Subscribe to DeepL Pro to translate larger documents.

Visit www.DeepL.com/pro for more information.

1 Mengembalikan hubungan
transnasional: pendahuluan
Thomas Risse-Kappen

Pendahuluan
Hubungan transnasional, yaitu interaksi reguler melintasi batas-batas negara
ketika setidaknya satu aktor adalah agen non-negara atau tidak beroperasi
atas nama pemerintah nasional atau organisasi antarpemerintah, 'merasuki
politik dunia di hampir semua bidang isu. Sekitar 5.000 organisasi non-
pemerintah internasional (INGO) - mulai dari Amnesty Inter-nasional dan
Greenpeace hingga Asosiasi Ilmu Politik Internasional - melobi rezim
internasional dan organisasi antar negara untuk tujuan mereka.2 Beberapa di
antaranya mendorong kerja sama internasional, sementara yang lain berusaha
mencegah rezim peraturan yang akan mengganggu aktivitas warga negara.
Beberapa dari sekitar 7.000 perusahaan multinasional (MNC) yang memiliki
anak perusahaan di negara lain memiliki penjualan kotor yang lebih besar
daripada produk nasional bruto (PNB) dari negara-negara besar sekalipun,
dan dengan demikian, menimbulkan masalah adaptasi bagi kebijakan
ekonomi luar negeri banyak negara. Aliansi transnasional yang terorganisir
secara lebih longgar juga muncul di mana-mana. Disintegrasi transnasional

Definisi ini dikembangkan dari, tetapi sedikit memodifikasi definisi asli hubungan
transnasional dengan mencakup hubungan lintas masyarakat dan lintas pemerintah.
Saya akan membahas konsep hubungan transnasional secara lebih rinci nanti. Untuk
definisi aslinya lihat Karl Kaiser, "Transnationale Politik," dalam Ernst-Otto
Czempiel, ed., Die anacfironistiscfie Souverânitât (Cologne-Opladen: Westdeutscher
Verlag, 1969),
hal. 80-109; Robert O. Keohane dan Joseph S. Nye, Jr, "Pengantar," dalam Keohane dan
Nye, eds., Transnational Relations and World Politics (Cambridge, MA: Harvard
Univer- sity Press, 1971), hlm. xii-xvi.
Untuk diskusi, lihat Young Kim, John Boli dan George M. Thomas, "World Culture and
International Nongovernmental Organizations," makalah yang dipresentasikan dalam
Pertemuan Tahunan Asosiasi Sosiologi Amerika, Miami Beach, 1993. Lihat juga Jackie
Smith, "Globalisasi Gerakan Sosial: Sektor Gerakan Sosial Transnasional, 1983-1993,"
m a k a l a h y a n g dipresentasikan pada Pertemuan Tahunan Asosiasi Sosiologi
Amerika, Los Angeles, 5-9 Agustus 1994.

3
Thomas Risse-K "ppen
erakan masyarakat di Eropa Timur membantu menggulingkan rezim
Komunis pada tahun 1989. Gerakan sosial di Barat menetapkan
agenda publik tentang perdamaian dan masalah lingkungan di banyak
negara selama tahun 1980-an. Kelompok ilmuwan transnasional -
"komunitas epistemik "3 - berkontribusi pada tumbuhnya kesadaran
global tentang berbagai masalah lingkungan. Jaringan transnasional di
antara para pejabat negara dalam sub-unit pemerintahan nasional,
organisasi internasional, dan rezim sering kali mengejar agenda
mereka sendiri, terlepas dari dan kadang-kadang bahkan bertentangan
dengan kebijakan yang dinyatakan oleh pemerintah nasional mereka.
Jaringan isu transnasional dan transgovernmental berbasis
pengetahuan atau prinsip-prinsip normatif seperti itu tampaknya
memiliki dampak besar terhadap penyebaran nilai, norma, dan
gagasan secara global dalam berbagai bidang isu seperti hak asasi
manusia, keamanan internasional, atau lingkungan hidup global.
Tetapi tidak ada alasan untuk mengasumsikan bahwa hubungan antar
bangsa secara teratur mempromosikan tujuan-tujuan yang "baik".
Terorisme transnasional merupakan ancaman serius bagi stabilitas
internal di banyak negara, sementara beberapa ahli telah
mengidentifikasi fundamentalisme Islam - gerakan sosial transnasional
lainnya - sebagai sumber utama konflik antarnegara di masa depan.
Hampir tidak ada yang menyangkal bahwa hubungan transnasional
itu ada; keberadaannya sudah mapan. Namun, meskipun sudah lebih
dari dua puluh tahun kita membahas masalah ini, kita masih memiliki
pemahaman yang buruk tentang dampaknya terhadap kebijakan
negara dan hubungan internasional. Hubungan transnasional
tampaknya tidak memiliki dampak yang sama di semua kasus.
Misalnya, bagaimana menjelaskan bahwa penyebaran nilai-nilai
demokrasi dan hak asasi manusia menjelang akhir abad ini, yang
dipromosikan oleh berbagai LSM dan aliansi transnasional,5 telah
mempengaruhi beberapa negara lebih banyak daripada negara lain -
bekas Uni Soviet dibandingkan dengan Cina, bekas Cekoslowakia
dibandingkan dengan Rumania, dan Korea Selatan dibandingkan
dengan Korea Utara? Mengapa "komunitas epistemik" dan LSM
mampu mengatur agenda pemanasan global di Jepang dan di banyak
negara Uni Eropa (UE), tetapi tampaknya kurang berhasil di Amerika
Serikat? Bagaimana kita menjelaskan bahwa gerakan perdamaian
transnasional

Lihat Peter Haas, ed., Knowledge, Poor, and ffiterriatioriaf Policy Coordination, edisi khusus
International Organization, 46, 1 (Winter 1992).
4
 Pendahulua
• Lihat, misalnya, Beau Grosscup, "Terorisme Global di Era Pasca-Kontra n Iran:
Membongkar Mitos dan Menghadapi Realitas," International Studies, 29, 1 (1992), hal.
55-78; Samuel Huntington, "Benturan Peradaban?", Foreign Affairs, 79 (1993), hal.
2W9.
* Mengenai aspek ini lihat Kathryn Sikkink, "Human Rights, Principal Issues-Networks,
and Sovereignty in Latin America," International Organization, 47, 3 (Summer 1993),
Hal. 411-41.
Thomas Risse-K "ppen
Apakah peristiwa-peristiwa pada awal tahun 1980-an di Eropa Barat dan
Amerika Utara memiliki dampak jangka panjang pada kebijakan
keamanan Jerman, membuat perbedaan jangka pendek yang signifikan di
Amerika Serikat, tetapi hampir t i d a k memiliki pengaruh terhadap
kebijakan luar negeri Prancis?
Penelitian ini menunjukkan bahwa perdebatan pada tahun 1970-an
tentang hubungan transnasional telah menutup buku tentang masalah
ini sebelum waktunya dan bahwa ada baiknya untuk
menghidupkannya kembali. Argumen-argumen sebelumnya mengatur
kontroversi dalam hal pandangan "berpusat pada negara" versus
pandangan "didominasi oleh masyarakat" tentang politik dunia. Kami
berpendapat bahwa akan lebih bermanfaat untuk mengkaji bagaimana
dunia antar negara berinteraksi dengan "dunia masyarakat" dalam
hubungan antar negara. Jika kondisi-kondisi di mana aktor-aktor
transnasional menjadi penting dapat dirinci dengan jelas, maka klaim
bahwa "efek timbal balik antara hubungan transnasional dan sistem
antarnegara" "sangat penting bagi pemahaman politik dunia
kontemporer "7 dapat dibuat dengan lebih percaya diri.
Oleh karena itu, pertanyaan utama yang akan diajukan dalam buku ini
adalah: dalam kondisi domestik dan internasional tersebut, apakah koalisi
transnasional dan OCtOYS yang berusaha mengubah hasil kebijakan di bidang
isu tertentu berhasil atau gagal mencapai tujuan mereka?
Pertanyaan kita bukanlah apa perbedaan hubungan transnasional
dalam politik internasional secara umum. Hal ini akan mengharuskan
kita untuk memvariasikan studi kasus empiris sehubungan dengan ada
atau tidaknya aktor non-negara. Kesulitan metodologis dari
pendekatan semacam itu tampaknya hampir tidak dapat diatasi, karena
kita tidak cukup tahu tentang dunia kasus untuk dapat menentukan
apakah pemilihan kasus kita merupakan sampel yang cukup
representatif. Sebaliknya, kami akan mengambil pendekatan yang
lebih sederhana dan layak dengan membandingkan kasus-kasus di
mana koalisi dan aktor transnasional secara sadar berusaha untuk
mempengaruhi kebijakan, terutama perilaku negara di arena kebijakan
luar negeri. Kami mengambil keberadaan koalisi dan aktor
transnasional yang bertujuan untuk mengubah kebijakan di berbagai
bidang isu sebagai titik tolak. Bidang-bidang isu yang diteliti antara
lain ekonomi internasional (bab-bab yang ditulis oleh David Cameron,
Peter Katzenstein dan Yutaka Tsujinaka, Cal Clark dan Steve Chan),
lingkungan hidup (bab yang ditulis oleh Thomas Princen), keamanan
internasional ( bab-bab yang ditulis oleh Katzenstein dan Tsujinaka),
* Lihat David Meyer, A lViriter oJ Discontent. The T-reeze and American Politics (New
6
York: Praeger, 1990); Thomas Rochon, Mobilizing for Peace: Gerakan Anti-Nuklir di
Eropa Barat (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1988).
7 Keohane dan Nye, "Pendahuluan," hlm. xi. Untuk diskusi, lihat juga M.J. Peterson,
"Transnational Activity, International Society, and World Politics," Miffennium, 21, 3
(Winter 1992), hal. 371-88.
Thomas Risse-Koppen
Matthew Evangelista), dan hak asasi manusia (bab oleh Patricia
Chilton). Kami melihat dampak kebijakan dari aktor-aktor
transnasional seperti MNC (Katzenstein dan Tsujinaka, Clark dan
Chan), INGO (Princen), aktor-aktor transnasional dan transpemerintah
di dalam lembaga-lembaga internasional (Cameron, Katzenstein dan
Tsujinaka), dan juga aliansi-aliansi yang longgar di antara kelompok-
kelompok masyarakat (Evangelista, Chilton). Kami melihat dampak
yang berbeda dari aktor-aktor ini terhadap negara-negara industri maju
(Cameron, Katzenstein, dan Tsujinaka), terhadap negara-negara bekas
Komunis (Evangelista, Chilton), dan terhadap negara-negara industri
serta negara-negara yang kurang berkembang (Clark dan Chan,
Princen). Akhirnya, hubungan transnasional yang diinvestasikan di
sini bervariasi sehubungan dengan keterikatan mereka dalam lembaga
bilateral dan/atau multilateral - dari Uni Eropa (Cameron) dan aliansi
AS-Jepang (Katzenstein dan Tsujinaka) sampai ke hubungan Timur-
Barat selama Perang Dingin (Evangelista, Chilton), dan hubungan
Utara-Selatan (Clark dan C h a n , Princen).
Buku ini dibangun di atas dan mengintegrasikan dua pendekatan
teoretis yang telah dikembangkan secara terpisah satu sama lain dan
jarang disatukan - konsep-konsep tentang struktur domestik dan
institusi internasional. Keduanya berurusan dengan struktur
pemerintahan, keduanya telah menghasilkan penelitian empiris yang
bermanfaat, dan dengan demikian, bersama-sama mencerahkan
penelitian ini.
Singkatnya, buku ini berargumen bahwa dampak dari aktor dan
koalisi transnasional terhadap kebijakan negara akan berbeda-beda:
1 perbedaan dalam struktur domestik, yaitu pengaturan normatif
dan organisasi yang membentuk "negara", struktur
masyarakat, dan menghubungkan keduanya dalam
pemerintahan; dan
2 derajat insfisiensi internasional, yaitu sejauh mana area isu
tertentu diatur oleh perjanjian bilateral, rezim multilateral,
dan/atau organisasi internasional.
Struktur domestik cenderung menentukan ketersediaan saluran bagi
aktor transnasional untuk masuk ke dalam sistem politik dan
persyaratan bagi "koalisi pemenang" untuk mengubah kebijakan. Di
satu sisi, semakin negara mendominasi struktur domestik, semakin
sulit bagi aktor transnasional untuk menembus sistem sosial dan
politik negara "target". Namun, begitu mereka berhasil mengatasi
rintangan ini dalam sistem yang didominasi oleh negara, dampak
6
 Pendahulua
n koalisi
kebijakan mereka bisa jadi sangat besar, karena membangun
dengan kelompok aktor pemerintah yang lebih kecil tampaknya relatif
mudah. Pada

7
Thomas Risse-Koppen
Di sisi lain, semakin terfragmentasi negara dan semakin
terorganisirnya masyarakat sipil, maka semakin mudah pula akses
yang dimiliki oleh para aktor transnasional. Namun, persyaratan untuk
membangun koalisi yang sukses kemungkinan besar akan cukup
mengejutkan dalam sistem seperti itu.
Struktur domestik dan institusionalisasi internasional cenderung
berinteraksi dalam menentukan kemampuan aktor transnasional untuk
membawa perubahan kebijakan. Semakin banyak area isu yang diatur
oleh norma-norma kerja sama internasional, semakin mudah batas-
batas negara untuk kegiatan transnasional. Struktur tata kelola
internasional yang sangat teregulasi dan kooperatif cenderung
melegitimasi aktivitas transnasional dan meningkatkan akses mereka
ke pemerintahan nasional serta kemampuan mereka untuk membentuk
"koalisi yang menang" untuk perubahan kebijakan. Oleh karena itu,
hubungan transnasional yang bekerja di lingkungan internasional yang
sangat terlembaga cenderung lebih mudah mengatasi rintangan yang
ditimbulkan oleh struktur domestik yang didominasi oleh negara.

Menyempurnakan konsep hubungan transnasional

Upaya untuk memperbaharui perdebatan mengenai hubungan
transnasional harus mengatasi rintangan konseptual dan empiris.
Kemungkinan besar hal ini tidak mungkin terjadi, karena perdebatan
sebelumnya mengenai masalah ini gagal memperjelas konsep yang
kemudian tidak menghasilkan banyak penelitian empiris - kecuali
studi tentang perusahaan multinasional - dan kemudian layu.
Perdebatan pertama pada dasarnya menghasilkan konfirmasi atas
pandangan politik dunia yang berpusat pada negara. Ada beberapa
alasan untuk hasil ini.
Konsep asli dari "hubungan transnasional" tidak didefinisikan
dengan baik. Konsep ini mencakup segala hal dalam politik dunia
kecuali hubungan antar negara.
Di antara karya-karya yang paling penting dalam perdebatan sebelumnya adalah Walter
Bühl, Transnationale Politik (Stuttgart: Klett-Cotta, 1978); Czempiel, Die
anachronistische Souveränität; Annette Baker Fox, Alfred O. Hero Jr, dan Joseph S.
Nye, Jr, dkk., eds: Transnational and Transgouernmental Relations (New York:
Columbia University Press, 1976); Harold Jacobson, Networks of lnterdependence.
International Orgoriizntioris and the Global Political System (New York: Knopf, 1979);
Keohane dan Nye, eds., Transnational Relations and World Pofitics (Hubungan
Transnasional dan Politik Dunia); Robert O. Keohane dan Joseph S. Nye, Jr., Pou'er and
lnterdependence (Boston: Little, Brown, and Co, 1977); Werner Link, Deutsche dan
amerikanische Geu'er£schnjteri und Gesciiöjtsfeiite 1945-75: Eine Studie über transnationale
Beziehungen (Düsseldorf: Droste, 1978); Richard W. Mansbach, Yale H. Ferguson, and
Donald E. Lampert, The Web of World Pofitics. Non-S tate Actors in the Global System

8
 Pendahulua
(Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1976); Edward L. Morse, Modernization
n and the
Transformation of International Relations (New York: Free Press, 1976); James N.
Rosenau, Linkage Pofitics (New York: Free Press, 1969); James N. Rosenau, The Study
of Global lnterdependence. £ssays on the Transnationalization of World Affairs (London:
Frances Pinter, 1980); Peter Willets, ed., Pressure Groups in the Gfohif System.
Hubungan Transnasional Organisasi Non-Pemerintah yang Berorientasi pada Isu (New
York: St. Martin's Press, 1982).

9
Thomas Risse - terjadi

tions. Namun, arus modal transnasional, perdagangan internasional,

siaran media asing, penyebaran nilai-nilai transnasional, koalisi
gerakan perdamaian, aliansi antarpemerintah dari birokrat negara,
INGO, dan MNC merupakan fenomena yang sangat berbeda. Untuk
mempelajari dampak kebijakan dari hubungan transnasional menjadi
hampir tidak mungkin jika konsep ini digunakan secara luas.
Buku ini tidak membahas hubungan transnasional dalam pengertian
yang menyeluruh. Buku ini tidak membahas tentang saling
ketergantungan, yang didefinisikan sebagai pola interaksi yang saling
merugikan jika terganggu atau terputus.9 Buku ini juga tidak
membahas tentang efek difusi transnasional dari nilai-nilai dan
norma-norma budaya atau dampak jaringan komunikasi internasional
terhadap sikap publik dan masyarakat nasional. Sulit untuk
mengembangkan proposisi tentang efek-efek ini yang dapat diukur
secara empiris.
Buku ini berfokus pada dampak kebijakan dari hubungan transnasional
yang dikelola oleh aktor atau kelompok aktor yang dapat
diidentifikasi dengan jelas dan menghubungkan setidaknya dua
masyarakat atau sub-unit pemerintah nasional (dalam kasus
hubungan antarpemerintah). Selain itu, koalisi dan aktor
transnasional yang dipertimbangkan memiliki tujuan tertentu dalam
arti bahwa mereka berusaha untuk mencapai tujuan politik tertentu
di negara "target" dari kegiatan mereka.
Sub-set hubungan transnasional ini masih menyisakan berbagai
macam aktor yang berbeda. Dalam hal tujuan, buku ini berkonsentrasi
pada dua jenis aktor - mereka yang termotivasi terutama oleh
keuntungan instrumental, terutama ekonomi, dan mereka yang
mempromosikan gagasan dan pengetahuan yang berprinsip." Aktor
yang pertama mencakup perusahaan multinasional
" Lihat Keohane dan Nye, Kekuasaan dan Saling Ketergantungan. Untuk tinjauan literatur
"saling ketergantungan" yang menyimpulkan bahwa tidak ada "model teoritis yang
terintegrasi" dan bahwa konsep i n i hanya menghasilkan "deskripsi impresionistik" dan
b u k a n penelitian empiris yang ketat, lihat Beate Kohler-Koch, "Interdependenz,"
dalam Volker Ritt- berger, ed., Theorien der internationalen Beziehungen (Opladen:
Westdeutscher Verlag, 1990), hlm. 110-29, 125. Namun, lihat James Rosenau dan Hylke
Tromp, eds., Inter- dependence and Conflict in World Politics (Aldershot: Avebury,
1989); James Rosenau, Turbulence in World Politics. A Theonj of Change and Continuity
(Princeton, NJ: Princeton University Press, 1990); Ernst-Otto Czempiel, Weftpolitik in u
bruch. Dos internationale System nach dem Ende des Ost-West-Konjlikts (Munich: Beck,
1991).
'0 Untuk karya perintis ke arah ini, lihat studi tentang "pemerintahan dunia" yang
diprakarsai oleh John W. Meyer dan para sosiolog lainnya, misalnya, George M.
Thomas, John W. Meyer, Francisco O. Ramirez, dan John Boli, ed., Institutional
Structure. Constituting State, Society, and the lndii'idual (Beverly Hills, CA: Sage,
1987); John Meyer, "The World Polity and the Authority of the Nation-State," ibid, hal.
8
 Pendahulua
41-70; John Meyer dan Brian Rowen, "Institutionalized Organizations: Struktur
n Formal
dalam Mitos dan Upacara," dalam Paul J. DiMaggio dan Walter Powell, eds., The No
lnstitutionalism in Organizational Analysis (Chicago: University of Chicago Press,
1991).
" Saya berutang kategori-kategori ini pada saran-saran dari Kathryn Sikkink; lihat
"Hak Asasi Manusia, Jaringan Isu-Isu Pokok, dan Kedaulatan." Mengenai jaringan
berbasis pengetahuan, lihat

9
Thomas Risse - terjadi

(bab-bab oleh Katzenstein dan Tsujinaka, Clark dan Chan), sementara

yang terakhir berkisar dari INGO (bab oleh Princen), koalisi
transnasional di antara kelompok-kelompok hak asasi manusia,
gerakan-gerakan perdamaian, para ahli pengendalian senjata, dan para
gubernur bank sentral (bab-bab oleh Chilton, Evangelista, Cameron)
hingga jaringan-jaringan antar-pemerintah di antara para pejabat
negara (bab-bab oleh Cameron, Katzenstein dan Tsujinaka).
Gagasan tentang koalisi antarpemerintah!2 memunculkan masalah
konseptual tambahan. Hubungan antarpemerintah dapat dianggap
sebagai padanan transnasional dari politik birokrasi.3 Hubungan
tersebut tersebar luas dalam politik dunia, karena interaksi di
antara para kepala negara dan pemerintah hanya membentuk
sebagian kecil dari hubungan antar negara. Namun, jika
dikonseptualisasikan dengan cara ini, hubungan antarpemerintah
menjadi hampir tidak dapat dibedakan dengan hubungan antar-negara
sehingga gagasan tersebut kehilangan kekuatan analitisnya.
Dengan kata lain, model "pemerintah-sebagai-aktor-satu" yang
sangat sederhana tidak boleh ditinggalkan begitu saja di dunia
internasional. Hanya jaringan di antara aktor-aktor pemerintah
yang tidak dapat ditangkap dalam kerangka kerja hubungan antar
negara yang akan dipertimbangkan di sini. Sub-unit dari
pemerintah nasional harus bertindak sendiri jika tidak ada
keputusan nasional, tidak hanya atas nama kepala negara mereka yang
mengimplementasikan kebijakan yang telah disepakati. Koalisi
antar pemerintah kemudian didefinisikan sebagai jaringan pejabat
pemerintah yang mencakup setidaknya satu aktor yang mengejar
agendanya sendiri tanpa bergantung pada keputusan nasional.
Komite Gubernur Bank Sentral Eropa yang memantau Sistem
Moneter Eropa (EMS), misalnya, merupakan lembaga trans-
pemerintah karena status independen beberapa anggotanya yang
berkuasa (misalnya Bundesbank Jerman; lihat bab Cameron).
Koalisi lintas pemerintah di antara pejabat senior dari berbagai
pemerintah Pakta Pertahanan Atlantik Utara (NATO)

Peter Haas, Knowledge, Power, and International Policy Coordination (Pengetahuan,

Kekuasaan, dan Koordinasi Kebijakan Internasional); Peter Haas, Saving the
Mediterranean (New York: Columbia University Press, 1990); Ernst Haas, lVhen
Knowledge is Power (Berkeley, CA: University of California Press, 1990).
'2 Lihat Robert O. Keohane dan Joseph S. Nye, Jr, "Transgovernmental Relations and
International Organizations," lVorfd Politics, 27 (1974), hlm. 39-62.
'° Studi klasiknya adalah Graham Allison, Essence o/ Decision. Menjelaskan Krisis Rudal
Kuba (Boston: Little, Brown, and Co., 1972); Morton Halperin, Bureaucratic Politics and
foreign Policy (Washington, DC: The Brookings Institution, 1974). Terdapat satu
1
0
 Pendahulua
perbedaan konseptual yang penting antara konsep asli Allison dengan n gagasan
hubungan antar pemerintah yang digunakan dalam buku ini. Aktor birokrasi menurut
Allison terutama dimotivasi oleh tujuan instrumental, yaitu, mereka ingin meningkatkan
wilayah kekuasaan, anggaran, dan sejenisnya. Namun koalisi birokrasi dan antar
pemerintah mungkin juga dimotivasi oleh gagasan-gagasan yang bersifat prinsipil.

1
1
Thomas lisse-fôppen

telah ditemukan untuk membentuk hubungan trans-Atlantik secara

signifikan. "4 Ketika Kanselir Kohl mencapai kesepakatan dengan
Presiden Mitter- rand mengenai masalah-masalah Uni Eropa,
bagaimanapun juga, interaksi semacam itu dapat dikonseptualisasikan
sebagai hubungan antar-negara dan konsep hubungan antar-pemerintah
tidak diperlukan.
Koalisi dan aktor transnasional yang diselidiki dalam buku ini
dapat dibedakan berdasarkan tingkat institusionalisasi mereka. "5
Untuk d a p a t dikategorikan sebagai koalisi transnasional, interaksi yang
terjadi harus dilakukan secara teratur dari waktu ke waktu. "Aliansi diam-
diam" yang melintasi batas-batas negara tidak dapat dianggap
sebagai koalisi transnasional. "6 Aliansi transnasional beroperasi
berdasarkan aturan implisit dan eksplisit yang didasarkan pada
pemahaman informal maupun perjanjian formal. Contoh jaringan
informal mencakup sebagian besar "komunitas epistemik"
transnasional dan koalisi antarpemerintah. Dalam buku ini, dua bab
mengkaji dampak kebijakan dari aliansi transnasional yang agak longgar
yang dibentuk di sepanjang perpecahan Timur-Barat selama Perang
Dingin (Evangelista, Chilton).
Bentuk hubungan transnasional yang paling terlembaga adalah
INGO dan MNC. Keduanya terdiri dari struktur birokrasi dengan
aturan-aturan eksplisit dan penugasan peran tertentu kepada individu
atau kelompok yang bekerja di dalam organisasi. Dampak kebijakan
dari INGO dan MNC akan dikaji dalam bab-bab yang ditulis oleh
Katzenstein dan Tsujinaka, Clark dan Chan, dan Princen.
Ada dua tren yang dapat diamati sehubungan dengan pelembagaan
hubungan transnasional dari waktu ke waktu. Pertama, jumlah INGO
telah meledak sepanjang abad ini, terutama selama tahun 1970-an dan
1980-an - dari 176 pada tahun 1909 menjadi 832 pada tahun 1951, 1.255 pada
tahun 1960, 2.173 pada tahun 1972, dan 4.518 pada tahun 1988.7 Hal ini
terutama terjadi pada INGO yang mewakili trans
'- Lihat Thomas Risse-Kappen, Coopération among Deniocrocies. The European Influence
on US foreign Policy (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1995); juga Helga
Haften- dom, ernwaffen und die Glaulnuürdigkeil der Allianz (Baden-Baden: Nomos,
1994).
'* Saya mengikuti definisi Keohane mengenai institusi sebagai seperangkat aturan yang
membentuk harapan, menentukan peran, dan membatasi kegiatan. Lihat Robert 0.
Keohane, International InsIiIu- tions and Slade Pou'er (Boulder, CO: Westview, 1989),
hlm. 3/4.
'6 Sebagai contoh, "elang" di AS dan bekas Uni Soviet sering kali bermain d i tangan satu
sama lain selama Perang Dingin. Aliansi transnasional implisit d a p a t dianalisis
dalam kerangka "permainan dua tingkat" dan bukan merupakan bagian dari proyek ini.
Mengenai "p e r m a i n a n d u a t i n g k a t ", lihat Robert Putnam, "Diplomasi dan Politik
Domestik: The Logic of Two-Level Games," International Organisation, 42, 3
(Summer 1988), hal. 427-60; Peter B. Evans, Harold K. Jacobson, Robert D. Putnam,
eds., Double-Edged Diploinocy. An Interactive Approach to International Polilics
(Berkeley, CA: University of California Press, 1993).
" Data dalam Jaap de Wilde, Diselamatkan dari Pelupaan: Theonj Inlerdependence di Paruh
Pertama
Abad ke-20 (Aldershot: Dartmouth, 1991), hlm. 36; Rosenau, Turbulence in World Polilics,
 Pendahulua
n
gerakan sosial nasional. Jumlah mereka meningkat dari tahun 1983
sampai 1993 sebesar 73 persen, dari 319 menjadi 533. Kecenderungan
ini membantu memperjelas perdebatan mengenai apakah hubungan
transnasional telah meningkat dari waktu ke waktu. Dengan
pengecualian mobilitas modal dan investasi asing langsung, sulit
untuk mempertahankan tesis bahwa hubungan transnasional telah
berlipat ganda. Namun, seperti yang telah dicatat oleh pihak lain
sebelumnya, data menunjukkan bahwa pelembagaan hubungan
transnasional telah meningkat.
Kedua, pelembagaan ini terjadi secara paralel d e n g a n , tetapi baru-
baru ini melampaui pembentukan lembaga antar negara. Pada tahun 1909,
rata-rata terdapat kurang dari 5 INGO per Organisasi Pemerintah
Internasional (International Governmental Organization/IGO). Dari tahun
1950-an hingga awal 1970-an, rasio ini meningkat menjadi sekitar 7-9
INGO per IO. Sejak akhir 1970-an hingga 1980-an, tingkat pertumbuhan
INGO melampaui peningkatan organisasi antar negara. Pada tahun 1988,
PBB menghitung ada 4.518 INGO dan 309 IO, yaitu dengan rasio lebih
dari 14:1,2°.
Bahkan jika kita dapat mengamati kecenderungan pelembagaan
hubungan transnasional, tidak jelas apakah hal itu akan mempengaruhi
praktik-praktik negara. Berbagai contoh menunjukkan bahwa baik
pelembagaan maupun kekuatan ekonomi saja tidak menentukan
dampak kebijakan aktor transnasional:
Dalam bidang isu lingkungan, "komunitas epistemik" - yaitu
jaringan profesional yang memiliki klaim otoritatif atas pengetahuan
yang relevan dengan kebijakan2 - dan INGO sering kali diadu
dengan MNCs yang kuat secara ekonomi. Dalam kasus
pelarangan
p. 409. Untuk diskusi mengenai INGO dan gerakan sosial transnasional sebelum
tahun 1945, lihat Charles Chatfield, "Networks and Junctures: International
Nongovernmental Organizations and Transnational Social Movements to 1945,"
makalah yang dipresentasikan dalam Lokakarya tentang Institusi Internasional dan
Organisasi Gerakan Sosial Transnasional, Universitas Notre Dame, 21-23 April
1994.
'® Untuk detailnya lihat Smith, "The Globalization of Social Movements."
'- Lihat, misalnya, Samuel Huntington, "Transnational Organizations in World Poli-
tics," World Politics, 25 (April 1973), hal. 333-68; Joseph Nye, "Transnational Relations
and Interstate Conflicts: An Empirical Analysis," dalam Fox dkk., Kanada dan
Amerika Serikat, hlm. 367-4ö2, 383/384. Untuk analisis yang lebih baru, lihat Kim dkk.,
"World Culture and Nongovernmental Organizations." Untuk argumen yang
membantah peningkatan interaksi transnasional, lihat, misalnya, Janice E. Thomson
dan Stephen Krasner, "Transaksi Global dan Konsolidasi Kedaulatan," dalam
Ernst-Otto Czempiel dan James N. Rosenau, ed., Global Changes and Theoretical
Challenges (Lexington, MA: Lexington Books, 1989), hal. 19-219; Kenneth Waltz,
Theory of International Politics (Reading, MA: Addison-Wesley, 1979).
Dihitung dari data dalam de Wilde, Saued from Obliuion, hlm. 36, dan Rosenau,
Turbulence in World Politics, hlm. 409.
2' Lihat Peter Haas, Knowledge, Power, and International Polig:y Coordination.
Thomas Risse-Lappen
menentang perburuan paus, komunitas epistemik pada awalnya
tidak mampu mengalahkan industri perburuan paus. Ketika
LSM lingkungan mengadopsi isu ini, negara-negara mulai
memberlakukan larangan perburuan paus. Dalam kasus
penipisan lapisan ozon, komunitas epistemik menetapkan
agenda internasional mengenai masalah ini dan membentuk
aliansi dengan NGO untuk melawan MNC yang berkuasa.
Ketika sebuah MNC besar di Amerika Serikat - DuPont -
membelot dari front persatuan produsen klorofluorokarbon
(CFC), protokol Montreal untuk melindungi lapisan ozon
menjadi mungkin.22
Dalam ranah ekonomi internasional, contoh terbaru adalah
pendekatan Komunitas Eropa (European Community/EC)
terhadap negosiasi Putaran Uruguay dalam Perjanjian Umum
tentang Tarif dan Perdagangan (GATT). Asosiasi petani
transnasional yang secara ekonomi hampir tidak relevan tetapi
secara politik sangat kuat dihadapkan pada seluruh komunitas
bisnis Eropa, yang mendukung pemotongan subsidi pertanian
untuk melestarikan tatanan perdagangan bebas internasional.
Namun demikian, asosiasi petani memblokir perjanjian EC-
AS untuk beberapa alasan
tahun.23
Di bidang hak asasi manusia, koalisi longgar aktivis anti-
apartheid di berbagai negara dan LSM hak asasi manusia
lebih unggul daripada MNC dalam meyakinkan negara-negara
Barat yang kuat

22 Untuk kasus perburuan paus lihat M.J. Peterson, "Pemburu Paus, Ahli Kelautan,
Pemerhati Lingkungan, dan Pengelolaan Perburuan Paus Internasional," dalam Peter
Haas, Knowledge, Power, and International Policy Coordination, hal. 147-86. Untuk
kasus penipisan ozon, lihat Peter Haas, "Melarang Klorofluorokarbon: Upaya
Komunitas Epistemik untuk Melindungi Ozon Stratosfer," ibid. hlm. 187-224. Untuk
diskusi mengenai jaringan isu transnasional di bidang lingkungan hidup dan hak asasi
manusia, lihat Margaret Keck dan Kathryn Sikkink, "International Issue Networks in the
Environment and Human Rights," makalah untuk Lokakarya tentang Institusi
Internasional dan Organisasi Gerakan Sosial Transnasional, Universitas Notre Dame,
21-23 April 1994. Lihat juga Thomas Princen dan Matthias Finger, Bintara Lingkungan
Hidup dalam Politik Dunia: Linking the Local and the Global (London: Routledge, 1994).
23 Mengenai kelompok-kelompok kepentingan transnasional di Komisi Eropa, lihat Beate
Kohler-Koch, "Interessen und Integration. Die Rolle organisierter Interessen im
westeuropäischen Integrations- prozeß," dalam Michael Kreile, ed., Die Integration
Europas (Opladen: Westdeutscher Verlag, 1992), hal. 81-119; Beate Kohler-Koch,
"Evolusi atau Kepentingan Terorganisir di K o m i s i E r o p a : Kekuatan Pendorong,
12
 Pendahulua
Ko-Evolusi, atau Tipe atau Tata Kelola Baru," makalah yang dipersiapkan
n untuk
Kongres Dunia ke-XVI atau Asosiasi Ilmu Politik Internasional, 21-25 Agustus 1994,
Berlin. Mengenai peran Komisi Eropa selama negosiasi GATT, lihat Stephen
Woolcock, Trading Partners or Trading Blows? (New York: Council of Foreign
Relations Press, 1992).
Thomas Risse-Lappen II tYOdtlCtiOH

untuk melembagakan sanksi ekonomi terhadap Afrika Selatan

yang secara substansial berkontribusi dalam meruntuhkan
rezim apartheid. Seperti yang dikemukakan oleh Patricia
Chilton dalam buku ini, aliansi yang sangat rapuh di antara
para aktivis perdamaian dan hak asasi manusia di Eropa
Barat, di satu pihak, dan kelompok-kelompok pembangkang
di Eropa Timur, di pihak lain, bagaimanapun juga, telah
mempengaruhi perkembangan masyarakat madani di negara-
negara tersebut dengan cara yang sangat krusial.5
Contoh-contoh yang berkaitan dengan keamanan
internasional termasuk pembentukan kebijakan bersama
Eropa terhadap rezim non proliferasi nuklir. Sebuah
komunitas epistemik yang selaras dengan koalisi antar
pemerintah yang terdiri dari para pejabat kementerian luar
negeri yang menentang industri nuklir Eropa dan para menteri
ekonomi di berbagai negara. Pada akhirnya, koalisi yang
pertama menang atas koalisi yang kedua dalam meyakinkan
negara-negara untuk bergabung dengan Perjanjian Non-
Proliferasi Nuklir (NPT) (Prancis) atau untuk memperkuat
kontrol ekspornya (Jerman).
Contoh-contoh ini tidak menunjukkan bahwa komunitas epistemik,
koalisi transnasional, atau INGO selalu berhasil mengalahkan MNC
yang kuat secara ekonomi. Namun, contoh-contoh tersebut menantang
proposisi bahwa sejauh mana hubungan transnasional dilembagakan
atau pengaruh ekonomi aktor transnasional saja yang menentukan
dampak politik mereka terhadap praktik-praktik negara. Contoh-
contoh tersebut menunjukkan bahwa pendekatan yang lebih
bermanfaat adalah menganalisis bagaimana aktor transnasional
berinteraksi dengan politik domestik dan/atau birokrasi di "negara
target". Keberhasilan atau kegagalan koalisi transnasional, INGO, atau
MNC dalam mencapai tujuan mereka akan bergantung pada
kemampuan mereka untuk membujuk atau sejalan dengan aktor-aktor
domestik dan/atau pemerintah. Contoh-contoh yang disebutkan di atas
juga menunjukkan bahwa akan bermanfaat untuk mengeksplorasi
bagaimana norma-norma dan institusi internasional memediasi
dampak kebijakan dari aktor-aktor transnasional.

^ Lihat Audie Klolz, Memprotes Prasangka: Apartheid dan Politik Norma dalam friferriafioriaJ
Relations (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1995).
12
Tentang hal ini lihat juga Daniel Thomas, "When Norms and Movements Matter:
Helsinki, Hak Asasi Manusia, dan Perubahan Politik di Eropa Timur, 197Œ-1990,"
disertasi PhD, Cornell University, 1994.
Lihat Harald Müller, ed., A European Non-Profi/tration Policy (Oxford: Clarendon Press,
1987); Harald Müller, ed., How Western European Nuclear Polie/y is Made. Deciding on the
Atom (London: Macmillan, 1991).
13
Thomas Risse -
terjadi
Memediasi dampak hubungan transnasional:
struktur domestik dan lembaga internasional
Kekurangan dari teori-teori yang ada
Perdebatan sebelumnya mengenai masalah ini tidak hanya tidak
memiliki pengertian yang tepat mengenai hubungan transnasional.
Beberapa kontribusi mengklaim untuk menggantikan paradigma
politik dunia yang berpusat pada negara dengan perspektif yang
didominasi oleh masyarakat.27 Baru-baru ini, beberapa penulis
membedakan antara "dua dunia" dalam hubungan internasional, yaitu
dunia yang didominasi oleh negara dan dunia yang didominasi oleh
aktor-aktor masyarakat dan hubungan transnasional.2 Menurut Ernst-
Otto Czempiel, sebagai contoh, "dunia masyarakat" mendominasi
masalah-masalah non-keamanan di wilayah Organisasi untuk Kerja
Sama Ekonomi dan Pembangunan (OECD) yang beranggotakan
negara-negara industri maju. Namun, jika hasil yang ditekankan, para
pendukung paradigma yang berpusat pada negara dapat dengan
mudah menyanggah pendapat tersebut dengan menunjukkan bahwa
negara-negara menciptakan rezim ekonomi internasional seperti
GATT dan menetapkan parameter di mana perdagangan internasional,
investasi asing langsung, dan sebagainya, berlangsung (lihat bab oleh
Stephen Krasner). Di bidang lingkungan, MNC dapat mempengaruhi
hasil secara langsung melalui polusi jika dibiarkan berjalan sendiri;
namun INGO seperti Greenpeace tidak berdaya kecuali jika mereka
dapat meyakinkan pemerintah nasional untuk menyetujui rezim
peraturan. Apakah rezim lingkungan merupakan kemenangan "dunia
negara" atas "dunia masyarakat" (MNC) atau merupakan kemenangan
satu aktor transnasional atas aktor transnasional lainnya, dengan
negara sebagai pion bagi aktor transnasional y a n g lain?
Untuk membuktikan bahwa hubungan transnasional penting dalam
politik dunia, pertanyaan yang menarik bukanlah apakah hubungan
internasional didominasi oleh negara atau masyarakat. Seperti yang
ditunjukkan oleh perdebatan sebelumnya tentang masalah ini,
mengajukan pertanyaan seperti itu akan dengan mudah memenangkan
paradigma "berpusat pada negara". Mengatur perdebatan dalam
kerangka "berpusat pada negara" versus "didominasi oleh masyarakat"
akan meleset dari pandangan politik dunia.
Sebagai contoh, Mansbach dkk., The lVeh o/ lVorfd Politics; Rosenau, Study of Global
Interdependence. Namun, perlu dicatat bahwa buku Keohane dan Nye yang asli (Trans-
national Relations and lVorfd Politics) mengejar tujuan yang jauh lebih moderat dengan
14
 Pendahulua
menyelidiki "kontaminasi hubungan antarnegara oleh hubungan transnasional"
n (Peter
Evans yang dikutip dalam Keohane dan Nye, "Transnational Relations and lVorld
Politics: Sebuah Pengantar," hal. xxiv). Masalah dengan buku Hubungan Transnasional
dan Politik Dunia yang pertama bukanlah karena buku tersebut tidak mengajukan
pertanyaan yang tepat. Melainkan, buku ini tidak memiliki teori untuk menjawabnya.
Lihat, misalnya, Czempiel, Weltpolitik im Umbruch; Rosenau, Turbulensi di lVorfd
Politik.
Thomas Risse -
terjadi
tanda. Tidak ada hubungan logis antara argumen bahwa negara tetap
menjadi aktor dominan dalam politik internasional dan kesimpulan
bahwa aktor-aktor masyarakat dan hubungan transnasional, oleh
karena itu, tidak relevan. Seseorang dapat saja menerima proposisi
bahwa pemerintah nasional sangat penting dalam hubungan
internasional dan tetap mengklaim bahwa aktor transnasional secara
krusial mempengaruhi kepentingan negara, politik, dan hubungan
antar negara. Mengacaukan dampak hubungan transnasional terhadap
politik dunia dengan pandangan "yang didominasi oleh masyarakat"
tentang hubungan antar negara akan membuat kita mengabaikan
pertanyaan yang lebih menarik tentang bagaimana hubungan antar
negara dan transnasional berinteraksi. Kita tidak harus menyingkirkan
"negara" untuk mengetahui pengaruh hubungan transnasional dalam
politik dunia.
Namun, tidak banyak panduan dalam literatur hubungan
internasional jika seseorang ingin menunjukkan bagaimana hubungan
transnasional mempengaruhi dunia antar negara. Studi tentang
lembaga-lembaga internasional, yang telah menghasilkan banyak
penelitian empiris selama lima belas tahun terakhir dan sebagian
merupakan hasil dari literatur tentang saling ketergantungan dan
hubungan transnasional,2 tidak menantang asumsi bahwa negara dapat
diperlakukan sebagai aktor kesatuan. Sampai saat ini, analisis rezim
masih terbatas pada studi hubungan antar negara, menganggap
preferensi dan kepentingan negara sebagai sesuatu yang sudah pasti,
dan sebagian besar mengabaikan peran aktor-aktor non-negara dalam
proses pembangunan institusi internasional.
Penelitian empiris dalam perbandingan kebijakan luar negeri telah
membuktikan bahwa penjelasan politik domestik saja tidak cukup
untuk menjelaskan tingkat internasional dan harus dilengkapi dengan
"penjelasan tingkat kedua".
°" Lihat, misalnya, Keohane dan Nye, Pou'er dan friferdeperiderice. Teks klasik tentang
analisis rezim adalah Stephen Krasner, ed., fiiteriiotioiiol Régimes (Ithaca, NY: Cornell
University Press, 1983). Mengenai perkembangan mutakhir, lihat Volker Rittberger, ed.,
Regime Theory and friterriotioriol Relations (Oxford: Oxford University Press, 1993).
Untuk karya terbaru tentang aktor non-negara dan lembaga internasional, lihat Martha
Finne- more, "Menahan Kekerasan Negara: Palang Merah Internasional sebagai
Pengajar Norma-norma Kemanusiaan," Makalah yang dipresentasikan pada Pertemuan
Tahunan Asosiasi Ilmu Politik Amerika, Chicago, September 1992; Martha Finnemore,
De/riing National friterest in friterttntioriol Society, yang akan terbit; Peter Haas, Knou'ledge,
Power and friterttntioriol Policy Coordination; Klotz, Protesting Préjudice; Harald
Müller, "Internalisasi Prinsip, Norma, dan Aturan oleh Pemerintah: Kasus Rezim
Keamanan," dalam Rittberger, Teori Rezim dan Hubungan Fritertntioriol, hal. 361-B8;
Ethan Nadelmann, "Rezim Larangan Global: Evolusi Norma-norma dalam Masyarakat
Internasional," friterriotioriol Organisation, 44, 4 (Musim Gugur 1990), hal. 479-526;
Sikkink, "Hak Asasi Manusia, Jaringan Isu-Isu Pokok, dan Kedaulatan"; Oran Young,
14
"Kepemimpinan Politik dan Pembentukan Rezim: On the Development of Institutions in
International Society," friterriotiottnl Organisation, 45, 3 (Summer 1991), hal. 281-308;
Michael Züm, "Bringing the Second Image (Back) In. Tentang Sumber-sumber
Domestik Pembentukan Rezim," dalam Rittberger, Teori Rezim dan Hubungan
Friterriotioriol,
 Pendahulua
Hal. 282-311. n
Thomas Risse-Kappen

konsep-konsep yang "terbalik". Konsensus yang berkembang di

lapangan menyatakan bahwa pendekatan interaktif yang
mengintegrasikan faktor eksternal dan internal menawarkan pemahaman
yang lebih baik dan lebih kaya mengenai kebijakan luar negeri
daripada hanya mengandalkan satu aspek saja. Mode "two-1eve1
game" dari Putnam, misalnya, mengaitkan hubungan internasional dan
politik domestik, tetapi menerima paradigma yang berpusat pada
negara. Ranah internasional dan domestik terhubung melalui tindakan
pemerintah nasional dan negosiator negara. Hubungan transnasional,
hubungan antara "permainan domestik", tetap berada di luar kerangka
kerja.
Sebaliknya, literatur terbaru tentang komunitas epistemik secara
eksplisit
Namun, literatur yang muncul mengenai topik ini memiliki beberapa
kekurangan dari perdebatan sebelumnya mengenai hubungan
transnasional, yaitu tidak adanya teori mengenai politik d a l a m
negeri dan negara. Perdebatan sejauh ini belum menjelaskan secara
memadai dalam kondisi seperti apa komunitas epistemik memiliki
dampak kebijakan.
Singkatnya, terdapat perpecahan dalam literatur hubungan
internasional. Mereka yang berteori tentang hubungan internasional
dan politik domestik cenderung mengabaikan hubungan antara
masyarakat dan aktor-aktor masyarakat yang melintasi batas-batas
negara. Mereka yang mempelajari hubungan transnasional biasanya
mengabaikan struktur pemerintahan, khususnya negara. Sebuah upaya
untuk memperbarui konsep hubungan transnasional harus mencoba
menjembatani kesenjangan ini.

°' Lihat tinjauan literatur dalam Andrew Moravscik, "Pendahuluan: Mengintegrasikan

Penjelasan Inter- nasional dan Domestik tentang Perundingan Internasional," dalam
Evans el al., Double-Edged Dipfoinacy, hlm. 3-42; Harald Müller dan Thomas Risse-
Kappen, "From the Outside In and From the Inside Out. Hubungan Internasional, Politik
Domestik, dan Politik Luar Negeri," dalam Valerie Hudson dan David Skidmore, eds.,
Batas-batas Otonomi Negara: Socielal Croupe and F-oreign Policy formulation
(Boulder, CO: Westview, 1993), hlm. 25-48. Lihat juga Peter Gourevitch, "The Second
Image Reversed: The International Sources of Domestic Politics," International
Organisation, 32, 4 (1978),
Hal. 881-911.
°° Putnam, "mplomasi dan Politik Domestik." Lihat juga Michael Mastanduno, David A.
Lake, G. John Ikenberry dkk., "Toward a Realist Theory of State Action," International
Studies Quarterly, 33, 4 (Desember 1989), hlm. 457-74.
°° Mengenai hal ini lihat juga Jeffrey Knopf, "Beyond Two-Level Games: Interaksi
Domestik-Internasional dalam Perundingan Pasukan Nuklir Menengah," Inter- national
Organisation, 47, 3 (Musim Gugur 1993), hlm. 599-628.
y6
 Pendahulua
^ Lihat Peter Haas, Knou'ledge, Power, and International Policy Coordination; nPeter Haas,
Sauing The Medilerraneani Ernst Haas, lVhen Knou'ledge adalah Pou'er.

17
Thomas Risse-Kappen

Debat tentang negara

Serangan terhadap pandangan hubungan internasional yang
didominasi oleh negara selama tahun 1960-an dan 1970-an bertepatan
dengan kritik yang lebih luas terhadap konsep negara dalam teori
politik dan politik komparatif baik dari perspektif liberal maupun
Marxis. Pertama, teori-teori pluralis liberal dalam tradisi Robert Dahl
mendefinisikan sistem politik secara fungsional dalam hal alokasi nilai
yang otoritatif dalam masyarakat tertentu.5 Para aktor politik
dipandang secara substansial dibatasi oleh tekanan masyarakat dan
proses politik itu sendiri dikonseptualisasikan sebagai tawar-menawar
secara terus menerus di antara kelompok-kelompok dan organisasi-
organisasi kepentingan masyarakat. Keputusan politik dianalisis
terutama dalam hal preferensi dan kekuatan aktor-aktor masyarakat.
Kedua, teori "elit kekuasaan" dalam tradisi C. Wright Mills
menyerang model pluralis dan berargumen bahwa proses politik di
negara-negara Barat didominasi oleh kepentingan-kepentingan yang
sama dari para elit bisnis dan politik. Konsep ini menemukan salah
satu ekspresinya yang paling menonjol dalam versi non-Marxis dari
model "Militer-Industri-Kompleks".6 Ketiga, Marxisme instrumental
dan teori kapitalisme monopoli-negara mengkonseptualisasikan
negara pada dasarnya mewakili "komite eksekutif dari kelas yang
berkuasa."
Ketiga pendekatan tersebut memiliki kesamaan bahwa negara
kurang lebih telah ditiadakan secara teoritis. Aktor-aktor pemerintah
menjadi sabuk transmisi dari kelompok-kelompok kepentingan
masyarakat, elit, atau kelas penguasa. Untuk memahami dan
menganalisis politik, kita harus melihat proses pembangunan koalisi
di dalam masyarakat. Politik menjadi "berpusat pada masyarakat."
Namun, upaya untuk meniadakan negara tidak berlangsung lama.
Sejalan dengan kebangkitan kembali negara terhadap literatur
transnasionalisme dan saling ketergantungan dalam hubungan
internasional, para sarjana membawa "negara kembali" ke dalam
politik komparatif juga, selama akhir 1970-an dan awal 1980-an.
Negara "dipahami sebagai organisasi yang mengklaim kontrol atas
wilayah dan orang-orang dapat merumuskan dan mengejar tujuan
yang tidak hanya mencerminkan tuntutan atau kepentingan kelompok
sosial, kelas,
Untuk definisi ini, lihat, antara lain, David Easton, A Systems Analysis of Political Life
(New York: Wiley & Sons, 1965). Lihat juga Robert Dahl, Who Governs: Democrat:y
and Power in an American City (New Haven, CT: Yale University Press, 1961). Untuk
y6
 Pendahulua
diskusi, lihat Stephen Krasner, "Approaches to the State: Alternative Conceptions
n and
Historical Dynamics," Comparative Politics, 16 (1984), hlm. 22W6.
Lihat, misalnya, C. Wright Mills, The Ponder Elite (New York: Oxford University Press,
1956). Untuk diskusi kritis mengenai model "kompleks industri-militer" lihat Steven
Rosen, ed., Testing the Theonj of the Military-Industrial-Complex (Lexington, MA: Heath,
1973).

19
Thomas Risse-Kappen

Negara dikonseptualisasikan sebagai aktor yang mengejar tujuannya

sendiri tanpa adanya dan bahkan melawan kekuatan-kekuatan
masyarakat y a n g kuat. Pertama, kaum "sfafisf" menyatakan bahwa
kekuasaan domestik negara atas masyarakat sebagian besar berasal
dari kebutuhan untuk mempertahankan kelangsungan hidup bangsa
dalam sistem intemasional yang anarkis. Mereka menekankan peran
negara yang bersifat koersif daripada distributif dalam hubungannya
dengan masyarakat. Kemunculan negara-negara nafion modern tidak
begitu banyak disebabkan oleh kontrak sosial yang asli, tetapi oleh
pemaksaan internal dan ekstraksi sumber daya serta peperangan
eksternal melawan saingan. Para "statist" juga berpendapat bahwa
aktor-aktor negara memiliki kelonggaran yang jauh lebih besar dari
batasan-batasan masyarakat dalam arena kebijakan luar negeri
dibandingkan dengan masalah-masalah lain.
areaq38
Kedua, Marxis struktural, khususnya teori kapitalisme akhir, juga
menganggap bahwa negara memiliki tingkat otonomi tertentu. Negara
tidak lagi dikonseptualisasikan sebagai agen kelas penguasa, tetapi
terutama berkaitan dengan pemeliharaan jangka panjang tatanan
kapitalis, termasuk komponen politik dan budayanya.3
Upaya untuk menyingkirkan negara dalam perdebatan
sebelumnya dan membawanya "kembali" dalam diskusi yang lebih
baru, memiliki dua masalah teo- ritis. Pertama, mereka tidak
membedakan antara agen dan struktur. "Negara" dan juga negara
Marxis struktural terkadang diperlakukan sebagai aktor individu
yang memaksimalkan utilitas yang diharapkan, khususnya kekuasaan
dan kekayaan. Pandangan pluralis ekstrim tentang negara serta
konseptualisasi Marxis instrumental menghindari pembicaraan
tentang struktur pengambilan keputusan yang otoritatif sama sekali.
Namun, negara tidak bertindak, pemerintahlah yang bertindak.
"Negara, sebagai struktur, menyusun dan membentuk kepentingan dan
kekuasaan pemerintah, sebagai agen,
"' Theda Skocpol, "M e m b a w a Negara Kembali Masuk: Strategi Analisis dalam
Penelitian Masa Kini," dalam Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer, dan Theda
Skocpol, eds., Bringing The S Male Beck in (Cambridge: Cambridge University Press,
1985), hlm. 3-37, 9.
Lihat, misalnya, Evans el of., eds., Bringing The S Male Beck fri; Stephen Krasner,
Defending The Notional interest: Run' interims friueslmeril end US foreign Policy (Prince-
ton, NJ: Princeton University Press, 1978); Eric A. Nordlinger, On The Autonomy of The
Democratic Stole (Cambridge: Cambridge University Press, 1981); Theda Skocpol,
Sloles srid Sociol i'molalions (Cambridge: Cambridge University Press, 1979); Charles
Tilly, The formation of the Notional Sloles in Europe (Princeton, NJ: Princeton
University Press, 1975). Untuk diskusi kritis, lihat Michael Banks dan Martin Shaw,
eds., Stole and Society in International Relations (New York: Harvester, Wheatsheaf,
18
 Pendahulua
1991). n
°" Lihat, misalnya, Paul Cammack, "Review Article: Membawa Negara Kembali Masuk?",
British Journal of Political Science, 19 (1989), hal. 261-90; Bob Jessop, The Capitalist S Male:
Marxist Theories and Methods (New York: New York University Press, 1982); Claus
Offe, S Irukl urproblem des kapilalislischen S laales (Frankfurt/M.: Suhrkamp, 1972); Nicos
Poulantzas, Political Ponder end Sociol Classes (London: New Left Books, 1973).

19
Thomas Risse-Kappen

Sementara negara hanya ada sejauh ia diinstitusikan dan direproduksi

oleh praktik-praktik pemerintah dan agen-agen lain yang tertanam
dalam struktur pemerintahan dan aturan dalam masyarakat. "4 Negara
sebagai sebuah struktur otoritas yang mencakup insitusi politik,
rutinitas organisasi, prosedur hukum, dan norma-norma yang
mengatur perilaku yang sesuai, harus dibedakan dari pemerintah dan
aktor-aktor pemerintah yang mengambil keputusan, menegosiasikan
perjanjian-perjanjian, dan berinteraksi dengan masyarakat dan
pemerintah lain (lihat juga bab Krasner dalam buku ini).
Kedua, perdebatan mengenai "otonomi negara" terkadang
memperlakukan negara seolah-olah mereka identik dalam ruang dan
waktu. Namun, negara-negara Amerika, Perancis, Jepang, Brasil,
Kenya, atau Rusia sangat berbeda satu sama lain. "Otonomi negara"
secara internasional bergantung pada posisi negara dalam distribusi
kekuasaan dan keterikatannya dengan rezim dan organisasi
internasional. Di dalam negeri, "otonomi negara" merupakan fungsi
dari variasi struktur domesfik, khususnya hubungan negara dan
masyarakat, dan dalam pembangunan sosio-ekonomi.4'
Pendekatan struktur domestik memungkinkan pembedaan antara
berbagai tingkat kekuatan negara dan otonomi masyarakat cis-ñ-cis
dan melampaui generalisasi pendekatan "negarawan" versus "pluralis"
terhadap negara. Pada awalnya dikembangkan dalam bidang kebijakan
ekonomi luar negeri komparatif, pendekatan ini telah menghasilkan
penelitian empiris di berbagai bidang isu untuk menjelaskan variasi
respons negara terhadap tekanan, hambatan, dan peluang internasional
yang serupa.42 Struktur domestik
-Raymond Duvall dan Alexander Wendt, "The International Capital Regime and the
Internationalization of the State," naskah yang tidak dipublikasikan, University of
Minnesota/Yale University, Juni 1987, hal. 49/50. Mengenai perdebatan "agen-struktur"
lihat Alexander Wendt, "The Agent-Structure Problem in International Relations
Theory," Inter- national Organization, 41, 3 (Summer 1987), hlm. 335-70.
^' Mengenai dimensi internasional dan domestik dari otonomi negara, lihat khususnya
G. John Ikenberry, Reasons of State: Politik Minyak dan Kapasitas Pemerintah Amerika
(Ithaca, NY: Cornell University Press, 1988).
• 2 Lihat, misalnya, Peter Katzenstein, "Hubungan Internasional dan Struktur Domestik:
Foreign Economic Policies of Advanced Industrial States," International Organi- zation,
30, 1 (Winter 1976); Peter Katzenstein, ed., Between Power and Plent y (Madison, WI:
University of Wisconsin Press, 1978); Peter Katzenstein, Small States in World Merits
(Ithaca, NY: Cornell University Press, 1984); Peter Gourevitch, Politics in Hard Times
(Ithaca, NY: Cornell University Press, 1986). Lihat juga Michael Barnett, "High Politics
is Low Politics. The Domestic and Systemic Sources of Israeli Security Policy, 1967-
1977," World Politics, 42, 4 (1990), hal. 529-62; Matthew Evangelista, Arms and
Innovation (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1988); Matthew Evangelista, "Dom-
estic Structure and International Change", dalam Michael Doyle dan G. John Ikenberry,
eds., No Thinking in International Relations (akan diterbitkan); Ikenberry, Reasons of S

20
 Pendahulua
tate (Alasan-alasan Negara); n
G. John Ikenberry, David A. Lake, Michael Mastanduno dkk., eds., The State and
American T-oreign Economic Policy (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1988); G. John

21
Thomas Risse -
terjadi
Pendekatan-pendekatan tersebut harus sesuai untuk menjelaskan variasi
dampak dari aktor-aktor Wansnasional terhadap kebijakan negara.

Konsep struktur rumah tangga

Gagasan tentang struktur domestik mengacu pada lembaga-lembaga
politik negara, struktur masyarakat, dan jaringan kebijakan yang
menghubungkan keduanya. Struktur domestik mencakup perangkat
organisasi lembaga-lembaga politik dan masyarakat, rutinitas mereka,
aturan dan prosedur pengambilan keputusan yang tertuang dalam
hukum dan kebiasaan, serta nilai-nilai dan norma-norma yang
tertanam dalam budaya politik.
Konsep yang digunakan di sini, melampaui definisi-definisi
sebelumnya, misalnya, karya Katzenstein, Between Power and Plenty.
Konseptualisasi ini terkonsentrasi pada fitur-fitur organisasi negara
dan masyarakat, terutama pada tingkat sentralisasi mereka. Hal ini
mengarah pada perbedaan yang agak sederhana antara negara yang
"lemah" dan "kuat".43 Kekuatan negara kadang-kadang didefinisikan
dalam hal kapasitas negara untuk mengekstraksi sumber daya dari
masyarakat atau untuk mencapai tujuan dalam lingkungan
internasional. Konseptualisasi seperti itu membingungkan struktur dan
hasil, yang mengarah pada proposisi tautologis. Perdebatan mengenai
kekuatan negara Amerika mengalami kebingungan ini. Dikatakan
bahwa negara AS lebih otonom dari masyarakat dalam urusan
keamanan nasional daripada dalam masalah ekonomi, karena para
pejabat pemerintah mampu mengatasi oposisi Kongres dalam berbagai
pertanyaan yang berhubungan dengan pertahanan. Tetapi untuk
menyimpulkan kekuatan institusional dari kebijakan individu
mengaburkan masalah bahwa kita membutuhkan pengukuran
kekuatan institusional secara independen dari hasil-hasil kebijakan.
Gagasan tentang "struktur domestik" yang digunakan dalam buku ini
mengacu secara ketat pada ciri-ciri kelembagaan negara, masyarakat,
dan hubungan negara-masyarakat yang dibangun secara terpisah dari
kebijakan-kebijakan tertentu.
Perbedaan utama kedua dari konseptualisasi sebelumnya dari
Konsep struktur domestik menyangkut penggabungan budaya politik.
Wawasan dari "institusionalisme baru" dimasukkan, dalam
Ikenberry, "Kesimpulan: Sebuah Pendekatan Institusional terhadap Kebijakan Ekonomi
Luar Negeri Amerika," ibid, hal. 219-43; Thomas Risse-Kappen, "Opini Publik,
Struktur Domestik, dan Kebijakan Luar Negeri di Negara-negara Demokrasi Liberal,"
lVorfd Politics, 43, 4 (Juli 1991),
Hal. 479-512.
20
 Pendahulua
• 3 Lihat Katzenstein, "Hubungan Internasional dan Struktur Domestik;"
n Krasner,
De/erid-
ing the Notioriof Interest; Mastundano dkk., "Menuju Teori Realis tentang Tindakan
Negara."
44 Lihat Ikenberry dkk., Stale and American rorei Economic Policy, khususnya esai dari
Michael Mastundano, "Trade as a Strategic Weapon: American and Alliance Export
Control Policy in the Early Postwar Period," ibid, hlm. 121-50.

21
Thomas Risse -
terjadi
Khususnya penekanan pada tindakan komunikatif, kewajiban,
kewajiban sosial, dan norma-norma perilaku yang sesuai.^5 Untuk
memasukkan nilai-nilai dan norma-norma dan, dengan demikian,
pemahaman informal dan aturan-aturan ke dalam sebuah konsep yang
menekankan "struktur" hanya akan terlihat aneh jika kita memiliki
pemahaman yang agak mekanis tentang struktur domestik. Tetapi
budaya politik mencakup pemahaman diri kolektif para aktor dalam
suatu masyarakat yang stabil dari waktu ke waktu. Budaya politik
mendefinisikan identitas kolektif mereka sebagai sebuah bangsa dan,
dengan demikian, memberi mereka khasanah penafsiran atas realitas
dan juga perilaku yang sesuai.
Akibatnya, struktur normatif hubungan negara-masyarakat tidak
sepenuhnya tertangkap jika seseorang hanya berfokus pada
karakteristik organisasi dan hukum dari lembaga-lembaga politik dan
sosial. Sebagai contoh, norma pengambilan keputusan di Jepang
tentang "persetujuan timbal balik", paham "kemitraan sosial" di
Jerman, dan gagasan "pluralisme liberal" di Amerika Serikat hanya
sebagian diwujudkan dalam peraturan eksplisit, tetapi tetap
merupakan norma-norma kultural yang sangat kuat yang
mendefinisikan kesesuaian dalam hal cara pengambilan keputusan di
dalam sistem politik.
Ada tiga tingkatan struktur domestik yang dapat dibedakan.^6
Pertama, struktur institusi politik - negara - dapat dianalisis dalam hal
sentralisasi atau fragmentasi. Sejauh mana kekuasaan eksekutif
terkonsentrasi di tangan sekelompok kecil pengambil keputusan?
Sejauh mana pertikaian birokrasi dianggap sebagai perilaku yang
normal dan diharapkan (Amerika Serikat) atau sebagai perilaku yang
tidak pantas (Jepang)? Bagaimana ciri-ciri kelembagaan yang
mengatur hubungan antara eksekutif dan legislatif mempengaruhi
kemampuan pemerintah nasional untuk mengontrol proses parlemen
(sistem demokrasi parlementer versus sistem presidensial)? Seberapa
jauh kewenangan domestik pemerintah pusat menjangkau administrasi
daerah?

-* Lihat, misalnya, DiMaggio dan Powell, The Nero Inst rout ionalism in Organizational
Analysis ¡ James G. March dan Johan P. Olsen, Rediscoi'ering institutions. The Organi-
zational Basis o/ Politics (New York: The Free Press, 1989); Ikenberry, "Conclusion:
An Institutional Approach"; Friedrich Kratochwil, Rules, Norms, and Decisions
(Cambridge: Cambridge University Press, 1989); Sven Steinmo, Kathleen Thelen, dan
Frank Longstreth, eds., Structuring Politics. Historical Inst rout ioitnfism in
Comparative Analysis (Cambridge: Cambridge University Press, 1992); Thomas dkk.,
Institutional Structure.
• 6 Berikut ini merupakan pengembangan dan modifikasi dari Risse-Kappen, "Opini
22
 Pendahulua
Publik, Domestik n
Struktur, dan Kebijakan Luar Negeri," hal. 486. Lihat juga Katzenstein, "Pendahuluan"
dan "Kesimpulan", dalam Betu'een Power dan Plentyi Evangelista, "Struktur Domestik
dan Perubahan Internasional"; Gourevitch, Politik di Masa Sulit; Ikenberry,
"Kesimpulan: Sebuah Pendekatan Kelembagaan."

23
Thomas Risse-Kappen
dan komunitas lokal (struktur pusat atau federal)? Apakah budaya
politik menekankan negara sebagai lembaga yang "jinak" yang
mengurusi warganya (Prancis) atau justru sebagai ancaman terhadap
kebebasan individu (AS)? "Negara-negara terpusat" kemudian akan
dicirikan oleh lembaga-lembaga dan budaya politik yang memusatkan
kekuasaan eksekutif di puncak sistem politik, di mana pemerintah
nasional menikmati independensi yang cukup besar dari badan
legislatif (jika memang ada), dan yang menekankan negara sebagai
pemelihara kebutuhan warga negara.
Kedua, struktur pembentukan tuntutan dalam masyarakat sipil dapat
ditelaah dalam kaitannya d e n g a n polarisasi internal dalam hal
perpecahan ideologis dan/atau kelas. Apakah sikap dan keyakinan politik
tentang kehidupan sosial dan politik berkorelasi dengan agama, ideologi,
atau perpecahan kelas, dan sejauh mana keyakinan-keyakinan ini terpisah
satu sama lain? S e j a u h mana tuntutan masyarakat dapat dimobilisasi
untuk tujuan-tujuan politik, dan seberapa terpusatkah struktur kelompok-
kelompok kepentingan, koalisi-koalisi masyarakat, dan organisasi-
organisasi sosial? "Masyarakat yang kuat" kemudian dicirikan oleh
kurangnya perpecahan ideologis dan kelas secara komparatif, oleh
masyarakat sipil yang agak "terpolitisasi" yang dapat dengan mudah
dimobilisasi untuk tujuan-tujuan politik, dan oleh organisasi-organisasi
sosial yang tersentralisasi seperti organisasi bisnis, buruh, atau gereja.
Ketiga, lembaga-lembaga jaringan kebijakan yang menghubungkan
negara dan masyarakat serta norma-norma yang mengatur proses
pembangunan koalisi dalam jaringan ini harus diselidiki. Sejauh mana
organisasi perantara seperti partai politik mengumpulkan tuntutan
masyarakat dan menyalurkannya ke dalam proses politik? Apakah
budaya politik menekankan pengambilan keputusan secara konsensual
atau lebih pada tawar-menawar dan perbedaan pendapat yang bersifat
distributif dalam jaringan kebijakan? Pemerintahan y a n g konsensual
akan dicirikan oleh organisasi perantara yang kuat yang beroperasi
dalam budaya pengambilan keputusan yang berorientasi pada
kompromi, sementara pemerintahan yang terpolarisasi akan
menekankan tawar-menawar distributif, yang sering kali mengarah
pada pemblokiran keputusan.
Ketiga komponen struktur rumah tangga ini membentuk ruang tiga
dimensi dengan sumbu-sumbu yang didefinisikan sebagai
1 struktur negara (sentralisasi versus fragmentasi);
2 struktur masyarakat (lemah versus kuat);
3 jaringan kebijakan (konsensus versus polarisasi).
22
 Pendahulua
Kerangka kerja ini seharusnya memungkinkan seseorang
n untuk
menemukan struktur domestik negara-negara tertentu. Untuk
mengurangi kerumitan, masing-masing dari tiga komponen struktur
domestik dapat dikotomis, sebagai hasil dari

23
Thomas Risse-Kappen
Tabel 1.1 Jenis-jenis fasilitas domestik dan negara yang diselidiki dalam
studi ini

Masyarakat

Kuat Lema
h
Jaringan kebijakan Jaringan kebijakan

Konsensual Terpolarisasi Konsensual Terpolarisasi

Kebuntuan Korporatis Negara- Negara-

didominasi
dikendalikan (Jepang) (India)
Terpusat (Singapura; (Uni Soviet; Timur
pra-1989 Korea Selatan; Jerman;
Hongaria) Zimbabwe) Rumania)

Didominasi oleh Rapuh

masyarakat (Kenya; Rusia)
Terfragmentasi (Hong Kong,
Filipina,
AMERIKA SERIKAT)

yang menghasilkan enam tipe struktur domestik yang berbeda (lihat tabel
1.1).47 Tipe-tipe ideal ini kemudian dikaitkan dengan proposisi-proposisi
spesifik mengenai dampak kebijakan dari koalisi dan aktor-aktor
transnasional (lihat di bawah ini, hal. 25-8).
Struktur domestik yang dikendalikan oleh negara meliputi
lembaga-lembaga politik yang sangat terpusat dengan pemerintah
eksekutif yang kuat dan tingkat organisasi masyarakat yang agak
lemah. Dengan tidak adanya organisasi perantara yang kuat dalam
jaringan kebijakan dan/atau budaya politik yang berorientasi pada
konsensus, masyarakat sipil terlalu lemah untuk mengimbangi
kekuasaan negara. Banyak negara bekas sistem Komunis dengan
ekonomi yang direncanakan secara terpusat dan berbagai negara
otoriter di Dunia Ketiga (negara kurang berkembang - LDC)
tampaknya cocok dengan gambaran tersebut. Negara-negara yang
diwakili dalam buku ini yang tampaknya cocok dengan struktur yang
dikendalikan oleh negara adalah bekas Uni Soviet, bekas Jerman
Timur, dan - sebagai contoh ekstrem - Rumania Komunis (bab-bab
yang ditulis oleh Clark dan Chan, Evangelista, dan Chilton).
Struktur rumah tangga yang didominasi oleh negara dapat dibedakan
24
 dari
Dalam kasus negara yang terpecah-pecah yang dihadapkan pada masyarakat yang kuat
atau lemah, sifat jaringan kebijakan tampaknya tidak terlalu penting. Oleh karena
itu, saya telah meringkas tipe-tipe ini ke dalam satu kategori. Saya menyadari
sepenuhnya bahwa apa yang saya kemukakan di bawah ini bersifat simplistis dan
bahwa realitas empiris di negara-negara tertentu lebih kompleks daripada yang
disarankan.

25
Thomas Risse-Kappen
kategori yang dikendalikan oleh negara karena sifat jaringan
kebijakan yang berbeda. Ada organisasi perantara yang lebih kuat
yang menyalurkan tuntutan masyarakat ke dalam sistem politik
dan/atau norma-norma pengambilan keputusan yang lebih berorientasi
pada konsensus. Budaya politik dari sistem semacam itu sering kali
menekankan negara sebagai pemelihara kebutuhan warganya. Dengan
kata lain, budaya politik dan/atau organisasi perantara mengimbangi
kekuatan negara dibandingkan dengan kasus yang dikendalikan oleh
negara. Negara-negara dalam buku ini yang tampaknya mendekati tipe
ini adalah Singapura, Korea Selatan, dan Zimbabwe (bab-bab yang
ditulis oleh Clark dan Chan, dan Princen).
Struktur domestik yang "menemui jalan buntu" dicirikan oleh
negara yang relatif kuat menghadapi organisasi sosial yang kuat dalam
pemerintahan yang sangat terpolarisasi dan budaya politik yang
menekankan tawar-menawar distribusi. Konflik sosial dan politik di
antara para pemain utama tidak mungkin dapat diselesaikan dalam
sistem seperti ini; blokade keputusan diperkirakan akan sering terjadi.
Di antara negara-negara yang diselidiki dalam buku ini, India dan
Hongaria sebelum tahun 1989 tampak menyerupai struktur domestik
ini (bab-bab oleh Clark dan Chan, dan Chilton).
Struktur domestik korporatis cenderung terjadi dalam kasus-kasus
di mana organisasi perantara yang kuat seperti partai politik
beroperasi dalam budaya politik yang berorientasi pada konstituen
yang menghasilkan proses tawar-menawar yang terus menerus yang
diarahkan pada kompromi-kompromi politik.48 Struktur domestik di
banyak negara Eropa yang lebih kecil mendekati model ini. Di antara
negara-negara yang diteliti dalam buku ini, Jepang tampaknya cocok
dengan deskripsi tersebut sampai tingkat tertentu (bab oleh
Katzenstein dan Tsujinaka).
Struktur domestik yang didominasi masyarakat dapat diharapkan di
negara-negara dengan tekanan kepentingan sosial yang relatif kuat,
tetapi lembaga-lembaga politik yang terdesentralisasi dan
terfragmentasi. Di antara negara-negara yang dibahas dalam buku ini,
Amerika Serikat dan - sampai batas tertentu - Hong Kong tampaknya
mewakili kategori ini (bab-bab yang ditulis oleh Katzenstein dan
Tsujinaka, serta Clark dan Chan). Filipina tampaknya mewakili kasus
negara yang lebih terfragmentasi yang dihadapkan pada tekanan
kepentingan sosial yang kuat dalam budaya politik yang sangat
terpolarisasi (bab oleh Clark dan Chan).
Terakhir, struktur domestik yang "rapuh" menggabungkan
lembaga-lembaga negara yang terpecah-pecah, mobilisasi masyarakat
yang rendah, dan organisasi-organisasi sosial yang lemah. Banyak
negara Afrika yang tampaknya menyerupai tipe ini termasuk

-- Deskripsi ini lebih luas daripada konsep asli "korporatisme". Lihat, misalnya, Philippe
 Pendahulua
Schmitter dan Gerhard Lehmbruch, eds., Trends Tou'ards Corporatist lntermediation
n
(London: Sage, 1979); Peter Katzenstein, Corporatism and Change (Ithaca, NY: Cornell
University Press, 1984).

27
 Pendahulua
n
Kenya (bab oleh Princen). Hal yang sama tampaknya berlaku untuk
Rusia pasca-Soviet (bab oleh Evangelista).

Hubungan transnasional dan struktur domestik

Proposisi utama yang diselidiki dalam buku ini menyatakan bahwa, di
bawah kondisi internasional yang sama, perbedaan dalam struktur
domestik menghalangi variasi dalam dampak kebijakan aktor
transnasional. Struktur domestik memediasi, menyaring, dan
m e m b i a s k a n upaya-upaya yang dilakukan oleh para aktor dan aliansi
transnasional untuk mempengaruhi kebijakan di berbagai bidang isu.
Untuk mempengaruhi kebijakan, aktor-aktor transnasional harus
mengatasi dua rintangan. Pertama, mereka harus mendapatkan akses ke
dalam sistem politik "negara target" mereka. Kedua, mereka harus
menghasilkan dan/atau berkontribusi pada koalisi kebijakan yang
"menang" untuk mengubah keputusan ke arah yang diinginkan.
Kemampuan mereka untuk mempengaruhi perubahan kebijakan
kemudian bergantung pada proses pembangunan koalisi domestik dalam
jaringan kebijakan dan s e j a u h mana koalisi yang stabil terbentuk
dengan tujuan yang sama dengan para aktor transnasional. Struktur
domestik cenderung menentukan ketersediaan jalur akses k e d a l a m
sistem politik dan ukuran serta persyaratan untuk "koalisi yang menang."
Sejauh mana aktor transnasional mendapatkan akses ke dalam
sistem politik tampaknya terutama merupakan fungsi dari struktur
negara. Pemerintah nasional pada akhirnya menentukan apakah
aktor-aktor masyarakat asing diizinkan untuk memasuki negara
tersebut dan untuk mengejar tujuan mereka bersama dengan aktor-
aktor nasional. Pemerintah memiliki kelonggaran yang cukup besar
untuk memungkinkan atau membatasi kegiatan transnasional (bab
Krasner). Mereka mendistribusikan visa, mengeluarkan izin
ekspor, dan menjamin hak-hak kepemilikan.^ Kapasitas
pemerintah untuk melarang kegiatan transnasional itu sendiri
merupakan fungsi dari struktur negara. Asumsi yang dikemukakan di sini
cukup sederhana. Semakin tersentralisasi sistem politik, semakin sedikit
titik akses yang harus dimiliki oleh aktor transnasional untuk
menembus institusi-institusi "negara target". Dengan kata lain,
akses akan menjadi paling sulit dalam struktur domestik yang
dikendalikan oleh negara, sementara akses akan menjadi paling
mudah di negara-negara dengan institusi politik yang "lemah". Di
negara-negara dengan struktur domestik yang dikendalikan negara,

25
Thomas Risse - terjadi
-"Sentralitas pemerintah dalam mengizinkan atau melarang interaksi transnasional
merupakan salah satu alasan mengapa paradigma "berpusat pada negara"
mendominasi perdebatan sebelumnya. Sekali lagi, pembingkaian masalah dengan
cara seperti itu meleset dari sasaran. Pertama, kapasitas pemerintah untuk
mengendalikan kegiatan transnasional merupakan fungsi dari struktur domestik.
Kedua, meskipun pemerintah berperan penting dalam memungkinkan aktivitas
transnasional, dampak dari aktivitas tersebut tetaplah signifikan.
 Pendahulua
n
pemerintah seharusnya memiliki kelonggaran yang paling besar untuk
membatasi akses Wansnasional. Contohnya adalah kesulitan besar
yang dihadapi oleh kelompok-kelompok perdamaian dan hak asasi
manusia Barat dalam menjalin hubungan dengan gerakan
pembangkang di Eropa Timur yang komunis (bab Chilton). Namun,
semakin terpecah-pecahnya struktur negara, semakin kecil
kemampuan pemerintah nasional untuk mencegah kegiatan
transnasional. Dalam kasus struktur domestik yang didominasi oleh
masyarakat, aktor dan koalisi transnasional seharusnya tidak
mengalami kesulitan untuk menembus sistem sosial dan politik,
karena mereka menyediakan banyak saluran untuk mempengaruhi
kebijakan. Dalam beberapa kasus ekstrim di negara-negara Dunia
Ketiga, bahkan penerbitan visa tampaknya tidak relevan dalam
kaitannya dengan kegiatan transnasional.
Namun, akses yang mudah tidak menjamin dampak kebijakan.
Sebagaimana dinyatakan di atas, keberhasilan utama aktor
transnasional untuk mendorong perubahan kebijakan bergantung pada
kemampuan mereka untuk membentuk "koalisi pemenang" di negara
sasaran yang ukurannya sekali lagi merupakan fungsi dari struktur
domestik. Sementara rintangan pertama - akses - hanya dapat
dipengaruhi dengan cara yang sangat terbatas oleh strategi yang
disadari oleh koalisi-koalisi transnasional, rintangan kedua -
membangun "koalisi yang menang" - sangat bergantung pada
kemampuan mereka untuk menyesuaikan diri dengan struktur
domestik "negara sasaran. "5 Aktor-aktor transnasional yang "pandai"
beradaptasi dengan struktur domestik untuk mencapai tujuan mereka;
contoh utama yang didiskusikan dalam buku ini adalah kesuksesan
lobi Jepang di AS (bab oleh Katzenstein dan Tsujinaka). Namun,
beberapa koalisi transnasional mengadopsi strategi yang mungkin
sesuai dengan struktur domestik negara asal mereka tanpa mengakui
perbedaan yang ada di "negara target". Contoh yang baik adalah
larangan perdagangan gading gajah yang dipromosikan oleh LSM
"opini publik" yang terbukti kontraproduktif di negara seperti
Zimbabwe yang memiliki kebijakan konservasi mandiri untuk
melestarikan gajah (bab oleh Princen).
Jika kita mengasumsikan bahwa aktor transnasional biasanya
cenderung menyesuaikan strategi kebijakan mereka dengan situasi
spesifik negara target, beberapa struktur domestik seharusnya
membuat tugas mereka lebih mudah daripada yang lain. Pertama,
meskipun struktur domestik yang dikendalikan oleh negara atau
didominasi oleh negara (lihat tabel 1.1) menyulitkan aktor transnasional
untuk mengatasi rintangan awal dalam memperoleh akses, 27 dampak
kebijakan mereka mungkin sangat besar, setelah rintangan ini berhasil
diatasi. Jika aktor negara yang berkuasa memiliki kecenderungan
untuk mencapai tujuan mereka, mereka dapat secara langsung
Thomas Risse - terjadi
mempengaruhi kebijakan (bab-bab oleh Clark dan

^0 Saya berhutang hal ini kepada Robert Keohane. Lihat juga bab oleh Krasner.

26
 Pendahulua
n
Chan, dan Evangelista). Sebagai alternatif, kontak transnasional dapat
berfungsi untuk memberdayakan dan melegitimasi tuntutan kelompok
sosial yang lemah (bab Chilton).
Dalam struktur domestik yang ditandai dengan kebuntuan, akses
aktor-aktor trans-nasional mungkin sedikit lebih mudah dibandingkan
dengan kasus yang didominasi oleh negara. Namun, kita akan
mengharapkan dampak kebijakan menjadi agak terbatas, mengingat
disfungsionalitas struktural dari lembaga-lembaga sosial dan politik
untuk menghasilkan perubahan kebijakan. Jika perubahan terjadi,
maka perubahan itu diharapkan datang terutama dari dalam
pemerintahan domestik, mengubah struktur domestik selama
prosesnya (lihat khususnya bab Chilton).
Hal ini sangat berbeda dengan apa yang diharapkan dalam struktur
korporatis yang berorientasi pada konsensus. Jika para aktor
transnasional berhasil mempengaruhi organisasi-organisasi
masyarakat dan politik yang kuat dalam upaya-upaya semacam itu,
dampak kebijakan mereka dapat sama signifikannya dengan kasus
yang didominasi oleh negara. Mengingat proses pengambilan
keputusan yang lambat dan berorientasi pada kompromi dalam sistem
seperti itu, orang akan berharap bahwa aktor transnasional mencapai
tujuan mereka dengan cara yang lebih inkremental dibandingkan
dengan sistem yang didominasi oleh negara. Karena struktur
korporatis cenderung melembagakan kompromi sosial dan politik,
dampak kebijakan dari aktor transnasional dapat bertahan untuk waktu
yang lama (bab oleh Katzenstein dan Tsujinaka).
Mengenai kasus-kasus yang ditunjukkan pada baris terbawah tabel
1.1, pemerintah cenderung memiliki kontrol yang lebih kecil terhadap
akses aktor-aktor trans-nasional ke dalam lembaga-lembaga sosial dan
politik. Namun kurang jelas apakah akses yang mudah menjamin
dampak kebijakan. Mengingat sifat lembaga-lembaga politik yang
terpecah-pecah, persyaratan untuk membentuk "koalisi yang menang"
kemungkinan besar akan menuntut upaya yang jauh lebih besar dari
para aktor transnasional. Khususnya di negara-negara dengan tingkat
mobilisasi politik yang tinggi dan organisasi sosial yang kuat, selalu
ada kemungkinan bahwa kegiatan transnasional memicu koalisi
tandingan yang harus dihadapi. Dampak kebijakan membutuhkan
upaya yang cukup rumit oleh aktor transnasional dalam membangun
koalisi dan membina pemain yang berbeda dalam sistem politik.
Selain itu, dampak pada kebijakan mungkin tidak akan bertahan lama,
mengingat struktur negara yang terfragmentasi yang mencegah
pelembagaan konsensus domestik. Bab-bab yang ditulis oleh
27
Thomas Risse - terjadi
Katzenstein dan Tsuji- naka, serta Clark dan Chan mengeksplorasi
asumsi-asumsi ini dalam kaitannya dengan A m e r i k a Serikat dan
Filipina.
Akhirnya, dalam kasus struktur domestik yang "rapuh", tidak
banyak yang dapat dilakukan oleh para aktor transnasional untuk
mencapai tujuan mereka, meskipun
 Pendahulua
n
Tabel 1.2 Proposisi tentang dampak politis dari aktor transnasional
memediasi struktur rumah tangga saya

Struktur Dampak kebijakan dalam hal akses

domestikAkses ke domestik

Mendalam jika koalisi

Dikendalikan oleh negaraPaling sulit dengan aktor negara
cenderung ke arah tujuan
TNA atau pemberdayaan
aktor sosial
Ditto.
Didominasi oleh negara Sulit Dampak tidak mungkin terjadi
Jalan buntu Kurang sulit Bertahap tetapi bertahan
Korporatis Kurang mudah lama jika berkoalisi dengan
organisasi masyarakat
dan/atau politik yang kuat
Sulitnya membangun
Didominasi oleh masyarakat koalisi dengan organisasi
masyarakat yang kuat
Dampak tidak mungkin terjadi
Muda

h Rapuh Paling

mudah

Mereka seharusnya tidak mengalami kesulitan dalam menembus

institusi politik. Membangun koalisi dengan aktor-aktor masyarakat
hampir tidak mungkin dan pasti akan gagal mengingat kelemahan
organisasi mereka. Bersekutu dengan aktor-aktor pemerintah juga
tidak membantu, mengingat sifat negara yang terpecah-pecah. Bahkan
jika aktor-aktor transnasional berhasil mencapai tujuan mereka dalam
mengubah kebijakan, negara diperkirakan akan terlalu lemah untuk
mengimplementasikan keputusan. Thomas Princen melihat proposisi
ini dalam kaitannya dengan Kenya dan larangan gading gajah,
sementara Matthew Evangelista mengeksplorasinya dalam kaitannya
dengan Rusia pasca-Soviet.
Tabel 1.2 merangkum bagaimana tipe ideal dari struktur domestik
yang diharapkan dapat memediasi dampak kebijakan dari koalisi dan
aktor transnasional.

Lembaga internasional dan aktor transnasional

29
Sejauh ini, argumen tersebut hanya berfokus pada struktur domestik.
Tetapi otonomi negara dan kontrol negara atas hasil-hasilnya bukan
hanya fungsi dari struktur domestik, tetapi juga posisi negara dalam
Thomas Risse - terjadi

distribusi kekuasaan internasional. Jelaslah bahwa koalisi

transnasional yang berhasil mempengaruhi kekuatan-kekuatan besar
di wilayah kebijakan antar negara telah mencapai lebih banyak hal
dibandingkan dengan mereka yang berhasil

2B
sepenuhnya mempengaruhi kebijakan-kebijakan negara kecil. Poin ini
sangat jelas dan dapat direkonsiliasi dengan kerangka teori yang
diuraikan di atas.
Namun, dapat dikatakan bahwa perubahan kebijakan luar negeri
dapat dijelaskan sebagai respons negara terhadap kondisi dan kendala
lingkungan internasional. Jika demikian, aktor-aktor transnasional
menjadi sangat penting. Tetapi struktur sistem internasional tidak
hanya menentukan kebijakan negara. Bahkan kaum realis struktural
yang keras kepala pun tidak mengklaim bahwa kebijakan luar negeri
negara semata-mata merupakan fungsi dari distribusi kekuasaan
internasional. Jika pemerintah memang memiliki pilihan untuk
menanggapi tekanan dan peluang internasional, tidak ada alasan
apriori untuk mengecualikan aktor-aktor transnasional dari
pertimbangan agen-agen yang dapat mempengaruhi keputusan-
keputusan tersebut.
Namun, struktur internasional tidak hanya terdiri dari hirarki
kekuasaan. Hubungan internasional diatur oleh institusi yang
didefinisikan sebagai "seperangkat aturan (formal dan informal) yang
saling terkait dan konsisten yang menentukan peran perilaku,
membatasi aktivitas, dan membentuk harapan."^2 Setelah lebih dari
sepuluh tahun penelitian empiris, analisis rezim telah membuktikan
bahwa institusi internasional memiliki pengaruh yang besar terhadap
praktik-praktik pemerintahan, baik dalam hal kebijakan maupun dalam
hal definisi kepentingan dan preferensi. Otonomi negara dan kontrol
pemerintah atas kebijakan dipengaruhi oleh tingkat keterikatan negara
dalam struktur pemerintahan internasional. Sementara perbedaan
dalam struktur domestik mempengaruhi otonomi negara "dari bawah",
variasi dalam lembaga internasional seharusnya juga mempengaruhi
kapasitas negara "dari atas", karena keduanya mewakili struktur tata
kelola pemerintahan.
Jika kita mengasumsikan bahwa struktur domestik memediasi
dampak kebijakan dari koalisi transnasional, kita juga dapat
mengasumsikan bahwa struktur tata kelola internasional harus
menyaring pengaruh kebijakan tersebut dengan cara yang sama

*' L i h a t Kenneth Waltz, "Anarchic Orders and Balances of Power," dalam Robert O.
Keohane, ed., Neoreafism and lts Critics (New York: Columbia University Press, 1986),
hal. 98-130, 122: "Teori perimbangan kekuasaan adalah teori tentang hasil yang
dihasilkan oleh tindakan negara-negara yang tidak terkoordinasi... Apa yang
dijelaskannya adalah kendala-kendala yang membatasi semua negara. Persepsi yang
jelas tentang kendala-kendala tersebut memberikan banyak petunjuk tentang reaksi yang
diharapkan, tetapi dengan sendirinya teori ini tidak dapat menjelaskan reaksi-reaksi
29
Thomas Risse
tersebut." - terjadi
Untuk diskusi lebih lanjut, lihat Robert Keohane, "Theory of World Politics:
Realisme Struktural dan yang L a i n n y a , " ibid,
Hal. 158-203.
*2 Keohane, International Institutions and State Pouier, hal. 3. Lihat juga Ernst-Otto
Czempiel dan James N. Rosenau, eds., Goi'ernance Without Goi'ernment: Order and
Change in World Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 1992); Krasner,
International Regimes; Kratochwil, Rates, Norms, and Decisions, - Harald Müller, Die
Chance der Kooperation (Darmstadt: Wissenschaftliche Buchgesellschaft, 1993);
Rittberger, Regime Theoinj and International Relationsi Young, International
Cooperation.
fashion.S3 Seharusnya ada perbedaan apakah koalisi transnasional
bertindak dalam lingkungan yang sangat terlembaga seperti Uni Eropa
(bab Came- ron) atau dalam lingkungan yang tidak diatur oleh
perjanjian internasional (bab oleh Clark dan Chan). Dalam kasus
terakhir, variasi dalam struktur domestik harus menjelaskan perbedaan
dampak kebijakan hampir secara eksklusif. Dalam kasus yang
pertama, keadaan akan menjadi lebih rumit.
Semakin diatur hubungan antar negara oleh lembaga-lembaga
kerjasama antar negara dalam bidang isu tertentu, semakin banyak
kegiatan trans-nasional yang diharapkan untuk berkembang dan
semakin sedikit yang dapat dibatasi oleh pemerintah nasional.
Contohnya adalah Uni Eropa (bab Cameron), hubungan trans-
Atlantik, S^ dan hubungan keamanan Amerika-Jepang (bab oleh
Katzenstein dan Tsujinaka). Hubungan tersebut tidak harus diatur oleh
institusi formal seperti rezim dan organisasi. Dalam kasus "hubungan
khusus" Anglo-Amerika, misalnya, norma-norma informal dan aturan-
aturan diam-diam memungkinkan kegiatan transnasional sampai pada
tingkat yang tidak dapat ditandingi oleh hampir semua hubungan
bilateral lainnya. Namun, dalam kasus hubungan antar negara yang
bermusuhan, yang kurang diatur oleh rezim dan institusi yang
kooperatif, pemerintah diharapkan untuk melakukan kontrol yang kuat
terhadap aktivitas transnasional (dari visa hingga kontrol ekspor).
Munculnya koalisi antar pemerintah tampaknya hampir
sepenuhnya merupakan fungsi dari hubungan antar negara yang
sangat kooperatif dan terlembaga. Pembangunan jaringan antar
pemerintah melibatkan perilaku aktor birokrasi yang dapat dianggap
tidak loyal oleh pemerintah asalnya. Namun, dalam kerangka rezim
dan institusi internasional, praktik-praktik semacam itu menjadi lebih
terlegitimasi,
Perlu dicatat bahwa buku ini - kecuali bab Cameron - tidak menyelidiki bagaimana aktor-
aktor transnasional mempengaruhi pembangunan institusi internasional dan/atau
kepatuhan negara terhadap rezim internasional. Ini akan menjadi proyek yang sama
sekali berbeda mengikuti a l u r pemikiran yang dikembangkan oleh Keohane dan Nye
(dalam Power and Interdependence) bahwa negara-negara membentuk rezim
internasional untuk mengatasi efek dari ketergantungan antar negara. Akan tetapi, buku
ini memperlakukan institusi internasional sebagai variabel intervening antara aktivitas
transnasional dan kebijakan negara dengan cara yang sama seperti struktur domestik.
Untuk studi yang menyelidiki bagaimana aktor-aktor transnasional tertentu
mempengaruhi rezim internasional, lihat, misalnya, Alison Brysk, "Social Movements,
the Inter- national System, and Human Rights in Argentina," Comparative Political
Studies, 26, 3 (1993), hal. 259-85; Brysk, "Lost in the Palace of Nations? Gerakan Hak
Asasi Indian Amerika Latin di Perserikatan Bangsa-Bangsa," makalah yang
dipresentasikan dalam Lokakarya tentang Lembaga Internasional dan Organisasi
Gerakan Sosial Transnasional, Universitas Notre Dame, 21-23 April 1994; Finnemore,
"Membendung Kekerasan Negara"; Peter Haas, Pengetahuan, Kekuasaan, dan Koordinasi
Kebijakan Internasional; Dolz, Memprotes Prasangka; Nadelmann, "Rezim 31Pelarangan
Global."
^- Lihat Risse-Kappen, Cooperation Among Democracies.
Thomas Risse - Pendahuluan
terjadi
karena sebagian besar rezim dan organisasi internasional sering
mengadakan pertemuan dan forum antar-pemerintah yang
memungkinkan pengaktifan transgovernmental. Jaringan informal
semacam itu kemudian dapat menghasilkan informasi berkualitas
tinggi yang disediakan oleh lembaga-lembaga internasional bagi para
peserta.55
Lembaga-lembaga internasional kemudian diharapkan dapat
memfasilitasi akses aktor-aktor transnasional ke proses pembuatan
kebijakan nasional. Rezim dan organisasi antar negara cenderung
meningkatkan ketersediaan saluran yang dapat digunakan oleh para
aktor transnasional untuk menargetkan pemerintah nasional dalam
rangka mempengaruhi kebijakan. INGO dan jaringan transnasional
yang melobi pemerintah dapat melakukannya dengan lebih mudah
dalam kerangka kerja lembaga-lembaga internasional. Pada tingkat
tertentu, rezim dan lembaga internasional cenderung mengurangi
perbedaan dalam menyaring efek dari berbagai jenis struktur
domestik. Bahkan negara-negara dengan struktur domestik yang
didominasi oleh negara seperti Perancis mungkin tidak dapat
membebaskan diri dari tuntutan aktor-aktor transnasional ketika
berhadapan dengan lembaga-lembaga internasional. Rezim dan
organisasi internasional kemudian akan menyediakan saluran ke
dalam sistem politik nasional yang mungkin dibatasi oleh struktur
domestik.
Tetapi akses tidak menjamin pengaruh. Bagaimana lembaga-
lembaga internasional mempengaruhi dampak kebijakan aktor
transnasional terhadap kebijakan negara, khususnya persyaratan untuk
"memenangkan koalisi?" Sayangnya, interaksi antara norma-norma
internasional dan institusi internasional, di satu sisi, dan politik
domestik, di sisi lain, belum sepenuhnya dipahami; penelitian di
bidang ini baru saja dimulai.56 Harald Müller telah menunjukkan
dalam sebuah analisis tentang rejim keamanan bagaimana norma-
norma rejim internasional mengubah parameter wacana domestik
dalam bidang isu yang bersangkutan. Mengenai non-proliferasi nuklir,
misalnya, tidak ada lagi perdebatan serius tentang apakah proliferasi
harus diizinkan atau tidak. Sebaliknya, wacana bergeser ke pertanyaan
apakah praktik-praktik tertentu sesuai dengan rezim yang memaksa
lawan untuk melakukan tujuan mereka dalam kerangka aturan yang
tidak sesuai. Norma-norma rezim cenderung memperkuat koalisi
domestik yang menganjurkan kepatuhan.
Dengan mengikuti alur pemikiran ini, kita dapat mengasumsikan
bahwa antar

** Lihat Robert Keohane, "The Demand for International Regimes," dalam Krasner, ed.,
Rezim Internasional, hal. 141-71, 162-66.
** Lihat, misalnya, Zürn, "Membawa Citra Kedua (Kembali)." Untuk selanjutnya, lihat
Müller, "Internalisasi Prinsip, Norma, dan Aturan oleh Pemerintah."
Thomas fiisse-fâppen
Lembaga-lembaga nasional memiliki dua efek terhadap dampak
kebijakan dari aktor-aktor transnasional. Pertama, tuntutan koalisi
transnasional untuk perubahan kebijakan nasional dapat
dilegitimasi dan diperkuat oleh norma-norma rezim masing-masing,
dalam hal ini aliansi semacam itu akan bekerja sebagai "pengusaha
moral transnasional. "57 Ketika dis- tabilitas domestik dibingkai
oleh norma-norma rezim internasional, akan lebih mudah bagi aktor
transnasional yang mendorong kepatuhan untuk menemukan mitra
koalisi domestik. Akan tetapi, aktor-aktor transnasional yang
menentang norma dan aturan yang berlaku diperkirakan akan
berada pada posisi yang kurang menguntungkan dalam upaya
mereka membentuk koalisi domestik yang "menang".
Kedua, seperti yang telah dikemukakan di atas, hubungan
antarnegara yang kooperatif dan sangat terlembagakan cenderung
menurunkan batas-batas negara sehingga memungkinkan tumbuh
s u b u r n y a hubungan transnasional. Pada saat yang sama, lembaga-
lembaga ini juga melegitimasi kegiatan transnasional di "negara
sasaran"; para aktor semakin tidak diperlakukan sebagai "orang asing",
tetapi hampir tidak dapat dibedakan dengan pemain domestik lainnya.
Identitas kolektif dari komunitas keamanan yang majemuk seperti
aliansi trans-Atlantik memungkinkan para aktor trans-nasional untuk
mempengaruhi keputusan kebijakan secara langsung.5 Efek seperti itu
juga seharusnya menurunkan persyaratan untuk membangun "koalisi
pemenang" dalam negeri.
Singkatnya, sejauh mana hubungan antar negara dalam bidang
isu yang bersangkutan diatur oleh lembaga-lembaga internasional
yang kooperatif seharusnya memiliki dua dampak terhadap
kemampuan aktor-aktor transnasional untuk mempengaruhi
kebijakan. Pertama, lembaga-lembaga internasional cenderung
memfasilitasi akses terhadap proses politik nasional dan, secara
khusus, memungkinkan munculnya jaringan antarpemerintah.
Kedua, lembaga-lembaga internasional di bidang isu yang
bersangkutan diharapkan dapat mengurangi persyaratan
pembangunan koalisi bagi koalisi transnasional, khususnya yang
mengadvokasi kepatuhan terhadap norma.

Kesimpulan
Upaya baru untuk berteori tentang hubungan transnasional
membutuhkan, pertama, untuk menentukan konsep y a n g lebih jelas
daripada perdebatan sebelumnya, dan, kedua, untuk membedakan
hubungan internasional dan domestik.

*' Lihat Nadelmann, "Rezim Larangan Global."

Untuk rinciannya lihat Risse-Kappen, Cooperation among Democracies. Mengenai
komunitas keamanan yang pluralistik, lihat Karl W. Deutsch, dkk., Political Community
arid the North Atlantic Area (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1957). Lihat
juga bab David Cameron mengenai aktor-aktor transnasional dan transgovernmental
dalam Komunitas Eropa.

32
 ltd IrOdttCttOtl

Buku ini membahas kondisi-kondisi yang memungkinkan koalisi dan

aktor-aktor transnasional untuk mempengaruhi kebijakan negara.
Proposisi utama yang diajukan dalam buku ini adalah bahwa variasi
dalam struktur domestik menjelaskan perbedaan dalam dampak
kebijakan koalisi dan aktor transnasional. Selain itu, semakin
kooperatif lembaga-lembaga internasional yang mengatur hubungan
antarnegara dalam suatu wilayah isu tertentu, semakin banyak saluran
yang dimiliki koalisi transnasional untuk menembus sistem politik dan
semakin besar pula kemungkinan mereka untuk menggunakan norma-
norma internasional untuk melegitimasi tuntutan-tuntutan mereka.
Struktur pemerintahan - baik domestik maupun internasional -
berinteraksi dalam menentukan dampak kebijakan dari aktor-aktor
transnasional.
Menghidupkan kembali topik hubungan transnasional dan
mengaitkannya secara sistimatis dengan konsep-konsep struktur
domestik dan institusi internasional tidak berarti menciptakan kembali
teori hubungan internasional. Buku ini tidak mengembangkan
pendekatan teoritis baru, tetapi mencoba untuk mempromosikan
kemajuan teoritis dan empiris dengan mengintegrasikan berbagai teori
yang telah dikembangkan secara terpisah satu sama lain, dan dengan
mengevaluasi proposisi-proposisi yang dihasilkan melalui serangkaian
studi kasus komparatif. Upaya untuk menggabungkan literatur tentang
struktur domestik dengan literatur tentang institusi internasional
menjanjikan wawasan baru sehubungan dengan masalah hubungan
transnasional. Sebagai hasilnya, hal ini mungkin dapat mengatasi
kekurangan-kekurangan y a n g a d a d a l a m perdebatan sebelumnya.