252 Resensi buku

Review tentang Globalisasi dan Ketidakpuasan Joseph E. Stiglitz

(WW Norton, New York dan London)

Joe Stiglitz telah menulis sebuah buku penting. Ini harus dibaca oleh siapa saja yang tertarik dengan pembangunan ekonomi,
kebijakan publik di era globalisasi, dan pengambilan keputusan ekonomi politik di organisasi internasional. Itu adalah sebagian
memoar, sebagian manifestasi, dan sebagian kritik terhadap Dana Moneter Internasional (IMF). Sebagai sebuah memoar, itu
menghibur dan informatif. Ini menceritakan kisah bagaimana Profesor Stiglitz pergi ke Washington, dan tidak suka di sana. Dia
menemukan bahwa politik adalah olahraga utama yang dimainkan di dalam sabuk itu, dan bahwa ideologi seringkali lebih penting
daripada debat intelektual yang ketat. Lebih buruk lagi, dia mendapat sedikit rasa hormat. Orang-orang di tempat tinggi tidak
selalu ingin mendengarkan dia, dan ketika mereka melakukannya, mereka sering mengabaikan nasihatnya.

Sebagai perwujudan, buku itu sangat kuat. Seseorang tidak harus setuju dengan semua yang dikatakan Stiglitz,
untuk menyadari bahwa banyak dari idenya penting dan pantas untuk didiskusikan secara serius. Sebagai hasil dari
debat yang dihasilkan oleh buku tersebut, beberapa kebijakan yang telah diterima di Washington kemungkinan
besar akan direvisi di masa depan.

Buku ini berada pada titik terlemahnya ketika menghadapi kritik terhadap IMF. Dan ini bukan hanya karena apa Stiglitz
harus mengatakan; itu sebagian besar karena bagaimana dia mengatakannya. Nadanya terlalu bermusuhan dan
agresif, dan dia tidak melewatkan kesempatan untuk menghina staf IMF. Menurut Stiglitz, '' konsistensi intelektual
tidak pernah menjadi hall-mark IMF, '' dan staf secara sistematis mempraktikkan '' ekonomi buruk. '' Karakterisasinya
tentang ekonom dan kebijakan IMF tidak adil dan, dalam banyak kasus, self- porsi. Saya percaya bahwa buku itu
akan lebih efektif seandainya Stiglitz memilih gaya yang lebih bersahaja.

1. Argumen utama

Prinsip utama buku ini sederhana, dan berbunyi seperti ini: kebijakan pro-globalisasi memiliki potensi untuk
melakukan banyak hal baik, jika dilakukan dengan benar dan jika
 Resensi buku 253

mereka menggabungkan karakteristik masing-masing negara. Negara-negara harus merangkul globalisasi dengan cara
mereka sendiri, dengan mempertimbangkan sejarah, budaya, dan tradisi mereka sendiri. Namun, jika dirancang dengan
buruk — atau jika pendekatan cookie-cutter diikuti — kebijakan pro-globalisasi kemungkinan besar akan mahal. Mereka akan
meningkatkan ketidakstabilan, membuat negara lebih rentan terhadap guncangan eksternal, mengurangi pertumbuhan, dan
meningkatkan kemiskinan.

Masalahnya, menurut Stiglitz, adalah globalisasi itu tidak didorong dengan hati-hati, atau secara adil.
Sebaliknya, kebijakan liberalisasi diterapkan terlalu cepat, dalam urutan yang salah, dan seringkali menggunakan
analisis ekonomi yang tidak memadai — atau jelas salah —. Akibatnya, menurutnya, kita sekarang menghadapi
hasil yang mengerikan, termasuk meningkatnya kemiskinan dan konflik sosial, dan frustrasi yang
digeneralisasikan. Pelakunya adalah IMF dan "fundamentalis pasar", "Konsensus Washington", dan Departemen
Keuangan AS.

Stiglitz percaya bahwa pada awal 1990-an, IMF, Bank Dunia, dan Departemen Keuangan AS meluncurkan
semacam konspirasi untuk menjalankan reformasi ekonomi di seluruh dunia — ini adalah '' Konsensus
Washington '' yang terkenal. Namun, pandangan ini terlalu sederhana dan mengabaikan evolusi pemikiran
reformasi selama dua dekade terakhir. Pada 1980-an dan awal 1990-an, pembuat kebijakan di banyak negara
berkembang bergerak lebih cepat daripada perusahaan multilateral atau Departemen Keuangan. Di Argentina,
Chili, dan Meksiko, misalnya, reformasi adalah hasil dari '' konsensus nasional '' yang lebih imajinatif, berani, dan
menjangkau jauh daripada apa pun yang bersedia diterima oleh birokrat di Washington pada saat itu. Seperti
diketahui, misalnya, IMF pada awalnya mengkritik reformasi jaminan sosial Chili, menentang dewan mata uang
Argentina, dan sangat skeptis terhadap strategi pembukaan perdagangan Meksiko selama pertengahan 1980-an.
Jika ada, penekanan awal tentang bagaimana melakukan reformasi ekonomi datang dari sekelompok ekonom
negara berkembang — banyak dari mereka dari Amerika Latin — dan bukan dari kalangan multilateral.

Tiga masalah kebijakan yang saling terkait berada di pusat kritik Stiglitz terhadap globalisasi. (1) Dalam
merancang paket reformasi selama tahun 1990-an, aspek penting dari urutan dan kecepatan reformasi
diabaikan. Akibatnya, di banyak negara, reformasi diterapkan terlalu cepat — Stiglitz lebih menyukai gradualisme
— dan dalam urutan yang salah. (2) Menganjurkan (dan memaksakan) liberalisasi akun modal adalah kesalahan
besar. Dan (3), tanggapan IMF terhadap krisis — dan khususnya krisis Asia Timur — adalah bencana yang
membuat keadaan menjadi lebih buruk daripada lebih baik. Secara khusus, memberlakukan penghematan fiskal
dan menaikkan suku bunga adalah kesalahan besar yang merugikan negara-negara Asia Timur beberapa poin
dalam hal pertumbuhan. Tidak mengherankan, mengingat tulisan teoritisnya selama 35 tahun terakhir,

Stiglitz mengklaim bahwa jika sesuatu dilakukan secara berbeda, yaitu jika dilakukan dengan caranya
sendiri, hasilnya dalam hal kondisi sosial akan jauh lebih baik. Kadang-kadang, saya menganggap argumennya
persuasif. Namun, di lain waktu, saya sulit mempercayai apa yang saya baca, dan saya harus bertanya pada diri
sendiri apakah dia serius. Ini adalah kasusnya, misalnya, ketika saya membaca — dalam hlm. 129 dan 231 —
bahwa krisis Argentina 2002 dapat dihindari dengan mengikuti lebih banyak luas kebijakan fiskal!
254 Resensi buku

2. Urutan dan kecepatan reformasi dan liberalisasi neraca modal

Stiglitz berulang kali berargumen bahwa agar liberalisasi ekonomi berhasil, reformasi harus dilaksanakan dengan
kecepatan dan urutan yang tepat (lihat, misalnya, hlm. 73–78). Ini adalah prinsip yang sangat penting, dan Stiglitz benar
dalam menekankannya. Saya percaya bahwa Stiglitz sangat tepat sasaran ketika dia berpendapat bahwa membuka
rekening modal terlalu dini kemungkinan besar akan menimbulkan dislokasi yang serius.

Penekanan pada kecepatan dan urutan bukanlah hal baru dalam diskusi kebijakan. Padahal, sejak awal
masuknya profesi ekonomi, hal itu sudah ditangani berulang kali. Adam Smith, misalnya, membantah The Wealth
of Nations bahwa menentukan urutan yang tepat adalah masalah sulit yang melibatkan, terutama, pertimbangan
politik (lihat Edisi Cannan, Buku IV, Bab VII, Bagian III, hal 121). Selain itu, Smith mendukung gradualisme —
seperti yang dilakukan Stiglitz — dengan alasan bahwa liberalisasi kalkun dingin akan mengakibatkan
peningkatan pengangguran yang signifikan.

Pada awal 1980-an, Bank Dunia menjadi tertarik secara khusus untuk memahami isu-isu yang berkaitan
dengan urutan dan kecepatan reformasi. Makalah ditugaskan, konferensi diatur, dan pengalaman negara yang
berbeda dieksplorasi. Sebagai hasil dari diskusi seputar pekerjaan ini, semacam konsensus berkembang tentang
urutan dan kecepatan reformasi. Elemen terpenting dari konsensus ini termasuk: (1) liberalisasi perdagangan
harus bertahap dan didukung dengan bantuan luar negeri yang substansial; (2) upaya harus dilakukan untuk
meminimalkan konsekuensi pengangguran dari reformasi; (3) di negara-negara dengan inflasi yang sangat
tinggi, ketidakseimbangan fiskal harus ditangani sedini mungkin dalam proses reformasi; (4) reformasi keuangan
membutuhkan pembentukan badan pengawas dan pengatur modern; dan (5), neraca modal harus diliberalisasi
pada akhir proses, dan hanya setelah ekonomi berhasil mengembangkan sektor ekspornya. Tentu saja, tidak
semua orang setuju dengan semua rekomendasi ini, tetapi kebanyakan orang setuju. Secara khusus,
orang-orang di IMF tidak keberatan dengan prinsip-prinsip umum ini. Misalnya, Jacob Frenkel, yang akan
menjadi Penasihat Ekonomi IMF, berdebat dalam artikel pertengahan 1980-an di Makalah Staf IMF bahwa
rekening modal memang harus dibuka menjelang akhir proses reformasi.

Suatu saat selama awal 1990-an, kebijaksanaan yang diterima tentang pengurutan dan kecepatan mulai
ditantang. Semakin banyak orang di Washington mulai menyerukan reformasi serentak dan sangat cepat.
Banyak yang berargumen bahwa secara politis, inilah satu-satunya cara untuk maju. Jika tidak, argumen itu
pergi; lawan reformasi akan berhasil memblokir upaya liberalisasi. Saya ingat pernah diperkenalkan pada
pandangan ini oleh seorang ekonom yang menjadi politisi, Vaclav Klaus. Ketika saya bertemu dengannya di
Praha pada tahun 1991, dia berkata: '' Oh, Anda adalah profesor 'sekuensing'. . . '' dan kemudian dia
menambahkan, '' Anda salah paham. Tidak ada yang namanya urutan yang optimal. Kita harus melakukan
sebanyak yang kita bisa, secepat yang kita bisa. '' Ketika saya bertanya kepadanya apa dasar rekomendasinya,
dia hanya berkata, `` politik, politik. . .'' Di dalam buku,

Pada tahun 1992, dan sebagai tanggapan atas apa yang dianggap sebagai tekanan AS untuk mencabut kendali atas
pergerakan modal internasional, Yung Chul Park dari Universitas Korea menyelenggarakan konferensi tentang liberalisasi akun
modal. Sebagian besar peserta setuju bahwa mengikuti
 Resensi buku 255

pengurutan yang tepat sangat penting untuk keberhasilan liberalisasi. Ada juga dukungan luas untuk gagasan bahwa
pembukaan rekening modal yang terlalu dini dapat menimbulkan bahaya serius bagi negara yang bersangkutan (lihat S.
Edwards (Ed.). Kontrol Modal, Nilai Tukar dan Kebijakan Moneter dalam Ekonomi Dunia, Cambridge University Press, 1995).
Dalam makalah yang dipresentasikan pada konferensi ini, Robert Mundell secara ringkas menangkap pandangan sebagian
besar peserta. Kutipan berikut ini ilustratif: '' sayangnya. . .Ada beberapa eksternalitas negatif [dari liberalisasi neraca modal
awal]. Salah satunya adalah bahwa pinjaman digunakan untuk konsumsi daripada untuk investasi, yang memungkinkan
negara pengimpor modal untuk hidup di luar kemampuannya. . . tanpa penyeimbangan dalam output masa depan yang dapat
digunakan untuk melunasi pinjaman. Bahkan jika kewajiban sepenuhnya berada di tangan swasta, pemerintah mungkin
merasa terdorong untuk mengubah hutang yang tidak dapat dilunasi menjadi hutang pemerintah daripada membiarkan
eksekusi hipotek atau jaminan lainnya '' (hlm. 20).

Pada konferensi Seoul tahun 1992 tentang liberalisasi modal, salah satu dari sedikit pembangkang adalah
almarhum Manuel Guitian, yang saat itu menjadi pejabat senior di IMF, yang mendukung gerakan cepat menuju
konvertibilitas akun modal. Namun, sangat kontras dengan karakterisasi Stiglitz tentang kepemimpinan IMF, tidak ada
dogma atau arogansi dalam posisi Guitian. Dia mendengarkan argumen orang lain, memberikan argumen balasan,
dan hati-hati mendengarkan argumen balasan. Saya percaya bahwa makalah Guitian — secara sugestif berjudul ''
Liberalisasi Akun Modal: Membawa Kebijakan Sejalan dengan Realitas '' - adalah salah satu bagian tertulis pertama
yang mendokumentasikan perubahan pandangan IMF tentang pengurutan dan konvertibilitas akun modal. Setelah
membahas evolusi pasar keuangan internasional, dan mengungkapkan keberatan tentang rekomendasi urutan ''
capital-account-last '', Guitian meringkas pandangannya sebagai berikut: '' Tampaknya tidak ada alasan apriori
mengapa dua akun [saat ini dan modal] tidak dapat dibuka serentak. . . [Sebuah] kasus yang kuat dapat dibuat untuk
mendukung liberalisasi yang cepat dan tegas dalam transaksi modal '' (hlm. 85-86).

Mulai tahun 1995, semakin banyak negara mulai melonggarkan kendali mereka atas mobilitas modal. Namun, dalam
melakukan ini, mereka cenderung mengikuti strategi dan jalur yang berbeda. Sementara beberapa negara hanya
melonggarkan pinjaman bank, yang lain hanya mengizinkan pergerakan modal jangka panjang, dan yang lainnya — seperti
Chile — menggunakan mekanisme berbasis pasar untuk memperlambat laju aliran modal ke dalam perekonomian. Namun,
banyak negara tidak membutuhkan desakan apapun dari IMF atau AS untuk membuka rekening modalnya. Indonesia dan
Meksiko — hanya untuk menyebut dua kasus penting — memiliki tradisi panjang mobilitas modal bebas, yang mendahului
peristiwa yang dibahas dalam buku ini, dan tidak pernah berniat mengikuti kebijakan yang berbeda.

Tetapi menyetujui bahwa pengurutan itu penting tidak sama dengan mengatakan bahwa kontrol modal tidak boleh dicabut.
Masalah kebijakan yang sulit dan penting — dan yang tidak benar-benar ditangani oleh Stiglitz dalam buku ini — adalah bagaimana
dan kapan harus menghilangkan hambatan arus modal. Penelitian terbaru yang menggunakan ukuran baru dan lebih baik pada tingkat
mobilitas modal menunjukkan bahwa akun modal yang lebih bebas memiliki efek positif pada pertumbuhan jangka panjang di
negara-negara yang telah melampaui tahap tertentu dalam proses pembangunan, dan memiliki lembaga dan pasar modal domestik
yang kuat. Juga, ada beberapa bukti yang menunjukkan bahwa mekanisme berbasis harga dan transparan, seperti pajak fleksibel atas
arus masuk jangka pendek yang digunakan oleh Chili selama sebagian besar tahun 1990-an, bekerja dengan relatif baik sebagai
perangkat transisi. Hal ini memungkinkan adanya mobilitas modal dan mencegah uang spekulatif jangka pendek; pada saat yang
sama, ia menghindari keputusan sewenang-wenang oleh birokrat. Namun, seperti yang saya katakan di tempat lain, bahkan gaya Chili
256 Resensi buku

Pengendalian modal memiliki biaya, dan mereka tidak menghindarkan Chili dari penularan atau ketidakstabilan makro selama
paruh kedua tahun 1990-an.

3. Manajemen krisis di Asia Timur

Stiglitz sangat kritis terhadap cara IMF menangani krisis Asia Timur. Dalam pandangannya, kesalahan besar
antara lain (1) tutup, di tengah kepanikan finansial, sejumlah bank di Indonesia; (2) menalangi kreditor swasta dan
sebagian besar asing; (3) tidak mengizinkan penerapan kontrol modal pada arus keluar; dan (4) memberlakukan
kebijakan fiskal yang ketat dan suku bunga tinggi. Dia mengklaim bahwa pengalaman China dan India, dua negara
yang tidak mengalami krisis, dan pengalaman Malaysia — yang tidak mengikuti saran IMF, dan pulih dengan
cepat — mendukung pandangannya. Namun, argumen ini sangat tidak persuasif. Siapapun yang sedikit
mengetahui tahu bahwa ada banyak alasan mengapa India dan Cina tidak menghadapi krisis, dan
menghubungkan hal ini dengan keberadaan kontrol modal terlalu sederhana, jika tidak salah. Kasus Malaysia
sedikit lebih rumit. Ia telah pulih dengan cepat — meskipun tidak secepat Korea Selatan — tetapi tidak jelas
apakah pemulihan ini merupakan hasil dari pengenaan kontrol modal. Yang jelas, bagaimanapun, adalah bahwa
Malaysia mengejutkan banyak pengamat dengan memperketat pengawasan hanya untuk sementara; setelah
kira-kira satu tahun, dan setelah ekonomi stabil, kendali dicabut seperti yang diumumkan oleh Dr. Mahatir.

Apa yang membuat kasus Malaysia sangat menarik adalah bahwa secara historis penggunaan kontrol
sementara cukup unik. Norma historis lebih dekat dengan apa yang terjadi di Amerika Latin selama krisis utang
tahun 1980-an, ketika apa yang seharusnya menjadi pengetatan kontrol sementara, menjadi ciri jangka panjang
ekonomi regional. Selain itu, di Amerika Latin, kontrol yang lebih ketat atas arus keluar modal tidak mendorong
restrukturisasi ekonomi domestik, juga tidak menghasilkan reformasi yang tertib. Yang terjadi justru sebaliknya.
Di negara demi negara, politisi bereksperimen dengan kebijakan populis yang pada akhirnya memperdalam
krisis.

Dua dari kritik Stiglitz tepat sasaran: menutup bank di tengah kepanikan adalah kesalahan besar. Selain itu,
dana talangan besar-besaran itu mahal dan tidak efektif. Sejumlah orang telah lama menyadari hal ini, dan usulan
terbaru oleh Anne Krueger, Wakil Direktur Pelaksana Pertama IMF, merupakan perkembangan positif dalam upaya
menerapkan kerangka kerja berhenti yang efektif.

Kritik paling keras Stiglitz mengacu pada kebijakan fiskal dan suku bunga IMF. Dia berpendapat bahwa krisis Asia
Timur membutuhkannya ekspansif dan tidak, seperti yang ditekankan IMF,
kontraktif kebijakan fiskal. Dalam pandangannya, dengan memberlakukan penghematan fiskal, IMF membuat resesi yang
serius bahkan lebih dalam. Lebih buruk lagi, kenaikan suku bunga yang diamanatkan IMF menghasilkan serangkaian
kebangkrutan yang memperdalam krisis kepercayaan dan selanjutnya berkontribusi pada perlambatan. Posisi Stiglitz,
bagaimanapun, tidak memiliki - setidaknya, belum - banyak dukungan empiris, dan gagal untuk mengenali seberapa parah
situasi yang telah terjadi pada akhir tahun 1997. Ini bukanlah, seperti yang dia katakan, '' penurunan yang parah '' yang
membutuhkan jenis buku teks kebijakan fiskal counter-cyclical; ini adalah utama krisis mata uang. Dan ciri utama dari krisis
mata uang adalah bahwa publik secara drastis mengurangi permintaannya terhadap sekuritas pemerintah dan uang domestik,
beralih ke aset yang lebih aman, terutama valuta asing. Ini
 Resensi buku 257

membatasi apa yang dapat dilakukan oleh pemerintah di negara-negara krisis: dengan menurunnya permintaan
terhadap sekuritas pemerintah — baik oleh investor lokal maupun asing — sangat sulit untuk menjalankan kebijakan
fiskal yang lebih ekspansif kecuali jika defisit tersebut menghasilkan uang. Selain itu, jika penurunan permintaan
uang domestik tidak dihentikan, harga valuta asing akan melonjak drastis — jauh melampaui tingkat ekuilibriumnya
— dan inflasi akan meningkat secara signifikan. Jika utang dalam mata uang asing tinggi — seperti yang terjadi di
sejumlah negara Asia Timur — pelemahan mata uang akan mengakibatkan beban utang yang jauh lebih tinggi dan
kebangkrutan lebih lanjut.

Urutan pertama bisnis dalam krisis mata uang utama adalah membangun kembali kepercayaan. Sementara
kebangkrutan besar dan berulang tidak berkontribusi untuk mencapai tujuan ini, defisit besar juga tidak
diterjemahkan ke dalam pencetakan uang, atau depresiasi nilai tukar dengan cepat. Pada akhirnya, masalahnya
adalah salah satu trade-off, dan pertanyaan kuncinya adalah seberapa besar membiarkan nilai tukar
terdepresiasi, dan seberapa banyak — dan untuk berapa lama — menaikkan suku bunga. Jawabannya sebagian
bergantung pada tujuan pemerintah. Jika pihak berwenang ingin menghindari gagal bayar dan inflasi yang tak
terkendali — tujuan utama yang jelas dari setiap pemerintah Asia Timur — membiarkan nilai tukar mengamuk
sangatlah berisiko. Dalam kebanyakan keadaan, memompa likuiditas ketika permintaan uang menyusut, dan
menerbitkan hutang pemerintah ketika sekuritas pemerintah dibuang,

4. Kata penutup

Saya menyelesaikan dari mana saya memulai: Ini adalah buku penting yang patut dibaca dan dibahas secara luas.
Namun, di ujung jalan, saya merasa hampa. Saya yakin Stiglitz tulus, dan dia benar-benar sedih dengan apa yang dia
yakini sebagai masalah utama globalisasi. Namun, dia juga agak naïve. Dan kenaifan inilah, dan bukan kekakuan
penyampaiannya, yang pada akhirnya membuat buku ini gagal. Stiglitz terlalu percaya pada kemampuan pemerintah
untuk melakukan hal yang benar, dan dia sangat melebih-lebihkan tingkat kegagalan pasar. Agendanya adalah untuk
meningkatkan kelembagaan dan insentif; untuk mempromosikan persaingan dan efisiensi; untuk menerapkan kebijakan
yang meningkatkan produktivitas; untuk benar-benar membantu orang miskin dan yang melarat; untuk mengakhiri
korupsi dan penyalahgunaan; dan untuk memastikan bahwa globalisasi menjadi proses yang adil, di mana
negara-negara industri juga membongkar penghalang pelindungnya. Agendanya jangan mengembalikan birokrat, otokrat
xenophobia, dan politisi korup untuk menjalankan ekonomi. Kami telah berada di sana, dan itu tidak berhasil.

Sebastian Edwards
Universitas California,
Los Angeles, CA, AS
Biro Riset Ekonomi Nasional, Cambridge, AS
Alamat email: sedwards@anderson.ucla.edu

9 September 2002

PII: S0304 - 3878 (02) 00097 - 4