DINAMIKA KEBIJAKAN EKONOMI

PERBERASAN NASIONAL

KEMENTERIAN KOORDINATOR BIDANG PEREKONOMIAN

REPUBLIK INDONESIA
2023
 DINAMIKA KEBIJAKAN EKONOMI PERBERASAN NASIONAL

Pengarah
Dida Gardera
(Deputi Bidang Koordinasi Pangan dan Agribisnis)

Penanggung Jawab
Muhammad Saifulloh
(Asisten Deputi Pangan)

Ketua Penyusun
Niken Wulandari

Anggota Penyusun
• Redy Prasetyo
• Erns Saptenno
• Daniel Pakpahan
• Maya Kartika Sari
• Yuyun Kurnia Lestari
• Dewi Damayanti

Diterbitkan oleh:
Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian
Jl. Lapangan Banteng Timur No. 2-4, Jakarta

Hak Cipta 2023 pada Penulis

Hak cipta dilindungi undang-undang. Dilarang memperbanyak atau
memindahkan sebagian atau seluruh isi buku ini dalam bentuk apapun,
secara elektronik maupun mekanis, termasuk memfotocopy, merekam,
atau teknik perekam lainnya tanpa izin tertulis dari penulis dan penerbit.

i
Dinamika Kebijakan Ekonomi Perberasan Nasional – Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian
 KATA PENGANTAR

Pangan merupakan kebutuhan

dasar manusia yang paling utama, yang
pemenuhannya dijamin di dalam
Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia Tahun 1945. Untuk
itu negara berkewajiban mewujudkan
ketersediaannya, keterjangkauannya
baik secara harga maupun kemudahan
masyarakat untuk mengakses, dan
pemenuhan konsumsi pangan secara cukup, aman, bermutu, bergizi
seimbang baik pada tingkat nasional, daerah, maupun perseorangan, serta
keberlanjutannya.

Demikian pentingnya pangan tersebut menunjukkan bahwa politik

pangan tidak dapat dipisahkan dengan bagaimana cara pandang bangsa
Indonesia terhadap pertanian dan/atau petaninya yang memproduksi
bahan pangan tersebut.

Dalam mewujudkan politik pangan nasional pada dasarnya adalah

mengontruksi sistem ketahanan pangan nasional melalui penjaminan
terhadap keberlanjutan mata rantai pangan, baik dari produksi/penyediaan,
distribusi, konsumsi aman, bermutu, dan bergizi seimbang, lingkungan
yang berkelanjutan dalam mendukung produksi di tengah kondisi
perubahan iklim global. Untuk itu sistem ketahanan pangan nasional harus
bersifat dinamis, adaptif, responsif terhadap perubahan-perubahan yang
terjadi baik dalam sistem pangan maupun yang di luar sistem. Sistem
ketahanan pangan juga harus bersifat inklusif, partisipatif, dan berkeadilan
bagi semua elemen dan aktor yang terlibat di dalamnya.

Dari berbagai komoditas pangan yang menjadi fokus pemerintah,

beras merupakan komoditas pangan pokok yang ketersediaannya tidak
hanya mempengaruhi pemenuhan pangan masyarakat, gejolak harganya

ii
Dinamika Kebijakan Ekonomi Perberasan Nasional – Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian
 pun berpengaruh signifikan terhadap para pelaku ekonomi mulai dari hulu
hingga hilir, dari petani hingga konsumen akhir termasuk industri pengguna.
Sejak digaungkan sebagai pangan pokok masyarakat Indonesia di jaman
pemerintahan Orde Baru, sampai hari ini komoditas beras tidak hanya
menjadi komoditas ekonomi melainkan juga komoditas politik.
Swasembada beras kemudian ditetapkan sebagai salah satu indikator
utama keberhasilan pembangunan sektor pertanian. Jalan panjang
pengembangan komoditas beras telah mendorong terbitnya berbagai
regulasi, kebijakan, serta melahirkan sejumlah inisiatif program dan
kegiatan lintas kementerian/lembaga dan juga stakeholder perberasan.

Buku Dinamika Kebijakan Ekonomi Perberasan Nasional ini

merupakan hasil kajian yang disusun dari kerja keras dan kolaborasi
berbagai pemangku kepentingan baik internal Kementerian Koordinator
Bidang Perekonomian maupun Kementerian/Lembaga teknis terkait, yang
mempunyai kepedulian tinggi terhadap kesejahteraan petani,
perkembangan industri penggilingan, kestabilan harga beras di tingkat
petani maupun konsumen, pengelolaan Cadangan Beras Pemerintah
(CBP), maupun terhadap keberlanjutan pertanian di negara kita.

Muatan yang terkandung dalam buku ini antara lain membahas

dinamika kebijakan perberasan yang berkembang dari waktu ke waktu,
mulai dari hulu hingga hilir, yang meliputi: (i) Kebijakan pemerintah di bidang
produksi termasuk input produksi pertanian, (ii) Perkembangan industri
penggilingan padi, (iii) Rantai distribusi gabah dan beras, (iv) Pengelolaan
Cadangan Beras Pemerintah, (v) Tataniaga dan pengendalian harga beras,
(vi) Kesejahteraan Petani, (vii) Lessons Learned Kebijakan Perberasan
India, dan (viii) Evaluasi pelaksanaan program Bantuan Pangan Non Tunai
(BPNT).

Melalui buku ini, kami berharap dapat memberikan pandangan yang

komprehensif dan pemahaman yang mendalam mengenai desain
kebijakan ekonomi perberasan, sehingga dapat memberikan kontribusi
yang positif bagi pertumbuhan sektor pertanian dan kesejahteraan petani.

iii
Dinamika Kebijakan Ekonomi Perberasan Nasional – Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian
 Terima kasih kepada semua pihak yang telah berkontribusi terhadap
penyusunan buku ini. Semoga buku ini dapat menjadi sumber referensi
yang bermanfaat bagi para pemangku kebijakan, peneliti, akademisi, dan
siapapun yang menaruh perhatian lebih terhadap isu-isu ketahanan pangan
nasional khususnya ekonomi perberasan.

Jakarta, 20 November 2023

Asisten Deputi Pangan

Ttd

Muhammad Saifulloh

iv
Dinamika Kebijakan Ekonomi Perberasan Nasional – Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian
 DAFTAR ISI

KATA PENGANTAR ................................................................................. ii

DAFTAR ISI ............................................................................................... v
DAFTAR TABEL ..................................................................................... vii
DAFTAR GAMBAR ................................................................................ viii
BAB I PENDAHULUAN ............................................................................ 1
BAB II PRODUKTIVITAS DAN PRODUKSI ............................................. 5
2.1. Luas Panen................................................................................... 5
2.2. Produktivitas ................................................................................. 6
2.3. Produksi ........................................................................................ 7
2.4. Input Produksi ............................................................................. 11
2.4.1. Perbenihan ........................................................................... 12
2.4.2. Pupuk ................................................................................... 15
2.4.3. Pestisida ............................................................................... 20
2.4.4. Ketersediaan lahan .............................................................. 22
2.4.5. Kebijakan Sarana dan Prasarana Pertanian ........................ 25
2.4.6. Irigasi.................................................................................... 26
2.4.7. Alat Mesin Pertanian ............................................................ 28
2.4.8. Kebijakan Sarana dan Prasarana Pertanian......................... 29
2.4.9. Keanggotaan Kelompok Tani ............................................... 30
2.4.10. Pembiayaan / KUR ............................................................... 32
2.4.11. SDM/Penyuluhan ................................................................. 34
2.4.12. Food Loss ............................................................................ 35
BAB III PENGGILINGAN PADI DAN POLA DISTRIBUSI GABAH DAN
BERAS .................................................................................................... 36
3.1. Skala Usaha Penggilingan Padi .................................................. 36
3.2. Permasalahan Penggilingan Padi Saat Ini .................................. 38
3.3. Tanggung Jawab Pemerintah Terhadap Penggilingan Padi ....... 40
3.4. Revitalisasi Penggilingan Padi Kecil ........................................... 42
3.5. Membangun Kemitraan Penggilingan Kecil dan Besar ............... 44
3.6. Ketersediaan Stok Gabah/Beras ................................................ 44
3.7. Pola Distribusi Perdagangan ...................................................... 45

v
Dinamika Kebijakan Ekonomi Perberasan Nasional – Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian
 BAB IV PENGELOLAAN CADANGAN BERAS PEMERINTAH ............ 52
4.1. Konsumsi .................................................................................... 57
4.2. Pengelolaan Stok Beras Pemerintah .......................................... 59
4.3. Pentingnya menjaga Stok Beras ................................................. 60
BAB V TATA NIAGA DAN PENGENDALIAN HARGA BERAS ............. 62
5.1. Harga Produsen dan Konsumen ................................................. 62
5.2. Kebijakan Penetapan HET Multi Kualitas ................................... 67
5.3. Perkembangan Harga Gabah dan Beras .................................... 68
BAB VI KESEJAHTERAAN PETANI ...................................................... 75
6.1. Nilai Tukar Petani ....................................................................... 75
6.2. Analisis Usaha Tani .................................................................... 79
BAB VII LESSONS LEARNED KEBIJAKAN PERBERASAN INDIA .... 83
7.1. Perkembangan Terkini Beras India ............................................. 83
7.2. Kebijakan Pengelolaan Beras di India ........................................ 86
BAB VIII EVALUASI PELAKSANAAN PROGRAM BANTUAN PANGAN
NON TUNAI (BPNT) ................................................................................ 90
8.1. Implikasi Perubahan Raskin ke BPNT ........................................ 90
8.2. Evaluasi Pelaksanaan BPNT ...................................................... 91
8.3. Implikasi BPNT bagi KPM ........................................................... 94
8.4. Implikasi BPNT bagi Ketahanan Pangan .................................... 95
8.5. Evaluasi BPNT oleh TNP2K ....................................................... 95
8.6. Rekomendasi Penyempurnaan Kebijakan BPNT ....................... 96
DAFTAR PUSTAKA ................................................................................ 98

vi
Dinamika Kebijakan Ekonomi Perberasan Nasional – Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian
 DAFTAR TABEL

Tabel 1. Perkembangan Neraca Produksi Beras ....................................... 6

Tabel 2. Produksi Beras di 12 Negara Produsen Terbesar Tahun 2022.... 8
Tabel 3. Luas Panen di 12 Negara Produsen Terbesar Tahun 2022 ......... 9
Tabel 4. Produktivitas Padi di 12 Negara Produsen Terbesar Tahun 2022 9
Tabel 5. Alokasi Bantuan Dryer dan RMU Tahun 2017-2022 .................. 29
Tabel 6. Tren Pagu Penyaluran KUR vs Realisasi................................... 34
Tabel 7. Skala Usaha Penggilingan Padi ................................................. 36
Tabel 8. Susut Pasca Panen Padi ........................................................... 43
Tabel 9. Perbandingan Survei Susut Hasil .............................................. 43
Tabel 10. Regulasi Penyelenggaraan CPP .............................................. 54
Tabel 11. Dasar Penghitungan Stok CBP yang Dijaga Pemerintah ......... 56
Tabel 12. Perkembangan Stok CBP Tahun 2014 sd 2023* ..................... 59
Tabel 13. Keamanan Pangan Beras di Beberapa Negara ....................... 61
Tabel 14. Dinamika Kebijakan Perubahan Harga Pembelian Pemerintah
(HPP) ....................................................................................................... 63
Tabel 15. Struktur Ongkos Usaha Tani (SOUT) Gabah/Beras................. 64
Tabel 16. Biaya Produksi GKP................................................................. 64
Tabel 17. Asumsi Keuntungan Petani ...................................................... 65
Tabel 18. Struktur Biaya Produksi Gabah/Beras sebagai Dasar Penentuan
Harga Pembelian Pemerintah oleh K/L dan Asosiasi Perberasan ........... 66
Tabel 19. HPP Gabah dan Beras Tahun 2023......................................... 66
Tabel 20. Harga Eceran Tertinggi (HET) Beras ....................................... 68
Tabel 21. Analisis Dampak HPP terhadap Inflasi..................................... 71

vii
Dinamika Kebijakan Ekonomi Perberasan Nasional – Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian
 DAFTAR GAMBAR

Gambar 1. Perkembangan Luas Panen Padi Tahun 2018-2022 ............... 5

Gambar 2. Perkembangan Produktivitas Padi (GKG) Tahun 2018-2022... 6
Gambar 3. Perkembangan Surplus Produksi Beras Tahun 2018-2022 ..... 7
Gambar 4. Luas Panen, Produksi Padi dan Beras s.d. September 2023 10
Gambar 5. Sebaran Wilayah Produksi Beras Indonesia .......................... 11
Gambar 6. Dinamika Perubahan Kebijakan Subsidi Pupuk ..................... 16
Gambar 7. Perkembangan Anggaran dan Volume Subsidi Pupuk .......... 18
Gambar 8. Harga Pupuk Subsidi Vs Non Subsidi .................................... 19
Gambar 9. Perkembangan Luas Lahan Sawah yang Ditanami Tanaman
Selain Padi (Ribu Hektar) ........................................................................ 23
Gambar 10. Dasar Hukum Pengendalian Alih Fungsi Lahan Sawah ....... 24
Gambar 11. Penyaluran KUR Menurut Provinsi Tahun 2023 .................. 34
Gambar 12. Keragaman Penggilingan Padi di Indonesia (BPS 2020) ..... 37
Gambar 13. Dasar Hukum Nomor Induk Berusaha (NIB) ........................ 38
Gambar 14. Peningkatan Kualitas dan Rendemen Beras........................ 43
Gambar 15. Margin Perdagangan dan Pengangkutan Total (MPPt)
Komoditas Beras Menurut Provinsi, 2021 ................................................ 45
Gambar 16. Perbandingan Pola Utama Distribusi Perdagangan Beras
Tahun 2020 dan Tahun 2019 ................................................................... 47
Gambar 17. Pola Distribusi Perdagangan Beras di Indonesia Tahun 2020
................................................................................................................. 48
Gambar 18. Tata Kelola Kebijakan Pangan Indonesia ............................ 55
Gambar 19. Perkembangan Rata-rata Konsumsi Beras per kapita di
Indonesia, tahun 2015 sd 2020 ................................................................ 58
Gambar 20. Konsumsi Pangan di Tingkat Rumah Tangga 2018 - 2022 .. 58
Gambar 21. Perkembangan Rata-Rata Harga Gabah di Tingkat Petani . 69
Gambar 22. Perkembangan Rata-Rata Harga Beras di Penggilingan,
Grosir, dan Eceran ................................................................................... 69
Gambar 23. Perkembangan Harga Beras Tahun 2023............................ 70
Gambar 24 Perkembangan Inflasi dan Andil Beras (m-t-m, %) ............... 73

viii
Dinamika Kebijakan Ekonomi Perberasan Nasional – Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian
 Gambar 25 Peran Inflasi Beras Terhadap Inflasi Umum Hingga Oktober
2023 (Andil Inflasi y-to-d Oktober 2023) .................................................. 73
Gambar 26. Perkembangan NTP 2021-2023 .......................................... 76
Gambar 27. Data Beras India Tahun 2012-2023 ..................................... 83
Gambar 28. 10 (Sepuluh) Negara Eksportir Beras .................................. 84
Gambar 29. Perkembangan Harga Beras India Tahun 2022-2023 .......... 84
Gambar 30. Perkembangan Harga Beras Thailand Tahun 2006-2023 .... 86
Gambar 31. Kebijakan Hulu dan Hilir ....................................................... 91

ix
Dinamika Kebijakan Ekonomi Perberasan Nasional – Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian