pihak-pihak di luar negeri. Fasilitas dana
talangan untuk kreditur luar negeri ini sesuai dengan Frankfurt Agreement. Pada tanggal
4 Juni 1998, BI telah meminta kepada Menteri Keuangan untuk secara resmi

125
 menanggung dana yang telah dikeluarkan oleh BI dan atas dasar Surat Menteri Keuangan
kepada BI No. S- 373MK.01/1998 tanggal 3 Juli 1998 perihal tunggakan trade finance/
interbank debt itu menjadi tanggungan Pemerintah. Demikian pula permintaan
penegasan BI kepada Menteri Keuangan tentang penyelesaian tunggakan interbank debt
and trade finance melalui surat tanggal 23 Desember 1998 dan telah dibalas persetujuan
Menteri Keuangan melalui surat Menteri Keuangan kepada Gubernur BI No. S-
686/MK.017/1998 tanggal 31 Desember 1998 tentang penegasan penjaminan
Pemerintah jika bank yang bersangkutan tidak dapat melunasinya.
d. Fasilitas dana talangan jaminan Pemerintah untuk membayar kembali
simpanan/deposan dan kreditur kecil 16 BDL pada 1 November 1997, BI telah meminta
penegasan tentang tanggung jawab dana talangan yang dikeluarkan BI, maka Menteri
Keuangan telah menegaskan melalui SK Menteri Keuangan No. Peng.66/97 tanggal 1
November 1997 tentang likuidasi 16 bank yang kemudian dilaksanakan oleh BI tanggal
13 November 1997 sesuai SK Menteri Keuangan tersebut, yaitu pembayaran kepada
deposan kecil (di bawah Rp. 29 juta). Demikian pula terhadap permintaan penegasan
dana talangan untuk BBO yang diputuskan oleh Menteri Keuangan pada September
1998. BI telah mendapat penegasan dari Meneteri Keuangan melalui suratnya No. S-
489/MK/1998 tanggal 11 September 1998 yang menyatakan bahwa dana talangan BBO
merupakan beban pemerintah. Atas dasar itu BI baru menjawab tentang persetujuan
dana talangan BBO melalui Surat Direksi BI No. 31/40/DIR/UK tanggal 25 Oktober 1998.

Atas dasar langkah-langkah pengamanan seperti dikemukakan di atas, BI telah

melaksanakan landasan pengendalian dan pengawasan kemungkinan tidak kembalinya
dana yang telah disalurkan. Langkah-langkah tersebut merupakan upaya dengan itikad
untuk mengurangi risiko yang terkandung dalam pelaksanaan BLBI.113
2. Fungsi Penggunaan Kredit Likuiditas BI
Penyaluran Kredit Likuiditas Bank Indonesia kepada bank umum swasta nasional
maupun bank pemerintah/ BUMN merupakan pelaksanaan fungsi BI dalam menjaga
stabilitas moneter dan pembinaan bank umum seperti diamanatkan Pasal 7 dan Pasal 32 ayat
UU No. 13 Tahun 1968 tentang Bank Sentral serta petunjuk presiden dalam Sidang Kabinet
Terbatas Bidang Ekuwasbang dan Prodis tanggal 3 September 1997 untuk memelihara situasi
dan kondisi POLEKSOS menjelang Sidang Umum MPR bulan Maret 1998. BI sebagai kreditur
yang memberikan bantuan likuiditas kepada bank yang mengalami kesulitan likuiditas dalam
keadaan darurat “tidak melakukan wanprestasi, karena BI telah melakukan prosedur yang
digariskan Undang-Undang”.

Konversi saldo debet menjadi fasilitas diskonto sampai menjadi SBPUK memang terpaksa
tidak dapat dilaksanakan sepenuhnya sesuai peraturan perundang-undangan yang berlaku di
BI mengingat krisis yang terjadi pada waktu itu tidak dapat diperhitungkan sebelumnya.
Situasi ekonomi moneter bergejolak demikian cepatnya tidak lagi dari hari per hari melainkan
jam per jam bahkan mungkin menit per menit, sehingga langsung atau tidak langsung
memang tidak tertutup kemungkinan BI tidak dapat menerapkan prinsip kehati-hatian
(prudential banking). Apabila BI mengikuti ketentuan-ketentuan yang ada, maka sistem
perbankan akan hancur dan sulit memulihkan serta mempertahankan kepercayaan
masyarakat terhadap perbankan.

Penyaluran BLBI oleh BI dihadapkan pada 2 (dua) pilihan/kewajiban hukum, yaitu

antara lain :

113
Ibid hal. 93
126
 Menutup bank yang bermasalah karena bertentangan dengan peraturan perundangan, atau
Menyelamatkan sistem perbankan nasional untuk mengembalikan dan mempertahankan
kepercayaan masyarakat terhadap perbankan nasional dan internasional.

Penyaluran BLBI dilakukan dalam keadaan darurat dan dilakukan demi kepentingan
umum. Kebijakan penyaluran BLBI diambil dengan mempertimbangkan adanya
konflik/pertentangan kewajiban hukum dimana di satu sisi pemerintah tidak menghendaki
sistem moneter dan perbankan collapse (hancur) dan eksistensi perbankan dapat dijaga
sampai Pemilu 1998 yang menyebabkan BI terpaksa menempuh kebijakan yang tidak
sepenuhnya sesuai peraturan perundang-undangan yang berlaku. Namun demikian, dengan
adanya konflik kepentingan umum tersebut, maka kebijakan penyaluran BLBI dapat
dibenarkan secara hukum.
3. Penyimpangan Bantuan Likuiditas
Dalam temuan penyimpangan penyaluran maupun penggunaan BLBI, baik di Bank
Indonesia, bank pemerintah dan bank swasta ataupun pihak ketiga yang terkait, baik yang
ditemukan oleh BPK maupun BPKP tidak tertutup kemungkinan bahwa kasus- kasus yang
terjadi disebabkan adanya : mismanajemen, masalah perdata dan masalah pidana.

Dari sisi penggunaan dana BLBI, sebagian besar para penerima BLBI tidak memenuhi
persyaratan Surat Direksi BI No. 30/50/DIR/UK tanggal 30 Desember 1997 dan bahkan
sampai saat ini belum sepenuhnya mengembalikan pinjaman yang berupa BLBI tersebut.
Dalam hubungan ini sebagian besar bank penerima BLBI yang tidak memenuhi persyaratan
Surat Direksi BI No. 30/50/DIR/UK tersebut telah melakukan wanprestasi.

Menurut BPK dan BPKP, penyaluran BLBI berpotensi menimbulkan kerugian negara
karena dana yang disalurkan berasal dari keuangan negara dan oleh bank-bank penerima
telah digunakan tidak sesuai peruntukkannya, seperti antara lain untuk : membayar
kewajiban pihak terkait, membayar dana pihak ketiga, membiayai kontrak derivatif,
membiayai penempatan baru di PUAB, ekspansi kredit dan lain-lain.

Mengingat bahwa penyimpangan penggunaan BLBI oleh bank-bank penerima adalah

suatu perbuatan melawan hukum, maka oleh Penyidik atau Jaksa Penuntut Umum (JPU)
perkaranya dapat diproses dengan menerapkan UU No. 3 Tahun 1971 Tentang Tindak Pidana
Korupsi, dan atau UU No. 7 Tahun 1992 jo UU No. 10 Tahun 1998 Tentang Tindak Pidana
Perbankan tergantung pada posisi masing-masing dan alat bukti yang diperoleh.

Sebagaimana diketahui dalam penyaluran dan penggunaan BLBI apabila terjadi

penyimpangan dalam penyaluran dan atau penggunaannya, maka jumlah kerugian negara
yang dipertanggung-jawabkan secara pidana adalah sebesar jumlah uang yang
disalahgunakan, sedang dana BLBI yang digunakan sesuai peraturan perundang-undangan
yang berlaku tentunya dapat dimintakan pertanggungjawaban lainnya, baik dalam bentuk
administratif (miss-manajemen) dan/atau secara keperdataan (nonlitigasi atau gabungan
antara perdata dan pidana).

Penyaluran BLBI yang dianggap oleh BPK, BPKP maupun JPU sebagai suatu perbuatan
melawan hukum yang berpotensi menimbulkan kerugian keuangan negara. Hal tersebut
dapat dipahami sepenuhnya mengingat penyaluran BLBI dilakukan dengan alasan yang juga
dikenal dalam khasanah ilmu hukum, yaitu karena sebab-sebab yang dilakukan dalam
keadaan krisis dan darurat dan/atau karena melakukan ketentuan Undang-Undang dan atau
karena perintah jabatan, beroeprecht dan atau demi kepentingan umum. Tindakan yang
dilakukan dengan pertimbangan tersebut mempunyai alasan pembenar dan alasan pemaaf.

127
 Dalam UU No. 13 Tahun 1968 tentang Bank Sentral, para Pejabat BI tidak mendapatkan
suatu perlindungan hukum dalam melaksanakan tugas, wewenang dan kewajibannya,
sehingga rentan untuk dituntut apabila terjadi adanya penyimpangan. Padahal tidak setiap
penyimpangan yang dilakukan oleh Pejabat BI merupakan suatu perbuatan yang bersifat
mismanajemen dan atau perdata/TUN. Dalam UU No. 23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia,
Pasal 45 telah mengatur tentang pemberian perlindungan hukum bagi Pejabat BI yang
melaksanakan tugasnya dengan itikad baik. Dengan demikian apabila terjadi krisis serupa di
masa yang akan datang, Pejabat BI dapat bertindak tegas tanpa ragu-ragu untuk
melaksanakan tugasnya tanpa dibayang-bayangi kehawatiran akan adanya ancaman pidana.

Penyaluran maupun penggunaan BLBI apabila dilaksanakan sesuai dengan peraturan

yang berlaku bukanlah suatu tindak pidana. Akan tetapi, penyimpangan penyaluran dan
penggunaan dengan itikad baik tentunya harus mendapatkan penilaian yang rasional,
obyektif, proporsional dan professional, sedangkan yang dilakukan dengan itikad tidak baik
kepada pelakunya dapat diminta pertanggung-jawaban secara pidana dan pendekatan karena
berpotensi menimbulkan kerugian negara.

4. Pasca Penutupan BPPN

Tugas BPPN sebagaimana termaktub dalam Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 17
tahun 1999 dalam pasal 3 ayat(1) pada dasarnya mengamanatkan tiga hal. Pertama,
penyehatan bank yang ditetapkan dan diserahkan oleh Bank Indonesia. Kedua,
penyelesaian aset bank baik aset fisik maupun kewajiban debitur melalui Unit Pengelolaan
Aset (Asset Management Unit). Ketiga, mengupayakan pengembalian uang negara yang
telah tersalur kepada bank-bank melalui penyelesaian aset dan restrukturisasi.

Tugas BPPN ini sebenarnya merupakan perwujudan kepentingan rakyat. Dengan

semakin menyimpangnya BPPN dalam menjalankan tugasnya, maka semakin
menyimpangnya BPPN dalam menjalankan tugasnya, sehingga semakin membuktikan
bahwa agency problem telah terjadi. Bukti adanya penyimpangan sebesar Rp. 27 triliun
sebagaimana temuan audit BPK. Membuktikan bahwa yang dilakukan para pempinan
BPPN dipisahkan oleh jurang yang luas dengan harapan rakyat. Selain itu upaya pimpinan
BPN dalam menjual aset- aset yang tidak direstrukturisasi bertentangan dengan tugas
ketiga yang mensyaratkan bahwa pengembalian uang negara harus melalui penyelesaian
aset dalam restrukturisasi.114

Untuk menjembatani jurang pemisah antara kepentingan para pemimpin BPPN dengan
kepeentingan rakyat, maka harus dibentuk pengawasan yang lebih efektid. Mengingat kerja
BPPN dimasa lalu tidak hanya jauh dari harapan rakyat tapi juga jauh dari format
pengawasan yang efektif. Padahal dalam pasal 3 ayat (3) dari PP 17 berbunyi L Untuk
memperlancar pelakasanaan tugas dan peningkatan transparansi BPPN, dibentuk Komite
Pengawas dengan fungsi: Pertama, pengkajian terhadap strategi dan kebikjasanaan BPPN
agar sejalan dengan praktik-praktik yang berlaku secara internasional dan memnuhi asas
keterbukaan dan transparansi yang mengacu pada ekonomi pasar. Kedua, melakukan
evaluasi atas pelaksanaan BPPN guna memastikan pelaksanaanya telah sesuai dengan
prosedur yang telah ditetapkan oleh BPPN.

Masih dalam pasal yang sama, ayat (4) mengatakan bahwa: pembentukan serta
keanggotaan sebagaimana dimaksud dalam ayat (3) diatur lebih lanjut dalam keputusan
Keputusan Presiden (Keppres). BPPN berada langsung di bawah dan bertanggung jawab

Ahmad Deni Daruri ,Djony Edward . 2004. BPPN Garbage In Garbage Out. Jakarta: Center for Banking Crisis,
hal 171
128
 kepada menteri (pasal 6). Ketua diangkat dan diberhentikan oleh presiden berdasarkan
usulan menterti (pasal 5 , ayat (3)).

nomor 63 tahun 2001, pasal 1, mengatakan bahwa : kedudukan, tugas dan kewenangan
Menteri Keuangan terhadap BPPN sebagaimana diatur dalam PP. No . 17/1999 tentang
Pengalihan pengawasan BPPN kepada Menneg BUMN. Pengalih: Kedudukan, tugas dan
wewenang sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) tidak temasuk dalam rangka penerbitan
surat utang guna pembiayaan penyertaan Modal Sementara (PMS) oleh BPPN.

Pasal 2 PP No. 17/1999 mengatakaan bahwa Menneg BUMN wajib memperoleh

persetujuan Menteri Keuangan dalam Hal: (a) Pengesahan Laporan keuangan akhir tahun
anggaran; (b) penggunaan atas kelebihan penerimaan BPPN berdasarkan laporan keuangan
akhir tahun anggaran. Jelas bahwa Menneg BUMN dan Menkeu ikut bertanggung jawab atas
terjadinya kerugian negara akibat agency problem di BPPN.

Pasal 2 mengamanatkan tugas dari KKSK: Pertama, merumuskan arah kebijakan bagi
upaya penyehatan perbankan, termasuk restrukturisasi dan rekapitalisasi bank. Kedua,
merumuskan arah kebijakan bagi restrukturisasi utang perusahaan yang terkait dengan
upaya pemulihan ekonomi nasional terutama yang berhubungan dengan penyehatan
perbankan. Ketiga, merumuskan kriteria optimalisasi nilai aset secara transparan dan efektif
guna mengamankan pengembalian uang negara. Keempat, mengkoordinasikan dan
mengawasi pelaksanaan kebijakan sebagaimana dimaksud dalam huruf a, b, dan c di atas.

Selain itu pasal 4 mengatakan bahwa wewenang KKSK: Pertama, KKSK memberikan
pertimbangan dan persetujuan terhadap rencana induk penyehatan perbankan yang disusun
oleh BPPN. Kedua, KKSK memberikan pertimbangan dan persetujuan terhadap Rencana
Kerja dan Anggaran Tahunan (RKAT) BPPN.

Perlu diingat, pertimbangan oleh KKSK hanya dilakukan untuk rencana induk
penyehatan perbankan dan RKAT BPPN, bukan seperti saat ini dimana semua kasus
memerlukan pertimabangan dan persetujuan, sehingga KKSK terlibat jauh yang menyulitkan
KKSK untuk menjalankan fungsi koordinasi dan pengawasanya sebagaimana yang telah
ditetapkan dalam Undang-Undang KKSK justru semakin memperkeruh penyakit agency
problem yang ada.115

Dalam sidang kabinet terbatas yang dipimpin oleh presiden Megawati Soekarnoputri
(Senin, 17 November 2003) telah diambil keputusan politik tentang pembubaran BPPN yang
konon menurut Menteri Koordinator Perekonomian Dorodjatun Kuntjorojakti disetejui oleh
semua peserta rapat. Namun demikian perlu diingat bahwa keputusan politik ini tidak serta
merta mengakui bahwa kerugian negara yang terjadi dan diperlihatkan dalam salah satunya
adalah tingkat recovery rate yang rendah merupakan biaya krisis ekonomi yang llayak
ditanggung rakyat. Keputusan ini harus diikuti oleh audit investigasi yang indpeden sebelum
dan sesudah BPPN ditutup. Tanpa dilakukan audit investigasi yang indepeden, maka
penutupan penutupan BPPN sama saja dengan memutihkan kesalahan-kesalahan BPPN
sama saja dengan memutihkan kesalahan-kesalahan BPPN dalam menjalankan tugasnya
sebagaimana yang ditetapkan dalam Undang-Undang.

Oleh karena itu, perlu adanya pengkajian yang lebih serius mengenai. Apakah Keputusan
sidang kabinet ini sesuai dengan PP No. 17/1999. Mengingat masih dalam PP No. 17/1999
pasal 11 ayat (1) mengatakan bahwa apabila setelah lewatnya jangka waktu sebagaimana
dimaksud dalam pasal 2 (4) dan menurut penilaian Pemerintah bahwa BPPN telah

115
Deni Daruri. Djoni Edward. Ibid hal 118
129
menyelesaikan tugasnya, Pemerintah menyatakan berakhirnya BPPN. Jadi dalam kaitan
pembubaran BPPN harus memnuhi dua syarat, pertama, telah lewatnya jangka waktu.
Kedua, Pemerintah menganggap BPPN Telah menyelesaikan tugasnya. Dalam konteks
peraturan ini maka hasil sidang kabinet terbatas yang dipimpin Presiden tidak memenuhi
unsur penutupan BPPN, yaitu telah lewatnya jangka waktu BPPN (baca telah melewati
Februari 2004) dan BPPN telah menyelesaikan tugasnya.

Syarat kedua dari penutupan BPPN adalah Pemerintah menganggap BPPN telah
melaksanakan tugas-tugasnya perlu juga dicermati secara seksama. Ketakutan bahwa
penutupan BPPN sesungguhnya merupakan Pemutihan dosa bagi penghapusan dosa-dosa
BPPN sangatlah beralsassn. Hal ini disebabkan karena sidang kabinet terbatas tersebut
merupakan keputusan publik yang mengatakan bahwa BPPN telah menjalankan tugasnya
yang juga berarti cenderung mengatakan bahwa BPPN tidak merugikan negara. Ayat tiga
dari peraturan ini mengatakan bahwa pengakhiran BPPN serta akibat hukumnya ditetapkan
dalam keputusan presiden. Bagaimana bisa mengatakan bahwa tugas BPPN selesai? Apa
ukurannya? Sampai saat ini Pemerintah maupun BPPN belum pernah menetapkan kriteria
pengukuran selesainya tugas-tugas BPPN secara kongkret dan terbuka, sehingga boleh
dikatakan bahwa keputusan kabinet yang mengatakan bahwa BPPN telah menyelesaikan
tugas-tugasnya selalu dapat dipertanyakan.

Opsi penutupan BPPN mengtakan bahwa sisa aset BPPN akan ditampung dalam
perusahaan induk atau perusahaaan patungan. Aset itu berasal dari BRU, AMI, dan AMC.
Sedangkan kasus-kasus hukum akan diserahkan penyelesaiannya kepada penegak hukum
untuk ditindaklanjuti. Hal ini sesuai dengan PP. No 17/1999 ayat (2) yang mengatakan
bahwa “dengan berakhirnya BPPN, segala kekayaannya menjadi kekayaan negara.”
Pertanyaannya adalah betulkah itu kekayaan atau justru kerugian negara?

Syarat kedua yang menyatakan bahwa BPPN berhasil menyelesaikan tugasnya agar bisa
ditutup sesuai dengan PP No.17/1999 masih belum terpenuhi. Tugas BPPN dapat dilihat
dalam peraturan Pemerintah Republik Indonesia No.17/1999 dalam pasal tiga ayat (1),
yaitu: pertama, penyehatan bank yang ditetapkan dan diserahkan oleh Bank Indonesia.
Kedua, Penyelesaian aset bank baik aset fisik maupun kewajiban debitur melalui Unit
Pengolalaan Aset (Asset Management Unit). Ketiga, mengupayakan pengembalian uang
negara yang telah tersalur kepada bank-bank melalui penyelesaian aset dalam
restrukturisasi. Selain itu ada tambahan tugas BPPN lainnya, yaitu melakukan penjaminan
simpanan nasabah bank.

Apakah BPPN menjalankan tugasnya dengan baik dalam hal recovery rate dan
penyehatan perbankan sesuai dengan yang diamanatkan oleh PP No.17/1999? Dalam Koran
Tempo (Selasa, 18 November 2003) disebutkan oleh Ketua BPPN bahwa total recovery rate
BPPN adalah sebesar 28% yang diperoleh dalam waktu yang sangat lama. Bandingkan,
misalnya dengan lembaga sejenis di negara-negara lain yang justru beroperasi dalam waktu
yang lebih singkat dapat memperoleh recovery rate yang lebih tinggi. Seperti FRA berhasil
melakukan recovery rate sebesar 35%, KAMCO 49%, DANAHARTA 66% dan FDIC 57%.
Dengan perbandingan seperti ini, dapat dikatakan bahwa upaya BPPN untuk mengembalikan
aset negara yang telah tersalur kepada bank-bank melalui penyelesaian aset dalam
restrukturisasi kredit sebagaimana amanat PP No.17/1999, jauh untuk dikatakan berhasil.

130
 Tabel 4.1 Asset Disposal Recovery Rates (Cross Country NPL Resolution Agencies
Comparison)

Resolution Agencies/Type Of Assets Face Value of Proceeds Recovery

Assets (USD Rate
Disposed (USD billion)
billion)
Thai Financial Restructing Agency
(FRA)
Core Asset 15.80 3.95 25 %
Non Core Asset 1.98 0.92 46 %
Debt Collection 1.77 2.06 116 %
TOTAL FRA 19.55 6.93 35 %
Korea Asset Management Corp.
(KAMCO)
NPL Disposition
International Bidding Of Corporate 36.41 16.85 46 %
Restructured Loans 2.26 0.50 22 %
International Bidding Of Secured Loans 2.06 0.91 44 %
Asset Backed Securitiers Insurance 3.66 3.36 92 %
TOTAL KAMCO 44.39 21.63 49 %
Malaysian National Asset
Management Co. (DANAHARTA)
Foreign Loans sold through 3 restricted 0.44 0.29 66 %
tender exercises (RTEs)
TOTAL DANAHARTA 0.44 0.29 66 %
US Federal Deposit Insurance Corp
(FDIC)
Loan Sales 1990-2000 25.73 14.64 57 %
TOTAL FDIC 25.73 14.64 57 %
Source : Resolution Agencies’ Websites
Hal itu pun harus dipertimbangkan dengan masa kerja BPPN yang lebih lama yang jika
diperhitungkan adalah 16%. Selain itu, selayaknya recovery rate BPPN juga dihitung
berdasarkan biaya publik yang telah ditimbulkannya yaitu beban obligasi pemerintah yang
besarnya lebih dari setengah Produk Domestik Bruto (PDB), yang mana beban seperti ini
tidak terjadi di negara-negara lain, sehingga sangat wajar mereka tak memasukkan unsur
ini dalam perhitungan recovery rate. Dengan memasukkan unsur ini, maka recovery rate
BPPN hanyalah antara 1% hingga 2,9%. Itu sebabnya menjadi lebih jelas anggapan bahwa
aset yang masuk ke BPPN tak lebih sekedar sampah dan keluarannya pun berupa sampah.
Pendek kata, BPPN tak ubahnya garbage in garbage out.

Pertanyaan lain, bagaimana dengan upaya BPPN untuk menyehatkan perbankan

nasional sesuai dengan PP No.17/1999? Berdasarkan data BI, Bank-bank yang berstatus
BTO dan rekap menunjukan kinerja yang buruk. Keseluruhan perbankan di Indonesia
selama tahun 2002 telah mengalami peningkatan dalam net interest margin (NIM) dari
3,69% menjadi 4,14% atau meningkat sebesar 12,2%. Sementara bank-bank rekap justru
mengalami penurunan NIM dari 3,75% menjadi 3,74% atau turun sebesar 0,27%. Bank BTO
pun kinerjanya masih jauh di bawah rata-rata perbankan sebagaimana tercermin dari NIM-
nya hanya meningkat dari 4,2% menjadi 4,6% atau hanya tumbuh sebesar 9,5%, padahal
rata-rata perbankan tumbuh sebesar 12,2%.

131
 Lantas, bagaimana dengan prestasi restrukturisasi? Melihat rentang waktu hampir
enam tahun, restrukturisasi aset di BPPN berjalan sangat lamban. Hal ini ditandai dengan
nilai buku aset yang masuk ke dalam tahap implementasi restrukturisasi per 13 September
2002 hanya mencapai 13% dari total aset kredit yang harusnya direstrukturisasi oleh BPPN,
sedangkan jumlah debitur yang masuk dalam tahap restrukturisasi baru mencapai 0,06%
sejak BPPN didirikan tahun 1998 hingga 13 September 2002 sebenarnya lembaga itu
memiliki waktu yang cukup untuk berkarya lebih baik. Logikanya dapat diperkirakan bahwa
tingkat restrukturisasi BPPN hingga periode penutupannya dimana jika sanggup mencapai
30% dari total kredit yang bisa direstrukturisasi saja itu sudah sangat baik.

Melihat data dan argumentasi di atas, secara umum dapat diformulasikan ada empat
permasalahan yang harus diperhatikan berkaitan dengan transfer dari aset-aset BPPN ini.
Pertama, transparansi dari nilai aset yang hingga kini tidak pernah selesai berapa
sesungguhnya nilai existing asset BPPN. Dengan semakin transparannya nilai aset BPPN,
maka kemungkinan terjadinya pengecilan nilai (down sizing) aset pasa saat penyerahan
dapat dihindarkan. Kedua, masalah transaction cost atau transaction fee dari aset-aset yang
ada membuat tingkat pengembalian menjadi lebih rendah. Indonesia sebagai negara yang
menduduki posisi paling parah dalam hal korupsi di dunia ini dipastikan sampai sulit
menurunkan transaction cost. Ketiga, koordinasi lanjutan dalam penanganan aset-aset yang
diserahkan masih terlalu lemah. Aset dari Direktorat Hukum dipastikan tidak berada di
dalam perusahaan induk maupun perusahaan patungan yang bakal dibentuk BPPN, padahal
bukannya tidak mungkin masih ada keterkaitan hukum dengan aset yang berada di
perusahaan induk atau perusahaan- perusahaan patungan bersama itu. Hal ini justru
menjadi celah yang melemahkan bagi negara untuk memaksimalkan recovery asset. Belum
lagi biaya yang muncul akibat beragamnya institusi yang menangani aset-aset sisa BPPN.
Hal ini akan menajadi bertumbuh parah jika nantinya dibentuk banyak perusahaan joint
venture ataupun perusahaan induk yang ujung-ujungnya adalah menyulitkan koordinasi dan
tingginya biaya transaksi antar institusi. Keempat, lembaga pengambil alih sisa asset BPPN
akan kehilangan kesaktiannya karena tidak lagi bisa berlindung dalam Undang-Undang yang
selama ini dibuat untuk memperkuat kinerja BPPN seperti PP No.17/1999.

Seperti telah disebutkan di atas bawah masa tugas BPPN akan berakhir Februari 2002,
setelah pengakhiran masa tugas tersebut diperkirakan masih teradapat beberapa masalah
yang menurut penulis sangat krusial antara lain maslah program penjaminan , sisa kredit
yang notabene adalah kredit macet, dan penyertaan modal sementara Pemerintah dalam
bank-bank rekap.

4.1. Program Penjaminan dan LPS

Program penjaminan dimulai pada 26 januari 1998 untuk memberikan penjaminan
kepada deposan dan kreditur bank, yang pada waktunya berlaku selama dua tahun
hingga 31 Januari 2001 (Sesuai KMK No. 179. KMKK. 017/ 2000) sebagai langkah
kebijakan pemerintah dalam proses restrukturisasi bank akibat krisis pada tahun 1997.
Jangka waktu tersebut secara otomatis diperpanjang setiap enam bulan, kecuali apabila
enam bulan sebelum masa berakhirnya penjaminan pemerintah memutuskan untuk
menghentikan program tersebut. Sedangkan tanggung jawab untuk melakukan
administrasi program itu sepenuhnya di tangan BPPN.

Meskipun program penjaminan dinilai efektif sebagai upaya mengembalikan

kepercayaan masyarakat terhadap sektor perbankan, namun aplikasi program tersebut
membawa aplikasi besarnya beban yang harus ditanggung pemerintah atau negara juga
dapat membawa dampak negatif khususnya menyangkut tindak moral hazard, baik oleh
pengelola bank, pemilik bank maupun kreditur dan deposan.

132
 Beban yang ditanggung pemerintah sebagai akibat diberlakukan program
penjaminan (blanket guarantee) ditandai dengan dikeluarkannya. Bantuan Likuiditas
Bank Indonesia (BLBI) oleh Bank Indonesia. BLBI dimaksud untuk 48 Bank dengan nilai
Rp. 144,5 triliun untuk menalangi dana nasabah dan juga penerbitan obligasi
pemerintah sebesar Rp. 28 triliun untuk mendukung program penjamin dana simpanan
pihak ketiga dan kreditur bank bermasalah. Jumlah tersebut terus bertambah seiring
dengan terbitnya obligasi pemerintah untuk mengisi rekening penjamin 502 dan 519,
belum lagi secara riil pemerintah harus membayar bunga obligasi sebesar Rp. 42 triliun
lagi secara riil pemerintah harus membayar bunga obligasi sebesar Rp. 42 triliun pada
tahun 2000, Rp. 61,17 triliun pada tahun 2001, dan Rp. 59,5 triliun tahun 2002.

Oleh karenanya, pemerintah berencana mengakhiri program blanket guarantee

dengan membentuk Lembaga Penjamin Simpanan (LPS), yaitu suatu lembaga yang
menyelenggarakan jasa semacam asuransi deposito. Dengan pengalihan peran
pemerintah dalam hal penjaminan simpanan kepada LPS mempunyai implikasi positif,
yaitu pertama, beban pemerintah sekarang. Kedua, menghindari perilaku moral hazard
pengelola bank. Apabila penjaminan dilakukan pemerintah bahkan sampai 100% dari
besarnya simpanan, seolah-olah ada bailout dari pemerintah, sehingga dapat terjadi
penyalahgunaan pengolalaan bank untuk kepentingan pengelola maupun pemilik bank
yang dapat menyebabkan bank collaps. Ketiga, membangkitkan tanggung jawab dan
mendorong pengelola untuk professional melalui keanggotaan wajib bank dalam LPS.
Dengan cara ini manajemen bank akan benar-benar menerapkan prudential banking
message dalam mengelola bank sebab pihaknya juga akan menanggung pengembalian
dana masyrakat jika terjadi likuidasi. Keempatnya, adanya proses pendidikan
perbankan bagi masyarakat, sehingga selektif dalam memilih bank berdasarkan kinerja
keuangannya bukan karena tingginya suku bunga maupun banyaknya hadiah yang
ditawarkan.

Skema LPS sebagai financial safety nety memiliki dua tujuan yang berbeda atau
bertolak belakang. Di satu sisi, melindungi para deposan kecil dan memastikan
stabilitas finanasial. Namun di sisi lain untuk mengurangi insentif bank-bank dalam
mengambil resiko secara agresif. Di satu pihak pembentukan LPS dapat menjadi
kebijakan yang optimal dalam menunjang stabilitas perbankan dengan menghindari
terjadinya penarikan dana besar-besaran (bank runs), namun dapat juga menjadi
sumber moral hazard apabila bank-bank dapat memindahkan resiko usaha ke pemilik
atau bohir skema LPS, yaitu seringkali pada pembayar pajak, sehingga ketimbang
menunjang stabilitas perbankan, hal ini justru meningkatkan bank fragility.

Menurut Demirguc-kunt dan Enrica Detraguache (1999), pembentukan LPS muncul

pertama kali di AS pasca great depression pada tahun 1934, sehingga pemerintah
setempat menjamin simpanan masyarakat. Langkah AS tersebut kemudian diikuti oleh
negara-negara industri lainnya. Jerman membentuk lembaga penjaminan yang
merupakan institusi swasta dengan tidak menjamin penuh simpanan. Kemudian Inggris
dan Jepang, dan negara lain mengikuti pendirian lembaga semacam itu. Bahkan pada
tahun 1994, peran LPS menjadi bonsai penerapan kebijakan perbankan Zona Mata Uang
Tunggal Uni Eropa.

Seperti layaknya sebuah perusahaan asuransi, maka pola operasional menjalankan

LPS harus ada premi yang dibayar dan juga batasan pemberian klaim jika bank
bangkrut atau dilikuidasi. Besarnya premi tergantung dari pertanggungan yang akan
dipikul. Dengan demikian, ada batasan besaran persentase skema LPS (Garcia,1999,
Deirguc-Kunt dan Sobaci, 2000).

133
 Namun demikian, LPS di Jerman cukup menarik untuk dicermati karena skema ini
menonjol dari skema LPS lainnya. Selain keikutsertaan berdasarkan suka rela, LPS ini
dikelola dan didanai oleh pihak swasta dan di luar supervisi pemerintah. Namun,
lembaga ini tetap menjalankan kerjasama yang baik dengan publik maupun pemerintah
dalam hal audit dan ijin perbankan serta resolusi krisis. Walaupun memberikan
cakupan yang hampir tak terbatas atau unlimited, para deposan tidak memiliki hak
(statutory right).

Untuk pengembalian dana (rembursment), kendati para deposan tidak memiliki

insentif untuk melaksanakan kedisiplinan pasar, tetapi skema LPS tersebut dengan
cakupan yang hampir tak terbatas kelihatannya dapat menunjang peer monitoring dan
kedisiplinan pasar dapat dilaksanakan oleh para anggotanya. Selama 25 tahun
keberadaanya, LPS Jerman ini dapat mengatasi beberapa krisis bank yang kecil m
walaupun belum mengalami krisis perbankan yang sistematik. Karakteristik LPS swasta
di Jerman dibanding negara lainnya, seperti terlihat pada tabel 4.2.

Tabel 4.2. Karakteristik LPS Swasta Jerman dibanding negara lainnya

Jerman Uni Eropa AS Rata-rata Dunia

Eksplisit Ya Ya Ya 68 Negara

Batas 30% dari ekuitas 20.000 100.000 Rata-rata 3 kali dari

Cakupan ECU USD PDB

Co-Insurance Tidak 10% Tidak 17 dari 68 Negara

memilik co-insurance

Perlindungan Ya Dapat Ya Dilindungi di 48 dari

terhadap tidak 68 negara
forex termasuk

Interbank Tidak Tidak Ya Dilindungi di 18 dari

Depositis 68 negara

Pendanaan Didanai, tetapi Tidak Didanai 58 dari 68 negara

dana tambahan diatur, memiliki skema
callable regulasi pendanaan

Sumber Hanya Bank Tidak Joint Swasta : 11

Pendanaan diatur
regulasi Joint 51
Publik :1

Manajemen Swasta Tidak Publik Swasta : 11, Joint 51

diatur Publik :1
regulasi

Keanggotaan Voluntary/tidak Diharuska Diharusk Diharuskan di 55

diharuskan/sukar n an negara dari 68
ela

134
 Riks Adjusted Ya Tidak Ya Di 21 negara dari 68
diatur/ di menganut risk
regulasi adjusted premium

Sumber: Beck Thorsten, “Deposit Insurance as Privat Club: The Case of Germany”, Wold Bank,
June 2000.

Contoh dari Skema LPS Jerman ini membuktikan bahwa skema seperti ini dapat
sepenuhnya didanai dan dilakukan oleh perbankan dan masih feasible. Namun demikian,
suksesnya skema LPS Jerman ini perlu dinilai dari latar belakang lingkungan internasional
yang dapat menunjang penegakan hukum dan membatasi tingakat korupsi.

Seperti layaknya sebuah perusahaan asuransi, maka pola operasional menjalankan LPS
harus ada premi yang dibayar dan juga batasan pemberian klaim jika bank bangkrut atau
dilikuidasi. Besarnya premi tergantung dari pertanggungan yang akan dipikul. Dengan
demikian, ada batasan besaran persentase atas simpanan yang akan ditanggung oleh LPS.

Dalam perkembangannya, di AS penjaminan dialihkan ke Federal Insurance Corporation

(FDIC) yang merupakan lembaga pemerintah lembaga ini hanya memberi pertanggungan
kepada deposan maksimal US$ 200.000, sedangkan jika memiliki simpanan lebih dari
jumlah itu maka pengembaliannya disesuaikan dengan penyelesaian hak dan kewajiban
bank yang ditutup.

Menurut Demigruc- Kunt dan Edward J. Kane (2002), LPS tidak memberikan dampak
positif bila diterapkan di negara yang memiliki tingkat transparansi dan lingkungan institusi
yang lemah. Bahkan, dapat menyebabkan perampokan uang negara oleh pengelola bank
atau oknum tertentu dengan cara pengelolaan yang buruk atas dana simpanan dan
selanjutnya meminta ganti rugi dari pemerintah. Hal tersebut juga diungkapkan oleh Robert
Cull Lemma W. Senbet dan Marco Sorge , bahwa pemebentukan LPS harus diikuti oleh
perbaikan kondisi institusi dan kredibilitas lembaga bersangkutan sekaligus instansi terkait
melalui kebijakan yang kredibel. Jika kredibilitas rendah, maka penerapan LPS akan kontra
produktif.116

Demigruc-Kunt dan Hizinga (1999) juga menemukan bahwa cost of fund untuk bank-
bank menjadi lebih rendah dan lebih kurang sensitif terhadap risiko spesifik perbankan
bahwa pendirian di dalam negara yang menganut LPS. Hal ini mendukung pendapat bahwa
pendirian LPS tersebut dapat melemahkan kedisplinan pasar, baik disiplin oleh deposan,
kreditur bank, dan para pemegang saham.

Tujuan dari LPS adalah untuk memberikan risk free asset terhadap deposan yang kecil
(Folkters-Landau dan Lindgreen 1998). Namun, beberapa pendapat menyatakan bahwa
fungsi tersebut dapat dijalankan dengan biaya yang lebih murah terhadap perekonomian
melalui aset ketimbang asuransi dana pihak ketiga, yaitu postal savings, pasar uang yang di
dukung oleh utang pemerintah (Calomiris, 1996 & Stiglitz 1992) atau bank yang
mengeluarkan perlindungan terhadap dana pihak ketiga dapat dibatasi menjadi bank-bank
narrow.

Namun demikian, menurut studi yang dilakukan di berbagai negara yang memiliki iklim
institusi LPS yang sangat baik dan kondusif berpotensi untuk tidak mengakibatkan
ketidakbstabilan, yang mungkin disebabkan oleh otoritas moneter di negara-negara
tersebut dapat mengatasi moral hazard.

116
Op.cit hal.120
135
 Sementara itu, Luc Leaven (2002) mengungkapkan bahwa pertama, LPS harus
menetapkan valuasi yang tinggi terutama premi kepada bank yang terdapat konsentrasi
kepemilikan guna menghindari penyalahgunaan wewenang. Kedua, penjaminan sebaiknya
hanya diberlakukan untuk deposan kecil yang notabene dimiliki masyarakat kecil yang
kurang akses terhadap informasi dan pengetahuan perbankan, ekonomi dan risiko, berbeda
dengan deposan besar yang memiliki akses yang besar terhadap infomasi dan pengetahuan
tersebut, sehingga risiko dapat diperhitungkan. Ketiga, besarnya jaminan dibuat selimit
mungkin untuk menghindari aktvitas moral hazard oleh pengelola bank sebab semakin
besar jaminan diberikan, maka semakin mengandung kemanjaan bagi pengelola bank.

Dari berbagai negara yang telah menerapkan LPS, kebanyakan lebih dikarenakan untuk
melindungi deposan kecil, menjaga kepercayaan pasar, dan stabilitas sistem keuangan.
Dengan akan dibentuknya LPS tersebut di Indonesia, pencabutan blanket guarantee akan
dilakukan secara bertahap untuk menjaga kestabilan perbankan dan upaya untuk
menghindari timbulnya kekhawatiran yang berlebihan pada masyarakat. Seperti yang
diketahui cakupan blanket guarantee yang dijamin pemerintah saat ini selain dari dana
pihak ketiga dan pinjaman antar bank adalah:

On-balance sheet
0 Fasilitas impor
1 Setoran Jaminan Nasabah
2 Surat berharga seperti Floating Rate Note (FRN), Floating Rate Certificate on
Deposit (FRCD), Medium Term Notes (MTN)
3 Obligasi
4 Kewajiban bank lain seperti pinjaman langsung
Off-balance sheet
0 Transaksi impor (trade related) seperti letter of credit jaminan dan kewajiban
lain
1 Jaminan yang diberikan dalam bentuk standby L/C
2 Bank garansi
3 Transaksi currency swap
4 Surat Kredit Berdokumen Dalam Negeri (SKBDN)

Namun pada tahap pertama pengakhiran blanket guarantee, pemerintah akan

mengurangi jenis cakupan penjaminan, sehingga yang hanya tetap akan dilindungi
pemerintah 100% adalah pada dana pihak ketiga dan pinjaman antar bank. Selanjutnya,
pemerintah akan terus mengurangi cakupan jaminannya dengan membatasi jaminannya
sampai dengan Rp. 5 miliar terhadap dana pihak ketiga (seperti giro, tabungan, deposito
berjangka, sertifikat deposito, serta deposit on call) dan tidak lagi melindungi pinjaman
antar bank. Enam bulan berikutnya nilai simpanan yang dijamin dibatasi sampai dengan
Rp. 1 miliar dan akan terus berkurang mencapai Rp. 100 juta.

Untuk jaminan sebesar Rp. 100 juta tesebut, bank diwajibkan untuk membayar
premi (asuransi) sekitar 0,2% dari total dana nasabah bank yang dilindungi. Pemberian
jaminan sebesar maksimum Rp 100 juta terhadap dana pihak ketiga oleh LPS ini
diperkirakan akan memadai mengingat sekitar 90% hingga 93% nasabah bank di
Indonesia rata- rata memiliki dana simpanan di bawah Rp. 100 juta. Hal ini sejalan
dengan prinsip untuk melindungi deposan kecil seperti yang telah diulas. Namun, dari
segi nilai jaminannya sebesar Rp. 100 juta hanya mewakili sekitar 25% dana masyarakat
di perbankan. Berarti, sekitar 75% deposan termasuk nasabah bank kelas atas yang
memiliki simpanan di atas Rp. 100 juta.

136
 Saat ini pemerintah telah mangajukan Rancangan Undang-Undang (RUU) tentang
LPS ke DPR dan diharapkan RUU LPS sudah dapat disahkan pada 2004. Dalam
mengantisipasi pembubaran BPPN yang rencananya dilakukan 27 Februari 2004,
Departemen Keuangan tengah mempersiapkan cikal bakal LPS, yaitu Perusahaan
Pengelola Aset (PPA) untuk menangani program penjaminan tersebut. Yang juga penting
dipikirkan pemerintah adalah sejauh mana LPS dapat mengatasi masalah bank-bank
yang mempunyai dampak sistemik terhadap perbankan nasional seperti kalau terjadi
penutupan pada bank-bank yang berskala besar.

Setelah berdiri sejak Januari 1998, ternyata BPPN belum juga membentuk tim
likuidasi bank guna mengatasi 52 bank beku operasi dan beku kegiatan usaha (BBO-
BBKU) yang terjadi selama periode tahun 1998-2001. Permasalahan utama yang harus
diselesaikan adalah pembayaran dana pihak ketiga sebesar Rp. 575 miliar. Dengan upaya
ini, maka BPPN menghapus kemungkinan untuk mengalihkan penanganan 52 BBO-BBKU
kepada bank sentral. Menurut rencana BPPN akan menggunakan dana rekening 502 yang
sebelumnya akan dimintakan persetujuan dari Komisi Keuangan dan Perbankan DPR RI
untuk dibayarkan kepada Tim Likuidasi kepada nasabah BBO-BBKU. Pelaksanaan ini
harus searah dengan PP No. 25/1999 tentang Likuidasi Bank.

4.2. Kredit Macet dan Sistem Perbankan

Setelah penutupan BPPN, sebagian aset tersisa berupa aset kredit, baik yang
diserahkan berkaitan dengan PKPS maupun AYDA (Aset Yang Diambil Alih) yang tidak
terjual dalam program penjualan aset BPPN. Seperti pada tabel estimasi sisa aset BPPN
sampai dengan Desember 2003 yang terbesar adalah sisa aset AMC, baik berupa aset
kredit (aset inti - core asset) maupun aset non kredit atau non inti (non core asset). Sisa
aset tersebut diperkirakan sekitar Rp. 43 triliun, tentunya dengan tidak mengabaikan
usaha BPPN untuk melaksanakan program-programnya dalam waktu dua bulan
menjelang penutupan karena diperkirakan masih ada aset yang belum terjual dalam
waktu sesingkat itu. Belakangan diketahui aset yang ditransfer BPPN ke PPA mencapai Rp.
108,49 triliun.

Dalam program penjualan aset kredit sampai dengan Oktober 2003 saja, dari
portofolio senilai Rp. 310,41 triliun (belum termasuk litigasi & potensial out) dengan
jumlah 296.198 debitur, BPPN telah berhasil menjual aset kredit senilai Rp. 208,05 triliun
dengan jumlah debitur sebanyak 152.004. Sedangkan jumlah portofolio yang belum
terjual adalah sebesar Rp. 73,29 triliun dengan jumlah debitur sebanyak 97.154 dan
jumlah portofolio yang telah dilunasi adalah sebesar Rp. 29,06 triliun dengan jumlah
debitur sebanyak 47.760. Komposisi total portofolio aset kredit sebesar Rp. 310,41 triliun,
sebanyak 90,6% diantaranya berasal dan kredit korporasi dan komersial senilai Rp.
281,22 triliun dengan jumlah debitur sebesar 3.478. Sedangkan sisanya 9,4% senilai Rp.
29,16 triliun berasal dari kredit UKM dan ritel dengan jumlah debitur sebanyak 293.440.

Namun dari penjualan total aset kredit senilai Rp. 208,051 triliun di atas sekitar 56%
atau Rp. 116,492 triliun dan jumlah debitur 1.876 yang berasal dari aset kredit yang tidak
direstrukturisasi (unrestructured) dan seluruhnya berasal dari sektor korporasi dan
komersial. Begitupula sisa aset BPPN yang belum terjual (unsold) sebesar Rp. 73,29 triliun
dimana sekitar 41% atau Rp. 29,85 triliun termasuk aset kredit yang tidak
direstrukturisasi (unrestructured).

Besarnya aset kredit unrestructured yang telah dijual ke perbankan maupun di

lingkungan pasar modal cukup signifikan, yakni sekitar 56%. Karena itu otoritas

137
perbankan perlu mencermati secara mendalam dampak atas penjualan portofolio aset
kredit tersebut terhadap sektor perbankan maupun institusi keuangan mengingat masih
rentannya sektor perbankan nasional dan belum pulihnya sektor riil.

Restrukturisasi oleh BPPN juga berjalan lamban dimana nilai buku aset yang masuk
ke dalam tahap implementasi restrukturisasi per 13 September 2002 hanya mencapai
13% (berdasarkan nilainya) dari total aset kredit yang harusnya direstrukturisasi oleh
BPPN, sedangkan jumlah debitur yang masuk dalam tahap implementasi restrukturisasi
baru mencapai 0,06%. Sejak BPPN didirikan tahun 1998 hingga 27 Februari 2002
bukanlah waktu yang sebentar untuk menapaki prestasi restrukturisasi.

Kredit macet yang gagal direstrukturisasi dapat mengancam perbankan. Penjualan

aset kredit BPPN yang belum rampung direstrukturisasi tak terhindarkan bagi
perekonomian nasional. Peraturan Bank Indonesia (PBI) No. 4/2000 yang melarang bank
untuk membeli aset kredit BPPN lebih dari separuh modal inti bank tak akan mampu
menghalangi masuknya aset kredit tak berkualitas di bawah kendali BPPN ke dalam
necara bank. Dalam jangka pendek aset-aset BPPN yang berkualitas rendah itu akan dibeli
oleh agen-agen perantara dan dalam jangka menengah akan kembali dibeli oleh bank
melalui agen-agen tersebut. Yang menjadi permasalahan adalah besarnya aset kredit
berkualitas rendah yang dijual oleh BPPN yang nilainya diperkirakan antara Rp. 94 triliun
hingga Rp. 250 triliun (aset yang belum direstrukturisasi), sedangkan modal perbankan
per Desember 2002 hanya sebesar Rp. 93 triliun. Artinya aset berkualitas rendah BPPN
ini akan menuntut provisi yang sangat tinggi yang membebani modal perbankan nasional
dikemudian hari.

Seandainya diasumsikan secara konservatif aset-aset senilai Rp. 250 triliun ini telah
dibeli oleh pihak ketiga dengan discount sebesar 80%, dan diasumsikan pula bahwa
perbankan membelinya kembali dengan nilai yang sama yang berani perbankan harus
menyediakan provisi sebesar Rp. 50 triliun. Karena rendahnya kualitas aset kredit BPPN
ini, bukan tidak mungkin kredit ini akan kembali macet total di masa depan, sehingga
mengakibatkan modal perbankan berpotensi untuk terpangkas sebesar Rp. 50 triliun dan
itu lebih dari separuh nilai modal keseluruhan perbankan tahun 2002. Jadi, risiko yang
ditanggung pembeli aset tak direstrukturisasi berbanding terbalik dengan besarnya dis-
count dari harga aset. Semakin besar discount semakin rendah risiko bagi sektor
perbankan, demikian sebaliknya. Persoalannya akan menjadi bertambah parah jika
ternyata pembelian aset BPPN ini menggunakan kredit dari sektor perbankan sendiri.
Perbankan terancam kerugian yang sangat besar akibat macetnya aset-aset BPPN yang
mereka beli dan macetnya kredit yang telah mereka kucurkan untnk pembelian aset
tersebut.

Data konfidensial internal BPPN sendiri mengatakan bahwa jumlah aset yang belum
direstrukturisasi yang dijual BPPN adalah Rp. l16.50 triliun. Aset yang belum
direstrukturisasi yang belum dijual sebesar Rp. 29,8 triliun. Dialihkan atau tidaknya sisa
aset kredit BPPN dalam suatu entitas baru atau yang sering disebut holding company,
perlu dicermati bahwa apakah aset tersebut nantinya akan dikelola, direstrukturisasi,
atau dijual lagi seperti program-program yang selama ini dilakukan BPPN atau alternatif
lain seperti disekuritisasi yang lebih dikenal sebagai Efek Beragun Aset (EBA).

Alternatif tersebut pernah pula dikaji, baik oleh pihak internal BPPN maupun pihak
eksternal. Bila ditelaah lagi, sisa aset kredit BPPN dapat di sekuritisasi dengan
pertimbangan telah adanya historical arus kas yang dapat digunakan sebagai prediksi
arus kas ke depan relatif seragamnya metodologi pembentukan dan dokumentasi aset,
kinerja yang relatif independen dari kinerja BPPN, dan kesiapannya untuk dialihkan ke
138
 SPV secara true sale (seluruh tagihan berikut perjanjian serta jaminan kredit yang
mendasarinya ditransfer seluruhnya kepada SPV melalui proses jual beli dengan harga
pasar yang wajar) sebagaimana telah dilakukan melalui penjualan aset kredit selama ini.
Dan peraturan mengenai EBA ini telah dituangkan dalam Keputusan Ketua Bapepam No.
Kep-53/PM/ 1997 tanggal 26 Desember 1997. EBA didefinisikan sebagai “Unit
Penyertaan Kontrak Investasi Kolektif yang portofolionya terdiri dari aset keuangan
berupa tagihan yang timbul dari surat berharga komersial, sewa guna usaha, perjanjian
jual beli bersyarat, perjanjian pinjaman cicilan, tagihan kartu kredit, pemberian kredit
termasuk kredit pemilikan rumah atau apartement, efek bersifat hutang yang dijamin
oleh pemerintah, sarana peningkatan kredit (credit enhancement), serta aset keuangan
setara dan aset keuangan lain yang berkaitan dengan aset keuangan tersebut. Dengan
demikian EBA bukan merupakan reksadana sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 angka
27 Undang-undang Nomor 8 Tahun 1997 tentang Pasar Modal.”

4.3. Penyertaan Modal Sementara dan Beban Obligasi

Program restrukturisasi dan resolusi perbankan tidak saja untuk membentuk sektor
perbankan yang sehat dan meningkatkan nilai saham Pemerintah yang ada pada masing-
masing bank, tetapi juga mengembalikan fungsi intermediasi bank. Salah satu bagian dari
program penyehatan perbankan adalah divestasi saham kepemilikan pemerintah pada
bank-bank rekap.

Setelah melakukan serangkaian restrukturisasi dan divestasi terhadap bank-bank

dibawah BPPN, maka komposisi kepemilikan pemerintah pada bank-bank tersebut adalah
sebagai berikut:

Tabel 4.3. Sisa Kepemilikan Pemerintah di bank-bank BPPN (Per 31 Desember 2003)

Bank % Kepemilikan Saham

BCA 6.60 %
Niaga 26.15 %
Danamon 28.40 %
BII 93.69 %
Lippo 52.05 %
Permata 97.66 %
Sumber: Berbagai sumber dan BPPN

Sesuai dengan PP17, SKB 53, SKB 117, dan konsep dasar penyertaan modal sementara
yang menyatakan kepemilikan pemerintah pada bank-bank tersebut di atas bersifat
sementara, maka seluruh kepemilikan pemerintah atas bank-bank tersebut harus dilepas
atau dijual. Tetapi kapan waktu yang tepat untuk melepas sisa kepemilikan saham
pemerintah tersebut? Bagaimana dengan obligasi rekap pada bank -bank tersebut?
Sebandingkah biaya pembayaran bunga obligasi yang dikeluarkan APBN dengan
penerimaan dari divestasi sisa kepemilikan saham bank tersebut?.

Dalam hal ini pemerintah menghadapi dilema, di satu sisi pemerintah membutuhkan
dana segera untuk memenuhi kebutuhan APBN dengan melepas sisa kepemilikan saham.
Namun di sisi lain, pemerintah memiliki kewajiban pembayaran bunga obligasi rekap
tersebut, yang juga sumber dananya dari APBN. Sementara upaya untuk mengurangi atau
menarik obligasi pemerintah belum optimal dilakukan karena keterbatasan keuangan
negara, sehingga pemerintah telah menjadi bandar yang terus-menerus merugi.

Meski Kantor Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional (BAPENAS)

melalui Tim Pengkajiannya telah memberikan alternatif solusi permasalahan obligasi
139
 rekapitalisasi perbankan, tetapi belum banyak yang diperhatikan apalagi diupayakan
pemerintah. Skema alternatif solusi yang disampaikan oleh Tim Pengkaji BAPENAS
tersebut antara lain adalah penukaran obligasi dengan aset (asset to bond swap), yaitu
menarik obligasi rekap dari neraca bank dan menukar dengan aset kredit yang berada di
BPPN, penyesuaian CAR dan lainnya. Tentunya dengan berbagai prakondisi seperti bank
tidak didivestasi dulu, obligasi rekap tidak dijual ke pasar, dan lain sebagainya, serta
kelemahan dan kelebihan dari skema tersebut. Tetapi hingga buku ini ditulis prakondisi
itu justru telah dilakukan pemerintah maupun bank itu sendiri. Artinya rekomendasi itu
tidak dipakai.

Sebagai ilustrasi dan mengingatkan kembali bahwa beban pembayaran bunga obligasi
rekap yang ditanggung pemerintah sangatlah besar belum lagi pembayaran pokok nanti
pada saat jatuh temponya, seperti dalam kajian BPPN dalam Economic Review edisi April
2002. Mengutip isi kajian tersebut, estimasi beban pembayaran bunga obligasi
pemerintah termasuk obligasi pada bank-bank rekap, yaitu hampir Rp. 7.000 triliun
dengan asumsi dilakukan roll-over atau penundaan pembayaran pokok dan bunga.

Seperti diketahui Departemen Keuangan menerbitkan obligasi pemerintah pada

tahun 1999 dalam rangka rekapitalisasi sistem perbankan. Per 25 Januari 2002
pemerintah telah menerbitkan obligasi sebesar Rp. 698,99 triliun, yang terdiri dari Rp.
268,29 triliun yang ditempatkan pada Bank Indonesia dan Rp. 430,70 triliun yang
ditempatkan pada bank komersial. Obligasi pemerintah yang ditempatkan pada Bank
Indonesia digunakan untuk mendanai bantuan likuiditas dan program penjaminan
deposito bank serta program kredit. Sedangkan untuk bank komersial digunakan untuk
rekapitalisasi bank dalam upaya untuk meningkatkan CAR bank.

Tabel 4.4 Biaya Restrukturisasi (Data per 25 Januari 2002)

Jumlah Obligasi Yang Diterbitkan (Rp. Triliun)

Pemerintah 258.32
Program Kredit 9.97
Rekapitalisasi: -
Bank Pemerintah 281.97
Bank Swasta 29.68
Bank Diambil Alih (BTO) 117.83
Bank Pembangunan 1.23
Jumlah 698.99
Sumber: BPPN

Dari total obligasi yang diterbitkan porsi terbesar, yaitu 38% merupakan obligasi yang
diindeksasi terhadap inflasi dan 36%-nya merupakan obligasi dengan suku bunga
mengambang. Tabel 4.4 adalah struktur pendanaan program restrukturisasi perbankan.

Obligasi yang diterbitkan tersebut terdiri dari empat tipe, yaitu obligasi dengan suku
bunga mengambang (variable rate), hedge bond, dan bunga tetap, serta obligasi yang
diindeksasi terhadap inflasi. Untuk keperluan rekapitalisasi bank didanai dari obligasi
berbunga mengambang dan bunga tetap, sedangkan untuk program penjaminan dan
bantuan likuiditas yang dibenkan Bank Indonesia didanai dari obligasi yang diindeksasi
terhadap inflasi.

Dalam hitungan Tim Pengkaji Bappenas, disimulasikan enam skenario profil jatuh
tempo dari obligasi pemerintah yang telah dikeluarkan per data tanggal 25 Januari 2002.
Skenario pertama hingga ketiga mengasumsikan pemerintah tidak akan menunda
140
 pembayaran pokok dan cicilan dari obligasi pemerintah yang jatuh tempo, sedangkan
pada skenario empat hingga skenario enam mengasumsikan bahwa pemerintah
melakukan penundaan untuk pembayaran pokok dari obligasi pemerintah selama satu
periode kemudian (roll over).

Tabel 4.5 Pendanaan Restrukturisasi

Jenis Obligasi Jumlah Suku Bunga Tetap Suku Bunga Indeks

Obligasi Mengambang
(Rp. Tk Suku Jatuh Tk Jatuh Tk Jatuh
Triliun) Tempo Temp Suku Temp Suku Temp
o Temp o Temp o
(s/d) o (s/d) o (s/d)
Pemerintah 258.32 10 % 5 thn SBI 3 10 thn 3% 20 thn
bln
Program 9.97 12 % 5 thn SBI 3 10 thn
Kredit bln
Rekapitalisasi 430.70
Bank 14 % 10 thn Sibor
Pemerintah 3 bln
Bank Swasta 12.125 % 6 thn
Bank 12.250 % 8 thn
Diambilalih
(BTO)
Bank 16.5 % 5 thn
Pembangunan
Sumber : BPPN

Pada skenario pertama, diasumsikan suku bunga SBI tiga bulanan flat pada rata-
rata 17%, nilai inflasi 10%, dan SIBOR (Singapore Bank Offere Rate) tiga bulan masing-
masing adalah 1% (2002), 1,75% (2003), 2,25% (2004) dan 2,35% (2005). Skenario
kedua, mengasumsikan suku bunga SBI tiga bulanan flat pada rata-rata 14%, nilai inflasi
8%, dan SIBOR tiga bulan masing-masing adalah 1% (2002), 1,75% (2003), 2,25 %
(2004) dan 2,35% (2005). Skenario ketiga, mengasumsikan suku bunga SBI tiga bulanan
flat pada rata-rata 19%, nilai inflasi 12%, dan SIBOR tiga bulan masing-masing adalah
1% (2002), 1,75% (2003), 2.25% (2004) dan 2,35% (2005).

Skenario keempat mengasumsikan suku bunga SBI tiga bulanan flat pada rata-rata
17%, nilai inflasi 10%, dan SIBOR tiga bulan masing-masing adalah 1% (2002), 1,75%
(2003), 2,25% (2004) dan 2,35% (2005). Skenario kelima, mengasumsikan suku bunga
SBI tiga bulanan flat pada rata-rata 14%, nilai inflasi 8%, dan SIBOR tiga bulan masing-
masing adalah 1 % (2002), 1,75% (2003), 2,25% (2004) dan 2,35% (2005). Dan terakhir,
skenario keenam, mengasumsikan suku bunga SBI tiga bulanan flat pada rata-rata 19%,
nilai inflasi 12%, dan SIBOR tiga bulan masing-masing adalah 1% (2002), 1,75% (2003),
2,25% (2004) dan 2.35% (2005).

Grafik di bawah menunjukkan profil jatuh tempo dari pokok obligasi yang telah
dikeluarkan untuk membiayai program restrukturisasi perbankan. Pengeluaran obligasi
diatur dengan menempatkan sejumlah besar obligasi supaya jatuh tempo pada paruh
kedua dasawarsa saat ini (2000-2010) sehingga masih ada waktu untuk membangun
infrastruktur yang diperlukan (berupa pasar primer dan sekunder obligasi). Jumlah
obligasi yang jatuh tempo pada paruh kedua dasawarsa tersebut didominasi oleh obligasi
suku bunga mengambang dan hedge bond dengan jumlah Rp 253,4 triliun, untuk
141
 suku bunga mengambang dengan benchmark SBI tiga bulan sedangkan hedge bond
menggunakan SIBOR tiga bulan. Obligasi tipe hedge bond mendominasi obligasi yang
jatuh tempo pada tahun 2002 dan 2003. Kewajiban pemerintah untuk membayar pokok
obligasi mencapai jumlah terbesar pada tahun 2018 sebesar Rp 138.3 triliun yang
keseluruhannya merupakan obligasi yang diindeksasi terhadap inflasi. Dengan begitu,
diharapkan dapat tercapai portfolio hutang yang berimbang.

Dan hasil kajian tersebut tampak jelas bahwa total pokok dan bunga dan obligasi
pemerintah yang harus dibayar oleh negara akan semakin besar dengan di-roll over-nya
pokok dari obligasi pemerintah tersebut. Tanpa di roll-over saja nilai nominal total dari
beban obligasi pemerintah yang harus dibayar oleh negara rata-rata sudah mencapai Rp
1.000 triliun. Dengan dilakukannya rollover maka beban negara melenting menjadi Rp
3.000 triliun (Skenario 5), di atas Rp 4.000 triliun (Skenario 4), dan Rp 7.000 triliun
(Skenario 6). Roll-Over menyebabkan beban hutang menjadi berlipat ganda.117

E. Prinsip-Prinsip Hukum Penyelesaian Piutang Negara

1. Prinsip Kewenangan.
Kewenangan memiliki kedudukan penting dalam kajian hukum administrasi negara.
Begitu pentingnya kedudukan kewenangan ini, sehingga F.A.M Stroink dan J.G Steenbeek
menyebutnya sebagai konsep inti dalam hukum tata negara dan hukum administrasi, “Het
begrip bevoegdheid is dan ook een kernbegrip in het staats-enadministratief”.118
Kewenangan yang di dalamya mengandung hak dan kewajiban, yang menurut Bagir
Manan wewenang dalam bahasa hukum tidak sama dengan kekuasaan (macht).
Kekuasaan hanya menggambarkan hak untuk berbuat atau tidak berbuat. 119

Dalam hukum wewenang dapat sekaligus berarti hak dan kewajiban (richten en
plichten). Dalam kaitan dengan Keuangan Negara, hak mengandung pengertian kekuasaan
untuk mengatur dan mengelola yang dilakukan oleh pejabat, sedangkan kewajiban secara
horizontal berarti kekuasaan untuk menyelenggarakan dan menggunakan keuangan
negara sebagaimana mestinya. Sedangkan secara vertikal, hak bisa berarti kekuasaan
untuk menjalankan penyelesaian piutang negara dalam satu tertib ikatan pemerintahan
negara secara keseluruhan.

Dewasa ini terdapat pergeseran pemahaman Negara Kesejahteraan dalam konsep

teori politik ekonomi, mengenai hubungan negara, masyarakat, dan pasar. Hal itu sangat
berpengaruh terhadap konsep hukum dalam peraturan perundang-undangan Badan
Usaha Milik Negara (BUMN), yaitu tata kelola menganut sistem aparatur pemerintahan
menuju pada Good Governance, pasal 2 Undang-Undang No 17 Tahun 2003 tentang
keuangan negara. Ternyata di dalam Undang-Undang Tindak Pidana Korupsi ditemukan
juga pengertian keuangan negara yang memiliki pengertian yang sangat ekstensif,
meliputi kekayaan negara yang dipisahkan dan yang tidak dipisahkan. Sedangkan
pengertian Keuangan Negara yang dipisahkan menjadi penyertaan modal BUMN menurut
Undang-Undang No. 14 Tahun 2003 tentang BUMN di dalam pasal 4 ayat (1) tunduk pada
hukum privat.

Op.cit hal 228

Stroink, F.A.M, en J.G Steenbeek. Inleiding in het Staats-en Administratief, Alpha aan den Rijn .Samsom HD.
Tjeenk Willink , 1985, hal. 26
119
Bagir Manan. Wewenang Propinsi, Kabupaten dan Kota dalam rangka Otonomi Daerah. Makalah pada
Seminar Nasional, Fakultas Hukum Unpad Bandung, hal. 12
142
 Pemahaman berkaitan dengan “staatsbeleid” (kebijakan negara dengan asas-asas
umum pemerintahan yang baik atau Algemene Beginselen van Behoolijk Bestuur). Menurut
Nonet, penerapan perundang-undangan seperti ini, termasuk kelompok atau model
hukum birokratif, yaitu apabila seorang pejabat membuat kebijakan tidak memenuhi
sasaran dan mengakibatkan kerugian bagi instansinya apakah itu BUMN atau bukan,
maka yang bersangkutan dikenakan perbuatan Tindak Pidana Korupsi. Tuduhan
utamanya adalah detournemnt de pouir, yaitu telah menggunakan wewenangnya untuk
tujuan lain dari maksud diberikannya wewenang tersebut. Tugas dan kewenangan suatu
lembaga dengan lingkup pekerjaan sendiri yang dibentuk untuk waktu lama dan
kepadanya diberikan tugas dan wewenang. Dalam konteks ini kewenangan yang
dimaksud adalah kemampuan untuk melakukan tindakan-tindakan hukum tertentu di
bidang publik. Jabatan itu seperti halnya badan hukum yang merupakan suatu abstraksi
atau fiksi yang diakui keberadaannya dalam lalu lintas pergaulan hukum (rechtsverkeer)
dan dapat melakukan perbuatan hukum atas dasar kewenangan yang bersifat hukum
publik (publiekrechtelijke bevoegdheden). Adanya kewenangan publik inilah yang
membedakan subjek hukum publik dengan subjek hukum privat. Subjek hukum publik itu
melakukan perbuatan hukum atas dasar kewenangan (bevoegdheid), sedangkan subjek
hukum privat bertindak atas dasar kecakapan (bekwaam). Dengan kata lain, validitas atau
keabsahan perbuatan hukum publik (publiekrechtelijke handelingen) ditentukan oleh ada
atau tidaknya kewenangan, yang secara teoretis dapat diperoleh melalui atribusi, delegasi,
dan mandat. Sedangkan validitas perbuatan hukum perdata (privaatrechtelijke
handelingen) ditentukan oleh ada atau tidaknya kecakapan yang dimiliki subyek
hukum.120

Sebagai suatu abstraksi, jabatan hanya dapat melakukan perbuatan hukum melalui
suatu perwakilan, yakni pejabat (ambtsdrager) atau organ yakni orang atau sekelompok
orang yang berdasarkan undang-undang atau anggaran dasar berwenang mewakili badan
hukum (atau jabatan) untuk terlibat dalam pergaulan hukum, atau setiap orang yang
dilekati kewenangan itu berkuasa untuk melakukan perbuatan hukum atau sesuatu yang
sejenis dengan itu.

Secara lebih rinci, SF Marbun menyebutkan kelompok badan atau pejabat Tata Usaha
Negara yang menyelenggarakan urusan, fungsi atau tugas pemerintahan, yakni:
Mereka yang termasuk dalam lingkunga eksekutif mulai dari presiden sebagai kepala
pemerintahan (termasuk pembantu-pembantunya di pusat seperti wakil
pressiden , para menteri dan lembaga-lembaga non departemen.
Mereka yag menyelenggarakan urusan desentralisasi, yaitu kepala daerah tingkat I
(termasuk sekretariat daerah tingkat I dan dinas-dinas daerah tingkat I), kepala
daerah tingkat II (termasuk sekretariat daerah tingkat II dan dinas-dinas daerah
tingkat II) dan pemerintahan desa.
Mereka yang menyelenggarakan urusan dekonsentrasi seperti gubernur (termasuk
sekretariat wilayah dan kanwil-kanwil), bupati (termasuk sekretariat wilayah dan
kandep-kandep), walikota madya , walikota administratif, camat serta lurah.
Pihak ketiga atau pihak swsata yang mempunyai hubungan istimewa atau hubungan
biasa dengan pemerintah, baik yang diatur atas dasar hukum publik maupun
hukum privat.
Pihak ketiga atau pihak swasta yang memperoleh konsesi atau ijin dari pemerintah.
Pihak ketiga atau swasta yang diberi subsidi oleh pemerintah, misalnya sekolah-
sekolah swasta.

120
Indroharto. Op cit hlm. 91
143
 Pihak ketiga atau koperasi yang didirikan dan diawasi oleh pemerintah ;
Pihak ketiga atau bank-bank yang didirikan dan diawasi oleh pemerintah.
Pihak ketiga atau swsata yang bertindak bersama-sama dengan pemerintah (persero),
seperti BUMN yang memperoleh atribusi wewenang, PLN, Pos dan Giro, PAM,
Telkom, Garuda dan lain-lain.
Ketua Pengadilan Negeri, Ketua Pengadilan Tinggi, dan Ketua Mahkamah Konstitusi,
Ketua Mahkamah Agung, serta panitera dalam lingkungan pengadilan;
Sekretarian pada Lembaga Tinggi Negara (MPR) dan Lembaga-Lembaga Tinggi Negara
serta Sekretariat pada DPRD .121

Jabatan pemerintahan dan pejabat mendapatkan tugas dan wewenang berdasarkan

hukum publik, sehingga dalam menjalankan berbagai aktivitasnya tunduk pada
ketentuan hukum publik. Ada dua perbedaan pendapat mengenai sifat tindakan hukum
pemerintahan ini :
Bahwa perbuatan hukum yang terjadi dalam lingkup hukum publik selalu bersifat
sepihak atau hubungan hukum bersegi satu (eenzijdige). Tidak ada perbuatan
hukum publik bersegi dua, tidak ada perjanjian yang diatur oleh hukum publik.
Bila antara pemerintah dengan seorang partikelir diadakan suatu perjanjian,
hukum yang mengatur perjanjian itu senantiasa merupakan hukum privat.
Perjanjian pada dasarnya adalah merupakan suatu perbuatan hukum yang bersegi
dua karena diadakan oleh dua kehendak (yang ditentukan dengan sukarela), yaitu
suatu persesuaian kehendak (wilsovereenstemming) antara dua pihak.
Pendapat lain mengatakan bahwa ada perbuatan hukum pemerintah bersegi dua
(tweezijdige), seperti korverband contract atau perjajian kerja yang berlaku dalam
jangka pendek. Tapi dalam prinsip kewenangan piutang negara bidang perbankan
tindakan hukum haruslah bersegi satu.
Kewenangan PUPN adalah juga perbuatan pemerintah bersegi satu

Kewenangan dan prosedur penyerahan piutang negara ditentukan sebagai berikut:

Kewenangan
0 Sesuai peraturan yang berlaku, bank-bank pemerintah berkewajiban
menyerahkan penyelesaian kreditnya yang tidak tertagih melalui PUPN/BUPLN.
1 Syarat-syarat penyerahan kredit kepada PUPN/BUPLN. Penyelesaian kredit
kepada PUPN/BUPLN dilaksanakan sebagai upaya terakhir setelah upaya
penyelesaian kredit lainnya di atas tidak dapat dilakukan.
Prosedur Penyelesaian
Nasabah yang menyelesaikan kreditnya diserahkan kepada PUPN/BUPLN adalah
nasabah dengan syarat-syarat berikut :
Nasabah yang kolektibilitas kreditnya telah digolongkan macet adalah :
0 nasabah yang tidak memenuhi kriteria kredit lancar, kurang lancar dan
diragukan.
1 nasabah yang memenuhi kriteria diragukan dan belum ada upaya pelunasan
atau usaha penyelesaian kredit dari nasabah.

Nasabah yang kreditnya telah dihapusbukukan secara intern, yaitu nasabah yang
memiliki kriteria berikut :
0 Nasabah yang dihapuskan secara intern adalah penghapusan kredit dari
pembukuan efektif yang dipindahkan ke pembukuan administratif, yang
ditujukan hanya untuk kepentingan administrasi bank saja.

121
SF Marbun dan Moh Mahfud. Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara, Yogyakarta; Liberty 1988 hlm 141
144
 0 Nasabah yang dihapuskan secara intern harus tetap ditagih untuk
membayar/melunasi kreditnya.
1 Tindakan melakukan penghapusbukuan secara intern tersebut tidak boleh
diberitahukan kepada nasabah yang bersangkutan.
2 Terhadap kredit yang diberikan kepada nasabah yang telah dihapusbukukan
secara intern dan belum ada penyelesaiannya harus tetap tercantum di dalam
Daftar Waspada Bank.
3 Surat penegasan baki (bilyet baki) utang nasabah yang sebenarnya pada
setiap akhir tahun harus tetap dikirimkan kepada nasabah yang
bersangkutan.
1 Kriteria nasabah yang dapat diusulkan dihapusbukukan secara intern adalah sebagai
berikut :
1.0.0 nasabah macet yang telah diserahkan penyelesaiannya kepada BUPLN, yaitu:
0 nasabah yang telah mendapat keputusan pailit dari Pengadilan Negeri atau
sedang dalam proses pailit ;
1 jaminan tidak ada/telah dilelang habis, tetapi kewajiban nasabah masih ada
yang belum diselesaikan;
2 untuk kredit yang diasuransikan, Tuntutan Ganti Rugi (TGR) yang diajukan
ditolak oleh perusahaan asuransi kredit;
3 nasabah yang telah dibentuk Cadangan Penghapusan Aktiva Produktif yang
Diklasifikasikan (CAD) - penghapusan nasabah macet, sesuai dengan
ketentuan pembentukan cadangan yang berlaku.
1.0.1 Kriteria nasabah macet yang belum diserahkan penyelesaiannya kepada
BUPLN adalah sebagai berikut :
0 Nasabah tertentu yang telah diputuskan untuk dihapuskan secara intern
berdasarkan kebijakan direksi dan komisaris.
1 Nasabah telah meninggal dunia dan alamatnya tidak diketahui yang harus
dikuatkan pembuktiannya dengan surat keterangan dari instansi yang
berwenang seperti kepala desa/lurah, camat, dan sebagainya.
2 Untuk kredit yang diasuransikan, Tuntutan Ganti Rugi (TGR) yang diajukan
ditolak atau disetujui, tetapi tidak diterima secara penuh, oleh perusahaan
asuransi kredit.
3 Kondisi jaminan secara yuridis bermasalah (cacat hukum).
4 Nasabah yang telah dibentuk Cadangan Aktiva Produktif yang
Diklasifikasikan (CAD) penghapusan nasabah macet sesuai dengan ketentuan
pembentukan cadangan yang berlaku.

Teknis Pelaksanaan :
Prosedur dan tata cara penyerahan kredit macet kepada PUPN/BUPLN adalah sebagai
berikut :
0 Apabila kolektibilitas telah dinyatakan macet, bank wajib menyerahkan
pengurusan penagihannya kepada PUPN/BUPLN.
1 Penyerahan kredit macet diajukan oleh bank secara tertulis kepada PUPN/BUPLN
melalui Kantor Pelayanan Penagihan Piutang Negara (KP3N).

Surat penyerahan dimaksud memuat hal-hal diantaranya :

keadaan usaha nasabah/penjamin utang lancar, kurang lancar, diragukan atau macet;
bidang usaha (misalnya industri, perhotelan, perkebunan, dan sebagainya);
dasar hukum terjadinya kredit, nomor dan tanggal perjanjian kredit/akta pengakuan
utang dan sebagainya;

145
sebab-sebab kredit dinyatakan macet, misalnya mismanagement (keuangan,
personalia, pemasaran) atau nasabah beritikad buruk dan sebab lain;
penetapan kredit menjadi macet, misalnya harus dicantumkan tanggal realisasi
kredit, tanggal kredit dinyatakan kurang lancar, diragukan dan macet;
jumlah piutang yang harus ditagih, terinci dalam utang pokok, tunggakan bunga,
tanpa harus merinci tunggakan bunga intra dan ekstra komtabel;
jaminan kredit dengan diuraikan mengenai jenis, letak, status kepemilikan,
pengikatan, kondisi, perkiraan nilai jual;
data lainnya, seperti : Usaha-usaha yang telah dilaksanakan bank sendiri dalam
membina dan menyelesaikan utang nasabah; Surat-surat peringatan kepada
nasabah; bantahan-bantahan dari nasabah dan tanggapan bank atas bantahan
tersebut; data lainnya yang dapat menjelaskan duduk persoalan piutang yang
diserahkan.

Data lain yang harus disampaikan kepada PUPN/BUPLN adalah :

0 Fotokopi akta pendirian perusahaan dan perubahan-perubahannya;
1 Fotokopi perjanjian kredit dan lampiran-lampirannya;
2 Fotokopi akta pengikatan jaminan (SKMH/sertifikat hipotek/credit
verband)
3 Fotokopi bukti pemilikan jaminan (sertifikat tanah, BPKB, faktur dan
sebagainya);
4 Fotokopi rekening koran sejak kredit diberikan sampai penyerahan
kepada PUPN/BUPLN untuk membuktikan kepastian jumlah utang
nasabah menurut hukum.
Adanya penyerahan pengurusan piutang kepada PUPN/BUPLN harus diberitahukan
oleh bank kepada nasabah secara tertulis dengan tembusan kepada KP3N
setempat.
Hal-hal yang perlu diketahui dan/atau harus diperhatikan sehubungan dengan
penyerahan pengurusan Piutang Negara kepada PUPN/BUPLN adalah sebagai
berikut :
0 Bank dapat menarik kembali pengurusan kredit dari PUPN/BUPLN dengan
ketentuan bahwa penarikan tersebut adalah untuk menyehatkan kembali
usaha nasabah yang dinilai masih memiliki prospek untuk berkembang di
masa yang akan datang.
1 Bank perlu menjalin kerjasama yang baik dengan pihak PUPN/KP3N agar
tercapai hasil penagihan yang optimal oleh PULN. Sikap keterbukaan dan
komunikasi serta koordinasi yang baik di antara bank dengan PUPN/KP3N
hendaknya terus dibina dan secara rutin hendaklah diadakan pertemuan
antara bank dengan pihak PUPN/KP3N, sehingga selalu terkoordinasi
hubungan antara PUPN/KP3N dengan bank.
2 Apabila ada permohonan nasabah untuk menebus jaminan ataupun
permohonan keringanan/pembebasan kewajiban nasabah yang
penanganannya telah diserahkan kepada PUPN, bank harus berkonsultasi
lebih dahulu dengan pihak PUPN/KP3N.
3 Dalam upaya mempercepat terjualnya jaminan yang dilelang oleh
PUPN/KP3N, bank wajib membantu mencarikan calon pembeli yang serius
dengan catatan bahwa bank tidak mengadakan negosiasi sendiri dengan
calon pembeli, namun harus menghubungi pihak PUPN/KP3N untuk
penyelesaiannya.
4 Bank agar selalu aktif dan secara periodik menginformasikan/ melaporkan
kepada PUPN/KP3N mengenai prioritas nasabah yang perlu segera dilelang

146
 mengingat berkas-berkas yang telah diserahkan kepada PUPN/KP3N
adakalanya sulit ditemukan.
Apabila PUPN/KP3N mengadakan pemeriksaan (on the spot) jaminan dengan
tujuan hendak menyita atau melelang, bank hendaknya turut membantu,
misalnya menyediakan sarana angkutan dan mengikut-sertakan petugas dari
bank.
Apabila PUPN/BUPLN hendak melelang jaminan, terlebih dahulu harus meminta
harga limit dari bank.
Di samping itu, PUPN/BUPLN juga berwenang untuk memintakan dilakukannya
pencegahan terhadap nasabah/pengurus perusahaan nasabah/penjamin
utang untuk bepergian ke luar negeri dengan syarat sebagai berikut : Jaminan
yang ada tidak meng-cover kreditnya; nasabah tidak mempunyai itikad baik.
Contoh hal ini adalah: Penerapan Peraturan Menteri Keuangan Nomor
201/PMK.06/2010

Peraturan Menteri Keuangan Nomor 201/PMK.06/2010 tentang Kualitas Piutang

kementerian Negara/Lembaga dan Penyisihan Piutang Tidak Tertagih dimaksud menjadi
acuan bagi Kementerian atau Lembaga untuk melakukan penilaian atas kualitas piutang
yang dikelola dan melakukan penyisihan atas piutang yang tidak tertagih. Sesuai dengan
ketentuan dalam Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 71 Tahun 2010 tanggal 22 Oktober
2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan yang menjadi dasar hukum PMK
tersebut, laporan keuangan pemerintah menggunakan basis akrual untuk pengakuan
aset. Aset berupa piutang di neraca harus terjaga agar nilainya sama dengan nilai bersih
yang dapat direalisasikan (net realizable value).

Untuk itu digunakan metode penyisihan piutang tidak tertagih. Pasal 7 PP Nomor 71
Tahun 2010 mengatur penerapan Standar Akuntansi Pemerintahan Berbasis Akrual
dapat dilaksanakan secara bertahap dan akan diatur lebih lanjut dalam Peraturan
Menteri Keuangan. Terkait dalam aset berupa piutang, K/L wajib melakukan penilaian
atas kualitas piutang dan melakukan penyisihan atas piutang tidak tertagih terhadap
seluruh piutang negara berdasarkan PMK Nomor 201/PMK.06/2010.

Penyisihan piutang tidak tertagih dilaksanakan dengan menerpkan prinsip kehati-

hatian, sehingga K/L wajib menilai kualitas piutang, memantau, dan mengambil langkah-
langkah yang diperlukan agar hasil penagihan piutang yang telah disisihkan senantiasa
dapat direalisasikan. Pembentukan kualitas piutang dilakukan berdasarkan kepatuhan
membayar kewajiban oleh debitur yang diukur dengan jatuh tempo piutang dan upaya
penagihan. Berdasarkan PMK Nomor 201/PMK.06/2010, klasifikasi piutang yang
digunakan adalah :
piutang penerimaan negara bukan pajak;
piutang pajak yang meliputi piutang di bidang perpajakan yang dikelola oleh Direktorat
Jenderal Pajak dan Piutang di bidang kepabeanan dan cukai yang dikelola oleh
Direktorat Jenderal Bea dan Cukai;
piutang lainnya.

Selanjutnya, kualitas piutang dibagi menjadi 4 (empat) golongan, yaitu :

kualitas lancar,
kualitas kurang lancar,
kualitas diragukan, dan
kualitas macet.

147
 Mengingat implementasi kebijakan penyisihan piutang harus dilakukan secara
berjenjang mulai dari Satuan Kerja sampai dengan tingkat Kementerian
Negara/Lembaga dan memerlukan waktu yang relatif cukup panjang untuk
menerapkannya, maka PMK Nomor 201/PMK.06/2010 dalam LKKL Tahun 2010
diterapkan secara bertahap sebagai berikut :
Penyisihan piutang cukup diungkapkan dalam Catatan atas Laporan Keuangan (CaLK)
pada Laporan Keuangan Tahun 2010 (aufited) bagi K/L yang sudah dapat
menerapkan penyisihan piutang.
Penyisihan piutang disajikan pada Neraca dan diungkapkan secara memadai dalam
CaLK mulai Laporan Keuangan Kementerian Negara/Lembaga, Tahun 2011.
Untuk piutang yang sudah diserahkan ke PUPN/DJKN dan dimasukkan ke dalam akun
aset lain-lain, agar tidak dilakukan reklasifikasi akun atau tetap disajikan dan
diungkapkan dalam akun piutang yang bersangkutan dengan menghitung penyisihan
piutang sebagaimana piutang kualitas macet.

Mengenai teknis pelaksanaan, PMK Nomor 201/PMK.06/2010 mengamanat- kan

kepada masing-masing unit eselon I di lingkungan Kementerian Keuangan yang
mengelola piutang selain piutang PNBP untuk mengatur lebih lanjut mengenai Kualitas
Piutang sesuai jenis piutang dan Tupoksi masing-masing (pasal 5 ayat (2)).

Berkaitan dengan aplikasi untuk penyisihan piutang akan menjadi bagian dari
aplikasi Sistem Akuntansi Instansi (SAI) yang dibangun oleh Direktorat Sistem
Perbendaharaan (DJP). Langkah-langkah penyelesaian Piutang Negara Perbankan
dengan kebijakan penyelamatan yang dilakukan oleh Pemerintah Indonesia
dilaksanakan dengan hal ini disebabkan karena sifat hukumnya yang melekat pada
Piutang Negara, yaitu memiliki kekuatan Hak Eksekusi.122

2. Prinsip Prompter Treatment (Penyelesaian Sesingkat-Singkatnya)

Pola penanganan piutang negara yang sesingkat-singkatnya (prompter treatment)
dilakukan supaya penagihan piutang negara itu pada satu pihak berlaku secara cepat dan
efisien. Apabila kreditur menyerahkan penanganannya pada suatu badan khusus yang
dibentuk oleh pemerintah, maka hubungan hukumnya bersifat sub-ordinasi, artinya
kedudukan para pihak tidak mempunyai kewenangan atau hak yang sama dalam penanganan
piutang negara. Jadi, kedudukan kreditur melalui badan khusus akan mempunyai
kewenangan yang lebih tinggi dari debitur, berbeda dengan penyelesaian biasa pada
perbankan swasta yang mengenal asas keseimbangan /kedudukan yang sama antara kreditur
dengan debitur. Apabila penyelesaian ini dilakukan, maka sudah tentu memakan waktu yang
lama karena menggunakan landasan hukum acara perdata, dan keputusannya tidak mudah
untuk dieksekusi.

Prinsip hukum Prompter Treatment menegaskan bahwa badan khusus diberi tugas untuk
mengurus dan menagih piutang negara dengan prosedur hukum tanpa mencabut kekuasaan
pengadilan umum untuk mengadili utang-piutang pada umumnya. Menurut Sutan Remy
Sjahdeini, kedudukan badan khusus merupakan peradilan semu (quasi rechtspraak) karena
badan khusus merupakan badan peradilan yang dilakukan oleh pihak ketiga yang tidak
memihak/kepentingan dalam menyelesaikan sengketa utang piutang negara. Tindakan badan
khusus ini adalah yang dianggap sama dengan pengadilan karena memiliki ciri yang

Pola penanganan Piutang Negara yang sesingkat-singkatnya (Prompter Treatment). Apabila penanganan Piutang
negara kepada PUPN, maka hubungan hukumnya bersifat sub-ordinasi,artinya kedudukan hpara pihak tidak
mempunyai kewenangan atau hak yang sama. Pihak Kreditur melalui PUPN mempunyai kewenangan yang lebih
tinggi dari debitur, sehingga PUPN dapat menggunakan upaya paksa, surat paksa ini menurut ketentuan pasal 6
huruf a UU no 49 Prp 1960 diberikan suatu Title Eksekutorial.
148
 hampir sama dengan penagihan grosse akta, yaitu dapat menagih langsung tanpa proses dan
campur tangan pihak pengadilan.

Menurut pendapat Arifin P Soeriatmadja, prinsip penyelesaian sesingkat-singkatnya

dimungkinkan karena keperluan yang khusus, yaitu penyelamatan keuangan negara.
Keuangan negara dalam arti makro ekonomis, yaitu keuangan negara secara keseluruhan,
sehingga dari aspek hukum terjadinya ada perubahan dari hak perdata menjadi publik. Akan
tetapi, kondisi ini bisa dibenarkan dengan suatu alasan yang kuat, yaitu adanya undang-
undang yang mengatur permasalahan perubahan aspek hukumnya. Undang-undang itu
dibuat untuk suatu kondisi khusus pada masa negara dalam keadaan tertentu (krisis atau
gawat darurat), sehingga permasalahan perdata yang menyangkut permasalahan keuangan
negara diperlukan penyelesaian yang sesingkat-singkatnya karena menunjukkan kondisi
khusus diperlukannya perubahan dimensi terhadap penegakan hukumnya dari dimensi
perdata menjadi dimensi publik, terutama sebatas mana otoritas publik dapat menangani
piutang negara secara efektif dan efisien, dengan tetap menganut prinsip hukum ini.

3. Prinsip Hak Eksekusi

Mengenai piutang negara, ketentuan eksekusinya diatur tersendiri, yang terpisah dari
eksekusi piutang non negara, baik eksekusi piutang perseorangan atau piutang perkumpulan
non negara. Pemisahan pengaturan tentang eksekusi demikian sangat berguna untuk
mencegah persaingan atau perebutan siapa yang harus didahulukan pelaksanaan eksekusinya
antara piutang negara dengan piutang non-negara.

Pada hakikatnya piutang negara adalah piutang seluruh rakyat. Dengan demikian yang
memiliki tagihan terhadap debitur adalah seluruh rakyat dalam negara yang bersangkutan.
Oleh karena itulah, maka menjadi tepat apabila pengaturan tentang eksekusi piutang negara
dibedakan dengan eksekusi piutang non negara. Proses penanganan piutang negara
dibedakan dengan penanganan piutang non negara sejak tahap penentuan sampai dengan
tahap eksekusi.

Dalam penanganan piutang negara, peraturan telah diadakan oleh negara yang menjadi
dasar hukum bagi keberadaan lembaga, ketentuan tentang prosedur dan syarat eksekusi.
Negara berwenang membuat ketentuan yang demikian karena negara adalah pemegang
kedaulatan. Dengan demikian negara merupakan pemegang otoritas untuk membuat
peraturan, mengadakan lembaga, menentukan syarat dan prosedur eksekusi, yang dalam hal
ini adalah eksekusi piutang negara yang diatur terpisah dari eksekusi piutang non-negara.

Macamnya hak eksekusi Piutang Negara dapat dibedakan menjadi Piutang Negara
Perbankan dan Piutang Negara non Perbankan. Untuk melaksanakan eksekusinya, maka ada
beberapa jenis eksekusi yang antara lain mengenai pelaksanaan eksekusinya yang
disesuaikan dengan penegakan hukum dalam memaksakan suatu realisasi undang-undang
dalam penyelesaian piutang negara yang berkaitan dengan non Perbankan dan Perbankan,
yaitu dengan cara :
Eksekusi Piutang Negara Non Perbankan
0 Pemutusan/penyegelan meteran, tindakan pemutusan/penyegelan meteran pada
langganan listrik, air minum, atau telepon, didasarkan pada isi perjanjian langganan.
Tindakan ini tidak lain merupakan upaya paksa oleh penyelenggara terhadap
pelanggan yang nunggak dengan tujuan terbayar lunasnya tunggakan. Hasil upaya
paksa ini adalah dorongan terhadap pelanggan untuk segera melunasi tunggakan.
Oleh karena itu, eksekusi ini dikategorikan sebagai eksekusi realisasi tidak langsung.
Dengan demikian, sebenarnya tindakan pemutusan/penyegelan meteran merupakan
sarana bagi penyelenggara untuk menghentikan pasokan obyek perjanjian (arus

149
 listrik, air minum atau sarana komunikasi). Bagi pelanggan yang membutuhkan
pasokan obyek perjanjian, dirinya akan segera melunasi tunggakan, sehingga dapat
menikmati kembali pasokan yang dibutuhkan;
Surat pemberitahuan barang di pabean dinyatakan sebagai barang tidak dikuasai. Dalam
surat pemberitahuan tersebut diterangkan bahwa barang disimpan di tempat
penyimpanan pabean, dan pemilik dapat mengurus dalam jangka waktu 30 hari
disertai ancaman jika dalam 30 hari tidak diurus, maka barang akan dilelang (Pasal
65-66 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 1995 tentang Kepabeanan sebagaimana
diubah dengan Undang - Undang Nomor 17 Tahun 2006 tentang Perubahan Atas
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 1995 tentang Kepabeanan, selanjutnya disebut UU
Kepabeanan);
Pencegahan barang dan/atau sarana pengangkut untuk pemenuhan kewajiban pabean
(Pasal 77 UU Kepabeanan). Untuk dipenuhinya kewajiban pabean, maka pejabat bea
dan cukai berwenang mencegah barang dan/atau sarana pengangkut;
Penguncian, penyegelan dan/atau pelekatan tanda pengaman yang diperlukan terhadap
benda impor yang belum diselesaikan kewajiban pabean dan barang ekspor atau
barang lain yang harus diawasi yang berada di sarana pengangkut, tempat
penimbunan, atau tempat lain oleh pejabat bea dan cukai (Pasal 78 UU Kepabeanan);
Menolak memberikan pelayanan kepabeanan oleh pejabat bea dan cukai dalam hal orang
yang bersangkutan (importir atau eksportir) belum memenuhi kewajiban
kepabeanan Pasal 83 (3) UU Kepabeanan.

Pelaksanaan Eksekusi Piutang Negara Non Perbankan dapat dilaksanakan secara

langsung terutama mengenai :
Eksekusi oleh diri sendiri terhadap benda jaminan pemohon banding pada Direktur Jenderal
Bea Cukai atas penetapan Pejabat Bea Cukai tentang tarif dan nilai pabean untuk
penentuan bea masuk atau sanksi administrasi (Pasal 93-94 UU Kepabeanan). Pemohon
banding harus menyerahkan jaminan sebesar bea masuk atau sanksi administrasi.
Dalam hal permohonan banding ditolak, maka barang jaminan dicairkan oleh Bea Cukai
guna melunasi kewajiban pebean yang terutang.
Eksekusi oleh diri sendiri terhadap obyek gadai pada Perum Pegadaian. Apabila nasabah
pemberi gadai (pada Perum Pegadaian) tidak menebus obyek gadai, maka penerima
gadai (Perum Pegadaian) dapat menjual secara lelang obyek gadai yang hasilnya
diperhitungkan untuk melunasi utang pemberi gadai (Pasal 17-22 Reglement
Pegadaian).
Eksekusi oleh diri sendiri terhadap obyek jaminan pelaksanaan dalam pengadaan barang
dan jasa pemerintah. Pemenang lelang (pelaksana) pengadaan barang dan jasa
pemerintah, wajib menyediakan jaminan pelaksanaan. Dalam hal pemenang lelang
(pelaksana) pengadaan barang dan jasa pemerintah melakukan wanprestasi, maka uang
jaminan tersebut dicairkan oleh pengguna barang/jasa guna pelaksanaan pengadaan
barang/jasa pemerintah (Keputusan Presiden Nomor 80 Tahun 2003 Tentang Pedoman
Pelaksanaan Pengadaan barang/jasa Pemerintah sebagaimana telah diubah beberapa
kali, dan terakhir dengan Peraturan Presiden Nomor 85 Tahun 2006 tentang Perubahan
Keenam Keputusan Presiden Nomor 80 Tahun 2003 tentang Pedoman Pelaksanaan
Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah). Keputusan Presiden Nomor 80 tahun 2003 tentang
pedoman pelaksanaan pengadaan barang/jasa pemerintah sebagaimana telah diubah
beberapa kali, terakhir dengan Peraturan Presiden No.85 tahun 2006 Perubahan
Keenam Keputusan Presiden No. 89 tahun 2003 tentang pedoman Pelaksanaan
Pengadaan barang/jasa pemerintah.
Eksekusi Utang Pajak dan penagihan biaya pajak. Juru sita pajak diberi wewenang
pelaksanaan surat pemerintah penagihan seketika dan sekaligus memberitahukan surat
150
 paksa, dan melaksanaan penyitaan atas barang penanggung pajak berdasarkan surat
perintah melaksanakan penyitaan (Pasal 5 (1) Undang-undang 19 Tahun 2000 tentang
Perubahan Atas Undang-Undang No. 19 Tahun 1997 tentang Penagihan Pajak dengan
Surat Paksa). Selanjutnya penjualan lelang oleh Kantor Lelang Negara atas barang
penanggung pajak objek sita, hasilnya dipergunakan untuk pelunasan utang pajak dan
biaya penagihan. Jika ada kelebihan dikembalikan kepada penanggung pajak.
0 Pelaksanaan penagihan utang kepabeanan dan menghapuskan utang kepabeanan yang
tidak dapat ditagih oleh Direktur Jenderal Bea dan Cukai (UU Kepabeanan Pasal 41
beserta Penjelasannya).

Eksekusi Piutang Negara Perbankan

Pengurusan Piutang Negara oleh Panitia Urusan Piutang Negara (PUPN) dan/atau
penjualan lelang oleh Kantor Lelang Negara (KLN). Menurut Undang-Undang Nomor 49
Prp 1960 tentang Panitia Urusan Piutang Negara, PUPN berwenang melakukan
pengurusan piutang negara yang diserahkan kepadanya oleh Bank BUMN dengan cara
memanggil debitur dan pembuatan surat pernyataan bersama.Apabila penanggung uang
tidak datang saat dipanggil atau datang, tetapi tidak tercapai kesepakatan dengan PUPN
untuk dituangkan dalam surat pernyataan bersama atau setelah membuat surat
pernyataan bersama tetap tidak mau secara suka rela memenuhi kewajibannya, maka
PUPN menerbitkan surat paksa dilanjutkan dengan penyitaan dan pelelangan kekayaan
debitur oleh KLN.123
Paksa badan terhadap debitur penunggak piutang negara. Debitur penunggak piutang
negara dapat dimasukkan dalam rumah tahanan berdasarkan Keputusan Menteri
Keuangan Nomor: 336/KMK 01/2000 tanggal 18 Agustus 2000 tentang Paksa Badan
dalam rangka pengurusan piutang negara sebagaimana telah diubah dengan
keputusan Menteri Keuangan Nomor: 506/KMK.01/2000 tanggal 14 Desember
2000;
Pencegahan bepergian ke luar negeri. Penanggung utang (debitur piutang negara) yang
jumlah utang minimum 500 juta rupiah atau kurang dari itu, tapi sering bepergian ke
luar negeri, atau yang beritikad tidak baik, maupun yang barang jaminannya
diperkirakan tidak mencukupi untuk membayar utang dapat dicegah untuk
bepergian ke luar negeri (Pasal 93-105 Keputusan Kepala BUPLN Nomor:
38/PN/2000 tentang Petunjuk Teknis Pengurusan Piutang Negara)

Berdasarkan uraian tentang prosedur eksekusi tersebut diketahui bahwa jalur

eksekusi yang ditempuh untuk penyelesaian piutang negara berbeda dengan piutang non
negara. Dalam bagian Penjelasan Undang-Undang Nomor 49 Prp 1960 tentang Panitia
Urusan Piutang Negara antara lain disebutkan bahwa penagihan Piutang Negara melalui
prosedur yang biasa seperti disediakan oleh HIR (S 1941 Nomor 44) Pasal 195 dan
seterusnya, pada umumnya tidak memuaskan. Hal ini berbeda dengan penagihan Piutang

Pada tanggal 8 juni 2006 berdsar Peraturan Presiden Nomor 66 Tahun 2006 tentang Perubahan Keempat Atas Peraturan
Presiden Nomor 10 Tahun 2005 tentang Unit Organisasi Dan Tugas Esselon I Kementrian Republik Indonesia, PUPN dan
KLN bersama dengan Bidang Kekayaan Negara berada dibawah Direktorat Jendral Kekayaan Negara (DJKN) yang
menggantikan Direktorat Jendral Piutang Dan Lelang Negara (DJPLN) , sedangkan DJPLN sendiri adalah pengganti dari
Badan Urusan Piutang dan Lelang Negara (BUPLN).
Pada tanggal 6 Oktober 2006 dengan Peraturan Pemerintah Nomor 66 Tahun 2006 Tentang Perubahan Atas
Peraturan Pemerintah Nomor 14 Tahun 2005 Tentang Tata Cara Penghapusan Piutang Negara/Daerah,wewenang
PUPN dikurangi,yaitu Pengurusan Piutang Perusahaan Negara /Daerah tidak lagi menjadi weweng PUPN,
melainkan dilakukan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku dibidang perseroan
terbatas dan badan usaha milik negara/daerah beserta peraturan pelaksanaannya.

151
 Negara dengan menggunakan kekuasaan-kekuasaan yang tercantum dalam Peraturan
Penguasa Perang Pusat yang pada umumnya berhasil secara memuaskan.

Dalam Undang-Undang Nomor 49 tentang Panitia Urusan Piutang Negara, bagian

menimbang disebutkan: pada tahun 1958 dikeluarkan Keputusan Penguasa Perang Pusat
Kepala Staf Angkatan Darat Nomor Kpts/Peperlu/1241/1958 tentang Pembentukan
Panitia Penyelesaian Piutang Negara, yang diikuti peraturan-peraturan lain yang
berkenaan dengan itu. Peraturan-peraturan tersebut sejak 16 Desember 1960 demi hukum
tidak berlaku lagi berdasarkan Pasal 61 Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang
Nomor 23 Tahun 1959 (Lembaran Negara Tahun 1959 Nomor 139), juncto Peraturan
Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1960 (Lembaran Negara Tahun
1960 Nomor 66). Sehubungan dengan itu, maka dibentuklah Panitia Urusan Piutang
Negara sebagai pengganti Panitia Penyelesaian Piutang Negara.

Selain melalui PUPN, prosedur menyelesaikan piutang negara lainnya dilakukan

tersendiri dan berbeda dengan penyelesaian piutang non negara. Bahkan, mengenai
pengembalian piutang negara yang disalurkan melalui BLBI, telah dibentuk lembaga
khusus (BPPN) yang diberi wewenang sangat besar.

Hal tersebut dapat dibenarkan karena negara pemegang kedaulatan, sehingga

berhak membuat peraturan, membentuk lembaga pengatur persyaratan dan prosedur
untuk terealisasi paksa tagihannya (piutangnya) melalui cara yang berbeda dengan
realisasi paksa penagihan piutang non negara.124

Sifat Melawan Hukum Fasilitas Kredit.

Perubahan atas Undang-Undang No. 31 Tahun 1999 Tentang Pemberantasan tindak
Pidana Korupsi menekankan pada sifat “melawan hukum” adalah ketentuan yang paling
sering digunakan penyidik maupun penuntut umum selain pasal 3 untuk mendakwakan
pelaku perbankan atas ketidaktaatan pada prinsip kehati -hatian. Hal itu terlihat dalam
pertimbangan atas beberapa putusan Mahkamah Agung yang secara tegas menyebut
prudential banking principles dalam pembuktian unsur melawan hukum sebagaimana diatur
dalam pasal 2 ayat (1).

Seperti telihat dalam pertimbangan putusan Mahkamah Agung dalam kasus ECW Neloe
(Kasus Bank Mandiri), menyatakan:
“Bahwa ternyata terbukti dipersidangan, Terdakwa dalam proses dan pemutusan pemberian
kredit pada PT. Cipta Graha Nusantara, telah melakukan perbuatan melanggar ketentuan
Undang-Undang Perbankan (Undang-Undang No. 10 tahun 1998) dan Kebijakan Perkreditan
Bank Mandiri (KPBM) Tahun 2000, yaitu melanggar asas kehati-hatian dari Undang-Undang
No. 10 tahun 1998 dimana asas kehati-hatian bank harus memenuhi 5 C, yaitu : Character,
condition of economy, capital, collateral, dan capacity, dan tujuan pemberian kredit, bank
harus ada analisis mendalam, ada kemampuan untuk pengembalian dari pihak debitur dan
tidak melanggar asas perkreditan yang sehat. Dari uraian pertimbangan dan fakta-fakta
tersebut perbuatan para Terdakwa telah melanggar prinsip kehati-hatian serta asas
perkreditan yang sehat, pada hakikatnya telah mengabaikan prinsip-prinsip “Good Corporate
Governance” yang berada dalam ranah Undang-undang Perbankan, akan tetapi perbuatan
melawan hukum tersebut menjadi titik awal bahkan kemudian meluas serta masuk ke wilayah
perbuatan pidanan Tindak Pidana Korupsi yang mengakibatkan timbulnya kerugian negara
yang jumlahnya amat besar”.

Mochammad Djais, Op.cit., hal. 34

152
 Terlepas dari perdebatan tepat tidaknya, stuju tidak setuju atas keputusan Mahkamah
Agung yang menghukum para mantan direksi bank mandiri dengan penerapan ketentuan
Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, kajian perbuatan tersebut
dipandang sebagai perbuatan melawan hukum dan kalangan perbankan kembali diingatkan
untuk konsisten dalam menerapkan prinsip kehati-hatian sebagai landasan usahanya.
Semakin kompleksnya risiko atas suatu pemberian kredit seharusnya disikapi juga dengan
makin tingginya kesadaran dan pemahaman pentingnya pelaksanaan prinsip kehati-hatian
itu.

Pengertian melawan hukum dalam lapangan Hukum Perdata maupun Hukum Pidana,
menurut Oemar Seno Adji saling melengkapi, hal itu dikemukakannya saat menjabat sebagai
Menteri Kehakiman RI mewakili Pemerintah mengajukan Rancangan Undang-Undang
Tindak Pidana Korupsi ke DPR. Selanjutnya dikatakannya, bahwa pengertian maupun istilah
“wederrechtelijk binnendrigen” (masuk paksa secara melawan hukum) dan “wederrechtelijk
bevoordeling” (memberikan keuntungan secara melawan hukum) terdapat, baik dalam
lapangan Hukum pidana maupun Hukum perdata.125

Dalam lapangan Hukum Pidana, pengertian melawan hukum ada 3 (tiga) pendapat,
yaitu:126
Bertentangan dengan hukum (Simons)
Bertentangan dengan hak (subyectief recht)
Tanpa kewenangan atau tanpa hak; hal ini tidak perlu bertentangan dengan hukum (H.R).
Praktik-praktik melawan hukum baik yang berkaitan dengan prinsip mengenal nasabah
(know your costumer), kejahatan perbankan dan tindak pidana perkreditan dapat dicermati
dari proses pemberian kredit yang diberikan yang tanpa didahului oleh analisis kredit yang
professional dan diragukan integritasnya. Sedangkan menurut Jeremy Pope, bahwa integritas
itu sangat penting di dalam upaya untuk mencegah korupsi. 127 Tujuan analisis kredit adalah
menilai mutu permintaan kredit yang diajukan oleh calon debitur. Apabila bank meluluskan
permintaan kredit setelah penilaian mutu melalui analisis kredit yang benar berdasarkan
pedoman perkreditan, risiko berkembangnya kredit yang diberikan menjadi kredit
bermasalah/macet dapat diperkecil. Demikian pula sebaliknya, tidak diterapkannya secara
memadai terhadap aspek governance merupakan awal dari terjadinya kredit macet.

Indriyanto Seno Adji. Korupsi dan Hukum Pidana, Ed.2-Cet. 2. Kantor Pengacara & Konsultan Hukum Prof. Oemar Seno
Adji & Rekan, Jakarta, 2002, hal. 32

Sudarto.1990. Hukum Pidana I. Cet. 2.Semarang: Yayasan Sudarto Fak. Hukum UNDIP, hal.84

Jeremy Pope. 2003. Strategi Memberantas Korupsi, Elemen Sistem Integritas Nasional. Jakarta: Yayasan Obor
Indonesia, hal. 61
153
154
 BAB V
KEDUDUKAN HUKUM KERUGIAN NEGARA
PADA PIUTANG NEGARA PERBANKAN DAN PERBANDINGAN
JUMLAH KERUGIAN NEGARA

A. Kerugian Negara
1. Pengertian Kerugian Negara
Kesalahan pengelolaan keuangan negara menyebabkan peruntukannya tidak tepat
sasaran dan menimbulkan kerugian negara. Kesalahan terjadi karena pelakunya
melakukan kesengajaan atau kelalaian dalam mengelola keuangan negara. Hal ini tidak
boleh dilakukan agar terhindar dari cengkeraman hukum sebagai objek hukum bukan
merupakan subjek hukum selaku pendukung hak dan kewajiban dalam perhubungan
hukum di bidang pengelolaan keuangan negara.

Kerugian negara menurut Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Perbendaharaan Negara

adalah berkurangnya uang, surat berharga, dan barang yang nyata dan pasti jumlahnya
sebagai akibat perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai. Pengertian ini
menunjukkan bahwa kerugian negara mengandung arti yang luas, sehingga mudah
dipahami dan ditegakkan bila terjadi pelanggaran dalam pengelolaan keuangan negara. Di
samping itu, kerugian negara tidak boleh diperkirakan sebagaimana yang dikehendaki,
tetapi wajib dipastikan berapa jumlah yang dialami oleh negara pada saat itu. Hal ini
dimaksudkan agar terdapat suatu kepastian hukum terhadap keuangan negara yang
mengalami kekurangan agar dibebani tanggung jawab bagi yang menimbulkan kerugian
negara.

Sementara menurut Djoko Sumaryanto, bukanlah kerugian negara dalam pengertian

di dunia perusahaan/perniagaan, melainkan suatu kerugian yang terjadi karena sebab
perbuatan (perbuatan melawan hukum). Dalam kaitan ini, faktor-faktor lain yang
menyebabkan kerugian negara adalah penerapan kebijakan yang tidak benar, memperkaya
diri sendiri, orang lain, atau korporasi. Sebenarnya pengelola keuangan negara melupakan
identitasnya pada saat diserahi tugas untuk mengurus keuangan negara, sehingga negara
mengalami kerugian. Kerugian keuangan negara adalah kekurangan uang, surat berharga,
dan barang yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum baik
disengaja maupun kelalaian. Masalah kerugian keuangan negara, selalu muncul di
Pengadilan Tipikor. Hal tersebut karena dimensi kerugian keuangan negara merupakan
salah satu unsur yang dijadikan pegangan aparat hukum di Pengadilan Tipikor untuk
melakukan lidik, sidik, tuntut, sampai kepada putusan final. Sejauh ini berbagai
penanganan kasus tindak pidana korupsi yang terkait dengan kerugian keuangan negara
selalu menjadi polemik, terutama tentang berapa yang harus diganti oleh terdakwa. Saksi
ahli yang dimintakan untuk menghitung besar kerugian keuangan negara kerap
menggunakan dasar nilai perhitungan yang berbeda. Andaikan hal tersebut diberikan oleh
lembaga pemeriksa tentu hasilnya akan berbeda.128

2. Makna Kerugian Negara

Kerugian keuangan negara terdiri dari dua rumpun kata, yaitu kerugian dan
keuangan negara. Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia, arti rugi adalah sebagai
berikut.
Terjual, tetapi kurang dari modal.
Tidak mendapat laba.

128
Sutedi, Andrian. 2010. Hukum Keuangan Negara. Jakarta: Penerbit Sinar Grafika Jakarta , hal. 163
155
 Kurang dari modal karena menjual sesuatu lebih rendah dari harga pokok.
Tidak mendapatkan sesuatu yang berguna.
Tidak menguntungkan.
Sesuatu yang kurang baik.

Adapun kerugian dirumuskan sebagai berikut.

Menanggung atau menderita rugi.
Sesuatu yang terkait dengan rugi, seperti ganti rugi.
Sesuatu yang dianggap mendatangkan rugi, seperti kerusakan.

Dari rumusan di atas, dapat disimpulkan bahwa rugi dapat bersifat material maupun
nonmaterial. Kerugian material adalah kerugian yang dapat diukur dengan nilai uang
berdasarkan parameter yang objektif. Selain itu, besarannya dapat diuji secara
profesional. Adapun kerugian nonmaterial lebih bersifat subjektif, sulit diukur dengan
mata uang dan besarannya tidak dapat diuji secara profesional.

Keuangan negara dalam penjelasan Pasal 32 ayat (1) Undang-Undang Nomor 31

Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi adalah seluruh kekayaan
negara dalam bentuk apa pun yang dipisahkan maupun yang tidak dipisahkan, termasuk
di dalamnya segala bagian kekayaan anggaran dan segala hak/kewajiban yang timbul
karena:
Berada dalam penguasaan, pengurusan, dan pertanggung-jawaban pejabat negara, baik
pusat maupun daerah.
Berada dalam penguasaan, pengawasan, dan pertanggung-jawaban BUMN (D), yayasan,
badan hukum lainnya, dan perusahaan yang menyertakan modal negara atau
perusahaan yang menyertakan modal pihak ketiga berdasarkan perjanjian dengan
negara.

Menurut Undang-Undang Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, yang

dimaksud dengan keuangan negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat
dinilai dengan uang termasuk kebijakan di bidang fiskal, moneter, pengelolaan negara,
dan badan lain dalam rangka penyelenggaraan negara. Selain itu adalah sesuatu baik
berupa barang maupun uang yang dapat dijadikan milik negara sehubungan dengan
pelaksanaan hak dan kewajibannya. Jika diperhatikan, maka rumusan keuangan negara
yang tercantum dalam penjelasan Pasal 32 ayat (1) Undang-Undang Nomor 31 Tahun
1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi telah sejalan dengan yang
tercantum dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. 129

Dapat disimpulkan, pengertian keuangan negara tidak hanya berbentuk uang,

tetapi segala bentuk dalam wujud apa pun yang dapat diukur dnegan nilai uang. Dengan
merujuk kepada rincian pasal dan pengertian batas kerugian, serta keuangan negara
seperti diuraikan di atas dapat dirumuskan arti kerugian keuangan negara sebagai:
berkurangnya kekayaan negara yang disebabkan oleh penyalahgunaan
wewenang/kesempatan atau sarana yang ada pada seseorang karena jabatan dan/atau
sesuatu yang disebabkan oleh keadaan di luar kemampuan manusia (force majeur).

Dalam perspektif Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 jo. Undang-Undang

Nomor 20 Tahun 2001, kerugian keuangan negara adalah sesuatu yang disebabkan oleh
perbuatan melawan hukum atau tindakan penyalahgunaan wewenang yang ada pada
seseorang karena jabatan dan kedudukannya.

Ibid, hal. 165

156
 Di dunia peradilan, arti kerugian keuangan negara, yaitu berkurangnya kekayaan
negara atau bertambahnya kewajiban negara tanpa diimbangi prestasi yang disebabkan
oleh perbuatan melawan hukum. Rumusan arti kerugian keuangan negara seperti
uraian di atas hanya didasarkan atas rangkuman rincian pasal-pasal dari peraturan
perundang-undangan yang ada dan arti menurut bahasa. Dengan demikian, batasan arti
kerugian keuangan negara masih terbuka untuk didiskusikan. Hal tersebut mengingat:
Bagaimana cara menghitungnya dan instansi pemerintah mana yang kompeten untuk
dapat menghitungnya ?
Khusus untuk Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara,
apa benar cakupannya hanya sebatas untuk Pegawai Negeri Sipil (PNS) yang
ditunjuk sebagai Bendahara ?

Dari dua pertanyaan tersebut, semestinya tuntutan kerugian keuangan negara dapat
dikenakan kepada Pegawai Negeri Sipil (PNS) dan semua profesional pelaku usaha.
Dalam praktik pengadilan, terutama saat pemberian keterangan dari saksi ahli, sering
terjadi masing-masingnya memiliki pemahaman yang berbeda terkait dengan cara
perhitungan dan instansi yang kompeten untuk menghitungnya. Kata “dapat” pada
uraian Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang
Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, sampai saat ini masih menjadi polemik,
terutama apakah delik formil atau delik material, dan antara berpotensi dengan tidak
berpotensi. Belum lagi bila kerugian keuangan negara ditinjau dari pelaku, sebab- sebab
timbulnya, dan waktu kejadiaannya, semua masih terbuka untuk didiskusikan lebih
lanjut.

Selebar apa pun materi diskusi, masih ada persamaannya, yaitu penetapan
langkah-langkah perhitungan kerugian keuangan negara dan nilai yang digunakannya.
Namun demikian, keduanya tidak dapat dipolakan seragam mengingat modus operandi
kasus penyimpangan yang beragam. Langkah-langkah perhitungan kerugian keuangan
negara adalah sebagai berikut:
Mengidentifikasikan penyimpangan yang terjadi, mencakup: scoring jenis
penyimpangan, penelaahan dasar hukum, pencermatan kategori kasus, identifikasi
waktu dan kejadian, identifikasi ada tidaknya perbuatan melawan hukum, dan
penentuan sebab terjadinya kasus.
Mengidentifikasi transaksi, mencakup: proses, jenis, besaran nilai transaksi, para pihak
yang terlibat, dan penentuan jenis kerugian.
Mengidentifikasi, mengumpulkan, memverifikasi, dan menganalisis bukti yang
berhubungan dengan perhitungan kerugian keuangan negara atas kasus
penyimpangan yang diaudit.
Menghitung jumlah kerugian keuangan negara berdasarkan bukti-bukti yang telah
diidentifikasi, dikumpulkan, diverifikasi, dan dianalisis.

Lembaga Penilai Kerugian Negara

Adapun nilai yang digunakan untuk menghitung kerugian keuangan negara, terkait
dengan accounting measurement. Berbagai nilai yang digunakan, yaitu :
historical cost,
sales cost,
replacement cost,
fair market value,
historical cost yang disesuaikan dengan indeks tertentu,
nilai jual objek pajak, dan
nilai buku, yaitu nilai perolehan dikurangi penyusutan.

157
 Penggunaan berbagai cara penilaian tersebut harus memperhatikan peraturan
perundang- undangan dan kelaziman yang dapat dipertanggung-jawabkan secara
profesional serta dapat diterima logika hukum. Dari berbagai kasus peradilan yang
terjadi, historical cost adalah nilai yang lazim digunakan. Untuk kasus bidang kehutanan,
contoh DL Sitorus, yaitu menghitung nilai tegakan di areal konsesi eks HPH PT Inhutani
IV. Dari nilai tegakan itu diperoleh kerugian keuangan negara berupa PSDH/DR sebesar
Rp 323,65 miliar.130

Di atas sudah disinggung, berdasarkan Undang-Undang Nomor 15 tahun 2004

tentang Perbendaharaan Negara, Bab V Pasal 22 dan Pasal 23, Badan Pemeriksa
Keuangan adalah lembaga resmi yang menetapkan adanya kasus kerugian keuangan
negara yang disebabkan oleh Bendaharawan di lingkungan Pegawai Negeri Sipil (PNS).
Meskipun lembaga penilai belum diatur dalam peraturan perundang -undangan yang
telah ada, namun demikian, secara tidak nyata hal tersebut sudah tertuang dalam
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1973 tentang Badan Pemeriksa Keuangan. Pasal 3
menguraikan hal-hal sebagai berikut: Apabila Badan Pemeriksa Keuangan menemukan
hal-hal yang menimbulkan sangkutan tindak pidana atau perbuatan yang merugikan
keuangan negara, maka Badan Pemeriksa Keuangan memberitahukan persoalan
tersebut kepada Pemerintah.

3. Timbulnya Kerugian Negara

Ketika faktor-faktor yang menyebabkan timbulnya kerugian keuangan negara
tersebut dikaji dalam aspek hukum, kerugian negara berada dalam ranah hukum publik,
seperti hukum keuangan negara dan hukum pidana. Kedua jenis hukum ini memiliki
substansi yang berbeda, tetapi tetap pada tujuan yang sama berupa menempatkan
keuangan negara dalam kedudukan normal. Hal ini didasarkan bahwa keuangan negara
merupakan daya dukung dalam rangka mencapai tujuan negara sebagaimana
dimaksudkan dalam alinea keempat Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945.
Kerugian negara dan tuntutan ganti kerugian merupakan substansi dalam hukum
keuangan negara yang melibatkan pihak pengelola keuangan negara dengan pihak yang
berwenang melakukan tuntutan ganti kerugian. Ketika salah satu pihak tidak dapat
melaksanakan fungsinya, berarti terdapat kendala terhadap penegakan hukum
keuangan negara. Kendala itu harus dikesampingkan, sehingga tujuan negara yang
hendak dicapai dapat memperoleh pembiayaan sebagaimana yang diamanatkan dalam
anggaran negara.
Sementara terkaitnya hukum pidana dalam masalah kerugian negara karena
perbuatan itu dilakukan untuk memperkaya diri sendiri, orang lain, atau korporasi,
sehingga menimbulkan kerugian keuangan negara atau bahkan perekonomian negara.
Hal ini didasarkan bahwa kerugian keuangan negara atau perekonomian negara
merupakan salah satu unsur dalam tindak pidana korupsi sebagaimana dimaksud
dalam Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Di lain pihak,
sebenarnya hukum perdata tidak menjangkau mengenai kerugian negara dan
penyelesaiannya walaupun terdapat prosedur tuntutan ganti kerugian maupun
penjatuhan sanksi berupa ganti kerugian. Ketidakmampuan hukum perdata disebabkan
substansi hukum yang terkandung di dalamnya hanya bersifat keperdataan, yakni
mengatur hubungan hukum antara seseorang dengan orang lain saja.

Andrian Sutedi, Op.cit., hal. 167

158
 Timbulnya kerugian negara menurut Yunus Husein 131 sangat terkait dengan
berbagai transaksi, seperti transaksi barang dan jasa, transaksi yang terkait dengan
utang piutang, dan transaksi yang terkait dengan biaya dan pendapatan. Dalam kaitan
ini, Djoko Sumaryanto mengemukakan bahwa tiga kemungkinan terjadinya kerugian
negara tersebut menimbulkan beberapa kemungkinan peristiwa yang dapat merugikan
keuangan negara, adalah sebagai berikut.132
Terdapat pengadaan barang-barang dengan harga yang tidak wajar karena jauh di atas
harga pasar, sehingga dapat merugikan keuangan negara sebesar selisih harga
pembelian dengan harga pasar atau harga yang sewajarnya;
Harga pengadaan barang dan jasa wajar. Wajar, tetapi tidak sesuai dengan spesifikasi
barang dan jasa yang dipersyaratkan. Kalau harga barang dan jasa murah, tetapi
kualitas barang dan jasa kurang baik, maka dapat dikatakan juga merugikan
keuangan negara;
Terdapat transaksi yang memperbesar utang negara secara tidak wajar, sehingga dapat
dikatakan merugikan keuangan negara karena kewajiban negara untuk membayar
utang semakin besar;
Piutang negara berkurang secara tidak wajar dapat juga dikatakan merugikan
keuangan negara;
Kerugian negara dapat terjadi kalau aset negara berkurang karena dijual dengan harga
yang murah atau dihibahkan kepada pihak lain atau ditukar dengan pihak swasta
atau perorangan (ruilslag);
Untuk merugikan negara adalah dengan memperbesar biaya instansi atau perusahaan.
Hal ini dapat terjadi baik karena pemborosan maupun dengan cara lain, seperti
membuat biaya fiktif. Dengan biaya yang diperbesar, keuntungan perusahaan yang
menjadi objek pajak semakin kecil; dan
Hasil penjualan suatu perusahaan dilaporkan lebih kecil dari penjualan sebenarnya,
sehingga mengurangi penerimaan resmi perusahaan tersebut.

Kerugian negara sebagaimana tersebut merupakan kerugian negara ditinjau dari

aspek hukum keuangan negara. Dalam arti terkait dengan pengelolaan keuangan negara
yang dilakukan oleh suatu instansi atau suatu perusahaan yang mengkaitkan keuangan
negara dalam aset perusahaan yang bersangkutan. Hal ini bertujuan untuk memisahkan
secara tegas kerugian negara yang terkait dengan hukum keuangan negara dengan huum
pidana. Oleh karena, dalam UU P3KN memiliki substansi yang memandang kerugian
negara tidak hanya tertuju pada pengelolaan keuangan negara tetapi termasuk pula
merugikan perekonomian negara. Kerugian negara dari aspek UUP3KN dapat terjadi
pada dua tahap sebagaimana dikemukakan oleh Djoko Sumaryanto, yaitu pada tahap
dana akan masuk pada kas negara dan pada tahap dana akan keluar dari kas negara.
Pada tahap dana yang akan masuk ke kas negara kerugian bisa terjadi melalui; konspirasi
pajak, konspirasi pengembalian kerugian negara dan penyelundupan. Sedangkan pada
tahap dana akan keluar dari kas negara kerugian terjadi akibat; mark up, korupsi, kredit
macet, pelaksanaan kegiatan yang tidak sesuai dengan program dan lain-lain. Sementara
yang dimaksud dengan perbuatan-perbuatan yang dapat merugikan perekonomian
negara ialah pelanggaran-pelanggaran pidana terhadap peraturan-peraturan yang
dikeluarkan oleh pemerintah dalam bidang kewenangannya.

131
Yunus Husein, Op.cit hal. 7
Djoko Sumaryanto,Op.cit hal. 49
159
 Berbeda halnya yang dilakukan oleh Theodorus M. Tuanakotta dengan tegas
membagi atas lima sumber kerugian keuangan negara adalah sebagai berikut: 133

Pengadaan Barang Dan Jasa bentuk kerugian keuangan negara dari pengadaan barang
dan jasa adalah pembayaran yang melebihi seharusnya. Bentuk kerugian ini dapat
berupa hal-hal berikut.
0 Mark Up untuk barang yang spesifikasinya sudah sesuai dengan dokumen
tender. Kualitas dan kuantitas barang sudah benar, tetapi harganya lebih
mahal;
1 Harga yang lebih mahal dikarenakan kualitas barang yang dipasok di bawah
persyaratan. Harga secara total “sesuai” dengan kontrak, tetapi kualitas
dan/atau kuantitas barang lebih rendah dari yang disyaratkan;
2 Syarat penyerahan barang (terms of delivery) lebih “istimewa”. Oleh karena
syarat pembayaran (terms of payment) tetap, maka ada kerugian bunga;
3 Syarat pembayaran yang lebih baik, tetapi syarat-syarat lainnya seperti
kuantita, kualitas, dan syarat penyerahan barang tetap. Seperti contoh di atas,
ada kerugian bunga;
4 Kombinasi dari kerugian yang disebutkan di atas, seperti mark up dan adanya
kerugian bunga.
Pelepasan Aset, istilah yang lebih sering didengar adalah pelepasan kekayaan negara
atau pelepasan harta negara. Di bawah ini bentuk pelepasan aset (disposal of asset
atau asset disposal) dan kerugian yang dapat ditimbulkannya, sebagai berikut.
0 Penjualan aset yang dilakukan berdasarkan “nilai buku” (nilai buku
akuntansi) sebagai patokan. Panitia penjualan (boleh Direksi dengan
persetujuan Dewan Komisaris) menyetujui harga jual di atas nilai buku.
Proses penjualannya dapat dengan atau tanpa tender. Praktik tender yang
curang serupa dengan proses tender pada pengadaan barang dan jasa;
1 Penjualan tanah dan bangunan “diatur” melalui Nilai Jual Objek Pajak hasil
kolusi dengan pejabat terkait. Nilai Jual Objek Pajak di sini berperan seperti
“nilai buku”, yaitu sebagai pembenaran, seakan-akan penjualannya telah
dilakukan dengan due process.
2 Tukar guling (ruilslag) tanah dan bangunan yang dikuasai oleh negara
dengan tanah, bangunan, atau aset lain. Oleh karena aset ditukar dengan aset,
maka nilai pertukaran (exchange values)-nya lebih sulit ditentukan. Contoh,
dokumen transaksi menunjukkan bahwa tanah seluas delapan hektar ditukar
dengan tanah seluas delapan puluh hektar. Padahal tanah seluas delapan
hektar berlokasi di kawasan prima di ibukota (negara, provinsi, dan
kabupaten/kota). Sedangkan tanah seluas delapan puluh hektar berlokasi di
tempat yang belum pernah dikunjungi manusia. Masalah lain adalah surat-
surat kepemilikan, penguasaan atas tanah, peruntukan tanah, dan izin-izin
atas bangunan yang diterima dalam tukar guling. Aset negara yang bernilai
tinggi di-ruilslag dengan “tanah bodong” (substance disamarkan melalui
form).
3 Pelepasan hak negara untuk menagih. Hak negara dapat timbul karena
perikatan (misalnya dalam Bantuan Likuiditas Bank Indonesia) dan putusan
pengadilan. Pelaksanaan klaim atau hak tagih sering kali terlaksana seret;
tidak atau kurang ada pengendalian internal atas hak tagih ini atau tindak
lanjutnya sangat lemah. Para makelar perkara (wartawan memperkenalkan
istilah “markus” atau makelar kasus) memberikan perangsang kepada
penguasa untuk “menghilangkan” hak tagih. Atau sebaliknya, penegak hukum

133
Theodorus M. Tuanakot, 2009 ;158-164
160
 melihat “peluang” untuk berkooptasi dengan para makelar kasus. Bentuk dan
besarnya kerugian keuangan negara seharusnya bukan semata-mata jumlah
pokok (total loss), tetapi juga kerugian bunga untuk periode sejak hak tagih
“hilang” sampai terpidana membayar kembali berdasarkan putusan majelis
hakim.
Pemanfaatan Aset, Kementerian Negara, Badan Usaha Milik Negara, Badan Usaha Milik
Daerah, Badan Hukum Milik Negara, Badan Layanan Umum dan Lembaga-lembaga
lainnya mempunyai aset yang mungkin belum dimanfaatkan secara penuh karena
“salah beli” atau “salah urus”. Pihak ketiga melihat peluang untuk memanfaatkan
kekayaan negara ini, tetapi bukan melalui transaksi jual-beli. Transaksinya dapat
berupa sewa, kerja sama operasional, atau kemitraan strategis.

Aset atau kekayaan negara yang dapat “dikaryakan” bermacam-macam

bentuknya. Kekayaan tersebut dapat berupa aset berwujud (tangible asset) maupun
aset tak berwujud (intangible asset). Aset berwujud yang dapat dimanfaatkan antara
lain; gedung perkantoran, pesawat terbang, helikopter, kapal laut, alat-alat berat di
bidang konstruksi, bandar udara (dan/atau fasilitasnya), sampai kekayaan berupa
ambulans, komputer, dan mesin fotokopi. Sedangkan aset tak berwujudnya dapat
berupa hak atas tanah, hak penguasaan hutan, “peruntukan yang sudah ditentukan
untuk dikuasai negara”, dan lain-lain.

Bentuk-bentuk kerugian keuangan negara dari pemanfaatan aset antara lain:

0 Negara tidak memperoleh imbalan yang layak menurut harga pasar;
Negara ikut menanggung kerugian dalam kerja sama operasional yang
melibatkan aset negara yang “dikaryakan” kepada mitra usaha;
1 Negara kehilangan aset yang dijadikan jaminan kepada pihak ketiga, dalam
rangka kerja sama operasional atau kerja sama lainnya (di mana aset
diperhitungkan sebagai inbreng), atau perbuatan lainnya.

Penempatan Aset, penempatan aset (asset placement) merupakan penanaman atau

investasi dari dana-dana negara. Kerugian keuangan negara terjadi karena
kesengajan menempatkan dana-dana tersebut pada investasi yang tidak seimbang
risk reward-nya. Tidak jarang, substansi penempatan aset sudah memperlihatkan
unsure perbuatan melanggar hukum, meskipun seandainya diabaikan masalah
imbalannya (reward) yang sangat rendah.
Kementerian Negara, Badan Usaha Milik Negara, Badan Usaha Milik Daerah,
Badan Hukum Milik Negara, Badan Layanan Umum dan lembaga-lembaga negara
lainnya yang mempunyai kelebihan dana kadang kala terpengaruh melakukan
penempatan aset dengan risiko yang relatif tinggi dibandingkan dengan imbalannya.
Ciri yang menonjol adalah tidak searahnya “usaha baru” dengan bisnis inti (core
business). Penempatan aset merupakan “kiat” para pelaku kejahatan kerah putih
(white collar crime). Transaksi didukung dengan segala dokumen hukum yang “sah”
dan “lengkap”. Bentuk luarnya sempurna, tetapi substansinya bodong.
Pejabat negara secara pribadi dapat menikmati keuntungan dari penempatan
aset ini, selama penempatan aset itu memberikan hasil atau keuntungan. Sebaliknya,
ketika penempatan aset itu menderita kerugian (misalnya, mitra melarikan dana-
dana yang diinvestasi), pejabat tersebut “tidak bertanggung jawab”. Adapun bentuk-
bentuk kerugian keuangan negara yang terkait dengan penempatan aset negara,
mencakup hal-hal sebagai berikut.
Imbalan yang tidak sesuai dengan risiko. Kerugiannya adalah sebesar selisih bunga
ditambah premi untuk faktor tambahan risiko dengan imbalan yang
161
 diterima selama periode sejak dilakukannya penempatan aset sampai
pengembaliannya;
Jumlah pokok yang ditanamkan (principal amount) dan yang hilang. Kerugiannya
adalah sebesar jumlah pokok dan bunga;
Kalau ada dana-dana pihak ketiga (di samping dana negara) yang ikut hilang dan
ditalangi oleh negara, kerugiannya adalah sebesar jumlah pokok dari dana
talangan beserta bunganya.
4. Kredit/Piutang Negara Macet
Kredit diberikan dengan melanggar tata cara perkreditan, baik yang ditetapkan
oleh Bank Indonesia maupun bank Badan Usaha Milik Negara itu sendiri. Sejak awal
dapat diperkirakan bahwa kredit ini akan menjadi macet. Bankir yang koruptor (dan
tim pembelanya) akan menggunakan argumen bahwa kredit macet merupakan bagian
yang tidak terpisahkan dari risiko usaha perbankan. Pemberian kredit dengan cara ini
merupakan kejahatan kerah putih, dilakukan dalam bentuk kolusi antara pejabat bank
(kadang kala sampai tingkat Direksi, dengan atau tanpa restu anggota Dewan
Komisaris) dan sarat dengan benturan kepentingan. Pada tingkat penyidikan (atau
tahap selanjutnya), pelaku yang menjadi penerima kredit mencoba menyelesaikan
kredit macetnya dengan melunasi pokok pinjaman (dengan atau tanpa negosiasi
haircut). Penyelesaian pokok pinjaman ini seharusnya tidak menyelesaikan tindak
pidana korupsinya. Oleh karena pemberian kreditnya dilakukan dengan cara
melanggar hukum, bentuk kerugian keuangan negara berupa jumlah pokok dan bunga
tanpa dikurangi hak haircut. Tindak pidana korupsi yang terkandung dalam transaksi
ini membedakan transaksi kredit macet ini dari kredit macet yang merupakan bagian
dari credit risk suatu bank Badan Usaha Milik Negara. Kalau risiko ini murni risiko
bisnis, wajar jika bank memberikan haircut dalam proses restruktuirisasi pinjaman.

Pengembalian Kerugian Negara di Luar Peradilan a.

Tindakan Responsif
Pengembalian kerugian negara dilakukan melalui pengadilan negeri dalam
lingkungan peradilan umum, pengadilan tindak pidana korupsi maupun komisi
pemberantasan korupsi. Hal ini didasarkan bahwa UU PPTKN yang memberi
peluang agar kerugian negara yang terkait dengan pengelolaan keuangan negara
diharapkan dilakukan penyelesaiannya tanpa melibatkan lembaga peradilan.
Sekalipun tidak melibatkan lembaga peradilan tidak berarti merupakan perbuatan
melanggar hukum yang dilakukan oleh para pihak ketika berupaya untuk
mengembalikan keuangan negara yang dikategorikan sebagai suatu kerugian
negara.

Upaya hukum yang dilakukan oleh pihak yang diberi wewenang untuk
melakukan pengembalian kerugian negara di luar peradilan merupakan tata cara
yang tidak dikenal dalam prosedur pada lembaga peradilan. Tata cara yang
dilakukan di luar peradilan dalam rangka pengembalian kerugian negara diatur
dalam UU BPK dan dilaksanakan oleh Badan Pemeriksa Keuangan. Bentuk
penyelesaian yang dilakukan oleh Badan Pemeriksa Keuangan berupa tuntutan
ganti kerugian yang berkaitan dengan keuangan negara yang dikategorikan sebagai
suatu kerugian negara. Tuntutan ganti kerugian yang dibebankan oleh Badan
Pemeriksa Keuangan kepada pihak-pihak yang melakukan perbuatan melanggar
hukum berupa menimbulkan kerugian keuangan negara.

162
 b. Tindakan Represif dengan tuntutan Ganti Kerugian
Setiap kerugian negara yang disebabkan oleh tindakan melanggar hukum atau
kelalaian seseorang harus segera diselesaikan sesuai dengan ketentuan peraturan
perundang-undangan yang berlaku. Penyelesaian kerugian negara perlu segera
dilakukan untuk mengembalikan kekayan negara yang hilang atau berkurang serta
meningkatkan disiplin dan tanggung jawab para pegawai negeri/pejabat negara
pada umumnya, dan para pengelola keuangan negara pada khususnya. Pengertian
seseorang bukan hanya bendahara, termasuk pula pegawai negeri bukan
bendahara dan pejabat lain yang bertugas mengelola keuangan negara. Sementara
itu, bendahara meliputi bendahara umum negara, kuasa bendahara umum negara,
dan bendahara yang berada pada kementerian negara, lembaga nonkementerian,
dan lembaga negara.

Ketika negara mengalami kerugian akibat pengelolaan keuangan negara yang

tidak benar, maka negara wajib mengenakan tuntutan ganti kerugian kepada pihak
yang melakukannya. Pengenaan tuntutan ganti kerugian bertujuan untuk
memulihkan keuangan negara yang mengalami kekurangan dan dikembalikan pada
keadaan semula, sehingga digunakan kembali dalam mencapai tujuan negara.
Pengenaan tuntutan ganti kerugian tidak boleh dilakukan tanpa didasarkan pada
ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku karena negara Indonesia
adalah negara hukum. Pengenaan tuntutan ganti kerugian terdapat dua hal yang
prinsipil dan saling keterkaitan satu dengan lainnya, yakni pihak yang menjatuhkan
sanksi berupa ganti kerugian dan pihak yang dikenakan tuntutan ganti kerugian.
Pihak yang menjatuhkan ganti kerugian tidak boleh sewenang-wenang
membebankan tuntutan ganti kerugian tanpa didasarkan pada bukti-bukti yang
diperkenankan oleh ketentuan peraturan perundnag-undangan yang berlaku.
Sementara itu, pihak yang dikenakan tuntutan ganti kerugian, wajib melakukan
pembayaran sebagai bentuk penggantian kerugian negara tatkala cukup bukti
bahwa yang bersangkutan terbukti melakukannya.

c. Juridiksi Bendahara
Bendahara dalam ruang lingkup ini hanya tertuju pada bendahara yang berada di
kementerian negara, lembaga nonkementerian, dan lembaga negara. Jika
bendahara dalam pengelolaan keuangan negara melakukan perbuatan melanggar
hukum atau melalaikan kewajiban yang dibebankan kepadanya dan langsung
menimbulkan kerugian negara, maka wajib mengganti kerugian negara.
Pembebanan ganti kerugian adalah konsekuensi dari sumpah jabatan yang
diucapkan pada saat pelantikannya menjadi bendahara berupa melaksanakan
undang-undang dan peraturan pelaksanaannya secara jujur dan konsisten.
Ketika ada kerugian negara yang dilakukan oleh bendahara, kerugian itu tidak
boleh dipeti-eskan karena berpengaruh pada kegiatan yang membutuhkan
pembiayaan dari keuangan negara. Kerugian negara wajib dilaporkan oleh atasan
langsung atau kepala kantor kepada menteri, pimpinan lembaga nonkementerian,
atau pimpinan lembaga negara yang berkompeten untuk itu. Penyampaian kerugian
negara merupakan kewajiban hukum yang melekat pada kerugian negara, bertujuan
agar dilakukan penanggulangan (represif) berupa pembebanan ganti kerugian
kepada bendahara yang bersangkutan. Di samping itu, kerugian negara
diberitahukan pula kepada Badan Pemeriksa Keuangan dalam jangka waktu
selambat-lambatnya tujuh hari setelah diketahui kerugian negara. Karena, kerugian
negara dilakukan oleh bendahara yang proses tuntutan ganti rugi berada dalam
kewenangan badan Pemeriksa Keuangan. Sebenarnya pengenaan tuntutan ganti
163
kerugian atas perbuatan yang dilakukan bendahara bukan merupakan kewenangan
menteri, pimpinan lembaga nonkementerian, atau pimpinan lembaga negara
melainkan kewenangan Badan Pemeriksa Keuangan. Tujuan pemberitahuan untuk
mencocokkan laporan pertanggungjawaban bendahara yang disampaikan kepada
Badan Pemeriksa Keuangan. Proses tuntutan ganti kerugian negara oleh bendahara
berada dalam kewenangan Badan Pemeriksa Keuangan.
Bendahara yang terbukti melanggar hukum atau melalaikan kewajibannya, segera
dimintakan membuat surat keterangan tanggung jawab mutlak. Surat keterangan itu
berisikan pernyataan kesanggupan dan/atau pengakuan bahwa kerugian negara
merupakan tanggung jawabnya dan bersedia menggantikannya. Ketika bendahara
tidak membuat surat keterangan tanggung jawab mutlak bukan merupakan
kewenangan menteri, pimpinan lembaga nonkementerian, atau pimpinan lembaga
negara untuk menegurnya, melainkan kewenangan Badan Pemeriksa Keuangan. Hal
ini didasarkan bahwa proses tuntutan ganti kerugian kepada bendahara adalah
kewenangan Badan Pemeriksa Keuangan.
Bentuk teguran yang dilakukan Badan Pemeriksa Keuangan kepada bendahara
yang tidak membuat surat keterangan tanggung jawab mutlak adalah
diterbitkannya surat keputusan pembebanan penggantian kerugian sementara
kepada yang bersangkutan. Surat keputusan itu mempunyai kekuatan hukum untuk
pelaksanaan sita jaminan (conservatoir beslaag) terhadap barang-barang milik
bendahara sebagai jaminan atas kerugian negara. Sita jaminan diperuntukkan
terutama terhadap barang-barang bergerak kemudian dapat diikuti dengan barang-
barang tidak bergerak, bila dipandang bahwa nilai barang-barang bergerak belum
cukup untuk memenuhi jumlah kerugian negara.
Setelah diketahui ada kekurangan kas/barang dalam persediaan yang merugikan
negara, Badan Pemeriksa Keuangan menerbitkan surat keputusan penetapan batas
waktu pertanggung-jawaban bendahara. Surat keputusan itu diterbitkan ketika
belum ada penyelesaian yang dilakukan berdasarkan tata cara penyelesaian ganti
kerugian negara yang ditetapkan oleh Badan Pemeriksa Keuangan.
Sebenarnya surat keputusan penetapan batas waktu pertanggung-jawaban
bendahara merupakan tindak lanjut untuk memaksa bendahara agar mengganti
kerugian negara. Upaya paksa dari Badan Pemeriksa Keuangan bukan merupakan
perbuatan melanggar hukum yang melanggar hak asasi manusia bagi bendahara
yang bersangkutan. Upaya paksa itu dibenarkan oleh Undang-Undang Nomor 1
Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara (UUPN) untuk dilakukan tatkala tidak
memenuhi kewajibannya berupa mengganti kerugian negara yang terjadi pada saat
sebagai bendahara.
Sungguh pun demikian, secara yuridis tidak mudah menentukan batasan arti
kerugian keuangan negara. Dalam perundang-undangan seperti Nomor 31 Tahun
1999 jo. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak
Pidana Korupsi, Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan
Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, Undang-Undang Nomor 15
Tahun 2002 tentang Tindak Pidana Pencucian Uang yang diubah dengan Undang-
Undang Nomor 25 Tahun 2003 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 15
Tahun 2002 tentang Tindak Pidana Pencucian Uang, dan KUH Pidana Undang-
Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, tidak ada pengertian dan
batasan yang baku perihal arti kerugian keuangan negara. Biasanya hal tersebut
tercantum dalam Bab I Ketentuan Umum. Satu-satunya undang-undang yang
mengatur tentang aset negara dan memuat pengertian dan batasan kerugian

164
 keuangan negara adalah Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang
Perbendaharaan Negara. Hanya saja cakupan undang -undang ini hanya sebatas
pada mekanisme tuntutan ganti rugi bagi Pegawai Negeri Sipil (PNS), baik
bendaharawan maupun nonbendaharawan. Pengertian yang sempit ini tentu
menjalin kerjasama dengan pemerintah. Fakta menunjukkan bahwa terdakwa selalu
berpasang-pasangan, yaitu birokrat dan perusahaan.
Sumber Hukum Pengaturan Kerugian Negara
0 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, Pasal 1
butir 22 berbunyi:
“Kerugian negara/daerah adalah kekurangan uang/surat berharga dan barang
yang nyata serta pasti jumlahnya sebagai akibat dari perbuatan melawan hukum
baik disengaja maupun karena kelalaian.”
Di bagian lain undang-undang ini, yaitu pada Pasal 59 sampai dengan Pasal 67
menguraikan tentang mekanisme tuntutan ganti rugi bagi bendaharawan dan
nonbendaharawan di lingkungan Pegawai Negeri Sipil (PNS).

0 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 jo. Undang-Undang Nomor 20 Tahun

2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi:
0.0.0 Pasal 2 sampai dengan 4 memuat tentang kerugian keuangan negara
sebagai suatu tindak pidana korupsi berikut sanksi pidana dan
dendanya.
0.0.1 Pasal 32 ayat (1) berbunyi:
“Dalam hal Penyidik menemukan dan berpendapat bahwa satu atau lebih unsur
tindak pidana korupsi tidak terdapat cukup bukti, sedangkan secara nyata telah
ada kerugian keuangan negara, maka Penyidik segera menyerahkan berkas
perkara hasil penyidikan tersebut kepada Jaksa Pengacara Negara untuk
dilakukan gugatan perdata atau diserahkan kepada instansi yang dirugikan untuk
mengajukan gugatan.”
Penjelasan pasal ini berbunyi:
“Yang dimaksud dengan “secara nyata telah ada kerugian negara” adalah kerugian
yang sudah dapat dihitung jumlahnya berdasarkan hasil temuan instansi yang
berwenang atau akuntan publik yang ditunjuk.”

Undang-Undang Nomor 15 tahun 2002 tentang Tindak Pidana Pencucian Uang dan
KUH Pidana, tidak satu pun pasal yang memuat kata-kata “kerugian keuangan
negara”.
0 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, tidak satu
pun pasal yang memuat kata-kata “kerugian keuangan negara”.
1 Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan
dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Bab V Pasal 22 dan Pasal 23
mengupas khusus tentang pengenaan ganti kerugian negara oleh bendahara
di lingkungan Pegawai Negeri Sipil (PNS) yang penetapannya diterbitkan oleh
Badan Pemeriksa Keuangan.
2 KUH Perdata:
0 Pasal 1366 berbunyi:
“Setiap orang tidak saja bertanggung jawab untuk kerugian yang
disebabkan karena perbuatannya, tetapi juga masuk kerugian yang
disebabkan karena kelalaian atau kekuranghati-hatian.”
1 Pasal 1367 berbunyi:
“Seorang tidak hanya bertanggung jawab untuk kerugian yang
disebabkan karena perbuatannya sendiri, tetapi juga untuk kerugian

165
 karena perbuatan orang-orang yang menjadi tanggungannya atau
disebabkan oleh barang-barang yang ada di bawah pengawasannya.”
Perjanjian yang dibuat tidak selalu berakibat baik bila niat untuk membuat
perjanjian kredit sejak semula ada unsur kejahatannya seperti penyalahgunaan
pemberian fasilitas kredit.
6. Hukum Kejahatan Perbankan
6.1. Aspek Perdata Dalam Produk Perbankan
Terhadap semua kasus-kasus perbankan, penyalahgunaan pemberian fasilitas atau
penggunaan kredit bank dan pemberian L/C atau aktivitas yang terkait dengan Bank
lainnya, pada hakikatnya memang dapat diproses secara pidana apabila ditemukan
penyimpangan-penyimpangan yang memenuhi rumusan delik suatu tindak pidana.
Kasus-kasus tersebut juga dapat diproses secara perdata baik yang bersifat non litigasi
maupun litigasi, atau dapat juga prosesnya ditempuh secara bersama-sama perdata dan
pidananya tergantung pada kasus posisi perkaranya.

Memang hakikatnya prinsip yang terkandung di dalam berbagai transaksi perbankan

adalah perdata. Baik dalam bentuk pengikatan kredit dan lain sejenisnya, yang diawali
dari suatu perikatan dan menurut pasal 1233 KUHPerdata dilahirkan karena
persetujuan atau karena Undang-Undang. Dalam perikatan ini berdiri 2 pihak, terkait
dengan pembahasan ini adalah bank dan nasabah, baik sebagai tempat simpanan dan
penyimpan, maupun sebagai kreditur dan debitur. Perikatan ini dalam bisnis lazimnya
memuat berbagai klausa bisnis, termasuk antara lain yang namanya “risiko”, (ingebreke
stelling) dapat juga dikarenakan faktor keadaan yang di luar kemampuan debitur (force
majeur). Menurut Mariam Darus Badrulzaman delik perikatan adalah hubungan hukum
yang terjadi di antara 2 orang atau lebih, yang terletak di dalam lapangan harta
kekayaan, dimana pihak yang satu berhak atas prestasi dan pihak lain wajib memenuhi
prestasi itu.134

Kebijakan penyelesaian melalui instrumen perdata patut ditempuh (noozelik),

mengingat permasalahan perbankan berdampak, tidak hanya terhadap pelayanan jasa
atau aktivitas perbankan, tetapi juga terhadap pasar (perekonomian). Fungsi perbankan
sebagai financial intermediary yang menghimpun dana masyarakat dan menyalurkannya
sangat rentan karena terkait dengan kepercayaan. Pidana di sini akan berfungsi sebagai
“ultimum remedium”, jika nyata-nyata berpotensi merugikan negara, dilakukan baik
secara melawan hukum atau dengan cara menyalahgunakan kewenangan, sarana atau
kesempatan yang ada pada kedudukan dan jabatannya yang dapat dibuktikan dari sikap
batin yang jahat ingin memanfaatkan dana tersebut di luar peruntukannya.

Pengaruh berbagai kasus perbankan belakangan ini, nampak nyata terhadap

aktivitas perbankan di berbagai sektor kredit. Pada tahun 2003 yang lalu dana yang
dialokasikan untuk UMKM hanya terserap 24% dari plafon yang tersedia. Ada
kegamangan pihak bank untuk mengucurkan kredit tersebut, dan hal itu wajar,
mengingat tunggakan yang dialami terhadap pengucuran Kredit Usaha Tani (KUT)
beberapa dekade yang lalu, sehingga harus melibatkan aparat penegak hukum untuk
menagihnya.

Mariam Darus Badrulzaman et.al. 2001. Kompilasi Hukum Perikatan, cetakan ke-1. Bandung: PT. Citra Aditya
Bakti, hal. 1
166
 Terhadap kasus yang demikian ini, ada perangkat hukum perdata yang memberikan
perlindungan untuk menyelesaikan persoalan kredit macet. Secara preventif bank
memang dibatasi dengan prinsip kehati-hatian yang diatur oleh Pasal 2 Undang-Undang
Nomor 7 Tahun 1992 jo. Undang -Undang Nomor 10 Tahun 1998 tentang Perbankan.
Secara represif terhadap debitur yang di dalam perjanjiannya menyertakan jaminan
berupa agunan, maka kreditur dapat menyita dan melelang agunan tersebut. Kekuasaan
kreditur ini disebut beding van eigen matige verkoop, yang dilegalisir oleh pasal 11 ayat 2
huruf e Undang-Undang Nomor 4 tahun 1996 tentang Hak Tanggungan Atas Tanah.
Selain dari itu diatur juga lembaga paksa badan berdasarkan Peraturan Mahkamah
Agung RI Nomor 1 Tahun 2004, terhadap para penunggak kredit ini dapat dikenakan
sandera paling lama 6 bulan yang dapat diperpanjang bila masa sanderanya berakhir.
Peraturan Mahkamah Agung ini mengesampingkan Surat Edaran Mahkamah Agung
Nomor 02 Tahun 1964 jo. Nomor 04 Tahun 1975, yang melarang adanya lembaga
sandera, sebagaimana yang diatur di dalam pasal 209-224HIR/Pasal 242-258 RBg.

6.2. Aspek Kejahatan Ekonomi dan Korporasi

Sebenarnya di dalam Kongres PBB ke 5 tentang The Prevencion of Crime and the
Treatment of Offenders di Jenewa pada Bulan September 1975 yang lalu, kejahatan
perbankan diagendakan dan masuk dalam pembicaraan mengenai crime as business at
the national and transactional levels, yang meliputi organized crime, collar crime and
corruption. Dalam kongres tersebut telah diprediksi bahwa crime as business di
kemudian hari akan menjadi ancaman serius bagi masyarakat dan ekonomi nasional
suatu negara. Berikutnya di dalam Kongres PBB ke 6 dengan tema yang sama di Caracas
bulan Agustus dan September 1980 sebagai kelanjutannya telah dibicarakan tentang
Crime and the abuse power di berbagai bidang meliputi bidang politik, ekonomi, maupun
sosial yang terkait sedemikian rupa satu dan lainnya. 135 Terkait dengan pembahasan
tentang kejahatan dan penyalahgunaan kewenangan di bidang ekonomi tersebut,
termasuk tentunya dibicarakan juga tindak pidana di lingkungan perbankan.

Tindak pidana di bidang perbankan, menurut Muladi, masuk di dalam kelompok

kejahatan ekonomi dan menurut Muladi mengingat kejahatan tersebut lebih
menampakkan dirinya sebagai kejahatan di lingkungan bisnis dan perbuatan tersebut
dilakukan oleh orang atau badan hukum, tanpa menggunakan kekerasan, bersifat
melawan hukum, yang hakikatnya mengandung unsur-unsur penipuan, memberikan
gambaran salah, penggelapan, manipulasi, melanggar kepercayaan, akal-akalan, atau
pengelakan peraturan.136 Tipe kejahatan yang dapat digolongkan sebagai kejahatan
ekonomi antara lain 1) kejahatan yang dilakukan dalam kerangka kepentingan individu,
seperti penggunaan credit card frauds, 2) kejahatan yang dilakukan dalam kerangka
perdagangan, pemerintahan atau kelembagaan lain, dalam kerangka menjalankan
pekerjaan, tetapi dengan cara melanggar kepercayaan, seperti banking violations by
bank officers and employees (embezzlement and misapplication of funds), 3) kejahatan
yang berhubungan atau merupakan kelanjutan operasional perdagangan, tetapi bukan
merupakan tujuan utama operasional perdagangan, contohnya adalah suap-menyuap
dan memberikan informasi yang salah untuk memperoleh kredit, dan 4) kejahatan

United Nations, Economic and Social Council, Appropriate Modalities and Guidenelines for the Prevention and
Control of Organized Transnational Crime at the Regional and International Levels, Naples : World Ministerial
Conference on Organized Transactional Crime, 21-23 November 1994, hal 3.

Muladi dan Barda Nawawi Arief, Bunga Rampai Hukum Pidana, Bandung: Alumni, 1992, hal. 19.
167
 sosio-ekonomi sebagai usaha bisnis atau sebagai aktivitas utama, seperti
penyalahgunaan kredit bank.137

Secara umum biasanya tindak pidana perbankan diklasifikasikan sebagai economic

crime, namun tidak serta merta dikelompokkan ke dalam tindak pidana ekonomi, sesuai
dengan hukum positif Indonesia (Undang-Undang Nomor 7/Drt/1995 tentang Tindak
Pidana Ekonomi). Penggunaan istilah economic crime, sebenarnya lebih ditujukan untuk
menghindari konotasi politik dalam istilah white collar crime. Mengenai hal ini
Mardjono Reksodiputro secara tegas menyatakannya, bahwa pelanggaran ketentuan
dalam Undang-Undang Perbankan bukanlah suatu kejahatan ekonomi menurut Undang-
Undang Nomor 7 tahun 1955.138

7. Masalah penerapan Undang-Undang Tindak Pidana Ekonomi

Telah diuraikan tadi bahwa secara umum tindak pidana perbankan dikategorikan
sebagai economic crimes namun tidak serta merta dapat diselesaikan dengan Undang-
Undang Nomor 7/Drt/1955 tentang Tindak Pidana Ekonomi. Sebagaimana diketahui ada 3
golongan delik dalam Undang-Undang tersebut, yaitu:
Golongan pertama menunjuk secara eksplisit peraturan/ordonansi yang digolongkan sebagai
delik ekonomi, yang berjumlah 15 (lima belas) peraturan/ordonasi, termasuk di
dalamnya Deviezen Ordonasi, Ordonasi Bea, Bedrijfsreglementeerings Ordonansi (BRO)
1934) Undang-Undang Tentang Larangan Penarikan Cheque kosong dan lain-lain yang
umumnya tidak berlaku lagi karena telah dicabut.
Golongan Kedua delik-delik yang dirumuskan sendiri sebagai Tindak Pidana Ekonomi, yaitu
dalam pasal 26, 32 dan 33 yang menyangkut ancaman terhadap yang mempersulit
proses penyidikan dan eksekusi.
Golongan ketiga adalah Undang-Undang lain sekedar Undang-Undang itu menyebut
pelanggaran itu sebagai tindak pidana korupsi.
Yang termasuk golongan ketiga ini, misalnya Undang-Undang Nomor 8/Drt/1962
Tentang Pengawasan Barang-barang. Sedang larangan penarikan cheque kosong dimasukkan
tindak pidana ekonomi dalam golongan ke satu pada pasal 1 ayat (1) huruf o, dengan Nomor
17 Tahun 1964.

Jadi delik/tindak pidana ekonomi dalam Undang-Undang Nomor 7/Drt/1955 yang

ada hubungannya dengan perbankan adalah:
Deviezen Ordonansi 1940 (stb. 1940 No.205), telah dicabut dengan Undang-Undang Nomor
32 tahun 1964 jo Undang-Undang Nomor 24 Tahun 1999 Tentang Lalu Lintas Devisa dan
Sistem Nilai Tukar.
BRO (Bedrijfsreglementeerings Ordonantie 1934 stb. 1938 Nomor 86), telah tidak berlaku
bagi perbankan pasal 16 Undang-Undang nomor 1/Prp/1971.
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 1964 Tentang Larangan Penarikan Cheque Kosong,
telah dinyatakan tidak berlaku lagi melalui Undang-Undang Nomor 1/Prp/1971. Dengan
tidak berlakunya lagi ketiga peraturan tersebut bagi kasus perbankan maka
secara formal, Undang-Undang Tindak Pidana Ekonomi (Undang-Undang Nomor
7/Drt/1955) tidak dapat diterapkan dengan delik perbankan. Satu-satunya akses untuk
dinyatakan sebagai tindak pidana ekonomi adalah dengan menyatakan tindak pidana di

Ibid, hal. 6-7

138
Mardjono Reksodiputro. Hukum Positif Mengenai Kejahatan Ekonomi dan Perkembangan di Indonesia,
Dalam Rangkuman Seminar Ikhtisar dan Kumpulan Makalah tentang Kejahatan Ekonomi di Bidang Perbankan,
Bank Indonesia, Jakarta, 4-7 Januari 1993, hal. 326.
168
bidang perbankan adalah pelanggaran tindak pidana ekonomi sebagai tersebut dalam pasal
1 ayat (3) Undang-Undang Nomor 7/Drt/1955.

8. Masalah Penerapan Tindak Pidana Korporasi

Berbicara mengenai tindak pidana korporasi maka tidak dapat dilepas dari organized
crime karena para pelakunya dalam aktivitasnya terdapat korelasi yang erat yang
berorientasi dalam basis organisasi korporasi, yang mempunyai tata kerja yang dominan
dalam mencapai tujuan korporasi. Organized crime melibatkan beberapa orang yang
terkoordinasi secara struktural dan memiliki keahlian tertentu untuk memperoleh
keuntungan ekonomik (economic gain).Oleh karenanya, corporate crime ini dengan
sendirinya tergolong juga economic crime.

Usaha perbankan sebagai korporasi atau sebagai rechtsperson (badan hukum), dapat
melakukan tindak pidana yang dibedakan dalam 2 (dua) kategori, yaitu :
Tindak pidana yang dilakukan perbankan dalam usahanya untuk memperoleh
keuntungan (crimes for corporation), dan
Usaha perbankan yang bertujuan semata-mata untuk melakukan kejahatan (criminal
corporation) misalnya Bank Gelap/usaha tanpa ijin.

Bank sebagai korporasi merupakan wadah seluruh kegiatan organisasi bisnis yang
dapat dijadikan wahana untuk melakukan kejahatan oleh para eksekutif korporasi atau
bank tersebut. Dalam proses law enforcement terhadap tindak pidana perbankan sebagai
korporasi, maka kita dihadapkan pada 2 (dua) masalah pokok, yaitu:
Masalah pertanggung-jawaban pidana dari perbankan sebagai korporasi, dan
Sistem pemindaan terhadap bank sebagai korporasi.

Kedua masalah ini belum diatur secara eksplisit dalam perundang-undangan, namun
karena secara fisik kegiatan korporasi diwakili oleh satu atau beberapa eksekutif
korporasi, maka secara teoritis bila korporasi melakukan kegiatan kejahatan adalah
manifestasi dari para eksekutifnya.

Demikian pula sistem pemindaannya, sulit untuk menentukan sanksi pidana yang
tepat untuk korporasi karena tentunya pidana penjara atau pidana mati tidak mungkin
dikenakan pada korporasi. Oleh karena itu, perlu segera diupayakan adanya pengaturan
tersendiri dalam perundang- undangan mengenai tindak pidana korupsi. Dalam
rancangan KUHP Bab II pasal 45 s/d 50 telah ada rancangan pasal-pasal korporasi,
dimana dinyatakan korporasi merupakan subjek tindak pidana (pasal 450. Dan
penuntutan dapat dilakukan, serta pidananya dijatuhkan terhadap korporasi itu sendiri,
atau korporasi dan pengurusnya saja. Namun, dalam ketentuan tersebut hanya
menyangkut pertanggung-jawaban pidananya saja, pemindaannya belum diatur.

9. Aspek tindak pidana

Konstruksi hukum pidana positif perlu dibedakan antara Tindak Pidana Ekonomi
sebagaimana tersebut dalam Undang-Undang Nomor 7/Drt/1955 (Pengusutan,
Penuntutan, dan Peradilan Tindak Pidana Ekonomi) dan tindak pidana yang bermotif dan
berdampak ekonomi sebagai halnya Undang-Undang Perbankan, Undang-Undang
Lingkungan Hidup, Undang-Undang HAKI, Undang-Undang Perlindungan Konsumen dan
Undang-Undang Pencucian Uang. Tindak pidana di bidang Perbankan memang secara
umum oleh negara-negara maju dikelompokkan sebagai economic crimes. Tindak pidana
ekonomi adalah tindak pidana yang dilakukan dengan dilatarbelakangi motif ekonomi.
Menurut Conklin, unsurnya adalah:
1) Perbuatan melawan hukum tersebut diancam dengan sanksi pidana.
169
 Pelakunya seseorang atau korporasi di dalam pekerjaan yang sah di bidang industri atau
perdagangan.
Bertujuan untuk mendapatkan uang atau kekayaan, menghindari pembayaran uang
atau menghindari kerugian memperoleh keuntungan bisnis atau pribadi.
Hukum positif kita tidak serta-merta dapat menjerat perbuatan yang demikian
menggunakan instrumen Undang -Undang Nomor 7/Drt/1955, kecuali ada ketentuan
dalam Undang-Undang Perbankan menyebut bahwa delik tersebut sebagai tindak pidana
ekonomi (vide Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Nomor 7/Drt/1955).
B. Perbandingan Jumlah Kerugian Negara
1. Kerugian Negara Disebabkan Korupsi
Kerugian keuangan negara yang dialami Indonesia akibat korupsi sejak tahun 2004
sampai 2012 sejumlah Rp 34,4 triliun. Sementara itu total aset atau kekayaan negara yang
berhasil diselamatkan KPK tahun 2011 sebanyak Rp. 152,9 triliun dan total kerugian uang
Negara yang berhasil diselamatkan KPK tahun 2011 sebanyak Rp. 134,7 miliyar.
Aset/kekayaan negara yang berhasil diselamatkan KPK tahun 2011 sebanyak Rp. 152,9
triliun itu, 99,65 persen berasal dari sektor hulu migas (aset-aset migas milik negara yang
tidak pernah tercatat oleh pemerintah), kemudian 0,35 persen dari pengalihan hak barang
milik negara. Sementara kerugian uang negara yang berhasil diselamatkan KPK tahun
2011 Rp. 134,7 miliyar berasal dari penanganan perkara tindak pidana korupsi (TPK),
uang pengganti, uang rampasan, uang sitaan, penjualan hasil lelang TPK, penerimaan
negara bukan pajak dan disetorkan ke rekening kas negara/daerah. Hal tersebut
diungkapkan oleh M. Busyro Muqoddas, wakil ketua KPK dalam acara Silaturahim dan
Tabligh Akbar Pimpinan Daerah Muhammadiyah Provinsi Jambi di Auditorium RRI Minggu
(16/9) juga mengungkapkan, terdakwa yang telah ditangani KPK sejak tahun 2004 sampai
Agustus 2012 sebanyak 339 orang, diantaranya; anggota DPR/DPRD 64 orang,
menteri/kepala lembaga 6 orang, duta besar 4 orang, komisioner/dosen 7 orang, gubernur
8 orang, walikota/ bupati/wakil 31 orang, eselon I,II,III 103 orang, hakim 6 orang, jaksa 6
orang, swasta 68 orang, lain-lain 35 orang. Menurut Busyro kekayaan Indonesia sangatlah
banyak. Tahun 2005 saja sebanyak Rp. 852 Triliun, kemudian tahun 2012 Rp. 3.023,44
Triliun, meningkat 3,5 kali lipat dengan kekayaan bersih mencapai Rp. 1.076,07 triliun.

Kredit Macet Bank RI Capai Rp 33 Triliun di 2011 naik 17%. Bank Indonesia (BI)
mencatat hingga akhir 2011 jumlah kredit macet perbankan mencapai Rp 33,401 triliun.
Jumlah ini naik 17,64% dibandingkan akhir 2010 yang sebesar Rp 28,396 triliun. Demikian
terungkap dari data statistik perbankan yang dikutip detikFinance dari Bank Indonesia
(BI), Kamis (16/2/2012).

Meskipun begitu, khusus untuk bulan Desember 2011 saja, nilai kredit macet
perbankan di Desember 2011 turun Rp. 3,603 triliun dibandingkan November 2011 yang
nilainya Rp. 37,004 triliun. Berdasarkan data BI tersebut, total jumlah kredit bermasalah
(NPL/Non Performing Loan) dari perbankan per akhir 2011 mencapai Rp. 52,527 triliun,
naik tipis dari posisi di akhir 2010 yang sebesar Rp. 52,794 triliun. Rasio NPL perbankan di
akhir 2011 mencapai 1,53%. Sampai akhir 2011 jumlah kredit yang dikucurkan perbankan
Indonesia mencapai Rp. 2.200,094 triliun. Kredit ini naik dibandingkan di 2010 yang
nilainya Rp. 1.765,845 triliun. Dari total kredit tersebut, sebanyak Rp. 2.067,704 triliun
masuk kategori lancar.

Sementara Rp. 7,407 triliun masuk kategori kurang lancar, lalu Rp. 6,887 triliun masuk
kategori diragukan, dan Rp. 33,401 triliun masuk kategori macet. Bank yang menguasai
kredit terbesar hingga November adalah Bank Umum Swasta Nasional Devisa senilai Rp.
922,541 triliun, bank BUMN Rp. 776,833 triliun, Bank Pembangunan Daerah (BPD) Rp.
170
 175,702 triliun, bank asing Rp. 136,486 triliun, bank campuran Rp. 120,389 triliun, dan
Bank Umum Swasta Non Devisa Rp 68,143 triliun. Berikut posisi jumlah kredit macet
perbankan: Bank BUMN Rp. 15,4 triliun Bank Umum Swasta Nasional Devisa Rp. 11,275
triliun, Bank Pembangunan Daerah Rp. 2,494 triliun, Bank Asing Rp. 2,296 triliun, Bank
Campuran Rp. 1,196 triliun, dan Bank Umum Swasta Nasional Non Devisa Rp. 741 miliar.

C. Peta Jumlah Kredit Bermasalah Bank Persero

Jumlah Piutang Negara bank-bank BUMN dari Bank-Bank BUMN per Maret tahun 2007
sampai dengan Februari 2012, dari jumlah kredit yang disalurkan yang tercatat di Bank
Indonesia mencapai Rp.776,8 triliun. Berdasarkan data dari Bank bila di jumlahkan dari
tahun 2007 sampai dengan sampai dengan Februari 2012 sebesar Rp.767,5 triliun,
mengalami penurunan 2,85 % dengan perincian sebagai berikut:

*) Bank persero meliputi Bank Ekspor Indonesia, Bank Negara Indonesia, Bank Rakyat
Indonesia, Bank Tabungan Negara, dan Bank Mandiri.
**) Kredit bermasalah dalam perbankan diistilahkan dengan non-performing loan (NPL).
Adapun yang dimaksud dengan rasio merupakan rasio antara kredit bermasalah dan
totalkredit.
***) Data hingga Februari.Sumber: Litbang “Kompas”/BIM, disarikan dari Bank Indonesia
diterbitkan oleh harian Kompas pada tanggal 22-10-2012.

Gambar 5.1. Kredit Bermasalah Bank Persero

Direktorat Jenderal Kekayaan Negara, dari data yang ada pada Direktorat Sebagian besar
diantaranya merupakan piutang eks Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI). Sementara
terkait dengan 8 (delapan) obligor negara yang total piutangnya mencapai Rp. 2,3 triliun,
sedangkan 2 (dua) obligor telah melunasinya dengan nilai lebih dari Rp. 175 milyar. "Dua
obligor sudah lunas, tinggal 6 (enam) dan asetnya bertebaran, ada yang berupa ruko, ada
yang belum free and clear, ada yang di luar negeri,". Kedua obligor yang telah melunasi
utangnya tersebut adalah Oemar Puttiray (eks Bank Tamara) dan Adi Saputra (Eks Bank
Namura Internusa). Dan Oemar Puttiray dan Adi Saputra bersaudara, dalam 1 bank ada 2
orang kakak beradik jadi 7 obligor menjadi 8 orang,". Oemar telah melunasi utangnya
sebesar Rp. 175 milyar dan Adi Saputra telah melunasi utangnya sebesar Rp. 303 juta. "Yang
171
 Oemar sudah selesai sejak tahun 2010. Kalau utang Adi Saputra ini Rp. 303 juta, tapi aset
settlementada Rp. 87,3 milyar," Sedangkan untuk pelunasan utang Agus Anwar, masih dalam
tahap pelelanganaset tanah seluas 300 hektar dengan nilai Rp. 577 milyar. "Agus Anwar Rp.
577 milyar, tanahnya sekitar 300 hektar di Sentul". Total utang kedelapan obligor adalah Rp.
2,3 triliun. Keenam obligor yang belum melunasi utangnya adalah Atang Latief (eks Bank
Indonesia Raya), Ulung Bursa (eks bank Lautan Berlian), Lidya Mochtar (eks bank Tamara),
Marimutu Sinivasan (eks Bank Putra Multi Karsa) dan Agus Anwar (Bank Pelita dan Bank
Istimarat).

Direktorat Jenderal Kekayaan Negara akan terus melakukan upaya penyelesaian piutang
negara ini, sekalipun harus mengejar aset yang berada di luar negeri. "Pemerintah
melakukan upaya extra effort yang betul-betul militan."139 Kredit macet di bank-bank
pemerintah mencapai rekor Rp. 767, 5 triliun Kredit macet di bank- bank milik pemerintah
naik signifikan. Mengutip data Bank Indonesia (BI) terbaru, sampai dengan akhir Februari
2012. Kredit macet atau kolektibilitas lima (terburuk), pada November 2010 mencapai Rp.
642,7 triliun. Naik Rp.13,47 triliun hanya dalam rentang satu bulan. Nilai kredit macet senilai
hampir Rp. 15 triliun tersebut merupakan nilai kredit macet terbesar untuk kelompok bank-
bank plat merah sejak akhir tahun 2008 lalu. Di antara kelompok bank-bank lain, nilai kredit
macet bank-bank BUMN ini juga merupakan yang terbesar.

Di saat yang sama, jenis kredit diragukan (kolektibilitas empat) di bank-bank persero
juga naik sekitar Rp. 1,1 triliun. Dengan demikian, total nilai kredit bermasalah alias non
performing loan (NPL) di kelompok bank BUMN mencapai Rp. 23,05 triliun. Naik lumayan
besar dari posisi bulan sebelumnya yang baru sebesar Rp. 19,29 triliun. Nominal NPL
November ini juga yang terbesar bila dibandingkan dengan posisi akhir tahun 2009 lalu yang
baru sebesar Rp. 18,82 triliun. Jadi, rasio NPL bank -bank milik pemerintah inipun melonjak
tinggi mencapai 3,71%. Bulan sebelumnya, rasio NPL bank-bank persero masih sebesar
3,16%. Januari 2009, rasionya juga masih relatif rendah, yakni 3,19%.

Empat bank BUMN ini adalah Bank Mandiri, Bank Rakyat Indonesia (BNI), Bank Negara
Indonesia (BNI), dan Bank Tabungan Negara (BTN). Secara nasional, besar kredit
bermasalah di perbankan memang naik cukup tinggi. BI mencatat, selama 11 bulan tahun
2010 lalu, jumlah kredit bermasalah di bank naik 9,7% menjadi Rp. 52,2 triliun.

Dari data Departemen Keuangan dikatakan bahwa penetapan jumlah piutang negara
(PJPN) 7 obligor penyelesaian kewajiban pemegang saham (PKPS) menunggu keputusan
DPR. "Proses PJPN menunggu kepastian terlebih dahulu keputusan DPR karena DPR berjanji
akan mendalami terlebih dahulu permasalahan terkait dengan obligor, walaupun
pemerintah sudah menetapkan mereka sudah default (gagal bayar)," kata Dirjen Kekayaan
Negara Departemen Keuangan. Proses tindak lanjut penagihan piutang negara dari obligor
PKPS sudah diserahkan oleh Menteri Keuangan kepada Panitia Urusan Piutang Negara
(PUPN) Jakarta. PUPN Jakarta akan menyelesaikan utang obligor itu melalui mekanisme
PUPN.140

Proses penyelesaian piutang negara oleh PUPN dalam kondisi normal adalah selama 71
hari. Prosesnya meliputi mulai dari surat penerimaan pengurusan piutang, pemanggilan,
pemanggilan kedua jika pertama tidak hadir, dan pernyataan bersama (jika ada kesepakatan
antara PUPN dengan obligor). Dalam pertemuan dengan obligor ternyata tidak tercapai
kesepakatan mengenai jumlah utang-piutang tersebut. Dan mereka menyatakan belum

sumber: data dari Bank Indonesia tanggal 5 Mei 2012

Jakarta ANTARA News April 2011

172
 default dengan berbagai alasan. Sesuai ketentuan yang berlaku, maka akan diterbitkan PJPN.
Setelah itu baru akan diterbitkan surat paksa dan surat perintah penyitaan, dan jika
diperlukan adalah pelaksanaan paksa badan.

Sebelumnya Tim PKPS pemerintah menyimpulkan obligor PKPS itu telah default
berdasarkan perjanjian PKPS-Akta Pengakuan Utang (APU) Reformulasi, sehingga
perhitungan jumlah piutang kembali berdasarkan perjanjian PKPS-APU Awal, yaitu
pembayaran secara 100 persen cash settlement dengan memperhitungkan utang pokok
termasuk bunga dan denda. Sedangkan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) memverifikasi
bahwa jumlah kewajiban obligor PKPS adalah sebesar Rp. 2,297 triliun dibanding dengan
perhitungan Tim PKPS sebesar Rp. 2,541 triliun, sehingga terdapat selisih Rp. 234,6 miliar.
Untuk menyelesaikan masalah perhitungan piutang itu pemerintah mengajukan tiga
skenario :

obligor dinyatakan default, sehingga jumlah piutang dihitung berdasarkan APU Awal terdiri
atas pokok, bunga dan denda.
obligor dinyatakan default, tapi diberikan keringanan bunga dan denda, sehingga jumlah utang
yang harus diselesaikan para obligor sebesar outstanding utang pokok sesuai APU Awal.
obligor dianggap tidak default, yaitu jumlah utang didasarkan pada APU Reformulasi.

Terdapat 8 nama obligor PKPS, yaitu James Januardy dan Adisaputra Januardy (eks Bank
Namura), Atang Latif (eks Bank Bira), Ulung Bursa (eks Bank Lautan Berlian), Omar Putihrai
(eks Bank Tamara), Lidia Muchtar (eks Bank Tamara), Marimutu Sinivasan (eks Bank Putera
Multikarsa), dan Agus Anwar (eks Bank Pelita Istimarat). Sementara itu, mengenai upaya
paksa badan (gijzeling), merupakan upaya terakhir untuk memastikan obligor melunasi
utang-utangnya. "Upaya ini harus dimintakan izinnya lebih dahulu kepada kejaksaan tinggi,"
katanya. Paksa badan dalam perkara perdata ini berbeda dengan penahanan bagi mereka
yang terlibat dalam kasus pidana.
D. Peringkat Kredit Macet Perbankan Nasional
Bank Indonesia (BI) mencatat hingga November 2011 jumlah kredit macet perbankan
mencapai Rp. 37,499 triliun. Jumlah ini turun tipis dalam sebulan dibandingkan Oktober
2011 yang sebesar Rp. 37,856 triliun. Namun kredit macet ini tercatat naik dibandingkan
November 2010 yang sebesar Rp. 32,036 triliun. Kredit macet bank BUMN paling besar, yaitu
Rp. 17,28 triliun.141

Berdasarkan data BI tersebut, jumlah kredit bermasalah (NPL/Non Performing Loan)

dari perbankan per November 2011 mencapai Rp. 54,729 triliun, turun dari posisi Oktober
2011 yang sebesar Rp. 55,926 triliun.Rasio NPL perbankan di November 2011 mencapai
2,55%. Sampai November 2011 jumlah kredit yang dikucurkan perbankan Indonesia
mencapai Rp. 2.146,86 triliun. Kredit ini naik dibandingkan periode yang sama di 2010 yang
nilainya Rp. 1.706,403 triliun.

Dari total kredit tersebut, sebanyak Rp. 1.997,533 triliun masuk kategori lancar.
Sementara Rp. 9,368 triliun masuk kategori kurang lancar, lalu Rp. 7,861 triliun masuk
kategori diragukan, dan Rp. 37,499 triliun masuk kategori macet. Bank yang menguasai
kredit terbesar hingga November 2011 adalah :
1. Bank Umum Swasta Nasional Devisa senilai Rp. 887,709 triliun,

141
Demikian terungkap dari data statistik perbankan yang dikutip detikFinance dari Bank Indonesia(BI),
(14/1/2012).

173
 Bank BUMN Rp. 760,53 triliun.
Bank Pembangunan Daerah (BPD) Rp. 176,561 triliun.
Bank asing Rp. 135,755 triliun.
Bank campuran Rp. 120,398 triliun.
dan Bank Umum Swasta Non Devisa Rp. 65,907 triliun.

Berikut posisi jumlah kredit macet perbankan :

Bank BUMN Rp. 17,28 triliun
Bank Umum Swasta Nasional Devisa Rp. 11,899 triliun
Bank Pembangunan Daerah Rp. 3,384 triliun
Bank Asing Rp. 2,762 triliun
Bank Campuran Rp. 1,38 triliun
Bank Umum Swasta Nasional Non Devisa Rp. 788 miliar

Hingga akhir 2011, BI mencatat kredit macet perbankan Indonesia mencapai Rp. 33,401
triliun, jumlah ini naik 17,64% dari tahun sebelumnya yang mencapai Rp. 28,396 triliun.
Pada Desember 2011 tercatat nilai kredit macet perbankan turun Rp. 3,603 triliun dibanding
November 2011 yang mencapai Rp. 37,004 triliun. BI juga menunjukkan jumlah total kredit
bermasalah (NPL/Non Performing Loan) perbankan hingga akhir 2011 mencapai Rp.52,527
triliun, naik dari tahun sebelumnya di Rp. 52,794 triliun. Rasio NPL perbankan hingga akhir
2011 mencapai 1,53%. Untuk jumlah kredit yang dikucurkan perbankan Indonesia mencapai
Rp. 2.200,094 triliun naik dari Rp. 1.765,845 tahun lalu. Sebanyak Rp. 2.067,704 triliun dari
total kredit tahun 2011 masuk kategori lancar sementara Rp. 7,407 triliun masuk kategori
kurang lancar, dan Rp. 6,887 triliun masuk kategori meragukan, dan Rp. 33,401 triliun
masuk kategori macet. Kredit terbesar hingga November tercatat dikuasai oleh Bank Umum
Swasta nasional Devisa sebesar Rp. 922,541 triliun, BUMN Rp. 776,833 triliun, Bank
Pembangunan Daerah (BPD) Rp. 175,702 triliun, bank asing Rp. 136,486 triliun, bank
campuran Rp. 120,389 triliun, dan Bank Umum Swasta Non Devisa Rp. 68,132 triliun.

Kualitas kredit ditentukan oleh kolektibilitasnya, yaitu lancar tidaknya pembayaran

bunga dan pokok pinjaman serta kemampuan debitur yang ditinjau dari keadaan usahanya.
Oleh karena itu, kolektibilitas kredit dikategorikan menjadi: lancar, kurang lancar, diragukan
dan macet. Disebut lancar apabila tunggakan kredit kurang dari 3 bulan. Digolongkan kurang
lancar apabila tunggakan berkisar antara 3 sampai 6 bulan. Kategori diragukan bila kredit
tersebut tidak memenuhi kriteria kurang lancar, namun masih dapat diselamatkan karena
nilai agunannya minimal 75% dari utang, atau kredit tersebut tidak dapat diselamatkan
namun nilai agunannya minimal 100% dari utang. Kredit baru disebut macet setelah 21
bulan berstatus diragukan, belum ada pelunasan/penyelamatan kredit, atau kredit yang
penyelesaiannya telah diserahkan kepada pengadilan negeri/BUPN, dan kredit yang telah
dimintakan pembayaran ganti rugi kepada perusahaan asuransi kredit. 142

142
Mudrajad Kuncoro. 2010. Masalah Kebijakan dan Politik Ekonomika Pembangunan. Jakarta: Penerbit
Erlangga, hal. 330
174
 BAB VI
PRAKTIK PENYELESAIAN PIUTANG NEGARA PERBANKAN
DAN ANALISIS HASIL PENELITIAN

A. Praktik Penghapusan Hutang (Write Off)

Upaya pemerintah selanjutnya melakukan koordinasi dengan kejaksaan dan kendalanya
adalah harus mengikuti mekanisme yang dikenal aparat kejaksaan.Industri perbankan
memiliki peran yang begitu besar dan dominan dalam sistem keuangan suatu negara. Di
Indonesia, industri perbankan menguasai sekitar 93% dari total aset industri keuangan, dan
selebihnya dikuasai oleh industri non-bank, seperti asuransi dan perusahaan pembiayaan
(multifinance). Setelah terjadi krisis ekonomi dan perbankan di Indonesia pada bulan Juli
1997, jumlah bank umum terus menurun dengan adanya pencabutan izin usaha, pembekuan
kegiatan usaha dan merger antar bank.

Salah satu penyebab utama terjadinya krisis perbankan adalah karena sangat kurangnya
penerapan good corporate governance yang bukan saja terjadi pada industri perbankan, tetapi
juga pada sektor swasta lainnya dan sektor pemerintahan. Lemahnya penegakan hukum,
minimnya informasi tentang debitur merupakan andil lain yang tak kalah besarnya dalam
mempengaruhi tingkat kesehatan sistem keuangan dan perbankan. Oleh sebab itu, untuk
melakukan program restrukturisasi perbankan sekarang ini, setidak-tidaknya terdapat dua
hal yang harus dilakukan. Pertama, penyelesaian aset bermasalah (kredit macet) dan kedua,
mengupayakan terciptanya good corporate governance. Upaya restrukturisasi kredit macet
oleh bank-bank BUMN/BUMD menghadapi tantangan yang cukup sulit. Pemerintah pada 16
Oktober 2006 melalui Kementerian Keuangan telah mengeluarkan peraturan pelaksanaan
penyelesaian kredit bermasalah atau non performing loan (NPL) bank BUMN/BUMD yang
dituangkan dalam Peraturan Menteri Keuangan (PMK) No.87/PMK.07/2006 tentang
Pengurusan Piutang Perusahaan Negara/Daerah. PMK ini merupakan kelanjutan dari
penerbitan Peraturan Pemerintah (PP) No. 33 Tahun 2006 tentang Perubahan Atas PP No. 14
Tahun 2005 tentang Tata Cara Penghapusan Piutang Negara/Daerah. Keluarnya PP No. 33
Tahun 2006 disambut dengan euforia oleh bank -bank BUMN. Beberapa bank BUMN, bahkan
langsung memasukkan haircut kredit macet yang dimilikinya menjadi agenda Rapat Umum
Pemegang Saham (RUPS).

Namun, euforia ini akhirnya tidak berlangsung lama. Bank-bank BUMN/BUMD akhirnya
harus kembali kepada mekanisme lama terkait dengan penyelesaian kredit macetnya.
Penyebabnya, masih terjadi perbedaan cara pandang antara kalangan bank BUMN/BUMD
dengan aparatur penegak hukum di lapangan yang melihat bahwa landasan hukum untuk
melakukan haircut kredit macet melalui mekanisme RUPS lemah karena didasarkan pada PP
No. 33 Tahun 2006. Sementara itu, Undang-Undang No. 49 Prp Tahun 1960 yang
kedudukannya lebih tinggi dibanding PP, masih tetap berlaku. Pasal 12 ayat (1) UU No. 49.Prp.
Tahun 1960 tentang Panitia Urusan Piutang Negara menyatakan: “Instansi-instansi
pemerintah dan badan-badan negara yang dimaksud Pasal 8 peraturan ini diwajibkan
menyerahkan piutang-piutangnya yang ada dan besarnya telah pasti menurut hukum.Akan
tetapi, penanggung hutangnya tidak mau melunasi sebagaimana mestinya kepada Panitia
Urusan Piutang Negara (PUPN)”. Sedangkan dalam Pasal 8 disebutkan: “yang dimaksud
dengan piutang negara atau hutang kepada negara oleh peraturan ini, ialah jumlah uang yang
wajib dibayar kepada negara atau badan-badan yang baik secara langsung atau tidak
langsung dikuasai oleh negara berdasarkan suatu peraturan, perjanjian atau sebab apapun”.
Implikasinya, sesuai mekanisme yang berlaku dalam UU No. 49 Prp Tahun 1960, jika
penyelesaian kredit macet tidak dapat dilakukan oleh bank BUMN/BUMD terkait, maka kredit

175
 macet tersebut diserahkan kepada Kementerian Keuangan (dan diperlakukan sebagai
“piutang negara”) untuk proses penyelesaian lebih lanjut. Oleh karena kredit macet tersebut
diperlakukan sebagai piutang negara, maka secara yuridis mana kala terbukti keuangan
negara dirugikan, para bankir bank-bank BUMN/BUMD dapat terancam sanksi pidana.

Rencana penghapusan piutang kredit macet pada BNI, Direktur Utama Bank BNI
mengungkapkan pihaknya memiliki piutang kredit macet mencapai Rp. 25 triliun per
semester I-2012. Kondisi ini membuat BNI berharap pemerintah segera menghapuskan
tagihan piutang macet (haircut) tersebut. "Kita di BNI cukup banyak (tagihan piutang macet)
sekitar Rp. 20 triliun dan Rp. 25 triliun”. Kementerian Keuangan (Kemenkeu) berencana
menghapuskan tagihan piutang macet sejumlah bank BUMN (termasuk diantaranya BNI Rp.
25 triliun) senilai Rp. 85 triliun.

Langkah kongkret pemerintah akan segera terlaksana setelah mengajukan amandemen

Undang-Undang Nomor 49 Tahun 1960 tentang Panitia Urusan Piutang Negara atau PUPN.
Selama ini, Bank Mandiri, Bank BNI, Bank Rakyat Indonesia (BRI), dan Bank Tabungan Negara
(BTN) tak bisa melakukan hapus tagih piutang yang sudah lama macetpembayarannya karena
aturan hapus tagih terbentur Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan
Negara. Piutang BUMN dan BUMD dianggap sebagai piutang negara. 143

B. Upaya Pemerintah Menyelesaikan Piutang Negara Perbankan

1. Program Outstanding BKPN Juli 2010 hingga Akhir Tahun 2014
Direktorat Jendral Keuangan Negara (DJKN) sebagai unit pengelola kekayaan negara
memiliki tugas dan fungsi yang beragam, yaitu melaksanakan pengelolaan Barang Milik
Negara, Kekayaan Negara Dipisahkan, Kekayaan Negara lain-lain yang terdiri dari Aset
Bekas Milik Asing/Cina, muatan kapal tenggelam, barang rampasan, dan aset potensial
lainnya, serta melaksanakan penggurusan piutang negara, penilaian, dan pelayanan
lelang. Tugas yang sangat beragam dengan karakteristik yang berbeda satu dengan
lainnya tersebut dikelola dan dilaksanakan dengan satu visi, menjadi pengelola kekayaan
negara, piutang negara, dan lelang yang profesional dan bertanggungjawab untuk
sebesar-besarnya kemakmuran.

Bidang tugas pengurusan piutang negara, sebagai bagian dari tugas dan fungsi DJKN,
juga dikelola dan dilaksanakan dengan visi yang sama. Dengan visi tersebut, bidang tugas
pengurusan piutang negara membantu stakeholders penyerah piutang untuk
mendapatkan hasil tagih atas hak mereka.

Hasil tagih atas hak tersebut, selanjutnya akan digunakan oleh negara melalui
mekanisme APBN (apabila penyerah piutang adalah kementerian negara/lembaga
pemerintah non kementerian negara/kelembagaan negara) atau APBD (apabila penyerah
piutang adalah pemerintah daerah) dapat disalurkan kembali menjadi kredit baru,
sehingga dapat membantu menggerakkan sektor riil (bila penyerahan piutang adalah
BUMN dan BUMD Perbankan) atau digunakan untuk hal-hal lain yang mendukung
pengembangan organisasi (bila penyerah piutang adalah BUMN dan BUMD non
perbankan).

Jika PUPN sudah mengupayakan penagihan secara optimal, namun piutang tetap tidak
dilunasi oleh debitur, upaya optimal PUPN tersebut dapat digunakan oleh penyerah
piutang untuk menjadi dasar melakukan satu kebijakan akuntansi piutang, yaitu
143
Tribunews.com, Jakarta, Juni 2012
176
 penghapusan piutang, baik penghapusbukuan (penghapuaan secara bersyarat) maupun
penghapustagihan (penghapusan secara mutlak). Pengurusan piutang negara
dilaksanakan dengan dasar hukum Undang-Undang Nomor 49 Prp.Tahun 1960 tentang
PUPN144 jo. Peraturan Menteri Keuangan Nomor 128/PMK.06/2007 tentang Pengurusan
Piutang Negara sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Menteri Keuangan Nomor
88/PMK.06/2009. Dengan dasar hukum tersebut, PUPN bersama-sama dengan dengan
DJKN melakukan penagihan piutang negara dengan surat paksa145dan melakukan upaya-
upaya lainnya untuk mempercepat dan mengoptimalkan hasil pengurusan piutang
negara. Upaya-upaya lainnya tersebut antara lain melakukan pencegahan bepergian ke
luar wilayah Republik Indonesia,146 melakukan pemblokiran dan penyitaan harta
kekayaan debitur dan/atau penjamin utang yang tersimpan pada bank, 147 melakukan
paksa badan148 dan/atau memberikan keringanan penyelesaian utang. Pengurusan
piutang negara dimulai dengan penerbitan Surat Penerimaan Pengurusan Piutang Negara
(SP3N) oleh PUPN terhadap piutang- piutang yang pengurusannya diserahkan oleh
penyerah piutang dengan melampirkan dokumen yang dapat menjadi bukti tentang ada
dan besarnya piutang negara tersebut. SP3N tersebut akan meningkatkan outstanding
piutang negara yang sedang aktif diurus oleh PUPN/DJKN, yang lebih dikenal dengan
Berkas Kasus Piutang Negara (BKPN) aktif.

2. Permasalahan Terkait dengan Outstanding Nilai BKPN Aktif

Dengan kewenangan yang ada, upaya -upaya yang dilakukan oleh PUPN/DJKN selama
periode tahun 2002-2009 memberi hasil pengurusan piutang negara yang dikenal dengan
Piutang Negara Dapat Diselesaikan (PNDS) sebagai berikut :

144
Semula, Undang-Undang Nomor 49 Prp Tahun 1960 tentang Panitia Urusan Piutang Negara merupakan
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 49 Tahun 1960 tentang Paniitya Urusan Piutang
Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1960 Nomor 156, Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia Nomor 2104). Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang tersebut ditetapkan menjadi Undang-
Undang Nomor 1 Tahun 1961 tentang Penetapan Semua Undang-Undang Darurat dan Semua Peraturan
Pemerintah Pengganti Undang-Undang Yang Sudah ada Sebelum Tanggal 1 Januari 1961 Menjadi Undang-
Undang (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1961 Nomor 3, Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia Nomor 2124)
145
Berdasarkan Pasal 10 Undang-Undang Nomor 49 Prp. Tahun 1960 tentang PUPN, penagihan piutang negara
dengan surat paksa dilakukan dengan penerbitan Surat Paksa yang bila tidak dipenuhi oleh Penanggung
Utang/Debitur, ditindaklanjuti dengan penyitaan dan penjualan melalui lelang atas barang-barang kekayaan
penanggung utang, serta dengan penyanderaan terhadap penanggung utang.
146
Kewenangan dan tanggung jawab pencegahan ini diberikan oleh Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2011
tentang Keimigrasian kepada Menteri Keuangan dalam rangka pengurusan piutang negara.
147
Kewenangan ini didahului dengan upaya membuka rahasia bank dengan izin Gubernur Bank Indonesia,
sesuai ketentuan Pasal 41A Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1992 tentang Perbankan sebagaimana telah diubah
dengan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 1998.
148
Kewenangan ini didasarkan pada Pasal 10 ayat (3) Undang-Undang Nomor 49 Prp. Tahun 1960 tentang
PUPN.
177
 Tabel 6.1 Target dan Realisasi Hasil Pengurusan Piutang Negara Periode tahun 2002-2009
PNDS
TAHUN
TARGET REALISASI
2002 1.283.000,00 444.618,88

2003 897.867,16 762.873,85

2004 1.143.846,12 806.334,60

2005 1.156.637,85 992.576,16

2006 1.172.571,86 991.639,70

2007 880.611,47 492.146,33

2008 704.551,14 829.654,56

2009 1.065.445,59 597.388,94

Sumber : Direktorat Hukum dan Informasi DJKN 2010

Hasil pengurusan piutang negara akan mengurangi outstanding BKPN149 aktif.

Apabila pengurusan piutang negara menyebabkan suatu piutang negara lunas,
pengurusan akan ditindaklanjuti dengan penerbitan Surat Pernyataan Piutang Negara
Lunas (SPPNL). Apabila pengurangan outstanding tersebut disebabkan oleh adanya
penarikan pengurusan piutang negara oleh penyerah piutang, maka akan diikuti dengan
penerbitan Surat Pernyataan Pengurusan Piutang Negara Selesai (SPPNS).

Selain hasil penagihan sebagaimana diuraikan di atas, PUPN menetapkan piutang

negara, yang telah diurus secara optimal dan yang memenuhi kriteria tertentu, 150 sebagai
piutang negara yang untuk sementara waktu belum dapat ditagih (PSBDT). Penerbitan
PSBDT tersebut, sama seperti SPPNL dan SPPNS, juga akan mengurangi outstanding
BKPN Aktif.

Dengan tingkat keberhasilan PNDS sebagaimana data di atas penerbitan PSBDT, serta
jumlah penerbitan SP3N, perkembangan outstanding piutang negara yang diurus secara
aktif oleh PUPN/DJKN pada periode waktu tahun 2002-2009 adalah sebagai berikut :
(lihat tabel)

Satu BKPN mewakili satu penanggung utang (Debitur)

150
Lihat BAB XXI Peraturan Menteri Keuangan Nomor 128/PMK.06/2007 tentang Pengurusan Piutang Negara
sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 88/PMK.06/2009.
178
 Tabel 6.2 Perkembangan outstanding aktif BKPN periode tahun 2002-2009

Outstanding
BKPN Nilai
TAHUN (dalam satuan) (dalam jutaan rupiah)

2002 143.496 14.785.407,84

2003 152.438 16.035.610,25

2004 163.972 19.872.238,62

2005 173.098 22.756.510,31

2006 187.818 27.997.618,79

2007 158.431 36.742.942,42

2008 170.169 52.473.175,08

2009 159.099 62.466.533,39

Sumber : Direktorat Hukum dan Informasi DJKN 2010

Secara grafik, perkembangan Outstanding Aktif BKPN periode tahun 2002-2009 bisa dilihat pada
grafik berikut ini :

Gambar 6.1 Outstanding Aktif BKPN Periode Tahun 2002-2009

Dari grafik 1 terlihat bahwa selama kurun waktu tahun 2002-2006 terjadi
peningkatan jumlah BKPN aktif secara konstan. Pada tahun 2007, outstanding BKPN aktif
berkurang hampir sebanyak 29.400 BKPN bila dibandingkan outstanding tahun 2006.
Penyebab utama terjadinya penurunan yang signifikan atas jumlah BKPN aktif
179
 pada tahun 2007 tersebut adalah pencapaian PNDS dan penertiban PSBDT yang tidak
diikuti dengan penerbitan SP3N baru atas penyerahan pengurusan dari BUMN/BUMD.
Hal tersebut terjadi karena sejak diundangkannya Peraturan Pemerintah Nomor 33
Tahun 2006 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 14 Tahun 2005
tentang Penghapusan Piutang Negara/Daerah pada 6 Oktober 2006, BUMN dan BUMD
tidak lagi menyerahkan pengurusan piutang macetnya kepada PUPN/DJKN.

Namun demikian, outstanding BKPN aktif tahun 2007 lebih rendah dibandingkan
dengan Outstanding pada tahun 2008 dan 2009. Hal ini menunjukkan bahwa pencapaian
PNDS dan penerbitan PSBDT tidak dapat mengimbangi laju penerbitan SP3N. Tingginya
penerbitan SP3N disebabkan oleh tingginya tingkat penyerahan pengurusan piutang
negara yang berasal dari DJKN c.q. Direktorat Kekayaan Negara Lain-lain.

Secara nilai, pada periode tahun 2002 sampai dengan 2009, outstanding nilai piutang
negara yang secara aktif diurus oleh PUPN tidak berkurang setiap tahunnya, sebaliknya
selalu meningkat. Peningkatan tahunan yang sangat signifikan mulai terjadi pada tahun
2007, ketika outstanding nilai BKPN aktif meningkat sebanyak hampir Rp. 9 Trilyun bila
dibandingkan dengan outstanding nilai pada tahun sebelumnya.

Bila membandingkan data PNDS yang dihasilkan oleh PUPN/DJKN pada kurun waktu
Tahun 2002-2009 dengan data perkembangan outstanding nilai BKPN aktif pada periode
yang sama, terlihat bahwa hasil pengurusan piutang negara (PNDS dan PSBDT) tidak
cukup besar untuk dapat mengurangi outstanding nilai BKPN. Dengan kenyataan seperti
itu, maka dibutuhkan upaya ekstra untuk dapat dengan segera menurunkan outstanding
nilai BKPN aktif tersebut.

C. Transformasi Kelembagaan
Paradigma pengelolaan Keuangan Negara pasca terbitnya paket Undang -Undang
keuangan negara menuntut adanya pengelolaan piutang negara yang menerapkan prinsip-
prinsip pemerintahan yang baik (good governance) yang sesuai dengan lingkungan
pemerintahan. Penerapan good governance tersebut dimaksudkan untuk meningkatkan
transparansi dan akuntabilitasi dalam pengelolaan piutang negara. Perubahan paradigma
tersebut menuntut DJKN untuk membantu Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum
Negara dalam melakukan pembinaan pengelolaan piutang negara.

Apabila sebelum bidang tugas pengurusan piutang negara pada DJKN hanya terbatas
pada pelaksanaan pengurusan npiutang negara yang telah diserahkan kepada PUPN, ke
depan DJKN juga harus melakukan perumusan kebijakan dan standarisasi, serta pembinaan
pengelolaan piutang negara. Dengan kata lain, DJKN harus melakukan transformasi
kelembagaan, sehingga tugas fungsi DJKN terkait piutang negara tidak hanya terbatas pada
pengurusan piutang negara, tetapi meliputi juga bidang tugas pengelolaan piutang negara.

Dua tahun terakhir ini, DJKN sudah mulai melaksanakan tugas yang terkait dengan
pengelolaan piutang negara, yaitu melakukan inventarisasi piutang negara dan perumusan
ketentuan peraturan yang terkait dengan pengelolaan piutang negara, yaitu Peraturan
Menteri Keuangan yang memungkinkan kementerian negara/lembaga pemerintah non
kementerian negara/lembaga negara menyajikan piutangnya pada neraca sebesar nilai yang
mungkin dapat direalisasikan (netrealizable value) sebagaimana yang diamanatkan Undang-
Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.

Transformasi kelembagaan yang sudah dirintis oleh DJKN tentunya mengandung arti
penambahan beban tugas yang menuntut adanya sumber daya yang mempunyai dedikasi
untuk bidang tugas itu. Kondisi ini menuntut pembagian fokus perhatian yang selama ini
180
 ditujukan pada pengurusan piutang negara yang telah diurus oleh PUPN, atau dengan kata
lain DJKN harus segera menyelesaikan beban outstanding BKPN aktif agar dapat secara
optimal mulai melaksanakan tugas tambahan terkait dengan pengelolaan piutang negara.

D. Percepatan Penyelesaian Pengurusan Piutang Negara

Tingginya outstanding nilai BKPN aktifyang diurus oleh PUPN/DJKN serta transformasi
kelembagaan terkait bidang piutang negara yang sudah dimulai oleh DJKN menuntut adanya
upaya ekstra untuk mempercepat penyelesaian pengurusan piutang negara. Pada tahun
2010 telah ditetapkan oleh pimpinan DJKN bahwa program percepatan penyelesaian
tersebut dilakukan terhadap outstanding BKPN aktif per Juli 2010 dengan jangka waktu
sampai akhir tahun 2014 adalah sebanyak 158.508 BKPN, dengan rincian sebagai berikut :
(lihat tabel)

Tabel 6.3 Outstanding BKPN aktif per Juli 2010

Outstanding
No. Penyerah Piutang Nilai
BKPN
(Rp.Juta)
1 BUMN/D Perbankan 90.185 20.405.584,59
2 BUMN/D Non Perbankan 48.524 1.178.739,42
3 Instansi Pemerintah Pusat/Daerah 19.673 40.820.976,51
4 Lembaga Negara 126 9239,94
5 Jumlah 158.508 62.414.540,46
Sumber : Direktorat Hukum dan Informasi DJKN 2010

Untuk mewujudkan tujuan program percepatan penyelesaian tersebut, telah disusun

suatu road map yang menjadi acuan bagi DJKN. Road map Percepatan Penyelesaian
Pengurusan Piutang Negara Tahun 2010 s.d 2014 tersebut sudah disesuaikan dengan area of
improvement masing-masing unit Eselon I di Kementerian Keuangan khususnya DJKN yang
ditetapkan pada Position Paper Arah Kementerian Keuangan Tahun 2010-2014.

Program aksi di dalam road map percepatan penyelesaian pengurusan piutang negara
terdiri dari 11 program aksi yang dilaksanakan oleh Kantor Pusat, Kantor Wilayah, dan
Kantor Pelayanan Kekayaan Negara dan Lelang Penertiban (KPKNL), baik secara sendiri-
sendiri maupun secara bersama-sama. Dengan program aksi tersebut diharapkan
outstanding BKPN aktif per Juli 2010 yang diurus oleh PUPN/DJKN dapat diselesaikan pada
tahun 2014.

Program aksi di dalam road map tersebut menjadi tugas dan tanggung jawab KPKNL dan
Kanwil DJKN dituangkan dalam Surat Edaran Direktur Jenderal Kekayaan Negara Nomor SE-
01/KN/2011 tanggal 28 Januari 2008 tentang Road Map Percepatan Penyelesaian
Pengurusan Piutang Negara Tahun 2010 s.d 2014. Rincian 11 Program Aksi dalam Road Map
tersebut adalah sebagai berikut :

Program aksi yang dilakukan oleh KPKNL, yaitu :

a. Program aksi 1, penertiban BKPN sebagai berikut :
0 Sock Opname BKPN.
Kegiatan ini sudah harus diselesaikan dan dilaporkan ke Kantor Pusat DJKN paling
lambat pada akhir Desember 2010.
1 Pemetaan BKPN berdasarkan umur piutang sejak SP3N diterbitkan, tahap
pengurusan, dan berdasarkan prioritas penyelesaian.
Kegiatan ini sudah harus diselesaikan dan dilaporkan ke Kantor Pusat DJKN pada
akhir Desember 2010.
181
 Namun demikian, sepanjang kegiatan pengisian/input database Program Aplikasi
SIMPLE belum selesai, maka KPKNL harus tetap mengirimkan rekap data BKPN
berdasarkan umur piutang sejak SP3N diterbitkan dan tahap pengurusan per tanggal
30 Juni dan 31 Desember. Selain itu, sebagai bahan perencanaan dan monitoring
pencapaian target PNDS dan PSBDT, KPKNL yang menjadi prioritas penyelesaian
pada tahun yang bersangkutan.
Melakukan Pencarian BKPN yang tidak ditemukan, dengan cara :
0.0.0 meneliti keberadaan BKPN, baik yang terdapat di gudang KPKNL
maupun Kanwil DJKN;
0.0.1 meneliti kembali Berita Acara Serah Terima BKPN pada saat
pemekaran kantor (Pelayanan Pengurusan Piutang Negata (KP3N) menjadi
Kantor Pelayanan Piutang dan Lelang Negara (KP2LN), dan KP2LN menjadi
KPKLN), sehingga dapat ditelusuri riwayat perpindahan BKPN;
0.0.2 melakukan rekonsiliasi data BKPN dengan penyerah piutang, atau
mendatangi secara langsung, sehingga di dapat kesamaan data BKPN antar
penyerah piutang dengan KPKNL;
0.0.3 atas dasar data rekapitulasi BKPN, melakukan pemanggilan kepada
debitur dan selanjutnya apabila debitur memenuhi panggilan dapat diminta
untuk menandatangani akta pengakuan hutang yang baru;
0.0.4 apabila diperlukan, dapat mengundang eks-pejabat atau pegawai yang
dahulu pernah terlibat dalam proses pengurusan piutang negara sebagai
narasumber dalam proses pencarian BKPN.
1 Program aksi 2, penyelesaian pembentukan database pengurusan piutang negara
pada Program Aplikasi SIMPLe. Program aksi ini dilakukan dengan cara
perekaman (entry) data pengurusan piutang negara pada database Program
Aplikasi SIMPLe. Kegiatan ini harus diselesaikan KPKNL paling lambat pada
akhir Februari 2011.
2 Program Aksi 3, validasi ulang outstanding piutang negara yang diurus
PUPP/DJKN, dilakukan dengan cara menghitung ulang nilai piutang negara
sesuai dokumen yang ada pada BKPN setelah dilakukan stockopname BKPN.
Kegiatan ini harus diselesaikan KPKNL paling lambat pada akhir Februari 2011.
3 Program Aksi 4, estimasi tingkat ketertagihan piutang yang dilakukan dengan
cara:
0 Penyelesaian perekaman (entry data) barang jaminan piutang negara pada
Program Aplikasi SIMPLe yang harus diselesaikan KPKNL paling lambat bulan
Maret 2011.
1 Pemutakhiran (updating) data barang jaminan yang dapat mendukung tingkat
ketertagihan piutang, yang harus dilakukan setiap ada mutasi data terkait
barang jaminan. Bila data barang jaminan berikut perkiraan nilainya dapat
terkumpul, maka diharapkan DJKN akan lebih mudah mendapatkan informasi
mengenai perkiraan nilai piutang negara yang mungkin tertagih. Kondisi
tersebut memudahkan DJKN dalam membuat perencanaan dan penyusunan
prioritas kegiatan serta pengawasan dan pengendalian dalam implementasi
atas perencanaan tersebut.

4 Program Aksi 11, intensifikasi pelaksanaan proses/tahap pengurusan,

intensifikasi asset/debtor tracing.
Kegiatan yang dilakukan KPKNL sepanjang waktu sampai selesainya program
percepatan penyelesaian pengurusan piutang negara, antara lain :
4.0.0 Meningkatkan tahap pengurusan piutang negara untuk semua BKPN
sampai dengan optimal (PSBDT).

182
 Melaksanakan pemeriksaan dalam rangka asset/debtor tracing sebelum terbit
PSBDT.
Program aksi ini merupakan inti dari roadmap percepatan penyelesaian
pengurusan piutang negara yang menjadi program DJKN sampai tahun 2014
nanti.

Kanwil DJKN bertugas mengawasi pelaksanaan program aksi percepatan penyelesaian

pengurusan piutang negara oleh KPKNL.

Program Aksi yang dilakukan Kanwil DJKN dan KPKNL adalah sebagai berikut : Program
Aksi 9, intensifikasi pelaksanaan kewenangan pemberian keringanan penyelesaian
utang debitur yang dilaksanakan dengan kegiatan sebagai berikut :
0 Pemberitahuan kepada para debitur tentang kesempatan untuk menyelesaikan utang
masing-masing dengan mendapatkan insentif berupa keringanan.
1 Percepatan penyelesaian kajian atas permohonan keringanan penyelesaian utang.
Maksud dari program aksi ini adalah memberikan kesempatan kepada para
penanggung utang (debitur) yang memenuhi syarat tertentu untuk segera
menyelesaikan utangnya dengan mendapatkan insentif berupa keringanan, baik
keringanan jumlah utang, keringanan jangka waktu penyelesaian utang, maupun
kombinasi dari keduanya.
Diharapkan, insentif berupa keringanan tersebut dapat menjadi pemicu banyak
penanggung utang (debitur) untuk menyelesaikan utangnya kepada negara.

Program Aksi yang dilakukan Kantor Pusat DJKN adalah sebagai berikut :
0 Program Aksi 5, penyederhanaan prosedur pengurusan piutang negara yang
dirumuskan dalam RUU tentang Pengurusan Piutang Negara dan Piutang Daerah.
RUU tersebut dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas) menjadi salah satu RUU
yang diprioritaskan untuk dibahas di DPR pada tahun 2011. Diharapkan RUU
tersebut selesai dibahas di DPR dan dapat diundangkan pada Semester II Tahun
2011.
1 Program Aksi 6, penyusunan peraturan yang memungkinkan penyederhanaan
proses/tahap pengurusan piutang negara. Peraturan tersebut disusun baik sebagai
pelaksanaan Undang-Undang Nomor 49 Prp. Tahun 1960 tentang PUPN (sambil
menunggu diundangkannya RUU tentang Pengurusan Piutang Negaradan Piutang
Daerah) maupun pelaksanaan Undang-Undang tentang APBN yang diundangkan
setiap tahunnya.
2 Program Aksi 10, intensifikasi pembinaan kepada Kantor Wilayah DJKN dan KPKNL.

Program aksi yang dilakukan Kantor Pusat DJKN, Kanwil DJKN, dan KPKNL, baik secara
bersama-sama maupun pada masing-masing tingkatan adalah sebagai berikut :
0 Program Aksi 7, capacity building bagi juru sita, pemeriksa dan pengelola (analisa)
BKPN. Kegiatan ini ditujukan untuk meningkatkan pengetahuan dan kemampuan para
petugas yang menjadi tulang punggung dalam pengurusan piutang negara (jurusita),
pemeriksa, dan pengelola (analisa) BKPN.
Bentuk kegiatan tersebut melaksanakan rapat kerja pembinaan yang juga
menghadirkan narasumber dari Direktorat Jenderal Pajak, Pengadilan Negeri, dan
Badan Pertanahan Nasional yang memberikan sharing pengalaman terkait tugas
kejurusitaan, serta pengetahuan hukum pertanahan yang terkait dengan penyitaan.
Selain itu, diadakan juga kegiatan workshop penelusuran aset dan debitur (asset and
debtor tracing) dengan narasumber yang berasal dari instansi yang secara intensif
melakukan kegiatan penelusuran aset dan orang, seperti Komisi Pemberantasan
Korupsi, DJP, Bareskrim POLRI, dan PPATK.

183
 Program Aksi 8, koordinasi dengan penyerah piutang khususnya BUMN/D agar menarik
pengurusan piutang negara dari PUPN/DJKN, baik dalam rangka restrukturisasi
maupun dalam rangka penyelesaian piutang dengan mekanisme korporasi.

Selain program aksi tersebut di atas, terdapat beberapa upaya lain yang dapat
mempercepat penyelesaian pengurusan piutang negara, yaitu :
kerjasama dengan penyerah piutang untuk memasarkan barang jaminan;
kerjasama dengan BPN dalam rangka penelusuran/pencarian barang jaminan berupa tanah
yang belum/tidak ditemukan pada waktu penyitaan, serta untuk mencari jalan keluar
terhadap penjualan melalui lelang atas tanah yang masa berlaku hak kepemilikannya
telah habis.

Kerjasama dengan Direktorat Jenderal Pajak (DJP), Kementerian Hukum dan HAM, serta
stakeholder DJKN lainnya, khususnya dalam pencarian informasi dan dokumen yang dapat
memberikan bukti kepada PUPN/DJKN dalam mempercepat piutang negara tak tertagih.
Konsepsi penyelesaian ini begitu mendesaknya, sehingga pemerintah mengajukan
rancangan Undang Undang Piutang Negara dan Daerah yang sekarang dalam penggodokan.
Akan tetapi, rancangan ini sangat merugikan rakyat dikarenakan konsep dasar penyelesaian
piutang negara dibatasi pada persoalan keuangan mikro.
a. Upaya Pemerintah Menanggulangi Keadaan Darurat/Krisis Ekonomi
Indonesia sudah belajar dari krisis ekonomi tahun 1998 dan 2008. Dari kondisi
tersebut, Indonesia meningkatkan sistem peringatan dini (early warning system) dan
protocol manajemen menghadapi krisis. Kondisi ini membuat Indonesia lebih siap
meredam krisis yang datang.

Menteri Keuangan Agus Martowardojo mengemukakan hal itu dalam pidatonya saat
membuka seminar internasional “Financial Stability Through Effective Crisis Management
and Inter-agency Coordination”, di Nusa Dua, Bali, pada tanggal 6 Desember-2012. Seminar
dihadiri sekitar 250 orang dari beberapa negara, yang bergerak di sektor finansial.
“Langkah-langkah itu untuk mencegah, mendeteksi, dan mengatasi krisis,” kata Agus.
Langkah stabilitas financial di Indonesia melibatkan empat lembaga dalam Forum
Koordinasi Stabilitas Sektor Keuangan.

Michael Taylor dari Financial Stability Board dalam pidato pembukanya menyatakan,
kebijakan makroprudensial untuk membatasi risiko sistematis. Risiko itu berupa
gangguan-gangguan stabilitas keuangan ataupun risiko yang berakibat serius pada
perekonomian. “Elemen kuncinya adalah identifikasi dan monitor risiko keuangan
sistematis serta kalibrasi instrumen makro prudensial,” papar Taylor. Dari sejumlah krisis
finansial yang melanda dunia, ada pelajaran yang bias diambil, yakni terbangunnya risiko
sistematis perlu waktu serta pembuat kebijakan perlu tahu dan paham hubungan pasar
intra-finansial yang kompleks.

Gubernur Bank Indonesia Darmin Nasution dalam pidatonya menyebutkan, sejak

krisis finansial global mencuat pada pertengahan tahun 2007, isu stabilitas finansial dan
manajemen krisis menjadi perhatian dari perspektif akademisi serta pembuat kebijakan.
Kendati Indonesia bisa melewati periode penuh tantangan itu dengan baik, Darmin
menegaskan, disadari bahwa tidak ada satu negara pun yang terisolasi dari guncangan
ekonomi global.

Langkah terbaik untuk bertahan adalah secara konsisten mencegah kemungkinan

terjadinya guncangan. Caranya, ujar Darmin, memastikan struktur ekonomi dan sektor
184
 keuangan selalu dalam kondisi kuat. Selain itu, memiliki strategi bisnis yang berlanjut.
Bank Indonesia menempatkan hal ini dalam prioritas penting, terutama di sektor
perbankan, dengan porsi aset terbesar di sektor keuangan. Caranya adalah secara terus-
menerus memperkuat sektor perbankan dan meningkatkan efisiensi bisnis bank untuk
menambah daya tahan bank.

Lebih lanjut, Bank Indonesia akan meningkatkan kerangka kerja manajemen krisis
secara komprehensif sebagai bagian dari protokol manajemen krisis. Kerangka kerja Bank
Indonesia itu didasarkan pada empat prinsip dasar, yaitu tata kelola, pencegahan dan aksi,
koordinasi, serta komunikasi. (IDR)

b. Upaya Mitigasi Krisis 2013

0 Bond stabilization telah tersedia.
1 Kementerian Keuanangan bekerja sama dengan Bank Indonesia untuk melaksanakan
stabilisasi pasar Surat Berharga Negara (SBN).
2 Kementerian keuangan bekerja sama dengan Bank Indonesia menyiapkan Crisis
Management Protokol (CMP) untuk menghadapi krisis di sektor keuangan dan
tekanan terhadap keuangan negara melalui pembentukan Forum Koordinasi
Stabilisasi Sistem Keuangan (FKSSK).151
3 Pengeluaran yang melebihi pagu untuk antisipasi keadaan darurat harus melalaui
persetujuan DPR.
4 Pinjaman siaga dari “Development Partner” tersedia untuk keadaan darurat.
5 Dana cadangan resiko fiskal untuk menghadapi resiko perubahan asumsi dasar
ekonomi makro dan stabilisasi harga tersedia.
Untuk mengatasi krisis yang terjadi, pemerintah mengeluarkan beberapa kebijakan, di
antaranya memberi jaminan atas seluruh kewajiban pembayaran bank.

Lembaga Penjamin Simpanan

Lembaga Penjamin Simpanan ditetapkan dalam Keputusan Presiden Nomor 26
Tahun 1998 tentang Jaminan Terhadap Kewajiban Pembayaran Bank Umum dan
Keputusan Presiden Nomor 193 Tahun 1998 tentang Jaminan Terhadap Kewajiban
Pembayaran Bank Perkereditan Rakyat.

Pemerintah juga melakukan restrukturisasi dan rekapitulasi perbankan untuk

memperbaiki kinerja perbankan dan memperkuat struktur permodalan bank yang
menelan biaya luar biasa besar. Bergulirnya kebijakan blanket guarantee terbukti
menumbuhkan kembali kepercayaan masyarakat terhadap industri perbankan. Di sisi
lain, kebijakan ini membebani keuangan negara dan menimbulkan moral hazard, yakni
insentif bagi banker atau nasabah untuk mengambil risiko yang lebih besar karena
adanya penjaminan simpanan.

Munculnya pertimbangan untuk tetap menjaga kepercayaan masyarakat dan

meminimalkan dampak negatif blanket guarantee mendorong pemerintah menetapkan
secara bertahap pengurangan lingkup penjaminan dan hanya akan memberikan jaminan
terhadap simpanan dalam jumlah terbatas (limited guarantee).

151
Tugas FSSK :
Dapat merekomendasikan langkah penyelamatan Ban Indonesia atau lembaga Penjamin Simpanan.
Rekomendasi ke Bank Indonesia berupa melakukan fasilitas pembiayaan ,sedangkan rekomendasi ke
Lembaga Penjamin Simpanan berupa langkah likuidasi.
Jika penyelamatan melalui APBN , tugas Menteri Keuangan untuk mengusulkannya ke DPR dan DPR
dalam waktu 1 X 24 jam harus memutuskan diterima atau tidaknya usulan FKSSK tersebut.
( sumber data dari Harian Kompas tanggal 7 Desember 2012 )
185
 Sebagai implementasinya, pada 22 September 2004, ditetapkan Undang-Undang
Nomor 24 Tahun 2004 tentang Lembaga Penjaminan Simpanan (LPS). LPS dirancang
sebagai satu unsure penting dalam jarring pengaman sistem keuangan (financial safety
net) yang merupakan praktek terbaik di banyak negara.

d. Memelihara Sistem Perbankan

LPS berfungsi menjamin simpanan nasabah dan turut aktif dalam memelihara
stabilitas sistem perbankan sesuai dengan kewenangannya. Fungsi penjaminan
diejawantahkan dengan melakukan pembayaran klaim penjaminan aats simpanan
nasabah bank yang dicabut izinnya dan menunjuk tim likuidasi untuk membereskan asset
dan kewajiban bank tersebut.

Sementara itu, fungsi turut aktif memelihara stabilitas sistem perbankan yang
diwujudkan melalui upaya menyelamatkan atau penyehatan bank gagal yang tidak
berdampak sistemik maupun yang tidak berdampak sistemik (bank resolution).
Keputusan menyelamatkan atau tidak menyelamatkan bank gagal tidak berdampak
sistemik ditetapkan LPS. Salah satu pertimbangannnya didasarkan pada perhitungan
biaya yang lebih rendah (lower cost test) antara menyelamatkan bank tersebut dengan
membayar klaim penjaminan.

Selain itu, keputusan untuk menyelamatkan bank gagal yang berdampak sistemik
ditetapkan dan diserahkan oleh Komite Koordinasi yang terdiri dari Menteri Keuangan,
Gubernur Bank Indonesia, dan Ketua Dewan Komisioner. LPS selanjutnya bertindak
sebagai pelaksana dalam penyelamatan bank gagal yang telah diputuskan berdampak
sistemik.

Dalam upaya penyelamatan bank gagal, LPS berwenang mengambil alih dan
menjalankan segala hak dan wewenang pemegang saham termasuk RUPS; menguasai,
mengelola, dan menjual/mengalihkan aset bank; melakukan penyertaan modal
sementara; serta mengalihkan manajemen pada pihak lain.

Sejalan dengan API, LPS mempunyai jangka waktu penyelamatan paling lama empat
tahun untuk bank tidak berdampak sistemik dan lima tahun untuk bank gagal yang
berdampak sistemik. Selanjutnya LPS wajib menjual seluruh saham bank yang tidak
berdampak sistemik mulai pada tahun kedua, dan tahun ketiga untuk bank yang
berdampak sistemik secara terbuka dan transparan.

Dalam hal LPS telah membayar klaim penjaminan simpanan nasabah bank yang
dicabut izinnya, LPS mempunyai hak untuk menggantikan posisi nasabah penyimpan
tersebut (hak subrogasi) dalam pembagian hasil likuidasi bank. Pemberian kewenangan
dan hak tersebut dimaksudkan untuk mengoptimalkan tingkat pemulihan (recovery rate)
bagi LPS sehingga keberlangsungan program penjaminan simpanan dapat terus dijaga.

Keberadaan LPS sejalan dengan Arsitektur Perbankan Indonesia (API) yang bertujuan
menciptakan sistem perbankan nasional yang kuat, bertumbuh, dan sehat. Fungsi LPS
dalam menjamin simpanan nasabah bank maupun melakukan penyelamatan bank gagal
merupakan bagian penting dalam Pilar ke-6 API. Selain itu, peran LPS dalam mendukung
stabilitas sistem perbankan berkontribusi mendorong pertumbuhan perekonomian
nasional dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat.

186
E. ANALISIS HASIL PENELITIAN
1. Analisis Hubungan Konsep Negara Kesejahteraan dengan BUMN
Pada ringkasnya kesejahteraan rakyat yang menjadi dasar dan tujuan negara Indonesia
Merdeka ialah keadilan masyarakat atau keadilan sosial. Menurut Hamid S. Attamimi,
bahwa negara Indonesia memang sejak didirikan bertekad menetapkan dirinya sebagai
negara yang berdasar atas hukum, sebagai Rechtsstaat. Bahkan Rechtsstaat Indonesia itu
ialah Rechtsstaat yang “memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan
bangsa, dan mewujudkan suatu keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia”. Rechtsstaat
itu ialah Rechtsstaat yang material, yang sosial, yang oleh Bung Hatta disebut Negara
Pengurus, suatu terjemahan Verzorgingsstaat.152

Konsekuensi logis sebagai negara kesejahteraan adalah adanya kewajiban bagi

pemerintah Indonesia itu untuk tidak semata-mata melaksanakan tugas di bidang
pemerintahan saja, tetapi juga melaksanakan kesejahteraan sosial atau untuk menciptakan
masyarakat yang adil dan makmur. Bab XIV Pasal 33 dan 34 UUD 1945 mengamanatkan
kepada negara dan pemerintah untuk mengatur dan mengelola perekonomian, cabang-
cabang produksi, dan kekayaan alam dalam rangka mewujudkan “kesejahteraan sosial”,
memelihara fakir miskin dan anak-anak terlantar, serta memberikan jaminan sosial dan
kesejahteraan sosial atau realisasi pengembanan amanat konstitusional tersebut adalah
melalui BUMN/BUMD. Dengan demikian, eksistensi BUMN/BUMD ini merupakan pilar
penting (sokoguru) dalam mengawal konsep negara kesejahteraan Indonesia.

Berdasarkan ajaran hukum (rechtsleer) keperdataan dikenal istilah subjek hukum,

yaitu de drager van de rechten en plichten atau pendukung hak dan kewajiban, yang terdiri
dari manusia (natuurlijk persoon) dan badan hukum (rechtpersoon). Badan hukum ini
terdiri dari dua bagian, yaitu badan hukum privat (privaat rechtpersoon) dan badan hukum
publik (publiek rechtpersoon). Selain itu, sebenarnya ada subjek hukum lain yang khusus
melakukan perbuatan hukum di bidang publik, yakni jabatan (ambt) atau organ negara dan
pemerintahan.

Secara teoretik, jabatan (ambt) adalah lingkungan pekerjaan tetap yang dibentuk atau
diadakan untuk melaksanakan tugas dan kewenangan atau suatu lembaga dengan lingkup
pekerjaan sendiri yang dibentuk untuk waktu lama dan kepadanya diberikan tugas dan
wewenang. Kewenangan yang dimaksud dalam konteks ini adalah kemampuan untuk
melakukan tindakan-tindakan hukum tertentu di bidang publik. Jabatan itu seperti halnya
badan hukum merupakan suatu abstraksi atau fiksi yang diakui keberadaannya dalam lalu
lintas pergaulan hukum (rechtsverkeer) dan dapat melakukan perbuatan hukum atas dasar
kewenangan yang bersifat hukum publik (publiekrechtelijke bevoegdheden). Adanya
kewenangan publik inilah yang membedakan subjek hukum publik dengan subjek hukum
privat. Subjek hukum publik itu melakukan perbuatan hukum atas dasar kewenangan
(bevoegdheid), sedangkan subjek hukum privat bertindak atas dasar kecakapan
(bekwaam). Dengan kata lain, validitas atau keabsahan perbuatan hukum publik
(publiekrechtelijke handelingen ) ditentukan oleh ada atau tidaknya kewenangan, yang
secara teoretik dapat diperoleh melalui atribusi, delegasi, dan mandat. Sedangkan validitas
perbuatan hukum perdata (privaatrechtelijke handelingen) ditentukan oleh ada atau
tidaknya kecakapan yang dimiliki subyek hukum.

152
Hamid S. Attamimi, Der Rechtsstaat Republik Indonesia dan Perspektifnya Menurut Pancasila dan UUD
1945, Makalah pada Seminar Sehari dalam Rangka Dies Natalies Universitas 17 Agustus ke-42, Fakultas Hukum
Universitas 17 Agustus, Jakarta, 9 Juli 1949, h. 17.
187
 Sebagai suatu abstraksi, jabatan hanya dapat melakukan perbuatan hukum melalui
suatu perwakilan, yakni pejabat (ambtsdrager) atau organ yakni orang atau sekelompok
orang yang berdasarkan Undang-Undang atau anggaran dasar berwenang mewakili badan
hukum (atau jabatan) untuk terlibat dalam pergaulan hukum, atau setiap orang yang
dilekati kewenangan itu berkuasa untuk melakukan perbuatan hukum atau sesuatu yang
sejenis dengan itu.

Bedasarkan konsep badan hukum dan jabatan atau organ tersebut, muncul pertanyaan
tentang kedudukan hukum (rechtspositie) BPPN dan PUPN , apakah badan hukum atau
organ pemerintahan ? Beberapa penulis seperti Indroharto mengatakan bahwa BPPN ,
PUPN tidak berbeda dengan BUMN itu tergolong “instansi pemerintah”. Sementara
menurut Arifin, BUMN/BUMD itu merupakan badan hukum perdata yang tidak
mempunyai kewenangan publik. Kekayaan negara dan daerah yang menjadi modal dalam
bentuk saham dari badan usaha tersebut tidak lagi merupakan kekayaan negara atau
daerah, tetapi telah berubah status hukumnya menjadi kekayaan badan usaha tersebut.
Sintesis hukum seperti ini adalah sangat berbahaya karena melepaskan fungsi kepentingan
umum menjadi kepentingan pribadi/badan.

Dengan demikian masih melekatnya unsur pejabat dalam kedudukan hukum Piutang
Negara perbankan , maka penyelesaiannya tunduk pada hukum publik dan imunitas
publiknya sebagai penguasa masih tetap berlaku, sehingga fungsi hak mendahului dari
kreditur lainya memiliki kekuatan hak eksekusi.153

1.1. Analisis Penerapan Peraturan Pemerintah Nomor 33 Tahun 2006 terhadap BLBI
Peraturan Pemerintah No.33 Tahun 2006 tentang Perubahan Atas Peraturan
Pemerintah No.14 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penghapusan Piutang Negara/ Daerah.
Pertanyaan-pertanyaan yang timbul dari terbitnya Peraturan Pemerintah yang baru itu
berkisar kepada hal-hal berikut :
Bagaimana piutang-piutang bank BUMN dapat diselesaikan menurut Undang-Undang No. 1
Tahun 1995 tentang Perseroan.
Mengapa penegakan hukumnya dilakukan secara responsif padahal pemerintah sebagai
pemegang saham mayoritas (kreditur) yang mempunyai kedudukan lebih tinggi daripada
debitur (sub-ordinat)
Bagaimana tindakan hukumnya, bila tindakan direksi dan komisaris dianggap merugikan
pemerintah sebagai pemegang saham mayoritas.
Apakah sinkronisasi Undang-Undang dengan model hukum reponsif secara efektif dapat
menyelesaikan piutang negara perbankan.

Peraturan Pemerintah No 14 Tahun 2005 tentang Tata Cara penghapusan Piutang

Negara/Daerah menyatakan kekayaan BUMN Perseroan adalah termasuk kekayaan
Negara. Pasal 19 menyatakan penghapusan secara bersyarat dan penghapusan secara
mutlak atas piutang Perusahaan Negara/Daerah dilakukan sesuai dengan ketentuan
peraturan perundang-undangan yang berlaku. Tata cara dan penghapusan secara
bersyarat dan penghapusan secara mutlak atas piutang Perusahaan Negara/Daerah yang
pengurusan piutangnya diserahkan kepadaPUPN, diatur lebih lanjut dengan Peraturan
Menteri Keuangan. Dengan demikian peraturan ini tidak memisahkan antara kekayaan
BUMN Perserodan kekayaan negara sebagai pemegang saham, sehingga kredit macet pada
bank-bank BUMN dikategorikan sebagai piutang negara perbankan. Peraturan ini
penyelesaiannya masih menggunakan badan khusus, yaitu melalui PUPN.

153
Lihat pada Arifin P. Soeria Atmadja, Format Fungsi Publik Pemerintah dan Badan-Badan
188
 Nonet juga mengartikan bila ketertiban dihasilkan dari hukum otonom 154, yaitu
legitimasi. Legitimasi berarti orientasi dan kelekatan yang ketat pada prosedur hukum,
maka ketertiban tidak lagi dominan dan keadilan menjadi lambat dan tidak efisien.
Olehkarena itu terhadap kondisi yang sulit/krisis atau banyaknya piutang yang macet,
penegakan hukum lebih mengutamakan pada sasaran-sasaran yang kongkret harus lebih
dominan dibanding pada orientasi prosedur.

Nonet dan Selznick juga mengorientasikan teorinya pada model hukum responsif,
dalam hukum responsif tertib hukum dinegosiasikan, pengampunan terhadap pelanggaran
hukum dapat dinegosiasikan demi kepentingan menyusun kembali perjanjian. Dimana
perjanjian akan terus berjalan misalnya dengan upaya- upaya retrukturisasi, penghapusan
(Write Off), Pengimpasan pinjaman (Set Off) dan dana talangan (Bail Out). Jadi, menurut
Nonet upaya penegakan hukum dalam model hukum responsif selalu dimenangkan melalui
cara-cara pengampunan, sedangkan penegakan hukum dalam model hukum represif
adalah dimenangkan melalui sub-ordinat (kedudukan para pihak tidak mempunyai
kewenangan atau hak yang sama dalam penagihan piutang). 155 Masing-masing tipe hukum
terikat dengan dalam situasi dan keadaan yang dihadapi dalam kehidupan bernegara, 156
dan penegakan hukumnya juga terikat oleh keadaan yang dihadapi (problem dan konteks
tertentu).157 Selanjutnya Nonet mengatakan bahwa agar penegakan hukum berfungsi
efektif, bukan dari pelaksanaan kebebasan atau keleluasaan yang ada pada lembaga-
lembaga yang merespon tuntutan-tuntutan yang bersifat reduksi kekuasaan, tetapi perlu
ditegakkannya otoritas pada lembaga yang merupakan sub-ordinat.

Menurut Philippe Nonet, meski tertib hukum dapat mengunakan paksaan dalam
pemenuhan kepentingannya kembali atas sesuatu yang diinginkannya haruslah
bergantung pada kekuasaan tertinggi untuk melakukan paksaan tersebut. Dalam piutang
negara perbankan, misalnya kalau debitur wanprestasi, maka kreditur mendapat
kekuasaan tertinggi untuk melakukan apa saja untuk menjual atau melelang tanpa
mengikuti aturan (prosedur) dalam hukum acara perdata.

Perubahan penegakan hukum penyelesaian piutang negara perbankan dari model

hukum represif menjad model hukum responsif. Hal ini terjadi ketika pemerintah

Dalam teori Nonet dikenal juga tipe hukum otonom, pada tipe hukum ini tekanan dari legitimasinya diletakan pada
prosedural.

155
Pihak kreditur melalui PUPN mempunyai kewenangan yang lebih tinggi dari debitur, sehingga PUPN dapat
menggunakan upaya represif (surat paksa, surat sita, pemblokiran dan sandera)
156
Philippe Nonet, Philip Selznick - mengembangkan tiga tipologi hukum yang mengatakan bahwa antara
otoritas, legalitas dan negositas adalah berdiri sendiri, dengan model hukum yang tersebut masing-masing
mengutamakan kebutuhan atau situasi yang menyertainya, misalnya tipe hukum represif, yang dipermasalahkan
adalah otoritas tunggal, dalam tipe hukum Otonom yang dipersolkan adalah masalah legitimasi dari tata tertib
sosial yakni legitimasi yang didasarkan atas gagasan bahwa tertib sosial sah apabila penggunaan kekuasaan
didasarkan atas prinsip-prinsip konstitusional, prosedur-prosedur formal, dalam lembaga peradilan yang bebas,
yang merupakan cita-cita “rule of law” yang liberal klasik. Sedangkan tipe hukum Responsif yang
dipermasalahkan adalah tujuan dan tata tertib sosial yang berasal dari hasrat untuk membuat hukum lebih
bertujuan dalam melayani manusia dan institusi-institusi untuk mencapai tujuan dimaksud, sehingga yang ingin
dicapai memberikan kemampuan fasilitasi untuk menentukan atau merancang kesesuain badan-badan khusus
(institusi-institusi) sebagai elaborasi antara kepentingan politik dan hukum dan merancang beragam
pengawasan
157
Pemikiran Philippe Nonet dan Philip Selznick, Law and Society in Transition : Toward Responsive
Law,Harper & Row, 1978, diterjemahkan oleh. Raisul Muttaqien, Hukum Responsif,(Bandung: Nusamedia,
2007)
189
 menghadapi kredit bermasalah (non-performing loan/NPL) bank PT. BRI (Persero) Tbk, PT.
Bank BNI (Persero) Tbk, PT. Bank Mandiri (Persero) Tbk. Pemerintah merencanakan
penghapusan pasal 19 dan Pasal 20 PP No.14 Tahun 2005. Menteri Keuangan Sri Mulyani
menyatakan : “Selanjutnya, pengurusan piutang perusahaan negara/daerah dilakukan
berdasarkan UU Perseroan Terbatas dan UU Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Jadi
disebutkan bahwa aturan yang mengatur bank-bank BUMN adalah UU Perseroan dan UU
BUMN.”

Menteri Keuangan meminta Fatwa Mahkamah Agung. Mahkamah Agung dalam

fatwanya menyatakan bahwa tagihan bank BUMN bukan tagihan negara karena bank
BUMN Persero tunduk pada UU No. 1 Tahun1995 tentang Perseroan Terbatas. Dengan
demikian Mahkamah Agung berpendapat kekayaan negara terpisah dari kekayaan BUMN
Persero. Selanjutnya tentu keuangan BUMN Persero bukan keuangan negara. Mahkamah
Agung dalam fatwanya menyatakan :158 “Badan Usaha Milik Negara, yang selanjutnya
disebut BUMN, adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki
oleh negara melalui penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan negara yang
dipisahkan” Pasat 4 ayat (l) undang-undang yang sama menyatakan bahwa “BUMN
merupakan dan berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan”.
Dalam penjelasan Pasal 4 ayat (1) tersebut dikatakan bahwa
“Yang dimaksud dengan dipisahkan adalah pemisahan kekayaan negara dari Anggaran
Pendapatan dan Belanja Negara untuk dijadikan penyertaan modal negara pada BUMN
untuk selanjutnya pembinaan dan pengelolaannya tidak lagi didasarkan pada sistem
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, namun pembinaan dan pengelolaannya
didasarkan pada prinsip-prinsip perusahaan yang sehat”.

Kontruksi penegakan hukum penyelesaian dan pengurusan piutang negara akhirnya

disesuaikan dengan kontruksi hukum yang sangat responsif, yaitu dengan melandasi
peraturan dan fatwa Mahkamah Agung. Akan tetapi, pandangan Mahkamah Agung ini tidak
menggunakan konsep hukum yang mengabaikan prinsip-prinsip hukum penyelesaian
piutang negara karena ketentuan lainnya yang searah dengan penegakan hukum represif
adalah diterapkan pada Pasal 1 angka 6 Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 tentang
Perbendaharaan Negara menyebutkan :
“Piutang Negara adalah jumlah uang yang wajib dibayar kepada Pemerintah Pusat
dan/atau hak Pemerintah Pusat yang dapat dinilai dengan uang sebagai akibat perjanjian
atau akibat lainnya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku atau akibat
lainnya yang sah”.

Bahwa oleh karena itu, piutang BUMN menurut pasal ini adalah piutang negara, dan
penyelesaiannya melalui jalur badan khusus, yaitu PUPN, Undang-Undang ini masih
sejalan dengan penegakan hukum represif. Sebagaimana ditentukan dalam Pasal 8
Undang-Undang No. 49 Prp. Tahun 1960 tentang Panitia Urusan Piutang Negara
menyatakan bahwa “piutang negara atau hutang kepada negara adalah jumlah uang yang
wajib dibayar kepada negara atau badan-badan yang baik secara langsung atau tidak
langsung dikuasai oleh negara berdasarkan suatu peraturan, perjanjian atau sebab

Erma Rajaguguk , Disampaikan Pada Seminar Nasional “Risiko Hukum Dan Bisnis Dalam Investasi BUMN
&BUMD : Implikasi Penerbitan PP 33 Tahun 2006 Tentang Piutang Negara”, diselenggarakan oleh Ikatan
Alumni Universitas Diponogoro dan INFO BANK, Jakarta, 20 April 2007 Guru Besar Fakultas Hukum
Universitas Indonesia. Mendapat Sarjana Hukum (SH) dari Universitas Indonesia (1974), LL.M dari University
Washington School of Law, Seattle (1984), Ph.D dari University Washington School of Law, Seattle (1988).

190
apapun”. Dan dalam penjelasannya dikatakan bahwa piutang negara meliputi pula piutang.

“badan-badan yang umumnya kekayaan dan modalnya sebagian atau seluruhnya milik
negara, misalnya Bank-bank Negara, P.T-P.T Negara, Perusahan-Perusahaan Negara,
Yayasan Perbekalan dan Persedian, Yayasan Urusan Bahan Makanan dan sebagainya ”, Pasal
12 ayat (1) Undang-Undang yang sama mewajibkan instansi- instansipemerintah dan
badan-badan negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 8 untuk menyerahkan piutang-
piutang yang adanya dan besarnya telah pasti menurut hukum, tetapi penanggung
hutangnya tidak mau melunasi sebagaimana mestinya kepada Panitia Urusan Piutang
Negara. Ketentuan ini adalah kedudukannya sama dengan ketentuan tentang piutang
BUMN dalam Undang-Undang No. 49 Prp. Tahun 1960 tersebut semestinya mengikat
secara hukum dengan adanya Undang-Undang No. 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha
Milik Negara, bukan tidak mengikat sebagaimana pendapat Mahkamah Agung, sehingga
pemerintah akhirnya memandang bahwa perlu diadakan perubahan prinsip hukum
penyelesaian piutang negara yang mengesampingkan lex specialis asas sub-ordinat dengan
alasan bahwa merupakan undang-undang BUMN, memiliki kedudukan khusus (lex
specialis).

Sebenarnya bila dipandang dari asas-asas hukum tidak ada perbedaan Undang-Undang
yang khusus, kedua-duanya juga merupakan bagian dari Undang-Undang khusus adalah
merupakan rumpun dari peraturan primer hukum keuangan negara. Dan antara Undang-
Undang BUMN danUndang-Undang keuangan negara, Undang-Undang perbendaharaan
negara tidak terlepas dari bagaimana mengatur dan mengelola keuangan negara yang
dipakai dan digunakan untuk perusahaan negara, sehingga bila ada tagihan piutangyang
berpotensi merugikan negara yang disebabkan adanya perjanjian, penyelesaiannya harus
dibedakan dengan piutang non negara. Maka diperlukan Undang-Undang untuk menagih
piutang negara melalui suatu badan khusus, seperti Undang- Undang No. 49 Prp. Tahun
1960 tantang PUPN berfungsi mengatur yang memiliki sifat yang sama antara Undang-
Undang BUMN, yaitu sebagai hukum materiil.
Pasal 2 huruf g Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 yang berbunyi :
Keuangan Negara sebaimana dimaksud dalam Pasal 1 angka 1 meliputi :
“kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atauoleh pihak lain berupa uang,
surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang,
termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/perusahaan daerah.”
Dengan adanya Undang-Undang No. 19 Tahun 2003 tentang BUMN, maka ketentuan
dalam Pasal 2 huruf g khusus mengenai “kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan
negara/perusahaandaerah” sebenarnya lebih mengikat pada pola penegakan hukum
represif dan yang secara-jelas dan terang bahwa pengaturan ini memakai konsep tidak ada
pembedaan jenis “uang negara” antara yang dipisahkan dengan yang tidak dipisahkan, tetap
disebut sebagai keuangan negara bandingkan dengan definisi “Piutang Negara adalah
jumlah uang yang wajib dibayar kepada Pemerintah Pusat dan/atau hak Pemerintah Pusat
yang dapat dinilai dengan uang sebagai akibat perjanjian atau akibat lainnya berdasarkan
peraturan perundang-undangan yang berlaku atau akibat lainnya yang sah”;

1.2. Perubahan model penegakan hukum represif menjadi responsif

Bahwa kemudian pemerintah berdasarkan pertimbangan di atas, akhirnya
pemerintah melakukan perubahan atas Peraturan Pemerintah No. 14 Tahun 2005
tentang Tata Cara Penghapusan Piutang Negara/Daerah. Menyusul fatwa Mahkamah
Agung tersebut pemerintah menerbitkan Peraturan Pemerintah No. 33 Tahun 2006,
tentang Perubahan atas Peraturan Pemerintah No. 14 Tahun 2005 tentang Tata Cara

191
 Penghapusan Piutang Negara/Daerah. Peraturan Pemerintah tersebut menghapuskan
Pasal 19 dan Pasal 20 dalam Peraturan Pemerintah No. 14 Tahun 2005.

Menurut penjelasan Peraturan Pemerintah tersebut, pertimbangan untuk meninjau

kembali pengaturan penghapusan Piutang Perusahaan Negara/Daerah dalam Peraturan
Pemerintah Nomor 14 Tahun 2005 dilandaskan pada pemikiran bahwa sesuai Undang-
Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara sebagai hukum positif
yang mengatur BUMN, secara tegas dalam Pasal 4 menyatakan bahwa kekayaan negara
yang dijadikan penyertaan modal negara pada BUMN merupakan kekayaan negara yang
dipisahkan. Dalam Penjelasan Pasal 4 Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tersebut
juga ditegaskan bahwa yang dimaksud dengan ”dipisahkan” adalah pemisahan kekayaan
negara dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) untuk dijadikan
penyertaan modal negara pada BUMN untuk selanjutnya pembinaan dan pengelolaannya
tidak lagi didasarkan pada sistem APBN, namun pembinaan dan pengelolaannya
didasarkan pada prinsip-prinsip perusahaan yang sehat. Konsep hukum ini menurut
pemerintah memandang bahwa yang dimaksud dengan keuangan negara adalah tidak
termasuk uang negara yang dipisahkan (lihat pasal 1 angka 1 diatas), maka sudah
seharusnya piutang yang terdapat pada BUMN sebagai akibat perjanjian yang
dilaksanakan oleh BUMN harus dipandang sebagai bukan Piutang Negara.

Pandangan diatas tidak terdapat sinkronisasi dengan definisi piutang negara yang
terdapat dalam Undang-Undang perbendaharaan negara dan Undang-Undang PUPN.
Meskipun dalam penjelasan UU BUMN diterangkan bahwa yang dimaksud “dipisahkan”
pemisahan dari APBN, untuk selanjutnya pembinaan dan pengelolaan-nya tidak lagi
didasarkan pada sistem APBN, namun pembinaan dan pengelolaannya didasarkan pada
prinsip-prinsip perusahaan yang sehat (entitas perusahaan negara yang sehat). Makna
perusahaan perusahaan yang sehat, tidak berarti mengambil alih pemaknaan secara
analogi 159 dengan perusahaan swasta, hal ini tidak berarti bahwa kekayaan negara itu
menjadi milik perusahaan swasta, tapi masih tetap melekat pada prinsip-prinsip
piutang negara dengan demikian pengelolaan termasuk pengurusan atas Piutang BUMN
tersebut harus tetap dilakukan dalam koridor pengurusan Piutang Negara dan
mekanisme pengelolaan pengurusannya berdasarkan prinsip-prinsip hukum
penyelesaian piutang negara.

Berdasarkan pemikiran tersebut, sehingga dengan demikian BUMN masih memiliki

kewenangan atau keleluasaan dalam mengoptimalkan pengelolaan pengurusan dan
penyelesaian piutang yang ada pada BUMN yang bersangkutan, meskipun pengaturan
penghapusan Piutang Perusahaan Negara/Daerah yang ada pada Peraturan Pemerintah
Nomor 14 Tahun 2005 saat ini menjadi tidak diperlukan lagi.

Bila makna kekayaan negara yang dipisahkan harus tunduk pada hukum perseroan,
maka penyelesaian Piutang-Piutang BUMN dilaksanakan secara model hukum responsif
berdasar Undang-Undang No. 1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas, bertabrakan
dengan prinsip-prinsip piutang negara. Pertama-tama, Direksi perlu menyusun
klasifikasi piutang-piutang tersebut menurut besarnya piutang, apakah masih ada
anggunan, nilai pasar anggunan tersebut sekarang, dan eksistensi Debitur sekarang ini.
Perseroan perlu membuat pedoman tentang pemotongan utang dan penghapusan
piutang. Dalam hal ini organ tertinggi adalah Rapat Umum Pemegang Saham. Karena

Secara hermeunetik pemaknaan demikian adalah memahami simbol pada simbol yang lain berakibat
pengertian yang seharusnya dapat diterangkan menjadi menerangkan.
192
 Pemerintah sebagai Pemegang Saham 100% atau Pemegang Saham mayoritas, maka
Pemerintah perlu membuat pedoman tersebut.

Di dalam pelaksanaan pemotongan utang dan penghapusan piutang, Direksi dengan

memakai pedoman tersebut berdasarkan klasifikasi utang perlu mendapat persetujuan
Komisaris, bahkan dalam tingkat utang tertentu perlu mendapat persetujuan Rapat
Umum Pemegang Saham dalam hal ini Menteri BUMN.

Pasal 63 ayat (1) Undang-Undang No. 1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas
menyatakan, RUPS mempunyai segala wewenang yang tidak diberikan kepada Direksi
atau Komisaris dalam batas yang ditentukan dalam Undang-undang ini dan/atau
Anggaran Dasar.

Pasal 88 ayat (1) Direksi wajib meminta persetujuan RUPS untuk mengalihkan atau
menjadikan jaminan utang seluruh atau sebagian besar kekayaan perseroan.

Pasal 100 ayat (1) menyatakan, dalam Anggaran Dasar dapat ditetapkan pemberian
wewenang kepada Komisaris untuk memberikan persetujuan atau bantuan kepada
Direksi dalam melakukan perbuatan hukum tertentu.

Implikasi dari perubahan penegakan hukum dari represif menjadi responsif, yaitu PP 36
Thn 2006 terhadap penyelesaian piutang negara bank BUMN. Berdasarkan uraian di atas
implikasinya terhadap BUMN mengatur hal-hal berikut ini:
kekayaan PT. Persero dan Perum bukan termasuk kekayaan negara, tetapi merupakan
kekayaan badan hukum PT. Persero dan Perum itu sendiri.
namun demikian dengan perubahan beberapa undang-undang tersebut di atas, Kejaksaan dan
KPK berhak memeriksa dugaan korupsi di BUMN Persero dan Perum, tanpa
mengkaitkannya dengan “keuangan negara” atau “kerugian negara” lagi.
perubahan beberapa undang-undang tersebut di atas perlu untuk sinkronisasi Undang-
Undang Perseroan Terbatas dan beberapa undang-undang lainnya termasuk Undang-
Undang Pemberantasan Korupsi dan Undang-Undang Komisi Pemberantasan Tindak
Pidana Korupsi. Sinkronisasi ini perlu agar berbagai Undang-Undang tersebut di atas tidak
bertabrakan, sehingga terdapat konsitensi perundang-undangan dan kepastian hukum.

Penyelesaian secara responsif dari analisa di atas bila terjadi tindakan direksi dan
komisaris dianggap merugikan Pemerintah sebagai pemegang saham ditempuh melalui
dua tahapan :
1. Pemerintah sebagai pemegang saham mayoritas harus mengajukan gugatan. 160 Undang-
Undang No. 1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas dapat memungkinkan Pemegang
Saham menggugat Direksi atau Komisaris apabila keputusan mereka itu dianggap
merugikan Pemegang Saham berdasarkan salah satu dari tiga pasal berikut ini: Pasal 54
ayat (2) yang menyatakan :
“Setiap pemegang saham berhak mengajukan gugatan terhadap perseroan ke Pengadilan
Negeri apabila dirugikan karena tindakan perseroan yang dianggap tidak adil akibat
keputusan RUPS, Direksi atau Komisaris”.
Pasal 85 ayat (3) yang menyatakan :
“Atas nama perseroan, pemegang saham yang mewakili paling sedikit 1/10 (satu
persepuluh) bagian dari jumlah seluruh saham dengan hak suara yang sah dapat
mengajukan gugatan ke Pengadilan Negeri terhadap anggota Direksi yang karena
kesalahan atas kelalaiannya menimbulkan kerugian pada perseroan”.
Pasal 98 ayat (2) yang berbunyi :

160
Penggugatnya adalah Kejaksaan Agung sebagai pengacara negara
193
 “Atas nama perseroan, pemegang saham yang mewakili paling sedikit 1/10 (satu
persepuluh) bagian dari jumlah seluruh saham dengan hak suara yang sah dapat
mengajukan gugatan ke Pengadilan Negeri terhadap Komisaris yang karena kesalahan
atau kelalaiannya dapat menimbulkan kerugian pada perseroan”. Oleh karenanya, negara
sebagai Pemegang Saham berdasarkan pasal-pasal di atas dapat menggugat individu
Komisaris dan Direksi bila keputusan mereka dianggap merugikan.
1.3. Diterapkannya Hukum Represif tuntutan pidana kepada Direksi dan Komisaris
PT. BUMN (Persero)
Direksi suatu perusahaan BUMN Persero dapat dituntut dari sudut hukumpidana.
Hal ini dapat saja dilakukan apabila Direksi bersangkutan melakukan penggelapan,
pemalsuan data dan laporan keuangan, pelanggaran Undang-Undang Perbankan,
pelanggaran Undang-Undang Anti Pencucian Uang (Money Laundring).

Pemerintah melalui Kejaksaan Agung tetap dapat menuntut korupsi yang terjadi
dalam BUMN Persero. Di Amerika, berdasarkan The Foreign Corrupt Practices Act,
perusahaan Amerika yang melakukan suap di luar negeri dapat dituntut di AS. Begitu
juga menurut The United Nations Convention of AntiCorruption, swasta dapat dituntut
oleh negara kalau melakukan penyuapan, pemalsuan pembukuan, penghilangan
dokumen, dan lain-lain. Akan tetapi, bukankarena kekayaan perusahaan itu merupakan
kekayaan negara. Korupsi adalah kejahatan, sama dengan pencurian, perampokan;
walaupun bukan uang negara yang dicuri atau dirampok, alat negara menuntut dan
menghukum pelakunya.
1.4. Sinkronisasi Penegakan hukum Responsif penyelesaian piutang negara
Perbankan
Menurut Nonet dan Selznick, fungsi penegakan hukum terikat oleh problem dan
konteks tertentu (keadaan yang dihadapi), ketika keadaan benar-benar parah, atau
dalam keadaan bahaya, tertib hukum harus memiliki potensi represif, kondisi-kondisi
demikian memerlukan persyaratan bagi efektifitas penegakan hukum, yaitu: menjamin
tegaknya keadilan yang benar-benar mampu untuk memperkuat nilai hukum yang
menunjukkan alternatif-alternatif pemaksaan,161 dan memberikan otoritas kepada
penguasa untuk melakukan tindakan-tindakan hukum dengan sumber daya yang
tersedia untuk mencapai tujuan yang menguntungkan negara.

Setiap tindakan yang dilakukan atau kebijakan yang dibuat oleh pemerintah
mensyaratkan beberapa kepentingan di bawah kepentingan yang lainnya. Sebuah
keputusan dari sebuah kebijakan yang merugikan kepentingan lain dan bahkan
menyakitkan bukan merupakan suatu represi sepanjang keputusan itu dimaksudkan
untuk menghindari dari timbulnya bahaya/kerugian negara. Prosedur diperlukan hanya
untuk menghormati hak-hak seseorang atau mencari cara yang dapat mengurangi atau
membatasi akibat yang membahayakan.

Di sisi lain, dalam pandangan Nonet & Selznick, pengabaian terhadap asas
keseimbangan/kedudukan yang sama (antara kreditur dan debitur) dapat dirasakan
bukan sebagai represi jika tindakan tersebut terjadi dalam keadaan darurat yag
dirasakan secara luas, seperti dalam situasi krisis moneter atau situasi sejenis.

161
Upaya paksa untuk merealisasi hak/sanksi keberadaannya bersamaan dengan adanya bidang-bidang hukum
baik perdata maupun pidana, maka terhadap piutang, khusus piutang negara pada hakikatnya adalah piutang
seluruh rakyat. Dengan demikian yang memiliki tagihan terhadap debitur adalah seluruh rakyat dalam negara,
maka piutang negara harus dibedakan dengan piutang non negara.( Muhammad Dja’is,“ Hak Eksekusi dan
Manfaatnya dalam Penyelesaian Piutang Negara dalam Perseptif Hukum Bisnis Indonesia pada Era
Globalisasi, (Semarang: Genta Press, 2007), h.275.
194
 Penerapan hukum represif diperlukan dalam situasi kondisional. Gambaran umumnya
dapat diketahui dari keadaan yang dihadapi, misalnya situasi, yaitu krisis moneter atau
kondisi sulit banyaknya piutang/kredit macet yang berpotensi merugikan negara.

Bentuk represi yang paling potensial dalam penegakan hukum adalah penggunaan
kekuasaan yang diberikan Undang-Undang untuk menegakan hak dalam melaksanakan
kekuasaan, misalnya untuk menyita barang jaminan atau menahan seseorang, menekan
pihak yang tidak patuh, atau menghentikan protes. Akan tetapi, represi bisa dilakukan
sangat halus dengan mendorong tahapan-tahapan prosedur dan menggali isi perjanjian
untuk mendapatkan suatu penyelesaian yang diakibatkan oleh adanya wanprestasi. 162

Setidaknya dengan perubahan peraturan perundang-undangan tentang

pengurusan dan penyelesaian piutang negara perbankan secara Paretto efficiency akan
bertanya apakah kebijaksanaan atau perubahan hukum tersebut membuat negara lebih
baik dengan tidak mengakibatkan negara bertambah buruk ? Dan pertanyaan lainnya
apakah kebijaksanaan atau perubahan hukum tersebut akan menghasilkan keuntungan
yang cukup bagi negara yang mengalami perubahan itu, sehingga ia secara hipotesis
dapat memberikan kompensasi kepada mereka yang dirugikan akibat kebijaksaan atau
perubahan hukum tersebut. Maka setidaknya diperlukan “predictability, stability dan
fairness”.163

a. Undang-Undang dan pelaksanaannya harus bisa menciptakan “predictability” atau

kepastian. Beberapa Undang-Undang dan peraturan pelaksanaannya ditafsirkan
menurut siapa yang membacanya telah mendatangkan ketidak-pastian bahkan
kekhawatiran bagi pelaku ekonomi.
Undang-Undang sebagai salah satu sumber hukum harus bisa menciptakan “stability”
(stabilitas), yaitu dapat mengakomodasi kepentingan-kepentingan yang saling bersaing
di masyarakat antara lain, yaitu kepentingan untuk memberantas korupsi dan
kepentingan untuk mendapat kepastian hukum.
Undang-Undang sebagai salah satu sumber hukum harus bisa menciptakan “fairness”
(keadilan). Melanjutkan upaya pemberantasan korupsi mutlak harus dilaksanakan terus
menerus, baik korupsi yang terjadi di pemerintahan maupun di kalangan swasta
sebagaimana tercantum dalam “United Nations Convention Against Corruption” yang telah
diratifikasi oleh Indonesia dengan UU No. 7 Tahun 2006.

Namun pemberantasan korupsi tersebut harus didasarkan kepada Undang-Undang

nasional yang jelas, pasti dan adil sesuai dengan Undang-Undang Dasar 1945. Oleh karena
itu, diperlukan amandemen beberapa Undang-Undang dan memperkuat aparatur penegak
hukum dengan keahlian dan kejujuran.
Sinkronisasi Undang-Undang yang diperlukan adalah sebagai berikut :
BPK dapat memeriksa BUMN Persero karena kekayaan BUMN Persero adalah kekayaan
negara. Bila BPK ingin memeriksa BUMN Persero. Berdasarkan Pasal 23 E UUD 45 .
Pengertian persero adalah persero bukan perseroan terbatas (PT) seperti perusahaan swasta,
tetapi harus dibuat undang-undang persero yang tidak sama dengan undang-undang
perseroan.

Substansi hukum represif adalah undang-undang yang mengandung unsur-unsur hukum materil dan unsur-
unsur hukum formal .

Leonard J. Theberge, “Law and Economic Development’.Journal of International Law and Policy. Vol 9, h.

195
 Konsekuensinya pengelolaan persero bertanggung jawab terhadap hutang-hutang
Perusahaan apabila terjadi kerugian negara dilakukan terhadap UU No. 31 Tahun
1999tentang Tindak Pidana Korupsi, yaitu mengenai pengertian tindak pidanakorupsi,
yaitu : “Tindak pidana korupsi yang dapat merugikan keuangan negara atau
perekonomian negara termasuk juga korupsi yang dapat merugikan keuangan
perusahaan negara Pasal 2 UU No. 31 tahun 1999 tentang Tindak Pidana Korupsi
termasuk juga yang dapat merugikan negara, yaitu merugikan perusahaan negara karena
korupsi adalah kejahatan. Seperti yang terdapat dalam “Anti Foreign Corruption Act”
Amerika Serikat dan “United Nations Convention Against Corruption, 2003”, yang telah
kita ratifikasi dengan Undang-Undang No. 7 Tahun 2006 tentang Pengesahan United
Nations Convention Against Corruption, 2003. Dalam U.N. Convention Against
Corruption, 2003 dikategorikan korupsi apabila terjadi penyuapan pejabat-pejabat
publik nasional, penyuapan pejabat-pejabat publik asing dan pejabat-pejabat organisasi-
organisasi internasional publik; penggelapan, penyalahgunaan atau penyimpangan lain
kekayaan oleh pejabat publik; memperdagangkan pengaruh, penyalagunaan fungsi;
memperkaya diri secara tidak sah; penyuapan di sektor swasta; penggelapan kekayaan di
sektor swasta, pencucian hasil-hasil kejahatan; penyembunyian kekayaan hasil
pelanggaran apapun.
UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara perlu diubah agar pengertian keuangan
negara tidak disalahtafsirkan dengan menggunakan norma hukum sebagaimana Fatwa
Mahkamah Agung yang mengatakan Pasal 2 g tersebut yang tidak mempunyai mengikat
secara hukum.

Akhirnya perlu dipahami bahwa keuangan negara, meskipun dipisahkan untuk

keperluan penanaman/penyertaan modal masih melekat dan memiliki fungsi (money follow
function) sebagai keuangan negara harus tetap tunduk pada prinsip-prinsip hukum
keuangan negara, yaitu termasuk juga bagaimana cara penyelesaiannya bila merugikan
negara, baik secara perdata (piutang negara), maupun yang ditimbulkan oleh tindak pidana
korupsi. Andaikata ada pemikiran sintesis bahwa kekayaan negara yang dipisahkan adalah
terlepas dari fungsinya sebagai “uang” negara, pemikiran sintesis demikian adalah sangat
berbahaya.164

0 No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung jawab Keuangan
Negara, mengikuti analisis definisi “keuangan negara” dalam beberapa Undang-Undang
sebelumnya seperti tersebut di atas, sehingga kekayaan BUMN merupakan keuangan negara
atau kekayaan negara sebagai pemegang saham, tetapi kekayaan negara bukan kekayaan
badan hukum sebagaimana badan hukum menurut Perseroan Terbatas.

Analisis Putusan Mahkamah Agung Tentang Penyelesaian Piutang Negara

Perbankan.
Pergeseran model hukum mengenai pertanggung-jawaban pengelolaan dari hukum
represif kepada hukum responsif BUMN adalah ketika dikeluarkan kebijakan mengadakan
privatisasi dan deregulasi terhadap BUMN, yaitu sekitar tahun 1991, untuk pertama kalinya
saham BUMN dijual sebagian sahamnya di pasar modal. Di era ini pula tercatat sejarah
masuknya BUMN ke pasar modal internasional melalui dual listing, yakni di luar negeri (New
York dan London) dan di dalam negeri (Jakarta dan Surabaya) melalui dua BUMN
Telekomunikasi Indosat (1994) dan Telkom (November 1995). Namun dalam hal pengawasan
dan pengelolaan masih berpedoman pada ketentuan APBN, sehingga walaupun

164
Sintesis hukum seperti ini menurut Van Vallon Hoven “ Hetakeligste en verwaandste jurisdische maaksel
dat met zich den kenkan “ produk hukum yang paling mengerikan /ber bahaya dan paling sombong yang
orang dapat bayangkan.

196
saham-saham BUMN telah dijual yang sebagian menjadi milik publik status, tetapi badan
hukum BUMN tunduk pada peraturan-peraturan keuangan negara. Ambivalensi ini
disebabkan karena turut campurnya keluarga dan kroninya dalam memburu rente dalam
proses privatisasi yang mengaburkan komitmennya untuk membayar utang luar negeri.
Dengan masih dipegangnya pengelolaan keuangan negara pada sistem birokrasi inilah, maka
keluarga dan kroni Soeharto dengan mudah masuk untuk mengupayakan terjadinya
privatisasi penjualan saham-saham BUMN.165

Di era reformasi ketika keuangan negara sedang mengalami defisit, paradigma ini
mengalami pergeseran yang pada mulanya pemerintah Indonesia mendirikan BUMN dengan
dua tujuan yang bersifat ekonomi dan tujuan yang bersifat sosial. Salam tujuan yang bersifat
ekonomi, BUMN dimaksudkan untuk mengelola sektor-sektor bisnis strategis agar tidak
dikuasai pihak-pihak tertentu. Bidang usaha yang menyangkut hajat hidup orang banyak,
seperti perusahaan listrik, minyak dan gas bumi sebagaimana diamanatkan pasal 33 UUD
1945, seyogyanya dikuasai BUMN. Dengan adanya BUMN diharapkan dapat terjadi
peningkatan kesejahteraan masyarakat, terutama masyarakat yang berada di sekitar lokasi
BUMN.

Tujuan BUMN yang bersifat sosial antara lain dapat dicapai melalui penciptaan lapangan
pekerjaan serta upaya untuk membangkitkan perekonomian lokal, dimana di dalamnya
dibantu dengan permodalan perbankan nasional, sehingga rakyat ikut bergairah menciptakan
lapangan pekerjaan dan mengerakkan ekonomi kerakyatan dan juga melalui BUMN ini
perekrutan tenaga kerja akan semakin banyak, sehingga roda perekonomian bisa berputar
dan dapat memunuhi kebutuhan kehidupan masyarakat. Oleh karena itu, BUMN terutama
perbankan nasional pengelolaannya tetap menjadi bagian dari birokrasi pemerintah, sehingga
fungsi bank sebagai lembaga mediasi tetap dapat dijalankan dalam program pembangunan
ekonomi nasional.

Pada era Kabinet Indonesia Bersatu, paradigma ini kemudian mengalami pergeseran.
Privatisasi tetap dianggap penting untuk mendorong tata kelola perusahaan yang baik (good
corporate governance), dimana BUMN tidak lagi tunduk pada hukum publik atau administrasi
negara, tetapi tunduk pada hukum privat. Di sisi lain penegakan hukum di bidang
pemberantasan korupsi menjadi slogan politik pemerintahan, sehingga pengaturan
perundang-undangan juga mengakibatkan munculnya contrariori terhadap pemaknaan
keuangan negara.

Pemaknaan “keuangan negara” dalam tataran implementasi regulasi menjadi polemik

terutama adanya ketentuan pasal 1 Undang-Undang No.31 tahun 1999 tentang
Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi yang mengatur pengertian “pegawai negeri”. Pegawai
negeri dalam ketentuan ini diartikan secara luas, sehingga perspektif Pegawai Negeri
dianalogikan juga termasuk pimpinan BUMN sebagai person yang menerima gaji atau upah
dari keuangan negara atau daerah atau yang menerima gaji upah dari korporasi lain yang
menggunakan modal atau fasilitas dari negara atau masyarakat.

Dari pendekatan regulasi mengenai korupsi, terlepas ada tidaknya pemisahan kekayaan
negara (dengan cara penempatan keuangan negara) sebagai penyetoran modal yang tetap
dianggap sebagai bagian dari keuangan negara, maka pimpinan BUMN masuk dalam kategori
sebagai “pegawai negeri”. Akan tetapi, pendekatan secara limitatif terhadap pengertian

Habibullah, Kebijakan Privatisasi BUMN

197
 “pegawai negeri”, yaitu yang memangku jabatan umum, diangkat oleh kekuasaan umum serta
menjalankan sebagian organ, alat dan/atau tugas-tugas negara. 166

Kedua mengenai pengertian makna “keuangan negara” dengan status “BUMN” dalam
kaitannya dengan penempatan keuangan negara. Undang-Undang nomor 17 Tahun 2003
tentang Keuangan Negara, khususnya mengenai ruang lingkup keuangan negara pasal 2 yang
ternyata sejalan dengan Penjelasan Umum Undang-Undang No 31 Tahun 1999 tentang Tindak
Pidana Korupsi, sehingga keuangan negara memiliki makna yang ekstensif meliputi kekayaan
negara yang dipisahkan maupun yang tidak dipisahkan. Dalam pengertian ini, kekurangan
satu rupiah pun akan berarti uang negara berkurang dan dianggap merugikan negara,
sehingga sifatnya masih dalam ranah Hukum Pidana.

Pemahaman ketiga adalah pemaknaan secara Contrario ketika muncul Undang-Undang

No. 19 Tahun 2003 tentang BUMN yang menegaskan bahwa kekayaan negara yang dipisahkan
adalah kekayaan negara yang berasal dari APBN untuk dijadikan penyertaan modal negara
pada perseroan dan/atau Perum serta Perseroan Terbatas lainnya. Bahkan Pasal 11 UU No. 19
Tahun 2003 memiliki makna tegas bahwa pengelolaan BUMN didasarkan pada prinsip-prinsip
pengelolaan yang ditentukan dalam UU No. 1 Tahun 1995 Tentang Perseroan Terbatas.
Dengan demikian, harus diartikan bahwa Persero, Perum, dan lainnya itu tunduk pada UU
Perseroan Terbatas yang masuk dalam ranah Hukum Perdata.

Jadi, memang untuk menentukan ada atau tidak adanya kerugian negara ini sangat
tergantung dengan pemaknaan kekayaan negara yang terpisah atau tidak terpisah, yang
akhirnya akan menentukan area Hukum Perdata atau area Hukum Pidana sebagai indikator
kerugian negara tersebut. Polemik ini akan menjadi sikap rutinitas manakala subjek pelaku
tindak pidana korupsi adalah para pelaku BUMN yang merupakan aparatur negara untuk
menentukan kriteria ada tidaknya kerugian negara.167

Dalam korelasi antara Privaatrechtelijkheid dengan Tindak Pidana Korupsi, terjadi

perkembangan yang memprihatinkan adalah pemahaman penegak hukum terhadap
komunitas perbankan nasional. Adanya pemahaman kekeliruan tersebut antara lain misalnya,
proses pemberian kredit yang menyimpang, kelalaian dalam mengembalikan kredit, dan
keputusan pimpinan perbankan dalam menentukan persetujuan kredit yang mengakibatkan
kredit macet maupun pelanggaran prinsip Kehati-hatian Perbankan (Prudential Banking
Principles). Ini semua dipersepsikan sebagai tindak pidana korupsi, baik dalam bentuk
perbuatan melawan hukum maupun penyalahgunaan wewenang. Bahkan, yang lebih
memprihatinkan, proses kredit macet dianggap sebagai tindak pidana korupsi. Perlu
ditegaskan sebagai area pelurusan pandangan terhadap permasalahan ini sebagai berikut:

Kebijakan pimpinan perbankan (BUMN) dalam memberikan persetujuan kredit (yang ternyata
berstatus kredit macet) merupakan area administrasi negara sebagai Kebijakan
Aparatur Negara “Overheidsbeleid”, karena pimpinan BUMN adalah subjek pengertian
Pegawai Negeri menurut UU Tindak Pidana Korupsi, sedangkan proses pemberian kredit
maupun pasca pemberian kredit yang macet merupakan area Hukum Perdata sebagai
“privaatrechtelijkeid”, wanprestasi yang tidak dapat diartikan sebagai perbuatan melawan
hukum dalam Hukum Pidana karena sumber perikatan yang berlainan antara keduanya.
Wanprestasi adalah persoalan persetujuan yang didasari perundang-undangan, sedangkan
perbuatan melawan hukum bersumber pada perbuatan seseorang yang tidak sah dan tidak

Indriyatno Seno Aji, Korupsi dan Pembalikan Beban Pembuktian, (Jakarta: Kantor Pengacara Prof Oemar Seno
Adji & Rekan, 2006), h. 31.

Indriyatno Seno Aji, Ibid., h. 45.

198
 ada relevansinya dengan perundang-undangan. Bagi pimpinan bank swasta mengenai hal
yang sama menjadi area Hukum Perdata. Jadi, misalnya tidak sanggup mengembalikan BLBI
merupakan persoalan keperdataan, bukan tidak dapat diartikan sebagai perbuatan
melawan hukum yang koruptif sebagaimana terjadi dalam pengalaman empirif.
0 Pelanggaran Prudential Principles Perbankan tidaklah dapat diartikan sebagai perbuatan
koruptif karena berdasarkan asas Systematische Specialiteit atau Kekhususan yang
sistematis, pelanggaran terhadap prinsip kehati-hatian adalah menjadi area Tindak Pidana
Perbankan, bukan Tindak Pidana Korupsi, ini semua harus menjadi landasan legalitas untuk
menghindari adanya pelanggaran terhadap asas Concursus.168 Asas concursus pada Tindak
Pidana akibat Kredit Macet.
Kredit Macet dan Tindak Pidana
3.1. Penyimpangan Penggunaan Kredit
Pada dasarnya kemelut tentang haircut kredit macet bank BUMN/BUMD bersumber
dari problem hukum yang hingga kini belum tuntas. Problem hukum tersebut adalah
kontradiksi antar Undang-Undang, terutama antara UU No. 1 Tahun 2004 tentang
Perbendaharaan Negara dan Undang-Undang No. 49 Prp Tahun 1960 tentang Penyelesaian
Urusan Piutang Negara (PUPN). Kontradiksi tersebut terletak pada pengertian tentang
piutang negara. UU No. 1 Tahun 2004 menyatakan bahwa piutang BUMN/BUMD bukan
merupakan piutang negara. Akan tetapi, mengapa selama ini piutang BUMN/BUMD
(termasuk kredit bank BUMN/BUMD) diperlakukan sebagai piutang negara ? Hal itu
dikarenakan hingga kini masih berlaku UU No. 49 Prp Tahun 1960 tentang PUPN yang
memasukkan piutang BUMN/ BUMD sebagai piutang negara.

Kredit macet adalah sebuah kesalahan dan betul pula bahwa pelakunya harus
mendapatkan hukuman. Namun, perlakuannya tidak selalu dapat dimasukkan dalam ranah
hukum pidana dan korupsi. Untuk memutuskan apakah kredit macet masuk ranah hukum
pidana dan korupsi atau tidak, semestinya perlu dilihat bagaimana prosesnya. Sepanjang
keputusan kredit (yang akhirnya macet) diambil berdasarkan business judgement, diputus
tanpa adanya conflict of interest, dan telah accountable, semestinya hal itu tidak dapat
dinyatakan salah secara pidana. Namun, apabila persoalan ini hanya dilihat berdasarkan
hasil akhirnya (kredit macet), bukan pada prosesnya, tidak menutup kemungkinan
akibatnya adalah bahwa kredit macet dianggap sebagai bentuk kejahatan perbankan dan
tak jarang dikategorikan sebagai tindak pidana korupsi.

Hal ini dapat dilihat dari Keputusan Mahkamah Agung Nomor 1144 K/Pid/ 2006
dalam perkara pidana dengan terdakwa mantan Petinggi PT. Bank Mandiri (Persero) ECW
Neloe (mantan dirtektur utama), I Wayan Pugeng (mantan direktur manajemen resiko) dan
M. Sholeh Tasripan (mantan direktur kredit korporasi). Mahkamah Agung berpendapat
bahwa :
Meskipun Bank Mandiri merupakan PT. Terbuka, tetapi secara struktural Bank Mandiri tetap
sebagai sebuah Persero yang menjadi ciri bahwa Bank Mandiri adalah milik negara.
Perubahan-perubahan kepemilikan saham, apalagi saham negara menduduki jumlah
terbesar dibandingkan dengan pemegang saham lainnya (posisi dominan). Hal itu sama
sekali tidak mengurangi status hukum Bank Mandiri sebagai BUMN yang mengelola
kekayaan negara. Dalam status yang demikian, direksi atau setiap orang yang bekerja pada
Bank Mandiri demikian pula BUMN lainnya, tidak semata-mata melakukan fungsi
keperdataan, tetapi juga fungsi publik yang menjalankan tugas pemerintahan pada Bank
Mandiri sebagai BUMN. Lebih lanjut hal itu secara hukum mengandung arti bahwa direksi
atau setiap orang yang bekerja pada BUMN seperti Bank Mandiri berkedudukan sebagai

168
Op.cit., hal. 30
199
 unsur penyelenggara pemerintahan, sehingga kepada mereka dapat dilakukan ketentuan-
ketentuan mengenai penyelenggara pemerin-tahan seperti ketentuan tentang
pemberantasan korupsi.
Seperti dikemukakan sebagai BUMN, Bank Mandiri mengelola kekayaan negara sebagai
pengelola kekayaan negara, maka tindakan melawan hukum yang dilakukan oleh direksi
atau pegawai Bank Mandiri yang merugikan atau dapat merugikan Bank Mandiri dapat
dikategorikan sebagai perbuatan korupsi karena telah menimbulkan kerugian atau dapat
merugikan negara, yaitu kekayaan negara yang dikelola Bank Mandiri.

Tidak terdapat suatu definisi yang seragam tentang kejahatan perbankan. UU No. 7
Tahun 1992 sebagaimana diubah dengan UU No. 10 Tahun 1998 tentang Perbankan
(selanjutnya disebut UU Perbankan) tidak memberikan definisi tertentu tentang kejahatan
perbankan. Di Amerika Serikat, bank fraud diartikan sebagai “the criminal offence of
knowingly executing, or attempting to execute, a scheme or artifice to defraud a financial
institution, or to obtain property owned by or under the control of financial institution, by
means of false or fraudulent pretenses, representations or promises”. Meski tidak memberikan
definisi tentang kejahatan perbankan, UU Perbankan menetapkan tiga belas macam tindak
pidana yang diatur mulai dari Pasal 46 sampai dengan Pasal 50A. Ketiga belas tindak pidana
itu dapat digolongkan ke dalam empat macam, yaitu: (1) tindak pidana yang berkaitan
dengan perizinan; (2) tindak pidana yang berkaitan dengan rahasia bank;
tindak pidana yang berkaitan dengan pengawasan dan pembinaan; dan (4) tindak pidana
yang berkaitan dengan usaha bank.

Pelaksanaan penegakan hukum wajib mengikuti ketentuan aturan hukum karena

penegakan hukum yang dilakukan tidak menurut hukum dapat berakibat batal demi
hukum. Keharusan penegakan hukum mengikuti ketentuan hukum dimaksudkan untuk
mencegah aparat penegak hukum berlaku sewenang-wenang, sehingga menimbulkan
ketidakpastian hukum dan mencederai rasa keadilan. Ajaran sifat melawan hukum formil
mengatakan bahwa apabila suatu perbuatan telah sesuai dengan semua unsur yang termuat
dalam rumusan tindak pidana, perbuatan tersebut dianggap sebagai tindak pidana. Ajaran
sifat melawan hukum materiil mengatakan bahwa di samping memenuhi syarat-syarat
formil, yaitu sesuai dengan semua unsur yang tercantum dalam rumusan delik, perbuatan
itu harus benar-benar dirasakan oleh masyarakat sebagai perbuatan yang tidak patut atau
tercela. Apabila kita mengkaji secara mendalam substansi UU No. 20 Tahun 2001 tentang
Perubahan Atas UU No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, UU
No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN,
Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan UU No. 15 Tahun 2004 tentang
Pemeriksaan, Pengelolaan dan Pertanggung-jawaban Keuangan Negara, jelas dan tegas
bahwa aset berupa piutang BUMN/BUMD masuk dalam lingkup keuangan negara. Perlu
dipahami bersama bahwa kredit yang diberikan bank kepada masyarakat, baik kredit
produktif maupun konsumtif, dananya berasal dari pihak ketiga yang menyimpan dananya
di bank. Bank wajib membayar kembali dana ini bilamana si pemilik dana tersebut
mengambilnya. Oleh karenanya pemberian kredit harus dilaksanakan secara hati-hati,
sehingga kredit yang diberikan akan dapat dibayar kembali pada waktu yang telah
diperjanjikan.

Untuk itu bank wajib menerapkan prinsip kehati-hatian (prudential banking) dalam
memberikan kredit yang secara umum dikenal dengan prinsip "the 5 C's of credit, yakni
character, condition, capacity, capital dan collateral. Dalam pemberian kredit oleh bank
dikenal ada 2 (dua) jenis risiko, yakni risiko bisnis dan risiko non bisnis.
Manakala dalam pemberian kredit, pejabat/petugas bank telah menerapkan prinsip kehati-
hatian dengan benar, kemudian kredit menjadi macet akibat dari, misalnya kalah

200
 bersaing dengan usaha sejenis atau rugi terus menerus karena omzet yang kian menurun,
maka kredit macet seperti ini menjadi risiko bisnis bank.
Namun apabila kredit macet itu terjadi akibat kesalahan dalam proses pemberiannya,
misalnya tidak diperiksa ke tempat usahanya, tidak dianalisis dengan benar prinsip 5C's
of credit tadi, maka ini menjadi risiko non bisnis, risiko yang tidak diterima oleh bank dan
menjadi tanggung jawab para petugas dan pejabat yang terkait dengan pemberian kredit
tersebut.

Apabila kredit sudah macet dan menjadi risiko non bisnis, bila ditinjau dari konsep gagal
bayar mengenai resiko kredit, kegagalan tersebut dapat diakibatkan karena : Menurut
pendapat Krisna Wijaya :
Berdasarkan pengalaman praktik perbankan apabila terjadi gagal bayar pada kredit macet
pada sebuah bank, penyebabnya hanya ada dua, yaitu karena error omission dan error
commision.
Error ommission (OC) adalah timbulnya kredit macet karena memanfaatkan lemahnya
peraturan atau ketentuan yang memang belum ada atau sudah ada, tetapi tidak jelas.
Error Ommission jelas motifnya sejak awal tidak baik, dengan kata lain, sejak awal niatnya
melanggar. Model ini lebih mudah dideteksi karena alat pembuktiannya mudah.
Error Commission (EC) yang memang tidak ada aturan dan ketentuannya yang dilanggar,
tetapi ada motif untuk memanfaatkan belum adanya ketentuan atau aturan, sehingga
dengan mudah para pejabat bank mengeluarkan kebijakan yang didasari oleh unsur-
unsur tertentu. Modus EO sering terjadi pada saat adanya pengambilan keuntungan dari
penerimaan kredit. Permainan ini sebenarnya sebagai modus klasik, misalnya dalam
pemberian liquidity support dalam kasus BLBI yang dengan sengaja telah diselewengkan
oleh begitu banyak bank, sehingga bukannya kebutuhan dari nasabah yang mendapatkan
prioritas, tapi justru kebutuhan dari bank itu sendiri beserta kebutuhan dari pihak yang
terafiliasi dengan bank. Sedangkan modus EC ini digunakan sangat rapi dan melibatkan
pejabat bank.

Misalnya, kasus Bank Mandiri yang menyeret direktur utamanya Neloe, fasilitas kredit
yang diberikan pada PT Citra Graha Nusantara (PT CGN) sebesar Rp. 160 milyar dinyatakan
macet. Berdasarkan pengalaman kasus-kasus perbankan nasional yang berkaitan dengan
kredit macet persoalannya tidak akan lepas dari EO dan EC. 169

Oleh karena itu, pejabat/pegawai terkait berarti telah melanggar prinsip kehati-hatian
dari Bank Indonesia dan secara pidana dapat dikategorikan sebagai memperkaya orang lain
dengan cara yang tidak benar, sehingga secara yuridis dapat dikategorikan sebagai tindak
pidana korupsi.
Sesungguhnya rakyat tidak memiliki apapun atas fasilitas strukturisasi dan penghapusan
hutang yang diberikan pada para debitur, kecuali “kepastian hukum” bahwa tindakan
restrukturisasi dan penghapusan hutang (hair cut) bank bukan lagi tindak pidana korupsi.
Hasil penagihan piutang BUMN/BUMD oleh Departemen Keuangan dikembalikan kepada
BUMN/BUMD bersangkutan. Proses penyelesaian melalui Departemen Keuangan inilah
yang sesungguhnya tidak diinginkan oleh bank BUMN dan BPD karena pasti akan
membutuhkan waktu panjang dan kompleks.
Inti dari PP Nomor 33/2006 dan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 87/PMK07/2006 adalah
menggunakan tindakan-tindakan responsif bahwa kini bank BUMN memiliki wewenang
untuk menyelesaikan kredit bermasalah secara lebih luwes, seperti layaknya bank swasta,
dengan kewenangan untuk memberikan keringanan kepada debitur

169
Krisna Wijaya. 2010. Analisis Kebijakan Perbankan Nasional. Jakarta: Elex Media Komputindo, Kompas
Gramedia, hal. 206
201
 bermasalah. Dengan PP No.33 dan PMK No.87. Kini kewenangan tersebut telah dimiliki
bank BUMN dan percepatan penyelesaian NPL bank BUMN tentunya akan segera menjadi
kenyataan. Pemerintah telah pula menyampaikan bahwa untuk menjamin asas governance
dalam pelaksanaan PP No. 33 dan PMK No. 87 akan dibentuk Oversight Committee (OC)
yang tugas utamanya adalah mengawasi agar penyelesaian NPL benar-benar dilaksanakan
sesusai tata kelola yang baik. Tentunya keberadaan OC ini akan semakin memperkuat
upaya penyelesaian NPL di bank BUMN dan kembali menjauhkan adanya moral hazard.
Dari uraian di atas, terlihat bahwa muara kemelut hair cut kredit macet bank BUMN dan
BPD adalah bersumber dari kontradiksi antara UU No. 49/Prp 1960 dengan PP No. 33
Tahun 2006 dan PMK No. 87 Tahun 2006. Penyelesaian kredit macet sebagai piutang
negara tak tertagih bila dilaksanakan dengan dua tipologi hukum represif dan responsif,
jelas tidak akan pernah tuntas bila kontradiksi ini tidak diselesaikan.

Piutang negara perbankan tak tertagih pada umumnya diakibatkan tidak adanya kemampuan
dan niat baik dari debitur untuk melunasi hutangnya, kasus gagal bayar memang
seyogyanya diselesaikan melalui pengadilan, tetapi terdapat penyertaan modal negara dan
negara terancam bahaya, maka harus diselesaikan diluar pengadilan (Out of Court
Settlement (OCS)), bila keadaan darurat juga diberlakukan pada kasus yang berpotensi
merugikan negara, maka tindakan-tindakan yang dilakukan hanya ada dua pilihan, yaitu
secara respresif atau responsif, tindakan-tindakan represif yang menurut pendapat
Phillipe Nonet merupakan hukum yang sangat primitif, dalam situasi dan kondisi bahaya
adalah pilihan yang tepat karena potensi kerugian negara jika dibiarkan akan berdampak
kepada kepentingan umum yang harus dijaga dan diselamatkan dengan menggunakan
instrumen hukum yang bekerjanya secara efisien dan efektif dapat digunakan. Dalam
kaitan ini perlu mempertahankan UU Nomor 49/Prp/Tahun 1960 sebagai landasan yang
penyelesaian karena substansi undang-undang ini telah memiliki kemampuan baik secara
materiil dan formil sebagai suatu sistem hukum represif, tapi justru kebutuhan dari bank
itu sendiri beserta kebutuhan dari pihak yang terafiliasi dengan bank. Sedangkan modus
EC ini digunakan sangat rapih dan melibatkan pejabat bank, maka perlu adanya badan
khusus untuk menyelesaikan kasus gagal bayar terhadap piutang negara perbankan, dan
hal ini juga diakui oleh pemerintah ketika sebagai saksi dalam uji materi Undang-Undang
No 49/Prp tahun 1960 tentang PUPN di Mahkamah Konstitusi. 170

Pemerintah berpendapat Pasal 4, Pasal 8, dan Pasal 12 ayat (1) UU No. 49 Prp Tahun 1960 tentang Panitia
Urusan Piutang Negara (PUPN) merupakan landasan hukum kewenangan PUPN dalam mengurus piutang
negara yang telah diserahkan pengurusannya kepada pemerintah.
“Pengurusan piutang ini yang berasal dari instansi pemerintah berdasarkan suatu peraturan, pejanjian
atau sebab apapun sama sekali tidak bertentangan dengan UUD 1945 dan sesuai UU No 1 Tahun 2004
tentang Perbendaharaan Negara dan UU No 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara,” kata Dirjen
Kekayaan Negara Kemenkeu Hadiyanto dalam pengujian UU PUPN di ruang sidang MK, Kamis (5/1).
Permohonan ini diajukan Direktur Utama PT Lamindo Group Syaiful yang menaungi tujuh perusahaan,
salah satunya PT Sarana Aspalindo Padang Dkk. Para pemohon menilai berlakunya pasal-pasal yang diuji
itu menimbulkan ketidakadilan, dan ketidakpastian hukum bagi debitur yang mengalami kredit macet di
Bank Negara Indonesia (BNI). Hal ini bertentangan dengan Pasal 28D ayat (1) dan Pasal 33 ayat (4) UUD
1945.
Sebab, sejak berlakunya UU PUPN ini pemerintah (bank pemerintah, red) masih belum bisa melakukan
pemotongan utang (haircut) kepada debitur yang mengalami kredit macet di bank pemerintah karena
terikat dengan kewenangan PUPN. Jika pemotongan hutang dilakukan berdasarkan struktur keuangan
negara dinilai sebagai kerugian negara yang dianggap sebagai korupsi.
Sementara kalau di bank swasta pemotongan utang berdasarkan aturan bisa dilakukan. Hal ini
menimbulkan perlakuan tidak adil dan diskriminatif yang dialami pemohon. Karena itu, para pemohon
202
Analisis Rancangan Undang-Undang (RUU) Piutang Negara dan Piutang Daerah Rancangan
Undang-Undang tentang Piutang Negara dan Piutang BUMD yang diajukan
oleh Menteri Keuangan kepada DPR pada bulan Oktober 2011. MateriRUU ini tidak lebih baik
dengan Undang-Undang No 49 /Prp /1960 tentang PUPN (Panitia Urusan Piutang Negara).
Argumentasi amandemennya adalah: pertama, UU tentang PUPN dianggap sudah ketinggalan
jaman. Argumentasi kedua, Undang-Undang tersebut dibuat negara dalam keadaan darurat
ekonomi dimana piutang negara atau hutang kepada negara sangat kritis karena banyaknya
piutang negara macet, lalu bagaimana dengan kondisi negara sekarang yang dihadapkan pada
persoalan kredit macet, penghapusan kredit macet pada Bank BUMN/BUMD, saldo debet
skandal BLBI dan bailoutBank Century serta skandal perbankan lainnya yang sampai
sekarang pun masih belum dapat diselesaikan. RUU ini secara terang-terangan melegitimasi
persoalan tersebut adalah bukan persoalan piutang negara. Sangat disayangkan asumsi dasar
penerapan norma ini berseberangan dengan filosofi dasar hukum keuangan negara.
Semestinyamakna piutang negara/hutang kepada negara yang bermasalah tidak berbeda
dengan perbuatan korupsi. Keduanya berbicara tentang bagaimana menyelamatkan keuangan
negara yang disebabkan adanya kehilangan uang negara karena dalam norma hukum
keuangan negara kehilangan uang satu rupiah adalah merupakan kerugian negara. Kerugian
negara dapat disebabkan oleh :
Hutang kepada negara yang tidak dapat dikembalikan atau piutang negara macet/kredit
bermasalah.
Korupsi.

Titik berat penyelamatan keuangan negara yang disebabkan adanya kerugian negara
adalah “hasilnya”, bukan pada prosedur, sehingga pelaksanaannya harus melalui lembaga
khusus. Dalam kajian hukum responsif Philippe Nonet-Selznick, penyelesaian secara efektif
dan efisien tergantung pada keadaan yang dihadapi apabila tindakan tersebut terjadi dalam
keadaan darurat secara luas seperti banyaknya kredit bermasalah dan dalam kondisi krisis
moneter, maka diperlukan tindakan represif dilaksanakan oleh lembaga khusus yang bersifat
sub-ordinasi. Instrumen hukumnya harus memuat unsur hukum materil dan hukum formil
berorientasi pada hasil. Sedangkan apabila tindakan hukum otonom adalah mengutamakan
prosedur dan berpusat pada juris, dan orientasinya bukan pada hasil melainkan pada
ditaatinya rutinitas administrasi yang digariskan, sehingga penyelesaiannya memakan waktu
lama dan berbelit-belit. Kemudian ada penegakan hukum lain yang disebut dengan
penegakan hukum responsif, penyelesaian tindakan hukum ini berorientasi “Purposif”, yaitu
pada tujuan yang hendak dicapai dengan cara pengampunan, misalnya dengan upaya -upaya
restrukturisasi, penghapusan hutang (Write off) atau set off, dan memakan biaya cukup
banyak, tetapi biaya penyelamatannya membebani APBN.

Sebagai contoh biaya penyelamatan BLBI sebesar Rp. 650 Triliyun kalau kita bandingkan
kerugian negara yang disebabkan oleh korupsi, berapa banyak uang piutang negara yang
tidak bisa diselesaikan ketika terjadi krisis 1997/1998 dan berapa jumlah kredit macet pada
bank BUMN yang masuk kategori penghapusan.

meminta MK membatalkan pasal-pasal itu dengan menyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum
mengikat.
Menurut Hadiyanto, jika pasal-pasal yang diuji itu dibatalkan, maka akan terjadi kekosongan hukum dalam
upaya penagihan piutang negara oleh Menkeu sebagai diamanatkan dalam Pasal 7 ayat (2) UU
Perbendaharaan Negara. Hal ini akan menimbulkan kerugian besar bagi negara. Sebab, piutang negara
tidak dapat ditagih secara cepat. Selain itu, berdasarkan Pasal 8 UU Perbendaharaan Negara, piutang
badan atau BUMN tidak ada kewajiban bagi bank BUMN untuk menyerahkan pengurusan piutang kredit
macetnya kepada PUPN lagi. Bank BUMN
203
 Lalu bagaimana Rumusan RUU pengertian piutang negara dan piutang daerah, materi
RUU piutang negara dan piutang daerah tidak menjangkau pengertian kerugian negara secara
luas dan sangat diskriminatif. Dalam Undang-Undang No 49/Prp/1960, makna piutang
negara menjangkau semua sektor kerugian negara yang diakibatkan oleh piutang bermasalah,
baik yang terjadi di perbankan maupun di non perbankan (baik pada BUMN/BUMD maupun
Non BUMN/BUMD).

Tentang Badan khusus yang mengurus piutang negara bergeser dari orientasi
independen kepada berorientasi birokratif, Bab II Kewenangan Pengurusan Piutang Negara
pasal 3: (1) Menteri Keuangan berwenang melakukan Pengurusan Piutang Negara dan
Piutang daerah yang telah diserahkan oleh Penyerah Piutang, (2) Pengurusan Piutang Negara
dan Piutang daerah dilaksanakan oleh Pejabat Pengurusan Piutang. Tugas badan ini lebih
sempit dari Undang-Undang yang lama, kalau dulu bisa melakukan pengawasan terhadap
piutang-piutang/kredit yang telah dikeluarkan oleh negara/badan-badan negara, tetapi dalam
naskah RUU sekarang ini hanya sebatas ecek-ecek, mengurusi denda yang belum dibayar
karena Pejabat Pengurusan Piutang dibatasi dengaan adanya pasal 2 ayat (2) Pengurusan
Piutang Negara dan Piutang Daerah tidak termasuk pengurusan piutang negara dan daerah
yang cara penyelesaiannya diatur dalam Undang-Undang tersendiri, serta pengurusan piutang
badan hukum yang cara penyelesaiannya diatur dalam Undang-Undang pembentukannya.

Pertanyaannya kenapa disebar di berbagai Undang-Undang, kenapa bukan merupakan

badan khusus yang berdiri sendiri seperti KPK. Repot amat pemerintah ini. Dalam Undang-
Undang yang lama penyelesaian piutang negara lebih tegas, yaitu dilaksanakan oleh Panitia
Urusan Piutang Negara yang anggotanya diambil dari berbagai unsur penegak hukum dan
birokrat serta tugasnya hanya satu, yaitu menyelesaikan piutang negara macet, baik yang
berada di BUMN/BUMD maupun Non BUMN dan perbankan atau non perbankan.

Konflik norma keuangan negara yang selama ini menjadi perdebatan akademis, yaitu
tentang apakah kredit macet pada bank BUMN /BUMD termasuk piutang negara. RUU ini
langsung memberikan legitimasi dalam pasal 2 ayat 1 huruf d pengurusan piutang negara dan
piutang daerah meliputi piutang badan hukum yang dibentuk oleh negara atau daerah selain
BUMN dan BUMD.

Dalam penjelasan RUU yang dimaksud badan hukum antara lain LPE dan LPS. Nuansa
RUU ini sangat jelas bahwa penghapusan kredit macet pada Bank BUMN/BUMD bukan
termasuk piutang negara ? Lalu bagaimana dengan uang yang triliunan itu ? Jelas tidak
terjangkau oleh RUU, bahkan lembaga penyanderaan yang hendak dihidupkan dalam RUU ini
sangat menguntungkan para obligor karena peraturan penyanderaan tidak diberlakukan bagi
para debitur kredit macet piutang negara perbankan.

Konsep hukum RUU Piutang Negara dan Piutang Daerah ini tidak memahami prinsip
hukum: keuangan negara dan piutang negara (money follow function). Pemahaman terhadap
keuangan negara bermakna ganda dan dipahami sebagai fungsi “uang” yang diterjemahkan
menjadi uang negara dan uang perusahaan negara/BUMN (dianggap uang Persero identik
dengan PT swasta) pertanggung-jawabannya pada rakyat karena di bawah pengawasan,
sedangkan uang BUMN tanggung jawab perseroan, kedudukannya sama dengan uang swasta
karena dilepaskan dari pengawasan BPK. Oleh karena itu, jika dalam pengelolaannya
berpotensi merugikan negara, maka penyelesaiannya juga berbeda-beda. RUU ini tidak
sinkron dengan Undang-Undang BUMN, Undang-Undang Keuangan Negara, Undang-Undang
Perbendaharaan Negara dan juga Undang-Undang Tindak Pidana Korupsi.

204
 Pemerintah dan DPR seyogyanya memahami tentang hakikat piutang negara/hutang
kepada negara. Pada hakikatnya piutang negara adalah piutang seluruh rakyat/hutang pada
seluruh rakyat. Dengan demikian yang memiliki tagihan terhadap debitur adalah seluruh
rakyat dalam negara yang bersangkutan. Demikian juga kekayaan negara yang pada
hakikatnya adalah kekayaan seluruh rakyat yang berhak menikmatinya adalah seluruh rakyat,
sehingga analogi hukumnya kekayaan negara yang dipisahkan pun adalah kekayaan milik
rakyat dan juga hutang negara pada hakikatnya adalah hutang seluruh rakyat. Ketika
kekayaan negara dipisahkan untuk kepentingan BUMN /BUMD, maka kepentingan itu tunduk
pada hukum korporasi bukan pada hukum keuangan negara ini. Hal itu berarti kekayaan
negara yang dipisahkan itu bukan lagi kekayaan seluruh rakyat. Sintesis hukum seperti ini
menurut Van Vallon Hoven “Hetakeligste en verwaandste jurisdische maaksel dat met zich den
kenkan” produk hukum yang paling mengerikan/berbahaya dan paling sombong yang orang
dapat bayangkan.

Analisis Karakter Penegakan Hukum Penyelesaian Piutang Negara

5.1 Pelaku di dalam Kasus BLBI

Pelaku dari kasus aliran dana Bantuan Likuiditas Bank Indonesia adalah bankir-
bankir itu sendiri. Mereka “nakal”, tidak mau mengembalikan dana BLBI. Hal ini
menimbulkan indikasi bahwa memang ada penyewelengan bantuan dana itu. Berikut
beberapa data mengenai hal tersebut. Di antaranya adalah:
Daftar bankir yang diserahkan ke Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK): 171
0 Atang Latief (Bank Indonesia Raya – hutang 325,46 miliar);
1 James Januardy (Bank Namura Internasional – hutang 123,04 miliar);
2 Ulung Bursa (Bank Lautan Berlian – hutang 615 miliar);
3 Lidia Mochtar (Bank Tamara – hutang 202,80 miliar);
4 Omar Putirai (Bank Tamara – hutang 190,17 miliar);
5 Marimutu Sinivasan (Bank Putera Multikarsa – hutang 1.130,61 triliun).
Daftar bankir yang diserahkan ke Kepolisian:172
0 Baringin Panggabean (Bank Namura Internusa – APU (Akta Pengakuan Utang) –
158,93 miliar);
1 Santosa Sumali (B.Metropolitan – APU – 46,55 miliar);
2 Fadel Muhammad (Bank Intan – APU – 93,28 miliar);
3 Santosa Sumali (B. Bahari – APU – 295,05 );
4 Trijono Gondokusumo (Bank PSP – APU – 3.3031,11 triliun);
5 Hengky Widjaya (Bank Tata – APU – 461,99 miliar);
6 Taony Tanjung I Gde Dermawan (Bank Aken – APU – 680,89 miliar);
7 Tarunojoyo Nusa (Bank Umum Servitia-APU-3.336, 44 triliun);
8 David Nusa Widjaya Kaharuddin Ongko (BUN – MRNIA (Master Refinancing and
Notes Insurance Agreement) – 8.348 triliun);
9 Samadikun H. (Bank Modern – MRNIA – 2.663 triliun).
Data di atas menunjukkan bahwa memang para bankir itu terindikasi melakukan
penyelewengan dana BLBI. Polisi dan KPK masing-masing menyelidiki jika
terdapat unsur-unsur korupsi terhadap bankir-bankir tersebut.

Sumber: Koran Tempo, 18 Oktober 2004

Sumber: Koran Tempo, 18 Oktober 2004

205
 5.2. Penegakan Hukum Represif
Pada dasarnya hutang atau sering juga disebut sebagai kredit adalah suatu bentuk
kepercayaan inter subjektif yang pada mulanya hanyalah sebagai perangkat moraldari
sebuah hubungan kepercayaan, sehingga perbuatan ini dibungkus dengan sanksi moral
yang disebut “malu”. Jangankan suatu hutang yang pembayarannya mesti dicicil, tidak
dilaksanakan, untuk perbuatan “hutang” saja orang sudah merasa malu. Karena itu, kalau
dahulu orang malu jika banyak hutang, sehingga timbul ucapan seperti hutangnya melilit
pinggang, maka di era globalisasi sekarang ini orang bahkan bangga dengan hutangnya,
pergeseran moral hutang yang demikian akan membentuk norma yang ketat agar rasa
malu dapat ditekan ke arah perbuatan yang memiliki akibat hukum. Rasa malu yang
hilang inilah menimbulkan pilihan legitimasi bagi perbuatan yang secara efektif dapat
dilakukan suatu upaya hukum yang memaksa (sanksi) dalam hukum perdata bertujuan
untuk memberikan reparasi (Reparation), sedangkan dalam hukum pidana tujuannya
adalah retributif atau menurut pandangan modern adanya pencegahan (deterrence,
prevention).173

Demikian halnya ketika Badan Usaha Milik Negara perbankan mengadakan suatu
traksaksi di bidang permodalan, tidak selalu hubungan ini ordered atau teratur. Dari
hubungan yang semula sangat teratur dimana kebutuhan permodalan diberikan
berdasarkan suatu perjanjian hutang piutang dan dapat berubah menjadi ketidak-
teraturan diakibatkan adanya perbuatan wanprestasi atau kredit macet atau juga karena
situasi krisis global dan/atau dalam masa transisi.

Pemberian kredit oleh bank memiliki risiko kemacetan walaupun telah dilakukan
berbagai analisis secara seksama. Seorang analis kredit tidak dapat memprediksi bahwa
kredit selalu berjalan dengan baik, banyak faktor penyebabnya diantaranya kesalahan
penggunaan kredit, manajemen yang buruk, dan kondisi perekonomian mempunyai
pengaruh yang besar terhadap kesehatan keuangan debitur dan atas kerugian kredit
bank.

Persoalan pokok kredit bermasalah adalah ketidaksediaan debitur untuk melunasi

atau ketidaksanggupan untuk memperoleh pendapatan yang cukup untuk melunasi
kredit, seperti yang telah disepakati.
Menurut Edward W. Reed dan Edward K.Gill, kedua persoalan di atas dijelaskan sebagai
berikut:
“Ketidaksediaan untuk membayar naik-turun dengan keberuntungan ekonomi sebagai
peminjam. Dalam masa cerah, keinginan untuk membayar pinjaman lebih besar daripada
sulit. Ketidakinginan membayar pinjaman erat kaitannya dengan depresi ekonomi, masa
pengangguran, dan penurunan laba. Dalam saat seperti itulah sifat kredit menjadi
semakin penting. Sifat pemberi pinjaman yang kejam menerkam mangsanya pada masa
sulit ini, dan dalam masa inilah pemberi pinjaman, dalam pandangan peminjam,
seharusnya bertindak sebagai penyelamat. Tapi kelihatannya bahwa alasan utama
adanya pinjaman bermasalah dan kemungkinan kerugian adalah ketidakmampuan
peminjam untuk mewujudkan pendapatan dan kegiatan bisnis yang normal, kesempatan
kerja, atau penjualan hartanya.”174

173
Jimly Asshiddiqie & M Ali Safa’at. 2006. Teori Hans Kelsen Tentang Hukum.Jakarta: Kerjasama Konstitusi
Press dan PT.Syamil Cipta Media, hal.50

Edward W. Reed dan Edward K. Gill.1995. Commercial Bank, diterjemahkan St. Dianjung, Bank Umum.
Jakarta: Bumi Aksara, hal. 305
206
 Peran negara dalam komunikasi antar subjektif ini menggeser perbuatan moral, yaitu
rasa malu menjadi otoritatif karena perjanjian yang dibuat adalah suatu perbuatan di
luar kepentingan antar subjektif yang tidak lagi tunduk pada eksekusi moral yang
menimbulkan rasa malu. Negara telah menggeser nilai “kepercayaan” dalam persoalan
hutang pada warganya kepada suatu ketentuan yang mengikat secara normal. Hal ini
diperlukan guna menjaga ketertiban dari suatu perbuatan intersubjektif. Norma inilah
yang dinamakan ketentuan hukum publik, sehingga setiap perbuatan hukum yang
menimbulkan tagihan bagi negara akan disebut sebagai Piutang Negara.
Ketentuan piutang negara yang menjadi norma dalam tindakan penekanan kepada
warganya dalam penyelesaian hutangnya kepada negara, baik karena perbuatan hukum
dalam ikatan perjanjian hutang piutang dengan perbankan atau karena sebab lain bukan
karena perjanjian hutang piutang ini membawa efek kepada sebuah struktur
penyelesaian hutang, sehingga menimbulkan suatu arah hendak dibawa ke mana model
penegakan hukumnya karena dari setiap rezim pemerintahan telah mengalami banyak
perubahan.
Lembaga yang dikhususkan untuk mengeksekusi piutang negara dalam era
pemerintahan Orde Lama, rezim ORBA baru maupun pemerintahan era reformasi
sebelum tahun 2006, kecenderungannya ditegakkan dengan upaya-upaya represif karena
setiap keputusan dari lembaga eksekutor ini memiliki kekuatan paksa (eksekusitorial).
Selama ini banyak kritik yang dialamatkan pada lembaga eksekusi dalam Piutang
Negara, penegakan hukumnya hanya mampu bertindak represif bila berhadapan dengan
debitur-debitur yang lemah. Akan tetapi, akan bertindak responsif bila berhadapan
dengan debitur kaya. Berdasarkan penelitian penulis eksekusi piutang negara yang
berhasil dilakukan sebagian besar dilaksanakan dalam tingkat represif 85% hanya
terhadap debitur lemah dengan jumlah kredit di atas minimal ketentuan Undang-
Undang.
Piutang negara menimbulkan kendala manakala penegak hukum mengikuti proses
hukum yang menyimpang tidak dilaksanakannya eksekusi langsung sebagaimana
karakter dan sifat piutang negara, hal ini dapat diamati dengan adanya proses gugatan
yang berkepanjangan dari penolakan lelang yang diadakan oleh kantor lelang. 175 Dan juga
penyelesaian Piutang Negara yang disebabkan oleh macetnya pengembalian dana BLBI
melalui BPPN berdasarkan opini disclaimer per 14 Mei 1999 dari Badan Pengawas
Keuangan dan Pembangunan, masih menyisakan piutang negara yang disalahgunakan
dan belum dapat ditagih yang ditengarai sebagai skandal perbankan terbesar di Republik
ini.176

Berdasarkan Penelitian disertasi Purnama Tiora Sianturi, pada kantor lelang/PUPN mengenai Lelang Jaminan
barang Tidak Bergerak, banyak lelang yang dibatalkan oleh Pengadilan, dimana debitur kaya berlindung pada
prosedur hukum Acara, hal ini akibat bergesernya pemahaman Doktrin Parate Eksekusi, pemahaman Gross Akte
Pengakuan Hutang oleh MA. Sifat penegakan hukum yang responsif ini bergerak dari pemahaman yang
otonom,sehingga para penegak hukumnya lebih memeiliki karakter responsif, menurut ajaran hukum responsif
adalah dinamakan artificial legitimit, seni membolak balikan hukum/seni memutus kan hukum secara
kontradiksi

Jumlah Uang negara yang dipinjamkan dan menjadi piutang negara, yang disalahgunakan oleh penerima BLBI
tidak tanggung-tanggung, yaitu sampai nilai Rp 138.000.000.000.000.000 (seratus tiga puluh delapan trilyun),
dari keseluruhan dana pinjaman Rp 145.000.000.000.000.000. (seratus empat puluh lima trilyun) sumber data
dari buku Munir Fuadi – Bisnis Kotor ,anatomi kejahatan kerah putih, penerbit Citra Aditya Bakhti bandung
2004)
207
 Pergerakan seperti ini adalah suatu gerak asimetris penegakan hukum dimana satu
sistem ditekan kearah represif, maka otonomi penegak hukumnya lebih kepada
responsif, sehingga sifat institusi hukum akan bergeser pada suatu kepentingan antara
kekuatan-kekuatan di luar fungsi hukumnya.
Piutang Negara Perbankan dihadapkan dengan norma hukum yang inkonsistensi
terutama mengenai norma hak tanggungan dan doktrin parate eksekusi, dimana
pengaturan norma eksekusi ini berbenturan dengan hukum eksekusi yang diatur
didalam hukum acara perdata. Pandangan Mahkamah Agung sebagai lembaga judikatif
bergerak tidak seimbang dengan arah penegakan hukumnya, sehingga antara kekuasaan
yang satu dengan kekuasaan lain akan membiaskan ketentuan norma dan pengalaman
hukum yang berada di dalam masyarakat.
Problem semacam ini sebagaimana dikatakan Philippe Nonet - Philip Selznick
dinamakan retorika legitimasi, ia diterima bersifat otoritatif yang mengikatkan dirinya
sendiri kepada teknik penemuan hukum yang ahli, pada saat yang sama ia menjustifikasi
klaim para ahli hukum bahwa dirinya bersifat otonom. Perubahan pandangan dari
doktrin eksekusi dalam Piutang Negara yang bersifat represif kemudian beralih kepada
hukum otonom yang orientasinya adalah :
Cenderung membatasi tanggung jawab sistem hukum. Ketika keadilan dilaksanakan dengan
cara-cara yang ditentukan terlebih dahulu di dalam doktrin, kemudian proses hukumnya
membatasi sumber-sumber daya dengan persyaratan bahwa harus ada peraturan yang
sudah tertentu. Dalam hukum perdata persyaratan semacam ini adalah untuk
menghindari tuntutan yang mungkin tidak mampu ia penuhi.
Peralihan hukum otonom adalah menjinakkan represi kepada doktrin yang represif yang
berkomitmen pada gagasan bahwa hukum adalah sarana kontrol sosial. Dalam jangka
pendek kontrol lebih mudah dilembagakan ketika orang lebih mengandalkan peraturan
daripada petunjuk yang lebih umum (kebijakan). Hal itu berlawanan dengan pengertian
doktrin dengan fungsi nilainya represif yang menganggap peraturan adalah garda depan
kontrol perikatan.

Pengalaman hukum semacam ini tidak lepas dari konsekuensi pandangan yang
berkembang di negara-negara lain seperti Italia dan Belanda, yaitu untuk menghindari
kuasi kontrak dari perbuatan melawan hukum yang berbasis pada ajaran itikad baik.
Piutang Negara dalam artifisial ajaran itikad baik tidak memandang bahwa kebebasan
berkontrak melemahkan institusi eksekusi, sehingga landasan hukum untuk memelihara
otoritas hukum (received law) dengan cara menjadikannya sebuah rumusan putusan
represif.

Di beberapa negara civil law upaya hukum tersebut bergeser dari peninjauan itikad
baik ke dalam hubungan prakontrak. Pemahaman seperti ini berpengaruh di Indonesia
dan akan berakibat dalam praktik penegakan hukum menurut Philippe Nonet-Philipe
Selznick menyebutnya dengan alasan artificial,yaitu mempertunjukkan seni
memutuskan kontradiksi, mengisi celah-celah dan menyediakan perubahan hukum yang
dibutuhkan. Alasan artificial adalah retorika legitimasi hukum. Hal ini dapat dilihat dari
putusan-putusan mengenai pandangan doktrin itikad baik dalam perkara-perkara
piutang negara perbankan berkepanjangan yang bermuara pada terhambatnya
pengembalian uang negara.

Dari data-data yang ditemukan menunjukkan bahwa perubahan peraturan

perundang-undangan terhadap penyelesaian piutang negara dipacu oleh kultur politik
yang gemar akan tindakan dadakan “urgensi”, mereka menderita mipio waktu akibatnya

208
 menimbulkan tirani urgensi.177 Model peraturan yang tidak bertahan lama ini menurut
Nonet menunjukkan bahwa seni membolak-balikan masalah menjadi suatu tujuan
politik. Ketika penyelesaian piutang negara digunakan tindakan responsif pemerintah
cenderung menghindari konsekuensi represif terhadap para obligor (bandingkan dengan
kasus gagal bayar yang berpotensi merugikan negara dalam penyelesaian para Obligor
BLBI). Konsep hukum represif dalam peraturan PUPN yang memiliki kewenangan
eksekusitorial tidak digunakan secara efektif. Munculnya regulasi-regulasi moneter
secara evolusioner yang berorientasi responsif hanya berlaku sesaat dan tidak memiliki
visi jangka panjang, sehingga mengakibatkan tindakan pemerintah menguntungkan
obligor yang nyata-nyata telah merugikan negara.

“Dugaan atau prasangka bahwa penambahan atau perubahan peraturan itu bagus.
Akan tetapi, terlalu sering peraturan-peraturan semacam itu diubah membawa
konsekuensi yang tidak diinginkan, sehingga pada akhirnya dapat membantu
menciptakan bencana yang selanjutnya”.178

Pendirian hukum responsif memberi kontribusi terhadap penambahan dan

perubahan peraturan perundang-undangan karena sifatnya lebih dari sekedar merespon
terhadap gejala yang ada, sehingga seni pembelaan hukum menjadi seni yang
memberikan otoritas afirmatif kepada tujuan, yaitu hanya sekedar memastikan bahwa
hukum dilaksanakan sungguh-sungguh di dalam kinerja lembaga- lembaga pemerintah.
Argumen ini lebih sekedar penegasan kembali kedudukan sentral hukum administratif di
dalam tertib hukum modern, hukum ini dipahami sebagai keturunan hukum otonom
(birokratif), yaitu hukum prosedural atau suatu hukum yang menyediakan dasar-dasar
membatalkan kebijakan-kebijakan adminitratif yang mengendalikan kekuasaan.

Pandangan tersebut di atas cocok dengan tata cara penyelesaian piutang negara,
maka diperlukan peran penagih, yaitu pemerintah pejabat negara yang diberikan kepada
kejaksaan dan pelaksanaannya dilakukan dengan hukum formil dan hukum materil
sebagaimana ketentuan Undang-Undang No. 49 Prp 1960 tentang Panitia Urusan Piutang
Negara, peraturan pelaksanaannya dengan Keputusan Presiden No. 11 tahun 1976
tentang Panitia Urusan Piutang Negara dan Badan Urusan Piutang Negara.

Keberadaan PUPN berdasarkan Undang-Undang Nomor 49 Prp Tahun 1960 yang

mengesampingkan pasal 195 dan seterusnya dari HIR dianggap merupakan penerobosan
terhadap hukum perdata. Hal tersebut sebenarnya dimungkinkan sejauh yang
mengesampingkan itu memiliki kedudukan yang sama, yaitu sama-sama Undang-Undang
dan juga bobot yang sama pula. Kedudukan HIR (Staatblad 1941 Nomor 44) adalah
setingkat dengan Undang-Undang, demikian juga dengan pengaturan PUPN melalui
Undang-Undang Nomor 49 Prp Tahun 1960. Kemudian dalam materi muatan kedua
Undang-Undang tadi, apakah keduanya memiliki bobot yang sama ? Undang-Undang
Nomor 49 Prp tahun 1960 memiliki unsur hukum material dan juga unsur formal. Unsur
hukum material atau yang mengatur hubungan antara manusia terdapat pada pasal-
pasal awal dari Undang-Undang ini, yaitu yang mengatur siapa yang

Dalam praksis sesuai watak dari “tirani urgensi” para pengambil keputusan akhirnya hanya menghasilkan
kebijakan-kebijakan yang dangkal karena gagal memahami secara komprehensif akar persolaan , kebijakan yang
mereka hasilkan tidak lebih dari sekedar “respon” terhadap gejala yang ada. Tidak mengherankan jika hasilnya
“sakdadine” (asal jadi) dan bukan strategi besar masa depan dengan seluruh kalkulasi resikonya, karena mereka
(pemerintah dan parlemen) dihinggapi politik transaksional demi kepentingan previlege ekonomi dan politik
jangka pendek (Sunardi, dalam tulisan artikel – Tahun Perburuan Analisa Politik , Kompas Januari 2012 )

Johan Van Overtveldt , Bernankers Test, diterjemahkan oleh Sugianto Yusuf dengan judul Ben Bernanke Alam
Greenspan dan Drama Bankir Bank Sentral, (Jakarta: PT Gramedia,2009), hal.228
209
 bertanggung jawab, bentuk Panitia Urusan Piutang Negara, tugas yang harus dikerjakan,
dan apa yang menjadi wewenang dari panitia ini. Sedangkan unsur hukum formil atau
yang mengatur tata cara penegakan dari hukum material dari Undang-Undang ini adalah
menyangkut isi dari tugas yang diurus, dalam bentuk apa dan bagaimana cara
pelaksanaan pengurusannya. Demikian pula dengan pasal 195 dan seterusnya dari HIR,
yaitu tentang menjalankan putusan, terdapat unsur hukum formal dan unsur-unsur
materialnya, sehingga kedua Undang-Undang tersebut, yaitu Undang-Undang Nomor 49
Prp Tahun 1960 dan HIR (Staatblad 1941 Nomor 44) khususnya pasal 195 dan
seterusnya kedudukannya seimbang, yaitu sama-sama memiliki unsur hukum formil dan
unsur hukum material. Dipandang dari segi pembentukannya, maka Undang-Undang
Nomor 49 Prp Tahun 1960 memiliki arti formil karena dibentuknya oleh presiden
bersama dengan DPR-GR. Selain itu Undang-Undang Nomor 49 Prp Tahun 1960 juga
mempunyai arti material, yaitu berlaku umum dan dibuat oleh penguasa yang sah. Pada
HIR, pembentukannya dilakukan oleh Raja dengan mendengar Raad Van State bersama-
sama Staten General. Dari kenyataan tersebut, maka secara formal kedudukan HIR
adalah setaraf dengan Undang-Undang Nomor 49 Prp tahun 1960. Kemudian HIR juga
memiliki arti untuk umum dan pembuatannya oleh pejabat yang sah, maka HIR juga
memiliki arti material. Dengan kenyataan di atas pengesampingan yang dilakukan oleh
Undang-Undang Nomor 49 Prp Tahun 1960 terhadap beberapa pasal HIR khususnya
pada pasal 195 dan seterusnya dapat dibenarkan karena keduanya memiliki bobot yang
sama, baik dalam arti material maupun dalam arti formal. 179

Masih menurut Arifin P Soeriaatmadja yang mengatakan 180 bahwa Undang-Undang

Nomor 14 tahun 1970 tentang Pokok-Pokok Kehakiman hanya menyebutkan empat
macam lembaga peradilan, yaitu Pengadilan Negeri, Pengadilan Militer, Pengadilan
Agama, dan Pengadilan Tata Usaha Negara 181 dan PUPN sebagai suatu lembaga peradilan
semu di luar lembaga yang ditentukan dalam Undang-Undang tersebut karena keperluan
yang khusus, yaitu penyelamatan keuangan negara. Keuangan negara dalam arti makro
ekonomis, yaitu keuangan negara secara keseluruhan, dari segi hukum perubahan hak
perdata menjadi hak publik tadi juga sebenarnya bisa saja terjadi, meskipun berarti ada
penerobosan hukum dan pengabdian atas peraturan hukum yang lain. Tapi kondisi ini
bisa dibenarkan dengan suatu alasan kuat, yaitu adanya permasalahan dan konteks
perubahan ini dibuat Undang-Undang karena kondisi khusus pada masa dalam keadaan
belum stabil. Yang justru harus dipikirkan adalah bagaimana pengaturan wewenang
antara lembaga peradilan dan PUPN itu sendiri, terutama sampai sebatas mana
wewenang kedua belah pihak dapat saling mencampuri dan menjaga wibawa lembaga
yang diembannya.

Arifin P. Soeriaatmadja. 1993/1994. Laporan Penelitian Aspek-Aspek Hukum dalam Penyelesaian Piutang-
Piutang Negara.Jakarta Departemen Kehakiman, Badan Pembinaan Hukum Nasional, 1993/1994 ) hal 67-69.

Arifin P. Soeriaatmadja, ibid., h. 69-70.

Sebagaimana kita ketahui saat sekarang ini sistem kekuasaan kehakiman menurut ketentuan pasal 2 UU No 4 Tahun
2004 tentang Kekuasaan Kehakiman, dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada
dibawahnya dalam lingkungan peradilan umum, lingkungan peradilan agama, lingklungan peradilan militer,
lingkungan peradilan tata usaha negara, dan sebuah Mahkamah Konstitusi. Sistem kekuasaan kehakiman ini
memungkinkan terjadinya sinergisitas law enforcement sekaligus legal law implementation dalam berbagai bidang
sesuai dengan kapasitas dan kompentensi produk hukum yang ditangani dan dipertanggungjawabkan kepada publik
negara secara proposional (Misbah Iskandar dalam disertasinya yang berjudul “Kewenangan peradilan Agama Dalam
Sistem Peradilan di Indonesia” dan telah dipertahankan di depan dewan penguji Universitas Islam Indonesia).

210
 Walaupun secara jelas norma eksekusi dalam piutang negara diuraikan dalam
Undang-Undang PUPN, tetapi dalam perkembangan selanjutnya norma hukum tersebut
dikesampingkan. Penegakan hukum penyelesaian piutang negara perbankan pada saat
ini mengambil sikap responsif dengan membiarkan masuknya norma lain, yaitu
mengakomodasi kemauan pihak berutang dengan menggunakan penyelesaian dengan
pilihan musyawarah dalam penyelesaian sengketa di bawah Alternative Dispute
Resolution yang mengacu pada pasal 6 Undang-Undang No. 30 Tahun 1999 tentang
Arbitrase dan Alternatif Penyelesaian sengketa.182

Seharusnya penegakan hukum berangkat dari sebuah filosofi perilaku kreditur

“ingatan kreditur jauh lebih baik dari debitur” (The creditor has a better memory than the
debetor),183 karena debitur gampang melupakan atau melupa-lupakan kewajibannya
terhadap kreditur untuk membayar hutang, maka diperlukanlah tindakan represif. Oleh
karena itu pula, salah satu fungsi hukum piutang negara adalah untuk menjaga agar
debitur selalu memenuhi janjinya membayar hutang dengan melakukan upaya-upaya
paksa seperti tidakan pemidanaan karena kejahatan obligor BLBI itu termasuk kejahatan
korupsi, bukan kejahatan perbankan biasa karena terdapat unsur-unsur yang
mendukung hal itu. Salah satunya adalah disuapnya Ketua Tim Jaksa Kasus BLBI, Urip Tri
Gunawan oleh Syamsul Nursalim di kediamannya. Padahal, Syamsul Nursalim
merupakan obligor dari BDNI terkait BLBI. Terlihat bahwa Syamsul menyuap Urip
sebagai syarat agar kasusnya “dilepas”. Jadi, disini unsur korupsinya yaitu penyuapan.
Kemudian, merujuk ke belakang dimana saat-saat pertama kasus ini mencuat,
dikualifikasikan sebagai tindak pidana korupsi juga. Karena kasus ini berawal dari tahun
1997, maka ketentuan peraturan perundang-undangan yang digunakan adalah Undang-
Undang Republik Indonesia Nomor 3 Tahun 1971 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana
Korupsi.

Unsur korupsi lainnya terpenuhi, yaitu memperkaya diri sendiri. Hal ini menyebabkan
negara merugi karena dana BLBI yang seharusnya dikembalikan malah hilang entah
kemana dan tidak dikembalikan. Seperti tercantum dalam pasal 1 ayat (1) angka {a} yang
berbunyi, “Dihukum karena tindak pidana korupsi ialah: barangsiapa dengan melawan
hukum melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain, atau suatu Badan,
yang secara langsung atau tidak langsung merugikan keuangan negara dan atau
perekonomian negara, atau diketahui atau patut disangka olehnya bahwa perbuatan
tersebut merugikan keuangan negara atau perekonomian negara.”
Berdasrkan uraian diatas , ternyata kasus aliran dana BLBI itu adalah masuk ke
dalam ranah pidana, yaitu kejahatan korupsi. Unsur-unsur tindak pidana korupsi pun
terpenuhi (meskipun tidak semuanya). Adalah memperkaya diri dan penyuapa. Kasus
BLBI tidak dapat di hentikan hanya dengan membayar/mengembalikan dana BLBI oleh
para obligor. Hal ini dikarenakan, pengembalian uang negara itu tidak akan
menghapuskan dipidananya pelaku tindak pidana korupsi. Sesuai dengan pasal 4
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 31 Tahun 1999 yang menyatakan bahwa:
“Pengembalian kerugian keuangan negara atau perekonomian negara tidak
menghapuskan dipidanya pelaku tindak pidana sebagaimana dimaksud dalam pasal
Pasal 2 dan Pasal 3.” Lebih lanjut di dalam penjelasan Undang-undang Nomor 31 Tahun
1999 tersebut, pasal 4 menyebut bahwa pengembalian kerugian keuangan negara atau
perekonomian negara hanya merupakan salah satu faktor yang meringankan. Oleh
karena itu, kasus BLBI tidak bisa selesai hanya dengan mengembalikan dana BLBI
kepada pemerintah melalu Bank Indonesia oleh bankir-bankir bank yang bermasalah.

Naja, HR Daeng . 2005. Hukum Kredit dan Bank Garansi. Bandung: Citra Aditya, hal. 366
Fuady, Munir. 2002. Hukum Perkreditan Kontemporer. Bandung: Citra Adtya Bakti, hal.8
211
 Ketentuan peraturan perundang-undangan yang dapat menjerat para pelaku di balik
kasus BLBI adalah ketentuan di dalam Undang-undang No.3 Tahun 1971 (pasal 1 ayat
angkat {a} dan {b}) Juncto Undang-undang No.31 Tahun 1999 (pasal 2 ayat (1), pasal 3,
dan pasal 4). Selain dijerat oleh ketiga Undang-undang korupsi di atas, juga bisa oleh
Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP) mengenai penyertaan, percobaan, maupun
penyitaan (pasal 39 KUHP). Untuk proses penyelesaiannya, bisa menggunakan Undang-
undang Darurat Nomor 7 Tahun 1955 Tentang Pengusutan, Penuntutan dan Peradilan
Tindak Pidana Ekonomi maupun Undang-undang No.3 Tahun 1971 Juncto Undang-
undang No.31 Tahun 1999
5.3. Penegakan Hukum Responsif
Hukum responsif mempunyai visi harmonisasi kekuasaan-kekuasaan dan
dikaburkannya batas-batas institusional, pembedaan antara ketentuan Undang-Undang
dan keputusan hukum tidak dihapuskan, sebaliknya proses hukum yang bertujuan
memperbesar kompentensi institusi hukum, maka :
Desain kelembagaan dalam penyelesaian piutang negara di bidang perbankan dapat
dibangun di atas premis-premis yang diterima untuk menentukan tujuan yang dilayani
hukum.
Penegakan hukum dalam penyelesaian piutang negara lebih memberi ruang pada
pengampunan bagi debitur dan dengan tetap menggunakan asas keseimbangan
kedudukan kreditur dengan debitur mengesampingkan Hak Eksekusi yang melekat pada
piutang negara.

Penegakan hukum dalam pandangan hukum responsif penyelesaian Piutang Negara

perbankan ini adalah perpaduan hukum antara hukum privat dan hukum publik bahwa
dalam hukum responsif pemerintah bertindak dalam kapasitas ganda. Pemerintah
mengemban tanggung jawab untuk menentukan tujuan-tujuan yang akan dikejar dan
sumber daya yang disiapkan untuk bertindak dalam menangani permasalahan-
permasalahan seperti pengendalian kredit macet dan penegasan pelaksanaan penjualan
obyek jaminannya. Keputusan-keputusan ini menyatakan dan menetapkan suatu
kehendak kebenaran doktrin dan keputusan-keputusan ini mencerminkan dengan baik
perlindungan hukum, bagaimanapun kekuatan kebenaran isi kontrak itu dikendalikan
dan disubstansikan. Akan tetapi, pemerintah harus terus mengkondisikan sebagai aktor
hukum untuk menetapkan badan-badan dan mekanisme-mekanisme dalam rangka
memajukan tujuan-tujuan publik.

Pada prinsipnya, walaupun hanya dengan keberhasilan yang terbatas dalam

praktiknya, institusi-institusi ini dirancang untuk memberi obyektivitas yang maksimal
bagi elaborasi kepentingan individual, termasuk definisi yang lebih pasti mengenai
tujuan yang diterima secara progresif terhadap pilihan-pilihan kebenaran doktrin serta
pilihan-pilihan pelaksanaan hukum. Penegakan hukum ini kemudian diakomodasi oleh
Mahkamah Agung dimana piutang negara mengalami pergeseran makna pada fatwa
Mahkamah Agung Nomor WKMA /Yud/20/VIII/2006 tanggal 16 Agustus 2006 yang
ditandatangani Mariana Sutadi,SH (wakil Ketua MA Bidang Yudisial). Fatwa inilah
sebagai landasan dikeluarkannya Peraturan Pemerintah Nomor 33 tahun 2006 yang
hanya berisi dua pasal dan isinya antara lain menyatakan :
Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 19 tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik
Negara, yang selanjutnya disebut “BUMN” adalah badan usaha yang seluruhnya atau
sebagian besar modalnya dimiliki oleh negara melalui penyertaan langsung yang berasal
dari kekayaan negara yang dipisahkan.
Pasal 4 Ayat 1 Undang-Undang Nomor 19 /2003 tentang Bdan Usaha Milik Negara (BUMN),
modal BUMN merupakan modal yang berasal dari kekayaan negara yang
212
 dipisahkan, dimana dalam penjelasan pasal dan ayat tersebut dinyatakan bahwa yang
dimaksud dengan dipisahkan adalah pemisahan kekayaan negara dari Anggaran dan
Pendapatan Negara (APBN) untuk dijadikan penyertaan modal negara pada BUMN,
untuk selanjutnya pembinaan dan pengelolaannya tidak lagi didasarkan pada sistem
APBN, namun berdasarkan prinsip-prinsip perusahaan yang sehat.
Pasal 1 angka 6 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara
disebutkan, piutang negara adalah jumlah uang yang wajib dibayar kepada pemerintah
pusat dan/atau hak pemegang pemerintah pusat yang dapat dinilai dengan uang sebagai
akibat perjanjian atau akibat lainnya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang
berlaku atau akibat lainnya yang sah. Oleh karena itu, piutang BUMN bukanlah piutang
negara.
Pasal 8 dan pasal 12 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 49 Prp Tahun 1960 mewajibkan
instansi-instansi pemerintah dan badan-badan negara untuk menyerahkan piutang-
piutangnya yang adanya dan besarnya telah pasti menurut hukum. Akan tetapi,
penanggung utangnya tidak mau melunasi sebagaimana mestinya kepada Panitia Urusan
Piutang Negara (PUPN), namun ketentuan tentang Piutang BUMN dalam UU Nomor
49/Prp/Tahun 1960 tersebut tidak lagi mengikat secara hukum dengan adanya Undang-
Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara yang merupakan
Undang-Undang khusus (lex specialis) dan lebih baru dari UU Nomor 49/Prp/1960.
Begitu pula halnya dengan pasal 2 huruf g Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 yang
berbunyi keuangan negara sebagaimana dimaksud dalam pasal 1 angka 1 meliputi
“kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa
uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang
termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/perusahaan daerah”, yang
dengan adanya Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003, maka ketentuan dalam pasal 2
huruf g khususnya mengenai “kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan
negara/perusahaan daerah” juga tidak mempunyai kekuatan mengikat secara hukum.
Menurut Mahkamah Agung dengan adanya UU Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN,
maka UU Nomor 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, UU Nomor 17 Tahun
2003 tentang Keuangan Negara dan UU Nomor 49/Prp/Tahun 1960 tentang PUPN
tersebut tidak mempunyai kekuatan mengikat secara hukum.

Berdasarkan pertimbangan hukum tersebut, MA menyatakan PP Nomor 14 Tahun

2005 tentang Tata cara Penghapusan Piutang Negara/Daerah dapat dilakukan perubahan
seperlunya. Pada waktu UU Nomor 49/Prp/Tahun 1960 dibuat negara dalam keadaan
darurat, sehingga diperlukan adanya lembaga yang kuat untuk menagih piutang negara
(termasuk piutang perusahaan negara) guna membiayai penyelenggaraan negara. 184

Fatwa inilah sebagai landasan dikeluarkannya Peraturan Pemerintah Nomor 33

tahun 2006, terdiri dari dua pasal, yaitu Pasal I dan Pasal II. Pasal I yang menyatakan
bahwa ketentuan pasal 19 dan pasal 20 dalam PP Nomor 14/2005 dihapus. Pasal yang
dihapus, yaitu pasal 19 berbunyi: “penghapusan secara bersyarat dan penghapusan
secara mutlak atas piutang perusahaan negara/daerah dilakukan sesuai dengan
ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku”. Sedangkan Pasal 20 berbunyi
“Tata cara penghapusan secara bersyarat dan penghapusan secara mutlak atas piutang
perusahaan negara/daerah yang penghapusannya diserahkan PUPN diatur lebih lanjut
dengan Peraturan Menteri Keuangan, Pasal II PP 33/Tahun 2006 menyatakan bahwa :
Pada saat Peraturan pemerintah mulai berlaku :

Iswi Haryani,Op.cit., hal. 214

213
 0 Pengurusan piutang perusahaan negara/daerah untuk selanjutnya dilakukan sesuai
ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku di bidang Perseroan
Terbatas dan BUMN serta peraturan pelaksanaannya.
1 Pengurusan piutang perusahaan negara/daerah yang telah diserahkan kepada PUPN
C.q DJPLN dan usul penghapusan piutang perusahaan negara/daerah yang telah
diajukan kepada Menteri Keuangan melalui Dirjen Piutang dan Lelang Negara tetap
dilaksanakan berdasarkan UU Nomor 49/Prp/1960 tentang PUPN dan PP nomor
14/2005 tentang tata cara penghapusan piutang negara/daerah beserta peraturan
pelaksanaan-nya.
Peraturan Pemerintah ini mulai berlaku pada tanggal diundangkan.
Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 33/2006 ini kemudian diatur lebih lanjut
dalam Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 87/PMK.07/2006 tentang
Pengurusan Piutang Perusahaan Negara/Daerah.

Konsekuensinya adalah tindakan litigasi akan dilakukan kemudian dan lebih

cenderung secara otonom/birokratif. Penerapan tindakan hukum semacam ini
terbelenggu pada syarat-syarat formal hukum acara perdata. Dengan demikian proses
penagihan piutang kurang efektif.

Konstruksi mandat, yaitu tujuan-tujuan kontrak apa saja yang mestinya dijamin oleh
cara-cara lain dalam melaksanakan kontrak. Dalam kapasitas hukum seperti ini,
kewenangan kepada institusi-institusi yang memberi mandat terhadap pelaksanaan
perjanjian harus bersifat eksekusitorial. Pengertian ini sebenarnya telah terkandung
pada awal pemerintahan Republik Indonesia yang diwujudkan dalam kebijakan
penyelesaian piutang negara yang bersifat hukum publik sebagaimana diuraikan di
muka.

Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, yaitu UU Nomor 49 Prp Tahun

1960, produk hukum ditinjau dari Teori Nonet adalah termasuk hukum represif
dikarenakan sifatnya yang memiliki kekuasaan penuh pada lembaga dengan tindakan
formil dan tindakan materiilnya. Peraturan ini dikeluarkan pada saat pemerintah orde
lama yang kemudian berlanjut pada pemerintahan selanjutnya di masa orde baru.

Undang-Undang ini memberikan kewenangan efektif dan represif bagi institusi

khusus sebagai institusi eksekutor dalam penyelesaian piutang negara, konsep paksaan
yang diterapkan dalam Undang-Undang ini mendapatkan legitimasi, menurut Austin
disebut: The general habit obiedience (kebiasaan umum untuk taat) yang dituangkan
dalam Undang-Undang adalah merupakan suatu persetujuan diam-diam dari warga
negara secara umum. Tersedianya alat pemaksa yang memberikan alternatif yang
nyaman dan mengurangi kebutuhan lebih besar, maka seorang target paksaan akan
dijauhkan dari situasi dialog dan dijauhkan dari persuasi legitimasi formal, sehingga
proses yang demikian akan mengeliminasi kerugian negara yang lebih luas daripada
kualitas persetujuan yang bersifat prosedural (pengadilan konvensional).

Bagaimana pun proses pemberian kredit tidak akan lepas dari adanya unsur-unsur
error omission (EO) dan error commision (EC) seperti halnya, proses pemberian kredit
yang menyimpang, kelalaian dalam mengembalikan kredit, dan keputusan pimpinan
perbankan dalam menentukan persetujuan kredit yang mengakibatkan kredit macet
maupun pelanggaran prinsip Kehati-hatian Perbankan (Prudential Banking Principles).

Bila melihat unsur-unsur pemberian kredit tersebut di atas, maka mempertahankan

kebijakan tindakan tegas dalam koridor represif perlu dipertahankan. Akan tetapi, dalam
perkembangan selanjutnya setelah runtuhnya rezim orde baru, watak ini mengalami

214
 pergeseran setelah diberlakukannya suatu penyelesaian dalam watak hukum responsif
sebagaimana diuraikan terdahulu, pemerintah telah menerbitkan Peraturan Pemerintah
RI Nomor 33 Tahun 2006 tanggal 6 Oktober 2006 tentang Perubahan Atas Peraturan
Pemerintah Nomor 14 Tahun 2005 Tentang Tata Cara Penghapusan Piutang
Negara/Daerah, Pasal II yang mengatur pengurusan piutang perusahaan negara/daerah
untuk selanjutnya dilakukan sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan yang
berlaku di bidang Perseroan Terbatas dan Badan Usaha Milik Negara beserta peraturan
pelaksanaannya.

Pengurusan piutang Perusahaan Negara/Daerah yang telah diserahkan kepada PUPN

tetap dilaksanakan berdasar UU Nomor 49 Prp. Tahun 1960 tentang PUPN dan Peraturan
Pemerintah Nomor 14 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penghapusan Piutang
Negara/Daerah beserta peraturan pelaksanaannya. Karakter penegakan hukum
penyelesaian piutang negara perbankan dalam perspektif teori Phillipe Nonet dapat
digambarkan sebagai berikut :

Tabel 6.4. Penegakan Hukum Penyelesaian Piutang Negara Perbankan menurut Philippe
Nonet & Philip Selznick

PENEGAKAN PENEGAKAN PENEGAKAN HUKUM

HUKUM REPRESIF HUKUM OTONOM RESPONSIF

1 2 3 4

Tujuan Eksekusi Legalitas Pengampunan

Legitimasi Subordinat dan prosedural Arbitratif

otoriter

Peraturan Memuat hukum Memuat Memuat ketentuan-

materil dan formil ketentuan- ketentuan hukum
ketentuan hukum bisnis dan merupakan
formal ketentuan yang
verbalistik

Pertimbangan Memudahkan Melekat terhadap Purposif (berorientasi

tujuan dan bersifat formalisme dan tujuan), perluasan
otoritatif legalisme kewenangan dan
akseleratif

Analisa Pendekatan Keadilan Restoratif Dan Konsep RR di Dalam Penegakan Hukum

Terhadap Piutang Negara Perbankan/Piutang Bank BUMN
Merujuk kepada pendekatan keadilan restorative dan konsep RR yang telah berkembang
di beberapa Negara maju seperti Belanda, Amerika Serikat, dan Australia dalam menghadapi
masalah hukum yang melibatkan korporasi, maka pengambil kebijakan hukum di Indonesia
patut melihat kembali konsep dan implementasi kebijakan hukum pidana yang telah

215
 dilaksanakan selama kurang lebih 43 tahun yang lalu. 185 Kebijakan hukum pidana Indonesia
khususnya dalam pemberantasan tindak pidana korupsi ini sejak 1960-an sampai dengan
akhir 1970-an masih dapat diterima dalam kondisi perekonomian Indonesia terutama saat
berakhirnya rezim Soeharto semakin terpuruk dan banyak penyelenggara negara dan pelaku
bisnis di kalangan Badan Usaha Milik Negara “telah mengambil keuntungan dalam
kesempitan” terutama di bidang minyak dan gas bumi. 186 Pertanyaan lanjutan dari pola
kebijakan hukum pidana dalam kaitan dengan tindak pidana korupsi yang selama ini telah
dijalankan, apakah pola ini masih relevan dan tetap dapat dipertahankan terutama dalam
perekonomian nasional yang telah “dipaksa” tunduk kepada ketentuan hukum perdagangan
bebas yang menuntut suatu usaha BUMN yang kompetitif dan akuntabel serta profesional ?.
Merujuk kepada konsep RR dan pemberian sanksi dengan pola piramida regulasi (RP)
dan piramida keterpaduan keadilan restorative, penjeraan dan penghukuman (keadilan
terintegrasi) dari Braithwaite, tampaknya pengambil kebijakan hukum di Indonesia perlu
mempertimbangkan kemungkinan solusi hukum sejalan dengan konsep sistem piramida
keadilan terpadu tersebut.
Konsep sistem piramida keadilan terpadu/SPKT (Integrated Justice System Pyramid),
yang saya usulkan merupakan suatu konsep solusi hukum untuk menemukan keseimbangan
antara keadilan yang bersifat retributive, distributive, dankomutatif.187 Konsep SPKT
mengusulkan perubahan kebijakan hukum dalam penegakan hukum yang melibatkan sektor
swasta yang menekankan kepada pendekatan yang modern terhadap BUMN atau sektor
swasta lain yang terlibat dalam suatu tindak pidana. Konsep ini, memerlukan penelitian
lebih lanjut dan penyempurnaan sehingga dapat dijadikan keseimbangan ketiga konsep
keadilan tadi. Perubahan nyata yang diusulkan ialah peninjauan kembali dan mengkaji
seluruh peraturan perundang-undangan administratif yang memiliki ketentuan pidana
seperti Undang-Undang Perbankan, Pasar Modal, dan Pajak.

185
Sejarah peraturan perundang-undangan pidana Indonesia dalam bidang perekonomian telah diberlakukan
sejak 1955 dengan Undang-Undang Drt. Nomor 7 Tahun 1995 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Ekonomi,
dilanjutkan dengan pembentukan undang-undang baru tentang kepabeanan (1995) yang memasukkan seluruh
ketentuan UU Drt. 1995 ke dalam undang-undang ini. Pada 1960, dibentuk Perpu tentang pemberantasan Tindak
Pidana Korupsi yang merupakan embrio UU Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi saat ini. Di dalam UU
Nomor 3 Tahun 1971 yang mencabut Perpu Tahun 1960, dimasukkan kalimat, “merugikan keuangan Negara
dan/atau perekonomian Negara” sebagai salah satu unsur tindak pidana korupsi. Unsur ini tetap dipertahankan
dalam Undang-Undang nomor 31 Tahun 1999 yang telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun
2001.
Kasus Kilang Minyak Balongan dengan tersangka GK yang kemudian dihentikan penyidikan oleh Kejaksaan
Agung sedangkan kerugian Negara sangat signifikan; Kasus Karaha Bodas Coy, yang melibatkan pejabat Negara
ketika itu tidak dilanjutkan penyidikan oleh Kejaksaan Agung.

Kasus Kilang Minyak Balongan dengan tersangka GK yang kemudian dihentikan penyidikan oleh Kejaksaan Agung
sedangkan kerugian Negara sangat signifikan; Kasus Karaha Bodas Coy, yang melibatan pejabat Negara ketika itu
tidak dilanjutkan penyidikan oleh Kejaksaan Agung.

187
Fletcher, Op.cit., hlm.80-81; Kurt Wilk, “The Legal Philosophies of Lask,” Radbruch, and Dabin; Harvard
University Press; 1950; hlm. 186-187. Konsep keadilan retributive menetapkan bahwa semua orang memperoleh
keadilan yang sama dan tidak ada satu pun yang dibedakan dengan orang yang lain. Konsep keadilan retributive
menetapkan bahwa, keadilan hanya dapat diwujudkan jika setiap perbuatan harus diberikan hukuman yang
setimpal sesuai dengan tingkat keseriusan dan akibat dari kejahatan yang bersangkutan.Konsep keadilan
komulatif yang berlaku dalam hukum keperdataan yang menitikberatkan kepada iktikad baik dari para pihak,
bahwa para pihak harus melaksanakan perikatan hukum yang telah disepakatinya secara baik dan jujur.Konsep
keadilan ini menghendaki adanya pola penyelesaian hukum yang bersifat “pemulihan hubungan hukum” antara
para pihak.
216
 Peninjauan kembali atas seluruh peraturan perundang-undangan dimaksud untuk
menempatkan posisi regulasi di seluruh sektor kehidupan yang menyangkut sumber daya
alam dan hayati serta bidang perekonomian pada tempat yang selayaknya sebagai “Lex
specialis systematic” bukan sebagai objek dari “lex specialis”. Pernyataan ini dilandaskan
kepada bunyi pasal 14 Undang-Undang Nomor 31 tahun 1999 yang diubah oleh Undang-
Undang nomor 20 tahun 2001: “Setiap orang yang melanggar ketentuan Undang-Undang
yang secara tegas menyatakan bahwa pelanggaran terhadap ketentuan Undang-Undang
tersebut sebagai tindak pidana korupsi berlaku ketentuan yang diatur dalam Undang-Undang
ini.”
Penafsiran a contrario terhadap bunyi ketentuan tersebut yaitu, jika dalam ketentuan
Undang-Undang lain (selain UU ini, UU 31/1999) tidak dinyatakan secara tegas bahwa
pelanggaran atas ketentuan Undang-Undang tersebut sebagai tindak pidana korupsi. Masa
yang berlaku, yaitu Undang-Undang lain bukan Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999. Jika
dalam Undang-Undang tentang perbankan, Pasar Modal, atau Perpajakan, tidak ditegaskan
pelanggaran atas ketentuan pidana dalam Undang-Undang ini sebagai tindak pidana korupsi,
maka atas pelanggaran Undang-Undang tersebut, yang diberlakukan yaitu sanksi
administratif, perdata atau pidana yang berlaku di dalam Undang-Undang Perbankan, Pasar
Modal, atau Perpajakan tersebut.
Penegasan sebagaimana tersebut dalam pasal 14 UU nomor 31 tahun 1999 tersebut
dalam doktrin disebut sebagai “lex specialis systematic” asas hukum ini tidak bertentangan
dengan asas concursus realis, sebagaimana diatur dalam pasal 63 KUHP. Pasal 63 KUHP
memuat dua asas hukum yaitu ketentuan pasal 63 ayat (1) memuat asas hukum concursus
realis, sedangkan pasal 63 ayat (2) memuat asas hukum “lex specialis derogate lege
generali”.188 Ketentuan pasal 63 ayat (1) KUHP seolah-olah dapat diterapkan ke dalam kasus
tindak pidana Perbankan, Pasar Modal, dan atau Perpajakan dengan secara tegas dalam
ketentuan penutup (pasal 103 KUHP)189 bahwa jika oleh Undang-Undang lain (lex specialis)
ditentukan lain daripada apa yang diatur dalam Bab I hingga dengan Bab VIII, termasuk
antara lain pasal 63 ayat (1) KUHP; maka kekecualian yang terdapat dalam Undang-Undang
lain (Lex Specialis) itu yang diberlakukan sebagaimana dimuat dalam ketentuan pasal 14
Undang-Undang nomor 31 tahun 1999. Dengan kata lain, asas hukum lex specialis derogate
lege generali berlakunya Undang-Undang nomor 31 tahun 1999 hanya sebatas ketentuan
dalam Buku Kesatu Bab I hingga Bab VIII, tetapi pemberlakuan ini dibatasi oleh bunyi
ketentuan pasal 103 KUHP.
Mengapa pembentuk Undang-Undang memuat ketentuan “lex specialis systematic” (pasal
dalam Undang-Undang nomor 31 tahun 1999 ? Hal ini membuktikan bahwa pembentuk
Undang-Undang tidak menghendaki Undang-Undang 31 tahun 1999 diberlakukan sebagai
“Pukat Harimau” semata-mata karena dipenuhinya unsur melawan hukum, memperkaya diri
sendiri, atau orang lain, atau korporasi dan adanya unsur merugikan perekonomian dan
keuangan Negara (pasal 2 dan pasal 3). Ketentuan pasal 14 dapat mencegah kekhawatiran
terjadinya penegakan hukum pidana yang mengutamakan sebagai “primum remedium”, dan
bukan sebagai “ultimum remedium”, sehingga prinsip proporsionalitas dan prinsip

Pasal 63 ayat (1):”Jika suatu perbuatan masuk dalam lebih dari satu aturan pidana, maka yang dikenakan hanya
salah satu di antara aturan-aturan itu; jika berbeda-beda yang dikenakan yang memuat ancaman pidana pokok
yang paling berat.”
Pasal 63 ayat (2):”Jika suatu perbuatan, yang masuk dalam suatu aturan pidana yang umum, diatur pula dalam
aturan pidana yang khusus, maka hanya yang khusus itulah yang dikenakan.”

Pasal 103 KUHP: “Ketentuan-ketentuan dalam Bab I hingga Bab VIII buku ini juga berlaku bagi perbuatan-perbuatan yang
oleh ketentuan perundang-undangan lainnya diancam dengan pidana, kecuali jika oleh undang-undang ditentukan lain.”
217
 subsidaritas190 dalam doktrin hukum pidana tetap dapat dipelihara dan dipertahankan oleh
penegak hukum.
Berdasarkan uraian di atas diperlukan introspeksi, reorientasi dan rekonseptualisasi
terhadap ketentuan dan penerapan Undang-Undang Nomor 31 tahun 1999 yang telah
diubah oleh Undang-Undang Nomor 20 tahun 2001 tentang pemberantasan tindak pidana
korupsi terhadap kasus-kasus di bidang Perbankan, Perpajakan, Pasar Modal, dan
kepabeanan serta Undang-Undang lain yang berpotensi merugikan perekonomian dan
keuangan negara, sehingga dapat dicegah “kerusakan” secara fisik dan psikis lebih jauh
terhadap iklim dunia usaha di Indonesia yang saat ini tengah mengalami masa sulit yang
disebabkan karena multifaktor antara lain, tingkat kepercayaan masyarakat yang masih
rendah dihadapkan kepada iklim kompetitif yang didominasi oleh perusahaan multi nasional
asing.
Uraian dan ajakan penulis sejalan dengan skala Cooter dan Ullen (skala kesalahan), yang
menegaskan bahwa hanya perbuatan yang telah melampaui batas ( cross-border), kategori
fault (kelalaian) dan memasuki katagori guilt (kesengajaan), yang dapat dijatuhi sanksi
pidana; sedangkan perbuatan yang termasuk kategori fault diberikan sanksi perdata atau
peringatan tertulis saja.
Reorientasi dan rekonseptualisasi berikut penerapan kembali seluruh asas-asas hukum
pidana pada tempat yang selayaknya terhadap tindak pidana yang berkaitan dengan
perekonomian nasional, keuangan, dan perbankan, maka diperlukan kemampuan untuk
memberikan penilaian secara taat asas dan benar mengenai skala kesalahan (culpability
scale). Penilaian dimaksud hanya dapat diwujudkan dan sangat tergantung dari
profesionalisme aparatur penegak hukum dalam proses penyelidikan dan penyidikan
termasuk juga hakim dalam proses pemeriksaan di muka sidang pengadilan.
Bertitik tolak dari uraian di atas, maka pendekatan keadilan restorative dan
pendayagunaan konsep RR dalam aktifitas perekonomian, keuangan, dan perbankan
merupakan kebijakan hukum yang tepat karena sering terjadi perbuatan dalam aktifitas
tersebut berada pada suatu grey-area: diantara skala fault dan skala guilt. Dalam konteks ini,
maka privatisasi BUMN murni merupakan kebijakan hukum perdata dan bukan kebijakan
hukum pidana, sehingga setiap akibat yang ditimbulkannya patut dan seharusnya diletakkan
di dalam kerangka penegakan hukum keperdataan dengan menggunakan konsep keadilan
restorative. Dalam kaitan privatisasi tersebut, maka di masa yang akan datang konsep “RR”
selayaknya tetap dimasukkan dan dipertahankan dalam peraturan perundang-undangan
pidana yang bersifat administratif (administrative penal law) serta didayagunakan secara
efisien dan efektif.191

J. Remmelink, Op.cit

Pengertian didayagunakan secara efektif dan efisien dalam implementasi peraturan perundang-undangan yang bersifat
administratif yang diperkuat oleh ketentuan pidana, ialah dengan rujukan konsep Braithwaite tentang
Piramida Regulasi yang menetapkan enam tahap “sanksi progresif” (istilah penulis), dimulai dengan
“persuasion”; “warning letter”; “civil penalty”; “criminal penalty”; “licence suspension” dan “licence
revocation”.
218
 BAB VII
PENUTUP

Pada bab ini akan menjawab perumusan masalah dan pertanyaan penelitian
sebagaimana dikemukakan dalam Bab I. Bab ini dapat memberikan gambaran efektifitas
penyelesaian Piutang Negara Perbankan dengan pendekatan teori hukum responsif Philippe
Nonet - Phlip Selznick.
A. Kesimpulan
Piutang negara perbankan tak tertagih pada umumnya diakibatkan tidak adanya
kemampuan dan niat baik dari debitur untuk melunasi hutangnya. Kasus gagal bayar
memang seyogyanya diselesaikan melalui pengadilan. Akan tetapi, apabila terdapat uang
milik negara dalam perusahaan perbankan milik negara dan Bank Indonesia yang disalurkan
kepada masyarakat/perbankan terancam bahaya dikarenakan kredit yang disalurkan
tersebut menjadi macet dan bermasalah serta ada penyalahgunaan pemberian kredit,
sehingga berpotensi merugikan negara, maka tindakan yang paling tepat dilaksanakan oleh
pemerintah adalah diselesaikan di luar pengadilan (Out of Court Settlement (OCS). Tindakan-
tindakan yang dilakukan oleh pemerintah hanya ada dua pilihan, yaitu secara represif atau
responsif (menggunakan HIR atau membentuk badan khusus). Maka untuk menjawab
pertanyaan penelitian disertasi sebagai berikut :
Apakah teori Philippe Nonet - Philip Selznick dapat dipergunakan sebagai cara
menyelesaikan piutang negara perbankan secara efektif dan efisien;
Mengapa teori Philippe Nonet-Philip Selznick merupakan pilihan tepat dalam penyelesaian
piutang negara perbankan;
Apakah konsekuensi penerapan teori Philippe Nonet - Philip Selznick, mengubah peraturan
dan tata cara penyelesaian negara perbankan ;
Dapat disimpulkan bahwa meskipun tindakan-tindakan hukum otonom dan hukum
responsif telah dilakukan oleh pemerintah, dalam upaya penyelesaian piutang disebabkan
oleh penyalahgunaan kredit negara yang disebabkan kredit bermasalah Bank Indonesia
( BLBI ) , berbasis pada penyelesaian lewat pengadilan dan pengampunan atau negosiasi,
tetapi ternyata hasilnya tidak efisien dan efektif dapat menarik kembali uang negara dari
kerugian penyalahgunaan kredit.

Pada periode diterapkannya lembaga superbody BPPN, lembaga ini tidak sepenuhnya
menerapkan prinsip-prinsip hukum penyelesaian piutang negara. Padahal dalam situasi dan
kondisi tertentu, yaitu untuk memulihkan kestabilan dan memenangkan ketertiban di bidang
keuangan negara, seharusnya negara tidak boleh berpaling dari tindakan-tindakan represif.
Hasil kajian analisis teori hukum reprosif membuktikan bahwa semestinya negara
memfungsikan secara optimal dua Lembaga Superbody BPPN dan PUPN karena badan
khusus ini yang paling tepat dapat memenangkan ketertiban terhadap penyalahgunaan
kredit. Jika badan khusus ini sepenuhnya diefektifkan, sudah dapat diprediksikan bahwa
pengawasan penggunaan dan penyaluran kredit dapat dipantau sejak awal, sehingga dengan
pengawasan yang represif akan dapat mencegah terjadinya penyalahgunaan kredit dan
timbulnya kejahatan di dalam bidang perbankan.

Di sisi lain negara dalam kondisi dan situasi krisis moneter atau krisis perbankan karena
banyaknya kredit macet yang berpotensi merugikan negara, maka pemerintah harus
menguatkan sistem hukum represif di bidang moneter karena fungsi utama penegakan
hukum menurut pendapat Nonet adalah memenangkan ketertiban. Jika upaya untuk
memenangkan ketertiban dilakukan dengan cara-cara prosedural, maka tindakan ini tidak
efektif karena akan memakan waktu yang lama dan bertele-tele. Hal itu terbukti dengan
penyelesaian BLBI dan jumlah kredit macet pada bank-bank milik negara. Dalam data-data
219
hasil penelitian menunjukkan hal yang sangat ironis sekali karena ternyata jumlah kredit
macet sangat luar biasa dibandingkan dengan kejahatan korupsi. Oleh karena itu,
pemerintah dalam hal ini BPPN terjebak dalam pola penyelesaian negoisasi yang
mengurangi standar-standar penegakan hukum superbody dalam penerapan prinsip-prinsip
hukum piutang negara.

Adalah pilihan yang tepat dari sebuah konsekuensi jika pada akhirnya pemerintah
Republik Indonesia melakukan tindakan hukum represif terhadap penyelesaian piutang
negara perbankan. Konsekuensi ini didasari pada motivasi pemerintah untuk menanggulangi
keadaan dan situasi penyelamatan kredit macet, baik yang disalurkan lewat Bank BUMN
atau kredit likuiditas yang disalurkan lewat Bank Indonesia. Konsepsi hukum responsif,
karena potensi kerugian negara jika dibiarkan akan berdampak kepada kepentingan umum.
Oleh karena itu, konsekuensi dari kredit macet yang berpotensi merugikan negara melihat
data-data dari hasil penelitian , menunjukkan bahwa jumlah uang negara yang hilang dan
belum bisa ditarik kembali oleh pemerintah ternyata lebih besar disebabkan oleh kredit
macet dibandingkan oleh tindak pidana korupsi. Oleh karena itu, konsekuensi dari situasi
yang dihadapi pemerintah sekarang ini adalah diperlukannya suatu peraturan perundang-
undang yang memiliki karakter hukum represif, yang tegas dan berfungsi untuk
memenangkan ketertiban di bidang keuangan negara.

Dengan demikian efektifitas penyelesaian piutang negara perbankan dapat berhasil bila
teori hukum represif diterapkan sebagai pedoman pembentuk atau pembaharuan undang-
undang piutang negara. Berdasarkan uraian di atas dapat ditarik suatu kesimpulan :
Tindakan Hukum Represif
Bahwa dalam memandang proses penyelesaian piutang negara yang berasal dari
kredit macet BLBI, diperlukan lembaga superbody semacam PUPN dengan berpijak pada
konsep sifat melawan hukum formil dengan tetap memperhatikan konsep sifat melawan
hukum materil, sehingga kasus gagal bayar kredit macet, baik yang disalurkan oleh Bank
BUMN maupun Bank Indonesia, tidak hanya sebagai akibat, namun juga harus dilihat
sebagai suatu perbuatan hukum. Penegakan hukum adalah merupaka acuan utama
sebagai bagian hukum yang penting dan jantung keadilan bagi kepentingan rakyat ,
bukankah pada hakekatnya uang negara adalah uang rakyat , demikian juga piutang
negara adalah juga piutang rakyat, rakyat berhak juga untuk menagih terhadap piutang
BLBI , sehingga motivasi utama pemerintah dengan membentuk suatu badan khusus
adalah pencegahan terhadap kerugian negara dengan upaya menarik kembali uang
negara yang telah disalurkan sebagai kredit oleh bank maupun oleh Bank Indonesia.
Dalam kajian teori Nonet dikatakan bahwa penegakan hukum tergantung pada situasi
dan kondisi, dengan demikian untuk mencapai tujuan memenangkan ketertiban, maka
pemerintah harus memiliki dan memahami hal-hal sebagai berikut :
uang negara yang hilang dan berpotensi merugikan negara harus secepatnya ditarik
kembali, dengan konsepsi filosofis semacam ini akan memotivasi/ mendorong
pemerintah untuk membuat undang-undang yang memiliki karakter hukum
represif.
bahwa kredit macet pada umumnya terjadi merupakan resiko bisnis dan non bisnis
karena keduanya mengandung unsur-unsur Error Omission dan Error Commision.
Error Commission (EC) adalah timbulnya kredit macet karena memanfaatkan
lemahnya peraturan atau ketentuan yang memang belum ada atau sudah ada, tetapi
tidak jelas. Pada Error Omission jelas motifnya sejak awal tidak baik atau dengan
kata lain, sejak awal niatnya melanggar. Model ini lebih mudah dideteksi karena alat
pembuktiannya mudah. Lain halnya dengan Error Commission yang memang tidak
ada aturan dan ketentuannya yang dilanggar, tetapi ada motif untuk memanfaatkan

220
 belum adanya ketentuan atau aturan, sehingga dengan mudah para pejabat bank
mengeluarkan kebijakan yang didasari oleh unsur-unsur tertentu.
Modus EO sering terjadi pada saat adanya pengambilan keuntungan dari penerimaan
kredit. Permainan ini sebenarnya merupakan modus klasik, contohnya dalam
pemberian liquidity support dalam kasus BLBI yang dengan sengaja telah
diselewengkan oleh begitu banyak bank, sehingga bukannya kebutuhan dari
nasabah yang mendapatkan prioritas, tapi justru kebutuhan dari bank itu sendiri
beserta kebutuhan dari pihak yang terafiliasi dengan bank. Sedangkan modus EC ini
digunakan sangat rapih dan melibatkan pejabat bank.
Maka perlunya ada badan khusus menyelesaikan kasus gagal bayar terhadap piutang
negara perbankan, dan hal ini juga diakui oleh pemerintah ketika sebagai saksi
dalam uji materi Undang-Undang No. 49/Prp Tahun 1960 tentang Panitia Urusan
Piutang Negara di Mahkamah Konstitusi pada tahun 2006, (Putusan Mahkamah
Konstitusi dalam perkara Nomor 023/PUPN-IV/2006 yang mengakui keberadaan
PUPN – bandingkan dengan Putusan Mahkamah Konstitusi dalam Perkara Nomor
77/PUU-IX/2011 yang menolak keberadaan PUPN ).
Tindakan-tindakan represif yang dilakukan oleh badan semacam PUPN ini tetap
dipertahankan dalam penyelesaian kasus gagal bayar kredit macet yang sangat
efektif untuk dapat menarik kembali uang negara. Upaya-upaya penarikannya dapat
berhasil secara efektif dan efesien dikarenakan badan ini memiliki kewenangan
untuk melakukan penagihan sekaligus dengan Surat Paksa, Penyitaan, dan
Pelelangan Barang Jaminan.

Di samping itu juga, badan khusus ini harus diberikan kewenangan lain dalam penagihan
piutang negara, yaitu melalui:
a. Pencegahan bepergian ke luar negeri
b. Pemblokiran harta kekayaan lain, termasuk pemblokiran dan penyitaan rekening di
bank; serta Paksa Badan.

Maka dalam rangka mempercepat penyelesaian piutang negara perbankan yang

bermasalah dan gagal bayar, sebaiknya pemerintah secara optimal mengguna-kan badan
khusus. Akan tetapi, kewenangan Pemerintah untuk melakukan tindakan hukum represif
dengan tetap mempertahankan lembaga superbody (PUPN) dianulir oleh Putusan
Mahkamah Konstitusi. Putusan MK ini telah dengan sengaja menabrak batas-batas
norma hukum piutang negara, sehingga motivasi pemerintah untuk mencegah dan
mengupayakan penarikan kembali uang negara dari kredit likuidasi BLBI yang
berpotensi merugikan negara bergeser kembali pada penegakan hukum responsif, yang
menempatkan negara pada kedudukan yang sama dengan debitur-debitur nakal.
Diperlukannya tindakan represif sebagaimana dari temuan-temuan penelitian disertasi
ini karena penegakan hukum selama ini tidak bermotif untuk memenangkan ketertiban
secara tegas, sehingga anggapan bahwa permasalah-an kredit macet pada kredit
likuiditas BLBI adalah bukan piutang negara menimbulkan konsekuensi serius pada
penegakan hukum yang bertujuan/bermotif untuk “penyelamatan” terhadap uang milik
negara, yang pada hakikatnya uang negara adalah uang rakyat.

Pemahaman yang bertitik tolak pada falsafah pemisahan kepentingan ekonomi

dilepaskan dari urusan negara sangat mengabaikan konsep konstitusi itu sendiri. Namun
sangat disayangkan bahwa konsep konstitusi justru ditentang oleh Mahkamah konstitusi.
Dengan demikian motivasi yang bernuansa politis sangat jauh dengan motivasi yang
bernuansa normatif, kepentingan negara adalah kepentingan rakyat. Keberadaan uang
negara dalam ruang dan waktu yang berbeda pun harus tetap menjadi uang milik rakyat,
tanpa ada batasan falsafah ini menurut Nonet, bagaimana mungkin

221
 negara dapat memenangkan ketertiban?.jika otoritas negara tidak digunakan untuk
memenangkan ketertiban itu.

Motivasi negara untuk menjaga uang miliknya yang ditempatkan pada bank sentral
dan perusahaan perbankan adalah agar uang bermanfaat dan dapat digunakan sebesar-
besarnya untuk kemakmuran rakyat karena hakikat uang negara dalam kondisi dan
posisinya harus mengikuti fungsinya, bukan melepaskan kedudukannya sebagai uang
negara. Pandangan bahwa uang negara akan berbeda hukumnya ketika berada dalam
tempat yang berbeda dan dikelola oleh isntansi yang berbeda adalah pandangan yang
asintesis, artinya sintesa hukum ini lebih mengutamakan tempat dan pengelolanya. Oleh
karena itu, konsekuensi yuridisnya juga berfluktusi seperti harga dalam lalu lintas
ekonomi. Pandangan norma yang fluktuatif menurut pendapat Nonet adalah seni
membolak-balikkan hukum (artifical of law), sehingga substansi undang-undang tidak
lagi kehilagan represifnya, yang seharusnya memiliki kemampuan, baik secara materiil
dan formil sebagai hukum . Maka dari itu, menurut Nonet - bagaimanapun negara itu
modern dan liberalnya bila dihadapkan dalam kondisi tertentu yang tidak bisa diatasi
secara cepat dan efektif, maka tidak ada jalan lain kecuali berpaling pada sistem hukum
represif.

Tindakan Hukum Responsif

Tindakan responsif diperlukan adalah untuk memberikan kesempatan kepada debitur

atau obligor dalam penyelesian apabila debitur sepakat mengenai jumlah utang dan cara
penyelesaiannya (mengangsur atau membayar sekaligus), maka dibuat Pernyataan
Bersama (PB). Jika PB tidak dapat dibuat karena alasan yang sah, maka menerbitkan
Penetapan Jumlah Piutang Negara (PJPN). Apabila debitur tidak mampu melunasi, maka
ditawarkan alternatif penyelesaian lain, seperti:
Debitur diberi kesempatan menjual sendiri barang jaminan;
Penjamin hutang diberi kesempatan melakukan penebusan;
Kemungkinan diberi fasilitas restrukturisasi oleh Penyerah Piutang, setelah pengurusan
piutang ditarik dari PUPN terlebih dahulu.
Pendekatan non-eksekusi.

Tindakan responsif lainnya bisa dilakukan dengan bentuk Peraturan Pemerintah,

sebagai bentuk dialog dalam pengertian politik atau negoisasi dalam aspek hukum dan
disini pemerintah memberi pengampunan terhadap debitur atau obligor, dengan syarat-
syarat dan ketentuan seperti halnya Peraturan Pemerintah No. 14 Tahun 2005 tentang
Tata Cara Penghapusan Piutang Negara/Daerah, penghapusan piutang negara/daerah
terdiri dari Penghapusan Secara Bersyarat dan Penghapusan Secara Mutlak, kecuali
piutang yang cara penyelesaiannya diatur tersendiri.
Penghapusan Secara Bersyarat dilakukan dengan menghapuskan piutang negara/
daerah dari pembukuan tanpa menghapuskan hak tagih negara/daerah.
Penghapusan Secara Mutlak dilakukan dengan menghapuskan hak tagih negara
/daerah. Penghapusan ini dapat diusulkan setelah lewat 2 (dua) tahun penetapan
Penghapusan Secara Bersyarat.

Untuk piutang instansi Pemerintah Pusat, usulan penghapusan diajukan Menteri/

Pimpinan Lembaga kepada :
Menteri Keuangan melalui Direktur Jenderal Kekayaan Negara untuk jumlah sampai
dengan Rp. 10.000.000.000,- per debitur .
Presiden R.I. melalui Menteri Keuangan untuk jumlah lebih dari Rp. 10.000.000.000,-
sampai dengan Rp. 100.000.000.000,- per debitur.

222
 Presiden R.I. dengan persetujuan DPRRI melalui Menteri Keuangan untuk jumlah lebih
dari Rp. 100.000.000.000,- per debitur.

Untuk piutang instansi Pemerintah Daerah, usulan penghapusan diajukan Pejabat

Pengelola Keuangan Daerah (PPKD), setelah mendapat pertimbangan dari Kantor Wilayah
DJKN kepada Gubernur syarat penghapusan piutang negara/ daerah hanya dapat
dilakukan setelah piutang tersebut diurus secara optimal oleh PUPN yang ditunjukkan
dengan penerbitan surat Piutang Negara Sementara Belum Dapat di Tagih (PSBDT). Bahwa
dengan penegakan hukum responsif, yaitu PP No. 33 Tahun 2006 dan PMK No. 87 Tahun
2006, maka pengurusan dan penyelesaian piutang negara perbankan menjadi beban
kerugian negara, sehingga tindakan ini sebenarnya merupakan tindakan dalam kondisi
yang menurut Philippe Nonet adalah bentuk pengampunan dari negara dan merupakan
tipologi dari hukum responsif. Terutama bila dilihat dari hal-hal di bawah ini :

Jumlah kredit macet dari bank BUMN dan kredit macet dari Bank Indonesia ternyata masih
banyak belum dapat diselesaikan dan pemerintah masih mencari cara-cara penagihan
dengan menggunakan beberapa jalur. Berdasarkan data Kredit Bermasalah Bank Pesero
dari Tahun 2007 sampai dengan Tahun 2012 naik secara signifikan menjadi Rp. 767,5
Triliun (sumber data dari Bank Indonesia), bandingkan dengan uang negara yang tidak
bisa ditarik kembali, akibat tindak Pidana Korupsi hanya sebesar Rp. 53 Triliun (sumber
data dari KPK pada harian Kompas tahun 2012). Kerugian negara yang disebabkan oleh
perbuatan perdata ternyata lebih tinggi bila dibandingkan dengan perbuatan pidana.
UU No. 49 Prp/1960 yang kedudukannya lebih tinggi dibanding PP sebagai dasar
pembentukan PUPN , masih tetap berlaku, dan tidak diakomodir ketika pembentukan
BPPN, sehingga sistem penagihan uang negara tidak diintergrasikan pada satu model
hukum tertentu dalam konsep hukum responsif secara maksimal , akan tetapi kebijakan
pemerintah tidak konsisten penyelesaian piutang negara perbankan yang berpotensi
merugikan negara diserahkan proses penyelesaian di gunakan model-model hukum
antara responsif dan represif , dan penegakan hukumnya tidak pasti dimensi awal
penyelesaian secara perdata melalui Departemen Keuangan, dimensi lain menggunakan
hukum publik , tidakan hukum semacam ini sudah pasti akan membutuhkan waktu
panjang dan kompleks.
c. Konsekwensi penerapan teori hukum Responsif Philip Nonet- Selznick , adalah peraturan
perundang-undangan penagihan piutang yang dibuat harus sesuai dengan prinsip-prinsip
hukum penyelesaian piutang negara, dengan demikian diperlukan suatu badan khusus
yang diberikan otoritas setara dengan pengadilan.
Saran-saran
0 Mempertahankan konsep penegakan hukum secara represif dan menggunakan suatu
badan khusus sebagai lembaga peradilan karena sesuai dengan sifat piutang negara yang
memiliki hak eksekusi, maka ketentuan-ketentuan yang merupakan prinsip hukum
piutang negara harus diimplementasikan ke dalam peraturan perundang-undangan,
sehingga bentuk regulasinya adalah mengandung substansi hukum materil dan formal.

1 Diadakan perubahan sistem penagihan piutang negara dalam satu struktur lembaga yang
bekerja secara orientasi di bawah pertanggung-jawaban presiden dan kedudukannya
setara dengan Komisi Pemberantasan Korupsi.
2 Penyelamatan Piutang Negara Perbankan tak tertagih pada kredit macet Bantuan
Likuidasi Bank Indonesia harus dilaksanakan setelah proses penyelesaian bersifat
delegatif dari pejabat penyerah piutang negara Bank Indonesia kepada badan khusu

223
 dilaksanakan dengan prinsip-prinsip hukum penyelesian piutang negara dengan upaya
hukum represif.
2.0.0 Berkaitan dengan pengawasan perbankan dengan adanya perintah Undang-
Undang membentuk badan khusus, yaitu Otoritas Jasa Keuangan UU No. 21 tahun 2011
yang dikonstruksikan sebagai pengawasan privat adalah sangat bertentangan dengan
konsep hukum responsif karena pada dasarnya pengawasan harus selalu dalam konteks
konstitusi, dan tidak akan membawa kemanfaatan secara publik. Hal itu juga
bertentangan dengan konstitusi. Perlu diingat bahwa lembaga ini di negara pencetusnya
negara Inggris dan Amerika Serikat sudah dibubarkan dengan alasan karena lembaga ini
tidak secara efektif dapat mengawasi kinerja lembaga keuangan perbankan dan non
perbankan, sehingga pemerintah secara dini tidak dapat mencegah timbulnya krisis
moneter. Akan tetapi, justru dinegeri ini lembaga tersebut malah digunakan dengan
semangat “coba-coba”. Karena konsep dasarnya adalah privatisasi segala bidang, dengan
demikian filosofi pembentukan undang-undang ini adalah sangat yakin bahwa setelah
dilepaskannya sistem pengawasan Bank Indonesia terhadap Perbankan Nasional dapat
mencegah krisis moneter secara dini. Hal itu sangat disayangkan karena kebijakan ini
tidak didasarkan pada aspek sejarahnya.
2.0.1 Berakhirnya rezim pengawasan Bank Indonesia terhadap perbankan nasional
adalah cermin bahwa kemauan pemerintah untuk merespon segala kepentingan
keuangan publik menjadi kepentingan privat, seyogyanya dikondisikan pada pola-pola
hukum otonom, yaitu praktik prosedural administrasi negara masih terikat pada asas-
asas administrasi negara, sehingga dengan demikian tindakan debitor yang merugikan
keuangan negara adalah perbuatan korupsi.
2.0.2 Pemaknaan “Persero” adalah Badan Usaha yang berbentuk Perseroan Terbatas
(pasal 1
Angka 1 Undang-Undang No 19 Tahun 2003 tentang BUMN) adalah pengertian yang
menyimpang dari masalah referensi. Dengan kata lain, masalah-masalah keadaan yang
bersesuaian dengan isi sebuah fungsi tanda. Jika ini diabaikan akan terjadi kesalahan
referensial. “Persero” itu adalah suatu “tanda” yang menunjukkan perbedaan dengan
“Perseroan Terbatas”.
Akan tetapi, dalam referensi Undang-Undang ini dikatakan Persero adalah BUMN yang
berbentuk perseroan terbatas alias “Persero” sama dengan PT. Menurut Uberto Eco,
korespodensi semacam ini akhirnya menjadikan kesalahan referensi. Suatu “tanda” akan
menunjukkan jati dirinya yang berbeda dengan “tanda” lainnya dan menunjukkan
penggunaannya. BUMN adalah Badan Usaha Milik Negara bukan Badan Usaha berbentuk
Perseroan Terbatas. Karena “tanda” persero adalah persero, sedangkan PT adalah PT,
sehingga badan hukum Persero tidak sama dengan badan hukum PT.
Rekomendasi
0 Merubah pasal 1 angka 1 Undang-Undang No. 19 tahun 2003 tentang BUMN. Pasalini
mendefinisikan Persero adalah BUMN berbentuk perseroan terbatas yang modalnya
terbagi dalam saham yang seluruhnya atau paling sedikit 51% sahamnya dimiliki negara
yang tujuannya mengejar keuntungan. Mengusulkan untuk merubah bunyinya menjadi :
Persero adalah BUMN berbentuk badan usaha persero yang modalnya terbagi dalam saham
yang seluruhnya atau paling sedikit 51 % sahamnya dimiliki negara yang tujuannya
mengejar keuntungan yang sebesar-besarnya untuk kesejahteraan rakyat. (Oleh karena
pada hakikatnya Badan Usaha Milik Negara adalah badan usaha milik rakyat, maka
keuntungan yang diperoleh dari BUMN bukan untuk para pemilik pemegang saham, tapi
keuntungan tersebut yang utama adalah untuk rakyat bukan untuk pemegang saham).
0 Pengelolaan dan pertanggung-jawaban Persero adalah tunduk pada Undang-Undang
Persero, yaitu Undang-Undang Badan Usaha Milik Negara, bukan pada Undang-Undang
Perseroan Terbatas.

224
Harus dibentuk Badan Khusus setingkat lembaga negara yang terlepas dari struktur
Departemen Keuangan Republik Indonesia dan di bawah langsung Presiden setara dengan
Lembaga Negara KPK yang profesional, berintegritas tinggi dengan organisasi internal
audit dan kepatuhan yang tinggi serta adanya pengawasan eksternal (auditor independen
dan BPK) yang simultan dan berkelanjutan.
Rancangan Undang-Undang Piutang Negara dan Piutang Daerah perlu ditarik kembali karena
mengeksprepsikan piutang negara hanya sebatas piutang tunggakan-tunggakan
pembayaran pajak dan bea masuk atau bea tak tertagih dari bea perolehan negara bukan
pajak,sedangkan piutang negara yang ditimbulkan oleh Badan Usaha Milik Negara dan
Milik Daerah diselesaikan lewat jalur-jalur non settlement.Hal ini akan membahayakan
karena membuka peluang hilangnya uang negara. Pembentukan Badan Khusus adalah
ketentuan yang setara dengan amanat konstitusi bahwa uang negara adalah uang rakyat
yang tidak boleh ada pemisahan makna ketika uang negara tersebut dipisahkan bagi
kepentingan badan usaha negara.
Perlu diakomodasi menjadi Undang-Undang mengenai PP Nomor 33/2006 dan Peraturan
Menteri Keuangan Nomor 87/PMK07/2006. Bank BUMN mengharap-kan adanya
kesamaan pandang antara aparat hukum dan pengawas mengenai PP No.33/2006 tentang
Tata Cara Penyelesaian Piutang Negara.
Merestrukturisasi semua kredit macet piutang negara, baik yang disebabkan oleh kredit
macet bank BUMN maupun kredit likuiditas bank Indonesia ( BLBI ) meskipun sudah ada
jaminan dari PP itu dan Keputusan Menkeu PMK No 87/2006 tentang Pengurusan Piutang
Perusahaan Negara/Daerah yang pada dasarnya memberi kewenangannya sesuai
mekanisme administrasi negara, akan tetapi harus terlebih dahulu mendapat rekomendasi
Badan Khusus.

225
 DAFTAR PUSTAKA

A. Buku-buku

Abimanyu, A., dan Andie Megantara, 2009, Era Baru Kebijakan Fiskal: Pemikiran, Konsep dan
Implementasi, Kompas,Jakarta.

Adinugroho, R.T., 1978, Perbankan Masalah Perkreditan, Pradnya Paramita, Jakarta.

Adjie, H., 2000, Hak Tanggungan Sebagai Lembaga Jaminan Atas Tanah, Mandar Maju, Bandung.

Adji,I.S., 2009, Humanisme dan Pembaharuan Penegakan Hukum, Kompas, Jakarta.

Akyuwen, R.,Krisna, dan I Dewa Gede Suthapa, 2010, teori dan praktek Keuangan Mikro di
Indonesia, Sekolah Pascasarjana, UGM.

Ali,A., 1995, Lika-Liku Sejarah Perbankan Indonesia, Gramedia,Jakarta.

Ali Achmad, 2011, Menguak Realitas Hukum, Rampai Kolom & Artikel Dalam Bidang Hukum,
Kencana, Jakarta

Ali M, 2008 , Kejahatan Korporasi, Arti Bumi Intaran, Yogyakarata

Amos, H.F.A., 2005, Sistem Ketatanegaraan Indonesia: dari Orla, Orba sampai Reformasi telaah
sosiologis Yuridis dan Pragmatis Jati Diri Hukum TataNegara, Raja Grafindo, Jakarta.

Anshori, A.G., 2008, Kapita Selekta Perbankan Syariah Di Indonesia, UII Press, Yogyakarta.

Arifin, S.,R Winantyo, dan Yati Kurniati, 2004, Integrasi Keuangan Dan Moneter Asia Timur:
Peluang Dan Tantangan Bagi Indonesia, Gramedia, Jakarta.

Asser, C.,12 Maret 1991, Pedoman Untuk Pengkajian Hukum Perdata, diterjemahkan oleh
Sulaiman Binol, Jakarta.

Assiddiqie,D., 2007, Hukum Tata Negara Darurat, Rajawali, Jakarta.

-----------------, 2010, Perkembangan & Konsolidasi Lembaga negara Pasca Reformasi. , Sinar
Grafika , Jakarta.

Atamimi,A.H.,1990, Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam Penyelenggaraan

Pemerintah Negara,Universitas Indonesia, Program Pasca sarjana, Jakarta.

Atmasasmita, R.,Pengantar Hukum Kejahatan Bisnis, Prenada.

______________ ,2010, Globalisasi Kejahatan Bisnis Prenada Media Group, Jakarta

Badan Pemeriksa Keuangan (Tim BPK), 2000, Keuangan Negara dan Badan Pemeriksa Keuangan,
Sekretariat Jenderal BPK, Jakarta.

Balack, D., 1976, The behaviour of Law,Academic Press Inc.

Bank Indonesia, 2003, Contagion and Interdependence in The Asian Crises: ACointergrated
Approach, Pendidikan dan Studi Kebansentralan, Jakarta Pusat.

226
Bearly,R. & Steward Meyers, 1984, Principles of Corporate Finance. Second Edition, McGraw Hill
International Book Company, New York.

Bintang, S., dkk.,2000, Pokok-Pokok Hukum Ekonomi Dan Bisnis, Citra Aditya Bakti. Bandung.

Black, H.C., 1990, Blak’s Law Dictionary, West Publishing Co., St Paul Minnesota.

Bodgan, R., and Steven J. Taylor, 1993, Kualitatif (Dasar-Dasar Penelitian). diterjemahkan A.
Khozin Afandi, Penerbit Usaha Nasional, Surabaya Bryde,WW. MC., A Flessner, and S.C.J.J
Kortman, 2003, Principles Of Europe Insolvency Law, Law of Business and Finance Volume
4, Kluwer Legal Publishers.

Braithwaite, John, 2002, Restorative Justice and Responsive Regulation, Oxford University Press

Corporaso,J.A., and David P Levine, 2008, Teori-Teori Ekonomi Politik, diterjemahkan oleh Suraji,
Pustaka Pelajar, Yogyakarta.

Darus, M., et.al., Kompilasi Hukum Perikatan, Citra Aditya Bakti, 2001

---------., 1978, Perjanjian Kredit Bank, Alumni. Bandung.

---------., 1994, Aneka Hukum Bisnis, Alumni. Bandung.

Djafar , M , 2011, Hukum Keuangan Negara, Raja Grafindo, Jakarta

Effendy, M. 2012, Tipologi Kejahatan Perbankan Dari Prespektif Hukum Pidana, Sumber Ilmu Jaya,
Jakarta.

Edward,D., 2010, BLBI Extraordinary Crime: Suatu Analisis Historis dan Kebijakan, Lkis Bantul,
Yogyakarta.

Emirzon, J., dkk., 2007, Perspektif Hukum Bisnis Indonesia, Genta Press, Yogyakarta.

Emirzon, J., Prespektif Hukum Bisnis Indonesia Pada Era Globalisasi Ekonomi, Genta Press,
Yogyakarta.

Fadjar,A. M., 2008, Teori-teori Hukum Kontemporer, Trans Publishing,Malang.

Fadjar, M., 2008, Teori-Teori Hukum Kontemporer, Intrans Publising, Malang.

Fajar, M. dan Yilianto Achmad, 2010, Dualisme Penelitian Hukum Normatif dan Empiris, Tata
Aksara, Yogyakarta.

Friedman,L., 1975, The Legal System, Asosial Science Perspectives Russel Sage Foundation, New
York.

Friedman,L. M. & Harry N. Scheiber, 1996, Legal Culture and TheLegal Profession, Westview
Press.

Fromm, E., 2001, Marx’s Concept of Man (Konsep Manusia Menurut KarlMarx), Pustaka Pelajar,
Yogyakarta.

Fuady, M., 2004, Bisnis Kotor Anatami Kejahatan Kerah Putih, Citra Aditya, Bandung.
227
Fletcher George P, 2006, Basic Concept of Legal Thought, Oxford University Press.

Gandraprawira,D.,1992, Perkembangan Hukum Perkreditan Nasional dan Internasional, Penerbit

BPHN, Jakarta.

Gautama, S., 1986, Arbitrase Dagang International, Alumni, Bandung.

Gazali,D. S. dan Rachmadi Usman, 2010, Hukum Perbankan, Sinar Grafika, Jakarta.

Gie, K. K., Problem Kredit Macet: Ekonomi Makro dan Perbankan

Habermas,J., 2006, Teori Tindakan Komunikatif I: Rasio dan Rasionalisasi masyarakat,

diterjemahkan oleh Nurhadi, Kreasi Wacana, Yogyakarta.

Hadiwigeno, S. dan Farid Wijaya M.,1984, Ekonomi Moneter dan Perbankan, BPFE UGM,
Yogyakarta.

Handoko, P, 2006, Menakar Jaminan Atas Tanah sebagai pengaman Kredit Bank, Center for
Society Studies, Jember.

Harsono,B., 1995, Hubungan Hukum Adat dan Hukum Tanah Nasional, BPHN, Jakarta.

Hart,H.L.A.,2009, Konsep Hukum, diterjemahkan oleh M Khozim, Nusa Media, Bandung.

Hartono, S., 1994, Penelitian Hukum di Indonesia pada Akhir Abad Ke-20, Alumni, Bandung.

Harun,B., 2010, Penyelesaian Sengketa Kredit Bermasalah, Pustaka Yusditia, Yogyakarta.

Haryani, I., 2010, Restruturisasi dan Penghapusan Kredit Macet, Kompas Gramedia, Jakarta.

---------. Hukum piutang dan lelang negara di Indonesia. Kompas Gramedia ,Jakarta.

Hidayat L.M, 2007, Reformasi Administrasi , Kajian Pemerintah Tiga Presiden, Gramedia Pustaka
Utama , Jakarta.

Hasan, D., 1992, Lembaga Jaminan Kebendaan Bagi Tanah dan Benda lain yang melekat pada
Tanah Dalam Konsepsi Asas Pemisahan Horisontal, Citra Aditya Bakti, Bandung.

Hamzah, Fahri, 2012, Negara BUMN dan kesejahteraan rakyat, Yayasan Faham Indonesia, jakarta.

Honohan, P.,and Daniella Klingebiel, 2000, Controlling Fiskal Cost of Banking Crisis, Policy
Research, paper No. 2441, 2000, The World Bank.

Huda, N.,2009, Hubungan Pengawasan Produk Hukum Daerah antara Pemerintah dan Pemerintah
Daerah dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia, Ringkasan Disertasi, Program Doktor
Ilmu Hukum UII, Yogyakarta.

Huntington,S.P., 2003, Tertib Politik pada Masyarakat Yang Sedang Berubah, diterjemahkan oleh
Sahat Simamora dan Suryatin, Penerbit Raja Grafindo, Jakarta.

__________________., 1999, Hak Jaminan Kebendaan dan Kepailitan. Hak Tanggungan dan Asas
Pemisahan Horisontal, BPHN, Jakarta.
228
_____________________., 2000, Analisa dan Evaluasi Hukum tentang Hak Tanggungan Dalam Kegiatan
Usaha Perbankan, Dept. Hukum dan Perundang-Undangan RI, Jakarta.

Hutagalung,A.S., 1996, Undang-Undang Hak Tanggungan Atas Tanah dan jaminan Perbankan,
BPHN, Jakarta.

_______________.,1999, Serba Aneka Masalah Tanah Dalam Kegiatan Ekonomi (Suatu Kumpulan
Keuangan), BPFH-UI, Jakarta.

Ibrahim,J., 2004, Bank sebagai Lembaga Intermediasi dalam Hukum Positif, Penerbit Utomo,
Bandung.

Ibrahim,J., 2004,Cross Default & Cross Colleteral Sebagai Upaya penyelesaian Kredit bermasalah,
Refika Aditama, Bandung.

Ibrahim, J., 2010,Pendekatan Ekonomi terhadap Hukum: Teori dan Implikasi Penerapannya dalam
Penegakan Hukum, Its Press, Yogyakarta.

Info Bank, 1997, Solusi Hukum Dalam Menyelesaikan Kredit Bermasalah, Ikrar Mandiriabadi,
Jakarta.

_______________, 2008, Korupsi dan Pembalikan Beban pembuktian, Senoaji Centre, Jakarta.

Ismail, M.,Bank Indonesia dalam Perdebatan Politik dan Hukum, Navila Ibila Yogyakarta.

J. Soedradjad Djiwandono, 2001, Mengelola Bank Indonesia Dalam Masa Krisis, Pustaka LP3ES,
Jakarta.

Kansil,C.S.T. dan Christie ST Kansil, 2010, Perbandingan Hukum Administrasi Negara, Rene Cipta,
Jakarta.

Kelsen, H., 2008,Pengantar Teori Hukum,diterjemahkan oleh Siwi Purwandari,Nusa Media,

Bandung.

Khairandy, R., 2003,Itikad Baik Kebebasan Berkontrak, Fakultas Hukum Pascasarjana UI, Jakarta.

Kumorotomo, W., 2008, DesentralisasiFiskal ,Politik Dan Perubahan Kebijakan 1974-2004,

Prenada Media Group, Jakarta.

Kusumah, M. W., 1986, Perspektif Teori dan Kebijaksanaan Hukum, Rajawali, Jakarta.

Kusumaningtuti, S.S., 2009, Peranan Hukum dalam Penyelesaian Krisis Perbankan di Indonesia,
Raja Grafindo, Jakarta .

Kusumohamidjojo, B., 2004, Filasafat Hukum, Gramedia Widiasarana Indonesia, Jakarta.

Lebacqz, K., 1986, Teori-Teori Keadilan Analisis Kritis terhadap Pemikiran J.S Mill, John Rawls,
Robert Nozick, Reinhold Neibuhr, Jose Porfirio Miranda diterjemahkan Yudi Santoso,
Penerbit Nusa Media, Bandung.

Lontoh, R., 2001, Penyelesaian Utang Piutang, 2001, Alumni, Bandung.

Mahmud M.D., 2007, Hukum Tak Kunjung Tegak, Citra Aditya Bakti, Bandung.
229
_______________, 2001, Politik Hukum di Indonesia, LP3ES, Jakarta.

_______________, 2002, Hukum Perkreditan Kontemporer, Citra Aditya, Bandung.

Manan, B., 2003, Teori Dan Politik Konstitusi, FH UII Press, Yogyakarta.

_____________, 2006 , Konversi Ketatanegaraan , UII Press, Yogyakarta.

______________, 1995, Konvensi Ketatanegaraan, Bandung Atmico.Bandung.

______________, 1993, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia Alumni Bandung.

_______________, 2004, Hukum Positif Indonesia, Suatu Kajian Teknik , FH UII Press

Mantayborbir SH., M.H., et.al ., 2001,Pengurusan Piutang Negara Macet pada PUPN/BPUPLN,
Pustaka Bangsa Press.

Marbun S.F. dan Mahfud Md., 1987, Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara, Liberty,
Yogyakarta.

Mardiasmo, 2002, Otonomi & Manajemen Keuangan Daerah, Andi, Yogyakarta.

Munir,F.,2004, Bisnis Kotor: Anatomi Kejahatan Kerah Putih, Citra Aditya Bakti, Bandung.

Musgrave, R.A., and Peggy B Musgrave,1998, Keuangan Negara Dalam Praktek Dan Teori,
diterjemahkan olehAlfonsus Sirait, Erlangga, Surabaya.

Naja, H.R.D., 2005,Hukum Kredit dan Bank Garansi, Citra Aditya, Bandung.

Nolan,J.R., and Jacqueline. M., 1990, Black’s Law Dictionary, West Publishing, Boston, USA.

Nonet, P.,and Philip Selznick, 2007, Law and Society in Transition : Toward Responsive Law,
Harper & Row,diterjemahkan oleh Raisul Muttaqien dengan Judul Hukum Responsif ,
Nusamedia, Bandung

Nugroho, R., 2008, Public Policy, Gramedia, Jakarta.

Overtveldt Van Johan, 2009, Bernanker’s Test, diterjemahkan ke dalam bahasa Indonesia, Ben
Bernake, Alan Greenspan dan Drama Bankir Bank Sentral, kompas Gramedia, Jakarta.

Perangin, E., 1987, Praktek Penggunaan Tanah Sebagai Jaminan Kredit, Rajawali Press, Jakarta.

Pohan,A.,2008, Kerangka kebijakan Moneter & Implementasinya di Indonesia, Rajawali Press,

Jakarta.

Popper Karl, 2008, The Logic of Scientific Discovery , diterjemahka ke dalam Bahasa Indonesia
Logika Penemuan Ilmiah , Pustaka pelajar, Yogayakarta

Pramudy, 2007, Hukum Itu Kepentingan, Sanggar Mitra Sabda, Salatiga.

Prasetyantoko,A., 2009, Krisis Finasial Dalam Perangkap Ekonomi Neo Liberal, Kompas, Jakarta.

230
Pusat Pengkajian Hukum & Mahkamah Agung, 2002, Perjanjian-Perjanjian Dalam Rangka
Restrukturisasi, Lokakarya Terbatas.

Rompegading,A.M., 2007, Telaah Kritis Perlindungan Hukum HakTanggungan Dalam Kepailitan

Debitur, Total Media, Yogyakarta.

Ridwan H.R., 2006, Hukum Administrasi. PT Raja Grafindo, Jakarta.

_________., 2009, Tiga Dimensi Hukum Administrasi Dan Peradilan Administrasi, FH UII,
Yogyakarta.

Raharjo, S., 2006, Hukum Dalam Jagat Ketertiban, UKI Press, Jakarta.

______________, 2007, Biarkan Hukum Mengalir, Kompas, Jakarta.

Raharjo, S., 1979, Budaya Hukum dalam Permasalahan Hukum di Indonesia, BPHN, Jakarta.

_________________., 1983, Masalah Penegakan Hukum, Sinar Baru, Bandung.

_________________., 1991, Ilmu Hukum, PT. Citra Aditya Bakti, Bandung.

Rajagukguk Erman, 2011, Butir-Butir Hukum Ekonomi, Lembaga Studi Hukum Ekonomi fakultas
Hukum UI Jakrata.

Rahayu, A.S., 2010, Pengantar Kebijakan Fiskal, Sinar Grafika, Jakarta.

Rawl, J., 2006, Teori Keadilan, Dasar-Dasar Filsafat Politik untuk Mewujudkan Kesejahteraan
Sosial dalam Negara, terjemahan, Pustaka Pelajar, Yogyakarta.

Riggs, F.W., 1985, Administrasi Negara-Negara Berkembang: Teori Masyarakat, diterjemahkan

oleh Yasogama, Rajawali Press, Jakarta.

Ritonga,I.T., 2009, Perencanaan dan Penganggaran Keuangan Daerah Indonesia, Sekolah

Pascasarjana UGM, Yogyakarta.

Robert Cooter and Thomas Ullen, 2004 , Law & Economic , Pearson Education ,Inc

Russel Bertrand, 1946, History of Westrn Philosophy and its Conection with Political and Social
Circumtances From Earliest times To the Present Day, George Alen and UNWM , Ltd ,
London. Diterjemahkan ke bahasa Indonesia, dengan judul Sejarah Filsafat Barat, dan
kaitannya dengan kondisi sosio politik dari jaman kuno hingga sekarang.Pustaka Pelajar,
Yogyakarta 2002

Saidi, M.D., 2008, Hukum Keuangan Negara, Rajagrafindo, Jakarta.

Salman, S.O., dan Anton F Susanto, 2004, Teori Hukum, Mengingat, Mengumpulkan dan Membuka
kembali, Refika Aditama, Bandung.

Sebaian, 2005, Mengenal Sosiologi Hukum, Mediasi Pustaka, Malang.

__________________. Menuju Penegakan Hukum Responsif, “Konsep Philippe Nonet & Schelznick”.

231
_________________., 2008, Perbandingan Civil Law System & Common Law System Spiral Kekerasan &
Penegakan Hukum, Pustaka Timur, Yogyakarta.

Shidarta, 2009, Karakteristik Penalaran Hukum Dalam Konteks KeIndonesian, CV Utomo,

Bandung.

Sianturi,P.T.,2008, Perlindungan Hukum terhadap Pembeli Barang Jaminan Tidak Bergerak

melalui Lelang, Penerbit Mandar Maju, Bandung,

Sitompul Z, 2002, Perlindungan nasabah bank, Suatau Gagasan Tentang Pendirian lembaga
Penjamin Simpanan Di Indonesia, Fakultas Hukum UI , Jakarta

Singh,K., 1998, Memahami Globalisasi Keuangan: Panduan Untuk Memperkuat Rakyat, Yakoma,
Jakarta.

Sjahdeini, S.R., 1993, Kebebasan Berkontrak Dan Perlindungan Yang Seimbang Bagi Para Pihak
Dalam Perjanjian Kredit Bank Di Indonesia, Institut Bankir Indonesia.

Sjahdeini, R., 2002, Hukum Kepailitan, Pustaka Utama Grafiti.

Soekanto, S., 1983, Sosiologi Hukum Dalam Masyarakat, Rajawali, Jakarta.

Soekanto, S., dan Sri Mamudji, 1985, Penelitian Hukum Normatif, Raja Grafindo Persada, Jakarta.

Soekanto, S., 2008, Faktor-faktor yang Mempengaruhi Penegakan Hukum, PT Raja Grafindo
Persada, Jakarta.

Soeparmono, 1997, Masalah Sita Jaminan (C.B) dalam Hukum Acara Perdata, Mandar Maju,
Bandung.

Soeriatmamaja, A.P.,2009, Keuangan Publik Dalam Perspektif Hukum: Teori, Kritik, dan Praktik,
Raja Grafindo Persada, Jakarta.

_________________., 1986, Mekanisme Pertanggung-jawaban Keuangan Negara Suatu Tinjauan

Yuridis, Gramedia, Jakarta.

Soesatyo,B., 2010, Skandal Gila Bank Century: Mengungkap Yang Tak Terungkap Skandal
Keuangan Terbesar Pasca- Reformasi, Ufuk Press, Jakarta.

Stroink, FAM en J.G Steenbeek, 1985, Inleiding in het Staats–en Administratif Recht, Alphen aan
den Rijn Samsom HD Tjeenk Willink

Subekti,R., 1996, Jaminan-Jaminan Untuk Pemberian Kredit Menurut Hukum Indonesia, ditulis
kembali oleh Johanes Gunawan, Citra Aditya Bakti, Bandung.

Sugono,B., 1994, Hukum Dan Kebijakan Publik, Sinar Grafika, Jakarta.

_________________., 2009, Sejarah Hukum, Ghalia Indonesia, Bogor.

Suharnoko, dan Hartati Endah, 2006, Doktrin Sunrogasi, Novasi, dan Cessie, “Dalam Kitab
Undang-Undang Hukum Perdata, Nieuw Nederlands Burgerlijk Wetboek, Code Civil
Perancis, dan Common Law”, Kencana, Jakarta.

232
Sunggono, B., 1995, Pengantar Hukum Perbankan, Mandar Maju. Bandung.

Supramono, G.,1996, Perbankan dan Masalah Kredit Suatu Tinjauan, Penerbit Jambatan, Jakarta.

Supramono, G., 1996, Perbankan dan Masalah Kredit: Suatu Tinjauan Yuridis, Djambatan, Jakarta.

Sutantio, R., 1996, Prosedur Eksekusi Hak Tanggungan, Citra Aditya Bakti, BPHN. Jakarta.

________________., 1999, Perlindungan Hukum Eksekusi Jaminan Kredit. Dept. Kehakiman, BPHN.
Jakarta.

Sutedi, A., 2010, Hukum Keuangan Negara, Jakarta, Sinar Grafika.

_______________., 2011, Refleksi dan Gagasan Kebijakan Fiskal, Gramedia, Jakarta.

Sutejo, S., 1997, Menangani Kredit Bermasalah: Konsep teknik dan kasus, Pustaka Binaman
Pressindo, Jakarta.

Sutojo Siswanto, 1997, menangani Kredit Bermasalah, Konsep, Teknik dan Kasus, Pustaka
Binaman Pressindo, Jakarta.

_________________., 1983, Penegakan Hukum, Bina Cipta, BPHN, Jakarta.

Sutrisno P.H., 1982, Dasar-Dasar Ilmu Keuangan Negara, Bagian Penerbitan Fakultas Ekonomi
UGM, Yogyakarta.

Tauda A Gunawan, 2012, Komisi Negara Independen, eksistensi Independen Agencies sebagai
Cabang Kekuasaan Baru dalam Sistem Ketatanegaraan, Genta Press Yogyakarta.

Tesalonika,I.M., 2001, Indonesian Security Interest : Analysis over Undang-Undang Hak

Tanggungan dan Undang-Undang Fidusia, PHB-Universitas Pelita Harapan, Tangerang.

Universitas Indonesia, Pengantar Penelitian Hukum, 1986, UI Press, Jakarta.

Tjandra R , 2009 , Hukum Keuangan Negara, Gramedia , Jakarta.

Usman,R., 1999, Pasal-Pasal Tentang Hak Tanggungan Atas Tanah, Djambatan, Jakarta.

Utrecht, E. 1957, 1988, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, Pustaka Mas, Surabaya.

Widjaja,G., 2002, Pengelolaan Harta Kekayaan Negara Suatu Tinjauan Yuridis, Rajagrafindo,
Jakarta.

Widoatmodjo, S., 2010, Mencari Kebenaran Objektif Dampak Sistem Bank Century: Kajian Teoritis
dan Empire, Gramedia, Jakarta.

Wignjosoebroto, S., 2007, Hukum Dalam Masyarakat: Perkembangan dan Masalah, Sebuah
Pengantar ke Arah Sosiologi Hukum, FISIP Unair, Surabaya.

Wijaya, K., 2010, Analisis Kebijakan Perbankan Nasional, Kompas Gramedia, Jakarta.

Yustika,A.E., 2009, Ekonomi Politik : Kajian Teoritis dan Analisis Empiris, Pustaka Pelajar,
Yogyakarta.

233
Zwijndregt, J.V., 1952, Economic Act, JB Welters, Groningen.

B. Makalah/Jurnal /Paper

Asshidiqie, J., 2006, Pembangunan Hukum dan Penegakan Hukum di Indonesia (Menyoal Moral
Penegak Hukum) Lustrum XI Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, 16 Februari
2006.

_________________, “Pembangunan Hukum dan Penegakan Hukum Indonesia”, disampaikan pada

acara Seminar “Menyoal Moral Penegak Hukum“ dalam rangka Lustrum XI Fakultas
Hukum Universitas Gajah Mada, Yogyakarta, 16 Februari 2006

Atamimi, A.H., 1992, Perbedaan antara peraturan perundang-Undangan dan Peraturan Kebijakan,
Jakarta, Perguruan Tinggi Ilmu Kepolisian, Pidato Dies Natalis PTIK ke 46.

Batunanggar,S., 2002,Indonesia ‘s Banking Crisis Resolution : Lesson and The Way Forward,
Occasional Internal Paper.

Claessens, S.,Daniela Klingebiel, and Luc Leaven, 2004, Resolving Systemic Financial Srises,
Policies and Institutions, Policy Working Papers, World Bank, Washington DC. No 3377

Darus, M., 2003, Pokok-Pokok Pikiran Penyelesaian Sengketa Bisnis, kertas kerja Bali, 16 Juli 2003

Djohansyah, J., 2003, Kreditur Separatis dan preferens serta Tentang Penjamin utang, dalam
Inservice training, Mahkamah Agung RI.

Enoch,C.,Barbara Baldwin, Oliver Frecaut, and Arto Kovanen, 2001, Indonesia Anatomy of A
Banking Crisiss Two years of Living of Dangeriously 1997-1999, IMF Working Paper,
Washington DC.

Hadianto, M., 2004,Eksistensi BUMN di Tengah Sistem Ekonomi Pasar,Tulisan Makalah yang
dimuat dalam buku Kebijakan Fiskal, Penerbit Gramedia, Jakarta.

Haryanto, A., 2004,Aspek Hukum Dalam Penetapan Kebijakan Keuangan Negara, Tulisan makalah
yang dimuat dalam Kumpulan Karangan Kebijakan Fiskal, Pemikiran, Konsep dan
Implementasi.

Honohan, Patrick and Daniela Klingebiel, 2000, Controling Fiscal Costs of Banking Crisis, Policy
Research Paper, The World Bank , Washington DC : No 2441.

Indroharto. 1995, Pengurusan Kredit Macet Melalui Badan Urusan Piutang Negara. Dalam Kapita
Selekta Hukum (Mengenang Prof. H. Oemar Seno Adji. SH), Ghalia Indonesia, Jakarta.

Juwana,H., 2006, Arah Kebijakan pembangunan Hukum di bidang Pereekonomian dan Investasi,
Seminar Badan pembinaan Hukum Nasional, Departemen Hukum dan HAM RI, Jakarta.
29-31 Mei 2006.

Mahfud, M.D., 2008, Bahan Kuliah, Program Doktor Ilmu Hukum UII, Yogyakarta.

Manan, B., 1994, Peraturan Kebijakan, Makalah Penataan Dosen Fakultas Hukum Seluruh
Sumatera, Fakultas Hukum Universitas Andalas, Padang 5 April 1994.

Mauro,P.,1995, Corruption and Growth, The Quertely Journal of Economic.

234
Media Notariat, Ikatan Notaris Indonesia Tahun 1994 – Tahun 2010

Muhammad, A., 2004, Pengawasan Pengelolaan Keuangan Negara, Tulisan Makalah dalam
Kumpulan Karangan Kebijakan Fiskal.

Minoru, S., 1982, Integrated Approach to Criminal and Justice (UNAFEI), Jurnal Hukum Ius Quia
Lustrum, FH UII.

Pangestu,M.E., 2003, The Indonesia Banking Criss and Restructuring : Lessonand Implication s for
Other Developing Countries, G-24 Discussion Paper Series No 23 ,United Nations
Coference on Trade and Development.

Raharjo, S., 2007, Konsep dan Karakteristik Hukum Progresif, disampaikan dalam Seminar
Nasional yang diselenggarakan oleh Fakultas Hukum Universitas Diponegoro bekerja
sama dengan Program Doktor Ilmu Hukum UNDIP dan Fakultas Hukum Universitas
Trisakti, Jakarta. (tanggal 15 Desember 2007 di Semarang)

Ross, L., 1999, Law Finance and Economic Growth, Journal of Financial Intermediation.

_______________, 2008, Sari Kuliah Kebijakan Pembangunan Hukum pada Prog. Doktor Ilmu Hukum
PPs. FH. UII, Jogjakarta: PPs Uii.

Sjahdeni, R.S.,2001, Beberapa Pokok Pikiran Mengenai Reformasi Hukum Perbankan Indonesia.

____________________, 1999, Masalah Jaminan Dalam Pemberian Kredit, Makalah disajikan dalam
Pertemuan Ilmiah “Penyajian Hasil Penelitian Tentang Aspek-Aspek Hukum Masalah
Jaminan Kredit” diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional, Jakarta,
tanggal 28-30 September 1999.

Soeriatmaja, A.P., 1993, Laporan Penelitian Aspek-Aspek Hukum dalam Penyelesaian Piutang
Negara, Departemen Kehakiman, Badan Pembinaan Hukum Nasional, Jakarta.199

Wignjosoebroto, S., 2007, Sari Kuliah Teori Hukum Program Doktor Ilmu Hukum, PPs FH. UII.

______________________, 2007, Hukum Progresif: Apa yang Harus Dipikirkan dan Dilakukan Untuk
Melaksanakannya (sebuah makalah, sebaran pemikirannya disampaikan dalam Seminar
Nasional tentang “Hukum Progresif” yang diselenggarakan oleh Fakultas Hukum UNDIP
bekerjasama dengan Program Doktor Ilmu Hukum UNDIP Semarang dan Fakultas
HUkum Universitas Trisakti Jakarta. Semarang 15 Desember 2007.

_____________., 1978, Hukum Jaminan, Seminar, Bina Cipta, Yogyakarta.

Tiong,P.H., 2002, Pola Penyelesaian Kewajiban Pemegang Saham Bank Melalui Settlemen and
Acquisition Agrement, Makalah yang tidak diterbitkan sekolah Staf dan Pimpinan Bank
Indonesia/SEPIBI, Angkatan XXV.

Varia Peradilan, 1998-2000, Ikatan Hakim Indonesia.

Warassih, E., 2001, Pemberdayaan Masyarakat Dalam Mewujudkan Tujuan Hukum Proses
Penegakan Hukum dan Persoalan Keadilan, UNDIP, Semarang.

235
Peraturan Perundang-Undangan

Undang-Undang Nomor 10 Tahun 1998 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 7

Tahun 1992 tentang Perbankan.

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Undang-Undang Nomor 49 Prp. Tahun 1960 tentang Panitia Urusan Piutang Negara.(PUPN).

Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1996 tentang Hak Tanggungan Atas Tanah Beserta Benda-
Benda yang Berkaitan dengan Tanah.

Undang-Undang No. 10 Tahun 1998 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 7 Tahun
1992 tentang Perbankan.

Undang-Undang No. 31 Tahun 1999 Tentang Tindak Pidana Korupsi

Undang-Undang Nomor 30 Tahun 1999 tentang Arbitrase dan Alternatif Penyelesaian Sengketa.

Undang-Undang Nomor 42 Tahun 1999 tentang Jaminan Fiducia. Undang-Undang

Nomor 24 tahun 2002 Tentang Surat Utang Negara (SUN) Undang-Undang Nomor

19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Undang-Undang Nomor

17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.

Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas Nomor 23 Tahun 1999 tentang
Bank Indonesia.

Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman.

Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2004 tentang Mahkamah Agung.

Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.

Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan peraturan Perundang-undangan.

Undang-Undang Nomor 24 tahun 2004 tentang lembaga penjamin Simpanan. Undang-

Undang Nomor 20 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas. Undang-Undang Nomor 19

Tahun 2008 Tentang Surat Berharga Syariah Negara (SBSN)

Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2008 tentang Jaring

Pengaman Sistem Keuangan

Keppres (Keputusan Presiden) Nomor 61 Tahun 1988 tentang Lembaga Pembiayaan.

Keppres (Keputusan Presiden) Nomor 21 Tahun 1991 tentang Badan Urusan Piutang dan Lelang
Negara.

236
Keppres (Keputusan Presiden) Nomor 26 Tahun 1998 tentang Program Penjaminan Pemerintah.

Keppres (Keputusan Presiden) Nomor 99 Tahun 1998 tentang Pengadilan Niaga.

Keppres (Keputusan Presiden) Nomor 27 Tahun 1998 tentang Badan Penyehatan Perbankan
Nasional.

Keppres (Keputusan Presiden) Nomor 84 Tahun 2001 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi,
Susunan, Organisasi dan Tata Kerja Instansi Vertikal di Lingkungan Departemen
Keuangan.

Keppres (Keputusan Presiden) Nomor 56 Tahun 2002 tentang Restrukturisasi Kredit Usaha Kecil
dan Menngah.

Inpres (Instruksi Presiden) Nomor 8 Tahun 2002 tentang Pemberian Jaminan Kepastian Hukum
Kepada Debitur yang Telah Menyelesaikan Kewajibannya atau Tindakan Hukum Kepada
Debitur yang Tidak Menyelesaikan Kewajiban Pemegang Saham.

Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 12 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penghapusan Piutang
Negara/Daerah .

Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 23 Tahun 2006 tentang Perubahan Atas Peraturan
Pemerintah Nomor 14 Tahun 2005.

KMK (Keputusan Menteri Keuangan) Nomor 61/KMK.08/2002 tentang Panitia Urusan Piutang
Negara (PUPN).

KMK (Keputusan Menteri Keuangan) Nomor 300/KMK.01/2002 tentang Pengurusan Piutang

Negara.

KMK (Keputusan Menteri Keuangan) Nomor 305/KMK.01/2002 tentang Pejabat Lelang.

KMK (Keputusan Menteri Keuangan) Nomor 306/KMK.01/2002 tentang Balai Lelang.

PMK (Peraturan Menteri Keuangan) Nomor 31/PMK.07/2005 tentang Tata Cara Pengajuan Usul,
Penelitian, dan Penetapan Penghapusan Piutang Perusahaan Negara/Daerah dan Piutang
Negara /Daerah.

PMK (Peraturan Menteri Keuangan) Nomor 112/PMK.07/2005 tentang Perubahan Atas PMK
(Peraturan Menteri Keuangan) Nomor 31/PMK.07/2005 tentang Tata Cara Pengajuan
Usul, Penelitian, dan Penetapan Penghapusan Piutang Perusahaan Negara/Daerah dan
Piutang Negara/Daerah.

PMK (Peraturan Menteri Keuangan) Nomor 84/PMK.012/2007 tentang Pengurusan Piutang

Perusahaan Negara/Daerah.

PBI (Peraturan Bank Indonesia) Nomor 6/10/PBI/2004 tentang Sistem Penilaian Kesehatan
Bank Umum.

PBI (Peraturan Bank Indonesia) Nomor 7/12/PBI/2005 tentang Penilaian Kualitas Aktiva Bank
Umum.

237
PBI (Peraturan Bank Indonesia) Nomor 8/15/PBI/2006 tentang Mediasi Perbankan.

PBI (Peraturan Bank Indonesia) Nomor 9/16/PBI/2007 tentang Perubahan Kedua Atas PBI
Nomor 7/2/PBI2005 tentang Penilaian Kualitas Aktiva Bank Umum.

PBI (Peraturan Bank Indonesia) Nomor 11/1/PBI/2009 tentang Bank Umum.

SE-BI (Surat Edaran Bank Indonesia) Nomor 6/23/DPNP tanggal 31 Mei 2004 tentang Sistem
Penilaian Tingkat kesehatan Bank Umum.

Fatwa Mahkamah Agung Nomor WKMA/Yud/20/VIII/2006 tanggal 16 Agustus 2006

Peraturan Perundang-undangan di bidang pengurusan Piutang Negara:

Undang-Undang Nomor 49 Prp. Tahun 1960 tentang Panitia Urusan Piutang Negara;
Peraturan Pemerintah RI Nomor 14 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penghapusan Piutang
Negara/Daerah;
Peraturan Pemerintah RI Nomor 33 Tahun 2006 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah
Nomor 14 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penghapusan Piutang;
Fotokopi Peraturan Presiden RI Nomor 89 Tahun 2006 tentang Panitia Urusan Piutang
Negara;
Fotokopi Keputusan Presiden Nomor 11 Tahun 1976 tentang Panitia Urusan Piutang Negara
dan Badan Urusan Piutang Negara;
Fotokopi Peraturan Menteri Keuangan RI Nomor 87/PMK.07/2006 tentang Pengurusan
Piutang Perusahaan Negara/Daerah;
Fotokopi Keputusan Menteri Keuangan RI Nomor 294/KMK.09/1993 tentang Panitia Urusan
Piutang Negara;
Fotokopi Keputusan Menteri Keuangan RI Nomor 381/KMK.09/1998 tentang Panitia Urusan
Piutang Negara;
Fotokopi Keputusan Menteri Keuangan RI Nomor 61/KMK.08/2002 tentang Panitia Urusan
Piutang Negara;
Fotokopi Keputusan Menteri Keuangan RI Nomor 533/KMK.08/2002 tentang perubahan
Atas Keputusan Menteri Keuangan Nomor 61/KMK.08/2002 tentang Panitia Urusan
Piutang Negara.
Kasus-Kasus

238
Lampiran
Kasus-Kasus

1. Kasus Bank Bali

Kasus Posisi:
Pande N. Lubis, berdasar SK. Menteri Keuangan RI No. 499/KMK.01/UP.II/ 1998 tanggal 7
Desember 1998 diangkat sebagai Pimpinan/Wakil Ketua BPPN (Badan Penyehatan Perbankan
Nasional) Jakarta.
Pada tahun 1999 bulan Juni, Pande N.Lubis selaku Wakil Ketua BPPN, telah menerima
Surat Permohonan Klaim PT. Bank Bali Tbk. No. 012/CL/02/99 tanggal 12 Februari 1999 untuk
pencairan tagihan Bank Bali terhadap Bank Dagang Nasional Indonesia (BDNI) berupa : 8
transaksi swap dan 2 (dua) “Transaksi Money Market” (eks. Transaksi SWAP) sebesar Rp.
436.717.230.423,00 dan US Dollar 45.000.000,-
Klaim PT. Bank Bali ini telah ditolak oleh “Bank Indonesia”, karena tidak termasuk dalam
program penjaminan Pemerintah sebagaimana yang ditentukan dalam KEPPRES. Keputusan
Presiden : No. 26/tahun 1998 serta SKB Menteri Keuangan dan Bank Indonesia: No.
30/270/Kep/Dir – tanggal 6 Maret 1998
1/BPPN/1998
No. 32/46/Kep/Dir – tanggal 14 Mei 1999
181/BPPN/0599
Karena klaim/tagihan Bank Bali ini, telah ditolak oleh Bank Indonesia, maka di Hotel
Mulia Jakarta diadakan pertemuan dihadiri oleh pejabat BPPN – Bank Indonesia – Bank Bali
serta orang-orang penting lainnya (Pengusaha). Atas arahan Wakil Ketua BPPN maka Direksi
Bank Bali Rudy Ramli dan Firman Soetjahya menyampaikan Surat No. 012/CL/02/099 –
Februari 1999 perihal transaksi Bank Bali dengan Bank Beku Operasi (BBO) yang ditujukan
kepada BPPN Up. Pande N. Lubis yang menguraikan tentang transaksi Bank Bali dengan Bank
BDNI dan mohon BPPN membantu menyelesaikan klaim Bank Bali secara keseluruhannya.
Karena klaim/tagihan Bank Bali selalu ditolak oleh Bank Indonesia dan “BPPN” maka
Rudy Ramli Direktur Bank Bali dan Joko S. Tjandra, Direktur PT. Era Giat Pratama diadakan suatu
perjanjian pengalihan agihan (Cessie Tagihan) No. 002/P-EGP/I/1999 sebesar Rp.
798.091.770.00,00 terhadap “BDNI” dan BUN kepada PT. Era Giat Prima.
Walaupun Pande N. Lubis sebelumnya sudah mengetahui bahwa tagihan/klaim “Bank
Bali” telah ditolak Bank Indonesia, karena tidak memenuhi persyaratan-persyaratan yang
ditentukan SKBNo. 30/270/KEP/DIR jo. No. 1/BPPN/1998 tanggal 6 Maret 1998, namun ia tetap
berusaha memproses tagihan Bank Bali tersebut dengan cara meminta kepada “Bank Indonesia”
untuk melakukan verifikasi. Selanjutnya ia akan mengaturnya untuk membayar klaim tersebut.
Verifikasi yang dilakukan oleh (UpmB2 B.I), Erman Munzir memberitahukan kepada
“Ketua BPPN” dengan surat No. 31/1658/Adp tanggal 22 Maret 1999 – yang isinya menyatakan;
terhadap yang diperlukan tidak diketemukan, sehingga transaksi antara BDNI dengan Bank Bali
tidak dapat diketahui kewajarannya, sehingga transaksi tersebut tidak termasuk transaksi yang
dijamin Pemerintah yang diatur di dalam KEPPRES No. 26/Tahun 1998 jo. KEP.MEN.KEU.RI No.
26/KMK.017/1998 dan SKB No. 30/270/KEP/DIR tanggal 6 Maret 1998 jo. O. 32/46/KEP/DIR
tanggal 18/BPPN/0599.
Pande N. Lubis, sebagai “Wakil Ketua BPPN” membuat Surat bersama Farid Harianto No.
PB-385/BPPN/0699 tanggal 1 Juni 1999 tentang pendebetan R/K.502.000.002 yang isinya
meminta kepada “Keala Urusan Akunting dan Sistem Pembayaran Bank Indonesia” untuk
membayar kepada Bank Bali, rekening No. 523.013.000 atas beban R/K 502.000.002 Bendahara
Umum Negara untuk obligasi dalam rangka penjaminan = Rp. 904.642.428.369,-. Surat tersebut
dibawanya dan diserahkannya sendiri kepada “Kepala Urusan Akunting dan Sistem Pembayaran
Bank Indonesia” dan pencairan pendebetannya diproses secara cepat pada hari itu juga.
239
 Bank Bali telah menerima pembayaran = Rp. 904.642.428.369,- yang dilaksanakan oleh
Kepala Urusan Akunting dan Sistem Pembayaran Bank Indonesia atas permintaan “Wakil Ketua
BPPN” yang tertuang dalam Surat No. 385/BPPN/0699 tanggal 1 Juni 1999.
Pada 3 Juni 1999 uang tersebut diserahkan kepada “PT. ERA GIAT PRIMA (PT.EGP)”
melalui transaksi ke rekening “PT. EGP” Rp. 141.826.116.369,- di Bank Bali, sehingga yang
diterima oleh “PT.EGP” = Rp. 546.468.544.738,-
Setelah Joko Soegiarto Tjandra Direktur “PT.EGP” menerima uang Rp. 546.468.544.738,-dari Bank Bali,
yang berasal dari pembayaran claim oleh BPPN, maka Joko S. Tjandra minta Bank Bali Sudirman Jakarta agar
mentransfer dana tersebut ke rekeningnya “PT. EGP” No.
246.0000.42755.001 sebesar Rp. 120.000.000.000,- dan kedalam rekeningnya Joko S.Tjandra
No. 246.0000.44664.01 sebesar Rp. 426.466.119.369,- pada BNI Rasuna Said Jakarta. Dari
rekening tersebut dipindahbukukan kepada orang-orang lain atau ke Bank lain : PT. Ungaran
Garmen – Marimutu Manimaren – MS. Rolie Siregar – Setya Novanto – Anna Buntaran –
Enggartiasto Lukito – Arung Gauk Jare – Bong No Lie – dan lain-lainnya.
Semua perbuatan “Wakil Ketua BPPN” Pande N. Lubis tentang pencairan claim Bank Bali
tersebut di atas, oleh Jaksa Penuntut dilakukan penyidikan dan setelah ditemukan “unsur yang
melawan hukum” dari perbuatan pencairan klaim tersebut, maka Pande Lubis diajukan
sebagai terdakwa ke persidangan Pengadilan Negeri Jakarta Selatan, dimana oleh Jaksa
Penuntut Umum ia didakwa melakukan “Tindak Pidana Korupsi”.
Putusan Pengadilan Negeri No. 566/PID-B/2000/PN.JAKSEL, tanggal 24 Nopember 2000 :
Dalam persidangan di Pengadilan Negeri Jakarta, Pande N. Lubis, Wakil Ketua BPPN
(mantan) oleh Jaksa Penuntut Umum, ia didakwa melakukan “Tindak Pidana Korupsi” yaitu :
Dakwaan Primair :
Ex pasal 1 ayat (1) sub “a” jo pasal 28 jo 34 “c” Undang-Undang No. 3/tahun 1971 jo
pasal 55 ayat (1) ke 1 jo pasal 64 ayat (1) jo pasal 1 ayat (2) KUHPidana jo Undang-Undang No.
31/tahun 1999.
Dakwaan Subsidair :
Ex pasal 1 ayat (1) sub “b” jo pasal 28 jo pasal 34 “c” Undang-Undang No.3/tahun 1971 jo
pasal 55 ayat (1) ke 1 jo pasal 64 ayat (1) jo pasal 1 ayat (2) dari KUHPidana jo Undang-Undang
No. 31/tahun 1999.
Dakwaan lebih Subsidair :
Ex pasal 1 ayat (2) jo pasal 1 ayat (1) sub “a” jo pasal 28 jo 34 ‘c” Undang-Undang No.
3/tahun 1971 jo pasal 55 ayat (1) ke 1 jo 64 ayat (1) jo pasal 1 ayat (2) KUHPidana jo Undang-
Undang No. 31/tahun 1999.
Setelah persidangan Pengadilan Negeri Jakarta Selatan, dinyatakan selesai, maka Jaksa
Penuntut Umum mengajukan “requisitoir” yang pada pokoknya sebagai berikut :
 Menyatakan terdakwa Pande N. Lubis, “mantan
Wakil Ketua BPPN”, terbukti dengan sah dan meyakinkan bersalah melakukan “Tindak Pidana
Korupsi yang dilakukan secara bersama-sama dan berlanjut”, diatur dalam pasal 1 ayat (1)
sub “a” jo pasal 28 jo pasal 34 “c” Undang-Undang No. 3/tahun 1971 jo pasal 55 ayat (1) ke 1 jo
pasal 64 ayat (1) jo pasal 1 ayat (2) KUHPidana jo Undang-Undang No. 31/tahun 1999 dalam
“Dakwaan Primair”.
 Menjatuhkan pidana penjara terhadap terdakwa
Pande N. Lubis selama 4 (empat) tahun, dikurangi selama terdakwa ditahan.
 Pidana denda Rp. 30 juta, Subsidair 6 (enam)
bulan kurungan.
 Menyatakan barang bukti berupa :
1. Uang tunai Rp. 546.466.116.369,- dirampas
untuk negara cq. Departemen Keuangan RI.
2. Uang tunai Rp. 28.756.560,- dikembalikan
kepada PT. ERA GIAT PRIMA (PT.EGP).

240
3. Barang-barang bukti berupa Surat-surat tetap
terlampir dalam berkas penjara.
 Menetapkan terdakwa dibebani membayar
biaya perkara Rp. 5.000,-
Majelis Pengadilan Negeri setelah memeriksa perkara ini member putusan (setebal 300
halaman) yang pertimbangan hukumnya intisarinya sebagai berikut :
Mengenai “Dakwaan Primair”, ex pasal 1 ayat (1) sub “a” Undang-Undang No. 3/1971, adalah
suatu delicta Communia, tanpa mengharuskan adanya kwalitas tertentu dari pelakunya,
karenanya siapapun orangnya dapat dipertanggung jawabkan secara hukum berdasarkan pasal
1 (1) sub “a” Undang-Undang No. 3/tahun 1971.
Pasal 1 ayat (1) sub “a” Undang-Undang No. 3/1971 “unsur melawan hukum” dapat diartikan
secara formil dan secara materiil.
Jaksa Penuntut Umum berpendapat bahwa perbuatan terdakwa yang dinilai sebagai
tindakan melawan hukum adalah :
1. Masalah pendaftaran/pengajuan tagihan/klaim.
2. Kewajiban BDNI tidak termasuk yang dijamin.
3. Tidak dilakukan verivikasi transaksi.
4. Membayar bunga yang tidak diminta Penagih
Bank Bali.
5. Mengajukan perminaan pembayaran sebelum
adanya persetujuan Menteri Keuangan RI.
Tidak benar claim Bank Bali terhadap BDNI tidak didaftarkan dan terlambat diajukan.
Dan tidak benar pula pendaftaran klaim harus dilakukan oleh Bank Debitur bukan oleh Bank
Kreditur, sebab KEPMEN.KEU yang lebih tinggi tingkatannya telah menentukan pendaftaran
boleh oleh Bank Kreditur. Karenanya, tindakan terdakwa yang memproses klaim Bank bali
tersebut, menurut Majelis Hakim bukan suatu perbuatan melawan hukum.
Meskipun keadaan giro BDNI Bank Indonesia mengalami “overdraft/saldo debet”, namun
karena semua transaksi yang dilakukan oleh BDNI dengan Bank bali tersebut adalah dengan
sepengetahuan dan atas persetujuan “petugas pengawas” Bank Indonesia, dan tidak ternyata
adanya akibat buruk bagi BDNI dan Bank Bali atas transaksi tersebut, maka tindakan terdakwa
untuk memproses tagihan/klaim Bank Bali adalah bukan merupakan “perbuatan melawan
hukum”.
Bahwa transaksi antara Bank bali dengan BDNI terdiri dari “8 transaksi SWAP dan 2
transaksi Money Market”, adalah transaksi bilateral yang data-datanya sama pada kedua pihak.
Hal ini tidak ada kaitannya dengan pemeriksaan tentang kebenaran dan kewajaran adanya
transaksi tersebut. Dalam KEP.MEN.KEU dan SKB, secara limitative imperative tidak terlihat
bentuk khusus pemeriksaan data-data yang ditentukan dalam program penjaminan Pemerintah
sebagaimana keterangan para saksi dari Bank Indonesia, bahwa istilah “verifikasi on site” dan
“verifikasi off site”, adalah istilah intern Bank Indonesia, dan bukan satu keharusan untuk
diperlakukan terhadap pemeriksaan data-data dalam rangka penjaminan Pemerintah tersebut.
Dari alasan di atas, menurut Majelis Hakim tidak ternyata, adanya ketidakbenaran
ketidakwajaran dari transaksi-transaksi antara Bank Bali dengan BDNI. Bukan kamuflase atau
rekayasa, maka tindakan terdakwa yang memproses pencairan claim Bank Bali, bukan
melawan hukum.
Baik dalam KEP.MEN.KEU maupun SKB, tidak secara limitatif melarang pembayaran
bunga, sehingga tindakan terdakwa memperhitungkan pembayaran bunga atas
tagihan/claim Bank Bali terhadap BDNI bukan merupakan perbuatan melawan hukum.
Bahwa pengajuan permintaan (claim) pembayaran “sebelum” adanya persetujuan Menteri
Keuangan, oleh Jaksa dinilai sebagai perbuatan melawan hukum. Hal ini tidak beralasan.
Surat Menteri Keuangan No. SR-176/MK.01/1999 tanggal 31 Mei 1999 dikemukakan
sebagai tindak lanjut penerbitan “Surat Utang Pemerintah” sebagai jaminan terhadap kewajiban
Bank-bank Umum dan BPR yang telah dibekukan, maka diminta kepada Gubernur Bank
241
Indonesia untuk membuka Rekening No. 502.000.002, atas nama Bendaharawan Umum
Negara untuk obligasi dalam rangka penjamian sebagai realisasi kewajiban Bank dan
memberikan otorisasi pendebetan Rekening tersebut kepada BPPN dan menurut saksi Farid
Harijanto di persidangan, pada tanggal 1 Juni 1999 tersebut, (ketika saksi sebagai PLT. Ketua
BPPN karena Ketua Glenn Yusuf cuti), pihak Menteri Keuangan beberapa kali telepon
menginstruksikan agar pencairan “tagihan” antar “Bank” termasuk “tagihan Bank Bali” dapat
segera dilakukan untuk memenuhi target batas waktu penandatanganan Letter of Intent (LOI)
dengan “IMF”.
Dari fakta di atas, disimpulkan : bahwa Otorisasi yang diberikan oleh Menteri Keuangan
kepada BPPN tersebut adalah berlaku untuk semua tagihan yang telah diproses oleh BPPN
termasuk klaim/tagihan Bank Bali terhadap BDNI.
Dengan telah diberikannya otorisasi kepada BPPN untuk melakukan pen-debet-an atas
Rekening No. 502.000.002, tanpa adanya pengecualian atas tagihan Bank Bali, maka Majelis
Hakim berpendapat bahwa adalah tidak benar proses pencairan tagihan/klaim Bank Bali
tersebut dilakukan “sebelum” atau “tanpa adanya” persetujuan Menteri Keuangan RI.
Karena itu, Majelis berpendapat bahwa perbuatan terdakwa memproses pencairan
tagihan Bank bali, bukanlah tindakan yang melawan hukum.
Dengan alasan yuridis tersebut di atas, majelis Hakim berpendapat bahwa “unsur
melawan hukum” dalam pasal 1 ayat (1) sub “a” Undang-Undang No. 3/tahun 1971-tidak
terbukti.
Karena salah satu unsur esensial dalam delik tersebut, tidak terpenuhi maka Majelis
tidak mempertimbangkan unsur-unsur delik lainnya dalam pasal 1 ayat (1) sub “a” Undang-
Undang No. 3/tahun 1971.
Dengan demikian “kesalahan terdakwa” dalam “Dakwaan Primair” dinilai tidak
terbukti secara sah dan meyakinkan, karenanya terdakwa Pande N. Lubis harus dibebaskan
dari Dakwaan Primair tersebut.
Mengenai “Dakwaan Subsidair” Majelis Hakim berpendirian bahwa Dakwaan Subsidair
ini adalah sama dengan Dakwaan Primair, dengan penekanan pada: penyalahgunaan
kewenangan, kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan dengan
tujuan untuk menguntungkan diri sendiri/orang lain/suatu badan.
Oleh karena uraian perbuatan yang dipersalahkan kepada terdakwa adalah sama
dengan dakwaan Primair, sedangkan dalam pertimbangannya, disimpulkan bahwa unsur
esensial melawan hukum ini tidak terpenuhi dalam Dakwaan Primair, maka dengan
mengambil alih pertimbangannya, secara mutatis mutandis dianggap diulang dalam Dakwaan
Subsidair ini, sehingga Majelis Hakim berpendapat bahwa kesalahan terdakwa dalam
Dakwaan subsidair inipun juga tidak terbukti secara sah dan meyakinkan, karenanya
terdakwa harus dibebaskan dari Dakwaan Subsidair.
Mengenai Dakwaan Lebih Subsidair, ini uraian perbuatan terdakwa yang dipersalahkan
melanggar pasal 1 ayat (2) jo pasal 1 (1) sub “a” Undang-Undang No. 3/1971, adalah sama
dengan uraian dalam Dakwaan Primair perbedaannya penekanan pada uraian melakukan
“pemufakatan” untuk tujuan memperkaya diri sendiri atau dst…
Karena pertimbangan Majelis telah berpendapat bahwa unsur esensial: melawan
hukum tidak terpenuhi, maka dengan mengambil alih pertimbangan dalam Dakwaan
Primair, secara mutatis mutandis dianggap diulang kembali dalam mempertimbangkan
“Dakwaan Lebih Subsidair”, sehingga Majelis berpendapat bahwa kesalahan terdakwa dalam
“Dakwaan Lebih Subsidair” inipun tidak terbukti secara sah dan meyakinkan karena terdakwa
Pande N. Lubis, harus dibebaskan dakwaan ini.
Dakwaan “Primair – dakwaan “Subsidair” Dakwaan “Lebih Subsidair”, tidak terbukti
secara sah meyakinkan, maka terdakwa Pande N. Lubis harus dibebaskan dari segala dakwaan,
sehingga hak terdakwa dalam kemampuan kedudukan, dan harkatnya serta martabatnya,
haruslah dipulihkan kembali.

242
 Akhirnya Majelis Hakim Pengadilan Negeri Jakarta Selatan memberi putusan yang
amarnya sebagai berikut :
Mengadili :
- Menyatakan kesalahan terdakwa Pande N. Lubis dalam Dakwaan Primair-Subsidair-
Lebih Subsidair; tidak terbukti secara sah dan meyakinkan, karenanya membebaskan
terdakwa dari segala dakwaan tersebut.
Memulihkan hak terdakwa dalam kemampuan, kedudukan dan harkat serta martabatnya.
Menyatakan barang bukti berupa uang tunai Rp. 546.466.116.369,- dan Rp. 28.756.560,-
yang telah diputus dalam perkara No. 156/Pid.B/2000/PN. Jakarta Selatan, tanggal 28
Agustus 2000 atas nama Joko Sugianto Tjandra, sedangkan barang bukti surat-surat tetap
dalam penyitaan untuk digunakan dalam perkara ini.
Membebankan beaya perkara Rp. 5.000,- kepada Negara.
Putusan Mahkamah Agung RI Nomor 380.K/PID/2001 tanggal 10 Maret 2004:
Terdakwa yang dalam Putusan Pengadilan Negeri Jakarta Selatan dibebaskan dari semua
Dakwaan melakukan “Tindak Pidana Korupsi”, mendorong Jaksa Penuntut Umum untuk
menolak putusan tersebut dan mengajukan pemeriksaan kasasi dengan mengemukakan
beberapa keberatan atas putusan tersebut yang tercantum dalam Memori Kasasi.
Majelis Mahkamah Agung yang memeriksa perkara pidana kasasi ini dalam putusannya
berpendapat bahwa Jaksa Penuntut Umum dapat membuktikan bahwa “putusan bebas” yang
dijatuhkan oleh Pengadilan Negeri Jakarta Selatan tersebut adalah merupakan “putusan bebas
yang tidak murni”, karena adanya penafsiran yang keliru tentang unsur “melawan hukum”,
dalam Tindak Pidana Korupsi ex pasal 1 ayat (1) sub “a” Undang-Undang No. 3/tahun 1971,
sehingga permohonan kasasi tersebut, telah diajukan dalam tenggang waktu dan menurut cara
yang ditentukan oleh Undang-Undang karena itu formil dapat diterima.
Majelis Mahkamah Agung setelah meneliti semua fakta yang telah terbukti dalam
persidangan di Pengadilan Negeri menilai bahwa putusan Judex factie-Pengadilan Negeri
salah dalam menerapkan hukum, sehingga putusan Judex factie, a’quo harus dibatalkan dan
selanjutnya Majelis Mahkamah Agung akan mengadili sendiri perkara ini dengan
memberikan pertimbangan hukum yang intisarinya adalah sebagai berikut:
Memperhatikan “Penjelasan Undang-Undang No. 3/tahun 1971” dan Surat Menteri
Kehakiman RI tanggal 11 Juli 1970 dalam Pengantar RUU No. 3/1971 serta Jurisprudensi MA-RI
No. 275/K/Pid/1983, maka Majelis MA-RI, berpendirian bahwa dengan berpedoman pada
pengertian “Perbuatan Melawan Hukum secara materiil”, maka perbuatan yang bertentangan
dengan KEPPRES No. 26/tahun 1998 dan SK Menteri Keuangan RI No. 26/KMK.017/1998 serta
SKB Direksi Bank Indonesia dan Ketua BPPN Nomor :
30/270/KEP/DIR tanggal 6 Maret 1998
1/BPPN/1998
32/46/KEP/DIR tanggal 14 Mei 1998
181/BPPN/0599
Adalah merupakan : Perbuatan Melawan Hukum secara materiil.
Bahwa perbuatan terdakwa tersebut adalah memenuhi rumusan “melawan hukum”
yang dimaksud dalam Juriprudensi Mahkamah Agung tanggal 29 Desember 1983 No. 275
K/Pid/1983,yaitu bahwa perbuatan terdakwa tersebut merupakan “penggunaan kekuasaan dan
wewenang secara menyimpang”.
Bahwa dari alasan yuridis di atas, maka “unsur melawan hukum” di dalam pasal 1 ayat
sub “a” Undang-Undang No. 3/tahun 1971, dalam Dakwaan Primair, telah terpenuhi oleh
perbuatan terdakwa.
Mengenai unsur “memperkaya diri sendiri” atau “orang lain” atau “suatu badan”,
dipertimbangkan demikian:
Dalam sidang perkara ini telah terbukti fakta di persidangan Pengadilan Negeri, bahwa
terdakwa dengan secara melawan hukum telah berhasil mencairkan klaim PT. Bank Bali
dari Bank Indonesia, sebesar Rp. 904.642.428.369,- (semula klaim tersebut ditolak oleh Bank
243
Indonesia), sehingga dengan cara perbuatan melawan hukum tersebut, maka terdakwa
telah menambah kekayaan Bank Bali.
Dengan alasan ini, maka unsur memperkaya diri dst…, dalam pasal 1 ayat (1) sub “a”
Undang-Undang No. 3/tahun 1971, telah terbukti terpenuhi oleh perbuatan terdakwa.
Mengenai “unsur langsung atau tidak langsung” merugikan Keuangan Negara dst….
Mengacu pada “Penjelasan” pasal 1 (1) sub “a” Undang-Undang No. 3/tahun 1971, maka
dapat diartikan bahwa “Keuangan yang ada dalam pengelolaan Bank Indonesia adalah
merupakan Uang Negara, karena uang tersebut milik suatu badan yang mempergunakan uang
dari negara.
Pencairan klaim Bank Bali Rp. 904.642.428.369,- yang dilakukan oleh Terdakwa dengan
cara-cara melawan hukum tersebut, terbukti memperkaya Bank Bali, namun mengakibatkan
kerugian pada ic. Bank Indonesia. Dengan alasan Yuridis di atas, maka Tindak Pidana Korupsi ex
pasal 1 ayat (1) sub “a” Undang-Undang No.3/tahun 1971 telah dipenuhi oleh perbutaan
terdakwa.
Berdasarkan atas pertimbangan di atas Mahkamah Agung berpendapat bahwa
Terdakwa telah terbukti secara sah dan meyakinkan bersalah melakukan “Tindak Pidana
Korupsi”, dalam Dakwaan Primair ex pasal 1 ayat (1) sub “a” Undang-Undang No. 3/tahun
1971.
Mengenai unsur “Turut Serta melakukan tindak pidana” ex pasal 55 ayat (1) ke-1 dari
KUHPidana, maka Majelis Mahkamah Agung berpendapat bahwa unsur ini, juga telah terbukti
dipenuhi oleh perbuatan terdakwa karena di persidangan Pengadilan Negeri telah terbukti fakta
bahwa terdakwa dalam usaha dan mempersiapkan pencairan klaim/tagihan Bank Bali telah
terlebih dahulu mengadakan pertemuan-pertemuan dan pembicaraan dengan : A.A. Baramuli-
Tanri Abeng-Joko S. Tjandra-Setyo Novanto-Syahril Sabirin-Firman Soetjahya.
Mengenai “perbuatan berlanjut” ex pasal 64 ayat (1) KUHPidana, disidang Pengadilan
Negeri telah terbukti fakta sebagai berikut:
Tanggal 11 Februari 1999 terdakwa minta kepada Firman Soetjahya agar Bank Bali
segera mengirimkan Surat kepada BPPN “up” Pande N. Lubis yang isinya surat tersebut : minta
bantuan BPPN untuk menyelesaikan dengan cepat klaim (tagihan) Bank Bali terhadap
BDNI, walaupun klaim tersebut telah ditolak oleh Bank Indonesia, karena tidak memnuhi syarat
SKB.
Walaupun klaim Bank Bali tersebut telah ditolak oleh Bank Indonesia, namun terdakwa
masih mengirimkan surat No. S.100/PB/BPPN/II/1999 untuk minta kepada Bank Indonesia
melakukan verifikasi atas transaksi antara Bank Bali dengan BDNI dan BUN.
Terdakwa telah memberi disposisi dalam “Surat Bank Indonesia” tanggal 22 Maret 1999
No. 31/1658/UP/UPPB/Hd isinya: “RM-BL harap diproses lebih lanjut”.
Terdakwa juga member disposisi dalam Memo No. 008. BL berbunyi: “Post due interest
tetap dibenarkan”, walaupun menurut SKB-1, masalah “bunga” tidak termasuk.
Walaupun tidak ada persetujuan Menteri Keuangan RI, Terdakwa dengan Farid
Harijanto dalam suratnya 1 Juni 1999, No PB-385/PBB/0699 terdakwa minta kepada Bank
Indonesia untuk mencairkan klaim Bnak Bali sebesar Rp. 904.642.428.369,- dan oleh Bank
Indonesia uang tersebut telah dicairkan dengan mendebetkan pada rekening “B.I” No.
502.000.02, atas nama Bendaharawan Umum Negara dan selanjutnya men-kredit-kan
kedalam Rekening Bank Bali di Bank Indonesia No. 523.013.000,- yang kemudian sejumlah
uang Rp. 546.468.544.738,- ditransfer ke Rekening PT. ERA GIAT PRIMA.
Berdasarkan atas pertimbangan hukum yang intinya disebutkan di atas, maka Majelis
Mahkamah Agung berpendapat bahwa Terdakwa telah terbukti secara sah dan meyakinkan
melakukan : Tindak Pidana ex pasal 1 ayat (1) sub “a” Undang-Undang No. 3/tahun 1971
dalam Dakwaan Primair karena terdakwa harus dihukum.
Karena Dakwaan Primair telah terbukti maka Dakwaan “Subsidair” dan “Lebih Subsidair”
tidak perlu dibuktikan lagi.

244
 Setelah dipertimbangkan hal yang meringankan dan hal yang memberatkan, maka
Majelis Mahkamah Agung memberi putusan sebagai berikut:
Mengadili :
Mengabulkan permohonan kasasi dari Pemohon: Jaksa Penuntut Umum.
Membatalkan Putusan Pengadilan negeri Jakarta Selatan No. 566/PID.B/2000/PN. Jak.Sel.
Mengadili Sendiri:
1. Menyatakan terdakwa : Pande N. Lubis terbukti secara sah dan meyakinkan bersalah
melakukan Tindak Pidana : “KORUPSI YANG DILAKUKAN BERSAMA-SAMA DAN
SEBAGAI PERBUATAN BERLANJUT”.
2. Menjatuhkan pidana kepada terdakwa tersebut dengan pidana penjara selama 4 (empat)
tahun dan denda Rp. 30 juta, dengan ketentuan bila denda tersebut tidak dibayar, diganti
dengan pidana kurungan 6 bulan.
3. Menetapkan masa penahanan yang telah dijalani, terdakwa, dikurangkan seluruhnya dari
pidana yang dijatuhkan.
4. Menetapkan barang bukti berupa surat-surat tetap terlampir dalam Berkas Perkara ini untuk
digunakan dalam perkara lain.
5. Biaya perkara dst….
Komentar :
Tidak sependapat dengan putusan judex juris yang menyatakan perbuatan terdakwa
tersebut merupakan penggunaan kekuasaan dan wewenang secara menyimpang, sebagaimana
terlihat dalam dictum pertimbangan di bawah ini :
Bahwa perbuatan terdakwa menurut pendapat Mahkamah Agung adalah merupakan
perbuatan melawan hukum sebagaimana dimaksud dalam pasal 1 ayat (1) sub “a” Undang-
Undang Nomor 3 Tahun 1971 mengingat alasan-alasan sebagai berikut:
a. Bahwa memperhatikan, pengertian “perbuatan
melawan hukum secara materiil”, sebagaimana dimaksud dalam pertimbangan di atas,
perbuatan tersebut adalah merupakan perbuatan melawan hukum secara materiil, karena
perbuatan terdakwa tersebut bertentangan dengan Surat Keputusan Presiden No. 26 Tahun
1998, Surat Keputusan Menteri Keuangan RI tanggal 28 januari 1999, Surat Keputusan
Bersama Direksi Bank Indonesia dengan ketua BPPN tanggal 6 Maret 1998 No.
30/270/Kep/Dir , dan 1/BPPN/1998 Tanggal 14 Mei 1999 No.32/46/Kep/Dir
81/BPPN/0599
0 Bahwa perbuatan terdakwa tersebut adalah memenuhi rumusan perbuatan melawan
hukum sebagaimana dimaksud dalam Yurisprudensi Mahkamah Agung tanggal 29
Desember 1983 No. 275 K/Pid/1983 karena perbuatan terdakwa tersebut merupakan
penggunaan kekuasaan dan wewenang secara menyimpang.
Menurut penulis perbuatan terdakwa tersebut masuk lingkup pengertian perbuatan
melawan hukum formil, mengingat yang dilanggarnya adalah peraturan yang kedudukannya
di bawah Undang-Undang, yang mengatur tentang kebijakan bukan mengenai
penatalaksanaan tugas dan kewenangan (job description).

Kasus Tindakan Hukum BPPN & Bank Mandiri dibenarkan Pengadilan

Putusan Mahakamah AgungNo. 530 PK/Pdt/2009memeriksa perkara perdata dalam

peninjauan kembali telah memutuskan sebagai berikut dalam perkara :
PT BANK MANDIRI (PERSERO) Tbk., berkedudukan dan berkantor pusat di Plaza Mandiri, Jalan
Gatot Subroto Kav. 36-38, Jakarta Selatan, diwakili oleh I WAYAN AGUS MERTAYASA, Wakil
Direktur Utama dan BAMBANG SETIAWAN, Direktur, dalam hal ini memberikan kuasa kepada
EDWIN P. SITUMORANG, selaku Jaksa Agung Muda Perdata dan Tata Usaha Negara dan Jaksa
Pengacara Negara, beralamat di Jalan Sultan Hasanuddin No. 1 Kebayoran Baru, Jakarta Selatan,
berdasarkan Surat Kuasa Khusus tanggal 11 November 2008, dengan kuasa substitusi kepada
SUGIYANTO, SH., dan kawan-kawan, para Jaksa Pengacara Negara, beralamat di
245
Jalan Sultan Hasanuddin No. 1, Kebayoran Baru, Jakarta Selatan, berdasarkan Surat Kuasa
Substitusi Nomor : SK-054/G/Gp/11/2008, tanggal 24 November 2008 ;
MENTERI KEUANGAN R.I., berkedudukan dan berkantor di Jalan Lapangan Banteng Timur No. 2-
4/Jl. Dr. Wahidin No. 1, Jakarta Pusat, dalam kedudukannya mewakili NEGARA REPUBLIK
INDONESIA cq. PEMERINTAH REPUBLIK INDONESIA dalam hal ini memberikan kuasa kepada
Jaksa Agung Republik Indonesia, beralamat di Jalan Sultan Hasanuddin No.1, Kebayoran Baru,
Jakarta Selatan, berdasarkan Surat Kuasa Khusus tanggal 24 Oktober 2008 dengan kuasa
substitusi kepada SULISTYANINGDYAH, SH., dan kawan-kawan para Jaksa Pengacara Negara,
beralamat di Jalan Sultan Hasanuddin No. 1, Kebayoran Baru, Jakarta Selatan, berdasarkan Surat
Kuasa Substitusi Nomor SK-059/A/J.A/11/2008 tanggal 13 November 2008 ; Para Pemohon
Peninjauan Kembali dahulu para:
Termohon Kasasi/Tergugat I, II/Pembanding I, II ;MELAWAN
PT. TIMOR PUTRA NASIONAL, diwakili oleh Drs. SUHARTO, selaku Direktur Utama,
beralamat di Jalan Yos Sudarso Kav. 30 A, Sunter, Jakarta Utara, dalam hal ini memberi kuasa
kepada Prof. DR. (jur) O.C. KALIGIS dan kawan-kawan, para Advokat, berkantor di Jalan
Majapahit No. 18-20, Komp. Majapahit Permai Blok B 122-123 dan Blok C 101, Jakarta
10160, berdasarkan Surat Kuasa Khusus tanggal 16 Juni 2009 ;
Termohon Peninjauan Kembali dahulu Pemohon Kasasi/ Penggugat/Terbanding;
Mahkamah Agung tersebut ;
Membaca surat-surat yang bersangkutan ;
Menimbang bahwa dari surat-surat yang bersangkutan ternyata para Pemohon
Peninjauan Kembali dahulu Termohon Kasasi I, II/Tergugat I, II/Pembanding I, II telah
mengajukan permohonan peninjauan kembali terhadap putusan Mahkamah Agung No.719
K/Pdt/2008 tanggal 22 Agustus 2008 yang telah berkekuatan hukum tetap, dalam perkaranya
melawan Termohon Peninjauan Kembali dahulu Pemohon Kasasi/Penggugat/Terbanding
dengan posita perkara sebagai berikut ;
Bahwa Penggugat adalah nasabah pada Tergugat I dengan memiliki rekening giro dan
deposito ARO (automatic roll over) atas nama Penggugat (Bukti P-1) ;
Bahwa atas giro dan deposito ARO milik Penggugat tersebut pernah dilakukan penyitaan
(disertai pemblokiran) oleh Direktorat Jenderal Pajak, hal mana diketahui benar oleh Tergugat I ;
Bahwa tindakan penyitaan terhadap seluruh dana rekening giro dan deposito ARO milik
Penggugat yang berada pada Tergugat I, dilakukan karena Penggugat sebagai wajib
pajak/penanggung pajak pada saat itu dianggap masih menunggak pajak, sebagaimana Berita
Acara Pelaksanaan Sita tanggal 26 Juli 2001 (Bukti P-2) dan tanggal 4 Desember 2003 (Bukti P-
3) ;
Bahwa tindakan penyitaan yang dilakukan oleh Direktorat Jenderal Pajak tersebut adalah
mendasarkan pada kewenangan yang diberikan oleh undang- undang (Undang-Undang No. 19
Tahun 2000 tentang Penagihan Pajak Dengan Surat Paksa) dan sesuai dengan Keputusan Komite
Kebijakan Sektor Keuangan
(KKSK) tanggal 15 Februari 2001 No. Kep.02/K/KKSK/2001 yang memutuskan
”dalam kaitannya dengan status utang pajak PT Timor Putra Nasional, Direktur Jenderal
Pajak melakukan tindakan mengambil dana PT Timor Putra Nasional (Penggugat) di account
(pada Tergugat I) dan menyita aset lainnya" ;
Bahwa penyitaan dilaksanakan terhadap dana rekening giro dan deposito ARO milik
Penanggung Pajak/PT Timor Putra Nasional (Penggugat) karena Direktorat Jenderal Pajak
dilarang melakukan penyitaan terhadap dana milik negara berdasarkan ketentuan Undang-
Undang No. 19 Tahun 1997 sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang No. 19 Tahun
2000 tentang Penagihan Pajak dengan Surat Paksa pada Pasal 14 menentukan "Penyitaan
dilaksanakan terhadap milik penanggung pajak yang berada pada tempat tinggal, tempat usaha,
tempat kedudukan atau di tempat lain..... dan seterusnya" dan pada Pasal 23 huruf (c)
menentukan "Penanggung pajak dilarang membebani barang bergerak yang telah disita
246
dengan fiducia atau digunakan untuk pelunasan hutang tertentu”, serta ketentuan Undang-
Undang No. 1 Tahun 2001 tentang Perbendaharaan Negara pada Pasal 50 menentukan “Pihak
manapun dilarang melakukan penyitaan terhadap uang atau surat berharga milik
negara/daerah, baik yang berada pada instansi pemerintah maupun pada pihak ketiga….dan
seterusnya” (Bukti P-4) ;
Bahwa dengan dianggapnya Penggugat masih memiliki hutang pajak dan mengakibatkan
disitanya dana milik Penggugat yang pada saat itu berada pada Tergugat I, Penggugat pun sangat
merasa keberatan dan pada saat itu tidak ada pihak-pihak lain yang keberatan dan merasa
berkepentingan terhadap penyitaan dana tersebut ;
Bahwa atas tindakan Dirjen Pajak dkk tersebut Penggugat pun melakukan gugatan yang
terdaftar dengan nomor register 279/Pdt.G/2001/PN. Jak.Sel. dengan para pihak sebagai berikut
:
PT SUCOFINDO
MENTERI PERINDUSTRIAN DAN PERDAGANGAN RI
DIRJEN ILMEA
MENTERI KEUANGAN RI
DIRJEN PAJAK
DIRJEN BEA DAN CUKAI
KEPALA KANTOR PELAYANAN PAJAK JAKARTA TANAH ABANG
KEPALA KANTOR PELAYANAN BEA DAN CUKAI TIPE A JAKARTA
KEPALA KANTOR PELAYANAN BEA DAN CUKAI TANJUNGPRIOK
10.KEPALA KANTOR PELAYANAN BEA DAN CUKAI TIPE A TANJUNG
PRIOK III (Bukti P-5) ;
Bahwa salah satu pihak dalam gugatan tersebut adalah Menteri Keuangan RI (Tergugat
II) yang mengetahui benar bahwa dalam rangka penagihan pajak telah dilakukan penyitaan
terhadap dana rekening giro dan deposito ARO atas nama Penggugat pada Tergugat I ;
Bahwa perkara tersebut telah diputus di tingkat Pengadilan Negeri pada tanggal 20
November 2001 di tingkat Pengadilan Tinggi pada tanggal 23 Oktober 2002 di tingkat
Mahkamah Agung pada tanggal 31 Agustus 2004 (Bukti P-6, P-7, P-8) ;
Bahwa selain gugatan perdata tersebut Penggugat juga melakukan upaya hukum lain,
yaitu mengajukan gugatan tata usaha negara untuk membatalkan surat paksa-surat paksa yang
diterbitkan oleh Dirjen Pajak. Gugatan TUN tersebut terdaftar dalam nomor perkara
025/G/TUN/1999/PTUN-JKT ;
Bahwa atas perkara tata usaha negara tersebut, di tingkat pengadilan tata usaha negara

telah diputus pada tanggal 15 Juli 1999, di tingkat pengadilan tinggi tata usaha negara diputus
pada tanggal 9 Desember 1999, di tingkat kasasi Mahkamah Agung diputus pada tanggal 13
November 2000, dan di tingkat peninjauan kembali Mahkamah Agung diputus pada tanggal 15
Juli 2004 (Bukti P-10, P-11, P-12, P-13) ;
Bahwa dengan adanya putusan-putusan yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap
(inkracht van gewijsde) tersebut, maka sengketa hukum antara Penggugat dengan Tergugat II
dan Direktorat Jendaral Pajak dkk telah selesai ;
Bahwa dengan selesainya sengketa hukum antara Penggugat dengan Tergugat II dan
Direktorat Jenderal Pajak dkk., maka Kepala Kantor Pelayanan Pajak Wajib Pajak Besar Dua
(KPPWPB II) melalui Surat No. S-364/WPJ.19/KP.02/2005 tertanggal 27 Januari 2005 yang
ditujukan kepada Tergugat I, meminta pencabutan pemblokiran yang dilakukan atas rekening
milik Penggugat. Isi surat dikutip sebagai berikut :
“Sehubungan adanya Keputusan Mahkamah AgungRI Nomor Reg. 07/PK/TUN/2002
tanggal 15 Juli 2004 dan putusan Mahkamah Agung Nomor 2177 K/Pdt/2003 tanggal 31Agustus
2004 yang telah membatalkan Surat Paksa Nomor SP-0000182/ WPJ.05/KP.0608/1999 tanggal 5
April 1999, SP-0000202/WPJ.05/KP.0608/1999 tanggal 28 April 1999, SP-0000302/WPJ.05/
KP/2001 tanggal 10 Mei 2001, maka sesuai dengan ketentuan Pasal 5 ayat (3) huruf f Peraturan
Pemerintah Nomor 135 Tahun 2000 jo Keputusan Menteri Keuangan Nomor 563/KMK.04/2000
247
tanggal 26 Desember 2000, dengan ini diminta kepada saudara untuk mencabut pemblokiran
tersebut” ; (Bukti P-14) ;
Bahwa Tergugat I telah melaksanakan pelepasan blokir sesuai perintah surat tersebut
(Bukti P-15) ;
Bahwa KPPWPB II melalui Surat Nomor S-363/WPJ.19/KP.02/2005 tertanggal 27
Januari 2005 yang ditujukan kepada Penggugat, telah mencabut penyitaan yang dilakukan atas
rekening milik Penggugat. Isi surat dikutip sebagai berikut :
“Sehubungan dengan adanya putusan Mahkamah Agung Republik Indonesia Nomor Reg
07/PK/TUN/2002 tanggal 15 Juli 2004 dan putusan Mahkamah Agung Nomor 2177 K/PDT/2003
tanggal 31 Agustus 2004 yang memutuskan membatalkan surat paksa berikut di bawah ini :
SP-0000182/WPJ.05/KP.0608/1999 tanggal 5 April 1999,
SP-0000202/WPJ.05/KP.0608/1999 tanggal 28 April 1999,
SP-0000302/WPJ.05/ KP/2001 tanggal 3 Mei 2001,
SP-0000322/WPJ.05/KP/2001 tanggal 10 Mei 200,
Maka sesuai dengan Pasal 22 Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1997 Tentang Penagihan
Pajak dengan Surat Paksa sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang No. 19 Tahun 2000,
penyitaan atas rekening escrow account pada PT. Bank Mandiri Cabang Imam Bonjol milik
Saudara yang telah dilakukan pada tanggal 5 Juli 2001 dan 28 Oktober 2003 dengan ini
dicabut”(Bukti P-16);
Bahwa dengan telah dicabutnya sita terhadap seluruh dana rekening giro dan deposito
ARO atas nama Penggugat pada Tergugat I sejak tanggal 27 Januari 2005 terlebih pula tidak ada
perikatan/hubungan hukum antara Penggugat dengan BPPN (Badan Penyehatan Perbankan
Nasional) sejak tanggal 30 April 2003, maka Penggugat telah mengajukan permohonan
pembayaran/pencairan atas dana rekening giro dan deposito ARO dimaksud dan telah
melaksanakan semua mekanisme, prosedur dan persyaratan-persyaratan pengajuan

pembayaran/pencairan pada akhir Januari 2005, namun demikian sampai gugatan ini diajukan
pembayaran/pencairan atas dana rekening giro dan deposito ARO atas nama
Penggugat pada Tergugat I belum tuntas dilaksanakan oleh Tergugat I, sedangkan Penggugat
perlu untuk melaksanakan pembayaran kepada pihak lain (Bukti P-17);
Bahwa pada saat ini tidak ada alasan hukum dan kewenangan hukum bagi Tergugat I
untuk menahan pembayaran/pencairan atas dana rekening giro dan deposito ARO atas nama
Penggugat yang berada pada Tergugat I sebagai penyimpan dana ;
Bahwa rekening giro dan deposito ARO tersebut sudah tidak dalam status sita atau status
hukum lain yang sesuai dengan yang diberikan oleh undang-undang pihak Tergugat I atau
Tergugat II untuk dapat menahan dana rekening giro dan deposito ARO atas nama Penggugat ;
 Bahwa terkait dengan hal tersebut, Pengadilan Negeri Jakarta Selatan telah
mengeluarkan Penetapan No. 02/Som/2005/PN.Jak.Sel. tertanggal 5 April 2005 yang pada
intinya telah mengabulkan permohonan PT Timor Putra Nasional (Penggugat) untuk
memperingatkan/somasi kepada Direksi PT Bank Mandiri (Persero) Tbk (Tergugat I) agar
segera mencairkan dana rekening giro dan deposito ARO atas nama PT Timor Putra Nasional
(Penggugat) ;
Bahwa terhadap peringatan/somasi tersebut, PT Bank Mandiri (Persero) Tbk (Tergugat
dengan Surat tertanggal 12 April 2005 No. DIR.CHC/LGL. 142/2005 telah mengajukan
permohonan kepada Ketua Pengadilan Negeri Jakarta Selatan yang pada pokoknya untuk
menyerahkan dana berupa giro dan deposito ARO atas nama PT Timor Putra Nasional
(Penggugat) dan bukan atas nama BPPN atau pihak lain tersebut ;
Bahwa Pengadilan Negeri Jakarta Selatan telah mengeluarkan Penetapan No.
02/Cons/2005/PN.Jak.Sel jo. No. 02/Som/2005/PN.Jak.Sel yang pada intinya memerintahkan
kepada Panitera Pengadilan Negeri Jakarta Selatan untuk menerima penitipan/konsinyasi,
berupa dana rekening giro dan deposito ARO sejumlah Rp.1.027.162.267.620,- (satu trilyun dua
puluh tujuh milyar seratus enam puluh dua juta dua ratus enam puluh tujuh ribu enam ratus dua
248
puluh rupiah) dan giro sejumlah USD 3.974.94 (tiga ribu sembilan ratus tujuh puluh empat poin
sembilan puluh empat dollar Amerika Serikat) yang selanjutnya untuk diserahkan kepada
Pemohon Somasi/Termohon Konsinyasi, yaitu PT Timor Putra Nasional (Penggugat) dan bukan
pihak lain (Bukti P-19) ;
Bahwa ternyata sesuai dengan surat Ketua Pengadilan Negeri Jakarta Selatan No. W7-
Dd.HT.04.10.01.1694 tanggal 26 Mei 2005, PT Bank Mandiri (Persero) Tbk (Tergugat I) baru
melakukan konsinyasi atas giro dollar sebesar USD 3,974.94 dan belum memenuhi kewajibannya
untuk mengkonsinyasi sisa sejumlah Rp.1.027.162.267.620,- (satu trilyun dua puluh tujuh milyar
seratus enam puluh dua juta dua ratus enam puluh tujuh ribu enam ratus dua puluh rupiah)
sesuai dengan permohonan yang telah diajukan (Bukti P-20) ;
Bahwa dengan permohonan PT Bank Mandiri (Persero) Tbk (Tergugat I) kepada
Pengadilan Negeri Jakarta Selatan agar menerima seluruh dana rekening giro dan deposito ARO
atas nama PT Timor Putra Nasional (Penggugat) merupakan bukti pengakuan Tergugat I bahwa
rekening giro dan deposito ARO memang milik Penggugat. Hal ini dikuatkan dengan
dikirimkannya “surat permohonan konfirmasi” oleh Tergugat I kepada Penggugat mengenai
saldo-saldonya per tanggal 31 Desember tahun 2004 (Bukti P-21). Surat permohonan konfirmasi
tidak akan pernah dimintakan kepada nasabah yang bukan pemilik rekening di bank
bersangkutan ;
Bahwa kuasa hukum Penggugat dengan surat No. 679/OCK.IV/06 tanggal 17 April 2006
telah menyampaikan peringatan/teguran kepada Tergugat I atas penahanan dana rekening giro
dan deposito ARO atas nama Penggugat namun tidak mendapatkan tanggapan apapun dari
Tergugat I (Bukti P-22) ;
Bahwa dengan tidak adanya tanggapan/jawaban dari Tergugat maka kuasa hukum
Penggugat dengan surat No. 826/OCK.V/06 tanggal 15 Mei 2006 telah menyampaikan somasi
kepada Tergugat I untuk segera melakukan pencairan atas dana rekening giro dan deposito ARO
atas nama Penggugat dalam waktu 3 x 24 jam, dan ternyata Penggugat mendapatkan jawaban
mengada -ada dari Tergugat I hendak menghindar dari tanggungjawab selaku bank terhadap
nasabah pemilik rekening, sehingga Tergugat I jelas menunjukkan itikad tidak baik dan ketidak
-profesionalan selaku bank penghimpun/penyimpan dana masyarakat dan selaku perusahaan
yang telah go public (Bukti P-23) ;
Bahwa dana milik Penggugat yang ada pada Tergugat I pada saat ini tidak dalam status
penyitaan dan atau jaminan dalam bentuk apapun, hal ini terbukti dengan tidak adanya surat
sita atau sita eksekusi yang dikeluarkan oleh instansi/pengadilan yang berwenang untuk itu dan
atau dalam bentuk jaminan sesuai dengan akta penjaminan yang disyaratkan oleh undang-
undang yang khusus dibuat untuk itu dan yang mempunyai kekuatan hukum mengikat;
Bahwa apabila Tergugat I tidak dapat mencairkan dana rekening giro dan deposito ARO
atas nama Pengguat sewaktu dana dalam status sita oleh Direktorat Jenderal Pajak, maka hal
tersebut dapat dimengerti. Akan tetapi, apabila Tergugat I kemudian beralasan bahwa
permintaan pencairan belum dapat dipenuhi karena adanya permintaan dari Tergugat II selaku
Ketua TP BPPN (Tim Pemberesan BPPN) agar tidak dilakukan pencairan, maka hal tersebut tidak
berdasar hukum ;
Bahwa Tergugat I sebagai pihak yang independen tidak mempunyai kewajiban hukum
untuk menuruti permintaan Tergugat II (bukan instruksi sebagaimana anggapan Tergugat I)
dalam hal ini baik dalam kedudukannya sebagai Menteri Keuangan dan atau sebagai Ketua TP
BPPN. Karena kedudukan-kedudukan tersebut jelas tidak memiliki tugas dan kewenangan yang
diberikan oleh undang-undang untuk secara sepihak menahan dana milik Penggugat yang
berada dalam rekening di tempat Tergugat I ;
Bahwa berdasarkan fakta-fakta hukum tersebut di atas, terbukti bahwa sekalipun
Penggugat telah mengajukan permohonan kepada Tergugat I untuk dilakukan
pembayaran/pencairan atas dana rekening giro dan deposito ARO atas nama Penggugat pada
Tergugat I. Namun Tergugat I belum memenuhinya padahal tidak ada hak dan tidak ada
kewenangan apapun yang diberikan oleh undang-undang kepada Tergugat I untuk dilakukan
249
penahanan pembayaran pencairan dana rekening giro dan deposito atas nama nasabahnya
(Penggugat);
Bahwa tindakan/perbuatan Tergugat I menahan pembayaran/pencairan atas dana
rekening giro dan deposito ARO atas nama Penggugat pada Tergugat I adalah nyata-nyata
sebagai perbuatan tanpa hak dan melawan hukum karena Tergugat I adalah hanya sebagai
tempat penyimpan dana nasabah dan bukan sebagai kreditur dari Penggugat ;
Bahwa perbuatan Tergugat II yang meminta kepada Tergugat I secara sepihak adalah
suatu perbuatan main hakim sendiri (eigenrichting), apabila Tergugat II hendak
mempermasalahkan kepemilikan dari dana tersebut seharusnya dilakukan melalui mekanisme
gugatan;
Bahwa Tergugat II sebagai Menteri Keuangan seharusnya mengetahui hukum karena
Tergugat II adalah kepala suatu kantor departemen pemerintah yang seharusnya menjalankan,
mematuhi dan menghormati hukum ;
Bahwa Tergugat I juga sangat tidak profesional, tidak bisa memisahkan posisinya sebagai
BUMN yang berada di bawah pemerintah dan sebagai bank atau subyek hukum yang
independen. Tergugat I mengetahui jelas bahwa rekening tersebut atas nama Penggugat apabila
diminta oleh Penggugat seharusnya diserahkan, apabila ada pihak lain yang menyatakan berhak
atas dana tersebut, maka harus dilakukan melalui suatu upaya hukum ;
Bahwa kebetulan Tergugat I adalah badan usaha milik negara apabila bank asing atau
bank swasta lain, Penggugat yakin dana tersebut akan diserahkan. Hal ini adalah suatu preseden
buruk bagi dunia perbankan khususnya bank milik pemerintah, nasabah-nasabah akan takut
menempatkan dananya pada bank tersebut karena pemerintah melalui kekuasaannya tanpa
melalui prosedur hukum, semena-mena (secara melawan hukum) melakukan penahanan dana
milik pihak lain yang kebetulan berada di tempat yang bisa diperintahnya ;
Bahwa perbuatan Tergugat II adalah suatu perbuatan yang tidak fair dan tidak
profesional, Tergugat II adalah pihak dalam perkara No. 279/Pdt.G/2001/ PN.Jak.Sel. (vide Bukti
P-6, P-7, P-8). Dalam perkara tersebut Tergugat II tidak mengajukan keberatan atas disita atau
diblokirnya rekening tersebut, ketika setelah bertahun-tahun Penggugat memperjuangkan
haknya dan menang. Tergugat II sebagai salah satu pihak yang kalah, dengan kekuasaan yang ada
padanya tanpa mengindahkan hukum “menista” lagi rekening tersebut. “Penyitaan” dilakukan
dengan kekuasaan bukan melalui kewenangan yang didasarkan pada perundang-undangan ;
Bahwa dengan demikian jelaslah perbuatan Tergugat I yang menahan dana milik
Penggugat atas permintaan Tergugat II adalah tidak mempunyai landasan dan melanggar hukum
sehingga perbuatan para Tergugat adalah jelas dan nyata sebagai perbuatan melawan hukum ;
Bahwa TP BPPN pada saat inipun telah bubar, namun demikian Tergugat I ternyata masih
tetap menahan dana milik Penggugat secara melawan hak ;
Bahwa setelah TP BPPN bubar, mengherankan pula bahwa Tergugat II mengeluarkan
suatu Keputusan Menteri Kuangan (KMK) No. 85/KMK/01/2006 tanggal 15 Februari pada diktum
ke tujuh angka 1 huruf m disebutkan “perjumpaan utang (set off) PT Timor Putra
Nasional”. Tindakan Tergugat II adalah perbuatan sepihak, tidak memiliki payung hukum
dan/atau tanpa landasan hukum yang sah (Bukti P-24) ;
Bahwa berdasarkan Keputusan Presiden RI No. 5 Tahun 2005 tentang Perpanjangan Kedua
Kali Masa Tugas TP BPPN ditentukan masa tugas TP BPPN hanya diperpanjang sampai
dengantanggal 27 Desember 2005 (Bukti P-25) dan berdasarkan Surat Pemberitahuan Pengalihan
Piutang oleh BPPN, maka terhitung sejak tanggal 30 April 2003 BPPN telah menjual/mengalihkan
seluruh hak dan kewajiban BPPN atas piutang kepada pembeli.
Oleh karena itu nyata-nyata tidak ada perikatan hukum/hubungan hukum antara
Tergugat II dan Penggugat (Bukti P-26) ;
Bahwa berdasarkan ketentuan akta perjanjian pengalihan piutang (cessie),
terhitung sejak berlakunya Cessie tanggal 30 April 2003 maka setiap dan seluruh
250
piutang menjadi milik dan hak pembeli dan segala sesuatu yang berhubungan dengan
piutang menjadi resiko pembeli. Sesuai hukum perikatan, Tergugat II tidak terkait dan tidak
memiliki hak dan kepentingan atas piutang yang telah dijual/dialihkan secara sah dan menurut
hukum sejak tanggal 30 April 2003 (kecuali bagi pembeli yang dapat berkepentingan sepanjang
memiliki perikatan dengan Penggugat) (Bukti P-27) ;
Bahwa akibat perbuatan Tergugat I dan Tergugat II, maka Penggugat telah menderita
kerugian, baik secara materiil maupun immateriil. (Selain terjadinya penundaan pembayaran
atas kewajiban Penggugat kepada pihak lain) ;
Kerugian materiil Penggugat berupa hilangnya potensi pendapatan/ penerimaan yang
seharusnya diperoleh, yang hingga saat ini ditaksir sebesar Rp.19.560.096.314,- (sembilan belas
milyar lima ratus enam puluh juta sembilan puluh enam ribu tiga ratus empat belas rupiah),
dengan perincian sebagaimana tersebut dalam gugatan ;
Kerugian immateril Penggugat berupa merosotnya reputasi bisnis dan nama baik serta
hilangnya kepercayaan mitra bisnis/vendor/supplier yang tidak dapat dinilai dengan uang,
namun dalam perkara ini Penggugat akan menentukan nilainya dengan kerugian sebesar
Rp.30.000.000.000,- (tiga puluh milyar rupiah);
Bahwa untuk mencegah agar seluruh dana rekening giro dan deposito ARO atas nama

Penggugat pada Tergugat I tidak dialihkan/dipindahbukukan dananya ke pihak ketiga lain dan

untuk menghindarkan dari kerugian yang lebih besar lagi bagi diriPenggugat, dengan ini
Penggugat mohon kepada Bapak Ketua Pengadilan Negeri Jakarta Selatan berkenan
mengeluarkan penetapan sita jaminan berupa seluruh dana rekening giro dan deposito ARO atas
nama Penggugat pada Tergugat I tanpa ada yang dikecualikan dan memerintahkan Tergugat I
dan Tergugat II tidak melakukan tindakan pengalihan/pemindahbukuan dana atas rekening giro
dan deposito ARO atas nama Penggugat pada Tergugat I, baik atas sejumlah nilai nominal yang
ada sekarang maupun atas penambahan bunga-bunganya yang masih akan ada (timbul)
kemudian ;
Bahwa untuk menjamin dilaksanakannya putusan ini nantinya oleh Tergugat I dan
Tergugat II, maka Penggugat mohon agar Tergugat I dan Tergugat II secara tanggung renteng
membayar uang paksa (dwangsom) kepada Penggugat sebesar Rp.1.000.000.000,- (satu milyar
rupiah) sehari setiap ia lalai memenuhi isi putusan terhitung sejak putusan diucapkan sampai
dilaksanakan;
Bahwa Penggugat mohon putusan serta merta walau ada verzet, banding atau kasasi dari
Tergugat I dan Tergugat II ;
Bahwa berdasarkan alasan-alasan tersebut di atas Penggugat mohon kepada Pengadilan
Negeri Jakarta Selatan supaya memberikan putusan sebagai berikut :
Mengabulkan gugatan Penggugat seluruhnya ;
Menetapkan sah menurut hukum Penggugat adalah pemilik atas seluruh dana rekening giro dan
deposito ARO atas nama Penggugat pada Tergugat I berikut bunga-bunganya tanpa ada yang
dikecualikan ;
Menyatakan perbuatan Tergugat I yang menahan pembayaran/pencairan atas seluruh dana
rekening giro dan deposito ARO atas nama Penggugat pada Tergugat I berikut bunga-
bunganya adalah melawan hukum dan Tergugat II turut bertanggung jawab ;
Menghukum Tergugat I melakukan pembayaran/pencairan atas seluruh dana rekening giro dan
deposito ARO atas nama Penggugat pada Tergugat I berikut bunga-bunganya tanpa ada yang
dikecualikan ;
Menghukum Tergugat I membayar ganti kerugian kepada Penggugat materil sebesar Rp.
19.560.096.314,- (sembilan belas milyar lima ratus enam puluh juta sembilan puluh enam
ribu tiga ratus empat belas rupiah) dan immateriil sebesar Rp.30.000.000.000,- (tiga puluh
milyar rupiah) ;
Menghukum Tergugat II untuk mematuhi dan tunduk pada putusan dalam perkara ini ;
Menyatakan sah dan berharga sita jaminan dalam perkara ini ;

251
8. Menghukum Tergugat I dan Tergugat II secara tanggung renteng untuk membayar uang paksa
(dwangsom) kepada Penggugat sebesar Rp. 1.000.000.000,- (satu milyar rupiah) sehari setiap
ia lalai memenuhi isi putusan terhitung sejak putusan diucapkan sampai dilaksanakan ;
Menyatakan putusan perkara ini serta merta dijalankan walau ada verzet, banding atau kasasi
dari Tergugat I dan Tergugat II ;
10.Menyatakan putusan perkara ini serta merta dijalankan walau ada verzet, banding atau
kasasi dari Tergugat I dan Tergugat II ;
ATAU : Apabila Bapak Ketua Pengadilan Negeri Jakarta Selatan u.p. Majelis Hakim yang
memeriksa perkara ini berpendapat lain, mohon putusan yang seadil-adilnya (ex aequo et bono) ;
Menimbang, bahwa terhadap gugatan tersebut Tergugat I mengajukan gugatan balik
(rekonvensi) pada pokoknya atas dalil-dalil sebagai berikut :
Bahwa apa yang tertuang dalam konvensi, mohon dianggap tertuang kembali di
sini ;
Bahwa dalam rekonvensi ini, semua (dalam konvensi) disebut Tergugat I, di sini disebut
Penggugat Dalam Rekonvensi, semula disebut Penggugat, di sini disebut Tergugat Dalam
Rekonvensi dan semula disebut Tergugat II di sini disebut Turut Tergugat Dalam
Rekonvensi ;
Bahwa gugatan rekonvensi ini, Penggugat Dalam Rekonvensi lakukan karena Penggugat
Dalam Rekonvensi menghadapi dilema di dalam menangani masalah dana rekening giro dan
deposito atas nama Tergugat Dalam Rekonvensi tersebut,yaitu :
a. Tergugat Dalam Rekonvensi telah mengajukan permohonan kepada Penggugat Dalam
Rekonvensi agar Penggugat Dalam Rekonvensi mencairkan dana rekening deposito dan giro
atas nama Tergugat Dalam Rekonvensi tersebut ; namun di lain pihak
b. Turut Tergugat Dalam Rekonvensi/Menteri Keuangan RI telah menyampaikan surat kepada
Penggugat Dalam Rekonvensi No. SR-44/MK.01/2005 tanggal 19 April 2005 (vide Bukti TI-23)
yang meminta agar Penggugat Dalam Rekonvensi tidak melakukan pencairan atas beberapa
rekening deposito dan giro yang berjumlah ± Rp. 1,02 trilyun yang merupakan jaminan hutang
Tergugat Dalam Rekonvensi, sampai ada keputusan lebih lanjut dari Turut Tergugat Dalam
Rekonvensi selaku Ketua Tim Pemberesan BPPN. Keputusan Turut Tergugat Dalam Rekonvensi
tersebut sampai dengan saat ini belum kami peroleh ;

Bahwa namun demikian, satu hal yang pasti bahwa di dalam masalah dana rekening giro
dan deposito atas nama Tergugat Dalam Rekonvensi tersebut, Penggugat Dalam Rekonvensi
tidak pernah dan tidak benar telah melakukan perbuatan melawan hukum, selain karena alasan
sebagaimana telah disampaikan dalam konvensi di atas, juga diperkuat oleh fakta-fakta sebagai
berikut :
a. Bahwa permohonan Tergugat Dalam Rekonvensi untuk mencairkan dana rekening giro dan
deposito yang ada pada Penggugat Dalam Rekonvensi bukanlah untuk pertama kalinya ;
b. Sebelumnya Tergugat Dalam Rekonvensi telah mengajukan pencairan dana rekening giro dan
deposito masing-masing sebagai berikut :
Pencairan 2 bilyet deposito atas nama Tergugat Dalam Rekonvensi pada Bank Mandiri Cabang
Jkt. Jatinegara senilai Rp. 35 milyar ;
Tergugat Dalam Rekonvensi dengan surat No. 529/Dir/TPN/VI/2003 tanggal 2 Juni 2003 (Bukti
TI-27) yang ditujukan kepada Bank Mandiri Cabang Jkt Jatinegara mengajukan permohonan
untuk mencairkan deposito atas nama Tergugat Dalam Rekonvensi yang ada pada Bank
Mandiri Cabang Jkt. Jatinegara sebesar Rp.35 milyar (2 bilyet @ Rp. 31,5 milyar dan Rp. 3,5
milyar) ;
Mengingat bahwa sesuai prosedur, permintaan pencairan dari Tergugat Dalam Rekonvensi
tersebut harus diteruskan kepada BPPN/Tim Pemberesan BPPN untuk mendapatkan
persetujuannya, maka Penggugat Dalam Rekonvensi dengan surat
No.RMN.CRY/Dept.I/747/2003 tanggal 4 Agustus 2003 (Bukti TI-28) meneruskan permohonan
Tergugat Dalam Rekonvensikepada BPPN/Tim Pemberesan BPPN ;
252
- BPPN memberikan persetujuannya sesuai surat No. Prog 817/BPPN/103 tanggal 13 Oktober
2003 (Bukti TI-29) ;
- Berdasarkan surat dari BPPN tersebut di atas, Penggugat Dalam Rekonvensi kemudian
memberikan persetujuan pencairan deposito tersebut kepada Tergugat Dalam Rekonvensi
sesuai No. RMN.CRY/1072/2003 tanggal 29 Oktober 2003 (Bukti TI-30) ;

Pencairan 6 bilyet deposito dan 1 rekening giro atas nama PT Timor Distributor Nasional yang
statusnya sebagai dana terkait debitur (agunan) BPPN/ex BPPN pada Bank Mandiri Cabang Jkt.
Imam Bonjol senilai Rp.3.600.000.000,- ;
- PT Timor Distributor Nasional (perusahaan terafiliasi dengan Tergugat Dalam Rekonvensi)
dengan surat No. 009/Dir/TDN/I/2004 tanggal 13 Januari 2004 (Bukti TI-31) mengajukan
permohonan pencairan/ pendebetan rekening PT Timor Distributor Nasional No. 122-
0096013670 sejumlah Rp.3.474.000.000,- untuk ditransfer ke rekening PT Timor Distributor
Nasional di BNI Cabang Jkt. Gambir;
- Permohonan PT Timor Ditributor Nasional tersebut telah diteruskan oleh Penggugat Dalam
Rekonvensi kepada Tim Pemberesan BPPN sesuai surat No.CRY/Dept.I/412/2004 tanggal 7
Juni 2004 (Bukti TI-32) ;
- Tim Pemberesan BPPN memberikan persetujuannya sesuai surat No. S 046/POKJA-1/TP-
BPPN/0704 tanggal 15 Juli 2004 (Bukti TI-33) ;
- Persetujuan Dalam Rekonvensi kepada Tergugat Dalam Rekonvensi dengan surat No.
CRY/530/2004 tanggal 3 Agustus 2004 (Bukti TI-34) dan kepada PT Timor Distributor
Nasional dengan No. CRY/531/2004 tanggal 3 Agustus 2004 (Bukti TI-35) ;
Pencairan 17 bilyat deposito atas nama PT Timor Distributor Nasional yang statusnya juga
sebagai dana terkait (agunan) debitur BPPN/exBPPN pada Bank Mandiri Cabang Jkt. Imam
Bonjol senilai Rp.2.400.000.000,- ;
- Tergugat Dalam Rekonvensi dengan surat No. 120/Dir/TPN/XII/2004 tanggal 3 Desember
2004 (Bukti TI-36) yang ditujukan langsung kepada Tim Pemberesan (tanpa melalui Bank
Mandiri) mengajukan permohonan pencairan 17 rekening deposito atas nama PT Timor
Distributor Nasional;
- Terhadap permohonan Tergugat Dalam Rekonvensi tersebut, Tim Pemberesan BPPN dengan
surat yang ditujukan kepada Penggugat Dalam Rekonvensi dengan tembusan kepada Tergugat
Dalam Rekonvensi No. S-284/POKJA-1/TP-BPPN/ 1204 tanggal 14 Desember 2004 (Bukti TI-
37) menyetujui permohonan pencairan deposito tersebut ;
- Penggugat Dalam Rekonvensi meneruskan keputusan Tim Pemberesan BPPN tersebut di atas
kepada PT Timor Distributor Nasional dengan surat No. CRY/Dept I/005/2005 tanggal 05
Januari 2005 (Bukti TI-38) dan kepada TPN dengan surat No. CRY/Dept.I/006/2006 tanggal 05
Januari 2005 (Bukti TI-39) ;
Bahwa berdasarkan fakta-fakta tersebut di atas, terbukti bahwa sebenarnya Tergugat
Dalam Rekonvensi sadar dan tahu betul mengenai prosedur pencairan dana giro dan deposito atas
nama Tergugat Dalam Rekonvensi maupun atas nama perusahaan afiliasinya, yaitu harus atas
dasar persetujuan BPPN/Tim Pemberesan BPPN. Oleh karena itu, dalil Tergugat Dalam
Rekonvensi butir 26, 27, 28, 29 dan 35 yang pada intinya menyatakan bahwa tidak/belum
dicairkannya dana rekening giro dan deposito atas nama Tergugat Dalam Rekonvensi oleh
Penggugat Dalam Rekonvensi sebagai tidak mempunyai landasan hukum adalah merupakan dalil
yang mengada-ada karena Tergugat Dalam Rekonvensi sadar dan tahu betul bahwa ada prosedur
untuk pencairan dana tersebut, yaitu harus atas dasar persetujuan BPPN/Tim Pemberesan
BPPN;
Berdasarkan alasan-alasan yang telah disampaikan dalam rekonvensi dan ditambah
fakta-fakta tersebut di atas, maka tidak benar Penggugat Dalam Rekonvensi telah melakukan
perbuatan melawan hukum, sehingga karenanya tidaklah patut Penggugat Dalam Rekonvensi
harus dihukum untuk membayar ganti rugi kepada Tergugat Dalam Rekonvensi sebagaimana
yang dituntut oleh Tergugat Dalam Rekonvensi ;

253
 Bahwa berdasarkan alasan-alasan tersebut di atas Penggugat dalam Rekonensi mohon
kepada Pengadilan Negeri Jakarta Selatan supaya memberikan putusan sebagai berikut :
Mengabulkan gugatan rekonvensi Penggugat Dalam Rekonvensi untuk seluruhnya ;
Mohon Majelis Hakim untuk menetapkan hak kepemilikan atas dana rekening giro dan deposito
atas nama Tergugat Dalam Rekonvensi tersebut ada pada siapa dan harus dicairkan kepada
siapa ;
Menyatakan sebagai hukum Penggugat Dalam Rekonvensi tidak melakukan perbuatan melawan
hukum ;
Menyatakan sebagai hukum Penggugat Dalam Rekonvensi tidak patut untuk dihukum membayar
ganti rugi karena tidak melakukan perbuatan melawan hukum;
Biaya menurut hukum ;
Menimbang, bahwa amar putusan Pengadilan Negeri Jakarta Selatan No.
928/Pdt/G/2006/PN.Jak-Sel. tanggal 21 November 2006 adalah sebagai berikut:

I. DALAM KONVENSI :
Mengabulkan gugatan Penggugat sebagian ;
Menyatakan sah menurut hukum Penggugat adalah pemilik atas seluruh dana rekening giro dan
deposito ARO atas nama Penggugat pada Tergugat I berikut bunga-bunganya tanpa ada yang
dikecualikan ;
Menyatakan perbuatan Tergugat I yang menahan pembayaran/pencairan atas seluruh dana
rekening giro dan deposito ARO atas nama Penggugat pada Tergugat I berikut bunga-
bunganya adalah melawan hukum dan Tergugat II turut bertanggung jawab ;
Menghukum Tergugat I untuk melakukan pembayaran/pencairan atas seluruh dana rekening
giro dan deposito ARO atas nama Penggugat pada Tergugat I berikut bunga-bunganya tanpa
ada yang dikecualikan ;
Menghukum Tergugat I membayar ganti rugi immateriil kepada Penggugat sebesar Rp.
1.000.000.000,- (satu milyar rupiah) ;
Menghukum Tergugat II untuk mematuhi dan tunduk pada putusan dalam perkara ini ;
Menolak gugatan Penggugat selebihnya.

II. DALAM REKONVENSI :

1. Mengabulkan gugatan Penggugat sebagian ;
2. Menyatakan sah menurut hukum Tergugat Dalam Rekonvensi/Penggugat dalam Konvensi
adalah pemilik atas seluruh dana rekening giro dan deposito ARO atas nama Tergugat Dalam
Rekonvensi pada Penggugat Dalam Rekonvensi berikut bunga-bunganya tanpa ada yang
dikecualikan;

3. Menolak gugatan Penggugat selebihnya.

III. DALAM KONVENSI DAN REKONVENSI :

1. Menghukum Tergugat I dalam Konvensi dan Tergugat II dalam Konvensi untuk membayar
biaya perkara yang timbul dalam perkara ini, yang hingga kini ditaksir sebesar Rp. 194.000,-
(seratus sembilan puluh empat ribu rupiah) ;
Menimbang, bahwa amar putusan Pengadilan Tinggi Jakarta No.123/PDT/2007/ PT.DKI
tanggal 14 Juni 2007 adalah sebagai berikut :
Menerima permohonan banding dari Pembanding I/Tergugat I dan Pembanding II/Tergugat II ;
Membatalkan Putusan Pengadilan Negeri Jakarta Selatan tanggal 21 November 2006 Nomor
928/Pdt.G/2006/PN.Jak.Sel., yang dimohonkan banding tersebut ;
MENGADILI SENDIRI
Dalam Konvensi :
Menolak gugatan Penggugat untuk seluruhnya;
Dalam Rekonvensi :
254
 Menyatakan gugatan Penggugat tidak dapat diterima;
Dalam Konvensi dan Rekonvensi :
Menghukum Penggugat dalam Konvensi/Tergugat Dalam Rekonvensi untuk membayar
biaya perkara pada kedua tingkat peradilan yang dalam tingkat banding ditetapkan sebesar Rp.
300.000,- (tiga ratus ribu rupiah) ;
Menimbang, bahwa amar putusan Mahkamah Agung RI No. 719K/Pdt/2008 tanggal 22
Agustus 2008 yang telah berkekuatan hukum tetap tersebut adalah sebagai berikut:
0 Mengabulkan permohonan kasasi dari Pemohon Kasasi: PT. TIMOR PUTRA
NASIONAL tersebut ;
1Membatalkan putusan Pengadilan Tinggi Jakarta No. 123/Pdt/2007/PT.DKI tanggal 14
Juni 2007 yang membatalkan putusan Pengadilan Negeri Jakarta Selatan
No.928/Pdt.G/2006/PN.Jkt.Sel tanggal 21 November 2006 ;
MENGADILI SENDIRI
DALAM KONVENSI :
Mengabulkan gugatan Penggugat sebagian;
Menyatakan sah menurut hukum Penggugat adalah pemilik atas seluruh dana rekening giro
dan deposito ARO atas nama Penggugat pada Tergugat I berikut bunga-bunganya tanpa ada
yang dikecualikan ;
Menyatakan perbuatan Tergugat I yang menahan pembayaran/pencairan atas seluruh dana
rekening giro dan deposito ARO atas nama Penggugat pada Tergugat I berikut bunga-
bunganya adalah melawan hukum dan Tergugat II turut bertanggung jawab ;
Menghukum Tergugat I untuk melakukan pembayaran /pencairan atas seluruh dana rekening
giro dan deposito ARO atas nama Penggugat pada Tergugat I berikut bunga-bunganya tanpa
ada yang dikecualikan ;
Menghukum Tergugat II untuk mematuhi dan tunduk pada putusan dalam perkara ini;
Menolak gugatan Penggugat selebihnya ;

Mengabulkan gugatan Penggugat Dalam Rekonvensi untuk sebagian ;

Menyatakan sah menurut hukum Tergugat I dalam Rekonvensi/Penggugat dalam Konvensi
adalah pemilik atas seluruh dana rekening giro dan deposito ARO atas nama Tergugat Dalam
Rekonvensi pada Penggugat Dalam Rekonvensi berikut bunga-bunganya tanpa ada yang
dikecualikan ;
Menolak gugatan Penggugat Dalam Rekonvensi untuk selebihnya ;
DALAM KONVENSI DAN REKONVENSI :
-. Menghukum para Termohon Kasasi/Tergugat I, II untuk membayar biaya perkara
dalam semua tingkat peradilan yang dalam tingkat kasasi ini ditetapkan sebesar Rp. 500.000,-
(lima ratus ribu rupiah) ;
Menimbang, bahwa sesudah putusan yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap
tersebut, yaitu putusan Mahkamah Agung No. 719 K/Pdt/2008 tanggal 22 Agustus 2008
diberitahukan kepada Termohon Kasasi I dan II dahulu Tergugat I dan II/Pembanding I dan II
masing-masing pada tanggal 23 Oktober 2008, kemudian terhadapnya oleh Termohon Kasasi I
dan II dahulu Tergugat I dan II/Pembanding I dan II dengan perantaraan kuasanya, berdasarkan
Surat Kuasa Khusus tanggal 24 Oktober 2008 dengan kuasa substitusi berdasarkan Surat Kuasa
Substitusi Khusus tertanggal 13 November 2008 dan 24 November 2008, diajukan permohonan
peninjauan kembali secara lisan di Kepaniteraan Pengadilan Negeri Jakarta Selatan pada tanggal
31 Maret 2009, sebagaimana ternyata dari Surat Permohonan Pernyataan Peninjauan Kembali
No. 928/Pdt.G/2006/PN. Jak.Sel. yang dibuat oleh Panitera Pengadilan Negeri Jakarta Selatan,
permohonan mana disertai dengan alasan-alasannya yang diterima di Kepaniteraan
Pengadilan Negeri tersebut pada tanggal 31 Maret 2009 ;
Menimbang, bahwa tentang permohonan peninjauan kembali tersebut telah
diberitahukan kepada pihak lawan dengan seksama pada tanggal 29 Mei 2009 kemudian

255
terhadapnya oleh pihak lawannya telah diajukan jawaban yang diterima di Kepaniteraan
Pengadilan Negeri Jakarta Selatan pada tanggal 1 Juli 2009 ;
Menimbang, bahwa tentang permohonan peninjauan kembali a quo beserta alasan-
alasannya telah diberitahukan kepada pihak lawan dengan seksama dan diajukan dalam
tenggang waktu serta dengan cara yang ditentukan dalam undang-undang, oleh karena itu
permohonan peninjauan kembali tersebut formal dapat diterima ;
Menimbang, bahwa para Pemohon Peninjauan Kembali telah mengajukan alasan-alasan
peninjauan kembali yang pada pokoknya sebagai berikut :
A.Terdapat Bukti Baru (Novum) Sebagai Yang Dimaksud Dalam Pasal 67 Huruf b Undang-
Undang Nomor 14 Tahun 1985 jo. Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2009 tentang Mahkamah
Agung Serta Terdapat Fakta Baru.
1. Bukti Baru (Novum) :
Alat bukti yang pada saat perkara diperiksa tidak ditemukan dan baru ditemukan kemudian
serta dijadikan sebagai alat bukti baru (novum) di dalam permohonan peninjauan kembali
ini adalah :
a. Perjanjian Kredit Jangka Pendek Nomor 094/037/97/DU/P tanggal 31 Desember 1997 yang
dibuat di bawah tangan antara PT Bank Bumi Daya (sekarang Pemohon Peninjauan Kembali
dengan PT TPN sebagai Debitur (Termohon Peninjauan Kembali), yang isinya bahwa bank
memberikan kredit kepada Debitur dan Debitur menerima kredit dari bank sejumlah USD
6.248.382, 73 (Bukti Baru PPK I, II-1) ;
b. Perjanjian Kredit Jangka Pendek Nomor 094/038/97/DU/P tanggal 31 Desember 1997 yang
dibuat di bawah tangan antara PT Bank Bumi Daya (sekarang Pemohon Peninjauan Kembali
dengan PT TPN sebagai Debitur (Termohon Peninjauan Kembali), yang isinya bahwa bank
memberikan kredit kepada Debitur dan Debitur menerima kredit dari bank sejumlah USD
9.201.485,97 (Bukti Baru PPK I, II-2) ;
c. Perjanjian Kredit Jangka Pendek Nomor 094/039/97/DU/P tanggal 31 Desember 1997 yang
dibuat di bawah tangan antara PT Bank Bumi Daya (sekarang Pemohon Peninjauan Kembali
0 dengan PT TPN sebagai Debitur (Termohon Peninjauan Kembali), yang isinya bahwa bank
memberikan kredit kepada Debitur dan Debitur menerima kredit dari bank sejumlah USD
8.731.627,11 (Bukti Baru PPK I, II-3) ;
Perjanjian Kredit Jangka Pendek Nomor 094/040/97/DU/P tanggal 31 Desember 1997
yang dibuat di bawah tangan antara PT Bank Bumi Daya (sekarang Pemohon Peninjauan
Kembali I) dengan PT TPN sebagai Debitur (Termohon Peninjauan Kembali), yang isinya
bahwa bank memberikan kredit kepada Debitur dan Debitur menerima kredit dari bank
sejumlah USD 13.385.158,40 (Bukti Baru PPK I, II-4) ;
e. Surat Sanggup (Aksep/Promes) dengan nominal USD 260.112.095 jatuh tempo tanggal 21
Desember 1999 yang diterbitkan oleh PT TPN kepada PT Bank Bumi Daya (Persero)
tertanggal 21 September 1998 (untuk jumlah USD 260.112.095) (Bukti Baru PPK I, II-5) ;
f. Salinan Akta Pengikatan Jaminan Secara Fidusia No. 24 tanggal 21 September 1998,
dibuat di hadapan Raharti Sudjardjati, SH., Notaris di Jakarta (dari PT TPN berupa stock
mobil Timor Impor) (Bukti Baru PPK I, II-6) ;
g. Salinan Akta Pemberian Jaminan Berupa Penyerahan Hak Milik Secara Fidusia No. 124 tanggal
17 September 1996, dibuat di hadapan Darbi, SH., Notaris di Jakarta (dari PT TPN berupa
kendaraan dan suku cadang) (Bukti Baru PPK I, II-7) ;
h. Salinan Akta Pemindahan dan Penyerahan (Cessie) sebagai Agunan No. 125 tanggal 17
September 1996, dibuat di hadapan Darbi, SH, Notaris di Jakarta (dari PT TPN berupa
tagihan/klaim) (Bukti Baru PPK I, II-8) ;
i. Salinan Akta Perjanjian Pengalihan Hak Atas Klaim Asuransi No. 26 tanggal 21 September
1998, dibuat di hadapan Raharti Sudjardjati, SH., Notaris di Jakarta (dari PT TPN berupa
klaim hak atas asuransi) (Bukti Baru PPK I, II-9) ;
j. Surat Kuasa dari PT Timor Distributor Nasional tanggal 13 Juni 1997 yang berisi pemberian
kuasa kepada PT Bank Bumi Daya (Persero) untuk mencairkan deposito-deposito PT Timor
256
 Distributor Nasional yang merupakan jaminan pembayaran Usance LC untuk dipindahkan
menjadi deposito-deposito atas nama PT TPN pada saat jatuh tempo (Bukti Baru PPK I, II-
0 ;
Salinan Akta Pernyataan No. 126 tanggal 17 September 1996, dibuat di hadapan Darbi, SH.,
Notaris di Jakarta (dari PT TPN berupa klaim hak atas asuransi) (Bukti Baru PPK I, II-11) ;
Salinan Akta Pernyataan Pemegang Saham dan Sponsor No. 38 tanggal 12 November 1997,
dibuat di hadapan Ny. Machrani Moertolo, SH., Notaris di Jakarta. (dari Hutomo Mandala
Putra selaku pemegang saham PT TPN, sponsor masing-masing PT Timor Distributor
Nasional, PT Timor Industri Komponen dan PT KIA Timor Motors) yang berisi kesanggupan
pemegang saham dan sponsor untuk membayar kepada debitur (PT TPN) dengan tujuan agar
debitur dapat memenuhi kewajibannya dalam melakukan pembayaran (kepada PT Bank Bumi
Daya (Persero), sekarang kepada Pemohon Peninjauan Kembali II) (Bukti Baru PPK I, II-12);
m.Akta Notaris R.Ay. Tri Wahyuniati Subali Andi Firman No. 02 tanggal 13 Februari 2008 yang

berisi penegasan atas pernyataan yang dibuat oleh Taufik Surya Dharma selaku Direktur

Utama PT Vista Bella Pratama bahwa atas asset kredit atas nama peminjam (PT TPN) tersebut
terdapat jaminan pengembalian utang/kewajiban peminjam berupa simpanan
deposito dan/atau giro, dan PT Vista Bella Pratama menyatakan dan menjamin kesediaan
untuk menandatangani perjanjian perubahan perjanjian jual- beli terkaitdengan tindakan
memperhitungkan kembali oleh BPPN (Bukti Baru PPK I, II-13) ;
n. Surat BPPN kepada PT Bank Mandiri (Persero) Cabang Jakarta Imam Bonjol – ex BBD Nomor :
S-9459/LWO/BPPN/1100 tanggal 2 November 2000 perihal: Penempatan Deposito
dari Dana Escrow Account yang pada pokoknya berisi perintah kepada Pemohon
Peninjauan Kembali I agar dana escrow account a/n Termohon Peninjauan Kembali
ditempatkan sebagai Deposito ARO dengan syarat “tetap diblokir” (Bukti Baru PPK I, II-
14);
o. Surat BPPN kepada PT Bank Mandiri (Persero) Cabang Jakarta Imam Bonjol – ex BBD Nomor:
S-650/LWO/BPPN/0101 tanggal 30 Januari 2001 perihal: Penempatan Deposito dari dana
escrow account yang pada pokoknya berisi perintah kepada Pemohon Peninjauan Kembali I
agar dana escrow account a/n Termohon Peninjauan Kembali ditempatkan sebagai deposito
ARO dengan syarat “tetap diblokir” (Bukti Baru PPK I, II-15) ;
p. Surat BPPN kepada PT Bank Mandiri (Persero) Cabang Jakarta Imam Bonjol– ex BBD Nomor
S-651/LWO/BPPN/0101 tanggal 30 Januari 2001 perihal: Penempatan deposito dari dana
escrow account yang pada pokoknya berisi perintah kepada Pemohon Peninjauan Kembali I
agar dana escrow account a/n Termohon Peninjauan Kembali ditempatkan sebagai deposito
ARO dengan syarat “tetap diblokir” (Bukti Baru PPK I, II-16);
q. Surat BPPN kepada PT Bank Mandiri (Persero) Cabang Jakarta Imam Bonjol – ex BBD Nomor:
S-730/LWO/BPPN/0201 tanggal 31 Januari 2001 perihal: Penempatan Deposito dari Dana
Escrow Account yang pada pokoknya berisi perintah kepada Pemohon Peninjauan Kembali I
agar dana escrow account a/n Termohon Peninjauan Kembali ditempatkan sebagai deposito
ARO dengan syarat “tetap diblokir” (Bukti Baru PPK I, II-17) ;
r. Surat Menteri Keuangan kepada PT Vista Bella Pratama Nomor : S-354/MK/2008 tanggal 14
Juli 2008 yang isinya menyampaikan bahwa PT Vista Bella Pratama adalah pihak yang
terafiliasi dengan Termohon Peninjauan Kembali (Bukti Baru PPK I, II-18) ;
s. Surat Menteri Keuangan kepada PT Vista Bella Pratama Nomor: S- 401/MK/2008 tanggal 8
Agustus 2008 yang isinya membatalkan perjanjian jual beli piutang antara BPPN dengan PT
Vista Bella Pratama (Bukti Baru PPK I, II-19) ;
t. Jaminan Pribadi (Personal Guarantee) tanggal 21 September 1998 yang diberikan oleh Hutomo
Mandala Putra atas utang PT Timor Putra Nasional untuk jumlah utang sebesar USD
260.112.095 (Bukti Baru PPK I, II-20) ;

2. Bukti Atas Fakta Baru (Bukti Ad Informandum) :

257
Sesudah berjalannya perkara ini terdapat fakta-fakta baru yang dibuktikan dengan alat bukti
sebagai berikut :
a. Perjanjian perdamaian yang dikukuhkan dengan putusan Pengadilan Negeri Jakarta Pusat
Nomor 364/Pdt.G/2008/PN.Jkt.Pst tanggal 27 November 2008, yang pokok isinya
menyatakan bahwa pihak pertama (Menteri Keuangan RI) dan pihak ketiga (PT Vista
Bella Pratama) membatalkan Perjanjian Jual Beli Piutang tanggal 15 April 2003 beserta
addendum-addendum dan dokumen terkait yang dibuat antara pihak ketiga (PT Vista Bella
Pratama) dengan BPPN (sekarang Menteri Keuangan RI) dengan segala akibat hukumnya
(Bukti Atas Fakta Baru/Bukti Ad Informandum PPK I, II-21) ;
b. Surat Dirjen Kekayaan Negara an. Menteri Keuangan kepada Ketua Panitia Urusan Piutang
Negara (PUPN) Cabang DKI Jakarta Nomor: S-207/MK.6/2008 tanggal 19 September 2008
perihal Penyerahan Pengurusan Piutang Negara an. PT Timor Putra Nasional sejumlah Rp.
2.374.806.680.829,96 (Bukti Atas Fakta Baru/Bukti Ad Informandum PPK I, II-22) ;
c. Surat Penerimaan Penyerahan Piutang Negara (SP3N) dari Panitia Urusan Piutang Negara
(PUPN) Cabang DKI Jakarta Nomor SP3N-515/PUPNC.10.05/2008 tanggal 22 September
2008, yang ditujukan kepada Direktur Jenderal Kekayaan Negara, perihal Penerimaan
Pengurusan Piutang Negara an. PT Timor Putra Nasional (Bukti Atas Fakta Baru/Bukti Ad
Informandum PPK I, II-23) ;
Bukti-bukti baru sebagaimana dimaksud pada angka 1 di atas ditemukan sesudah
diterbitkannya putusan kasasi Nomor 719 K/PDT/2008 tanggal 22 Agustus 2008
sehingga sudah sesuai dengan ketentuan Pasal 67 huruf b dan Pasal 69 huruf b Undang-
Undang Nomor 14 Tahun 1985 jo Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2009 tentang Mahkamah
Agung ;
4. Terdapat bukti baru yang membuktikan hubungan hukum antara dana pada rekening giro dan
deposito ARO atas nama Termohon Peninjauan Kembali dengan Pemohon Peninjauan
Kembali II, yaitu bahwa dana termaksud merupakan jaminan bagi pelunasan utang Termohon
Peninjauan Kembali kepada Pemohon Peninjauan Kembali II ;
1) Putusan Kasasi MARI No. 719 K/Pdt/2008 tanggal 22 Agustus 2008 (“Putusan a quo”) pada
halaman 34, alinea terakhir memberikan pertimbangan sebagai berikut:
“Menimbang bahwa surat bukti TI-23 tersebut selain tidak secara transparan dan dengan

landasan yuridis yang kuat menjelaskan kepada instansi internal bawahannya sendiri tentang

sebab-sebabnya ada kebijaksanaan yang berubah dan berlawanan dengan dasar-dasar

 yuridis sebelumnya, juga menimbulkan ketidak pastian hukum bagi warga negara akibat
berubahnya kebijaksanaan dari sesama internal kedinasan yang sama, sedangkan berbagai
perjanjian sebelumnya dan surat-surat yang menjadi bukti secara yuridis tidak pernah
dibatalkan. Sehingga dengan demikian, bukti yang diajukan oleh Tergugat, yaitu TI-23 menjadi
kontroversial dengan bukti-bukti Tergugat sebelumnya, bahkan dapat dikatakan bahwa
terdapat pertentangan antara aspek yuridis berhadapan dengan aspek kebijaksanaan
(pertentangan antara segi rechtmatigheid berhadapan dengan segi doelmatigheid dalam
tindakan pemerintah)”
2) Bahwa dengan pertimbangan sebagaimana dikutip di atas, judex juris berpendapat bahwa
perintah Pemohon Peninjauan Kembali II kepada Pemohon Peninjauan Kembali I agar dana pada
rekening giro dan deposito ARO milik Termohon Peninjauan Kembali tidak dicairkan (vide bukti
T.I-23) merupakan tindakan yang tidak “rechtmatig” atau tidak memiliki dasar
hukum ;
3) Bahwa pertimbangan tersebut di atas tidak benar karena bukti-bukti baru (novum)
sebagaimana disebut di bawah ini membuktikan fakta hukum sebagai berikut :
a. Perjanjian Kredit Jangka Pendek Nomor 094/037/97/DU/P tanggal 31 Desember 1997,
dibuat di bawah tangan (Bukti Baru PPK I,II-1), membuktikan bahwa Termohon Peninjauan
Kembali memiliki utangkepada PT Bank Bumi Daya (Persero) (sekarang, karena sudah
dialihkan kepada BPPN dan kemudian dialihkan lagi kepada Menteri Keuangan RI, maka

258
 utang tersebut menjadi utang Termohon Peninjauan Kembali kepada Pemohon Peninjauan
Kembali II) sejumlah USD 6.248.382,73;
b. Perjanjian Kredit Jangka Pendek Nomor : 094/038/97/DU/P tanggal 31 Desember 1997,
dibuat di bawah tangan (Bukti Baru PPK I,II-2) membuktikan bahwa Termohon Peninjauan
Kembali memiliki utang kepada PT Bank Bumi Daya (Persero) (sekarang, karena sudah
dialihkan kepada BPPN dan kemudian dialihkan lagi kepada Menteri Keuangan RI, maka
utang tersebut menjadi utang Termohon Peninjauan Kembali kepada Pemohon Peninjauan
Kembali II) sejumlah USD 9.201.485,97 ;

c. Perjanjian Kredit Jangka Pendek Nomor 094 /039/97/DU/P tanggal 31 Desember 1997,
dibuat di bawahtangan (Bukti Baru PPK I,II-3) membuktikan bahwa Termohon Peninjauan
Kembali memiliki utang kepada PT Bank Bumi Daya (Persero) (sekarang, karena sudah
dialihkan kepada BPPN dan kemudian dialihkan lagikepada Menteri Keuangan RI, maka utang
tersebut menjadi utang Termohon Peninjauan Kembali kepada Pemohon Peninjauan Kembali
II) sejumlah USD 8.731.627,11;

d. Perjanjian Kredit Jangka Pendek Nomor 094 /040/97/DU/P tanggal 31 Desember 1997,
dibuat di bawahtangan (Bukti Baru PPK I,II-4) membuktikan bahwa Termohon Peninjauan
Kembali memiliki utang kepada PT Bank Bumi Daya (Persero) (sekarang, karena sudah
dialihkan kepada BPPN dan kemudian dialihkan lagi kepada Menteri Keuangan RI, maka
utang tersebut menjadi utang Termohon Peninjauan Kembali kepada Pemohon Peninjauan
Kembali II sejumlah USD 13.385.158,40;
4) Bukti-bukti baru (novum) sebagaimana diuraikan di atas membuktikan bahwa Termohon
Peninjauan Kembali adalah debitur terhadap kreditur PT Bank Bumi Daya (Persero).
Keempat perjanjian kredit jangka pendek tersebut di atas dipertegas dalam Akta Perjanjian
Kredit dan Pemberian Jaminan No. 23 tanggal 21 September 1998, yang dibuat di hadapan
Raharti Sudjardjati, SH Notaris di Jakarta (vide bukti T.I-46) yang dengan adanya program
rekapitalisasi bank-bank milik Pemerintah maka piutang PT Bank Mandiri (Persero) Tbk
(semula PT Bank Bumi Daya (Persero)) terhadap Termohon Peninjauan Kembali dialihkan
kepada BPPN ;
5) Pengalihan piutang oleh Pemohon Peninjauan Kembali I kepada BPPN tersebut dilakukan
dengan perjanjian pengalihan hak atas piutang PT Bank Bumi Daya (Persero) tanggal 31
Maret 1999 (vide bukti T.I-1) dan kedudukan kreditur sesudah berakhirnya masa tugas BPPN
berdasarkan ketentuan Pasal 11 ayat (2) Peraturan Pemerintah Nomor 17 Tahun 1999 jo.
Keppres No. 15 Tahun 2004, beralih kepada Menteri Keuangan (Pemohon Peninjauan Kembali
II) ;
6) Berdasarkan ketentuan Pasal 5 Akta Perjanjian Kredit dan Pemberian Jaminan No. 23 tanggal
21 September 1998, yang dibuat di hadapan Raharti Sudjardjati, SH Notaris di Jakarta (vide
Bukti T.I-46), dinyatakan :
Pasal 5 Perjanjian Kredit (vide bukti T.I- 46) menyatakan :
“5.1 Semua pembayaran utang oleh penerima kredit (Termohon Peninjauan Kembali) wajib
dilakukan dan di setor ke bank atau cabang lain yang secara tertulis diberitahukan oleh bank
kepada penerima kredit, dari dana hasil penjualan stock, baik yang sudah dijual dan ditampung
dalam bentuk deposito maupun stock yang saat ini belum terjual serta receivables yang
merupakan sumber pembayaran kembali utang.
5.2 Jumlah angsuran utang yang telah dibayarkan tidak boleh ditarik kembali atau
dipergunakan lagi oleh penerima kredit dengan alasan apapun.”
Berdasarkan ketentuan perjanjian di atas, “dana hasil penjualan stok, baik yang sudah dijual
dan ditampung dalam bentuk deposito maupun stok yang saat ini belum terjual serta
receivables yang merupakan sumber pembayaran kembali utang” merupakan jaminan bagi
pelunasan utang Termohon Peninjauan Kembali kepada Pemohon Peninjauan Kembali II ;
Bahkan Pasal 5.2 perjanjian termaksud melarang Termohon Peninjauan Kembali untuk
“menarik kembali jaminan” termaksud atau mempergunakannya dengan alasan apa pun ;

259
Berdasarkan Berita Acara Serah Terima Dokumen antara PT Bank Bumi Daya (Persero) dengan
BPPN tanggal 22 Mei 2000 (vide bukti T.I-47), pengalihan piutang (dari PT Bank Bumi Daya
(Persero) kepada BPPN) tersebut disertai dengan penyerahan dokumen jaminan berupa 60
(enam puluh) bilyet deposito atas nama Termohon Peninjauan Kembali; 25 (dua puluh lima)
bilyet deposito atas nama PT Timor Distribusi Nasional; Stok atas mobil
Timor dan hasil penjualan atas stok mobil Timor ;
8) Bahwa bukti baru berupa surat-surat BPPN kepada Pemohon Peninjauan Kembali I, yaitu
sebagai berikut :
a. Surat BPPN kepada PT Bank Mandiri (Persero) Cabang Jakarta Imam Bonjol– ex BBD
Nomor S-9459/LWO/BPPN/1100 tanggal 2 November 2000 perihal: Penempatan
deposito dari dana escrow account yang berisi perintah kepada Pemohon Peninjauan
Kembali I agar dana escrow account a/n Termohon Peninjauan Kembali ditempatkan
sebagai deposito ARO dengan syarat “tetap diblokir”. (Bukti Baru PPK I, II-14) ;
b. Surat BPPN kepada PT Bank Mandiri (Persero) Cabang Jakarta Imam Bonjol – ex BBD
Nomor S-650/LWO/BPPN/0101 tanggal 30 Januari 2001 perihal: Penempatan deposito
dari dana escrow account yang berisi perintah kepada Pemohon Peninjauan Kembali I
agar dana escrow account a/n Termohon Peninjauan Kembali ditempatkan sebagai
deposito ARO dengan syarat “tetap diblokir”. (Bukti Baru PPK I,II-15) ;
c. Surat BPPN kepada PT Bank Mandiri (Persero) Cabang Jakarta Imam Bonjol–ex BBD
Nomor S-651/LWO/BPPN/0101 tanggal 30 Januari 2001 perihal: Penempatan deposito
dari dana escrow account yang berisi perintah kepada Pemohon Peninjauan Kembali I
agar dana escrow account a/n Termohon Peninjauan Kembali dtempatkan sebagai
deposito ARO dengan syarat “tetap diblokir”. (Bukti Baru PPK I,II-16) ;
d. Surat BPPN kepada PT Bank Mandiri (Persero) Cabang Jakarta Imam Bonjol– ex BBD
Nomor S-730/LWO/BPPN/0201 tanggal 31 Januari 2001 perihal : Penempatan deposito
dari dana escrow account yang berisi perintah kepada Pemohon Peninjauan Kembali I
agar dana escrow account a/n Termohon Peninjauan Kembali ditempatkan sebagai
deposito ARO dengan syarat “tetap diblokir” (Bukti Baru PPK I,II-17) ;
Bukti-bukti tersebut di atas membuktikan bahwa penerbitan deposito tersebut
berdasarkan perintah dari Termohon Peninjauan Kembali yang sumber dananya berasal
dari dana escrow account, yang kemudian diblokir oleh Pemohon Peninjauan Kembali II
karena merupakan jaminan utang Termohon Peninjauan Kembali kepada Pemohon
Peninjauan Kembali II.
9) Bukti baru berupa Perjanjian Kredit Jangka Pendek Nomor: 094/037/97/DU/P tanggal 31
Desember 1997, (Bukti Baru PPK I,II-1) pada Pasal 4 ayat 2 menentukan:
“BANK berhak dan dengan ini diberi kuasa oleh debitur, untuk sewaktu-waktu tanpa
memberitahu terlebih dahulu kepada debitur, membebani rekening debitur atau rekening
lainnya, baik untuk pelunasan utang pokok, bunga, bunga kelebihan tarik, bunga tunggakan
maupun segala macam biaya apapun yang timbul karena dan untuk pelaksanaan hal-hal yang
ditentukan dalam perjanjian ini yang menjadi beban debitur.”
Yang dimaksud dengan kata “bank” dalam perjanjian ini adalah PT Bank Bumi Daya
(Persero), yang kemudian beralih kepada BPPN dan dari BPPN beralih lagi kepada
Menteri Keuangan RI (Pemohon Peninjauan Kembali II), sedangkan yang dimaksud
dengan kata “debitur” adalah Termohon Peninjauan Kembali. Oleh karena itu, Pemohon
Peninjauan Kembali II berwenang untuk membebani rekening Termohon Peninjauan Kembali
;
Uraian di atas membuktikan fakta sebagai berikut :
a. Bahwa Termohon Peninjauan Kembali berutang kepada PT Bank Bumi Daya (Persero) ;
b. Bahwa hak untuk menagih utang termaksud beralih, mula-mula kepada BPPN, kemudian
kepada Menteri Keuangan RI (Pemohon Peninjauan Kembali II) ;
c. Bahwa berdasarkan ketentuan perjanjian-perjanjian yang mengikat Termohon Peninjauan
Kembali dengan krediturnya (sekarang Pemohon Peninjauan Kembali II), pelunasan utang
260
 tersebut dijamin dengan dana yang ada pada rekening giro dan deposito ARO milik
Termohon Peninjauan Kembali yang ada pada Pemohon Peninjauan Kembali I ;
d. Bahwa Pemohon Peninjauan Kembali II berwenang membebani rekening Termohon
Peninjauan Kembali untuk pelunasan utang Termohon Peninjauan Kembali ;
11)Uraian di atas pun menunjukkan bahwa surat Pemohon Peninjauan Kembali II (vide bukti T.I-
23) yang berisi perintah agar Pemohon Peninjauan Kembali I tidak melakukan pencairan atas
dana yang ada pada rekening giro dan deposito ARO milik Termohon Peninjauan Kembali
yang ada pada Pemohon Peninjauan Kembali I merupakan tindakan yang memiliki dasar
hukum (rechtmatig). Pencairan dana milik debitur yang dijaminkan untuk pelunasan utang
hanya dapat dilakukan jika hal itu disetujui oleh kreditur.
Hak kreditur ini dibenarkan oleh :
• Ketentuan Pasal 1131 KUH Perdata yang menentukan :
“Segala kebendaan si berutang, baik yang bergerak maupun yang tak bergerak, baik
yang sudah ada maupun yang baru akan ada di kemudian hari, menjadi tanggungan untuk
segala perikatan perseorangan.”
Atas dasar ketentuan hukum ini Pemohon Peninjauan Kembali II selaku kreditur
memiliki hubungan hukum dengan dana pada rekening giro dan deposito ARO milik
Termohon Peninjauan Kembali selaku debitur, yang timbul karena status hukum dari dana
tersebut sebagai jaminan bagi pelunasan utang Termohon
Peninjauan Kembali kepada Pemohon Peninjauan Kembali II ;
Pasal 5 angka 5.1 perjanjian kredit (Bukti T.I-46) yang menyata-kan :
“Semua pembayaran utang oleh penerima kredit (Termohon Peninjauan Kembali)
wajib dilakukan dan disetor ke bank atau cabang lain yang secara tertulis diberitahukan oleh
bank kepada penerima kredit, dari dana hasil penjualan stock, baik yang sudah dijual dan
ditampung dalam bentuk deposito maupun stock yang saat ini belum terjual serta receivables
yang merupakan sumber pembayaran kembali utang”;
Atas dasar ketentuan perjanjian ini, karena dana pada rekening giro dan deposito ARO
tersebut secara hukum merupakan “sumber pembayaran kembali utang”, maka Pemohon
Peninjauan Kembali II selaku kreditur mempunyai hak bukan saja untuk memblokir dana
termaksud, tetapi juga untuk mengambilalih kepemilikan atas dana termaksud ;
12)Karena perintah Pemohon Peninjauan Kembali II kepada Pemohon Peninjauan Kembali I
(sebagai yang dimaksud dalam bukti T.I-23) merupakan tindakan yang sah, maka
tindakan Pemohon Peninjauan Kembali I yang melaksanakan isi perintah Pemohon
Peninjauan Kembali II termaksud merupakan perbuatan yang sah, sehingga tidak dapat
dikualifikasikan sebagai perbuatan melawan hukum. Dengan demikian amar putusan a
quo yang “menyatakan perbuatan Tergugat I (sekarang Pemohon Peninjauan Kembali I)
yang menahan pembayaran/ pencairan atas seluruh dana rekening giro dan deposito ARO

atas nama Penggugat (sekarang Termohon Peninjauan Kembali) pada Tergugat I (sekarang

Pemohon Peninjauan Kembali I) berikut bunga-bunganya adalah melawan hukum dan

Tergugat II (sekarang Pemohon Peninjauan Kembali II) turut bertanggung-jawab” merupakan

amar putusan yang secara hukum salah ;

13)Karena, sebagaimana diuraikan di atas putusan a quo memuat pertimbangan dan amar
putusan yang tidak dapat dibenarkan oleh hukum, maka putusan termaksud harus dibatalkan
oleh putusan peninjauan kembali;
Terdapat bukti baru yang membuktikan bahwa pengalihan hak tagih atas nama debitur PT TPN
dari BPPN kepada PT Vista Bella Pratama tidak termasuk jaminan berupa giro dan
deposito atas nama Termohon Peninjauan Kembali yang ada pada Pemohon Peninjauan
Kembali I karena akan diperhitungkan kembali dengan utang Termohon Peninjauan Kembali,
sehingga Pemohon Peninjauan Kembali II tetap mempunyai hak atas dana pada rekening giro
dan deposito ARO yang dimaksud dalam perkara ini ;

261
Putusan kasasi Mahkamah Agung RI Nomor 719 K/Pdt/2008 tanggal 22 Agustus 2008 (putusan
a quo) pada halaman 34, alinea terakhir memberikan pertimbangan sebagai berikut:
“Menimbang bahwa surat bukti T.I-23 tersebut selain tidak secara transparan dan dengan
landasan yuridis yang kuat menjelaskan kepada instansi internal bawahannya sendiri tentang
sebab-sebabnya ada kebijaksanaan yang berubah dan berlawanan dengan dasar-dasar yuridis
sebelumnya, juga menimbulkan ketidak pastian hukum bagi warga negara akibat berubahnya
kebijaksanaan dari sesama internal kedinasan yang sama, sedangkan berbagai perjanjian
sebelumnya dan surat-surat yang menjadi bukti secara yuridis tidak pernah dibatalkan.
Sehingga dengan demikian, bukti yang diajukan oleh Tergugat yaitu TI-23 menjadi
kontroversial dengan bukti-bukti Tergugat sebelumnya, bahkan dapat dikatakan bahwa
terdapat pertentangan antara aspek yuridis berhadapan dengan aspek kebijaksanaan
(pertentangan antara segi rechtmatigheid berhadapan dengan segi doelmatigheid dalam
tindakan pemerintah).”
(Garis bawah dan huruf tebal ditambahkan untuk menjelaskan). Dengan pertimbangan
sebagaimana dikutip di atas, judex juris berpendapat bahwa hak Pemohon Peninjauan
Kembali II atas dana pada rekening giro dan deposito ARO Termohon Peninjauan Kembali
yang disimpan pada Pemohon Peninjauan Kembali I sudah tidak ada ;
2) Isi pertimbangan judex juris sebagaimana dikutip di atas tidak benar. Perjanjian jual beli

piutang (cessie) antara BPPN dengan PT Vista Bella Pratama (vide bukti T.I-6), dengan mana

hak untuk menagih utang Termohon Peninjauan Kembali dialihkan kepada PT Vista Bella
Pratama tidak menghapuskan hubungan hukum antara BPPN (sekarang sudah dialihkan
kepada Pemohon Peninjauan Kembali II) dengan dana pada rekening giro dan deposito ARO
yang dimaksud di dalam perkara ini. Adanya hubungan hukum ini dibuktikan oleh alat bukti
baru (novum) berupa :
Akta Pernyataan Direktur Utama PT Vista Bella Pratama No. 02 tanggal 13 Februari 2008
yang dibuat di adapan R. Ay. Tri Wahyuniati Subali Andi Firman, Notaris di Jakarta yang pada
pokoknya menyatakan bahwa pada saat perjanjian jual-beli piutang antara BPPN
dengan PT Vista Bella Pratama, pihak pembeli piutang (PT Vista Bella Pratama) menyetujui
bahwa jaminan berupa giro dan deposito atas nama Termohon Peninjauan Kembali akan
diperhitungkan kembali (set off) dengan utang Termohon Peninjauan Kembali.
(Bukti Baru PPK I, II-13) ;
3) Bukti baru PPK I, II-13 tersebut di atas merupakan pengukuhan atas surat PT Vista Bella
Pratama tanggal 20 Juni 2003 (vide bukti T.II-4) yang berhubungan dengan perhitungan
 kembali utang. Bukti T.II-4 ini telah diajukan oleh Pemohon Kasasi sebagai bukti dalam
pemeriksaan perkara pada tingkat pertama di Pengadilan Negeri Jakarta Selatan namun tidak
pernah dipertimbangkan oleh judex facti maupun judex juris karena tidak ada aslinya ;
Bersama memori peninjauan kembali ini diajukan bukti baru berupa Akta Notaris R.Ay. Tri
Wahyuniati Subali Andi Firman No. 02 tanggal 13 Februari 2008 (Bukti Baru PPK I, II-13) di
mana Taufik Surya Darma, Direktur Utama PT Vista Bella Pratamamengakui kebenaran isi
maupun keaslian tanda tangannya yang tertera dalam fotokopi surat PT Vista Bella Pratama
tanggal 20 Juni 2003 (vide bukti T.II-4). Oleh karena kedua surat dimaksud merupakan satu
kesatuan yang tidak terpisahkan, maka menurut Yurisprudensi Putusan MARI No. 416
PK/Pdt/1998 tanggal 29 Mei 2002 akta notaris tersebut memenuhi syarat sebagai novum ;
Kaidah hukum dalam Yurisprudensi Putusan MARI No. 416 PK/Pdt/1998 tanggal 29 Mei
2002 menyatakan :
“Suatu Akta Notaris No. 114 berupa: “pernyataan seseorang” yang kemudian disyahkan oleh
pengadilan negeri dengan berita acara sumpah yang isinya menyatakan bahwa Akta Notaris
No. 29 tentang perjanjian ikatan jual beli tanah dibuat dengan niat buruk, tipu muslihat dan
kebohongan dengan merugikan pemilik tanah. Akta Notaris No. 114 tersebut diterima
oleh Majelis Mahkamah Agung sebagai suatu “novum” ex Pasal 67 huruf “b” jo Pasal 69 huruf
“b” dari UU No. 14 Tahun 1985
262
 Akibat yuridis dari adanya “novum” tersebut, maka Akta Notaris No.114 (perjanjian jual beli
tanah) menjadi cacat hukum dan batal demi hukum dan putusan judex facti dan judex juris
(kasasi) yang mengandung kekhilafan/kekeliruan yang nyata dari hakim, sehingga putusannya
harus dibatalkan oleh Mahkamah Agung dalam pemeriksaan peninjauan kembali.”
5) Bukti baru PPK I, II-13 (yang mengukuhkan keberadaan dan isi bukti terdahulu No. T.II-4)
membuktikan fakta sebagai berikut :
a. Bahwa piutang BPPN (sekarang secara hukum merupakan piutang Pemohon Peninjauan
Kembali II) terhadap Termohon Peninjauan Kembali sudah dialihkan kepada PT Vista Bella
Pratama;
b. Bahwa, sekalipun demikian, dana pada rekening giro dan deposito ARO Termohon
Peninjauan Kembali pada Pemohon Peninjauan Kembali I tidak dialihkan kepada PT Vista
Bella Pratama;
c. Dana pada rekening giro dan deposito ARO atas nama Termohon Peninjauan Kembali yang
disimpan pada Pemohon Peninjauan Kembali I pada saat perjanjian jual-beli piutang (dari
BPPN kepada PT Vista Bella Pratama) sedianya akan diperhitungkan kembali dengan
dijadikan sebagal alat pembayaran utang, sehingga jumlah piutang yang dijual dikurangi
dengan jumlah dana ini. Akan tetapi, (sebagaimana diuraikan dalam kronologi pada angka
5 dan 6 di atas), pada saat jual-beli piutang ini terjadi, perhitungan kembali tidak mungkin
dilaksanakan, karena dana tersebut berada dalam status disita oleh Ditjen Pajak. Dengan
demikian, atas dasar persetujuan bersama sebagai yang tercantum dalam bukti baru PPK
I,II-13 (yang mengukuhkan bukti T.II- 4), perhitungan kembali atas dana termaksud baru
akan dilakukan di kelak kemudian hari ;
d. Bahwa oleh PT Vista Bella Pratama dana pada rekening giro dan deposito ARO tersebut
disetujui untuk diperhitungkan kembali (kompensasi) atau dana yang akan dijadikan
sebagai bagian dari pembayaran utang Termohon Peninjauan Kembali kepada BPPN
(sekarang kepada Pemohon Peninjauan Kembali II). Dengan demikian jumlah utang
Termohon Peninjauan Kembali (dan karenanya, jumlah piutang yang dialihkan kepada PT
Vista Bella Pratama) akan dikurangi dengan jumlah dana pada rekening giro dan deposito
ARO Termohon Peninjauan Kembali pada Pemohon Peninjauan Kembali I ;
6) Uraian di atas menunjukkan bahwa surat Pemohon Peninjauan Kembali II (vide bukti T.I-23)
yang berisi perintah agar Pemohon Peninjauan Kembali I tidak melakukan pencairan atas
dana yang ada pada rekening giro dan deposito ARO milik Termohon Peninjauan Kembali
yang ada pada Pemohon Peninjauan Kembali I merupakan tindakan yang memiliki dasar
hukum (rechtmatig). Tindakan ini dibenarkan oleh isi Surat PT Vista Bella Pratama tanggal 20
Juni 2003 (vide bukti T.lI-4 jo Bukti Baru PPK I, II-13);
Uraian di atas pun menunjukkan bahwa amar putusan a quo yang “menyatakan perbuatan
Tergugat I (sekarang Pemohon Peninjauan Kembali I) yang menahan
pembayaran/pencairan atas seluruh dana rekening giro dan deposito ARO atas nama Penggugat (sekarang
Termohon Peninjauan Kembali) pada Tergugat I (sekarang Pemohon Peninjauan Kembali I) berikut bunga-
bunganya adalah melawan hukum dan

Tergugat II (sekarang Pemohon Peninjauan Kembali II) turut bertanggung-jawab” merupakan

amar putusan yang secara hukum salah ;
8) Karena putusan a quo berisi pertimbangan dan amar yang tidak dapat dibenarkan secara
hukum, maka putusan a quo harus dibatalkan oleh putusan peninjauan kembali ;
Bukti baru yang disampaikan bersama memori peninjauan kembali ini dapat dikategorikan
sebagai novum sebagai yang dimaksud di dalam Pasal 67 ayat (1) dan Pasal 69 Undang-
Undang Mahkamah Agung (Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 jo. Undang-Undang
Nomor 3 Tahun 2009);
1) Berdasarkan ketentuan Pasal 67 huruf b Undang -Undang Nomor 14 Tahun 1985
sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2009 tentang Mahkamah
Agung, supaya novum bernilai menjadi alasan peninjauan kembali maka surat bukti itu
harus berkualitas bersifat menentukan, apabila surat bukti itu ditemukan pada saat
263
 proses pemeriksaan berlangsung, pengadilan atau hakim yang memeriksa dan mengadili
perkara tersebut akan menjatuhkan putusan lain yang berbeda dengan putusan yang
sekarang;
2) Bahwa semua bukti-bukti baru (novum) tersebut di atas telah dicocokkan sesuai dengan
aslinya dan telah dilegalisir oleh pengadilan negeri serta bukti-bukti baru (novum)
tersebut telah dinyatakan di bawah sumpah oleh Hakim Pengadilan Negeri Jakarta
Selatan selaku pejabat yang berwenang untuk memenuhi ketentuan Pasal 69 sub b
Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 sebagaimana telah diubah dan ditambah
dengan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2009 ;
Bukti-bukti baru (novum) yang diajukan bersama memori peninjauan kembali ini
membuktikan bahwa pertimbangan judex juris salah, karena bukti-bukti baru tersebut
membuktikan adanya hubungan hukum antara Pemohon Peninjauan Kembali II dengan
Termohon Peninjauan Kembali dan oleh karena itu ada hubungan hukum antara
Pemohon Peninjauan Kembali II dengan dana pada rekening giro dan deposito ARO yang
dimaksud dalam perkara ini dan adanya hak Pemohon Peninjauan Kembali II atas dana
termaksud yang menjadi jaminan bagi pelunasan utang Termohon Peninjauan Kembali
kepada Pemohon Peninjauan Kembali II ;
4) Bahwa sampai saat ini Termohon Peninjauan Kembali masih belum melunasi utangnya
kepada Pemohon Peninjauan Kembali II. Dengan demikian Pemohon Peninjauan Kembali
II memiliki hak atas dana termaksud yang menjadi jaminan bagi pelunasan utang
TermohonPeninjauan Kembali kepada Pemohon Peninjauan Kembali II untuk dijadikan
sebagai pembayaran sebagian utang Termohon Peninjauan Kembali kepada Pemohon
Peninjauan Kembali II ;
5) Dengan hak sebagaimana diuraikan di atas, maka Pemohon Peninjauan Kembali II
mempunyai hak untuk memerintahkan Pemohon Peninjauan Kembali I agar tidak
melakukan pencairan atas dana rekening giro dan deposito ARO Termohon Peninjauan
Kembali yang disimpan pada Pemohon Peninjauan Kembali I. Dengan demikian tindakan
Pemohon Peninjauan Kembali I dalam melaksanakan perintah Pemohon Peninjauan
Kembali II termaksud tidak dapat dikategorikan sebagai perbuatan melawan hukum ;

B.Terdapat Fakta BaruYang Membuktikan Bahwa Pemohon Peninjauan Kembali II Memiliki Hak
Untuk Menagih Utang Termohon Peninjauan Kembali Dan Menjadikan Dana Pada Rekening
Giro Dan Deposito ARO Termohon Peninjauan Kembali Sebagai Pembayaran Atas Sebagian
Utang Tersebut.
1. Fakta baru tersebut adalah sebagai berikut :
a. Perjanjian perdamaian yang dikukuhkan dengan putusan Pengadilan Negeri Jakarta Pusat
Nomor 364/Pdt.G/2008/PN.Jkt.Pst tanggal 27 November 2008, yang pokok isinya
menyatakan bahwa pihak pertama (Menteri Keuangan RI) dan pihak ketiga (PT Vista Bella
Pratama) membatalkan Perjanjian Jual Beli Piutang tanggal 15 April 2003 beserta addendum-
addendum dan dokumen terkait yang dibuat antara Pihak Ketiga (PT Vista Bella Pratama)
dengan BPPN (sekarang Menteri Keuangan RI) dengan segala akibat hukumnya (Bukti atas
fakta baru/bukti Ad Informandum PPK I, II-21) ;
b. Surat Dirjen Kekayaan Negara an. Menteri Keuangan kepada Ketua Panitia Urusan Piutang
Negara (PUPN) Cabang DKI Jakarta Nomor S-207/MK.6/2008 tanggal 19 September 2008
perihal Penyerahan Pengurusan Piutang Negara an PT Timor Putra Nasional sejumlah Rp.
2.374.806.680.829,96,- (Bukti atas fakta baru/Bukti Ad Informandum PPK I, II-22) ;
c. Surat Penerimaan Penyerahan Piutang Negara (SP3N) dari Panitia Urusan Piutang Negara
(PUPN) Cabang DKI Jakarta Nomor SP3N-515/PUPNC.10.05/2008 tanggal 22 September
2008, yang ditujukan kepada Direktur Jenderal Kekayaan Negara, perihal penerimaan
pengurusan piutang negara An PT Timor Putra Nasional (Bukti atas fakta baru/Bukti Ad
Informandum PPK I, II-23) ;
Sebagaimana diuraikan di dalam “kronologi” Pemohon Peninjauan Kembali II pernah
menerbitkan dua surat kepada PT Vista Bella Pratama, yaitu:
264
• Surat Menteri Keuangan kepada PT Vista Bella Pratama Nomor S-354/MK/2008 tanggal 14
Juli 2008 yang isinya menyampaikan bahwa PT Vista Bella Pratama adalah pihak yang
terafiliasi dengan Termohon Peninjauan Kembali (Bukti baru PPK I, II-18) ;
• Surat Menteri Keuangan kepada PT Vista Bella Pratama Nomor S-401/MK/2008 tanggal 8
Agustus 2008 yang isinya membatalkan perjanjian jual beli piutang antara BPPN dengan PT
Vista Bella Pratama (Bukti Baru PPK I, II-19) ;
Karena tidak menyetujui isi kedua surat tersebut, PT Vista Bella Pratama kemudian
mengajukan gugatan terhadap Pemohon Peninjauan Kembali II, dan perkara ini diselesaikan
dengan perjanjian perdamaian yang dikukuhkan oleh Penetapan Pengadilan Negeri Jakarta
Pusat sesuai dengan ketentuan yang terdapat dalam Pasal 130 HIR ;
3. Perjanjian Perdamaian antara Pemohon Peninjauan Kembali I, Pemohon Peninjauan Kembali
dan PT Vista Bella Pratama sebagaimana dimaksud di atas (Bukti Atas Fakta Baru/Bukti Ad
Informandum PPK I, II-21) memuat ketentuan-ketentuan sebagai berikut:
“Pasal 3
Pihak pertama (Menteri Keuangan RI) dan pihak ketiga (PT Vista Bella Pratama) membatalkan
Perjanjian Jual Beli Piutang tanggal 15 April 2003 beserta addendum-addendum dan dokumen
terkait yang dibuat antara pihak ketiga (PT Vista Bella Pratama) dengan BPPN (sekarang
Menteri Keuangan RI) dengan segala akibat hukumnya ; Pasal 4

Pihak ketiga (PT Vista Bella Pratama) tidak akan menuntut segala pembayaran yang telah
dibayarkan kepada pihak pertama (Menteri Keuangan RI) terkait dengan Perjanjian Jual Beli
Piutang tanggal 15 April 2003 beserta addendum-addendum dan dokumen terkait yang dibuat
antara pihak ketiga (PT Vista Bella Pratama) dengan BPPN (sekarang Menteri Keuangan RI),
dan segala tindakan yang telah diambil/dilakukan oleh pihak pertama (Menteri Keuangan RI)
baik sebelum maupun sesudah perjanjian ini ditanda-tangani, termasuk
tetapi tidak terbatas pada tindakan pihak pertama (Menteri Keuangan RI) mengambil/
menguasai kembali dana yang tersimpan pada pihak kedua (PT Bank Mandiri) ; Pasal 8

Pihak ketiga (PT Vista Bella Pratama) menyetujui untuk menanggung semua biaya yang ada
dan muncul sehubungan dengan pelaksanaan perdamaian serta biaya -biaya lain yang terkait
dengan pelaksanaan perdamaian termasuk dan tidak terbatas biaya-biaya untuk mediasi,
pencabutan perkara gugatan No. 364/Pdt.G/2008/ PN.Jkt.Pst pajak dan/atau biaya yang
timbul sebagai akibat dari pengalihan kembali piutang terhadap PT Timor Putra Nasional dari
pihak ketiga (PT Vista Bella Pratama) kepada pihak pertama (Menteri Keuangan RI)” ;

4. Akibat hukum dari perjanjian perdamaian (bukti atas fakta baru/Bukti Ad Informandum PPK
I, II-21) tersebut di atas adalah timbulnya kembali hubungan hukum antara Termohon
Peninjauan Kembali dengan Pemohon Peninjauan Kembali II menjadi hubungan antara
debitur dengan kreditur, di mana Termohon Peninjauan Kembali menjadi debitur dan
Pemohon Peninjauan Kembali II menjadi kreditur, sedang dana pada rekening giro dan
deposito ARO secara hukum berstatus sebagai jaminan bagi pelunasan utang Termohon
Peninjauan Kembali kepada Pemohon Peninjauan Kembali II ;
5. Putusan a quo di halaman 32, alinea ke-2 dari bawah memberikan pertimbangan sebagai
berikut :

”Menimbang, bahwa dalam hukum perjanjian berlaku asas hukum bahwa suatu perjanjian
yang telah disepakati harus ditaati bersama oleh kedua belah pihak dan berlaku sebagai
undang-undang bagi mereka selama belum dibatalkan ;
Hal ini sesuai pula dengan asas hukum yang berbunyi PACTA SUNT SERVANDA”. (Garis
bawah ditambahkan)
6. Pertimbangan putusan a quo ditujukan pada perjanjian pengalihan piutang (vide bukti
T.I-6) dari BPPN (sekarang Pemohon Peninjauan Kembali II) kepada PT Vista Bella
Pratama, sehingga Pemohon Peninjauan Kembali II tidak memiliki piutang lagi kepada
265
 Termohon Peninjauan Kembali dan tidak memiliki lagi hak atas dana pada rekening giro dan
deposito ARO yang menjadi jaminan utang Termohon Peninjauan Kembali, yaitu selama
perjanjian pengalihan piutang tersebut“belum dibatalkan” ;
7. Sesuai dengan pertimbangan putusan a quo tersebut di atas, karena perjanjian pengalihan
piutang termaksud sudah dibatalkan dengan perjanjian perdamaian (bukti atas fakta
baru/Bukti Ad Informandum PPK I, II -21), maka Pemohon Peninjauan Kembali II, sebagai
kreditur bagi Termohon Peninjauan Kembali selaku debitur mempunyai hak untuk
memerintahkan Pemohon Peninjauan Kembali I agar mengalihkan dana termaksud menjadi
dana hak Pemohon Peninjauan Kembali II dalam rangka pelunasan atau pengurang jumlah
utang Termohon Peninjauan Kembali kepada Pemohon Peninjauan Kembali II. Berdasarkan
fakta baru berupa Surat Direktur Jenderal Kekayaan Negara atas nama Menteri Keuangan
Nomor : S-207/MK.6/2008 tanggal 19 September 2008, yang ditujukan kepada Panitia
Urusan Piutang Negara Cabang DKI Jakarta, perihal Penyerahan Pengurusan Piutang Negara
an PT Timor Putra Nasional (PT TPN) sejumlah Rp. 2.374.806.680.829,96,- (bukti atas fakta
baru/Bukti Ad Informandum PPK I, II-22) dan Surat Penerimaan Penyerahan Piutang Negara
(SP3N) dari Panitia Urusan Piutang Negara (PUPN) Cabang DKI Jakarta Nomor: SP3N-
515/PUPNC.10.05/2008 tanggal 22 September 2008, yang ditujukan kepada Direktur
Jenderal Kekayaan Negara, perihal Penerimaan Pengurusan Piutang Negara an PT Timor
Putra Nasional (bukti atas fakta baru/Bukti Ad Informandum PPK I, II-23), dana rekening giro
dan deposito ARO yang dipersoalkan di dalam perkara ini sudah dijadikan sebagai alat
pembayaran utang, sehingga hak atas dana tersebut beralih ke Pemohon Peninjauan Kembali
II, dan utang PT TPN kepada Pemohon Peninjauan Kembali II menjadi berkurang;
C. Terdapat suatu kekhilafan Hakim atau suatu kekeliruan yang nyata.
Putusan judex facti dan judex juris jelas memperlihatkan suatu kekhilafan hakim atau suatu
kekeliruan yang nyata ;
Terdapat pertimbangan judex juris yang bertentangan dengan asas-asas hukum perjanjian
serta bertentangan dengan ketentuan Pasal 1425 dan 1426 KUHPerdata, sehingga
merupakan kekhilafan Hakim atau suatu kekeliruan nyata sebagai yang dimaksud di dalam
Pasal 67 huruf f UU Mahkamah Agung (Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 jo Undang-
Undang Nomor 3 Tahun 2009) :
1) Berdasarkan pertimbangan judex facti bahwa Akta Perjanjian Jual Beli Piutang (PJBP) tanggal
15 April 2003 (vide bukti T.I-6); Akte Perubahan Perjanjian Jual Beli Piutang tanggal 30 April
2003 (vide bukti T.I-7); Perjanjian Pengalihan Piutang (Cessie Piutang) tanggal 30 April
2003 (vide bukti T.I-8); fasilitas kredit (piutang) Termohon Peninjauan
Kembali/Penggugat oleh BPPN telah dialihkan/dijual kepada PT Vista Bella Pratama.
Dengan beralihnya fasilitas kredit (piutang)Termohon Peninjauan Kembali/Penggugat dari
BPPN kepada PT Vista Bella Pratama maka secara hukum seluruh jaminan ikut beralih karena
jaminan tersebut bersifat accesoir. Hal ini terlihat dalam pertimbangan Putusan
Pengadilan Negeri Jakarta Selatan Nomor 928/Pdt.G/2006/PN.Jak.Sel tanggal 21 November
2006 halaman 43 alinea 5 s/d 7 sebagai berikut :
“Menimbang, bahwa perjanjian pokok adalah merupakan perjanjian untuk mendapatkan
fasilitas kredit dari lembaga perbankan atau lembaga keuangan non bank contohnya adalah
perjanjian kredit bank, Sedangkan perjanjian accesoir adalah perjanjian pembebanan jaminan
seperti gadai, hak tanggungan dan fidusia, jadi sifat perjanjian adalah accesoir, yaitu mengikuti
perjanjian pokok
Menimbang, bahwa ditinjau dari azas hukum perjanjian tersebut, dapat disimpulkan bahwa
BPPN dalam hal pengalihan fasilitas kredit kepada PT Vista Bella Pratama adalah jelas
melanggar azas hukum perjanjian karena telah memisahkan antara perjanjian pokok dengan
perjanjian assecoirnya ;
Menimbang, bahwa oleh karena dalam hal perjanjian pokoknya antara Penggugat dengan
Tergugat II sudah tidak mempunyai hubungan hukum lagi, maka tentang perjanjian

266
 accesoirnya, yaitu perjanjian jaminan mengenai dana dalam rekening giro dan deposito ARO
atas nama Penggugat sudah hapus dengan sendirinya” ;
2) Pertimbangan judex facti sebagaimana dikutip di atas adalah tidak benar, karena jika jaminan
merupakan accesoir yang tidak dapat dipisahkan dari piutang, maka, jika piutang dialihkan
kepada PT Vista Bella Pratama, jaminan pun harus dialihkan juga kepada PT Vista Bella
Pratama, tidak dikembalikan kepada PT TPN (Termohon Peninjauan Kembali) ;

3) Di dalam perkara ini jaminan tidak ikut diserahkan berdasarkan persetujuan PT Vista Bella
Pratama sebagaimana dinyatakan dalam pernyataan dari Direktur Utama PT Vista Bella
Pratama tanggal 20 Juni 2003, yang ditujukan kepada Badan Penyehatan Perbankan Nasional
Up. Bapak Iwan W Soemekto selaku Kepala Divisi Penjualan Aset Kredit-1, perihal
Perhitungan Kembali Atas Jaminan Berupa Simpanan Deposito Dan Atau Giro Pada Bank
Bumi Daya terhadap utang peminjam (vide bukti T.II-4 yang dikukuhkan dengan bukti baru
PPK I,II-13), yang pada intinya menyatakan dan menjamin bahwa PT Vista Bella Pratama
bersedia untuk menandatangani perjanjian perubahan atas PJBP dan atau Cessie untuk
merubah jumlah utang tertunggak aktual yang merupakan jumlah kewajiban peminjam yang
dialihkan kepada PT Vista Bella Pratama sesuai perhitungan yang ditetapkan BPPN berkaitan
dengan tindakan perhitungan kembali. Surat pernyataan tersebut merupakan satu kesatuan
dan bagian yang tidak terpisahkan dari PJBP dan atau Cessie ;
Fakta yang sebenarnya terjadi di dalam perkara ini adalah sebagai berikut :
0 Pada saat perjanjian pengalihan piutang dari BPPN (sekarang Pemohon Peninjauan
Kembali II) kepada PT Vista Bella Pratama terjadi, jaminan utang (dana pada rekening giro
dan deposito ARO Termohon Peninjauan Kembali pada Pemohon Peninjauan Kembali I)
berada dalam status disita oleh Ditjen Pajak (vide bukti T I-3);
1 BPPN/Pemohon Peninjauan Kembali II dan PT Vista Bella Pratama sepakat bahwa
jaminan termaksud akan diperhitungkan kembali (sebagai pengurang piutang).
Kesepakatan ini sesuai dengan ketentuan Pasal 1425 KUH Perdata yang menentukan :
“Jika dua orang saling berutang satu pada yang lain, maka terjadilah antara mereka
suatu perjumpaan, dengan mana utang-utang antara kedua orang tersebut dihapuskan,
dengan cara dan dalam hal-hal yang akan disebutkan sesudah ini.”
Secara hukum, setelah penandatanganan perjanjian jual beli piutang namun sebelum

terjadi pembayaran uang pembelian piutang, maka pihak pembeli piutang (PT Vista Bella

Pratama) mempunyai kedudukan sebagai debitur terhadap BPPN. Sebagai “debitur” PT

Vista Bella Pratama mempunyai kewajiban untuk membayar utang, sementara pihak
Kreditur (BPPN, yang kemudian beralih menjadi Pemohon Peninjauan Kembali II)
mempunyai kewajiban untuk menyerahkan kepada PT Vista Bella Pratama (i) hak tagih
atas utang PT TPN dan (ii) jaminan PT TPN bagi pembayaran utang termaksud berupa
dana pada rekening giro dan deposito ARO ;
 Dalam melaksanakan perjanjian jual-beli piutang tersebut, pihak BPPN (yang sekarang
beralih menjadi pihak Menteri Keuangan RI/Pemohon Peninjauan Kembali II) selaku
penjual piutang harus melakukan salah satu dari antara hal-hal sebagai berikut :
Menyerahkan kepada pihak pembeli piutang, baik hak tagih atas utang, maupun jaminan
atas pembayaran utang tersebut sesuai dengan ketentuan Pasal 1533 KUH
Perdata. Hal ini tidak mungkin dilakukan oleh BPPN, karena obyek penjualan adalah hak
tagih atas utang senilai sekitar Rp. 4 trilyun yang di dalamnya terdapat jaminan uang
tunai (cash) berupa dana pada rekening giro dan deposito ARO yang pada saat itu
bernilai sekitar Rp. 900 milyar. Sebagaimana diketahui, piutang termaksud dijual
dengan harga sekitar Rp 400 milyar.
Dengan demikian, jika jaminan berupa dana pada rekening giro dan deposito ARO
tersebut diserahkan kepada pihak pembeli piutang (PT Vista Bella Pratama), BPPN
dapat dikualifikasikan merugikan keuangan/kekayaan negara, karena menghilangkan
hak negara atas dana sebesar sekitar Rp 900 milyar hanya untuk memperoleh dana
sebesar sekitar Rp 400 milyar ;
267
 (2) Menjumpakan (kompensasi) nilai kewajiban pembeli piutang dengan nilai jaminan
atas pembayaran piutang sesuai dengan ketentuan Pasal 1425 KUH Perdata. Hal
ini pun tidak mungkin dilakukan oleh BPPN. Nilai jaminan berupa dana pada
rekening giro dan deposito ARO adalah sekitar Rp. 900 milyar, sedang kewajiban si
pembeli piutang hanya bernilai sekitar Rp. 400 milyar. Jika hal ini dilakukan, BPPN
harus membayar sekitar Rp. 500 milyar kepada PT Vista Bella Pratama (pembeli
piutang) tanpa memperoleh apa pun dari PT Vista Bella Pratama. Tindakan ini pun
secara hukum dapat dinyatakan sebagai perbuatan yang merugikan keuangan/kekayaan
negara;
Menjumpakan (kompensasi) nilai piutang yang dijual dengan nilai jaminan bagi
pembayaran piutang tersebut. Secara hukum ini dapat dilakukan, karena hak tagih atas
utang merupakan kewajiban PT TPN (Termohon Peninjauan Kembali) untuk membayar
sejumlah uang kepada PT Vista Bella Pratama pada saat utang PT TPN sudah jatuh
tempo, sedangkan jaminan berupa dana pada rekening giro dan deposito
ARO merupakan kewajiban PT Vista Bella Pratama untuk mengembalikannya (dengan
membayar sejumlah uang yang nilainya sama dengan nilai dana pada rekening giro dan
deposito ARO) kepada PT TPN (Termohon Peninjauan Kembali) ;
Sesuai dengan ketentuan Pasal 1425 KUHPerdata, kedua kewajiban ini dapat
diperjumpakan (kompensasi), dengan mana besarnya utang yang harus dibayar oleh
debitur dikurangi dengan besarnya nilai jaminan yang diserahkan oleh kreditur kepada
debitur. Bahkan Pasal 1426 KUHPerdata menentukan bahwa perjumpaan
utang/perjumpaan kewajiban (kompensasi) ini terjadi secara demi hukum, meski tidak ada
perjanjian di antara para pihak. Perikatan mengenai perhitungan kembali yang ada di antara
BPPN qq Pemohon Peninjauan Kembali II dengan PT Vista Bella Pratama (vide bukti T.II-4 jo
Bukti Baru PPK I, II-13) adalah pelaksanaan dari isi ketentuan Pasal 1425 dan 1426 KUH
Perdata ;
c. Pada saat jual-beli piutang termaksud terjadi, perhitungan kembali ini belum dapat
dilaksanakan, karena jaminan pelunasan utang (dana pada rekening giro dan deposito
ARO atas nama Termohon Peninjauan Kembali yang disimpan pada Pemohon
Peninjauan Kembali I) masih berada dalam status sita oleh Ditjen Pajak (vide bukti T.I-3)
;
d. Dengan demikian, di dalam perjanjian jual beli piutang (vide bukti T.I-6), jaminan utang
tidak diserahkan kepada PT Vista Bella Pratama, tetapi PT Vista Bella Pratama
membuat pernyataan bahwa jaminan tersebut akan diperhitungkan sebagai pengurang
piutang dengan tagihan atas utang Termohon Peninjauan Kembali. (Bukti baru PPK I, II-
13 yang mengukuhkan bukti T.II-4) ;
5) Dengan demikian, pertimbangan judex facti yang dikuatkan oleh judex furis yang
menyatakan bahwa jaminan tersebut harus diserahkan kembali kepada Termohon
Peninjauan Kembali merupakan pertimbangan yang keliru, karena :
a. Tidak memperhatikan adanya niat dan persetujuan di antara para pihak (Pemohon
Peninjauan Kembali II dan PT Vista Bella Pratama) untuk melakukan perhitungan kembali
atas utang Termohon Peninjauan Kembali dengan jaminan yang berupa dana yang ada
pada rekening giro dan deposito ARO Termohon Peninjauan Kembali yang disimpan pada
Pemohon PK I (vide bukti T.II-4 jo Bukti baru PPK I, II-13) ;
b. Tidak memperhatikan ketentuan Pasal 1425 dan 1426 KUH Perdata ;
3. Pertimbangan judex juris yang bertentangan dengan asas-asas hukum pembuktian
merupakan kekhilafan Hakim atau suatu kekeliruan nyata.
1) Bahwa berdasarkan uraian fakta hukum di atas serta memperhatikan putusan Majelis
Kasasi/judex juris dan judex facti tingkat pertama, Pemohon Peninjauan Kembali
keberatan dengan putusan Majelis Kasasi/judex juris dan judex facti yang sama sekali
tidak meneliti dan belum mempertimbangkan beberapa bukti yang diajukan oleh Pemohon
Peninjauan Kembali I padahal bukti-bukti tersebut tidak dapat begitu saja diabaikan dan
268
 sangat menentukan kedudukan hukum Pemohon Peninjauan Kembali dalam perkara a quo,
sehingga terbukti terdapat kekeliruan/kekhilafan yang nyata dalam putusan Majelis
Kasasi/judex juris dan judex facti tingkat pertama ;
Bahwa adapun bukti-bukti Pemohon Peninjauan Kembali I tersebut adalah sebagai berikut : a.
Bukti berupa : Surat BPPN kepada Pemohon Peninjauan Kembali I Nomor Prog-
8596/BPPN/1003 tanggal 29 Oktober 2003 (vide bukti T.I-43) yang ditandatangani oleh
Sdr. Muhammad Syahrial selaku Deputi Ketua BPPN yang pada pokoknya berbunyi : ”DPK
TPN (rekening giro dan deposito a/n TPN) yang statusnya disita pajak, baik yang
merupakan jaminan maupun bukan jaminan, penyelesaiannya tidak dialihkan kepada PT
Vista Bella Pratama (investor) sebagai kreditur baru dari asset kredit TPN (Termohon
Peninjauan Kembali). Penanganan selanjutnya menunggu keputusan Pengadilan” ;
b. Bukti berupa : Surat TP BPPN kepada Pemohon Peninjauan Kembali I Nomor: S-
035/POKJA-1/TP-BPPN/0205 tanggal 11 Februari 2005 (vide bukti T.I-51) yang
ditandatangani oleh Sdr. Nyoman Sender selaku Wakil Ketua TP-BPPN yang pada
pokoknya berbunyi : “Bahwa DPK debitur yang merupakan jaminan harus
diperhitungkan terlebih dahulu dengan kewajiban debitur. Pada saat transaksi penjualan
asset kredit TPN kepada PT Vista Bella Pratama (Investor) terdapat surat Pernyataan
Investor tertanggal 20 Juni 2003 perihal perhitungan kembali atas jaminan berupa
simpanan deposito dan/atau giro pada Bank Mandiri (eks Legacy Bank Bumi Daya)
terhadap utang peminjam, sehingga seharusnya terhadap DPK TPN tsb. dilakukan
perhitungan kembali terlebih dahulu untuk mengurangi kewajiban TPN yang telah terjual
kepada investor ” ;
c. Bukti berupa: Surat Sdr. Muhammad Syahrial kepada TP-BPPN tertanggal 28 April 2005
(vide bukti T.I-44) selaku mantan Deputy BPPN yang pada pokoknya menyampaikan
bahwa dengan tidak dialihkannya Akta No. 25, Akta No. 27 dan Akta No. 28 (rekening giro
dan deposito a/n TPN/TDN/Termohon Peninjauan Kembali) oleh BPPN kepada PT Vista
Bella Pratama pada saat dilakukan penjualan, maka setiap dan seluruh hak yang melekat
pada Akta No. 25, Akta No. 27 dan Akta No. 28 (rekening deposito dan giro) a/n Termohon
Peninjauan Kembali) tetap berada pada BPPN untuk ditindaklanjuti.
BahwaMajelis Kasasi/judex juris dan judex facti tingkat pertama tidak memeriksa/meneliti dan
belum mempertimbangkan bukti-bukti Pemohon Peninjauan Kembali I tersebut di atas,
sehingga Majelis Kasasi/judex juris dan judex facti tingkat pertama dalam memberikan
pertimbangan hukum putusannya menjadi keliru ;
Bahwa pertimbangan hukum judex facti tingkat pertama yang menyatakan bahwa dengan tidak
dialihkannya rekening deposito dan giro sebagai jaminan utang Termohon
Peninjauan Kembali/Penggugat kepada PT Vista Bella Pratama berakibat rekening deposito
dan giro tersebut kembali menjadi milik Termohon Peninjauan Kembali, adalah keliru karena
berdasarkan bukti-bukti tersebut, hak atas rekening deposito dan giro a/n TPN tersebut tetap
ada pada BPPN cq Menteri Keuangan RI cq Negara RI karena dari semula rekening deposito
dan giro a/n TPN tidak pernah dialihkan dan tetap menjadi hak BPPN cq Menteri Keuangan
RI cq Negara RI untuk diperhitungkan kembali dengan utang-utang Termohon Peninjauan
Kembali/Penggugat sehingga karenanya Menteri Keuangan selaku pihak yang berhak atas
rekening feposito dan giro a/n TPN tersebut dapat dan berhak untuk meminta pemblokiran
dan bahkan pencairan atas rekening deposito dan giro a/n TPN tersebut. Bahkan PT Vista
Bella Pratama, sebagai pembeli piutang BPPN/Pemohon Peninjauan Kembali II terhadap
Termohon Peninjauan Kembali, menyetujui bahwa dana pada rekening giro dan deposito ARO
termaksud akan diperhitungkan kembali dengan tagihan atas piutang tersebut (Bukti baru
PPK I, II-13);
5) Bahwa oleh karena itu tindakan Pemohon Peninjauan Kembali I yang memenuhi permintaan
Pemohon Peninjauan Kembali II (Menteri Keuangan RI) untuk memblokir rekening deposito
dan giro a/n PT Timor Putra Nasional sesuai surat Menkeu Nomor : S.R-44/MK.01/ 2005
tanggal 19 April 2005 (vide bukti T.I-22) adalah bukan merupakan
269
 perbuatan melawan hukum karena permintaan tersebut diajukan oleh pihak yang berhak
atas rekening deposito dan giro a/n PT Timor Putra Nasional (Termohon Peninjauan
Kembali) tersebut, dengan demikian amar putusan judex juris yang menyatakan Pemohon
Peninjauan Kembali I telah melakukan perbuatan melawan hukum dan Pemohon Peninjauan
Kembali II turut bertanggung jawab (Vide Putusan Kasasi halaman 35 sampai dengan
halaman 36 angka 2) adalah merupakan amar putusan yang salah ;
6) Bahwa dengan tidak cermatnya Majelis Kasasi/judex juris dan judex facti pengadilan tingkat
pertama dalam memperhatikan, meneliti dan mempertimbang - kan dalil-dalil dan bukti-
bukti yang diajukan oleh Pemohon Peninjauan Kembali I tersebut, terbukti diperoleh
kesimpulan yang salah dan keliru dalam putusannya, sehingga putusan tersebut telah
merugikan Pemohon Peninjauan Kembali I dan Pemohon Peninjauan Kembali II ;
Bahwa dengan tidak cermatnya Majelis Kasasi/judex juris dan judex facti dalam memperhatikan,
meneliti dan mempertimbangkan bukti-bukti yang diajukan oleh
Pemohon Peninjauan Kembali I dalam mengambil putusannya jelas telah melanggar
Yurisprudensi Mahkamah Agung RI yaitu :
a. Yurisprudensi Mahkamah Agung RI No. 1383 K/Sip/1971 tanggal 23 Juli 1973 yang
berbunyi :”Putusan kasasi yang tidak merinci dalam hal mana judex facti tidak
memberikan pertimbangan yang sesuai dengan kekuasaan serta alat bukti yang
diajukan, tidak dapat dibenarkan” ;
b. Yurisprudensi Mahkamah Agung RI No. 903 K/Sip/1972 tanggal 10 Oktober 1974 yang
berbunyi: ”Putusan kasasi dan pengadilan tinggi yang tidak mempertimbangkan alat-alat
bukti kedua belah pihak adalah tidak cukup dan harus dibatalkan” ;
8) Dengan demikian putusan judex juris yang tidak mempertimbangkan bukti-bukti yang
diajukan oleh Pemohon Peninjauan Kembali I sebagaimana diuraikan pada angka 3.2
bertentangan dengan yurisprudensi tersebut di atas;
9) Uraian di atas menunjukkan bahwa putusan a quo mengandung kekhilafan atau kekeliruan
nyata. Oleh karenanya, putusan a quo harus dibatalkan oleh putusan peninjauan kembali ;
Judex juris telah melakukan kekeliruan dengan tidak memberikan pertimbangan yang cukup
(onvoldoende gemotiveerd) ;
1) Putusan Kasasi Mahkamah Agung RI Nomor 719 K/Pdt/2008 tanggal 22 Agustus 2008
(“putusan quo”) pada halaman 34, alinea terakhir memberikan pertimbangan sebagai
berikut:
“Menimbang bahwa surat bukti T.I-23 tersebut selain tidak secara transparan dan dengan
landasan yuridis yang kuat menjelaskan kepada instansi internal bawahannya sendiri tentang
sebab-sebabnya ada kebijaksanaan yang berubah dan berlawanan dengan dasar-dasar yuridis
sebelumnya, juga menimbulkan ketidak pastian hukum bagi warga negara akibat berubahnya
kebijaksanaan dari sesama sebelumnya dan surat-surat yang menjadi bukti secara yuridis tidak
pernah dibatalkan. Sehingga dengan demikian, bukti yang diajukan oleh Tergugat, yaitu TI-
menjadi kontroversial dengan bukti-bukti Tergugat sebelumnya, bahkan dapat dikatakan
bahwa terdapat pertentangan antara aspek yuridis berhadapan dengan aspek kebijaksanaan
(pertentangan antara segi rechtmatigheid berhadapan dengan segi doelmatigheid dalam
tindakan pemerintah” ;
(Garis bawah dan huruf tebal ditambahkan untuk menjelaskan).
Pertimbangan judex juris di dalam putusan a quo sebagaimana dikutip di atas merupakan
pertimbangan yang kabur atau tidak jelas, karena :
- Tidak menjelaskan perbuatan nyata apa (materieele daden) yang dilakukan oleh Pemohon
Peninjauan Kembali II yang oleh judex juris dinyatakan sebagai tindakan yang “tidak secara
transparan dan dengan landasan yuridis yang kuat menjelaskan kepada instansi internal
bawahannya sendiri” ? ;

Kebijakan nyata apa (reele beleids) yang diambil oleh Pemohon Peninjauan Kembali II yang oleh
judex juris dinyatakan sebagai “kebijaksanaan yang berubah dan berlawanan dengan

270
 dasar-dasar yuridis sebelumnya, juga menimbulkan ketidakpastian hukum bagi warga negara
akibat berubahnya kebijaksanaan dari sesama internal kedinasan” ? ;
- Perjanjian-perjanjian apa yang ada dalam perkara ini yang oleh judex juris dinyatakan sebagai
“berbagai perjanjian sebelumnya dan surat-surat yang menjadi bukti secara yuridis tidak
pernah dibatalkan” ?;
Di halaman 33 dan pada alinea awal di halaman 34 putusan a quo, judex juris mengemukakan
adanya Keputusan Direktur Jenderal Pajak (vide bukti T.I-5) untuk mengembalikan dana pada
rekening giro dan deposito ARO kepada PT TPN (Termohon Peninjauan Kembali).
Keputusan Pemohon Peninjauan Kembali II (vide bukti T.I-23) yang melarang pencairan
dana termaksud oleh Termohon Peninjauan Kembali dianggap oleh judex juris sebagai
bertentangan dengan Keputusan Direktur Jenderal Pajak tersebut, sehingga judex juris
menyatakan telah terjadi “kebijaksanaan yang berubah dan berlawanan dengan dasar-dasar
yuridis sebelumnya, juga menimbulkan ketidakpastian hukum bagi warga negara akibat
berubahnya kebijaksanaan dari sesama internal kedinasan”; Pertimbangan judex juris
sebagaimana diuraikan di atas tidak benar.
Keputusan Dirjen Pajak dan Keputusan Menteri Keuangan RI (Pemohon Peninjauan
Kembali II) termaksud bukan merupakan “kebijaksanaan yang berubah dan berlawanan” atau
saling bertentangan antara yang satu dengan yang lain, karena:
- Keputusan Dirjen Pajak (vide bukti T.I-5) didasarkan pada kedudukan Termohon Peninjauan
Kembali sebagai wajib pajak. Dengan demikian, dana pada rekening giro dan deposito RO
termaksud benar merupakan dana milik Termohon Peninjauan Kembali sebagai wajib pajak ; -
Keputusan Menteri Keuangan RI (Pemohon Peninjauan Kembali II) – vide bukli T.I-23
didasarkan pada kedudukan Termohon Peninjauan Kembali sebagai debitur kepada negara c.q
Pemohon Peninjauan Kembali II. Dana pada rekening giro dan deposito ARO tersebut memang
milik Termohon Peninjauan Kembali, tetapi karena, baik berdasarkan perjanjian yang ada (vide
bukti T.I-41, T.I-42, T.I-45 dan T.I-46), maupun berdasarkan ketentuan hukum (Pasal 1131 KUH
Perdata), dana termaksud merupakan jaminan atas utang, Termohon Peninjauan Kembali
sebagai debitur tidak mempunyai hak untuk mencairkan dana termaksud tanpa
persetujuan dari pihak kreditur (Pemohon Peninjauan Kembali II) ;
4) Uraian di atas menunjukkan bahwa putusan a quo mengandung pertimbangan yang tidak
lengkap, tidak jelas dan kabur. Pertimbangan semacam itu merupakan pertimbangan yang
tidak lengkap (onvoldoende gemotiveerd) yang secara hukum dapat dikategorikan sebagai
“kekhilafan hakim atau suatu kekeliruan nyata” seperti yang dimaksud di dalam Pasal 67
huruf f UU Mahkamah Agung (Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 jo Undang-Undang
Nomor 3 Tahun 2009). Dengan demikian, putusan a quo harus dibatalkan oleh putusan
peninjauan kembali ;
Dalam rangka pengamanan dan pengembalian keuangan negara yang telah dipinjamkan
kepada Termohon Peninjauan Kembali, mohon kiranya Majelis Hakim yang memeriksa dan
mengadili perkara ini dapat kiranya memenuhi rasa keadilan yang hidup didalam masyarakat.
Uang negara harus kembali kepada negara dan dimanfaatkan sebesar-besarnya untuk
kemakmuran rakyat. Esensi dari peradilan adalah untuk menegakkan hukum dan keadilan.
Sudah merupakan azas hukum bahwa setiap orang yang mempunyai kewajiban berdasarkan
suatu perjanjian, harus memenuhi kewajibannya tersebut. Dengan demikian hukum dan
keadilan tidak akan pernah dapat ditegakkan jika Termohon Peninjauan Kembali sebagai orang
yang mempunyai kewajiban tidak memenuhi kewajibannya untuk melunasi utangnya (yang
merupakan uang negara), bahkan judex facti dan judex juris pada tingkat pertama dan tingkat
kasasi memberikan perlindungan kepada Termohon Peninjauan Kembali dengan menyatakan
Termohon Peninjauan Kembali sebagai pihak yang berhak atas dana pada rekening giro dan
deposito ARO ;
Menimbang, bahwa terhadap alasan-alasan peninjauan kembali tersebut Mahkamah
Agung berpendapat :
271
 Bahwa alasan-alasan Pemohon Peninjauan Kembali tentang adanya fakta baru tentang
kepemilikan rekening giro dan deposito baru yang menjadi sengketa dalam perkara a quo;
- Bahwa Pemohon Peninjauan Kembali telah mengajukan suatu bukti baru berupa perjanjian
perdamaian yang dikukuhkan oleh putusan Pengadilan Negeri Jakarta Selatan No.
364/Pdt.G/2008/PN.Jkt.Pst tanggal 27 November 2008 (Bukti PPK I, II-21) yang pada
pokoknya menyatakan bahwa hak tagih BPPN kepada PT Timor Putra Nasional yang semula
telah dijual kepada PT Vista Bella Pratama, kembali beralih kepada Pemohon Peninjauan
Kembali II ;
Bahwa walaupun Termohon Peninjauan Kembali di dalam kontra memori
peninjauankembalinya, menyatakan bahwa Termohon Peninjauan Kembali bukan pihak yang
terlibat dalam perjanjian perdamaian, sehingga ia tidak terikat dengan perjanjian perdamaian
tersebut, namun substansi perjanjian perdamaian yang dikukuhkan oleh putusan Pengadilan
Negeri Jakarta Selatan adalah menyangkut obyek gugatan/sengketa antara Penggugat melawan
Tergugat I dan Tergugat II dan bersangkut paut dengan pertimbangan judex juris ;
Bahwa harus diakui bahwa bukti PPK I,II-21 tersebut tidak termasuk katagori novum menurut
Pasal 67 huruf b dalam arti bahwa surat bukti tersebut baru ada setelah perkara ini diperiksa
di pengadilan ;
Bahwa akan tetapi surat bukti ini sangat menentukan karena :
a. Perjanjian pengalihan hutang antara BPPN dengan PT Visa Bella Pratama, merupakan titik
tolak Majelis Kasasi dalam perkara a quo (No. 719K/Pdt/2008), bahkan di dalam kesimpulan
Hakim Kasasi menyatakan “…. dari urutan secara kronologis tersebut di atas, terlihat bahwa
ditinjau secara yuridis, pihak PT Timor Putra Nasional yang tetap menjadi piutang BBPN
telah dialihkan/dijual kepada kreditur baru (PT Vista Bella Pratama)”.
Walaupun Majelis Kasasi tidak menyebutkan konsekuensi hukum dari pengalihan tersebut,
namun dapat diartikan bahwa Majelis Kasasi tidak melihat lagi adanya kepentingan hukum
dari Tergugat (Pemohon Kasasi) atas tagihan tersebut karena telah beralih ke pihak lain ;
b. Fakta yang diungkapkan dalam surat bukti tersebut, belum ada pada saat putusan kasasi
diucapkan ;
Bahwa dengan adanya surat bukti tersebut di atas, maka landasan yuridis dari putusan kasasi
terpatahkan ;
Bahwa dengan adanya perdamaian tersebut, maka hutang Penggugat kembali kepada Tergugat
II, sehingga yang akan dipertimbangkan oleh Majelis apakah hutang dari Penggugat masih
tetap ada atau tidak ;
Menimbang, bahwa Majelis akan mempertimbangkan perkara/perselisihan antara Penggugat
dengan Tergugat dihubungkan dengan bukti baru yang diajukan oleh Pemohon Peninjauan
Kembali ;
Bahwa obyek persengketaan adalah pencairan dana rekening giro dan deposito ARO atas nama Penggugat yang
diblokir oleh Tergugat I dan Tergugat II, dengan dalil :
 menurut Penggugat, pemblokiran tersebut
adalah tidak sah, karena persoalan pajak Penggugat telah dinyatakan selesai (clear) oleh
Direktorat Jenderal Pajak;
 menurut Tergugat pemblokiran tersebut
dilakukan karena rekening giro dan deposito ARO tersebut merupakan jaminan hutang
Penggugat ;
- Bahwa mengenai masalah pemblokiran yang dilakukan dengan dasar adanya tunggakan
pajak telah dapat dibuktikan oleh Penggugat, sehingga keluar PenetapanPengadilan Negeri
02/Cons/2005/PN.Jkt.Selatan, yang memerintahkan untuk menerima konsinyasi deposito
dan giro pada saat dilaksanakan transfer dana sebesar Rp. 1.027.162.267.620,- dan giro US$
3,974.64. Dengan demikian persoalan tunggakan pajak dalam hubungan dengan
pemblokiran telah selesai;

272
- Bahwa yang menjadi masalah selanjutnya dalam perkara a quo adalah apakah Penggugat
masih mempunyai hutang yang belum dibayar kepada Tergugat I yang kemudian
diambilalih oleh BPPN (sekarang Menteri Keuangan/ Tergugat II) ;
Bahwa dari bukti baru (novum) yang diajukan oleh Tergugat ternyata bahwa Penggugat
berhutang kepada :
PT Bank Bumi Daya (Persero) sebesar US$ 6.248.382,73 (Bukti PK I.II-1) ;
PT Bank Bumi Daya (Persero) sebesar US$9.201.485,97 (Bukti PK I.II-2) ;
PT Bank Bumi Daya (Persero) sebesar US$ 8.731.627,11 (Bukti PK I.II-3) ;
4. PT Bank Bumi Daya (Persero) sebesar US$ 13.385.158,40 (Bukti PK I.II-4);
- Bahwa atas hutang-hutang tersebut oleh Hutomo Mandala Putra (Komisaris Utama)
dan Moedjiono (Direktur Utama) telah diterbitkan surat sanggup (aksep/promes) dan berjanji
tanpa syarat untuk membayar kepada PT Bank Bumi Daya sebesar US$ 260.112.095 pada
tanggal 21 September 1999 (Bukti PPK I.II-5);
Bahwa kemudian hutang-hutang tersebut oleh Penggugat telah diberikan jaminan bank berupa
jaminan fiducia (PPK I.II-6,7) dan Cessie (PPK I,II-8);
Bahwa seharusnya, apabila Penggugat akan mencairkan dana rekening dan deposito atas nama
miliknya, terlebih dahulu ia harus membuktikan bahwa hutang-hutangnya tersebut sudah tidak
ada lagi ;
- Bahwa namun ternyata Penggugat sama sekali tidak dapat membuktikan dalil bantahan
terhadap klaim dari Tergugat I dan Tergugat II yang menyatakan Penggugat masih mempunyai
hutang ;

- Bahwa dengan demikian dana rekening dan deposito yang dituntut oleh Penggugat dalam
perkara a quo harus ditolak karena kewajibannya kepada Tergugat I dan atau Tergugat II masih
ada atau belum lunas ;

Menimbang, bahwa berdasarkan pertimbangan-pertimbangan tersebut di atas, dengan

tidak perlu mempertimbangkan keberatan-keberatan lainnya dan setelah membaca kontra
memori peninjauan kembali oleh Penggugat/Termohon Peninjauan Kembali, maka putusan
judex juris (kasasi) tidak dapat dipertahankan lagi dan Majelis akan mengambil putusan
sebagaimana tersebut di bawah ini ;
Menimbang, bahwa Mahkamah Agung sependapat dengan pertimbangan Pengadilan
Tinggi tentang gugatan rekonvensi dan hal ini diambil alih serta dijadikan sebagai pertimbangan
Mahkamah Agung sendiri ;
Menimbang, bahwa berdasarkan pertimbangan-pertimbangan tersebut di atas,
Mahkamah Agung berpendapat terdapat cukup alasan untuk mengabulkan permohonan
peninjauan kembali dari para Pemohon Peninjauan Kembali : PTBANK MANDIRI (PERSERO)
Tbk. dan MENTERI KEUANGAN tersebut dan membatalkan putusan Mahkamah Agung No.719
K/Pdt/2008 tanggal 22 Agustus 2008, sehingga Mahkamah Agung akan mengadili kembali
perkara ini dengan amar seperti yang akan disebutkan di bawah ini;
Menimbang, bahwa karena permohonan peninjauan kembali dikabulkan, maka
Termohon Peninjauan Kembali dihukum untuk membayar biaya perkara dalam semua tingkat
peradilan dan pemeriksaan peninjauan kembali ini ;
Memperhatikan Undang-Undang No. 48 Tahun 2009, Undang-Undang No. 14 Tahun 1985
sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang No. 5 Tahun 2004 dan perubahan kedua
dengan Undang-Undang No. 3 Tahun 2009 serta peraturan perundang-undangan lain yang
bersangkutan ;
MENGADILI
Mengabulkan permohonan peninjauan kembali dari para Pemohon Peninjauan Kembali:
1. PT BANK MANDIRI (PERSERO) Tbk., dan 2. MENTERI KEUANGAN RI tersebut ;
MENGADILI KEMBALI
DALAM KONVENSI :
Menolak gugatan Penggugat untuk seluruhnya ;
DALAM REKONVENSI :
273
 - Menyatakan gugatan Penggugat tidak dapat diterima ;
Menghukum Termohon Peninjauan Kembali untuk membayar biaya perkara dalam
semua tingkat peradilan dan dalam pemeriksaan peninjauan kembali sebesar Rp.2.500.000,-
(dua juta lima ratus ribu rupiah) ;
Demikianlah diputuskan dalam rapat permusyawaratan Mahkamah Agung pada hari
Rabu tanggal 14 Juli 2010 oleh DR. HARIFIN A. TUMPA, SH., MH., Hakim Agung yang ditetapkan
oleh Ketua Mahkamah Agung sebagai Ketua Majelis, PROF. DR. H. MUCHSIN, SH. dan I MADE
TARA, SH., Hakim-hakim Agung sebagai Hakim-hakim Anggota dan diucapkan dalam sidang
terbuka untuk umum pada hari itu juga oleh Ketua Majelis dengan dihadiri olehHakim-hakim
Anggota tersebut dan dibantu oleh PRI PAMBUDI TEGUH, SH., MH., Panitera Pengganti dengan
tidak dihadiri oleh kedua belah pihak.

Sebelum PP 14/2005 Menurut PP 14/2005 Menurut PP 35/2006

Dasar Hukum Dasar Hukum Dasar Hukum
UU 49/Prp/1960 tentang UU 49/Prp/1960 tentang UU 40/2007 (Perseroan terbatas )
PUPN PUPNPasal 1-15 Pasal1,4,75,92,94,97,106,111,114
(Panitia Urusan Piutang UU 17/2003 (Keuangan Negara) UU 19/2003 Tentang BUMN
Negara) Pasal 1, 2.g. 6, 24, 39 Pasal 1-4. 9, 11-15, 17-18, 27, 29-31,
UU 1/2004 (Perbendaharaan 34, 71 , 88, 91 , 94, 95
Pasal 1-15 Negara) pasal 1,2,36,37,74 FATWA MA. Nomor :
WKMA/Yud/20/VIII/2006 ( 16-8-
2006)

ATURAN PELAKSANA ATURAN PELAKSANA ATURAN PELAKSANA

KEPPRES 56/2002 PP 14/2005 (Tata Cara PP 33/1006
(RestrukturisasiKredit Penghapusan Piutang Negara / (Revisi atas PP 14/ 2005)
UKM) Daerah) PMK 87/PMK.07/2006
KMK 300/KMK.01/2002 PMK 31/PMK.07/2005
(Pengurusan Piutang
Negara)

CIRI-CIRI: CIRI-CIRI: CIRI-CIRI:

Piutang BUMN masih Piutang BUMN masih tergolong Piutang BUMN bukan tergolong
tergolong piutang Negara piutang negara Piutang Negara
PUPN masih terlibat PUPN masih terlibat PUPN tidak lagi terlihat
Hapus tagih belum diatur Hapus Tagih sudah diatur secara Hapus tagih diserahkkan penuh
secara jelas oleh jelas oleh Pemerintah kepada setiap Bank BUMN
pemerintah Bank BUMN mulai mandiri Bank BUMN lebih mandiri
Bank BUMN Belum Mandiri Prinsip Korporasi belum di Prinsip Korporasi mulai dipraktikkan
Prinsip Korporasi belum praktikkan Recovery Rate
dipraktikkan Recovery (penyehatan) Lembaga Pelaksana :
Non Recoveri Lembaga pelaksana : PUPN cq Bank BUMN yang bersangkutan
Lembaga Pelaksana : PUPN KP2LN/KPKNL
cq DJPLN/BUPLN

274
 PERKEMBANGAN PENYELESAIAN PIUTANG NEGARA

PENYELESAIAN PIUTANG NEGARA SETELAH BERLAKUNYA PP NOMOR 35 /2006 BANK

BUMN
Debitur Bank BUMN Perjanjian Kredit & Bank BUMN Selaku
Perjanjian Jaminan Kreditor

Terjadi Kredit Macet

Hapus Buku & Hapus Tagih

Akibat Hukum Jika Hapus

Tagih Gagal Direalisasikan

Jalur Non-Litigasi Penyelesaian Kredit Jalur Litigasi

Sesuai Mekanisme
Korporasi

Penjualana Portofolio Kredit 1. Gugatan Via Pengadilan

Macet Negeri
Pengambilalihan Agunan Debitur 2. Eksekusi Grosse Akta
Alternatif Penyelesaian Sengketa Pengakuan Hutang
(APS) 3. Eksekusi Sertifikat Hak
Penjualan Agunan Via Parate Tanggungan
Eksekusi 4. Permohonan Pailit Via
Penjualan Agunan di Bawah Pengadilan Niaga
Tangan 5. Pelelangan Agunan Via
Penjualan Agunan Sukarela Lelang Eksekusi ( Melalui
Balai Lelang Negara/KPKNLK)
Pelelangan Agunan Via Lelang 275
Sukarela
 PROSEDUR PENGHAPUSAN PIUTANG NEGARA

Usul penghapusan Menteri Keuangan Penelitian oleh DJKN

dari instansi melalui Dirjen KN

SK Penghapusan Menteri Keuangan Hasil Penelitian

Usul Penghapusan Secara Bersyarat dilampiri daftar nominatif & surat PSBDT;
Usul Penghapusan Secara Mutlak dilampiri daftar nominatuf & SK Pengahpusan secara
bersyarat.

ALUR PROSES DALAM REKAPITALISASI BANK UMUM

Presiden

Bank Indonesia Menteri Keuangan

Komite Pengarah
Komite (menteri keuangan Bank
Kebijaksanaan &Gubernur Bank
Indonesia)

Komite Komite Komite Komite Komite Komite

Kebijakan Evaluasi Teknis Pelaksana Pelaksana Pelaksana

276
KEDUDUKAN LEMBAGA TERTINGGI DAN TINGGI NEGARA BERDASARKAN INTERPRETASI
UUD 1945

277
KEDUDUKAN LEMBAGA TERTINGGI DAN TINGGI NEGARA SETELAH AMANDEMEN UUD
1945

278
279