BAB II

ANEKA WAJAH ADMINISTASI NEGARA

Administrasi Negara adalah suatu spesies dalam lingkungan genus administrasi yang
bermakna sebagai kegiatan manusia yang koperatif. Spesies lainnya mungkin dapat
disebutkan administrasi niaga atau perusahaan (bussiness administration) dan administrasi
privat non perusahaan niaga. Administrasi Negara dan administrasi Niaga / perusahaan telah
dikembangkan sebagai cabang-cabang ilmu yang diajarkan dalam dunia pendidikan tinggi
bahkan jadi suatu fakultas dengan nama “School of Public and Business Administration” dan
di Indonesia Fakultas Ketatanegaraan dan Ketataniagaan. Walaupun demikian dewasa ini
dirasa masih terdapat kesulitan untuk menjelaskan dengan kata-kata yang singkat tentang apa
yang dimaksud dengan administrasi, khususnya adaministrasi Negara. Oleh karena itu setiap
usaha menyusun definis yang ringkas selalu gagal. Diakui administrasi Negara memang
memiliki aneka wajah, tergantung dari cara pendekatannya.

A. Definisi Administrasi Negara

Pada tahun 1955 Dwight Waldo telah memperingatkan agar kita berhati-hati dalam
menyusun suatu definisi, apalagi definisi tentang administrasi publik. Dikatakan olehnya
bahwa “sesungguhnya tidak ada definisi yang tepat tentang administrasi publik. Mungkin ada
definisi yang ringkas tetapi tidak dapat memberikan penjelasan yang memuaskan. Perumusan
administrasi publik yang hanya terdiri dari satu kalimat atau satu paragrap saja, tidak akan
membuka tabir persoalan”. Dari ungkapan tersebut jelaslah bahwa memang tidak mungkin
mengajukan definisi yang ringkas, paling tidak diperlukan suatu deskripsi. Dengan mengingat
akan hal ini, maka diajukan dua buah definisi sebagai pangkal pembahasan selanjutnya:
1. Administrasi Publik adalah organisasi dan managemen dari manusia dan benda guna
mencapai tujuan-tujuan pemerintah.
2. Administrasi Publik adalah suatu seni dan Ilmu tentang managemen yang diperlukan
untuk mengatur urusan-urusan Negara.
Menurut Felix A, menyebutkan beberapa definisi administrasi publik, diantaranya
adalah :
1. Administrasi Publik adalah suatu kerja sama kelompok dalam lingkungan
pemerintahan.
2. Administrasi Publik adalah merupakan ketiga cabang pemerintahan eksekutif,
legislatif, dan yudikatif serta hubungan dengan mereka.
 3. Administrasi Publik mempunyai peran penting dalam perumusan kebijakan
umum/Negara dan oleh karenanya merupakan sebagian dari proses politik.
4. Administrasi Publik merupakan beberapa hal yang berbeda dengan administrasi
private.
Dengan mengemukakan beberapa macam pendapat para ahli di atas semakin jelas
bahwa bagi kita betapa sulitnya membuat rumusan (definisi) yang singkat tentang
administrasi Negara. Memang di negara-negara industri dunia Barat, dimana administrasi
Negara telah berkembang sangat jauh, ternyata administrasi Negara itu meliputi demikian
banyak kegiatan-kegiatan Pemerintahan atau Negara. Subyeknya telah berkembang luas dan
sangat kompleks sehingga dianggap perlu untuk membagi-baginya kedalam lapangan-
lapangan yang khusus. Misalnya saja dalam administrasi Kepegawaian Negara, administrasi
Keuangan Negara, administrasi Perkantoran Pemerintahan, administrasi Perbekalan dan
Kebendaharaan Negara, administrasi Perpajakan dan sebagainya.

B. Beberapa cara pendekatan

Keanekaragaman definisi administrasi publik akan semakin meningkat apabila
dikaitkan dengan latar belakang keahlian penyusun definisiatau para penulis buku
administrasi Negara, yang selalu ingin menjawab pertanyaan pokok : apakah yang dimaksud
dengan administrasi Negara. Ahli ilmu politik, ilmu hukum, ilmu sejarah, ilmu keinsinyuran,
ahli ekonomi dan akhir-akhir ini juga para ahli dalam ilmu tingkah laku manusia seperti ahli
sosiologi, psikologi, antropologi dan lain sebagainya memberikan definisi-definisi yang
sedikit banyak diwarnai oleh latar belakang keahliannya tersebut.
Di bawah ini disebutkan beberapa macam pendekatan yang menghasilkan aneka
wajah administrasi Negara, antara lain ;
1. Administrasi Negara sebagai salah satu dari kedua fungsi Pemerintahan yang penting
W. Wilson dalam tulisannya “The Study of Administration” dan J. Goodnow dalam
“Politics and Administration”, keduanya mengkritik dengan adanya pemisah doktrin
(pemisah kekuasaan menjadi tiga), eksekutif, legislatif dan yudikatif, dan setiap
pemerintah mempunyai dua fungsi pokok yaitu :
a. Politik, segala sesuatu yang berhubungan dengan pernyataan kehendak daripada negara;
b. Administrasi, segala sesuatu yang berhubungan dengan pelaksanaan kehendak tersebut.
Dari kedua fungsi pokok tersebut telah mempunyai pengaruh yang sangat besar
sekali terhadap studi administrasi Negara, pengaruh dari dikotomi ini mempunyai
keuntungan-keuntungan dan kerugian-kerugiannya. Di satu pihak memberikan tekanan
 betapa pentingnya administrasi Negara, dan dengan demikian memberikan dorongan
untuk menyelidikinya dan kemudian mengembangkannya.
Dilain pihak menyebabkan beberapa orang berpikir bahwa politik dan administrasi
dapat dan harus dipisahkan satu dengan yang lain, hal mana telah mempertajam salah
pengertian dan pertentangan antara para politis dan administrator. Beberapa administrator
mulai berpikir bahwa setiap campur tangan kaum politisi atau legislator terhadap soal-soal
administrasi, adalah jelek. Sebaliknya golongan politisi (legislator) selalu curiga terhadap
golongan administrator, dan cenderung untuk menuduh bahwa mereka selalu berusaha
memperluas kekuasaannya dan membebaskan diri dari pengawasan golongan politisi
(legislator).
Salah paham dan pertentangan demikian ini tetap ada, tetapi administrator dan
politisi yang lebih bijaksana pada waktu sekarang telah memahami bahwa antara politik
adan administrasi Negara tak dapat dipisahkan satu sama lain. Kedua-duanya merupakan
bagian-bagian yang intregal dan interdependen (saling bergantung sama lain) dari pada
proses pemerintahan.
Jadi jelas bahwa administrasi Negara mempunyai wajah sebagai fungsi, terdiri daari
kegiatan dan tindakan-tindakan untuk melaksanakan kehendak dari pada negara, kehendak
mana tercantum dalam kebijakan umum yang telah dirumuskan sebagai hasil dari fungsi
politik.
2. Administrasi Negara sebagai salah satu cabang dari Pemerintahan
Banyak orang cenderung untuk mengenal administrasi Negara dengan
menyamakannya dengan cabang eksekutif dari Pemerintah, dan dalam hal ini ialah
departemen-departemen eksekutif atau departemen pemerintahan. Departemen
pemerintahan itu lama kelamaan berkembang dan bertambah banyak, oleh karena itu
wajarlah apabila departemen-departemen pemerintahan tadi dianggapsebagai kelanjutan
atau sambungan dari pada cabang eksekutif, akan tetapi bagaimanapun wajarnya,
anggapan sedemikian ini mengabaikan kenyataan bahwa cabang legislatiflah yang
menciptaka, memelihara dan pada batas tertentu mengawasi departemen pemerintahan
tersebut. Aparatur departemen, biro, jawatan dan dinas-dinas yang menelan biaya
bermilyar dollar setiap tahunnya, jelaslah merupakan suatu organisasi administratif yang
lain daripada cabang eksekutif dan sudah selayaknya mendapat tempat dalam konstitusi
suatu negara. Organisasi administrasi ini akan terdiri dari gabungan jabatan-jabatan
dimana di dalamnyaa berhimpun sekelompok orang-orang yang secara kesatuan
 melakukan kegiatan atau tindakan untuk mencapai tujuan Negara. Dalam hal ini
administrasi Negara mempunyai wajah sebagai suatu institusi.
Mereka bertanggung jawab kepada Presiden baik sebagai kepala eksekutif maupun
sebagai administrator tertinggi, di beberapa Negara juga kepala Badan Perwakilan Rakyat
dan bahkan kepada Badan Pengadilan. Karena sifat yang istimewa maka administrasi
kadang-kadang dikatakan sebagai cabang keempat dari pemerintah Negara di samping
cabang-cabang legislatif, eksekutif dan yudikatif.
3. Administrasi Negara beraspek Yuridis
Pada umumnya, dinas-dinas, jawatan-jawatan dan organisasi administratif
diciptakan oleh hukum, dan mereka itu diadakan untuk melaksanakan ketentuan-ketentuan
hukum. Hukum undang-undang menetapkan kekuasaan, memerinci tugas-tugas dan
membatasi wewenang mereka, serta menyediakan alat hukum bagi warga negara untuk
menyanggah/menentang penyalahgunaan kekuasaan administrasi dan penggunaan
kekuasaan yang melampaui batas.
Administrasi Negara mengandung banyak unsur-unsur yuridis, dan menarik
perhatian untuk diselidiki mengapa aspek yuridis ini begitu sangat penting bagi sistem
administrasi di Negara-Negara Eropa kontinental dan Asia, dibandingkan dengan sistem
administrasi di Negara Anglo Amerika.
4. Administrasi Negara sebagai profesi
Politik bagi tempat petualangan (amatir), administrasi Negara adalah tempat untuk
mempraktekkan keahlian. Pertanggungan jawab yang pokok bagi seorang politisi adalah
mewakili orang yang memilihnya. Untuk melaksanakan tugas ini ia harus memiliki
kecakapan-kecakapan tertentu, akan tetapi tidak diperlukan adanya pendidikan dan latihan
formal yang mendalam. Para politisi berasal dari berbagai macam pekerjaan, mereka akan
tetap memegang jabatan hanya selama mereka memperoleh kepercayaan dan dukungan
dari pemilih-pemilih mereka, dan biasanya akan kembali lagi ke lapangan pekerjaan
mereka semula. Administrator adalah seorang profesional dalam arti bahwa ini dia adalah
seorang spesialis yang telah dididik dan dilatih dalam lapangannya yang khusus untuk itu.
5. Administrasi Negara sebagai managemen
Menurut Dwight Waldo managemen adalah tindakan dengan maksud untuk
mencapai hubungan kerjasama yang rasional dalam suatu sistem administrasi. Perkataan
rasional merupakan kunci dalam memperoleh pengertian falsafah managemen pada
umumnya. Tindakan rasional itu adalah tindakan yang diperhitungkan dengan hati-hati
sekali untuk mencapai tujuan yang diinginkan.
6. Administrasi Negara sebagai seni dan ilmu
C. Waldo menunjukkan bahwa sumber dari kesalah pahaman yang berhubungan
dengan kesimpang siuran tentang apakah administrasi Negara itu, seni atau ilmu adalah
suatu kenyataan bahwa istilah administrasi Negara mempunyai 2 macam arti, yaitu suatu
lapangan penyelidikan ilmu atau suatu dissiplin dan suatu proses atau kegiatan mengenai
urusan-urusan publik.
suatu praktek administrasi Negara, kebanyakan masih merupakan suatu seni untuk
menggunakan institusi, keputusan-keputusan yang sifatnya subyektif dan kecakapan-
kecakapan yang tidak dapat diajarkan atau dilimpahkan kepada pihak lain. Sebaliknya
suatu studi administrasi sebagai ilmu yang eksak seperti halnya ilmu alam, kimia, biologi,
melainkan sebagai lapangan studi yang dapat mempergunakan metode ilmiah.
7. Administrasi Negara sebagai suatu proses
Menurut Dimock Administrasi Negara sebagai proses meliputi semua langkah yang
diambil di antara saat satu badan pelaksanaan menerima kewenangan. Dengan demikian
jelaslah bahwa administrasi Negara sebagai proses akan meliputi seluruh kegiatan gerak
gerik manusia mulai saat menentukan tujuan apa yang akan dicapai sampai kepada
penyelenggaraan mencapai tujuan itu.
Terdapat tiga kelompok, atau tiga sektor, yang terlibat di dalam proses administrasi
Negara adalah :
a. Rakyat
Sumber daripada kebutuhan-kebutuhan atau tuntutan untuk diadakannya dinas
publik.
Pihak yang menerima, menggunakan, menikmati dan menilai dinas-dinas publik.
Pengawas daripada proses administrasi, melalui hak pilih mereka untuk membuat
politik.
b. Pembuat Politik
Terdiri dari anggota-anggota eksekutif yang dipilih dan anggota legislatif, yang
kesemuanya menerima dan menafsirkan bahan-bahan keterangan dari rakyat,
menilai kepentingan rakyat, menimbang-nimbang kepentingan yang saling
bertentangan.
Menentukan mana yang mungkin dan dapat dilaksanakan, meneruskan kebijakan-
kebijakan umum.
Menciptakan badan-badan administratif dan melimpahkan yugas dan bertanggung
jawab kepada mereka.
 c. Pelaksana
Terdiri dari pegawai-pegawai dan pekerja-pekerja yang terorganisir.
Mereka bersama-sama sebagai kelompok atau sendiri-sendiri menafsirkan
kebijakan umum
Merumuskan rencana-rencana dan menyusun organisasi dan prosedur (tata kerja)
untuk melaksanakan kebijakan umum dan menjalankan dinas publik.

C. Administrasi Daerah
Sesuai dengan ketentuan perundang-undangan yang berlaku, maka di Negara kita
dikenal beberapa tingkat pemerintahan, baik ditelusur melalui asas dekonsentrasi maupun
desenttralisasi. Melalui asas dekonsentrasi ditemui tingkat-tingkat Pemerintahan Wilayah
sebagai berikut :
1. Tingkat Pemerintah Propinsi dan Ibukota Negara
2. Tingkat Pemerintahan Kabupaten dan Kotamadya
3. Tingkat Pemerintah Kota administratif (dibeberapa wilayah Kabupaten)
4. Tingkat Pemerintah Kecamatan
Melalui asas desentralisasi ditemui tingkat-tingkat Pemerintahan Daerah sebagai
berikut :
1. Daerah Tingkat I, yang daerah itu wilayahnnya jatuh bertepatan dengan
Propinsi dan Ibu kota Negara
2. Daerah Tingkat II, yang daerah atau wilayahnya jatuh bertepatan dengan
kota madya (Kabupaten)

D. Sistem Administrasi Negara

Sebagai suatu rangka dasar sistem, Administrasi Negara mempunyai lingkungan
(environment), masukan-masukan (inputs), proses konversil (conversion process), keluaran-
keluaran (output) dan umpan balik (feedback) yang saling berhubungan dengan berinteraksi
satu dengan yang lain.
Lingkungan atau environmentberfungsi sebagai perangsang para administrator untuk
berusaha dan sekaligus sebagai penerima hasil-hasil kerja mereka. Lingkungan ini merupakan
lingkungan hidup administrasi Negara, mempunyai faktor-faktor yang bersifat ideologi,
politik, ekonomi, sosial budaya dan hamkam yang menimbulkan masalah-masalah yang harus
dipecahkan oleh pembuat kebijakan dan sebaliknya juga meembantu mengatasi masalah-
masalah tersebut. Dalam lingkungan hiudp juga terdapat subyek-subyek yang secara nyata
dan langsung memberikan masukan, yaitu :
a. Penduduk yang menjadi langganan yang menikmati suatu kebijakan.
b. Pasar yang menentukan harga barang – barang dan jasa-jasa yang diperlukan oleh penentu
kebijakan.
c. Kelompok-kelompok kepentingan, anggota-anggota masyarakat dan juga pejabat-pejabat
dari cabang-cabang pemerintah di luat administrasi Negara, yang secara politik
mendukung atau menantang suatu kebijakan atau program.
Secara umum dapat dinyatakan bahwa dalam lingkungan ini terdapat faktor-faktor
yang menunjang pemecahan masalah disamping terdapat faktor-faktor yang menghambat.
Memasukkan atau inputs berfungsi penyampaian (transmission) kebijakan-kebijakan
yang dikirim dari lingkungan kepada konversi, masukkan ini terdiri dari :
1. Tuntutan-tuntutan dan keinginan-keinginan; yaitu :
Pembagian barang-barang dan jasa
Pengaturan prilaku yaitu ketentua-ketentuan tentang ketertiban umum, pengendalian
harga, ketentuan-ketentuan tentang perkawinan, kesehatan dan sebagainya.
Komunikasi dan informasi.
2. Sumber-sumber daya dan dana, meliputi :
Tenaga pegawai, dengan berbagai macam keahlian.
Teknologi.
Penyediaan kekayaan.
Bahan-bahan material.
3. Dukungan :
Ketaatan terhadap undang-undang dan peraturan-peraturan pemerintah.
Perhatian kepada pemberitahuan pemerintah menghormati lambang-lambang dan
sebagainya.
Pernyataan-pertnyataan dari bentuk partisipasi lain.
4. Oposisi :
Tidak setuju, tidak berpartisipasi yang mempengaruhi tingkah lakunya yang dapat
menghambat proses konversi.
Tidak jarang oposisi ini bahkan merubah dan menghentikan sama sekali proses
konversi.