STUDI ADMINISTRASI

Woodrow Wilson

Tidak ada ilmu praktek yang akan diteliti bila perkembangannya tidak perlu
diketahui. Ilmu praktek administrasi sudah menemukan jalannya menjadi
mata kuliah perguruan tinggi, dan terbukti bahwa negara merasa perlu tahu
banyak tentang administrasi. Meski begitu, ini bukan berarti harus berteman
dengan pembuat program perguruan tinggi untuk mencari bukti fakta tersebut.
Ini sudah di sekeliling kita, termasuk gerakan yang disebut reformasi layanan
sipil. Setelah berhasil melakukan reformasi, gerakan tersebut berkembang
menjadi upaya untuk memperbaiki, bukan hanya personel, tapi juga
organisasi dan metode kantor pemerintah. Organisasi dan metode hanya butuh
sedikit perbaikan dibanding personel. Karena itu, obyek dari studi
administrasi adalah menemukan, pertama, apa yang bisa dilakukan
pemerintah dengan tepat dan sukses, dan kedua, bagaimana pemerintah bisa
melakukan sesuatu yang benar dengan efisiensi tertinggi dan biaya terendah
dalam uang atau tenaga. Untuk memahami dua point tersebut, kita sepertinya
butuh cahaya, dan studi yang hati-hati akan memberikan cahaya tersebut.
Sebelum melakukan studi, ada yang harus dipertimbangkan:
I. Kita harus mempertimbangkan apa yang telah dilakukan orang lain
di situasi yang sama; tepatnya, kita harus memahami sejarah studi.
II. Kita harus memastikan apa persoalan pokoknya (subject matter).
III. Kita harus menentukan apa yang menjadi metode terbaiknya,
bagaimana membuatnya, dan kita harus tahu konsepsi politik yang
paling mampu memberikan penjelasan ke sana.
Bila kita tidak tahu tentang itu, kita seperti tersesat tanpa peta atau kompas.

I
Ilmu administrasi adalah sebenarnya buah terbaru dari studi ilmu politik yang

1
sudah dimulai sekitar 2200 tahun yang lalu. Itu adalah saat lahirnya abad
manusia administrasi, atau tepatnya generasi manusia administrasi.
Mengapa terlambat munculnya? Mengapa harus menunggu sampai
jaman yang terlalu sibuk hanya untuk menarik perhatian? Administrasi adalah
bagian paling nyata dari pemerintah. Ini adalah aksi pemerintah. Ini adalah
sisi eksekutif, operatif atau yang paling terlihat dari pemerintah, dan ini juga
setua seperti pemerintah itu sendiri. Ini adalah aksi pemerintah, dan orang
berharap bahwa aksi pemerintah akan menarik perhatian dan menggugah para
penulis politik di awal sejarah pikiran sistematik.
Tapi, ternyata tidak demikian. Tidak ada orang yang menulis
administrasi sebagai cabang dari ilmu pemerintah. Tidak ada yang
mengatakan itu sampai para pemuda pendahulu mati di abad yang sekarang,
dan sampai bunga karakteristik pengetahuan sistematik muncul. Penulis
politik masih suka dengan dogma-dogma tentang konstitusi pemerintah, sifat
negara, esensi dan kursi raja, kekuasaan rakyat dan prerogatif raja, makna
terbesar di jantung pemerintah, dan tujuan dari sifat dan m aksud manusia
yang dianggap lebih tinggi dibanding tujuan pemerintah. Area sentral dari
kontroversi adalah ketika monarki melawan demokrasi, ketika oligarki
membangun benteng privilege-nya sendiri, dan ketika tirani mencari peluang
untuk mengklaim telah mendapat penyerahan diri dari pesaingnya. Di tengah
pertarungan prinsip ini, administrasi tidak berhenti bekerja. Pertanyaannya
selalu: Siapa yang membuat hukum, dan bagaimana seharusnya hukum itu?
Pertanyaan lainnya adalah bagaimana hukum bisa dijalankan de ngan
pencerahan, keadilan, kecepatan dan tanpa friksi, dan dianggap sebagai
“detail praktek”, yang karena itu, bisa diurus oleh pegawai kantor seperti
dokter yang membuat resep.
Filosofi politik yang memberikan arah seperti itu bukanlah kebetulan,
karena filsuf politik tidak melawan itu. Filosofi di waktu kapanpun, kata
Hegel, “adalah roh yang diekspresikan dalam pikiran abstrak”. Filosofi

2
politik, seperti filosofi lainnya, hanya pencerminan dari urusan jaman
sekarang. Masalah di jaman dulu adalah hampir selalu tentang konstitusi
pemerintah. Karena itu, inilah yang merasuki pikiran manusia. Administrasi
kurang memiliki masalah atau tidak ada masalah sama sekali. Setidaknya
begitu, menurut perhatian dari administratur. Fungsi pemerintah adalah
simpel karena hidup masih simpel. Pemerintah adalah para pria yang
memaksa dan suka memerintah, tanpa pikiran, dan tanpa peduli harapan.
Tidak ada sistem kompleks pendapatan dan hutang publik yang merumitkan
pengurus keuangan. Karena itu, tidak ada pengurus keuangan yan g pusing.
Penguasa pasti tahu cara menggunakan kekuasaannya. Pertanyaannya adalah:
Siapa yang memiliki kekuasaan? Populasi adalah angka yang masih bisa
diurus. Properti adalah barang sederhana. Ada banyak pertanian, tapi tidak
ada saham dan obligasi. Yang ada adalah banyak sapi, bukan bunga pinjaman.
Ini adalah situasi di “jaman kuno”. Orang tidak perlu melihat mundur
ke satu abad lampau untuk memahami awal kompleksitas perdagangan dan
spekulasi komersil, atau melacak kelahiran hutang nasional. Ratu Lebah yang
baik pun, tanpa ragu, berpikir bahwa monopoli abad 16 memang sulit
dikendalikan kecuali kita mau membakar tangan kita sendiri. Tapi, ini sering
dilupakan bila mengingat raksasa monopoli abad 19. Ketika Blackstone
mengatakan bahwa korporasi tidak memiliki badan untuk dipukul dan tidak
memiliki jiwa untuk dikutuk, maka dia membayangkan adanya masa -masa
penyesalan di satu abad berikutnya. Perselisihan antara majikan dan pekerja
yang sering mengganggu masyarakat industri di jaman sekarang, sebenarnya
sudah terjadi sebelum jaman Black Death dan Statute of Laborer. Tapi,
suaranya tidak pernah terdengar jelas seperti sekarang ini. Singkatnya, jika
kesulitan aksi pemerintah digabung dengan abad lainnya, maka ini memuncak
di abad kita.
Ini adalah alasan mengapa tugas administrasi sekarang harus
disesuaikan dengan standar kebijakan yang harus diuji dengan hati -hati, dan

3
ini menjadi alasan kenapa kita memiliki sesuatu yang tidak pernah kita miliki
sebelumnya, yaitu ilmu administrasi. Debat seputar prinsip konstitusi
mungkin sudah selesai, dan muncul pertanyaan seputar administrasi.
Sepertinya lebih sulit menjalankan konstitusi daripada membuatnya.
Contoh Mr. Bagehot mungkin menjelaskan perbedaan lama dan baru
dalam administrasi:
Di jaman dulu, ketika ada keinginan kejam untuk mengurus propinsi
yang jauh, maka dia mengirim seorang gubernur di atas kuda besar dan
orang lainnya di atas kuda kecil. Berita dari gubernur sangat jarang
kecuali dia mengirim beberapa orang kecil untuk memberitahu apa
yang dilakukan di sana. Tidak ada proses pengawasan yang jelas.
Rumor dan laporan seadanya adalah sumber informasi. Jika dipastikan
bahwa propinsi dalam kondisi buruk, maka Gubernur No.1 dipanggil,
dan Gubernur No.2 dikirim menggantikannya. Dalam negara beradab,
prosesnya berada. Anda membuat biro di propinsi yang ingin anda
urus. Anda meminta biro mengirim surat dan mengkopi surat itu. Biro
mengirim delapan laporan ke biro pusat di St. Petersburg. Sesuatu
yang dilakukan di propinsi adalah sama seperti yang dilakukan di
pusat, dan propinsi akan “diperiksa” untuk melihat bahwa kerjanya
sudah benar. Konsekuensi dari ini adalah bahwa kepala departemen
akan terus berpikir bahwa sejumlah bacaan dan kerja hanya bisa
diselesaikan oleh kecakapan alami yang terbanyak, training paling
efisien, dan perusahaan dan industri yang terbesar.
Jarang ada tugas pemerintah yang simpel dan tidak kompleks di waktu
sekarang. Pemerintah dulu hanya mengurus sedikit persoalan. Majikan pun
bisa dihitung dengan jari. Mayoritas majikan adalah pelaksana dari ke inginan
pemerintah. Sekarang, merekalah yang melakukan pemerintahan. Dulu,
pemerintah mengikuti keinginan orang banyak, tapi sekarang pemerintah
mengikuti pandangan dari bangsa.

4
 Pandangan tersebut memperluas konsepsi baru dari kewajiban negara.
Ketika fungsi pemerintah menjadi lebih kompleks dan sulit, jumlahnya juga
beragam. Administrasi selalu menempatkan tangannya ke proses baru.
Manfaat, murahnya biaya dan kesuksesan dari layanan pos pemerintah
menjadi awal terciptanya kontrol pemerintah terhadap sistem telegraf. Meski
jika pemerintah tidak ingin meniru pemerintah Eropa yang membeli atau
membangun jalur telegraf atau jalur kereta api, tidak diragukan bahwa dalam
beberapa cara, pemerintah mulai mencoba menjdi majikan korporasi.
Penciptaan komisaris nasional untuk kereta api, selain komisi negara yang
dulu, melibatkan perluasan fungsi administrasi. Apapun otoritas korporasi
yang dimiliki pemerintah negara bagian atau federal, selalu ada kepedulian
dan tanggungjawab yang membutuhkan kearifan, pengetahuan da n
pengalaman. Ini harus diteliti agar bisa dipahami. Seperti yang dikatakan,
ternyata hanya sedikit pintu kantor pemerintah yang terbuka untuk penelitian.
Ide negara dan ideal kewajibannya mulai berubah. “Ide negara adalah tentang
nurani administrasi”. Setelah melihat urusan baru yang dilakukan negara
setiap hari, maka pertimbangan selanjutnya adalah melihat bagaimana hal
menangani urusan tersebut.
Inilah mengapa ada ilmu administrasi yang ingin mengencangkan jalur
pemerintah, membuatnya mirip bisnis, memperkuat dan memurnikan
organisasi, dan mempertajam rasa kewajiban. Ini adalah satu alasan mengapa
ada ilmu tersebut.
Tapi, dimana ilmu ini muncul? Pastinya bukan di sini. Metode ilmiah
yang imparsial selalu digunakan dalam praktek administrasi. Atmosfir
beracun di pemerintah kota, rahasia administrasi negara bagian, kerumitan,
sinekurisme, dan korupsi, yang ditemukan di biro di Washington selalu
melarang kita dan menghambat kita untuk yakin bahwa konsepsi administrasi
sudah mulai jelas di United States. Tidak satupun penulis Amerika yang
menjadi andil dalam perkembangan ilmu administrasi. Ini ditemukan,

5
malahan, oleh sekumpulan dokter di Eropa. Ini bukanlah buatan orang
Amerika. Ini adalah ilmu asing, dan jarang membicarakan prinsip atau
menggunakan bahasa Inggris atau Amerika. Ini awalnya dikembangkan dalam
bahasa ibu penggagasnya. Ide awalnya bahkan terdengar asing. Tujuannya
dan kondisinya banyak didasarkan pada sejarah ras asing, berada di dalam
preseden sistem asing, dan juga belajar dari revolusi asing. Ini dikembangkan
oleh profesor Perancis dan Jerman, dan disesuaikan dngan kebutuhan
negaranya, yang berjenis compact state, dan disesuaikan dengan bentuk
pemerintah yang sangat sentralis. Karena itu, di jaman sekarang, ilmu
administrasi kemudian harus disesuaikan tidak lagi dengan bentuk simpel dan
rapat, tapi dengan negara yang kompleks dan multi-bentuk, dan juga ke
bentuk pemerintah yang desentralis. Jika harus menggunakan itu, berarti
harus meng-Amerika-kan ilmu, dan bahasanya tidak lagi formal, dan bahkan
prinsip dan tujuannya harus radikal. Konstitusi harus dipelajari dengan hati.
Demam birokratik seperti menyerang badan negara dan karena itu, harus
menghirup udara Amerika yang bebas.
Pertanyaannya menjadi mengapa ilmu yang berguna bagi semua
pemerintah harus berawal di Eropa, dimana pemerintahannya sarat dengan
monopoli, dan buakn di Inggris atau United States, dimana pemerintahannya
banyak dicontoh. Alasannya ada dua. Di Eropa, karena pemerintah tidak
dipengaruhi oleh suara rakyat, maka banyak governing yang bisa dilakukan.
Kedua, keinginan untuk menjaga monopoli pemerintah, membuat pemonopoli
harus menemukan alat governing yang kurang bermasalah. Selain itu, alat
tersebut juga jarang digunakan.
Kita perlu mengkaji lebih dekat. Saat membicarakan pem erintahan
Eropa, Inggris diperkecualikan. Inggris tidak menolak perubahan waktu.
Inggris hanya melunakkan transisinya dari sebuah pemerintahan oleh
aristokrat ke sistem kekuasaan demokratik lewat reformasi konstitusi yang
lambat, dan meski tidak mencegah revolusi, tapi revolusi dilakukan dalam

6
cara damai. Tapi beberapa negara di benua Eropa terbiasa melawan
perubahan, dan mengalahkan revolusi dengan melunakkan kekejaman
pemerintah absolut. Mereka menyempurnakan mesin pemerintah dengan
merusak semua friksi, memaniskan metode yang mempertimbangkan
kepentingan rakyat, dan menawarkan bantuan ke segala kelas usaha agar
membuat mereka rajin. Ini dilakukan dengan memberikan konstitusi dan hak
suara ke rakyat. Bahkan, negara terus saja kejam karena merasa berkembang
menjadi paternal. Mereka terlalu efisien untuk dibubarkan, terlalu lancar
kerjanya untuk diawasi, terlalu pintar untuk ditanyai, terlalu baik untuk
dituduh buruk, dan terlalu kuat untuk dihadapi. Semua ini membutuhkan
penelitian, dan kita meneliti itu.
Di sisi Amerika, tidak ada kesulitan dalam pemerintah. Sebagai sebuah
negara baru, ada ruang untuk pekerjaan bagi setiap orang, dengan prinsip
pemerintah liberal dan skill tidak terbatas di dalam politik praktek. Tidak ada
tuntutan untuk hati-hati terhadap rencana dan metode administrasi. Kita
terbiasa lambat untuk melihat manfaat atau signifikansi sejumlah penelitian
dan pemeriksaan tentang cara dan proses pelaksanaan pemerintah yang
dikirim press di Eropa ke perpustakaan Amerika. Seperti anak -anak manja
yang keinginannya harus dituruti, pemerintah mengalami perkembangan sifat
dan membuat banyak undang-undang, tapi gerakannya menjadi kacau.
Kekuatan dan peningkatan nasib lebih dipentingkan daripada skill untuk
hidup. Negara memang menjadi kuat, tapi tidak memiliki sikap. Karena itu,
ukuran besar dari Amerika memberikan keuntungan dibanding negara -negara
Eropa dalam hal kemudahan dan kesehatan perkembangan konstitusi. Namun,
ketika penyesuaian administrasi dan pengetahuan administrasi menjadi
semakin besar, mulai ada sinyal kelemahan bila dibanding negara di seberang
Atlantik. Untuk itulah, penelitian ilmu administrasi dilakukan.
Bila menilai berdasarkan sejarah konstitusi dari bangsa dunia modern,
ada tiga periode pertumbuhan yang dilewati pemerintah sampai mendapat

7
sistem yang ada, dan juga yang ditempuh pemerintah untuk menepati
janjinya. Periode pertama adalah penguasa absolut, dan sistem
administrasinya disesuaikan dengan aturan absolut. Periode kedua adalah
konstitusi dibuat menyesuaikan keinginan penguasa absolut dan mengganti
kontrol rakyat, dan administrasi dikalahkan oleh keinginan ini. Periode ketiga
adalah rakyat berdaulat yang menjalankan administrasi dan konstitusi baru
membuat rakyat menjadi penguasa.
Pemerintah sekarang sepertinya menjalankan praktek administrasi
dengan penguasa absolut, meski masih mau menerima pencerahan politik.
Meski begitu, pemerintah menutup mata bahwa gubernur adalah hanya
pelayan rakyat. Dalam pemerintah seperti itu, administrasi memang ditata
untuk patuh ke kehendak umum, tapi penyederhanaan dan efektivitasnya lebih
mengedepankan satu keinginan.
Ini terjadi di Prussia, contohnya, dimana administrasinya banyak
dipelajari dan bahkan disempurnakan. Frederick the Great adalah penguasa
yang pintar, dan mengaku bahwa dirinya adalah kepala pelayan dari negara,
dan menganggap kantornya sebagai kantor perwakilan rakyat. Seperti
ayahnya, dia memberikan pondasi kuat dan menata layanan publik Prussia
sebagai layanan yang paling baik ke rakyat. Penggantinya yang tidak kurang
absolut, Frederick William III, mengembangkan negara lebih jauh dengan
merencanakan banyak fitur struktural yang memberikan kekuatan dan
membentuk administrasi Prussia seperti sekarang ini. Keseluruhan cerita
sistem ini berawal dari inisiatif raja.
Yang memiliki kesamaan itu adalah praktek dari administrasi Perancis
modern, yang berisi divisi simetris wilayah dan gradasi kantor yang ditata
rapi. Jaman Revolusi – atau Constituent Assembly – adalah jaman penulisan
konstitusi, tapi ini juga disebut pembuatan konstitusi. Revolusi memunculkan
periode pengembangan konstitusi – awal kenalnya Perancis dengan periode
kedua – tapi ini tidak lalu menjadikan Perancis masuk ke periode tersebut.

8
Absolutisme memang dihentikan dan dipecah, tapi tidak hilang. Napoleon
menggantikan monarki Perancis untuk menggunakan kekuasaan dalam cara
yang tidak terkendali.
Pembangunan kembali administrasi Perancis oleh Napoleon, karena
itu, menjadi contoh penyempurnaan mesin sipil oleh keinginan dari satu
penguasa absolut sebelum menyingsingnya era konstitusi. Tidak ada
keinginan korporat atau populer yang bisa mempengaruhi pemerintahan
seperti keinginan Napoleon. Tatanan begitu simpel sehingga tidak ada
kecurigaan lokal, dan ini menjadi logis dalam mempengaruhi pilihan
rakyatnya. Meski cocok dengan semangat Constitutional Assembly, tapi
untuk menciptakan itu dibutuhkan otoritas tidak terbatas dari seseorang yang
kejam. Sistem tahun VIII dijalankan dengan kejam dan bahkan tidak
sempurna. Bahkan, cara tersebut kembali ke despotisme atau kekejaman yang
dulu pernah dihilangkan.
Di lain pihak, di negara yang masuk ke musim pembuatan -konstitusi
dan menjalankan reformasi rakyat sebelum administrasi mulai dijalankan
sebagai prinsip liberal, perbaikan administrasi masih terkesan lambat and
setengah-setengah. Ketika sebuah bangsa mulai menjalankan pembuatan
konstitusi, maka sulit menghentikan itu dan membuka sebuah biro
administrasi yang ekonomis dan berskill. Tidak ada akhir dalam proses
konstitusi. Konstitusi yang ada sekarang mungkin terakhir diperbaiki 10
tahun yang lalu. Detail administrasi selalu datang terlambat.
Contoh yang akan digunakan adalah Inggris dan Amerika. Di jaman
raja Angevin, sebelum hidup konstitusi dilahirkan lewat Great Charter,
reformasi hukum dan administrasi dilakukan karena keinginan Henry II yang
pintar, rajin, dan ulet. Inisiatif raja menentukan nasib Inggris dan membentuk
pertumbuhan pemerintahan sesuai keinginannya. Tapi, Richard yang impulsif
dan di luar kebiasaan, dan John yang lemah dan hina, bukanlah orang yang
bisa menjalankan skema ayahnya. Perkembangan administrasi mereka

9
dihadapkan dengan perjuangan mencari konstitusi. Parlemen selalu menjadi
raja di pemerintahan sebelum monarki Inggris kemudian menggunakan para
jenius atau pakar untuk menjalankan layanan sipil negara.
Masyarakat Inggris sejak lama meneliti seni mengendalikan kekuasaan
eksekutif, tapi kurang begitu peduli dengan seni menyempurnakan metode
eksekutif. Mereka lebih sering membicarakan cara mengontrol pemerintah,
bukan cara memberdayakan pemerintah. Ini seperti usaha untuk membuat
pemerintah menjadi adil dan moderat, bukan membuatnya rapi dan efektif.
Sejarah politik Inggris dan Amerika memiliki sebuah sejarah, bukan sejarah
perkembangan administrasi, tapi sejarah pengawasan legislatif. Tepatnya, ini
bukan pertimbangan ke progress organisasi pemerintah, tapi ke
perkembangan pembuatan hukum dan kritikism epolitik. Akibatnya, ada satu
masa ketika studi administrasi dan penciptaannya menjadi kewajiban untuk
menentukan nasib pemerintah yang masih terbiasa dengan periode
pembuatan-konstitusi. Periode tersebut telah ditutup, dan meski prinsip
penting lain mulai dikenal, atmosfir pembuatan-konstitusi masih tidak goyah.
Kita sering mengkritik ketika ingin menciptakan sesuatu. Kita kemudian
mencapai periode ketiga – yaitu periode ketika rakyat mengembangkan
administrasi berdasarkan konstitusi yang mereka menangkan di periode
perjuangan sebelumnya dengan kekuasaan absolut, tapi kita tidak siap dengan
tugas di periode baru.
Ini tidak terlepas dari fakta, bahwa meski Amerika diuntungkan
dengan kebebasan politik, dan juga skill politik praktikal, masih begitu
banyak bangsa yang lebih unggul dalam organisasi administrasi dan skill
administrasi. Mengapa kita baru memurnikan layanan sipil yang kotor sejak
50 tahun lalu? Perbudakan mungkin mengalihkan pertimbangan kita, tapi
alasan yang tepat adalah bahwa penyimpangan dalam konstitusi menunda
pemurnian itu.

10
 Semua preferensi, tentu saja, masih mengedepankan wacana politik
Inggris dan Amerika dibanding negara Eropa lain. Tapi, perlu dicatat bahwa
kita tidak seperti Prussia yang pernah memiliki skill administrasi, dan lagi,
sistem administrasi Prussia birokrasi membuat Amerika lemas. Amerika
terbiasa tidak terlatih dan bebas daripada patuh dan sistematik. Tidak
disangkal bahwa Amerika merasa lebih baik dengan bebas secara jiwa dan
cakap secara praktek. Wajar bila mengatakan bahwa preferensi inilah yang
membuat kita tertunda dalam menaturalisasi ilmu administrasi.
Apa yang terpengaruh dengan itu?
Tentu saja, kedaulatan rakyat. Dibanding monarki, demokrasi merasa
lebih sulit untuk mengurus administrasi. Kesuksesan politik di masa lalu
malah menimbulkan masalah di jaman sekarang. Opini publik cenderung
menang, dan ini menghambat kita menciptakan kedaulatan dalam kepakaran
eksekutif atau dalam kondisi keseimbangan fungsional sempurna di
pemerintahan. Fakta bahwa kita menyadari aturan rakyat adalah yang berguna
semakin membuat kita sulit. Untuk melangkah maju, kita harus memerintah
dan membujuk monarki besar yang disebut opini publik. In i lebih sulit
daripada mempengaruhi satu monarki yang disebut raja. Seorang raja
menggunakan satu rencana simpel dan menjalankannya langsung. Dia
membuat satu opini dan mewujudkan opini tersebut dalam satu perintah.
Tapi, raja lainnya, yaitu rakyat, memiliki opini berbeda. Mereka bisa
bersepakat dalam hal yang tidak simpel. Kemajuan dilakukan lewat
kompromi, lewat pencampuran perbedaan, lewat peringkasan rencana, dan
pembuangan beberapa prinsip yang terlalu mencolok. Ada serangkaian
penyelesaian persoalan yang butuh waktu beberapa tahun, dan bahkan
perintah pun bisa mengalami beberapa perubahan.
Di pemerintah sekarang, hal tersulit dari yang paling sulit adalah
menghasilkan kemajuan atau progress. Dulu, alasan dari ini adalah bahwa
seseorang yang berdaulat atau menjadi raja adalah umumnya dikatakan egois,

11
bodoh, pemalu atau tolol – meski ada raja yang bijak. Sekarang, alasannya
adalah bahwa banyak orang, yaitu rakyat, yang memiliki daulat, tidak
memiliki satu telinga yang mendengar perkataan, dan mereka cend erung
egois, bodoh, pemalu, keras kepala atau tolol yang juga disertai keegoisan,
kebandelan, kepengecutan, atau ketololan ribuan orang – meski ada ratusan
orang yang bijak. Dulu, keuntungan sebagai reformis adalah bahwa pikiran
raja memiliki sebuah lokalitas, yaitu berada di dalam kepala satu orang, dan
bahwa pikiran bisa diambil langsung. Kelemahannya adalah bahwa pikiran
hanya digunakan bila itu mau digunakan, atau bila digunakan, itu dalam
jumlah kecil, atau dipengaruhi oleh semangat orang yang memiliki pikiran.
Sebaliknya di jaman sekarang, reformis dihadapkan oleh fakta bahwa pikiran
raja tidak memiliki lokalitas jelas, tapi berada dalam mayoritas voting yang
diberikan oleh jutaan kepala. Pikiran raja, yang berwujud sebagai rakyat,
sayangnya, masih berada dalam pengaruh favoritisme, yang kebanyakan
bukan orang, tapi berupa opini yang sudah dibuat sebelumnya. Kecurigaan
tidak muncul karena tidak ada alasan untuk curiga.
Bila menganggap opini publik sebagai prinsip pemerintah, maka
reformasi praktek menjadi lambat dan semua reformasi harus berisi
kompromi. Dimana pun opini publik, pasti ada aturan. Ini dianggap sebagai
separuh aksiom dari dunia, dan bahkan diyakini di Rusia. Siapapun yang
mempengaruhi perubahan dalam pemerintah konstitusi modern haruslah
mendidik rakyatnya untuk melakukan perubahan. Mereka harus membujuk
rakyat untuk menginginkan perubahan yang diinginkan. Mereka membuat
opini publik bisa didengar dan melihat bahwa rakyat mendengar hal yang
tepat. Merekalah yang mengendalikan pencarian opini, dan mengelola opini
yang tepat.
Langkah pertama ini bukannya lebih mudah dibanding yang kedua.
Dengan opini publik, lahirlah beberapa point hukum. Tidak mungkin
membuang itu. Institusi yang di satu generasi dianggap sebagai pendekatan

12
sementara ke pelaksanaan prinsip, oleh generasi selanjutnya dianggap sebagai
pendekatan terdekat ke prinsip, dan kemudian oleh generasi selanjutnya lagi,
institusi dipuja sebagai prinsip itu sendiri. Butuh tiga generasi untuk
menghasilkan apotheosis. Cucu menerima eksperimen ragu dari kakek
buyutnya sebagai bagian integral dari konstitusi permanen alam.
Bila kita memahami semua masa lalu politik, dan bisa mencetaknya
dari kepala maksim pemerintah yang bijak sehingga doktrin politik bisa
dijelaskan, apa yang dilakukan negara dengan itu? Manusia cenderung tidak
filosofis, dan ini diperkuat oleh kecenderungan memberikan suara. Kebenaran
bukan hanya harus sederhana, tapi juga harus didukung masyarakat sebelum
kebenaran dilihat oleh rakyat yang akan pergi kerja di pagi harinya . Tidak
melakukan tindak lanjut berarti akan menimbulkan ketidaknyamanan karena
beberapa orang juga membentuk pikiran yang sama.
Dimana ada tempat lain selain di United States yang berisi sekumpulan
beragam manusia yang tidak filosofis? Untuk mengetahui pikiran publik dari
negara, orang harus kenal dengan pikiran tersebut. Stok pikiran tua Amerika
berisi pikiran orang Irlandia, Jerman atau bahkan negro. Untuk memahami
doktrin baru, orang harus mempelajari pikiran di setiap cetakan ras, yaitu
pikiran yang mewariskan kebiasaan lingkungan, yang dibungkus oleh sejarah
bangsa berbeda, yang bisa panas atau dingin, tertutup atau terbuka oleh iklim
dunia.
Sejarah studi administrasi berisi kesulitan saat melaksanakan studi
tersebut. Lalu, apa persoalan pokok (subject matter) dari studi, dan apa obyek
karakteristiknya?

II
Bidang administrasi adalah bidang bisnis. Ini jauh dari keramaian politik. Di
beberapa point tertentu, bidang administrasi bahkan jauh dari debat studi
konstitusi. Administrasi seperti bagian dari kehidupan politik, persis seperti

13
metode bank sebagai bagian dari hidup masyarakat. Administrasi adalah
seperti mesin yang menjadi bagian dari pembuatan produk. Tpai, di saat
sama, ini memunculkan fakat bahwa lewat prinsip kuat, administrasi
dihubungkan dengan maksim kearifan politik, yaitu kebenaran permanen
tentang progress politik.
Obyek studi administrasi adalah menyelamatkan metode eksekutif dari
kerumitan dan mahalnya eksperimen politik, dan memberikan pondasi prinsip
yang stabil.
Karena alasan itulah, reformasi layanan sipil di tahap sekarang harus
dipertimbangkan sebagai awal dari reformasi administrasi yang lebih
menyeluruh. Kita sekarang sedang memperbaiki metode pengangkatan. Kita
harus menyesuaikan fungsi eksekutif dan membuat metode organisasi dan
aksi eksekutif yang lebih baik. Reformasi layanan sipil, karena itu, adalah
persiapan moral yang harus diikuti. Reformasi ibarat membersihkan atmosfir
moral kehidupan pejabat dengan menciptakan kesucian kantor publik sebagai
titipan publik, dan membuatnya memberikan layanan non-partisan, dan
karena itu, membuka jalan ke pertimbangan mirip bisnis. Dengan
memaniskan motif, reformasi mampu memperbaiki metode kerja.
Kita perlu memperluas ulasan administrasi. Temuan paling menonjol
adalah kebenaran yang sebenarnya sudah digagas oleh reformis layanan sipil.
Administrasi dikatakan berada di luar politik. Pertanyaan administrasi
bukanlah pertanyaan poliitk. Meski politik membuat tugas bagi administrasi,
politik tidak seharusnya memanipulasi kantor administras i.
Ini adalah perbedaan otoritas tinggi. Para penulis Jerman mendukung
itu. Biuntschli, contohnya, menggagas pemisahan administrasi dari politik,
dan bahkan dari hukum. Politik, menurutnya, adalah “aktivitas negara yang
sifatnya besar dan universal”, sedangkan administrasi, di lain pihak, adalah
“aktivitas negara yang bersifat individu dan kecil”. Politik, karena itu, adalah
ranah khusus dari negarawan, dan administrasi berada di tangan pejabat

14
teknis. Kebijakan tidak bisa berjalan tanpa bantuan administra si, tapi
administrasi, karena itu, bukan politik. Tapi, otoritas Jerman tidak lalu
dijadikan patokan. Diskriminasi antara administrasi dan politik mulai
didiskusikan lebih jauh.
Ada perbedaan lain yang juga masuk ke dalam kesimpulan, meski itu
hanyalah sisi lain dari perbedaan antara administrasi dan politik. Itu adalah
perbedaan antara pertanyaan konstitusi dan pertanyaan administrasi, atau
antara penyesuaian pemerintah ke prinsip konstitusi dan penyesuaian
pemerintah ke perubahan tujuan demi kenyamanan tugas.
Orang tidak bisa mudah menjelaskan ke setiap orang dimana
sebenarnya administrasi berada di beragam departemen pemerintah tanpa
memahami kerumitan di dalamnya. Tidak ada garis demarkasi, yang
memisahkan fungsi administrasi dari non-administrasi, antara departemen
pemerintah ini dan itu yang tidak naik turun menyesuaikan ketinggian
perbedaan dan kerumitan tatanan aturan tertentu, yang selalu berisi kata -kata
jika dan tapi, atau ketika dan meski begitu. Bagi mata yang tidak terbiasa
mengamati, itu sungguh memusingkan, apalagi oleh orang yang tidak paham
dengan logika. Administrasi adalah wujud sebenarnya dari dunia, tapi
dipengaruhi oleh “manajemen” politik dan juga prinsip konstitusi.
Kerumitan ini mungkin menjelaskan gambaran Niebuhr ketika dia
mengatakan: “Kebebasan” (liberty), menurutnya, masih tergantung pada
administrasi bukan konstitusi. Barthold Georg Niebuhr (1776 -1831) adalah
sejarawan Jerman. Ini adalah benar. Fasilitas dalam menggunakan kebebasan
masih tergantung pada tatanan administrasi, bukan jaminan konstitusi.
Padahal, jaminan konstitusi adalah yang mengamankan eksistensi kebebasan.
Tapi – sebagai pikiran kedua – apakah itu benar? Kebebasan tidak lagi berisi
gerakan fungsional yang mudah dilakukan, tapi berisi intelejensi yang hanya
menekankan kekuatan. Prinsip yang mengatur batin manusia, atau konstitusi,
adalah pondasi penting bagi kebebasan atau kepatuhan. Meski dependensi

15
(ketergantungan) dan subyeksi (ketundukan) adalah tanpa rantai penghubung,
dan juga diperingan bebannya oleh pemerintahan paternal yang perhatian dan
mudah dijalankan, tapi keduanya tidak lalu berubah menjadi kebebasan.
Kebebasan tidak bisa hidup tanpa prinsip konstitusi. Administrasi, meski
metodenya sempurna dan liberal, tidak bisa memberikan kebebasan jika tidak
didasarkan pada prinsip pemerintahan liberal.
Pandangan tentang perbedaan antar hukum konstitusi dan fungsi
administrasi tidak boleh memberikan ruang untuk salah konsepsi. Harus ada
kriteria untuk memberikan pandangan tersebut. Administrasi publik adalah
pelaksanaan hukum publik yang detail dan sistematik. Setiap terapan hukum
umum adalah sebuah tindakan administrasi. Penaksiran dan kenaikan pajak,
dan juga hukum gantung penjahat, pengangkutan dan pengiriman surat,
pengadaan perlengkapan dan perekrutan angkatan darat, angkatan laut, dsb,
adalah aksi administrasi. Tapi, hukum general yang mengatur pelaksanaan itu
berada di luar dan di atas administrasi. Rencana aksi pemerintah bukanlah
administrasi. Tapi, pelaksanaan detail dari rencana tersebut adalah
administrasi. Konstitusi, karena itu, hanya menjelaskan instrumentalitas
pemerintah saat harus mengontrol hukum general. Konstitusi federal
mengatur prinsip ini dengan tidak menjelaskan apapun soal kantor eksekutif,
tapi hanya membicarakan President of the Union yang harus berbagi fungsi
legislatif dan pembuatan-kebijakan di pemerintahan, dan hanya menetapkan
hakim dari jurisdiksi tertinggi sebagai pihak yang bisa menginterpretasikan
dan mengawal prinsip tersebut, dan bukan pihak yang hanya menuturkannya.
Ini adalah perbedaan antara Kehendak dan Perbuatan yang
menjawabnya, karena administratur selalu memiliki keinginan dalam memilih
alat untuk menyelesaikan kerjanya. Dia bukan dan tidak seharusnya menjadi
instrumen pasif. Karena itu, perbedaan yang dimaksud adalah antara rencana
general dan alat spesifik.

16
 Ada satu point dimana studi administrasi menggunakan dalil konstitusi
– setidaknya terlihat sebagai dalil konstitusi. Studi administrasi, jika
dipandang dari perspektif filosofi, berhubungan erat dengan studi dis tribusi
otoritas konstitusi. Agar efisien, maka harus ada tatanan paling simpel agar
tanggungjawab bisa diberikan ke pejabat yang benar. Itu adalah cara terbaik
dalam membagi otoritas tanpa menghambatnya, dan juga membagi
tanggungjawab tanpa harus mengganggunya. Tuntutan distribusi otoritas, bila
dibawa ke ranah yang lebih tinggi, yang menjadi asal fungsi dari pemerintah,
adalah sebuah tuntutan konstitusi sentral. Jika studi administrasi bisa
menemukan prinsip terbaik untuk mendasari distribusi tersebut, ma ka akan
dilakukan studi konstitusi. Montesquieu, meski begitu, tidak pernah
menyebut kata studi konstitusi.
Untuk menemukan prinsip terbaik dari distribusi otoritas, prosesnya
dilakukan di dalam sistem demokratik, dimana pejabat melayani banyak
majikan, bahkan lebih banyak dibanding sistem lainnya. Semua raja yang
dilayani ini selalu curiga ke pelayannya, tapi rakyat yang menjadi raja pun
harus tunduk ke aturan. Tapi, bagaimana kecurigaan ini ditenangkan oleh
pengetahuan ? Jika kecurigaan tersebut bisa melunak menjadi kewaspadaan
yang bijak, maka itu tidak masalah. Jika kewaspadaan bisa dilunakkan lagi
dengan tanggungjawab yang benar, maka itu akan baik. Kecurigaan itu
sendiri tidak pernah sehat dalam pikiran pribadi atau pikiran publik.
Kepercayaan adalah kekuatan di semua hubungan hidup. Kepercayaan adalah
ibarat kantor bagi reformis konstitusi dalam menciptakan kondisi
keterpercayaan. Ini juga menjadi kantor pengurus administrasi yang
menyesuaikan administrasinya dengan kondisi tanggungjawab jelas yang
nantinya memunculkan keterpercayaan.
Kekuatan besar dan diskresi yang tanpa hambatan adalah kondisi
tanggungjawab. Perhatian publik harus mudah diarahkan, apakah itu di setiap
kasus administrasi baik atau buruk, kepada manusia yang patut dipuji atau

17
disalahkan. Tidak ada bahaya dalam kekuasaan, jika itu digunakan dalam cara
bertanggungjawab. Jika terpecah, atau dibagi ke orang banyak, maka
tanggungjawab bisa tidak jelas. Jika tanggungjawabnya tidak jelas, maka
kemungkinan tidak bertanggungjawab. Tapi jika tanggungjawab dipusatkan di
pimpinan layanan dan di pimpinan cabang layanan, maka tanggungjawab bisa
dengan mudah diawasi dan dicatat di buku. Jika ingin bertahan di kantornya,
maka orang harus terbuka dan jujur, dan jika di saat sama, dia merasa diberi
kebebasan besar dalam diskresinya, atau ketika semakin besar kekuasaannya,
semakin jarang dia menyalahgunakannya, maka semakin sadar dan bijak
dirinya. Semakin sedikit kekuasaannya, semakin dia merasa posisinya tidak
akan diawasi, dan semakin dia ceroboh.
Dari situ, muncul pertanyaan besar, yaitu bagaimana hubungan yang
tepat antara opini publik dan administrasi.
Kepada siapa keterpercayaan pejabat dilaporkan atau oleh siapa
keterpercayaan itu diberi reward? Apakah pejabat menunggu publik untuk
memberikan pujian dan memberikan promosi, atau menunggu atasan di
kantor? Apakah orang akan dikenai disiplin administrasi ketika mereka
mendukung prinsip konstitusi? Pertanyaan di atas berakar di masalah dasar
studi administrasi, yaitu: Apa andil opini publik di dalam pelaksanaan
administrasi?
Jawaban yang benar adalah bahwa opini publik harus memainkan
peran dalam kritik otoritatif.
Otoritas punya metode menjalankan tugasnya. Metode apa yang harus
dikritik? Sulitnya Amerika dalam menata administrasi adalah bukan kar ena
mempertimbangkan bahaya dari hilangnya kebebasan, tapi bahaya karena
tidak mampu atau tidak mau memisahkan esensi dari aspek kebetulan.
Kesuksesan yang dirasakan sejauh ini adalah karena ada tanggungjawab
terhadap kesalahan, yaitu kesalahan karena terlalu mengandalkan vote atau
suara. Self-government bukannya memiliki satu tangan untuk mengambil

18
semuanya. Ini bukan housekeeping yang memasak “makan malam” dengan
tangannya sendiri. Adapun “masakan tersebut” harus dipercaya dengan
adanya sebuah diskresi besar, seperti manajemen perapian dan oven.
Di negara dimana opini publik diberikan sebagai privilege, maka
tuntutan opini publik bisa dengan mudah dipenuhi dibanding di negara
dimana opini publik didapat lewat upah tertentu. Situasi ini digambarkan di
sebuah buku yang ditulis seorang profesor Jerman di bidang ilmu politik,
yang berisi kutipan perkataan, “Tolong, berikan sebuah opini tentang urusan
bangsa”. Seorang anggota publik, atau rakyat, yang rendah hati pasti akan
patuh dengan perintah itu, meski pastinya memahami mana yang bisa
dikatakan dan tidak. Contoh ini kurang kuat, meski ini jelas gambarannya. Ini
seperti mencerminkan keharusan merasakan instruksi sebelum memberikan
instruksi. Pendidikan politik harus ada sebelum aktivitas politik. Saat anda
mencoba menginstruksikan opini publik, anda akan dihadapkan dengan murid
yang akan berpikir bahwa mereka akan menerima instruksi anda.
Masalahnya adalah membuat opini publik ini menjadi efisien tanpa
menyinggung orang lain. Meski opini publik dilakukan lang sung, dan
detailnya diawasi setiap hari, dan alat pemerintahnya juga dipilih, kritikisme
publik masih saja menjadi gangguan terhadap mesin pemerintah yang
dijalankan semestinya. Tapi, sebagai pengawas kekuatan lebih besar dalam
kebijakan formatif, seperti kebijakan dalam politik dan administrasi,
kritikisme publik menjadi cara aman dan bahkan menguntungkan dan tidak
bisa dipisahkan. Studi administrasi perlu mencari alat terbaik dalam
mengontrol kritikisme publik dan untuk mencegahnya agar tidak
mengganggu.
Tapi, apakah tugas studi administrasi sudah selesai ketika telah
mengajarkan orang tentang jenis administrasi yang mereka inginkan dan
butuhkan dan juga tentang bagaimana memenuhi kebutuhan mereka? Perlukah
studi administrasi melatih kandidat untuk layanan publik?

19
 Ada sebuah gerakan yang mengarah pada pendidikan politik universal.
Ilmu politik adalah yang menjadikan orang-orang terhormat membuat gerakan
itu. Tapi, pendidikan yang dimaksud harus menunggu lama untuk menuai
hasilnya. Pastinya, ini akan melewati banyak kritikan terhadap pemerintah,
dan tidak lalu memberikan badan administratur yang kompeten. Pemahaman
tentang prinsip pemerintah mungkin bisa dibangun, tapi tidak lalu
menguatkan skill dalam pelaksanaan pemerintah. Pendidikan yang dimaksud
adalah pendidikan yang diajarkan ke legislatur, bukan pejabat eksekutif. Jika
kita ingin memperbaiki opini publik, yang menjadi kekuatan motif dari
pemerintahan, maka kita harus mempersiapkan pejabat yang baik sebagai
aparat pemerintah. Jika kita ingin memasang ketel baru dan menyesuaikan api
yang menggerakkan mesin pemerintah, maka kita tidak boleh membiarkan
roda, sambungan, katup, dan pitanya menjadi rusak dan aus, karena
kelancaran sistem lama menjadi pendorong kekuatan baru. Kita harus
memasang komponen baru bila kekuatan atau penyesuaian mesin mulai surut.
Demokrasi perlu dijalankan dengan memeriksa pegawai layanan sipil untuk
memastikan kesiapannya dalam melewati ujian pengetahuan liberal dan
pengetahuan teknis. Layanan sipil dan paham teknis memiliki hubun gan yang
tidak terpisahkan.
Sebuah korp pegawai negeri sering disiapkan di sekolah khusus dan
dilatih, setelah pengangkatan, menjadi sebuah organisasi yang sempurna,
dengan karakteristik disiplin dan hirarki. Mereka dicetak menjadi orang yang
berpikir, tapi juga memiliki elemen yang membuat mereka malah menjadi
kelas pejabat yang, sayangnya, offensif. Badan semi-korporat yang simpatik,
meski begitu, berisi pejabat-pejabat seperti itu, dan karena itu, jelas berbeda
dari sekumpulan orang progressif, bersemangat bebas, dan benci kepada
kelicikan kalangan fanatik jabatan (offisialisme). Kelas pegawai negeri
seperti itu sangat dibenci dan bahkan merugikan di United States. Ukuran

20
yang digunakan untuk menciptakan kelompok itu pastilah ukuran yang
bersifat reaksi dan berisi kebodohan.
Dengan rasa takut akan terciptanya offisialisme yang dominan dan
tidak liberal, maka diusulkan sebuah prinsip. Prinsip tersebut adalah bahwa
administrasi di United States harus sensitif ke opini publik. Sebuah badan
berisi pejabat terlatih yang berperilaku baik harus dimiliki, dan ini juga bisa
diciptakan. Tapi, penciptaan badan tersebut berarti tidak bergaya Amerika,
karena menimbulkan pertanyaan, “apa yang dikatakan sebagai perilaku baik?”
Pertanyaan tersebut sebenarnya sudah mengandung jawaban. Kesetiaan ke
kebijakan pemerintah adalah mencerminkan perilaku baik. Kebijakan yang
dimaksud berarti tidak boleh ternoda oleh offisialisme. Ini bukan tentang
penciptaan pejabat permanen, tapi tentang penciptaan negarawan yang
tanggungjawabnya ke opini publik bersifat langsung dan tidak bisa dihindari.
Birokrasi hanya bisa berdiri ketika layanan negara dipisahkan dari kehidupan
politik rakyat, pimpinan atau tidak melihat pangkat dan jabatan. Motif,
obyek, kebijakan, dan standar dari layanan negara haruslah birokratik. Karena
itu, eksklusivitas dan kesemena-menaan pejabat tidak akan ditemukan bila
pejabat bekerja di bawah pimpinan departemen yang hanya melayani rakyat.
Di lain pihak, ada contoh seperti pengaruh Stein di Prussia, dimana
leadership seorang negarawan yang memiliki semangat publik berhasil
merubah biro yang arogan dan tidak peduli menjadi instrumen pemerintah
yang bersemangat publik.
Idealnya adalah sebuah layanan sipil yang mandiri dan bertindak
dengan nalar dan kekuatannya sendiri, dan memahami pikiran rakyat, lewat
pemilu dan konseling publik, untuk memastikan bahwa kesemena -menaan dan
semangat kelas akan diminimalkan.

III
Setelah melihat persoalan pokok dan obyek studi administrasi, apa yang bisa

21
disimpulkan seputar metode yang terbaik untuk administrasi – atau sudut
pandang yang paling menguntungkan untuk administrasi?
Pemerintah adalah di sekitar kita, dan seperti menangani keluarga.
Seperti sulitnya mengurus keluarga, kita juga merasakan sulitnya melakukan
studi filosofi, atau menemukan point penting dari studi tersebut. Ini sama saja
seperti sadar bahwa kita punya kaki, tapi kita butuh waktu lama untuk
mempelajari seni berjalan. Kita adalah orang praktek atau praktis, dan
mengharapkan adanya self-government setelah berabad-abad eksperimen
sampai kita tidak bisa lagi menjelaskan kelemahan sistem yang kita gunakan,
karena kita mudah sekali menggunakan sistem itu. Kita tidak meneliti seni
governing, karena kita sedang melakukan governing. Tapi jenius dalam
urusan itu pun tidak bisa menyelamatkan kita dari blunder dalam
administrasi. Meski kita adalah demokrat karena warisan ilmu dan karena
pemilu, kita mungkin sebenarnya demokrat kasar. Meski sama tuanya seperti
demokrasi, organisasi demokratik yang didasarkan pada ide dan kondisi
modern adalah proses yang belum selesai. Negara demokratik memikul beban
administrasi yang besar karena kebutuhan di jaman industri dan perdagangan
menumpuk dengan cepatnya. Tanpa studi komparatif pemerintahan, maka kita
mudah terjebak dalam salah konsepsi bahwa administrasi di negara
demokratik berdiri di atas basis berbeda dari administrasi di negara non -
demokratik.
Setelah studi tersebut dilakukan, barulah demokrasi bisa menentukan,
meski lewat debat sengit, pertanyaan-pertanyaan tertentu yang mempengaruhi
kekayaan publik; atau bisa menentukan struktur kebijakan berdasarkan
kehendak terbanyak. Tapi, kita baru menemukan satu aturan administrasi
yang baik untuk semua pemerintah. Bila mempertimbangkan fungsi
administrasi, semua pemerintah memiliki kesamaan struktural yang kuat. Jika
pemerintah semuanya adalah seragam dan efisien, maka seharusnya
pemerintah memiliki kesamaan struktural yang kuat. Orang yang bebas

22
memiliki tubuh yang sama, atau bagian eksekutif yang sama. Setiap budak
memiliki kesamaan, tidak peduli motifnya, layanannya dan energinya
berbeda. Monarki dan demokrasi, meski berbeda radikal, memiliki kerja yang
sama.
Mungkin akan lebih aman dengan menggagas kesamaan semua
pemerintah karena jaman ini adalah jaman ketika penyalahgunaan kekuasaan
bisa disingkap dan diketahui dengan mudah, khususnya oleh pikiran publik
yang siaga dan waspada, dan juga oleh kemandirian masyarakat yang tidak
pernah terjadi sebelumnya. Lambat laun, orang bisa menerima situasi
tersebut. Ini seperti membayangkan adanya pemerintah personal di United
States. Ini seperti menyamakannya dengan sebuah bangsa yang memuja Zeus.
Imajinasi ini mungkin terlalu modern bagi keyakinan masyarakat sekarang.
Tapi, selain mencari aman, kita perlu juga melihat fakta bahwa agar
semua pemerintah dianggap sama, maka hasil administrasinya pun harus
sama, agar bisa mencegah munculnya rasa takut akan datangnya sistem
administrasi asing, baik dalam bentuk instruksi dan saran. Agar bisa melawan
rasa takut tersebut, kita mungkin meminjam sesuatu yang tidak selaras
dengan prinsip kesamaan. Orang bisa mencela apapun penggunaan sistem
asing di negaranya. Sistem asing tidak mungkin berkembang, karena memang
tidak tumbuh di sana. Tapi mengapa kita tidak boleh menggunakan itu bila itu
ternyata bisa dijalankan? Kita tidak akan terkena bahaya bila menggunakan
cara asing. Kita meminjam beras, tapi kita tidak akan memakannya dengan
sumpit. Kita meminjam bahasa politik dari Inggris, tapi kita membuang kata -
kata “raja” dan “tuan”. Apa yang dihasilkan dari kita, terlepas dari aksi
pemerintah federal terhadap individu dan beberapa fungsi dari mahkamah
agung federal?
Kita bisa meminjam ilmu administrasi dengan aman dan
menguntungkan jika kita memahami perbedaan kondisi dan dalilnya. Kita

23
hanya perlu menyaringnya lewat konstitusi, karena hanya dengan itulah kita
bisa meredam api kritikan dan menyuling keluar gas asingnya.
Pikiran para patriot menyuarakan rasa takut bahwa studi sistem Eropa
akan memberikan sinyal buruk, yaitu bahwa metode asing adalah lebih baik
daripada metode Amerika. Rasa takut tersebut wajar, tapi hanya di kalangan
tertentu saja.
Dalam studi administrasi, semua prejudis terhadap pandangan lain
harus dibuang karena di berbagai bidang politik, hanya di administrasi -lah,
perbandingan metode historis bisa dilakukan dengan aman. Semakin baru
metode tersebut, semakin baik atau mudah studinya. Cepat atau lambat,
metode kita pun akan memperlihatkan keunikannya. Kita tidak pernah belajar
kelemahan atau kebaikan kita hanya dengan membandingkan diri kita send iri.
Kita terbiasa melihat tampilan dan prosedur sistem kita sendiri hanya untuk
melihat signifikansinya. Mungkin sistem Inggris mirip seperti Amerika.
Mungkin kita perlu mencari yang jauh seperti sistem Perancis dan Jerman.
Dengan melihat institusi kita lewat media perbandingan, kita bisa melihat diri
kita seperti saat orang asing melihat kita, yang tanpa prakonsepsi. Selama
kita hanya kenal dengan diri kita, maka kita tidak tahu apapun.
Perbedaan antar administrasi dan politik membuat metode komparatif
menjadi aman dilakukan dalam bidang administrasi. Ketika kita mempelajari
sistem administrasi Perancis dan Jerman, meski tahu bahwa kita tidak sedang
mencari prinsip politik, kita tidak akan peduli dengan alasan konstitusi atau
politik yang dilontarkan orang Perancis atau Jerman dari praktek administrasi
mereka. Jika kita melihat seorang pembunuh mengasah pisaunya dengan
tajam, kita bisa meminjam cara dia mengasah pisaunya tanpa meminjam
niatnya untuk membunuh. Jika kita melihat seorang monarki (pembantu ra ja)
berpakaian wool bisa mengatur biro publiknya dengan baik, maka kita bisa
mempelajari metodenya tanpa merubah pakaian kita. Monarki masih melayani
rajanya, dan kita masih melayani rakyat. Dengan kata lain, kita melayani

24
rajanya, dia melayani rajanya juga. Dengan menjaga perbedaannya seperti ini,
maka studi administrasi bisa menjadi alat untuk menjalankan politik dengan
nyaman, dan juga sebagai alat untuk membuat politik demoraktik menjadi
politik administratif. Dengan demikian, didapatkan area aman diman a sistem
asing bisa diterima tanpa harus mempelajari kesalahannya. Kita tinggal
melakukan penyesuaian dalam metode studi komparatif kita. Kita tinggal
mengamati anatomi pemerintah asing tanpa takut tertular penyakitnya. Ini
seperti membedah sistem asing tanpa terkena darahnya yang beracun.
Politik adalah pijakan semua teori. Prinsip yang mendasari ilmu
administrasi Amerika adalah prinsip yang menjadi jantung dari kebijakan
demokratik. Agar sesuai dengan kebiasaan Amerika, semua teori general
harus dietmpatkan di latarbelakang, tidak hanya di argumen, tapi juga di
dalam pikiran. Opini yang sesuai standar pustaka harus digunakan secara
dogmatis seperti jika ini telah sesuai dengan standar politik praktis. Alat
doktrinasi harus ditunda sampai lolos pengujian. Tatanan yang bukan hanya
cocok dengan pengalaman konklusif, tapi juga sesuai dengan kebiasaan
Amerika, adalah yang harus digunakan tanpa ragu demi kesempurnaan teori.
Dalam satu kata, kenegarawanan praktis dan steady adalah yang pertama,
sedangkan doktrin pendukung adalah yang kedua. Apa yang harus dilakukan
selalu ditentukan oleh bagaimana melakukannya dalam cara Amerika.
Tugas kita adalah memberikan kehidupan yang terbaik bagi organisasi
federal, atau ke sistem di dalam sistem. Ini seperti membuat pemerintah kota,
daerah, negara bagian dan federal menjadi hidup seperti sebuah kekuatan
yang sama, dan dalam kesehatan yang sama, dan menjadikan semua
pemerintah sebagai majikan atas nasibnya sendiri tapi mau saling
berhubungan dan saling bantu. Tugas ini besar dan sangat penting, dan
pastinya butuh pikiran terbaik.
Jalinan hubungan antara self-government lokal dan federal adalah
sebuah konsepsi modern. Ini bukan seperti tatanan federasi imperial di

25
Jerman. Di Jerman, pemerintah lokalnya belum self-government lokal.
Birokrat di mana pun selalu sibuk. Mereka harus bekerja efisien dengan
mengedepankan esprit de corps, bahkan menjilat atau patuh ke otoritas
atasan, atau juga menuruti nuraninya yang sensitif. Mereka kadang bukan
melayani publik, tapi membantu menteri yang tidak bertanggungjawab.
Pertanyaannya adalah, bagaimana seharusnya pemerintah dalam pemerintah
di-administrasi-kan sedemikian rupa sehingga pemerintah bisa melayani
kepentingan pejabat publik, atasan atau masyarakat, lewat kerja terbaik dari
bakat dan layanan yang penuh kesadaran? Bagaimana layanan publik harus
memenuhi kepentingan umum, apakah itu dengan memenuhi kebutuhan
makanannya, mendukung ambisinya, dan menghormati karakteristiknya?
Bagaimana itu dilakukan di area lokal dan keseluruhan nasion al?
Jika kita bisa menyelesaikan masalah ini, maka kita harus sekali lagi
mempelajari dunia. Ada sebuah kecenderungan dalam perkembangan layanan
publik, yaitu awalnya, ada konfederasi beberapa bagian kerajaan, seperti yang
terjadi di Inggris, dan kemudian diteruskan dengan negara besar. Bukannya
ada sentralisasi kekuasaan, tapi yang ada adalah penyatuan beberapa bagian
prerogatif. Ini adalah sebuah kecenderungan ke tipe Amerika – yaitu
pemerintah bergabung dengan pemerintah demi meraih tujuan bersama,
menghormati kesetaraan dan menghargai saling kepatuhan. Seperti prinsip
kebebasan sipil dimana pun, metode pemerintah juga seperti itu. Jika studi
komparatif tentang cara dan alat pemerintah bisa membantu kita dalam
memberikan saran seputar gabungan antara keterbukaan dan kekuatan
administrasi pemerintah dalam meredam kritikisme publik, maka sudah
seharusnya pemerintah menempatkan keterbukaan dan kekuatan di rangking
teratas dalam menilai departemen yang terbaik. Saran ini diharapkan bisa
dijalankan.

26