BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

A. Pengertian Proses

Menurut S. Handayaningrat dalam bukunya yang berjudul “Pengantar

studi dan Administrasi” mengemukakan bahwa proses adalah serangkaian tahap
kegiatan mulai dari menentukan sasaran sampai tercapainya tujuan.(S.
Handayaningrat,1988:20)
Sedangkan menurut JS Badudu dan Sutan M Zain dalam kamus
Bahasa Indonesia, “Proses adalah jalannya suatu peristiwa dari awal sampai akhir
atau masih berjalan tentang suatu perbuatan, pekerjaan dan tindakan”. (JS
Badudu dan Sutan M. Zain 1996;1092).
Dari uraian diatas, dapat disimpulkan bahwa proses merupakan
suatu aktivitas kegiatan dari awal sampai akhir atau masih berjalan yang
memberikan nafas bagi organisasi sampai dengan tercapainya tujuan.

B. Konsep Proses Perencanaan

Perencanaan dalam suatu organisasi adalah suatu proses, dimulai dari
identifikasi masalah, penentuan prioritas masalah, perencanaan pemecahan
masalah, implementasi (pelaksanaan pemecahan masalah) dan evaluasi. Dari
hasil evaluasi tersebut akan muncul masalah-masalah baru kemudian dari
masalah-masalah tersebut dipilih prioritas masalah dan selanjutnya kembali ke
siklus semula.
Di bidang kesehatan khususnya, proses perencanaan ini pada umumnya
menggunakan pendekatan pemecahan masalah (problem solving) seperti bagan
Proses Perencanaan dibawah! Secara terinci, langkah-langkah perencanaan
kesehatan adalah sebagai berikut :
1. Identifikasi Masalah
Perencanaan pada hakekatnya adalah suatu bentuk rancangan pemecahan
masalah. Oleh sebab itu, langkah awal dalam perencanaan kesehatan adalah
mengidentifikasi masalah-masalah kesehatan masyarakat di lingkungan
unit organisasi yang bersangkutan. Sumber masalah kesehatan masyarakat
dapat diperoleh dari berbagai cara antara lain :
a) Laporan-laporan kegiatan dari program-program kesehatan yang
ada
b) Survailance epidemiologi atau pemantauan penyebaran penyakit.
c) Survei kesehatan yang khusus diadakan untuk memperoleh
masukan perencanaan kesehatan.
d) Hasil kunjungan lapangan supervisi, dan sebagainya
2. Menetapkan Prioritas Masalah
Kegiatan identifikasi masalah menghasilkan segudang masalah kesehatan
yang menunggu untuk ditangani. Oleh karena keterbatasan sumber daya
baik biaya, tenaga dan teknologi maka tidak semua masalah tersebut dapat
dipecahkan sekaligus (direncanakan pemecahannya). Untuk itu harus
dipilih masalah mana yang "feasible" untuk dipecahkan. Proses memilih
masalah ini disebut memilih atau menetapkan prioritas masalah. Pemilihan
prioritas dapat dilakukan melalui 2 cara, yakni :
a) Teknik Skoring
Yakni memberikan nilai (scor) terhadap masalah tersebut dengan
menggunakan ukuran (parameter) antara lain :
1) Prevalensi penyakit (prevalence) atau besarnya masalah.
2) Berat ringannya akibat yang ditimbulkan oleh masalah
tersebut (severity).
3) Kenaikan atau meningkatnya prevalensi (rate increase).
4) Keinginan masyarakat untuk menyelesaikan masalah tersebut
(degree of unmeet need).
5) Keuntungan sosial yang diperoleh bila masalah tersebut
diatasi (social benefit).
6) Teknologi yang tersedia dalam mengatasi masalah (technical
feasiblity).
7) Sumber daya yang tersedia yang dapat digunakan untuk
mengatasi masalah (resources availability), termasuk tenaga
kesehatan.
Masing-masing ukuran tersebut diberi nilai berdasarkan justifikasi
kita, bila masalahnya besar diberi 5 paling tinggi dan bila sangat
kecil diberi nilai 1. Kemudian nilai-nilai tersebut dijumlahkan.
Masalah yang memperoleh nilai tertinggi (terbesar) adalah yang
diprioritaskan, masalah yang memperoleh nilai terbesar kedua
memperoleh prioritas kedua dan selanjutnya.
b) Teknik Non Skoring
Dengan menggunakan teknik ini masalah dinilai melalui diskusi
kelompok, oleh sebab itu juga disebut "nominal group tecnique
(NGT)". Ada 2 NGT yakni :
 1) Delphi Technique
Yaitu masalah-masalah didiskusikan oleh sekelompok orang
yang mempunyai keahlian yang sama. Melalui diskusi
tersebut akan menghasilkan prioritas masalah yang disepakati
bersama.
2) Delbeq Technique
Menetapkan prioritas masalah menggunakan teknik ini adalah
juga melalui diskusi kelompok namun peserta diskusi terdiri
dari para peserta yang tidak sama keahliannya maka
sebelumnya dijelaskan dulu sehingga mereka mempunyai
persepsi yang sama terhadap masalah-masalah yang akan
dibahas. Hasil diskusi ini adalah prioritas masalah yang
disepakati bersama.
3. Menetapkan Tujuan
Menetapkan tujuan perencanaan pada dasarnya adalah membuat ketetapan-
ketetapan tertentu yang ingin dicapai oleh perencanaan tersebut. Penetapan
tujuan yang baik apabila dirumuskan secara konkret dan dapat diukur. Pada
umumnya dibagi dalam tujuan umum dan tujuan khusus.
a) Tujuan Umum
Adalah suatu tujuan masih bersifat umum dan masih dapat
dijabarkan ke dalam tujuan-tujuan khusus dan pada umumnya masih
abstrak. Contoh : Meningkatnya status gizi anak balita di kecamatan
Cibadak.
b) Tujuan Khusus
Adalah tujuan-tujuan yang dijabarkan dari tujuan umum. Tujuan
khusus merupakan jembatan untuk tujuan umum, artinya tujuan
umum yang ditetapkan akan tercapai apabila tujuan-tujuan
khususnya tercapai.
 Contoh : Apabila tujuan umum seperti contoh tersebut di atas
dijabarkan ke dalam tujuan khusus menjadi sebagai berikut:
1) Meningkatnya perilaku ibu dalam memberikan makanan
bergizi kepada anak balita.
2) Meningkatnya jumlah anak balita yang ditimbang di
Posyandu.
3) Meningkatnya jumlah anak yang berat badannya naik, dan
sebagainya.
4. Menetapkan Rencana Kegiatan
Rencana kegiatan adalah uraian tentang kegiatan-kegiatan yang akan
dilakukan untuk mencapai tujuan-tujuan yang telah ditetapkan. Pada
umumnya kegiatan mencakup 3 tahap pokok, yakni :
a) Kegiatan pada tahap persiapan, yakni kegiatan-kegiatan yang
dilakukan sebelum kegiatan pokok dilaksanakan, misalnya rapat-
rapat koordinasi, perizinan dan sebagainya.
b) Kegiatan pada tahap pelaksanaan yakni kegiatan pokok program
yang bersangkutan.
c) Kegiatan pada tahap penilaian, yakni kegiatan untuk mengevaluasi
seluruh kegiatan dalam rangka pencapaian program tersebut.
5. Menetapkan Sasaran (Target Group)
Sasaran (target group) adalah kelompok masyarakat tertentu yang akan
digarap oleh program yang direncanakan tersebut. Sasaran program
kesehatan biasanya dibagi dua, yakni:
a) Sasaran langsung, yaitu kelompok yang langsung dikenai oleh
program tersebut.
Misalnya kalau tujuan umumnya : Meningkatkan status gizi anak
balita seperti tersebut di atas maka sasaran langsungnya adalah anak
balita.
 b) Sasaran tidak langsung adalah kelompok yang menjadi sasaran
antara program tersebut namun berpengaruh sekali terhadap sasaran
langsung.
Misalnya: seperti contoh tersebut di atas, anak balita sebagai sasaran
langsung sedangkan ibu anak balita sebagai sasaran tidak langsung.
Ibu anak balita, khususnya perilaku ibu dalam memberikan
makanan bergizi kepada anak sangat menentukan status gizi anak
balita tersebut.
6. Waktu
Waktu yang ditetapkan dalam perencanaan adalah sangat tergantung
dengan jenis perencanaan yang dibuat serta kegiatan-kegiatan yang
ditetapkan dalam rangka mencapai tujuan. Oleh sebab itu, waktu dan
kegiatan sebenarnya dapat dijadikan satu dan disajikan dalam bentuk
matriks, yang disebut gant chart.
7. Organisasi dan Staf
Dalam bagian ini digambarkan atau diuraikan organisasi sekaligus staf
atau personel yang akan melaksanakan kegiatan-kegiatan atau program
tersebut. Disamping itu juga diuraikan tugas (job description) masing-
masing staf pelaksana tersebut. Hal ini penting karena masing-masing orang
yang terlibat dalam program tersebut mengetahui dan melaksanakan
kewajiban.
8. Rencana Anggaran
Adalah uraian tentang biaya-biaya yang diperlukan untuk pelaksanaan
kegiatan, mulai dari persiapan sampai dengan evaluasi. Biasanya rincian
rencana biaya ini dikelompokkan menjadi :
a) Biaya personal
b) Biaya operasional
c) Biaya sarana dan fasilitas
d) Biaya penilaian
9. Rencana Evaluasi
Rencana evaluasi sering dilupakan oleh para perencana padahal hal ini
sangat penting. Rencana evaluasi adalah suatu uraian tentang kegiatan yang
akan dilakukan untuk menilai sejauh mana tujuan-tujuan yang telah
ditetapkan tersebut telah tercapai.
Evaluasi merupakan bagian yang penting dari proses manajemen karena
dengan evaluasi akan diperoleh umpan balik (feed back) terhadap program
atau pelaksanaan kegiatan. Tanpa adanya evaluasi, sulit rasanya untuk
mengetahui sejauh mana tujuan-tujuan yang direncanakan itu telah
mencapai tujuan atau belum.
Banyak batasan tentang evaluasi, secara umum dapat dikatakan bahwa
evaluasi adalah suatu proses untuk menilai atau menetapkan sejauh mana
tujuan yang telah ditetapkan tercapai. Evaluasi adalah membandingkan
antara hasil yang telah dicapai oleh suatu program dengan tujuan yang
direncanakan.
Menurut kamus istilah manajemen, evaluasi ialah suatu proses
bersistem dan objektif menganalisis sifat dan ciri pekerjaan didalam suatu
organisasi atau pekerjaan. Levey (1973) mengatakan, "To evaluate is to
make a value judment, it involves comparing something with another and
then making either choice or action decision".
Sedangkan menurut Perhimpunan Kesehatan Masyarakat Amerika,
evaluasi ialah suatu proses untuk menentukan nilai atau jumlah
keberhasilan dan usaha pencapaian suatu tujuan yang telah ditetapkan.
Proses tersebut mencakup kegiatan-kegiatan memformulasikan tujuan,
identifikasi kriteria yang tepat untuk digunakan mengukur keberhasilan,
menentukan dan menjelaskan derajat keberhasilan dan rekomendasi untuk
kelanjutan aktivitas program.
Dari batasan-batasan tersebut dapat disimpulkan bahwa proses atau
kegiatan dan dalam kegiataan evaluasi itu mencakup langkah-langkah :
 a) Menetapkan atau memformulasikan tujuan evaluasi, yakni tentang
apa yang akan dievaluasi terhadap program yang dievaluasi.
b) Menetapkan kriteria yang akan digunakan dalam menentukan
keberhasilan program yang akan dievaluasi.
c) Menetapkan cara atau metode evaluasi yang akan digunakan.
d) Melaksanakan evaluasi, mengolah dan menganalisis data atau hasil
pelaksanaan evaluasi tersebut.
e) Menentukan keberhasilan program yang dievaluasi berdasarkan
kriteria yang telah ditetapkan tersebut serta memberikan penjelasan-
penjelasan.
f) Menyusun rekomendasi atau saran-saran tindakan lebih lanjut
terhadap program berikutnya berdasarkan hasil evaluasi tersebut.

C. Perencanaan Program Kesehatan

Rencana Operasional Kegiatan (Plan Of Action) Penyakit DBD Di Puskesmas
“X” Kabupaten “Y” Tahun 2015
TAHAP I : PERSIAPAN
1. Persiapan Tim Perencana Kesehatan
a) Tim Perencana Dinas Kesehatan Kab/Kota, yang terdiri atas : para
Kasubdin dan para Ka. Seksi.
b) Tim Perencanaan Puskesmas Kab/Kota yang terdiri atas : Ka, dokter,
bidan, dan perawat Puskesmas.
2. Persiapan Data
a) Hasil kegiatan/program tahun sebelumnya
b) Data sumber daya yang dimiliki (SDM, pembiayaan, sarana prasarana,
peralatan dan obat-obatan, fasilitas dan lain sebagainya)
c) Data upaya kesehatan yang telah dilakukan
d) Dokumen kebijakan terkait yang berlaku (UU, Permenkes, Kepmenkes,
dll)
TAHAP II : ANALISIS SITUASI
Analisis situasi untuk identifikasi dan mencari penyebab utama masalah.
Tabel 1.1. Daftar Masalah dan Penyebab Masalah
No Masalah Penyebab Penyebab Penyebab Tersier
Primer Sekunder
1 Penyakit DBD Manusia Kurangnya Masyarakat tidak
pengetahuan melakukan gerakan
masyarakat 3 M karena
kurangnya
pengetahuan
2 Penyakit Biaya Pendapatan Tidak memiliki
Malaria masyarakat biaya berobat di
rendah pelayanan
kesehatan

TAHAP III : PENENTUAN PRIORITAS MASALAH

Tabel 2.1. Daftar Prioritas Masalah dari Hasil Analisis Situasi
No Masalah Prioritas Masalah
1 Penyakit DBD Kurangnya pengetahuan masyarakat
2 Penyakit Malaria Pendapatan masyarakat rendah

TAHAP IV : PENENTUAN ALTERNATIF PEMECAHAN MASALAH

DAN PRIORITAS PEMECAHAN MASALAH
Pemilihan metode prioritas pemecahan masalah tergantung kesepakatan
perencana. Misalnya metode : Reinke, Bryant, USG, dan NGT. Sedangkan
cara penentuan alternatif pemecahan masalah dapat dilakukan dengan
melakukan FGD, Brainstroming atau NGT.
Tabel 3.1. Penentuan Alternatif Pemecahan Masalah
No Prioritas Masalah Alternatif Pemecahan Masalah
1 Kurangnya pengetahuan
1) Pelatihan pencegahan DBD pada
masyarakat masyarakat
2) Penyuluhan DBD pada masyarakat
2 Pendapatan masyarakat
1) Bantuan kelambu pada masyarakat
rendah 2) Pengobatan penderita DBD oleh petugas
kesehatan
Tabel 3.2. Penetapan Prioritas Pemecahan Masalah
Prioritas Alternatif Pemecahan Prioritas Pemecahan
No
Masalah Masalah Masalah
1 Kurangnya 1) Pelatihan pencegahan DBD Penyuluham DBD pada
pengetahuan pada masyarakat masyarakat
masyarakat 2) Penyuluhan DBD pada
masyarakat
2 Pendapatan 1) Bantuan kelambu pada Bantuan kelambu pada
masyarakat masyarakat masyarakat
rendah 2) Pengobatan penderita DBD
oleh petugas kesehatan

TAHAP V : PENETAPAN TUJUAN PEMECAHAN MASALAH

a) Tujuan Umum : Pernyataan yang bersifat umum dan luas yang
menggambarkan hasil akhir (outcome atau dampak) yang diinginkan,
apabila kegiatan telah dilakukan.
b) Tujuan Khusus : Pernyataan bersifat spesifik, dapat di ukur (kuantitatif)
dengan batas waktu pencapaian terhadap tujuan umum
Tabel 4.1. Tujuan Pemecahan Masalah
 Tujuan Umum Tujuan Khusus
Menurunkan angka
1) Meningkatkan pengetahuan dan kesadaran masyarakat tentang cara
penderita DBD penanggulangan penyakit DBD
2) Meningkatkan kesadaran masyarakat untuk menggunakan kelambu
saat tidur
3) Mendorong masyarakat untuk melakukan gerakan 3 M

D. Perbaikan Proses perencanaan dalam pelayanan kesehatan

Proses perencanaan (Proces of Planning) adalah langkah-langkah yang

harus dilaksanakan pada pekerjaan perencanaan. Berbeda dengan hasil dan
perangkat, proses perencanaan ini pada dasarnya adalah sama untuk berbagai
perencanaan. Untuk dapat menghasilkan suatu rencana yang baik, sebaiknya
langkah-langkah yang ditempuh adalah sama.

Dari ketiga aspek ini jelas yang terpenting pada pekerjaan perencanaan,
bukanlah hasil atau perangkat perencanaan, melainkan proses perencanaan. Untuk
keberhasilan pekerjaan perencanaan sangat dianjurkan kepada semua pihak yang
bergerak dalam bidang perencanaan, untuk memahami proses yang dimaksud.

Tenner dan DeToro (1992) mengemukakan suatu model perbaikan proses

yang terdiri dari enam langkah , sebagai berikut: Langkah 1 : Mendifinisikan
Masalah dalam Konteks Proses Model perbaikan proses dimulai dari penetapan
atau spesifikasi sistem mana yang terlibat, agar usaha-usaha dapat berfokus pada
proses, bukan pada output. Aktivitas spesifik dalam langkah 1 ini adalah:

a Mendefinisikan output.
b Mendefinisikan pelanggan.
c Definisi kebutuhan pelanggan.
d Identifikasi proses yang menghasilkan output ini.
 e Identifikasipemilik proses.

Langkah 2: Identifikasi dan Dokumentasi Proses Diagram alit merupakan alat yang
umum digunakan untuk mendeskripsikan proses. Pembuatan diagram alir dari proses
akan memungkinkan kita untuk melakukan empat aktivitas perbaikan berikut:
a Mengidentifikasi peserta dalam proses, berdasarkan nama, proses atau
organisasi.
b Memberikan kepada semua peserta dalam proses suatu pemahaman
umum tetang semua langkah dalam proses dan peranan individual
mereka.
c Mengidentifikasi inefisiensi, pemborosan, dan langkah-langkah
redundant (berlebihan atau tidak perlu) dalam proses.
d Menawarkan suatu kerangka kerja untuk mendefinisikan pengukuran
proses.
Proses yang telah didefinisikan harus didokumentasikan secara baik agar dapat
dipergunakan sebagi bahan informasi yang berguna dalam perbaikan proses secara
terus menerus.
Langkah 3: Mengukur Performansi
Pengukuran performansi dimaksudkan untuk dapat mengkuantifikasikan
bagaimana baik atau jelek suatu sistem sedang berjalan atau beroprasi. Ukuran-ukuran
performansi harus didefinisikan dan dievaluasi dalam konteks ekspektasi pelanggan.
Dengan kata lain stiap ukuran performansi yang digunakan harus mengacu pada tiga
tingkat, yaitu: proses, output dan outcome. Ukuran-ukuran proses mendefinisikan
aktivitas, variiabel dan oprasi dari proses kerjaitu sendiri. Ukuran-ukuran output
mendefinisikan features spesifik, nilai-nilai, dan atribut dari setiap produk yang dapat
diuji dari dua sisi. Sisi petama, berkaitan dengan karakteristeik output yang diinginkan
oleh pelanggan (kebutuhan pelanggan). Dan sis kedua, yaitu karakteristik outputyang
secara aktual diserahkan oleh proses (kapabilitas proses). Kebutuhan pelanggan sering
disebut sebagai suara dari pelanggan, sedangkan kapabilitas proses sering disebut
sebagai suara dari proses. Ukuran-ukuran outcome mendefinisikan dampak absolut
dari proses dan ergantung pada keputusan pelanggan. Dengan demikian kepuasan
pelanggan merupakan ukuran kunci dari outcome.
Langkah 4: Memahami Mengapa Suatu Masalah dalam Konteks Prses Terjadi
Ketiadaan data menimbulkan kesulitan untuk memahami mengapa suatu sistem
berjalan seperti itu, sehingga performansinya tidak sesuai dengan yang diharapkan.
Masalah adalah deviasi atau penyimpanganyang terjadi antar performansi yang
diharapkan (sasaran) dan performansi aktua Kunci perbaikan proses pertama kali
adalah mengidentifikasi area utama (masalah utama) dan memerlukan perhatian pada
masalah utama. Pertanyaan kedua dpat dijawab dengan diagram sebab akibat (cause-
and-effect diagram) atau bertanya mengapa lima kali (five whys). Kaoru Ishikawa,
seorang pakar kualitas berkebangsaan Jepang, menyatakan bahwa tanda pertama dari
maslah adalah gejala (symtoms), bukan penyebab (causes). Karena itu, perlu dipahami
apa penyebab (root causes). Suatu contoh yang menunjukan perbedaan anatara gejala,
penyebab, dan akar penyebab.
Langkah 5: Mengembangkan dan Menguji Ide-Ide
Empat langkah terdahulu (langkah 1 sampai 4) membangun kerangka dasar
untuk memahami dimensi kritis dari proses, dengan jalan mengidentifikasi proses
kunci mengukur bagaiman baik atau jelek proses itu beroprasi, dan memahami
mengapa proses itu beroprasi dengan cara nya sendiri sehingga menimbulkan masalah.
Keempat langkah itu membantu kita untuk mengidentifikasi penyebab-penyebab dan
masalah utama. Pengembangan ide-ide untuk perbaikan proses harus ditujukan
langsung pada akar penyebab masalah utama. Pengembanagn ide-ide untuk perbaikan
proses dimulai pada langkah kelima. Ide-ide untuk perbaikan proses harus ditujukan
langsung pada penyebab akar masalah. Agar ide-ide yang dipilih untuk perbaikan
proses itu efektif, ide-ide itu perlu diuji terlebih dahulu sebelum diimplementasikan.
Eksperimentasi dari ide-ide itu akan membantu menghindarkan kegagalan
ketika ide-ide tersebut diimplementasikan dalam proses. Dengan demikian langkah 5
ini berusaha untuk mengembangkan dan menguji ide-ide untuk perbaikan proses
melalui suatu eksperimentasi, sebelum ide-ide terpilih itu diimplementasikan.
Langkah 6: Implentasi Solusi dan Evaluasi
Langkah keenam dalam model perbaikan proses ini dimulai dengan
perencanaan dan implemntasi perbaikan-perbaikan yang diidentifikasi dan diuji dalam
langkah 5. Langkah 6 melanjutkan untuk mengukur dan mengevaluasi efektivitas dari
proses yang diperbaiki itu. Informasi yang diperoleh kemudian dijadikan umpan balik
untuk melaksanakan perbaikan proses selanjutnya, sehingga akan diperoleh suatu
perbaikan proses secara terus menerus.

e. pengelolaan program perbaikan

Langkah utama monitoring dan evaluasi adalah sebagai berikut:
1. Menetapkan standar dan indikator untuk menilai proses pelaksanaan program/
kegiatan. Standar biasa mencakup semua input yang digunakan (dana,
meteri/bahan, cara atau metode, SDM, Prosedur, Tehnologi dll).
2. Mengumpulkan data dan melakukan investigasi kinerja (pengamatan) dari
pelaksanaan kegiatan/ proses kegiatan yang dipilih untuk dibandingkan dengan
standar/indikator (baik kualitatif maupun kuantitatif) yang telah ditentukan.
3. Mengamati perubahan lingkungan dan mengumpulkan data untuk pengkajian
pengaruh lingkungan tersebut terhadap kegiatan yang sedang dilaksanakan.
4. Pengolahan, analisis data dan sistesis hasil. Data yang dikumpulkan (termasuk
perubahan lingkungan) diolah dan dianalisis untuk membuat penilaian dan
kesimpulan tentang proses pelaksanaan kegiatan. Hasil analisis dan kesimpulan
akan digunakan lebih lanjut untuk perumusan rekomendasi tindak lanjut.
5. Pengambil keputusan melakukan tindakan (termasuk koreksi dn penyesesuai
kegiatan, maupun perencanaan ulang).
6. Menyampaikan semua hasil monitoring, pengendalian dan tindak lanjut kepada
pihak yang berkepentingan sebagai wujud akuntabilitas dan proses
pengambilan keputusan lebih lanjut.