A.

Pendahuluan
1. Latar Belakang
Pada umumnya, konstitusi diklasifikasikan dalam 2 (dua) kategori, yaitu
konstitusi tertulis dan konstitusi tidak tertulis. Menurut klasifikasi ini, Konstitusi
Indonesia (UUD 1945) termasuk dalam kategori sebagai konstitusi tertulis.
Dalam kategori konstitusi tertulis, jika menggunakan pendekatan Wheare maka
perubahan konstitusi akan memiliki 3 (tiga) pengertian: 1
(1) menjadikan lain rumusan teks yang terdapat dalam konstitusi;
(2) menambah sesuatu yang tidak (belum) terdapat dalam konstitusi; dan
(3) adanya perbedaan antara apa yang tercantum dalam teks konstitusi dengan
apa yang ada dalam praktek ketatanegaraan.
Namun secara umum, perubahan konstitusi memiliki 2 (dua) model, yaitu
perubahan (amandemen), dan pembaharuan atau penggantian (renewal).
Amandemen biasanya berupa perubahan konsep dalam konstitusi yang ditandai
dengan perubahan teks konstitusi. Model amandemen biasanya masih
mempertahankan teks konstitusi yang lama, namun ia sudah tidak memiliki
kekuatan hukum lagi, melainkan sekedar menjadi dokumen historis, dan hasil
perubahan teks konstitusi yang memiliki kekuatan hukum ditempatkan sebagai
lampiran (adendum) dari konstitusi yang sudah diubah tersebut. Model renewal
biasanya ditandai dengan digantinya suatu konstitusi dalam suatu negara
dengan konstitusi yang lain, seperti UUD 1945 diganti dengan UUDS 1950.
Jika dilihat dari mekanismenya, perubahan konstitusi dapat dilakukan
dengan beberapa cara atau prosedur. Strong menyebutkan ada 4 (empat) cara
1 K.C. Wheare, 1966, Modern Constitutions, (London : Oxford University Press), hal. 14-16

mengubah

konstitusi.2

Pertama,

perubahan

konstitusi

oleh

lembaga

legislatif/parlemen dengan pembatasan tertentu. Dalam hal ini biasanya

ditentukan syarat pengusulan, kuorum, dan jumlah pengambil keputusan. Kedua,
perubahan

konstitusi

oleh

rakyat

melalui

referendum,

yaitu

parlemen

mengajukan rancangan amandemen untuk diputuskan oleh rakyat melalui

referendum. Ketiga, perubahan konstitusi diputuskan oleh negara-negara bagian
dalam negara serikat, yaitu usulan dapat berasal dari parlemen federal atau
sejumlah negara bagian. Keempat, perubahan konstitusi oleh konvensi konstitusi
atau konstituante, yaitu keanggotaan parlemen ditambah dengan pemilihan
anggota baru untuk membentuk konvensi konstitusi atau konstituante, atau dapat
pula parlemen dibubarkan terlebih dahulu kemudian dilaksanakan pemilihan
umum anggota konstituante.
Jika diartikan secarah harfiah, konstitusi berarti pembentukan berasal
dari bahasa Perancis constituir, yang berarti membentuk. Secara istilah ia
berarti peraturan dasar (awal) mengenai pembentukan negara. Dalam bahasa
Belanda disebut Grondwet, sedangkan di dalam bahasa Indonesia disebut
Konstitusi. Untuk itu maka konstitusi memuat aturan-aturan pokok (fundamental)
mengenai sendi-sendi yang diperlukan untuk berdirinya negara. 3
Sementara Kelsen mengartikan konstitusi sebagai the highest level
within national law the constitution in the material sense consists of those rules
2 Sri Soemantri, 1987, Prosedur dan Sistem Perubahan Konstitusi, (Bandung : Penerbit Alumni), hal.
133-134.
3 Moh.Mahfud, Dasar Dan Struktur Ketatanegaraan Indonesia, (Bandung: Rineka Cipta), Edisi Revisi,
hal. 72.
2

wich regulate the creation of the general legal norms, in particular the creation of
statutes.4 Konstitusi dalam arti ini menunjukkan bahwa konstitusi merupakan
norma dasar yang menjadi payung terhadap seluruh peraturan perundangundangan di bawahnya.5
Senada dengan Kelsen, dengan mengacu pada kasus Marbury versus
Madison dalam Bryce juga menyatakan bahwa konstitusi merupakan hukum
tertinggi yang bersifat fundamental, karena konstitusi itu sendiri merupakan
sumber legitimasi atau landasan otorisasi bentuk-bentuk hukum atau peraturanperaturan perundang-undangan lainnya. Sesuai dengan prinsip hukum yang
bersifat universal, maka peraturan-peraturan yang tingkatannya berlaku di bawah
Undang-Undang Dasar dapat berlaku atau diberlakukan, peraturan-peraturan itu
tidak boleh bertentangan dengan hukum yang lebih tinggi tersebut. 6
2. Rumusan Masalah
Dengan melihat sejarah perjalanan konstitusi Indonesia bahwa dinamika
politik yang mengiringi setiap pembuatan maupun perubahan konstitusi ternyata
tidak bisa dilepaskan dari aliran-aliran politik maupun ideologi yang berkembang
di Indonesia. Maka penulis tertarik untuk memmbahas lebih lanjut mengenai:
1. Apakah konstitusi Indonesia merupakan kesepakatan rakyat atau
merupakan tawar-menawar (Bargains) politik?;
2. Bagaimana perubahan konstitusi di Indonesia (UUD 1945)?; dan
4 Hans Kelsen, 1961, General Theory of Law and State, (New York: Russel and Russel), hal 114.
5 Dikutip dari Catatan Perkuliahan Politik Hukum oleh Prof. Dr. Satya Arinanto, S.H., M.H. Dikutip pada
18 November 2015.
6 Satya Arinanto, 2001, Politik Hukum 3, (Jakarta: Program Pascasarjana Fakultas Hukum Universitas
Indonesia), Edisi Pertama, hal. 16.
3

3. Apakah yang menjadi tuntutan dan gagasan politik perubahan konstitusi

Indonesia (UUD 1945)?
B. Konstitusi: Hasil Kesepakatan Rakyat atau Tawar-Menawar (Bargains) Politik
Negara

penganut

paham

konstitusionalisme

adalah

negara

yang

dalam

mengorganisasikan pemerintahan tergantung dan taat kepada seperangkat hukum dan

prinsip-prinsip fundamental yang telah digariskan dalam konstitusi. 7 Konstitusionalisme
merupakan sebagian prasyarat dari demokrasi, karena demokrasi mengandaikan
adanya sebuah pembatasan kewenangan dari kekuasaan yang diatur dalam sebuah
perangkat hukum yang jelas. Oleh karena itu dikatakan oleh Barendt bahwa
constitutionalism is a belief in imposition of restrains on government by means of a
constitution.8
Essensi dari konstitusionalisme dari kacamata Soetandyo minimal terdiri dari dua
hal pokok yakni, pertama, konsepsi negara hukum yang menyatakan bahwa secara
universal kewibawaan hukum harus mampu mengontrol dan mengendalikan politik;
kedua, konsepsi hak-hak sipil warga negara yang menggariskan adanya kebebasan
warga negara di bawah jaminan konstitusi sekaligus adanya pembatasan kekuasaan
negara yang dasar legitimasinya hanya dapat diperoleh dari konstitusi. 9

7 Stephen Holmes, 1995, Constitutionalism, dalam Seymour M. Lipset (ed.), 1995, The
Encyclopedia of Democracy, (Washington : Congressional Quarterly Inc.), hal. 299-306.
8 Eric Barendt, 1998, An Introduction to Constitutional Law, (New York: Oxford University
Press), hal. 14.
9 Soetandyo, Demokrasi dan Konstitusi di Indonesia, Studi tentang Interaksi Politik dan
Kehidupan Ketatanegaraan (Bandung: Rineka Cipta), hlm 145.
4

Friedrich juga menyatakan konstitutionalisme sebagai: a set of an activites

organized and operated on behalf of the people but subject to a series of restrains
which attempt to ensure that the power which is need for such governance is not
abused by those who are called upon to do the governing. 10 Dari pandangan Friedrich
tersebut dapat difahami bahwa tujuan pokok dari konstitutionalisme adalah upaya
membatasi kekuasaan mengingat pada masa sebelumnya kekuasaan sangat luas
tanpa batas. Pembatasan itu kemudian dilakukan melalui sebuah hukum khusus yaitu
konstitusi.
Lalu Wheare mendefinisikan konstitusi sebagai seperangkat aturan yang digunakan
untuk membangun atau mengatur sebuah pemerintahan negara. Dalam definisi yang
lain, Smith menyatakan konstitusi sebagai dokumen yang berisi perangkat aturan pokok
tentang pemerintahan sebuah negara. Begitu juga Barendt mengartikan konstitusi
sebagai the written document or text which outlines the powers of its parliament,
government, courts, and others important national institution.
Jika diartikan secarah harfiah, konstitusi berarti pembentukan berasal dari bahasa
Perancis constituir, yang berarti membentuk. Secara istilah ia berarti peraturan dasar
(awal) mengenai pembentukan negara. Dalam bahasa Belanda disebut Grondwet,
sedangkan di dalam bahasa Indonesia disebut Konstitusi. Untuk itu maka konstitusi
memuat aturan-aturan pokok (fundamental) mengenai sendi-sendi yang diperlukan
untuk berdirinya negara.11

10 Carl J. Friedrich dalam Miriam Budiardjo, 1993, Dasar-Dasar Ilmu Politik (Jakarta:
Gramedia) hal. 57.
11 Moh.Mahfud, Op. Cit., hal. 72.
5

Sementara Kelsen mengartikan konstitusi sebagai the highest level within national
law the constitution in the material sense consists of those rules wich regulate the
creation of the general legal norms, in particular the creation of statutes .12 Konstitusi
dalam arti ini menunjukkan bahwa konstitusi merupakan norma dasar yang menjadi
payung terhadap seluruh peraturan perundang-undangan di bawahnya.
Senada dengan Kelsen, dengan mengacu pada kasus Marbury versus Madison
dalam Bryce juga menyatakan bahwa konstitusi merupakan hukum tertinggi yang
bersifat fundamental, karena konstitusi itu sendiri merupakan sumber legitimasi atau
landasan otorisasi bentuk-bentuk hukum atau peraturan-peraturan perundangundangan lainnya. Sesuai dengan prinsip hukum yang bersifat universal, maka
peraturan-peraturan yang tingkatannya berlaku di bawah Undang-Undang Dasar dapat
berlaku atau diberlakukan, peraturan-peraturan itu tidak boleh bertentangan dengan
hukum yang lebih tinggi tersebut.13
Jika menggunakan pendekatan Locke, konstitusi pada dasarnya memuat prinsip
mayoritas, seperti dikatakannya: and it being necessary to that which is one body to
move one way; it is necessary the body should move that way whither the greater force
carries it, which is the consent of majority.14 Setelah kontrak sosial tercapai, maka
persetujuan individu hilang dan digantikan dengan kehendak mayoritas (konstitusi). Dan
setiap pemerintahan harus tunduk terhadap kehendak mayoritas tersebut. Jika

12 Hans Kelsen, 1961, Loc.Cit.

13 Satya Arinanto, Loc.Cit.
14 John Locke, 1952,The Second Treatise of Government (Indianapolis: The Liberal Arts Press,
Inc) Pasal 96, hal. 55.
6

kemudian pemerintah melakukan tindakan yang berlawanan dengan kehendak

mayoritas, dalam kacamata Locke, pemerintah harus diturunkan/dilengserkan oleh
rakyatnya.
Namun teori ini masih menyisakan pertanyaan kecil yaitu bagaimana pemerintah
sebagai penguasa dapat beritikad baik mematuhi konstitusi? Pertanyaan ini dijawab
Alder dengan menyuguhkan 4 (empat) jalan sebagaimana yang ditulisnya:
There are boadly four ways in which constitutions have grappled with this. Ultimately
though, all depend on political good will.
1)

By creating basic principles of justice, and individual rights policed by courts

who are independent of the government.

2)

By splitting up power between different government bodies to ensure that no

one person has too much power (separation of powers).

3)

By adopting representative institutions of government that are chosen by the

people and can be removed by the people.

4)

By providing for direct participation by the people in the process of government

decision-making.
Oleh karena itu bagi Andrews, konsensus sebagai alat untuk menjamin tegaknya
konstitusionalisme, di jaman modern pada umumnya difahami dengan bersandar pada
tiga elemen konsensus, yaitu:
1)

the general goals of society or general acceptance of the same philosophy

of government;
2)

the basic government;

3)

the form of institutions and procedures.

7

Dalam persoalan lain, teori Locke tentang kehendak mayoritas juga memunculkan
satu dilematika yaitu tertutupnya suara atau kehendak minoritas, sehingga mau tidak
mau kelompok minoritas harus tunduk kepada kehendak mayoritas. Jika tidak, maka
harus mengambil jalan sendiri dan pindah ke lain wilayah. Bagi Elster dan Slagstad,
sistem mayoritas sebenarnya memiliki hal yang bersifat paradoks sebab kelompok
minoritas tidak diberikan kesempatan (hak) untuk menolak secara langsung, selain
memilih patuh sebagaimana yang dikehendaki mayoritas itu sendiri. Sebab dalam
kacamata demokrasi tanpa adanya persetujuan mutlak (acquiescence) dari suara yang
kalah (minoritas) sama dengan bukan demokrasi.
Persetujuan mutlak yang diberikan kelompok minoritas tersebut biasanya disertai
dengan jaminan politik dari negara. Jaminan politik itu didasarkan pada teori multiple
membership, dimana jika setiap individu memiliki beberapa kelompok lalu sebagian
besar masyarakat tergabung dalam kedua koalisi mayoritas dan minoritas, masyarakat
yang kalah (minoritas) akan menggunakan dasar kehormatan dirinya sebagai alasan
untuk menerima keputusan yang tidak diinginkannya tersebut, dalam situasi lain, toh
mereka tetap akan mendapatkan kebaikan dari keputusan yang sebenarnya tidak
dikehendakinya. Sebaliknya, atas dasar persetujuan dari minoritas, kelompok mayoritas
akan bertoleran untuk tidak bertindak sewenang-wenang terhadap minoritas.
Atas dasar itulah maka Elster dan Slagstad dengan mengutip teori umum tentang
konstitusionalisme milik Colhoun menegaskan bahwa konstitusi pada dasarnya tidak
lebih dari proses tawar-menawar (bargains). Konstitusi diyakini pada awalnya lahir dari
konflik-konflik kepentingan antar kelas yang saling bermusuhan di dalam masyarakat,

Aristoteles memberikan gambaran konstitusi dengan pengklasifikasian konstitusi

pada 2 (dua) hal pokok yaitu the ends pursued by states dan the kind of authority
exercised by ther government. Tujuan tertinggi dari Negara adalah a good life, dan hal
ini merupakan kepentingan bersama seluruh warga masyarakat. Karena itu, Aristoteles
membedakan antara right constitution dan wrong constitutions dengan ukuran
kepentingan bersama itu. Jika konstitusi diarahkan untuk tujuan mewujudkan
kepentingan bersama, maka konstitusi itu disebut konstitusi yang benar, tetapi jika
sebaliknya maka konstitusi itu adalah konstitusi yang salah. 15
Konstitusi yang terakhir (yang salah) dapat disebut pula sebagai perverted constitution
yang diarahkan untuk memenuhi kepentingan para penguasa yang selfish (the selfish
interest of the rulling authority). Konstitusi yang baik disebut Aristoteles sebagai
konstitusi yang tidak normal. Ukuran baik buruknya atau normal tidaknya kostitusi itu
baginya terletak pada prinsip bahwa political rule, by virtue of its specific nature, is
essentially for the benefit of the ruled.
Dalam

kasus

ini,

Mahfud

MD

16

mencoba

memberikan

gambaran

dengan

membandingkan kehidupan berkonstitusi era Orde Lama dengan Orde Baru. Salah satu
poin yang ditegaskan Moh.Mahfud adalah: jalan yang ditempuh Orde Lama adalah
inkonstitusional,

sedangkan

Orde

Baru

memilih

justifikasi

melalui

cara-cara

konstitusional sehingga perjalanan menuju otoritariannya memang didasarkan pada

peraturan yang secara formal ada atau dibuat. Dari kacamata Mahfud ini dapat dilihat
bahwa jika meminjam istilah Aristoteles bahwa UUD 1945 pada masa Orde Baru tidak
15 Jimly Asshiddiqie, 2006, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, (Jakarta : Setjen
Mahkamah Konstitusi republik Indonesia), hal. 6
16 Jimly Asshiddiqie, Ibid.
9

lebih sebagai perverted constitution yang diarahkan untuk memenuhi kepentingan para
penguasa yang selfish.
Namun bagaimanapun, bagi Kelsen sebagai pelopor teori hukum murni, konstitusi
akan tetap dipandang sah selama tetap dipostulasikan sah (valid) oleh masyarakat.
Sebaliknya, jika ternyata konstitusi (perubahan konstitusi) tidak dipatuhi masyarakat
(tidak efektif) bahkan berbuah protes, maka pihak-pihak yang menyusun konstitusi
tersebut akan berbalik dinilai sebagai pengkhianat dan tindakan mereka dalam
menyusun atau merubah konstitusi akan dianggap sebagai perbuatan yang illegal, atas
dasar penilaian konstitusi sebelumnya.
C. Perubahan Konstitusi
Pada umumnya, konstitusi diklasifikasikan dalam 2 (dua) kategori, yaitu konstitusi
tertulis dan konstitusi tidak tertulis. Menurut klasifikasi ini, Konstitusi Indonesia (UUD
1945) termasuk dalam kategori sebagai konstitusi tertulis. Dalam kategori konstitusi
tertulis, jika menggunakan pendekatan Wheare maka perubahan konstitusi akan
memiliki 3 (tiga) pengertian:17
(1) menjadikan lain rumusan teks yang terdapat dalam konstitusi;
(2) menambah sesuatu yang tidak (belum) terdapat dalam konstitusi; dan
(3) adanya perbedaan antara apa yang tercantum dalam teks konstitusi dengan apa
yang ada dalam praktek ketatanegaraan.
Namun secara umum, perubahan konstitusi memiliki 2 (dua) model, yaitu perubahan
(amandemen), dan pembaharuan atau penggantian (renewal).18 Amandemen
17 Wheare, Op.Cit., hal. 14-16.
18 Sri Soemantri, Op. Cit., hal. 133
10

biasanya berupa perubahan konsep dalam konstitusi yang ditandai dengan perubahan
teks konstitusi. Model amandemen biasanya masih mempertahankan teks konstitusi
yang lama, namun ia sudah tidak memiliki kekuatan hukum lagi, melainkan sekedar
menjadi dokumen historis, dan hasil perubahan teks konstitusi yang memiliki kekuatan
hukum ditempatkan sebagai lampiran (adendum) dari konstitusi yang sudah diubah
tersebut. Model renewal biasanya ditandai dengan digantinya suatu konstitusi dalam
suatu negara dengan konstitusi yang lain, seperti UUD 1945 diganti dengan UUDS
1950. Jika dilihat dari mekanismenya, perubahan konstitusi dapat dilakukan dengan
beberapa cara atau prosedur. Strong menyebutkan ada 4 (empat) cara mengubah
konstitusi.19 Pertama, perubahan konstitusi oleh lembaga legislatif/parlemen dengan
pembatasan tertentu. Dalam hal ini biasanya ditentukan syarat pengusulan, kuorum,
dan jumlah pengambil keputusan. Kedua, perubahan konstitusi oleh rakyat melalui
referendum, yaitu parlemen mengajukan rancangan amandemen untuk diputuskan oleh
rakyat melalui referendum. Ketiga, perubahan konstitusi diputuskan oleh negara-negara
bagian dalam negara serikat, yaitu usulan dapat berasal dari parlemen federal atau
sejumlah negara bagian. Keempat, perubahan konstitusi oleh konvensi konstitusi atau
konstituante, yaitu keanggotaan parlemen ditambah dengan pemilihan anggota baru
untuk membentuk konvensi konstitusi atau konstituante, atau dapat pula parlemen
dibubarkan terlebih dahulu kemudian dilaksanakan pemilihan umum anggota
konstituante.
Sementara Lijphart menyebut ada 3 (tiga) tipe amandemen konstitusi. Pertama,
amandemen konstitusi oleh parlemen berdasarkan suara mayoritas murni atau
19 C.F. Strong, 1952, Modern Political Constitutions, (London : Sidgwick & Jackson), hal. 146148
11

sederhana (separuh lebih satu). Kedua, amandemen konstitusi oleh parlemen

berdasarkan suara mayoritas khusus, misalnya dua pertiga atau tiga perempat. Ketiga,
amandemen konstitusi yang disiapkan oleh parlemen, namun harus memperoleh
persetujuan rakyat melalui referendum. Tipologi ini disusun untuk mengetahui watak
sistem politik yang dianut, apakah cenderung mengutamakan konsensus dalam
pengambilan keputusan (consensus democracy) ataukah cenderung pada suara
mayoritas (majoritarian democracy).
Dengan melihat beberapa teori tersebut di atas dapat disimpulkan bahwa cara atau
prosedur amandemen konstitusi dapat dikategorikan ke dalam 2 (dua) model besar,
yaitu amandemen dengan model elitis dan partisipatoris. 20 Model amandemen konstitusi
dikatakan elitis bila prosedur pengusulan hingga pengambilan keputusan dilakukan
sepenuhnya oleh parlemen. Model partisipatoris bila amandemen konstitusi dilakukan
dengan melibatkan peran rakyat dari pengajuan usul amandemen hingga pengambilan
keputusan lewat referendum. Dengan demikian, berdasarkan ketentuan tentang
perubahan konstitusi dalam UUD 1945 dapat dikategorikan sebagai perubahan oleh
parlemen dengan syarat tertentu, yaitu suara mayoritas. Amandemen konstitusi UUD
1945 juga dapat dikategorikan sebagai model amandemen elitis, karena prosedur
pengusulan, pembahasan dan pengambilan keputusan semata-mata hanya terbatas
dilakukan oleh anggota parlemen, tanpa melalui proses partisipasi rakyat.
Model amandemen elitis tersebut harus diakui memiliki satu kelemahan yaitu rawan
subyektifitas elit, karena tidak melibatkan persetujuan rakyat secara langsung.
Sebagaimana diketahui, parlemen, bagaimanapun merupakan himpunan kelompok20 Mohammad Fajrul Falaakh, 2002, Komisi Konstitusi dan Peran Rakyat dalam Perubahan
UUD 1945, Analisis CSIS, Tahun XXXI/2002 No. 2, hal. 188-201.
12

kelompok kepentingan politik golongan (aliran), atau jika menggunakan istilah Colhoun,
konstitusi tidak lebih dari sebuah produk tawar menawar dari berbagai kelompok
kepentingan, dan dalam beberapa kasus, konflik kepentingan tersebut justru
berkontradiksi dengan tuntutan dan kebutuhan masyarakat itu sendiri. Dan bagi
Barendt, amandemen seperti itu (tanpa melibatkan partisipasi masyarakat), sama
dengan hakim mengadili dirinya sendiri.
Atas dasar persoalan itu, maka MPR walaupun memiliki kewenangan konstitusional
untuk merubah UUD tanpa harus melalui proses partisipasi masyarakat, namun MPR
tidak dapat begitu saja mengubah UUD sesuai dengan kehendak subyektif dirinya. Jika
ini terjadi, hasil amandemen tersebut dalam kacamata Kelsen dapat dinyatakan tidak
sah (tidak valid) dan illegal yang ditunjukkan dengan tidak efektifnya hasil perubahan
serta munculnya protes dan penolakan dari masyarakat. Dan jika mengacu pada
pandangan Kommers terhadap Basic Law Jerman, setiap perubahan konstitusi yang
bertentangan

dengan

nilai-nilai

dasar

atau

spirit

konstitusi

akan

menjadi

unconstitutional dengan sendirinya.

Atas dasar elitisme itu kemudian muncul gagasan dan gerakan amandemen
konstitusi oleh Komisi Konstitusi Independen Ada dua argumentasi yang diajukan.
Pertama, pembentukan komisi konstitusi independen diharapkan untuk menghindari
pertarungan dan konflik kepentingan antara berbagai kekuatan politik dalam MPR,
mengingat anggota MPR mayoritas merupakan wakil partai politik yang berkepentingan
terhadap bagaimana kekuasaan akan dirumuskan dalam konstitusi. Kedua, komisi
konstitusi independen diharapkan dapat mengakomodir kepentingan pluralisme
masyarakat Indonesia, yaitu dengan memberikan kesempatan partisipatif dari berbagai

13

perwakilan rakyat dari daerah. Pada akhirnya dengan mengakomodasi partisipasi

rakyat melalui komisi konstitusi independen, diharapkan akan terbentuk konstitusi
dengan semangat rasa memiliki (sense of belonging, sense of ownership) terhadap
konstitusi.
Hal ini merujuk pada pemikiran Nonet dan Selznick tentang hukum responsif
dimana

tatanan hukum sebaiknya dinegosiasikan, bukan dimenangkan melalui

subordinasi. Dalam model hukum responsif ini, pembuatannya bersifat partisipasif,

yakni mengundang sebanyak-banyaknya partisipasi semua elemen masyarakat, baik
dari segi individu, ataupun kelompok masyarakat dan juga harus bersifat aspiratif yang
bersumber dari keinginan atau kehendak dari masyarakat. Artinya produk hukum
tersebut bukan kehendak dari penguasa untuk melegitimasikan kekuasaannya. 21
Dalam perkembangannya, gagasan pembentukan Komisi Konstitusi telah diakomodir
oleh MPR melalui Ketetapan MPR No.I/MPR/2002 tentang Pembentukan Komisi
Konstitusi, dan Ketetapan MPR No.IV/MPR/2002 tentang Susunan, Kedudukan,
Kewenangan, dan Keanggotaan Komisi Konstitusi. 22 Namun sayangnya, Komisi
Konstitusi hasil bentukan MPR tersebut hanya diberikan kewenangan terbatas, yaitu
melakukan pengkajian secara komprehensif terhadap UUD 1945 hasil amandemen,
bukan ikut melakukan amandemen konstitusi itu sendiri. Pada akhirnya hasil kerja
Komisi Konstitusi sebatas hanya hasil kajian dan ternyata tidak memiliki pengaruh apa
pun terhadap struktur dan substansi hasil amandemen konstitusi.
21 Philippe Nonet and Philip Selznick, 1978, Law and Society in Transition: Toward
Responseve Law (New York: Harper & Row) hal. 69 113
22 Krisna Harahap, 2004, Konstitusi Republik Indonesia Sejak Proklamasi Hingga Reformasi,
(Jakarta : Grafitri Budi Utami), terutama bab Konstitusi Memasuki Era Reformasi, hal. 152-162,
dan Hasil Kerja Komisi Konstitusi, hal. 163
14

Mengenai tidak dilibatkannya partisipasi masyarakat secara langsung, MPR tetap

bertahan pada alasan yuridis-normatif bahwa konstitusi Indonesia memang tidak
mengenal mekanisme perubahan dengan melibatkan partisipasi masyarakat. Namun
perubahan yang bersifat elitis tersebut, menurut MPR telah tereleminasi karena
perubahan yang dilakukan murni didasarkan kepada tuntutan dan kebutuhan
masyarakat yang berkembang selama reformasi, yang dilakukan melalui dialog-dialog
panjang dengan seluruh elemen masyarakat. Tuntutan perubahan itu didasarkan pada
beberapa pandangan bahwa UUD 195 belum cukup memuat landasan bagi kehidupan
yang demokratis, pemberdayaan rakyat, dan penghormatan HAM. Selain itu di
dalamnya terdapat pasal-pasal yang menimbulkan multitafsir dan membuka peluang
bagi penyelenggaraan negara yang otoriter, sentralistik, tertutup, dan KKN yang
menimbulkan kemerosotan kehidupan nasional di berbagai bidang kehidupan.
D. Tuntutan dan Gagasan Politik Perubahan Konstitusi
Munculnya tuntutan Perubahan UUD 1945 diawali dari gerakan reformasi yang
terjadi pada tahun 1998 yang pada intinya menuntut perubahan UUD 1945,
penghapusan Dwi Fungsi ABRI, penegakan hukum dan pemberantasan KKN,
penegakan hak asasi manusia dan demokrasi, penegakan kebebasan pers, serta
pemberian hak otonomi terhadap daerah-daerah. Dan semua tuntutan tersebut hanya
bisa dipenuhi dengan cara mengubah berbagai ketentuan dalam UUD. Dengan kata
lain tuntutan reformasi dapat pula dikatakan sebagai tuntutan perubahan UUD.
Tuntutan perubahan UUD 1945 sampai saat ini masih diyakini sebagai bagian
integral dari tuntutan reformasi. Tidak ada catatan resmi mengenai siapa yang pertama
kali melontarkan gagasan perubahan UUD 1945 secara eksplisit. Akan tetapi, yang
15

jelas, dalam beberapa kesempatan, kelompok mahasiswa yang mengerek bendera

reformasi pada tahun 1998 telah mencantumkan amandemen UUD 1945 sebagai butir
pertama dalam agenda tuntutan reformasi.
Beberapa gagasan perubahan UUD 1945 sebagian besar dilontarkan oleh kalangan
akademisi dan praktisi. Dikalangan akademisi terdapat beberapa gagasan pokok
perubahan UUD 1945. Harun Alrasid dan Yusril Ihza Mahendra berpendapat bahwa
UUD 1945 selama ini terlalu memberikan kekuasaan yang luas kepada Presiden. Yusril
mencontohkan dengan menilai keberadaan MPR sebagai lembaga tertinggi negara
namun pratiknya dilumpuhkan oleh kekuasaan Presiden karena keberadaan MPR
diatur dengan undang-undang yang notabene merupakan produk Presiden dan DPR.
Dengan kata lain Presiden sebagai mandataris malah mengatur lembaga tertinggi yang
memberi mandat, kondisi ini menurut Yusril memungkinkan seorang Presiden
memerintah tanpa batas waktu tanpa perlu mengindahkan MPR sebagai pemberi
mandat mewakili rakyat. Sementara Sri Soemantri lebih pada memberikan justifikasi
tentang perlunya Perubahan UUD 1945, karena menurutnya banyaknya produk hukum
yang menindas selama Orde Baru karena UUD 1945 sama sekali tidak mengikuti
perubahan jaman. Menurut Sri Soemantri jika keadaan ingin berubah, dalam arti produk
hukum benar-benar bisa memberikan keadilan bagi seluruh rakyat, konfigurasi politik
harus dibuah dari otoriter ke demokrasi, dengan demikian akan dihasilkan produk
hukum yang berkarakter responsif.
Dikalangan praktisi, beberapa gagasan perubahan UUD 1945 dilontarkan oleh
Adnan Buyung Nasution, Bambang Widjojanto dan Todung Mulya Lubis. Buyung
mengusulkan agar segera dilakukan perubahan atau pembaharuan terhadap UUD 1945

16

sebab secara konseptual negara yang dipersepsikan oleh UUD 1945 melalui pikiranpikiran Soepomo sebagai perumusnya ialah negara yang bersifat feodal, otoriter, dan
bahkan fasistis. Jika UUD 1945 dibiarkan, negara Indonesia akan menjurus kepada
nazisme dan fasisme. Sementara Bambang melihat UUD 1945 sengaja didesain
supaya terjadi executive heavy hingga memungkinkan terjadinya state centralism dan
penumpukan kekuasaan yang menyulitkan terjadinya internal built in control, intra dan
antar lembaga tinggi dan tertinggi negara. Dari titik inilah dapat dilihat bahwa berbagai
problem yang menjerat bangsa Indonesia sebenarnya berasal dari konstitusi. Todung
lebih menekankan pada pentingnya menciptakan kekuasaan kehakiman yang bebas,
mandiri dan berwibawa. Dalam pandangan Todung, MA harus memiliki hak uji materiil
atas semua produk perundang-undangan sehingga MA bisa membatalkan semua
produk perundang-undangan yang menghabat, memperlemah dan menindas. Dengan
adanya hak uji materiil di tangan MA, para pembuat undang-undang atau peraturan
pemerintah pengganti undang-undang akan lebih berhati-hati. 23 Jika dilihat dari alasan
normatif yang tercatat di internal MPR, latar belakang perubahan UUD 1945 disebutkan
antara lain sebagai berikut:
1) UUD 1945 membentuk struktur ketatanegaraan yang bertumpu pada kekuasaan
tertinggi yaitu MPR selaku pelaksana kedaulatan rakyat. Hal ini berakibat tidak
terjadinya saling mengawasi dan mengimbang (ceck and balances) pada institusiinstitusi kenegaraan. Penyerahan kekuasaan tertinggi pada MPR merupakan kunci
yang menyebabkan kekuasaan pemerintahan seakan-akan tidak memiliki hubungan
dengan rakyat;
23 Ellydar Chaidir, 2007, Hukum dan Teori Konstitusi (Yogyakarta: Kreasi Total Media
Yogyakarta), hal.69.
17

2) UUD 1945 memberikan kekuasaan yang besar kepada pemegang kekuasaan

eksekutif (Presiden), sehingga sistem ketatanegaraan dominan dikuasai oleh
Presiden (executive heavy). Akibatnya, pada Presiden terpusat dua kekuasaan
sekaligus, yakni kekuasaan pemerintahan, dan kekuasaan legislasi karena Presiden
memiliki kekuasaan membentuk undang-undang;
3)

UUD 1945 terlalu banyak mengandung pasal-pasal yang fleksibel sehingga

dapat menimbulkan lebih dari satu tafsiran;

4)

UUD 1945 terlalu banyak memberikan kewenangan kepada Presiden untuk

mengatur hal-hal penting dengan undang-undang; dan

5)

Rumusan UUD 195 tentang semangat penyelenggara negara, belum cukup

didukung dengan ketentuan konstitusi yang memuat aturan dasar tentang

kehidupan yang demokratis, supremasi hukum, pemberdayaan masyarakat,
penghormatan HAM, dan otonomi daerah. Hal ini membuka peluang bagi
berkembangnya praktik penyelenggaraan negara yang tidak sesuai dengan
Pembukaan UUD 1945.
Dalam proses perubahan UUD 1945, Panitia Ad Hoc I MPR membuat kesepakatan
tentang batas-batas amandemen konstitusi. Pertama, tidak mengubah Pembukaan
UUD 1945. Kedua, tetap mempertahankan Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Ketiga, mempertegas sistem pemerintahan presidensial. Keempat, Penjelasan UUD
1945 ditiadakan serta hal-hal normatif dalam Penjelasan dimasukkan ke dalam pasalpasal. Kelima, perubahan dilakukan dengan cara adendum. 24 Kalau diperhatikan

24 Krisna Harahap, 2004, Op.Cit., hal. 59-60 dan 153.

18

secara menyeluruh, materi Perubahan Pertama, Kedua, Ketiga dan Keempat UUD
1945 meliputi:25
(1) Mempertegas pembatasan kekuasaan presiden. Sebelum terjadinya perubahan
konstitusi, UUD 1945 memberikan kekuasaan kepada lembaga kepresidenan begitu
besar (executive heavy). Kekuasaan presiden Indonesia meliputi kekuasaan
eksekutif, legeslatif dan yudisial sekaligus. Namun kini kekuasaan presiden terbatas
pada kekuasaan eksekutif saja, sementara kekuasaan legeslatif dalam membuat UU
kini berada di tangan DPR, dan dalam kekuasaan yudisial lembaga kehakiman
diberikan jaminan independensi.
(2)

Mempertegas ide pembatasan kekuasaan lembaga-lembaga negara, hal ini

terlihat dalam pengaturan tentang kewenangan lembaga negara yang lebih terinci.
(3)

Menghapus keberadaan lembaga negara tertentu (dalam hal ini DPA), dan

membentuk lembaga-lembaga negara yang baru (munculnya Mahkamah Konstitusi,

Komisi Yudisial, Dewan Perwakilan Daerah, Komisi Pemilihan Umum dan Bank
Sentral).
(4) Memberikan jaminan terhadap perlindungan Hak Asasi Manusia warga negara
yang lebih jelas dan terperinci.
(5)

Mempertegas dianutnya teori kedaulatan rakyat, yang selama ini UUD 1945

lebih terkesan menganut teori kedaulatan negara. Hal ini terlihat dari dihapusnya
klaim politik bahwa MPR adalah pemegang kedaulatan rakyat sepenuhnya,
dimasukkannya konsep pemilihan umum dalam mengisi jabatan anggota DPR, DPD
dan DPRD, dan digunakannya sistem pemilihan langsung oleh rakyat untuk mengisi

25 Jimly Asshiddiqie, Op.Cit., hal. 51

19

jabatan presiden dan wakil presiden, serta pemilihan kepala daerah dan wakil
kepala daerah.
Secara spesifik, amandemen konstitusi Indonesia menghasilkan sejumlah design
baru format kenegaraan sebagai berikut. Pertama, Presiden dan Wakil Presiden dipilih
melalui pemilu secara langsung oleh rakyat (direct popular vote), sedangkan
kewenangan MPR hanya sebatas melantik Presiden dan Wakil Presiden terpilih saja. 26
Sebagai konsekuensinya, berbeda dengan sebelum perubahan UUD 1945, Presiden
tidak lagi bertanggung jawab kepada MPR, namun bertanggung jawab langsung
kepada rakyat pemilih (direct responsible to the people). Hal ini berbeda dengan sistem
pemerintahan sebelum perubahan UUD 1945, di mana kedaulatan rakyat dilakukan
sepenuhnya oleh MPR, dan kini kedaulatan rakyat tetap di tangan rakyat. Sebagai
konsekuensinya adalah jabatan Presiden dan Wakil Presiden, anggota DPR dan DPD
yang keduanya merupakan anggota MPR, dipilih secara langsung oleh rakyat melalui
pemilu. Dengan demikian, masing-masing lembaga negara sama-sama memiliki
legitimasi politik yang kuat, dan masing-masing bertanggung jawab langsung kepada
pemegang kedaulatan asli yaitu rakyat. Kedua, kedaulatan rakyat dilaksanakan oleh
berbagai lembaga negara sesuai dengan bidang tugasnya masing-masing menurut
konstitusi UUD 1945. Hal ini terlihat dari adanya pembagian tugas masing-masing
lembaga negara yang makin jelas dan terperinci, sehingga menghindari terjadinya
tumpang tindih dan intervensi kewenangan antar lembaga negara (separation of
power). Presiden memegang kekuasaan menjalankan pemerintahan, DPR dan DPD
dapat mengawasi jalannya pemerintahan yang dilaksanakan oleh Presiden dan
26 Afan Gaffar, 2002, Amandemen UUD 1945 dan Implikasinya Terhadap Perubahan
Kelembagaan, , (Jakarta : AIPI), hal. 435
20

kabinetnya, dan lembaga peradilan dalam hal ini Mahkamah Agung dan Mahkamah
Konstitusi memiliki wewenang melakukan kontrol yuridis lewat judicial review terhadap
kebijakan yang diambil oleh Presiden sebagai pemegang kekuasaan eksekutif, maupun
terhadap kebijakan yang dibuat oleh DPR berupa produk undang-undang. Kondisi ini
mengarah kepada terciptanya situasi checks and balances antar lembaga negara yaitu
eksekutif, legislatif dan yudisial. Ketiga, wajah parlemen dinilai lebih representatif
karena adanya kamar baru yaitu DPD sebagai representasi dari wakil-wakil daerah
(provinsi). Keempat, adanya jaminan terciptanya stabilitas jalannya pemerintahan
karena jabatan Presiden dibatasi dalam masa jabatan lima tahun, dan hanya dapat
diberhentikan oleh MPR dalam kondisi tertentu saja berdasarkan UUD, serta melalui
mekanisme hukum yaitu pembuktian hukum oleh Mahkamah Konstitusi. 27 Dengan
demikian Presiden tidak dapat diusulkan oleh DPR untuk diberhentikan semata-mata
karena alasan konflik politik. Demikian pula Presiden dilarang untuk membekukan
dan/atau membubarkan DPR.
E. Penutup
1. Simpulan
Dengan melihat sejarah perjalanan konstitusi Indonesia bahwa dinamika
politik yang mengiringi setiap pembuatan maupun perubahan konstitusi ternyata
tidak bisa dilepaskan dari aliran-aliran politik maupun ideologi yang berkembang
di Indonesia. Sebagaimana yang diutarakan Elster dan Slagstad dengan
mengutip teori umum tentang konstitusionalisme Colhoun bahwa konstitusi
memang merupakan produk politik yang dihasilkan dari proses tawar-menawar
(bargains). Perbedaannya jika Colhoun lebih meyakini konstitusi lahir dari konflik
27 Ramlan Surbakti, 2002, Perubahan UUD 1945 Dalam Perspektif Politik, (Jakarta : AIPI), hal.
485-493
21

kepentingan antar kelas. Konflik-konflik kepentingan (konflik politik) juga menjadi

faktor penentu sulit tidaknya suatu konstitusi diubah. Semakin tinggi konflik politik
yang terjadi semakin sulit pula suatu konstitusi diubah sebagaimana upaya
perubahan Pasal 29 UUD 1945. Namun semua proses dan hasil Perubahan
UUD 1945 tersebut tetaplah akan kembali kepada rakyat. Rakyatlah yang akan
menilanya.

Sebagaimana

pendapat

Kelsen,

setiap

konstitusi

berikut

perubahannya akan tetap dinyatakan sah (berlaku) selama rakyat menerimanya

terlepas

dari faktor-faktor politik (kompromi, bargains, dan lain-lain) yang

melatarbelakangi perubahannya.

22