Institusionalisasi Mahkamah Agung AS

Kevin T. McGuire
Universitas Carolina Utara di Chapel Hill, Departemen Ilmu Politik, 361
Hamilton Hall, Chapel Hill, NC 27599-3265
email: kmcguire@unc.edu

Dalam mengejar tujuan mereka, anggota Mahkamah Agung AS dipengaruhi

oleh pengaturan kelembagaan mereka. Bagaimana lingkungan kelembagaan
itu berubah dari waktu ke waktu dan apa konsekuensi politik dari perubahan
itu? Terlepas dari analisis yang cukup besar tentang dinamika kelembagaan
legislatif dan eksekutif, para ilmuwan politik lamban dalam menerapkan teknik
deret waktu untuk mempelajari Mahkamah Agung, dan sebagai hasilnya lebih
sedikit yang diketahui tentang jalur evolusinya. Dengan mengukur berbagai
karakteristik organisasi, saya membuat indeks pelembagaan Mahkamah
Agung dari tahun 1790 hingga 1996. Indikator ini menunjukkan bahwa
integrasi Mahkamah ke dalam sistem pembuatan kebijakan federal telah
memungkinkan para hakim untuk memenuhi tujuan mereka dengan lebih baik.
Untuk menunjukkan hal ini secara empiris, saya menguji serangkaian model
koreksi kesalahan pengaruh yudisial, yang masing-masing menegaskan
bahwa sifat karakter Mahkamah Agung memiliki implikasi yang cukup besar
terhadap ruang lingkup dampak hukum dan politik hakim. Hasil ini
menggarisbawahi perlunya sarjana yudisial untuk memeriksa pembuatan
kebijakan Mahkamah dalam perspektif longitudinal

I.pengantar

Seorang pengamat saat ini hampir tidak akan mengenali Mahkamah Agung
AS pada awal abad ke-19. Dengan sedikit prestise, kekuatan sederhana,
beban kasus yang sedikit, dan tidak ada ruang sidang permanen, itu adalah
bangku yang hanya sedikit ingin dilayani. ‘‘Bayangkan Pengadilan tanpa
perpustakaan, tanpa sekretaris, tanpa panitera, tanpa mesin tik, tanpa mesin
duplikasi, tanpa ruang kantor, tanpa map yang diterbitkan, dan tanpa batas
waktu untuk argumen lisan. Bayangkan seorang Hakim Agung tidak hanya
memutuskan kasus-kasus di Washington, tetapi juga bepergian dengan
menunggang kuda, dengan kereta pos, atau dengan kapal uap dari satu
Pengadilan Sirkuit Amerika Serikat ke Pengadilan lainnya untuk
menyidangkan serangkaian kasus tambahan'' (White 1991, hlm. 157) .
Mengadakan sesi singkat di bar dan ruang bawah tanah Capitol, sebagian
besar tanpa norma dan prosedur yang mengatur pengambilan keputusan,
Mahkamah Agung memiliki sedikit identitas kelembagaan (O'Brien 2000, hlm.
104–116). Pengadilan telah berubah secara dramatis, berkembang menjadi
institusi dengan status yang signifikan. Ia telah mengambil jubah kekuasaan
kehakiman dan menjalankan otoritas luas atas domain kebijakan yang luas
dan beragam. Bagaimana Pengadilan berkembang dari waktu ke waktu, dan
dengan efek apa?
Menariknya, pengetahuan longitudinal Mahkamah Agung cukup terbatas.
Sebagian besar analisis sistematik Mahkamah menjelaskannya hanya dari
perspektif lintas bagian, mengabaikan sebagian besar variasi sejarah dan
mengevaluasinya sebagai institusi yang kurang lebih statis. Bahkan penelitian
yang membawa perspektif deret waktu seringkali tidak memiliki kekakuan
metodologis yang ditemukan dalam keilmuan lain di Mahkamah. Akibatnya,
dinamika Mahkamah tidak dipahami dengan baik. Mengingat banyak
perubahan yang telah dialami Pengadilan, kurangnya pemahaman ini sangat
mencolok. Oleh karena itu, tujuan saya di sini adalah untuk memeriksa proses
pertumbuhan institusional Mahkamah Agung dan untuk menguji
keterkaitannya dengan keluaran kebijakan para hakim. Bersandar pada
berbagai ukuran diferensiasi, daya tahan, dan otonomi, saya
mengembangkan ukuran agregat pelembagaan Mahkamah Agung dan
mengkaji jalur pertumbuhan kelembagaan dan konsekuensinya. Hasilnya
menunjukkan bahwa pengaturan kelembagaan memiliki implikasi penting bagi
peran bersejarah Mahkamah Agung. Bahkan, mereka telah berfungsi sebagai
penentu utama kekuatan politik para hakim.
2 Mahkamah Agung dalam Perspektif Kelembagaan
Institusionalisasi mengacu pada pengembangan sistem pembuatan kebijakan
yang teratur. ‘‘Komunitas politik. . . mengembangkan rutinitas—cara standar
dalam melakukan sesuatu oleh organisasi yang memiliki sumber daya dan
otoritas. . .. Singkatnya, tanggapan terhadap masalah yang berulang kali
sering kali dilembagakan. Tindakan kolektif terjadi dalam komunitas politik
karena prosedur standar ditetapkan yang memberikan insentif yang tepat
kepada aktor politik untuk mengambil tindakan yang diperlukan untuk
menyediakan barang publik atau mengendalikan eksternalitas” (Shepsle dan
Bonchek 1997, hlm. 299). Jadi sebuah organisasi pemerintah dapat diberi
tanggung jawab dasar—untuk membuat undang-undang, menegakkan
hukum, mengadili perselisihan, dan sebagainya. Akan tetapi, sekadar memiliki
tanggung jawab formal bukanlah jaminan bahwa hal itu akan dianggap
berharga dan sah oleh pelaku lainnya. Untuk menjadi bagian komponen
pemerintah yang efektif, ia harus mengembangkan prosedur dan norma
informal yang memungkinkannya menjalankan kekuasaan yang tidak
ditemukan di tempat lain. Dengan demikian, badan legislatif, lembaga
administratif, atau pengadilan dilembagakan sejauh itu merupakan bagian
terintegrasi dari sistem pemerintahan dengan identitas atau misi yang dilihat
sebagai miliknya sendiri secara unik (Selznick 1957). Prosedur-prosedur yang
secara kolektif membentuk misi tersebut harus menyusun peluang yang
tersedia bagi para aktor politik (North 1990).
Selama tiga dekade terakhir, para sarjana yang meneliti pelembagaan politik
telah memberikan pemahaman yang lebih jelas, antara lain, perkembangan
eksekutif federal, serta badan legislatif baik di AS maupun di luar negeri (lihat,
misalnya, Polsby 1968; Hibbing 1988; Squire 1992; Ragsdale dan Theis
1997). Perspektif kelembagaan juga telah dibawa ke pengadilan. Mekanisme
seleksi formal, seperti pemilihan populer, membatasi bagaimana hakim
mungkin menanggapi kasus (Hall 1992), dan dalam kasus Mahkamah Agung,
pertimbangan seperti yurisdiksi, beban kasus, prosedur, dan norma informal
juga menciptakan beberapa jalur politik. melalui mana hakim harus
menavigasi (Gillman 1999).
Tidak kurang dari legislator atau pejabat eksekutif, anggota Mahkamah
memiliki tujuan—pada titik waktu tertentu, hakim dapat mencari tujuan
ideologis, hukum yang sehat, atau kebijakan publik yang efektif (Baum 1997)
—tetapi perubahan dalam pengaturan kelembagaan pasti mempengaruhi
kemampuan mereka untuk mengejar tujuan tersebut. Melacak perubahan itu
melalui waktu adalah topik yang sekarang saya bahas.

3 Mengukur Institusionalisasi Peradilan

Jika struktur kelembagaan menentukan kisaran pilihan yang tersedia bagi
para aktor politik, maka pertumbuhan kelembagaan seharusnya memberi para
hakim kesempatan dan peluang yang lebih besar

130 Kevin T. McGuire

sumber daya yang diperlukan untuk mencapai tujuan kolektif mereka. Akan
tetapi, untuk menguji hipotesis ini, pertama-tama diperlukan ukuran
perubahan kelembagaan di Mahkamah Agung. Bagaimana pelembagaan
Pengadilan dapat diukur?
Untungnya, literatur tentang pelembagaan politik memberikan pijakan yang
kuat untuk mengembangkan perkiraan semacam itu. Meneliti berbagai
macam organisasi, para sarjana secara konsisten mencari indikator spesifik
yang mencerminkan dimensi yang mendasari pelembagaan (lihat, misalnya,
Mishler dan Hildreth 1984; Hibbing 1988; Ragsdale dan Theis 1997).
Meskipun muncul dalam berbagai penyamaran, indikator ini dapat
dimasukkan ke dalam tiga judul umum: diferensiasi, daya tahan, dan otonomi
(Keohane 1969; lihat juga Huntington 1968; Shepsle dan Bonchek 1997).
Dengan menggunakan kriteria umum ini, saya membuat berbagai tindakan
paralel untuk Pengadilan dari tahun 1790 hingga 1996. Sebagai komponen
pelembagaan yang relevan secara teoretis, semua indikator ini harus
merupakan cerminan luar dari asimilasi Pengadilan ke dalam sistem
pembuatan kebijakan federal.1
3.1 Diferensiasi
Indikator utama organisasi politik yang dilembagakan adalah diferensiasi dari
lingkungannya—yaitu, pembentukan garis batas yang jelas yang menandai
kekhususannya. Dalam istilah praktis, para anggotanya harus merupakan
kelompok yang terpisah dengan peran yang jelas dalam sistem politik
(Eisenstadt 1964). Salah satu ukuran umum dari diferensiasi tersebut adalah
sejauh mana anggota direkrut dari kalangan veteran dalam suatu organisasi
dan dengan demikian memiliki pemahaman yang sama tentang tujuan
lembaga mereka (Polsby 1968; Keohane 1969). Untuk itu, rekrutmen hakim
federal untuk Mahkamah Agung harus menghasilkan hakim dengan aspirasi
kebijakan nasional dan keahlian yudisial untuk mencapainya (Schmidhauser
1959). Oleh karena itu, saya menghitung jumlah rata-rata tahunan layanan
yudisial federal sebelumnya di antara anggota yang duduk di Pengadilan.2
Diferensiasi juga menuntut peran Pengadilan menjadi unik, dibatasi dari
tanggung jawab pengadilan federal lainnya. Namun, pada awalnya, Kongres
mengaburkan identitas kelembagaan Pengadilan dengan mewajibkan para
anggotanya untuk melayani secara bersamaan di Pengadilan dan pengadilan
banding federal. Selain menyangkal Pengadilan apa yang disebut Ketua
Hakim Jay sebagai "energi, bobot, dan martabat", mengendarai sirkuit
membuat presiden memperhatikan perwakilan geografis ketika memilih calon
untuk Pengadilan, pertimbangan yang sering membuat hakim lebih
memperhatikan keselamatan lokal. kekhawatiran daripada mengembangkan
kebijakan nasional yang koheren (Biskupic dan Witt 1997; O'Brien 2000). Hal
ini menghambat diferensiasi Pengadilan; bagian dari alasan untuk
melestarikan struktur bercabang adalah ketakutan bahwa para hakim, yang
bekerja hanya di Washington, akan menjadi tawanan politik nasional dan
kehilangan kepekaan regional mereka (Warren 1937). Dengan menciptakan
tekanan-tekanan parokial, pengaturan kelembagaan ini dengan demikian
mempersulit para hakim untuk mengejar satu tujuan di tingkat nasional.
Seiring waktu, Kongres meningkatkan independensi Pengadilan dengan
mengurangi, dan kemudian menghapus sama sekali, tugas-tugas hakim
keliling. Diukur sebagai perubahan tingkat langkah dengan setiap
pemberlakuan kongres yang terkait dengan pengendara sirkuit, variabel ini
menandai pertumbuhan diferensiasi Pengadilan dari waktu ke waktu.
Terakhir, salah satu ukuran konkret dari kekhasan Mahkamah adalah lokasi
fisiknya. Untuk sebagian besar sejarahnya, Pengadilan tidak memiliki rumah
permanen. Para hakim, seperti pejabat pemerintah federal lainnya, memiliki
sejumlah ketidakamanan institusional saat ibu kota bermigrasi ke selatan dari
New York ke Philadelphia ke Washington (Young 1966). Menetap secara
definitif di Washington pada tahun 1801, bagaimanapun, memiliki efek yang
bermanfaat dalam mempromosikan peran institusional Pengadilan yang
sedang berkembang; anggotanya segera menetap dalam masyarakat khusus
untuk melayani “kepentingan peradilan dalam menjaga independensinya
sendiri” (hal. 79). Namun kekurangan gedungnya sendiri adalah “bukti bahwa
Pengadilan tidak dianggap sebagai institusi yang sangat penting dalam sistem
federal” (Schwartz 1993, hlm. 33). Tentunya perpindahan para hakim ke
gedung mereka sendiri pada tahun 1935 merupakan bukti identitas dan status
mereka yang unik (Brigham 1987; Gillman 1999). Merupakan pengakuan
nyata bahwa misi Pengadilan telah dilembagakan. Variabel ini, kemudian,
menandai langkah awal Pengadilan ke Washington dan transisi akhirnya
menjadi gedung permanen.
3.2 Daya tahan
Pertumbuhan kelembagaan juga dapat dinyatakan dalam hal daya tahan,
kemampuan bertahan dan beradaptasi terhadap perubahan (Gurr 1974).
Ketangguhan adalah ciri pembuat kebijakan yang stabil, jadi jika sebuah
organisasi dapat mempertahankan perannya dalam pasang surut politik, ini
berfungsi sebagai ukuran integrasi ke dalam sistem politik. Oleh karena itu,
organisasi yang tahan lama akan mampu mengejar tujuannya ketika
dihadapkan dengan perubahan lingkungan (Huntington 1968).
Mahkamah Agung bergantung pada Kongres dan Presiden untuk sumber
dayanya. Jadi sejauh daya tahan ditangkap oleh "kesediaan ... untuk
mendukung organisasi secara finansial" (Keohane 1969, hal. 865), jumlah
uang yang dialokasikan ke Pengadilan merupakan indikator sejauh mana
cabang mengakui misi hakim '. Komitmen sederhana kepada Pengadilan
menunjukkan peran yang lebih rendah; tingkat dukungan yang lebih tinggi
menunjukkan bahwa cabang terpilih melihatnya sebagai komponen yang
setara di bawah Konstitusi.
Komitmen keuangan kepada Pengadilan merupakan tindakan yang sangat
relevan karena, selain mendapatkan dukungan yang diperoleh Pengadilan
dari dua cabang lainnya, komitmen ini juga mengungkapkan sesuatu tentang
ukuran dan ruang lingkup operasi internal Pengadilan (Polsby 1968; Hibbing
1988). . Konsekuensinya, kerangka administrasi yang luas dengan pembagian
kerja yang jelas akhirnya lebih tahan lama daripada kumpulan personel yang
lebih mendasar yang misinya hanya didefinisikan secara samar-samar
(Huntington 1968). Seiring waktu, Mahkamah Agung telah mengembangkan
berbagai sumber daya organisasi—panitera dan kantor hukum Mahkamah,
perpustakaan dan staf pendampingnya, asisten administrasi ketua hakim—
yang ada untuk mendukung kebutuhan para hakim. Oleh karena itu, jumlah
uang yang dibutuhkan untuk menjalankan Mahkamah Agung mencerminkan
tingkat infrastruktur kelembagaan ini. Sayangnya, data tahunan tentang total
pengeluaran Pengadilan tidak tersedia sejak tahun 1790,3 tetapi gaji seorang
hakim—diartikan di sini sebagai proksi untuk komitmen fiskal umum kepada
Pengadilan—sangat berkorelasi dengan total pengeluaran yang diketahui.4
Jadi , untuk ukuran daya tahan ini, saya menggunakan gaji tahunan seorang
hakim asosiasi, yang diindeks untuk inflasi.
Salah satu unsur penting dari struktur organisasi Mahkamah—dan salah
satu yang mungkin tidak tertangkap dengan baik oleh ukuran pengeluaran—
adalah penggunaan panitera untuk mendukung pekerjaan para hakim.
Panitera pertama kali muncul di Pengadilan pada tahun 1882, ketika Hakim
Horace Gray menetapkan preseden dengan mempekerjakan seorang panitera
atas biaya sendiri. Praktik ini berlanjut secara informal hingga tahun 1920-an,
ketika Kongres benar-benar mulai menyediakan personel ini dalam anggaran
Pengadilan (Brigham 1987; Schwartz 1993). Menyusun pendapat,
menyiapkan penelitian hukum, dan menyaring petisi untuk ditinjau, para staf
ini mungkin telah menjadi anggota terpenting organisasi hakim. Dengan
demikian ukuran terpisah dari penampilan awal mereka dan penggabungan
selanjutnya ke dalam struktur formal Mahkamah harus berfungsi sebagai tolok
ukur pelengkap yang dapat digunakan untuk mengukur stabilitas Mahkamah
Agung.
Tautan terkait dengan daya tahan organisasi adalah adanya norma internal
dan prosedur yang diatur untuk pengambilan keputusan. Lagi pula, seorang
pembuat kebijakan yang benar-benar terintegrasi ke dalam bisnis tata kelola
menjaga keseimbangan dengan mengandalkan aturan formal, bukan
kekuatan fana dari kepribadian individu (Selznick 1957; Eisenstadt 1964).
Oleh karena itu, pelembagaan dibuktikan dengan ketergantungan pada
pedoman yang ditetapkan, bukan pemimpin khusus dalam suatu organisasi,
untuk memandu prosesnya (lihat, misalnya, Hedlund 1985).
Para hakim tentu saja telah lama menerapkan praktik internal—seperti Aturan
Empat dalam memilih kasus dan senioritas dalam memberikan opini—yang
memandu pertimbangan mereka terhadap kasus. Mungkin proksi yang paling
dapat diandalkan untuk ketergantungan Pengadilan pada protokol institusional
semacam itu adalah seperangkat aturan formal yang diadopsi oleh para
hakim untuk mengatur pertimbangan kasus mereka. Dengan membuat lebih
eksplisit, misalnya, kepentingan dalam memutuskan kasus yang melibatkan
konflik dengan preseden serta kasus yang memiliki konsekuensi nasional,
para hakim telah menggunakan peraturan ini untuk membingkai dan
memajukan peran kelembagaan Pengadilan dalam sistem federal (lihat,
misalnya, Gillman 1999). Untuk mengetahui penggunaan prosedur yang diatur
oleh Pengadilan seperti itu, saya mengukur jumlah halaman yang ditempati
oleh “Peraturan Mahkamah Agung” dalam Laporan A.S.5
3.3 Otonomi
Seorang pembuat kebijakan yang efektif juga harus otonom, memiliki
“kemandirian tertentu dalam membuat keputusannya sendiri tanpa didikte dari
aktor luar” (Keohane 1969, hlm. 862). Pengadilan yang dilembagakan, oleh
karena itu, harus diisolasi dengan tepat dari cabang lain dari pemerintah
federal. Para perumus memberikan landasan bagi independensi Mahkamah
melalui pemisahan kekuasaan, tetapi struktur formal menyangkal perjuangan
Mahkamah untuk otonomi (Haines 1959).
Secara operasional, otonomi ''ditunjukkan dengan adanya . . . prosedur yang
melindungi independensi [institusi] vis-a`-vis aktor dan institusi politik lainnya”
(Mishler dan Hildreth 1984, hlm. 30). Mengkalibrasi kapasitas Pengadilan
membutuhkan beberapa ukuran kemampuan Pengadilan untuk memetakan
arah kebijakannya sendiri secara independen dari Kongres atau Presiden.
Salah satu indikator terbaiknya adalah kemampuan Mahkamah untuk
menyusun agendanya, karena ''memutuskan untuk memutuskan''
memberikan keleluasaan untuk berfokus pada masalah hukum dan politik
yang menjadi perhatian terbesar para anggotanya (Perry 1991).
Untuk waktu yang lama, Kongres memberi Pengadilan sedikit kendali atas
agendanya, mengharuskannya untuk menyelesaikan map yang terus
berkembang (Frankfurter dan Landis 1928). Setelah beberapa modifikasi
pada akhir tahun 1800-an, surat perintah certiorari mulai berlaku sepenuhnya
pada tahun 1925 dan dengan itu muncullah swasembada yang cukup banyak.
Namun, baru pada tahun 1988 Mahkamah Agung diberikan kendali penuh
atas mapnya (Perry 1991). Oleh karena itu, ukuran otonomi ini merupakan
variabel ordinal, meningkat dengan setiap pemberlakuan kongres besar yang
menyerahkan kendali map yang lebih besar kepada para hakim. Seharusnya,
itu harus menangkap fleksibilitas Pengadilan yang semakin meningkat untuk
membuat kebijakan independen dari cabang-cabang koordinatnya.
3.4 Menyusun Indeks Dinamis Kelembagaan
Masing-masing variabel menjelaskan beberapa aspek integrasi Pengadilan ke
dalam sistem pembuatan kebijakan federal. Jika masing-masing merupakan
replikasi yang tidak sempurna dari satu pola pengembangan institusional yang
tidak teramati, maka variabel-variabel ini dapat digabungkan untuk menyusun
estimasi yang lebih umum. Ini lebih disukai karena, sebagai masalah teori
pengukuran, ''komposit mereka cenderung menjadi indikator konsep yang
lebih andal daripada satu indikator saja'' (Berry dan Feldman 1985, hal. 48).
Untuk membuat indeks ini, saya mulai dengan melakukan analisis komponen
utama. Latihan ini mengembalikan hanya satu sumbu utama dengan nilai
eigen lebih besar dari 1,0, terhitung sekitar 80% dari varian umum mereka,
dan masing-masing variabel dimuat secara substansial pada dimensi ini. Bukti
dimensi ini harus dilihat dengan beberapa kehati-hatian, namun, karena
masing-masing dari beberapa indikator bersifat nonstasioner.7 Korelasi antara
variabel-variabel ini mungkin hanya merupakan artefak dari tren bersama, dan
karena itu, salah satu variabel bisa sangat eksogen terhadap dimensi
mendasar perubahan kelembagaan. Apakah ukuran individu ini benar-benar
mencerminkan satu dimensi, atau hanya berkorelasi secara artifisial?
Sebagian besar variabel terkointegrasi, yang menyiratkan hubungan kausal di
antara mereka (Durr 1992), tetapi penyelidikan lebih dekat terhadap data
diperlukan.
Salah satu alat diagnostik standar adalah menghitung ulang indeks tanpa
setiap variabel dan memeriksa hubungannya dengan indikator yang
dikecualikan (McIver dan Carmines 1981). Ini bekerja dengan baik dalam
analisis cross-sectional, tetapi dalam menghadapi deret waktu terintegrasi —
yaitu, ketika nilainya pada titik waktu mana pun dapat dinyatakan sebagai
fungsi dari semua input masa lalu — korelasi antar variabel cenderung ilusi.
Di tempat korelasi sederhana, oleh karena itu, saya menggunakan
serangkaian model koreksi kesalahan, yang memberikan perlindungan yang
efektif terhadap kepalsuan tren-on-tren (Engle dan Granger 1987). Tes
kausalitas Granger yang diturunkan dari model koreksi kesalahan ini
kemudian dapat digunakan untuk memeriksa jalur kausal yang berjalan dari
indeks (yaitu proksi untuk dimensi yang tidak teramati) ke setiap bagian
komponennya, sambil mengontrol komplikasi asosiasi palsu. Durr 1992).
Dengan metode ini, seseorang dapat bertanya apakah konstruk laten
“menyebabkan” masing-masing indikator yang diamati dalam indeks.8
Logikanya sederhana: Jika variabel individual dari skala Granger disebabkan
oleh pelembagaan, maka tidak dapat dianggap sebagai sebagai eksogen
(lihat Sims 1972).