Daftar lsi

Penganfar oleh Rizal Mallarangeng Pendahuluan

xvii

1

Peran Negara yang DipCt:sdisihkan :3

lingkup vs, Kekuatan 7

Lingkup, Kekuatan, dan Peru bangunan Ekonoml 18

Kebljaksanaan Konvensional Bam 25

Pasckan Lembaga 28

Perrnlntaan akan Lembaga 40

Yang Memperhuruk Keadaan 49

Il. N .:gala Lemllih dan Lubang Hitarn Adnlirn:isttasi

Negara 55

Ilmu Ekonomi Kelembegaan dan Teori Orgatlisasi 58

,\rnlbiguita.s Tujuan 66

Prinsipal, Agen, dan Insendf 71 .

Deseneralisasi dan WewenaJ1g 88

Kehilangan Kendal] den Menemukannya Kembali 99

Pertingkatan Kemampuan dalam Kondisi Ambiguitas

Organisaei: Berbagal Implikasl Kebijakan 107

vii

11'1

K·kai' 1 Hllru PcngikiMJl K .. 'dau1a n Pt-mbru'll~fII [Uil Nega 111

Mel atli1 pW.li Negaf"i:I-ll:mgsa

I III 128 I tI

vlll

Pengantar

Rizal Mallarangeng

Francis Fukuyama tdab mengukir namanya sebagai seorang pemikir ilrnu sosial yang berpengaruh, Buku:nya yocog terkenal, The End of History and the Lcut Mcm (1992), adalah sebuah sintesis kreatit untuk menjelaskan arah perputaran sejarah pasCfl.- komunisme. Dan segl substansi pemikiran, 11pl1 yarng dikatakan oleh Fukuyama memang bukan suatu hal yang orisinal, sebab pendapattentang "sej.a1;'~h yang berakhir" telah diawali oleh Hege], sebagaimana diinterprctasikan oleh Alexandre Kojeve, Kekuatan Fukuyama ~,ebU] terletak pada kemampuannya menjelaskan dan menghubungkan rokoh .. tokoh be-sal' yang ada dalam sejarah, seperti Plato, Hobbes, Locke, Hegel, dan Marx dalam satu kesinambungan pemikiran dan mengaitkannya dengan pergolakan sejarah cii penglJjung abad k~20.

Di tengah kecenderungan fragmentasi pengetahuan dan spesialisasi ilmu, kemampuan sintesls semacam itu memiliki day.a tank tersendirl. Apa.lagimemang, dengan runtuhnya 11mmunisme, erangtergerak untuk kernbali mellhat sejSlrah sebagai . sebuah proses perubahan beser yang menyeret nasi b manusia, Fukuyama mencoba memenuhi hasrat semacam itu dan mengantarkan kiM kembali ke perw~!.an~pel"SOillan dasardalam sejarah serta [awahan-jawaban yang telah diberikan oleh

ix

Mempsrkuat Negara

pemikir-pemikir besar di masa lalu. Singkalrnya, lewat The End of 1-listory, ia telah rnern beri sumbangan pentlng dalarn rnembantu kita memetakanmasa depan, dengan mengacu pada elcmen-clemen dasar manu sia, seperti kehendsk untuk bebas, s-c bagai motor penggerak penlbah~m.

Setelah The 'End of History, Fukuyama terus meuulis, Dalam Trust (1995), in mencoba menggunakan konsep modal sosial, social capital, untuk memahami lebih [auh pcrsoalan dan keberhasilan pembangunan ekonomi di berbagai negara, Sementara itu, lewat The Great Disruption (1999) dan Our Post HumanFuture (2002), ia mengajak kita rnemahami bagaimana proses perubahan sosial dan perkembangan teknologi memengaruhi nasib dan masa depan martasia Karya-karya ini membuktikan minat Fukuyama yang luas dan kemampuannya yang mengagumkan untuk menyerap hasil-hasil mutakhir perkembangan pcmikiran dari berbagai disiplin ilmu,

Buku yang sedang Anda baca agak bet beds. dengf~n karyakarya Fukuyama sebelumnya, Buku ini lebih merupakaneksplonisi awal penulisnya mengenai sebuah tema klasik, yfmg teleh menjadi baban tulisan dari berbagai filsuf danilmuwan poUtik di rnasa lalu, Tidak seperti dalam The End of H i~ltory > dalam buku miFukuyama tidak memasuki wilayah filosofis tentang negara, Ia bahkan ddak membahas secara khusus berbagai teori tentang negara vang men] adi perdeba tan ramal di kalangan ilmuwan sosial pada 1 970-f1n dan 1l980-an.

Sumbangan Fukuyama lewat buku ini terletak pada keiernihan berpikimya dalam melakukan konseptualisasi penm negarra, di tengah berbagai kebingungan dalam memahami pergolakanperistiwa pada awal a bad ke- 21, khususnya setelah Peristlwa 1 1 September 2001l cit Amerika Serikat serta terns ber1anjutnyaberba.gai perisdVira menyedihkan, seperti perang

Pel'1lgantar

slpil, bencana kelaparan, dan merebaknya peuyaklt AIDS eli berbagai belahan dunia. Dalam melakukan semuaini, cirikhas tulisan Fukuyama bisa langsung terbaca: jelas, mutaklrir; dan marnpu meraogkum substan s] persoalan secara sederhana dan herbagai ISH dan peristiwa yang kompleks.

Bagi Fukuyama, aksi-aksi teronsme, pe:~1yebanm penyakit, bertabarmya tingkat kemiskinan, serta rnerebaknyaperang sip]! bukanlah hal-ikhwal yang berdirl sendiri, Peristiwa-peristiwa it-u rnerupekan gejala. politik di mana negara se bagei insti tusi terpenting dalam masyaraka t gagal menjalankan perannya, Menurumya. gejala kegagalan semacam i tulah yang menjadi ancaman terbesar bagi umet manusia pada ewal abad ke·2].

Sebagat Jawa.1bm'l terhadap kegagalan ini, Fukuyama berpendapat bahwa sudah saatnya kita memperkaat peran negara, dengan terlebih dahulu memahami perannya dalam masyarakat, Lebih jauh lagi, ia berkata behwapandangan hum pm-p21sar pacta 198O-an mungldl1 agak simplistis, Waktu itu, sebagaireaksi at as merebaknya berbagai bentuk statlsme .• balk di negaranegara maiu maupun di negara-negm:a sedang berkembaog; kal.1111 liberal menycdorkan alternatit deregulasl, debirokratlsesi, privatisasi, dan semacamnya, Altematif semacam ini rneniadi penggerak peruhahan ekonomi, yaieu dengan memangkas intervensi ekonomi negara ke tingkat yang minimal. Dalam beberapa hal, alteenatif ini membawa hasil- hasil y.an_g meIlggeulbirakan: pertumbuhan ekonomi, pe:ngura1.1g:4Tl kemiskinan, dan . integrasi pasar,

Namnn dalam be berapa hallain, ia justru men) bawa problematika bam .berkurangnya pe:nm negara dalam ekonomi Juga terkait dengan merosotnya kapasitas negara. untuk mela-

xi

Me rn p'~rkIJ,8t Neg a ra

kukan fungsinya yang memang perlu, Hal terakhir ini dapat menye ba bkan ge] ala yang telah saya singgung dl ata~ tadi, yaitu ge] ala kegagalan negara, dengan akibat yang menyedihkan.

Sepintas Ialu, peudapat seperti W .. yang dilontarkan oleh penufis The Er1d .of Histot», terkesan aneh dan menentang tesisnya scndiri di masa sebelumnya, Semula Fukuyam« berkata bahwa serelah rontoknya sistern komunis, paham Iiberalisme tidak lagi memiliki pesaing yang serius-edan ia mengatakan hal ini tidak dengan kesedihan dan peuyesalan. Sekarang, dengan menyatakan bahwa negara hams diperkuat .• kita mungkin bertanya: adakah Fukuyama sudah melupakan sama sekali bukunya yang tcrdahulu? Apakah ilia sekarang sudah rnenjadi pendukung stafisme, bahkan sosialisme?

Bagi sebagian orang" semua itu rnungkin sudah cukup untuk sampei pada kesirnpulan bahwa pendulum sejarah kini telah bergerak, dari deregulasi ke re blrokratisasi, dati libcralisme pada 1980 .. an ke statisme bam pada awal ahad ke-21.

Tapi betulkah? Sebelum terburu-buru sampai pada kesimpulan sebesar itu, kita harus mcnyunakapa yang sesungguh .. nya dikatakan Fukuyama tentang peran negara Sumbangan terpenting bukuini jus-tnt terletak pacta konseptualisasinya yang jelas, singkat, dan sederhana menyangkut masalah besar inL Dalam banyak hal. masalahinilah yang sering menjadi inti perdebatan seru di berbagai kalangan, namun yrung anehnyajereng diuraikan secera jelas dan akurat,

Hagl. Fukuyama, sebagaimaua diuraikan dalarn buku ini, peran negara harus dipaharni dalam dua dimensi, yaitu cakupan (St~pe) maupUll kekuatan atau kapasitas (:~·tren.gth). Kedua hal :lnt merupakan alat analisis buat kim. untuk membedah apa yang sesungguhnya dimaksud dengan peran negara, serta peran seperti apa yang kita anggap ideal un tuk dllakukannya,

xii

Peng:,mtar

Suatu negara yang kuat ditandai oleh kemampuannya meniamin bahwa hukurn dan kehijakau yang dUahirkannya ditaati oleh masyaraka t, tan pa hams mene barkan ancaman, paksaan, dan kecemasan ya.~g berle bihan, Elemen d'1SUI' yang ada pada negara yang kuat adalah otoritas yang efektif dan terlembaga Iika terjadi pelanggaranatau pe.-nelltacngan terhadap otorites ini, is! mampu mengatasinya, kalau perlu dengan alata]at pemaksa yang secara sah dikua sainya, Hanya dengnn kekuat~n semacam inilah negara mampu meniaga keamanan, keterti ban, kebebasan, serta-jika bersifat intervensionls=mampu mewujudkan kesejahteraan dan keadilan ekonemi, Hk.'1 negara tidak mempu menjaga otorltas semacam ini, la disebut sebagai negara lemah.

Balk negrtta yang kuat maupun yang lemah memiliki cakupan pcranan yang berbeda, dan tidak otomatis berhubungan .. Cakupan itu ditentukan dati seberapa jauh negara tersebut melaknkan areu tidak melakukan kegiatan pu blik tertentu, seperti pembentukan sistem pertahanan dan peradilan, mernungut pajak, melakukan in tervensi dan regulasi ekonomi, membanguninfrastruktut; dan sernacamnya, Negara minimal adalah negara yang haJJ1j'a membatasi cakupan .kegi(ltm.1ny~t pada hal-hal yang bersifat elementer; seperri pernbeotukaa sistem pertahanan dan peradilan, penyediaan sarana infrastruktur dan pencetakan mala uang, Se baliknya, negara yang dirigis atau intervensionis ditandai oleh cakupan kegiatan ~ng ekspansif dan ambifSiu6, seperti pemilikan unit-uni t bisnis, penguasaan dan pengelolaan langsung sumber-sumber ekoncmi, pen[aminan asuransi sosial, pend ptaan regulasi yang berle bihan atas segala kegiatan masyarakat, dan sebagainya.

Dimensi kedua peranan negara itulah yang seringmenjadi sumber perdebatan antara bum liberal dan kaum statis, Yang

xiii

Memperkuat Neg;'! ra

satu ingin agflr negara hanya mem batasl pada kegiatan-kegiatan I'll blik yang bersifat elemen rer. yang satu lagi il~gin agar negara rnelakukan ekspansi kegiatan sejauh mungkin=walaupun rnungkin tidak lagi bersifat tota], sebagaimana yang ada pada sistem komunis,

Dalam buku tipis ini, Fukuyama tidak membahas terlalu jauh substansi dan kekuaran masing-masing piHhan ini. Ia mengajak kita untuk lebih banyak mernperhatikan masalah penguatan kapasi tas dan otoritas negara dalarn melakukan perannya, Ia mengmgatkan kita bahwa pada ebad ke-20 bauyak negara di Asia, Afrika, dan Amerika Latin melakukanekspansi kegiatan ekonomi besar-besaran, tanpa daya dukung kelernbagaan yang memadai. Mereka sangat <.'UTI b i sius ingin mengatur begitu banyak aspek kehidupan, tetapi kernarnpuan pemerlntahan me-reb begi tu lemah, baik karena ketidakmarnpuan administratif maupun karena perilaku korupsi dan semacamnya, Akibar dati hal. in! adalah kegagalan dan bencana kemanusiaan y~~ng menyedihkan.

BUi1t saya, [ustru dengan cara ini Fukuyama sebenarnya rnemberikan landasan konseptual yang lebih luas terhadap aspirasi kaurn liberal, Ke bijakan ekonomi pro- pasar hams terus dilakukan bersamaan dengan penguatan negara, bukan pada cakupan keglatannya, tempi lebih pada kemam puannya dalam memainkan peran sebagai lembaga pengatur dan satu -samnja pemegang kekuasaan pemaksa dalam masyarakat

Dengan cam pandang semacam ini, kalau kira tarlk pada tingkat grcmd theory, Fukuyama sebenarnya ingin mempertautkan dua tradisi besar: Machiavelli, Hobbes. dan Hegel di satu pihak, serta Adam Smith, Locke. dan Kant di pihak lain. Yang pertama mewakili tradisi pernikiran ten tang negara, kekuasaan, dan ororitas, dan yang' kedua adalah tokoh-tokoh

xiv

F'engantar

terdepan dalam gagasan tentang kebebasan, otoncmiindividu. dan meralitas. Kedua tradisi ini, walau dapat dibahas secara terpisah, sebenarnya terkalt dan saling memperknat. Ke bebasan dan kesej ahreraan ekonomi tidak mungkin tercapai tanpa hadimya negara yang mampu menialenkan perannya secara efektlf Seba1ikl1i)'aI, negara. j~ng kuat U1npa menjamin kebebasan dan kesejahteraanwarganya tidakakan mampu bertahan lama.

Buku tipis jill tentu rldak bennaksud bicara terlalu jauh mengenai ide-ide besat demikian, Tetapi se bagai se buahupaya untuk mengerti dengan lebih jelas 'Ir.!s'8a~~h negal'Ol, pel'<1nnya, serta berbagai persoalan yang ada di awal abad ke·21, buku ini dapat meniadi bahan pengentar yang bermanfaar,

Janna, 1 Oktober 2005

I

Dimensi Kenegaraan yang HUang

Negara adalah sebuah lembaga purba rnanusia y~ng telah ada seJdtal' 10.000 tahun yang lampau seiak masyarakat pertanian pertama muneul di Mesopotamia, Di Cina, sebuah negara dengsrn birokrasi ylimg sangat terlatih relah ada. selama rlbuan tahun, Di Eropa, negarn modern, j'ang memplJltliyai pasukan besar; kekuasaanperpajakan, dan sebuah birokrasi terpusat yang dapat menialenkan otorltas te:rth~ggi allis suatu wilayah luas, muneul le bih belakangan, sekitar empat a tau lima. ratus tahun sejak konsolidasi keraiaan-keraiaa» Prancis. Sp~DyQt dan Swedia, Munculnya n.egaJ:21-negara ini, dengan kemampuan mereka menyediakan keteraturan, kearnanan, hukum, dan [aminan hak milik, merupakan suatu 11a] :yang memungkinkan muncalnya duma ekonomi modem,

Negara mempunyai Iungsi yang sangat beragam, mulai darl _ yang baik hingga yang buruk, Kekuasaan umuk memaksa j'aing memungkinkan mereka melindungi hal:: milik pribadi dan menciptekan keamananpuhlik juga memungkinkan mereka mengambil alih. hak milik prlbadl da:n mdanggar hak- hak warga

negara mereka MonopoU kekuasaan sah yang dija]ankan negara wemungkink_an individn-individu melepaskan din dan. apa J"<n1Jg oleh Hobbes disebut sebagai "peral1g setiap msnusla melawan setiap manusla" dalam negeri, namun meniadi dasar bagi konflik dan pen1ng pada tataran intemasional, Deugau demikian, tugas politik modem adalah menjinakkan kekuasaan negara, meng~ arahkan kegi atan.~kegia:tarmya ke arah tujuan-'l;\Jjuan yang dianggap sah o~eh rakyat yang dilayaninya, dan. meojalanken kekuasaan di bawah aturan hukurn,

Negara modem dalam pengertian iID sama sekaf bukan sesuatu yang universal, MeJika SEI1l,1JI seta]! tidak hadir di sebaglan besar wilayah dunia seperti Afrika sub-Sahara. se belurn kolonialisme Eropa, Serelah Perang Dunia U. dekolonialisasi menyeba bkan munculnya suatu gejoblk pembangunan negara di seluruh wllayah duma berkembang, yang meneapai keberhasilan di negara-negara seperri India am] Ch:;la.. namun di ballya.k \vi ~ayah lain di Afrika, Asia. dan Timur Tengah hal terse but banya t:erjad] dalam tataran niiIlm~]. Kekaisaran Eropa terakhir yang am bruk-yaklli bckas U ni Soviet=rnengawali banyak proses serupa, dengan basil yang beragam dan sering kali SSiJJl~Hla:.m.a bermasalah .

. Masalah negara lemah dan llel'h.lnya peru bangunan-negara dengan demikian telah ada selama bertahun - tahun, namun serangan 11 September men] adikan hal tersebut ie.bib jelas, Kemiskinan bukanlah seba b utarna terorisme: para perancang serangan terhadap World. Trade Center dan Pentagon pada tanggal tersebut berasal dati latar belakang kelas menengah dan m.enga]ijl.ni.rndl.kaJ[sasi bukan di negerl-negeri asal rnereka rnelainkan di Eropa Barat, Bagaimanapun juga, serang~n tersebut mengarahkan perhatian Barat pada satu persoalan urams: dunia modem. menawarkan suatu paket yang sangat menarik,

2

Djmensi K.en egarna n y.8Jng H il1ang

yang memadnkan kemakmuran mated. dad. ekonomi pasardan kebebasan politik dan budaya demokras] liberal, Paket itu adalah paket yang diinglnkan oleh begitu banyak orang eli dunia, £le· baga.in1J'lll~\ dipetlihatkan oleharus imigran dan peugun\gsi yat1!g pada umumnya satu-arah dati. negara-negara kurang maiu ke negara-negara le bih mzju,

Narnun, bagi banyak masyarakat di dunia, modernitas Barat yang liberal tersebut merupakan suani hal yang sulit dicapal, Meski sebagian negara di Asia Tlmur telah melakukantransisi lni dengan berhasil selama dua generasi terakhir, negara-negara lain di dunia berkem baag rnengalami kemacetan atau bahkan kernunduran selama periode inL Yal1!g men]adi persoalan adalah apakah lembaga-lembaga dan nilai-nilai Barat yang liberal memang merupakan sesuatu yang universal, ataukah mereka-« sebag<uhn.ana. yang akan dikemukakan oleh Samuel Huntington ( 1996 )-sekadar merupakan ham ke biasaan-kebiasaan budaJj'"a dari suatu bagian tertentu (hun. dunia Eropa utara, Keuyataan bahwa pemerlntahan-pemerintahan Barat dan harlan-harlan pembangunan multilateral adak mampu berbuat banyak dalam hal nasihat atau bantuan yang berguna bagi negara-negara berkembang melemahkan tujmlD-!UjU<l]] lebih tinggi y~ug hendak mereka pupuk,

Adalah tepat 1J11tuk mengatakan bahwa perpolitikan di abad kc-2D sangat dibentuk oleh berbagai kontroversi ten:tang uknran dan kekuatan negara yang pas, Abad tersebut berawal dengan suatu tatanan dunia liberal yang di pelopori oleh negara 11 beral urama dunia, hlggds Raya. Lh1!gtup akdviras negara tidal beglru luas di Inggris a .. ~u di negara-negara mama Eropa yang lain-

:3

Mempel1kuat Nllgara

di luar wi la.yah militer-e-dan di Amerika Ser] kat hal ini bahkan lebih sempit, Tidak ada pajak-pajak. pendapatan, pl'Ogu;rlU= program kemlskinan, atau peraruran-peraturan keamanan pangan, Ketika abad ini bergulirmelewati peperaogan, revolusi, depresi, dan perang legi, tatanan dunia liberal tersebut runtuh, dan ill banyak wilayah dunianegara liberal minimalls dig"antg kan oleh negara yang [auh lebih terpusat dan aktif.

Satu aliran perkembangsn mengarah pada apa yang oleh Friedrich dan Brzezinski (] 965) disebut sebagai negara "totaliter", yang mencoba menghapuskan keseluruban ma.syarakat sipi] dan mensubordinasikan individu-individu yang teratomisasi pada tujuan-tujuan politiknya sendiri .. Versi sayap kananeksperimen ini berakhir pada.1945 dengan kalahnya Nazi J erman, sementara vcrsi sayap kid eksperimen in] ambruk karena beban kontradiksi-kontradlksmya sendiri dengan runtuhnya Tem bok Berlin pada 1989.

Ukuran, fungsi, dan lingkup negara di negara-negara nontotaliter juga rneningkat, yang mencakup hampir semua negara demokrasi selama tiga perempat pertarna abad ~e-10. Sementara sektor negara pada awal abad tersebut menyedot sedikit eli atas 10 persen produk domesnk brute (PDB) d.i sebagian besar negara Eropa Barat dan Amerika Scrikat, pada 1980-an sektor negara menyedot hampir 50 persen (70 persen dalarn kasus Swedia yang sosial demokratis),

Pertumbuhan ini, dan ketidakefisienan serta dampakdampak tak terantisi pasi yang dihasilkannya, menycbabkan munculnya suatu reaksi-balik yang begltu kuat dalam bentuk "Thatcherismc" dan "Reaganisme", Politik pada 1980-an dan 1990-[111 dicirikan oleh berpengaruhnya kern bali gagasangagasan liberal di banyak ne-gara maju, serta usaha rnempertahankan hal. tersebu:t-jika bukan sebaliknya=dalam kaitan-

4

n:ya dengan pertumbuhan sektor-negara (Posner 197.5). Runtuhnya bentuk palmg ekstrem dari starlsme, komunisme, mernbenkan dorongan tam baban bagt gerakan untuk me,l:lgurangi ukuran negara di negara-negara non-komunis. Friedrich A.H.ayek. yang pada pertengahan a had dicemooh karena menyatakan bahwa terdapat suatu hubungsn antara totalitarianisme dan negara keselaheeraan modem (Hayek 1956), menyaksikan gagasan-gagasannya diialankan secara lebih serius pada saat kematiannya pada 1992-bukan hanya di dunia pollok, di mana partai-psrtai konservatif dan kanan-tengah berkuasa, melainkan juga, di wilayall akademis, di mana ilma ekonomi neoklasik memperoleh gengsi yang begitu besar sebagai HI1'IU 8O&;a1 utama,

MeIl\guIallgj ukuran sektor negara rnerupakan tema kebij ukan yang dominan s dams. tahun -tahun kritis dekade I 980-an dan awal 1990-an. ketika berbagai macam negara di bekas dunia komunis, Amerika Larin. Asia. dan Afrika keluar dari kekuasaan otoriter setelah apa yang oleh Iluntn~gt:on ( 1991) disebut sebagai "gelombang ketiga" demokratisasi. Tidak ada keraguan bahwa sektor negara eli bekas dania kcmnnis yaJlg meliputi semua hal perh; dikurangi SOCSIUI besar-besaran, namun pembengkakan negara juga telah menjangkiti banyak negara bel ke111 bang non-komunis, Sebagai contoh.andil pernerintah Meksiko terhadap rDB meningkat dati 21 persen pada 1970 rnenjadi 48 persenpada 1982, dan. deftsit fiskalnya mencapai 17 persen dari PDB; yang menjadi sebab bagi bims ulang yang terjadi talmo itu (Krueger 1993, 11). Sektor-sektor negara dan banyak negara Afrika sub-Sahara terlibat dalam berbagai aktivieas seperti :m,eujahmbn perusahaan besar milik negera dan dewart pemasaran pertanisn ymlg mempueyai dampak negatif pada produktlviras (Bates 1981, 11 983).

5